Demokrasi dan Konflik yang Mengakar: Sejumlah Pilihan ... De… · 2.2 Konflik yang Positif sekaligus Negatif 34 2.3 Pola-Pola Konflik yang Mengakar 35 2.4 Faktor-faktor Nasional

i

Demokrasi dan Konflik yang Mengakar:Sejumlah Pilihan untuk Negosiator

ii

iii

Demokrasi dan Konflik yang Mengakar:Sejumlah Pilihan untuk Negosiator

Editor:Peter Harris dan Ben Reilly

Kata Pengantar:Kofi A. Annan

Kontributor:Mark Anstey, Christopher Bennett, David Bloomfield,K.M. de Silva, Nomboniso Gasa, Yash Ghai, Peter Harris,Luc Huyse, Rasma Karklins, Michael Lund, Charles Nupen,David M. Olson, Anthony J. Regan, Ben Reilly,Andrew Reynolds, Carlos Santiso dan Timothy D. Sisk

2 0 0 0

Seri Buku Pegangan

iv

Seri Buku Pegangan 3. Seri Buku Pegangan International IDEA bertujuan untukmenyajikan informasi mengenai institusi-institusi demokratis, prosedur dan isu-isudalam bentuk buku pegangan yang mudah digunakan. Buku pegangan terutamaditujukan kepada para pembuat keputusan dan praktisi di lapangan.

Buku ini terbitan International IDEA. Terbitan International IDEA bukancerminan kepentingan nasional atau kepentingan politik tertentu. Pandangan yangdiungkapkan dalam terbitan ini belum tentu mewakili pandangan pengurusmaupun anggota dewan International IDEA. Nama-nama negara yangdipergunakan ditulis sesuai dengan nama resmi yang digunakan pada saat data-data dikumpulkan. Peta yang ditampilkan pada publikasi ini tidak mencerminkanpenilaian International IDEA mengenai status legal teritori apapun ataupersetujuan terhadap batas-batas negara, ukuran dan penempatan negara-negaraatau wilayah pun tidak mencerminkan pandangan politik institusi ini. Peta yangada pada terbitan digunakan semata untuk menambah kejelasan pada teks.

Hak cipta © International Institute for Democracy and Electoral Assistance,(International IDEA) 1998. Hak cipta dilindungi undang-undang.

Permintaan untuk izin memperbanyak atau menerjemahkan seluruh atau bagiandari terbitan ini harus diajukan kepada:

International IDEAWisma Nugra Santana 14th Floor, Jl. Jend. Sudirman Kav. 7-8Jakarta 10220, Indonesia, Telp. +62 21 5700044E-mail: [email protected]

Information Services International IDEAS – 103 34 Stockholm, Swedia. Website: www.idea.int

International IDEA mendukung penyebaran hasil-hasil kerjanya dan akan segeramemberi tanggapan pada permintaan yang masuk.

Demokrasi dan Konflik yang Mengakar: Sejumlah Pilihan untuk NegosiatorCetakan pertama, 2000Dicetak oleh AMEEPRO 0812-9414796

Judul Asli:Democracy and Deep-Rooted Conflict: Options for NegotiatorsEditor: Peter Harris dan Ben Reilly

Editor publikasi: Salma Hasan AliAD & Desain: Eduard Cehovin, Ljubljana; Pra-cetak: Studio Signum, LjubljanaManajer Publikasi: Lee WoodyearAsisten Publikasi: Jaklina Strand

ISSN: 1402-6759ISBN: 91-89098-51-X

Buku ini diterjemahkan dan diedit oleh Lembaga Penerbitan, Pendidikan danPengembangan Pers Mahasiswa (LP4M). Sejak didirikan 14 Maret 1997, institusiini menaruh perhatian besar pada hak-hak seseorang untuk mendapatkan informasisecara bebas tanpa dibatasi oleh distorsi informasi yang sifatnya hanyamenguntungkan pribadi atau golongan tertentu dan mendiskreditkan pihak yangberbeda pendapat. Anggota LP4M adalah organisasi-organisasi pers mahasiswa,baik berbasis kampus ataupun tidak, dan individu-individu yang sepakat dengantujuan institusi, yakni mewadahi masyarakat kampus untuk turut serta dalamproses membentuk masyarakat dengan cara berperan aktif dalam memberikaninformasi yang sehat, benar dan terpercaya, dan mengembangkan danmeningkatkan kader-kader mahasiswa yang berkualitas, kreatif, kritis, inovatif danmandiri sebagai simpul-simpul utama penggerak kontra-hegemoni di berbagaibidang, khususnya dalam penyebaran informasi.

Alamat Sekretariat:Jl. Margonda Raya No. 455, Depok 16424, IndonesiaTelp. +62 21 78881812, 78880950, E-mail: [email protected]://lp4m.tripod.com

v

Pendahuluan

Sebagian besar konflik tajam saat ini bukanlah perang antarnegarayang saling bersaing seperti di masa lalu, tetapi terjadi di dalam negara-negara itu sendiri. Banyak di antaranya yang bercampur-baur dengankonsep-konsep identitas, bangsa, dan nasionalisme, serta kebanyakanberakar pada persaingan untuk memperebutkan sumber daya, pengakuandan kekuasaan. Meskipun konflik-konflik itu tampak berbeda satu samalain pada dasarnya ada kesamaan isu kebutuhan yang tak terpenuhi, danpentingnya mengakomodir kepentingan mayoritas dan minoritas.

Walaupun telah banyak penelitian yang sangat baik tentang bagaimanamenciptakan perdamaian dalam masyarakat yang terpecah belah, tetapitetap dibutuhkan adanya saran-saran praktis kepada para pembuatkeputusan mengenai cara merancang dan memfungsikan katup-katupdemokrasi agar perdamaian tetap terjaga. Konflik adalah bagian yangwajar dari sebuah masyarakat yang sehat, tetapi yang menjadi perhatianpenting dalam tahun-tahun terakhir ini adalah pada bagaimana mencegahkonflik, dan bukan lagi pada mencari cara-cara damai dalam pengelolaankonflik. Khususnya, perhatian lebih perlu diberikan kepada tipe pilihan-pilihan politik - yang dibutuhkan pihak-pihak yang bernegosiasi untukmengakhiri periode konflik tajam – dalam usaha membangun kembalinegara mereka, dan bagaimana mereka bisa membangun demokrasiyang tahan lama – yang merupakan satu-satunya bentuk pemerintahanyang berkelanjutan – dari reruntuhan akibat konflik.

Buku pegangan ini mencoba untuk memenuhi kebutuhan tersebutdengan menyediakan informasi terinci bagi para negosiator dan pembuatkeputusan mengenai pilihan-pilihan dalam membangun demokrasi dalammasyarakat pasca-konflik. Kami telah mengumpulkan ahli-ahliinternasional, baik akademisi maupun praktisi, dari banyak bidang –dari teknik negosiasi hingga formula pembagian kekuasaan, daripertanyaan-pertanyaan mengenai federalisme dan otonomi sampai dengansistem pemilihan umum dan parlemen – untuk menyajikan saran yangpraktis dan sejalan dengan kebijakan. Buku pegangan ini berangkat daripengalaman kesepakatan perdamaian dan penciptaan demokrasi daritempat-tempat seperti Bosnia, Fiji Irlandia Utara dan Afrika Selatanuntuk menggambarkan banyak sekali pilihan, yang terkadang takdisadari, yang bisa diambil para negosiator dalam usaha membangundemokrasi baru.

International IDEA didirikan pada tahun 1995 dengan tujuandi atas – untuk menyediakan instrumen-instrumen praktis bagi

vi

penciptaan demokrasi yang berkelanjutan serta untuk memajukanprospek pertumbuhan demokrasi di seluruh dunia. Kami sangat percayabahwa cara pengembangan dan penerapan prosedur dan institusidemokratis bisa memainkan peranan yang lebih penting dalam penciptaanperdamaian pasca-konflik daripada dalam kasus-kasus lainnya sepanjangsejarah. Karenanya buku pegangan ini ditulis dan disajikan untukmemastikan tingkat keterjangkauan yang tinggi bagi pembuat keputusanyang sibuk.

Banyak orang baik yang telah memberi kontribusinya pada bukuini. Kami sangat berterimakasih kepada mereka, tapi yang paling pentingadalah David Storey bagi masukan konseptualnya pada tahap awal, jugakepada David Bloomfield, yang telah memimpin penulisan beberapabab, kepada Tim Sisk atas saran-sarannya dalam memperbaiki teks bukuini, dan kepada Salma Hasan Ali dan tim publikasi IDEA, yang telahmengubah bahan mentah menjadi terbitan yang berguna.

Terima kasih saya yang terbesar, biar bagaimanapun, harus ditujukankepada dua anggota staf IDEA, Peter Harris dan Dr. Ben Reilly, yangtelah mengembangkan dan mengedit buku pegangan ini sejak semula.Dari merekalah lahir terbitan yang kita harapkan bersama akan banyakberguna di masa mendatang, saat tuntutan untuk membangun demokrasiyang berkelanjutan makin menguat.

Kami sadar penuh bahwa pembahasan mengenai demokrasi dankonflik yang mengakar sangat luas lingkupnya, dan kami mengharapkankomentar, gagasan dan saran-saran mengenai segala aspek bukupegangan ini.

Bengt Säve-Söderbergh

Sekretaris Jenderal

International IDEA

vii

Kata Pengantar

Keberadaan Perserikatan Bangsa-Bangsa, di antaranya, adalah karenatujuan mempertahankan perdamaian dan keamanan di dunia. Karenanya,salah satu kegiatan utamanya adalah penyelesaian konflik – suatu tugasyang dewasa ini menjadi semakin rumit sejak sebagian besar konflikmenjadi konflik internal faksional atau perlawanan sipil, walau seringkalimempunyai akibat eksternal yang sangat serius.

Hal ini telah membuat masyarakat internasional mengembangkaninstrumen-instrumen penyelesaian konflik baru, yang kebanyakanberhubungan dengan proses pemilihan umum dan, secara lebih umum,berhubungan dengan penguatan budaya demokratis dalam masyarakatyang hancur karena perang, dengan tujuan menciptakan perdamaianyang berkelanjutan.

Secara keseluruhan Sistem Perserikatan Bangsa-Bangsa terfokus padapencegahan terjadinya kekerasan, terutama dalam konflik dalam negara,dengan membangun fondasi bagi perdamaian abadi. Fokus itu tercermindengan jelas dalam buku pegangan ini. Ini menunjukkan bahwamembangun sebuah struktur politik internal yang stabil dan utuhbukanlah tugas yang terpisah dari pengelolaan krisis, tetapi harus menjadibagian darinya; dan itu mensyaratkan adanya seperangkat panduan praktisbagi kita semua yang terlibat dalam proses pencarian penyelesaian yangkomprehensif dan tahan lama bagi konflik-konflik yang spesifik.Kekuatan-kekuatan yang bertikai harus diajak untuk membicarakanperbedaan mereka dalam kerangka kerja legal dan administratif, jugamencari solusi berdasarkan pada sebuah sistem pemerintahan yanglegitimasinya bersumber dari kehendak rakyat, dan dari prinsip-prinsipharga diri manusia. Pada gilirannya, hal ini membutuhkan adanya sebuahinstitusi yang dibangun dan bertahan.

Betapa menyenangkan karena di dunia ada kecenderungan ke arahdemokratisasi dan penghargaan terhadap hak asasi manusia. Tak kurangdari 120 negara kini telah menjalankan pemilihan umum yang jujur danadil, dan sejumlah besar konflik internal berakhir dengan perdamaianyang dirundingkan, termasuk sistem pemilihan umum yang ditujukanuntuk membangun struktur politik yang dapat diterima semua pihak.Pihak-pihak ini pun telah bersepakat untuk menghasilkan penyelesaiandamai yang berkelanjutan melalui transisi demokratis.

Prinsip-prinsip demokrasi telah menyediakan titik tolak untukmengimplementasikan penyelesaian yang demikian, yang biasanya tidakhanya melibatkan demokratisasi sebuah negara tetapi juga memberi

viii

kekuasaan lebih kepada masyarakat madani. Sekali para aktor politikmengakui kebutuhan akan pengelolaan damai untuk konflik yangmengakar, sistem yang demokratis bisa membantu merekamengembangkan kebiasaan untuk berkompromi, bekerjasama danmembangun konsensus. Ini bukan pernyataan abstrak, akan tetapikesimpulan praktis yang ditarik dari pengalaman PBB dalam penyelesaiankonflik di lapangan. Buku pegangan ini, yang menyajikan secarasistematis pelajaran yang diambil PBB dan organisasi lain, menjadi satutambahan yang tak ternilai bagi literatur pencegahan konflik, pengelolaandan penyelesaiannya.

Kofi A. Annan

Sekretaris JenderalPerserikatan Bangsa-Bangsa

ix

Daftar Isi

GAMBARAN UMUM 1Mengapa Buku Pegangan Ini Penting? 2

Tujuan Penyusunan Buku Pegangan 3

Cara Menggunakan Buku Pegangan Ini 4

Analisis 4

Proses 4

Hasil 5

Keberlanjutan 5

Studi Kasus 5

Alat 6

Sumber dan Ucapan Terimakasih 6

1. PERUBAHAN SIFAT KONFLIK DAN PENGELOLAAN KONFLIK 9

1 . 1 Karakteristik Konflik yang Mengakar 11

1.1.1 Primordial, sangat emosional 13

1.1.2 Melampaui Perbatasan-Perbatasan 14

1 . 2 Alat-alat Baru dalam Pengelolaan Konflik 15

1 . 3 Pentingnya Institusi Demokratis 18

1 . 4 Demokrasi dan Pengelolaan Konflik 19

1 . 5 Mengangkat Permasalahan Konflik yang Sesungguhnya 22

1 . 6 Proses dan Hasilnya 23

1 . 7 Memaksimalkan Partisipasi Perempuan 26

1 . 8 Perencanaan Jangka Pendek dan Jangka Panjang 27

2. MENGANALISIS KONFLIK YANG MENGAKAR 31

2 . 1 Pengantar 33

2 . 2 Konflik yang Positif sekaligus Negatif 34

2 . 3 Pola-Pola Konflik yang Mengakar 35

2 . 4 Faktor-faktor Nasional dan Internasional dalam

Konflik yang Mengakar 36

2.4.1 Dekolonisasi 37

2.4.2 Akhir Perang Dingin 37

x

2.4.3 Negara dalam krisis 38

2 . 5 Masalah Pengelolaan Konflik Primordial 39

2.5.1 Yang Tak Teruraikan 39

2.5.2 Peningkatan 39

2.5.3 Kepemimpinan 39

2 . 6 Menganalisis Konflik 40

2 . 7 Faktor-faktor Analisis 41

2 . 8 Lensa Analisis 46

2.8.1 Segitiga konflik 46

2.8.2 Tahap-tahap peningkatan 48

2 . 9 Kesimpulan 50

3. PROSES-PROSES NEGOSIASI 61

3 . 1 Pengantar 63

3 . 2 Isu-isu Kunci dalam Perancangan Proses 63

3.2.1 Kebuntuan bersama 63

3.2.2 Menangkap kesempatan 64

3.2.3 Pentingnya Kepercayaan 66

3.2.4 Fleksibilitas 67

3 . 3 Pranegosiasi 68

3.3.1 Agenda pranegosiasi 71

3 . 4 Mengembangkan Proses Negosiasi yang Spesifik 71

3.4.1 Peserta 71

3.4.2 Prakondisi dan hambatan dalam negosiasi 75

3.4.3 Pembagian lapangan bermain 78

3.4.4 Membangun sumber daya negosiasi 81

3.4.5 Bentuk-bentuk negosiasi 82

3.4.6 Wilayah dan lokasi 85

3.4.7 Komunikasi dan pertukaran informasi 87

3.4.8 Menyusun agenda 89

3.4.9 Mengelola jalannya negosiasi 91

3.4.10 Kerangka waktu 92

3.4.11 Pembuatan keputusan 94

3 . 5 Teknik-teknik Dasar Negosiasi 96

3.5.1 Membangun kepercayaan di antara semua pihak 97

3.5.2 Menciptakan kejernihan 98

3.5.3 Menciptakan saling-pengertian 98

3.5.4 Melakukan tindakan 100

xi

3 . 6 Alat untuk Memecahkan Kebuntuan 102

3.6.1 Membangun koalisi 102

3.6.2 Jalur-jalur tidak resmi 103

3.6.3 Subkelompok 103

3.6.4 Mediasi ulang-alik 104

3.6.5 Pembicaraan berdekatan 104

3.6.6 Referendum, konsultasi dan mandat 105

3.6.7 Suplemen tidak resmi bagi negosiasi 105

3 . 7 Bantuan Pihak Ketiga 107

3.7.1 Pengantar 107

3.7.2 Jenis-jenis intervensi 107

3.7.3 Intervensi resmi dan tidak resmi 112

3 . 8 Kesimpulan 115

4. KATUP-KATUP DEMOKRATIS BAGI PENGELOLAAN KONFLIK 135

Katup-katup Demokratis: Sebuah Pengantar 137

4 . 1 Demokrasi dengan Pembagian Kekuasaan:

Sebuah Tinjauan 141

4.1.1 Mencegah atau menghindari konflik yang mengakar 141

4.1.2 Perbedaan-perbedaan pendekatan 142

4.1.3 Mendorong pembagian kekuasaan 143

4.1.4 Kapan pembagian kekuasaan bisa bekerja? 144

4 . 2 Struktur Negara: Federalisme dan Otonomi 157

4.2.1 Cara-cara menyerahkan kekuasaan 158

4.2.2 Organisasi regional Internasional 159

4.2.3 Contoh-contoh federalisme dan otonomi 160

4.2.4 Dasar legal untuk otonomi 161

4.2.5 Keunggulan penyelesaian otonomi 163

4.2.6 Perlawanan terhadap otonomi 165

4.2.7 Membentuk tatanan otonomi 166

4 . 3 Jenis-jenis Lembaga Eksekutif: Presidensialisme versus

Parlementarisme 181

4.3.1 Sistem-sistem parlementer 182

4.3.2 Presidensialisme 185

4.3.3 Semi-presidensialisme 187

4.3.4 Kesimpulan 188

4 . 4 Sistem Pemilihan Umum untuk Masyarakat Terpecah-belah 193

4.4.1 Pengantar 193

4.4.2 Sistem pemilihan umum dan pengelolaan konflik 194

xii

4.4.3 Kebutuhan-kebutuhan demokrasi transisional

versus demokrasi mapan 203

4 . 5 Badan Legislatif untuk Masyarakat Pasca-konflik 214

4.5.1 Pengantar 214

4.5.2 Pemilihan dan anggota 216

4.5.3 Ciri-ciri internal 217

4.5.4 Sumber kekuasaan: lembaga eksekutif dan partai politik 221

4.5.5 Sistem satu atau dua kamar? 223


4 . 6 Instrumen Hak Asasi Manusia 236

4.6.1 Pengantar 236

4.6.2 Instrumen-instrumen yang berurusan dengan pembantaian

agama dan etnik 238

4.6.3 Instrumen-instrumen spesifik untuk melindungi hak minoritas 240

4.6.4 Perlindungan hak perempuan 241

4.6.5 Prakarsa baru-baru ini 242


4 . 7 Kebijakan Bahasa untuk Masyarakat Multi-etnik 245

4.7.1 Mengapa kebijakan bahasa menjadi masalah? 246

4.7.2 Asimilasi atau pluralisme 247

4.7.3 Keuntungan dari pluralisme bahasa 248

4.7.4 Kekurangan potensial 249

4.7.5 Dewan bahasa 249

4.7.6 Studi Banding 250

4 . 8 Konferensi Nasional 254

4.8.1 Pengantar 254

4.8.2 Apa itu Konferensi Nasional? 255

4.8.3 Tujuan Konferensi Nasional 256

4.8.4 Implementasi 257

4.8.5 Dampak 259

4 . 9 Keadilan Transisi 275

4.9.1 Kebijakan untuk menanggulangi masa lalu 275

4.9.2 Kasus untuk menentang hukuman dan/atau

pembersihan nama baik 277

4.9.3 Kasus melawan penghukuman 278

4.9.4 Kendala-kendala 281


xiii

4 . 1 0 Menghitung Kembali Kesalahan-kesalahan Masa Lalu:

Komisi Kebenaran dan Mahkamah Kejahatan Perang

Komisi Kebenaran 284

4.10.1 Deskripsi 284

4.10.2 Tugas dan aktivitas 286

4.10.3 Kekuatan dan keterbatasan 286

4.10.4 Organisasi 287

Mahkamah Kejahatan Perang 291

4.10.5 Deskripsi 291

4.10.6 Tugas dan aktivitas 292

4.10.7 Kekuatan dan keterbatasan 292

4.10.8 Organisasi 293


4 . 1 1 Membangun Administrasi Pemilihan Umum 310

4.11.1 Sifat alami proses pemilihan umum 311

4.11.2 Faktor-faktor kritis dalam administrasi pemilihan umum 312

4.11.3 Fungsi administrasi pemilihan umum 315

4.11.4 Lokasi lembaga pemilihan umum 315

4.11.5 Ketakutan dan kekhawatiran 319


4 . 1 2 Kinerja Nasional untuk Kesetaraan Jender 322

4.12.1 Mekanisme konstitusional 323

4.12.2 Struktur lembaga eksekutif dan administratif 324

4.12.3 Kementerian untuk kepentingan perempuan 325

4.12.4 Kementerian Jender dan Pembangunan

Masyarakat: kasus Uganda 326

4.12.5 Badan Status Perempuan:

kasus Australia dan Afrika Selatan 327

4.12.6 Dewan/Bidang Khusus Jender dalam

Lini Kementerian 328

4.12.7 Kinerja Nasional dalam badan penyusun undang-undang 329

4.12.8 Keberhasilan dan keterbatasan

di dalam kinerja nasional 330


5. MEMELIHARA PERJANJIAN PERDAMAIAN 345

5 . 1 Pengantar 347

5 . 2 Prinsip-prinsip Dasar 350

5.2.1 Transparansi 351

xiv

5.2.2 Akuntabilitas 352

5.2.3 Partisipasi 353

5 . 3 Isu dan Kekhawatiran 355

5.3.1 Pengawasan dan Evaluasi 356

5.3.2 Menurunnya komitmen para aktor 357

5.3.3 Kurangnya sumber daya dan kapasitas 358

5.3.4 Ekonomi dan pembangunan yang memburuk 359

5.3.5 Penundaan pelaksanaan 361

5.3.6 Melemahnya hak-hak dan kebebasan mendasar 362

5.3.7 Pengambilalihan kekuasaan 363

5.3.8 Korupsi dan nepotisme 364

5.3.9 Kesalahan administrasi 365

5.3.10 Tingkat-tingkat keselamatan dan keamanan 365

5.3.11 Pengawasan dan pengimbangan 367

5 . 4 Dimensi Internasional 369

5.4.1 Perserikatan Bangsa-Bangsa 369

5.4.2 Bantuan demokrasi dan sumbangan asing 370

5.4.3 Perspektif regional 371

5.4.4 Bantuan internasional:

pemerintahan demokratik dan kerja sama pembangunan 377

5.4.5 Badan pembangunan bilateral 381

5.4.6 Bank pembangunan multi-lateral 383

5 . 5 Kesimpulan 385

KESIMPULAN 391

STUDI KASUS

Studi Kasus Afrika Selatan 51

Studi Kasus Irlandia Utara 123

Studi Kasus Bosnia-Herzegovina 149

Studi Kasus Bougainville 171

Studi Kasus Fiji 207

Studi Kasus Sri Lanka 227

Studi Kasus Konferensi Nasional di Negara-negara Afrika

yang Berbahasa Perancis 265

Studi Kasus Guatemala 301

Studi Kasus Komisi Kesetaraan Jender di Afrika Selatan 337

xv

MENU, LEMBAR FAKTA, BOKS, GRAFIK DAN PETA

Lembar Fakta 1 Keadaan Konflik Dewasa Ini: Beberapa Fakta 16-17

Grafik

• Naiknya Angka Korban Sipil

• Pengeluaran Operasi Penjaga Keamanan PBB 1986-1997

• Populasi Pengungsi Global 1978-1997

• Orang-orang yang Tergusur Secara Internal Selama tahun 1990-an

Boks 1 Tema Buku Pegangan ini 22

Boks 2 Menganalisis Konflik: Tiga Pendekatan 42

Peta 1 Afrika Selatan 51

Boks 3 Elemen-elemen Kunci dalam Perancangan Proses Negosiasi 68

Boks 4 Elemen-elemen Penting untuk Pranegosiasi 71

Boks 5 Teknik Negosiasi: Beberapa Prinsip Dasar 101

Boks 6 Memecahkan Kebuntuan 106

Boks 7 Bentuk-bentuk Intervensi Pihak Ketiga 114

Menu Pilihan 1 Mengembangkan Proses Negosiasi 116-120

Peta 2 Irlandia Utara 123

Menu Pilihan 2 Mekanisme Pembagian Kekuasaan 146-147

Peta 3 Bosnia-Herzegovina 149

Peta 4 Bougainville 171

Menu Pilihan 3 Pembentukan Pemerintahan Eksekutif 191

Boks 8 Sistem Pemilihan Umum di Seluruh Dunia 195-198

Boks 9 Kualitas Ideal Institusi Pemilihan umum untuk

Transisi Demokrasi dan Demokrasi Terkonsolidasi 204

Menu Pilihan 4 Pilihan Sistem Pemilihan umum

untuk Masyarakat Terpecah-belah 205

Peta 5 Fiji 207

Peta 6 Sri Lanka 205

Lembar Fakta 2 Pengaturan Konferensi Nasional 261-262

Peta 7 Konferensi Nasional Negara-negara Afrika

yang berbahasa Perancis Afrika 265

Boks 10 Kebijakan untuk Menanggulangi Masa Lalu 276

Boks 11 Contoh Komisi Kebenaran 285

Lembar Fakta 3 Merancang Sebuah Komisi Kebenaran 289-290

Boks 12 Contoh Mahkamah Kejahatan Perang 291

Lembar Fakta 4 Merancang Sebuah Mahkamah Kejahatan Perang 297-298

Peta 8 Guatemala

Boks 13 Pemerintahan Pemilihan umum: Tren Internasional 317

Boks 14 Kesetaraan Jender dalam Konstitusi: Tiga Contoh 324

Menu Pilihan 5 Mekanisme untuk Memperkuat Kesetaraan Jender 332-336

Peta 9 Komisi Kesetaraan Jender Afrika Selatan 337

xvi

1

Demokrasi dan Konflik yang Mengakar: Sejumlah Pilihan untuk Negosiator

Gambaran Umum

Sifat konflik tajam di dunia telah berubah dalam satu dekade terakhir,baik dalam inti permasalahan maupun dalam bentuk pengekspresiannya.Salah satu perubahan yang paling dramatis adalah pergeseran dari konflikantar negara yang tradisional (artinya, perang antara negara-negaraberdaulat) menuju ke konflik dalam negara (artinya, konflik yang terjadiantara faksi-faksi dalam sebuah negara). Konflik-konflik yang palingkejam sepanjang abad ke-20 adalah konflik antar negara, tapi pada tahun1990-an hampir semua konflik besar di dunia terjadi di dalam negara.Antara tahun 1989 dan 1996, misalnya, 95 dari 101 konflik bersenjatayang diidentifikasi di seluruh dunia terdorong, meski kadang taksepenuhnya, oleh pencarian penentuan nasib sendiri atau pengakuanakan identitas komunal dan bukan karena ideologi atau penaklukanwilayah. Hal ini mewakili perubahan besar dalam manifestasi konflikmanusia, terutama jika dibandingkan dengan perang dunia dan konflik-konflik besar antar negara yang terjadi sepanjang abad ini.

Sebagai perbandingan, metode kami untuk mengelola konflik dalamnegara seperti ini berevolusi jauh lebih lambat. Pengelolaan damai bagikonflik domestik membutuhkan pendekatan yang mengakui adanyakebutuhan untuk membangun struktur politik internal yangberkelanjutan, daripada sesuatu yang dirancang dan diterapkan terutamaoleh aktor eksternal. Ini berarti isu-isu mengenai organisasi politik in-ternal dalam negara menjadi lebih penting sekarang daripada sebelumnya,dan karena itu sekarang perhatian dipusatkan lebih dari sebelumnyapada aktor politik domestik yang terlibat dalam konflik yang mengakar.Pendekatan-pendekatan tradisional seringkali gagal mengangkatkebutuhan dan kepentingan yang menghidupkan konflik, sehinggaakhirnya solusi yang tidak tepat diambil dan diterapkan dengan carayang salah dan bersifat ad hoc. Ada kebutuhan yang tidak terelakkanakan alat-alat baru yang lebih baik, yang bisa mengangkat konteks barukonflik dalam negara dengan lebih efektif.

Buku pegangan ini berisi panduan praktis bagi mereka yang terlibatdalam usaha mencari jalan keluar dari fase kekerasan yangberkepanjangan pada konflik dalam negara dan merancang modelpengelolaan yang damai dan berkelanjutan. Berbeda dengan hasil-hasilkarya lain dalam bidang yang sama, buku ini tidak menempatkan perananmasyarakat internasional sebagai faktor utama. Sebaliknya, buku inimemfokuskan diri pada apa yang terjadi di antara pihak-pihak yangterlibat konflik itu sendiri. Buku ini menawarkan kepada para politisi,

Pertanyaan yangmenjadi perhatian

kita dalam bukupegangan ini

adalah:bagaimana kita

bisa mendapatkanpersetujuan di

sebuah mejanegosiasi agarmembuahkan

hasil yang damaidan berkelanjutan

untuk sebuahkonflik tajam?Jawaban kami

adalah: denganmenstrukturisasikan

proses negosiasidan sekaligus

hasil yangdisepakati

sedemikian rupauntuk

memaksimalkanprospek

berakarnyademokrasi dalam

periode pasca-konflik.

Demokrasi dan Konflik yang Mengakar:Sejumlah pilihan untuk Negosiator

2

negosiator, mediator dan aktor-aktor politik lainnya serangkaian pilihanalat-alat dan materi yang dibutuhkan untuk membangun sebuahpenyelesaian. Hal ini bisa membantu dalam proses negosiasi itu sendiri– bagaimana satu pihak menuju ke arah kesepakatan; dan dalam prosesmembangun penyelesaian – apa yang disepakati pihak tersebut. Bukuini tidak memperhatikan diplomasi preventif, sistem peringatan dinidalam konflik, pencegahan konflik dalam arti sempit, dan seterusnya,meskipun topik-topik tersebut penting. Pertanyaan yang jadi perhatiankami dalam buku pegangan ini adalah: bagaimana kita menghasilkankesepakatan di meja negosiasi yang akan menciptakan hasil yang damaidan berkelanjutan bagi sebuah konflik tajam? Jawaban kami adalah:dengan menstrukturkan proses negosiasi dan hasil yang disepakatisedemikian rupa sehingga memaksimalkan prospek berakarnyademokrasi dalam periode pasca-konflik.

Mengapa Buku Pegangan Ini Penting?

Tahap akhir dari sebuah konflik tajam mungkin merupakan fase yangpaling menyulitkan terjadinya transformasi dalam sebuah proses yangamat sulit. Dalam fase itu, masing-masing pihak membutuhkan duabantuan secara keseluruhan. Mereka perlu memiliki kemampuan untukmenyediakan diri bagi proses dialog yang paling efektif dan tepat dalammemfasilitasi negosiasi mereka; dan kemudian mereka perlu suksesbernegosiasi mengenai penyelesaian yang berkelanjutan denganmenciptakan struktur demokratis yang efektif dan sesuai serta institusi-institusi politik. Tujuan kami adalah membantu pengguna buku peganganini dalam melaksanakan tugas berat menciptakan solusi yangkomprehensif dan tahan lama bagi konflik tajam yang panjang. Dalammelakukannya, kami menarik kesimpulan dari pengalaman-pengalamanbeberapa penyelesaian damai akhir-akhir ini di Irlandia Utara, AfrikaSelatan, Bougainville, Guatemala dan tempat-tempat lainnya.

Biar bagaimanapun, buku pegangan ini bukanlah panasea (obatmujarab). Akan sangat lucu jika kita menyarankan satu penyelesaiankeseluruhan untuk digunakan dalam situasi-situasi yang bervariasi,dengan keunikannya masing-masing. Daripada menawarkan resep suksesyang universal, atau menemukan alat baru untuk setiap situasi baru,kami membantu memfokuskan perhatian pada isu-isu inti, menyediakanbanyak contoh dan pelajaran dari banyak konteks, dan dengan cara-carapraktis membantu kreativitas dalam membangun penyelesaian. Bukuini bukan tesis akademis. Buku ini dipresentasikan dengan bahasa yangmudah dibaca dan tidak bertele-tele, dan didasarkan pada pengalamanyang luas dari situasi negosiasi yang sesungguhnya, sehingga sangatbaik untuk digunakan oleh para praktisi dan para pembuat keputusan.Siapapun bisa menyarankan solusi ideal; akan tetapi hanya pihak-pihakyang terlibat yang dapat, melalui negosiasi, menemukan dan menciptakansebuah bentuk solusi praktis.

Para negosiatormembutuhkanpilihan-pilihanyang praktis danterjangkau untukmembangundemokrasi yangberkelanjutan.

3


Keahlian negosiasi dan mediasi dan prosesnya telah menjadi bahanbanyak penelitian akademis akhir-akhir ini. Penerapan proses-prosesini juga telah diteliti secara mendalam di tingkat antar kelompok,institusional dan tingkat internasional. Sebagai tambahan, studi tentangdemokratisasi dan pembangunan demokrasi, baik sebagai konsepmaupun variasi penerapannya di dunia, telah menjadi perhatian pentingdunia akademis. Proyek ini memiliki tujuan khusus untuk menyatukanketiga wilayah, mengadaptasi hasil-hasil kerja terbaik satu sama lain,dan secara konstan menggunakan setiap wilayah pengetahuan yangberhubungan untuk menerangkan wilayah yang lain. Tujuan kami disini adalah untuk mensintesakan semua itu ke dalam suatu pendekatanyang menyatu dalam bentuk sebuah buku pegangan praktis. Lebih darisemuanya, kami ingin menjembatani jurang antara dunia teori dankebijakan, dengan menggunakan bagian-bagian terbaik dari yang pertamauntuk memperkuat yang terakhir dalam pendekatan berorientasikebijakan yang praktis.

Satu di antara banyak tujuan buku ini adalah untuk menyediakanpilihan praktis yang luas bagi negosiator, baik untuk merancang prosesnegosiasi yang paling sesuai untuk mereka, juga untuk memilih strukturdemokratis yang paling cocok dengan keadaan mereka dan masa depanmereka.

Tujuan Penyusunan Buku Pegangan

Buku pegangan ini akan sangat berguna bagi negosiator dan politisiyang mewakili pihak-pihak yang berkonflik, tapi juga relevan untukpihak ketiga yang bertindak sebagai pengintervensi, pegawai negeridan analis kebijakan, untuk para sarjana dan spesialis dalam masyarakatyang sudah dalam terpecah-belah, bagi jurnalis dan penasihat, danseterusnya. Buku ini dirancang secara spesifik untuk konflik yang, dalamterminologi, berada dalam tahap pranegosiasi atau tahap negosiasi: yakni,situasi yang telah mencapai keadaan dimana negosiasi telah menjadisatu kemungkinan yang serius, jika bukan penyelesaian yang palingutama. Secara sederhana, buku pegangan ini bertujuan:

- Untuk membantu pihak-pihak yang berada dalam, atau hampirmemasuki, proses negosiasi penyelesaian politis mengikuti periodekonflik tajam, dengan membantu mereka menghasilkan skenario-skenario kreatif untuk maju ke arah menemukan hasil yang bisaditerima.

- Untuk menyediakan bagi mereka serangkaian luas pilihan-pilihanpraktis, untuk merancang proses negosiasi yang paling tepat untukmereka, dan juga untuk memilih struktur demokratis yang palingsesuai dengan keadaan mereka dan masa depan mereka. Denganmenggunakan sumber-sumber daya yang ditawarkan dalam bukupegangan ini dalam proses konstruksi, mereka akan mampu

4

merekayasa tahapan-tahapan kejadian yang sesuai, ke arah kemajuan,yang akan mengkoordinasikan proses yang sulit tapi penting dalampembangunan perdamaian melalui pembangunan demokrasi.

- Untuk membantu mereka mengembangkan solusi yang tidak sajalayak, dapat diterima dan sesuai selama fase pengelolaan konflik,tapi yang juga mungkin diwujudkan dan berkelanjutan untuk jangkawaktu yang lama, melalui institusi demokratis yang diciptakan sesuaikebutuhan yang juga melindungi dan memperkuat penerapan hakasasi manusia dalam masyarakat pasca-konflik yang baru.

- Secara lebih umum, untuk menyajikan informasi mengenaiserangkaian pendekatan yang berbeda untuk membangun demokrasiyang berkelanjutan yang telah dipergunakan dalam situasi pasca-konflik di seluruh dunia, untuk keuntungan aktor-aktor domestikdan masyarakat internasional.

Cara Menggunakan Buku Pegangan Ini

Tampilan buku pegangan ini sangat berorientasi praktis. Kita sepakatbahwa membangun perdamaian adalah sebuah tantangan yang berat,dan tujuan kami hanyalah menawarkan dukungan dan panduan, pilihandan contoh-contoh sepanjang perjalanan bagi yang terlibat dalam tugas-tugas ini. Dalam Bab I, kita telah melihat kecenderungan sifat konflikyang berubah dalam beberapa dekade terakhir dan membahas mengenaibagaimana nilai-nilai dan institusi demokratis menyediakan kerangkakerja untuk membangun penyelesaian yang efektif dan tahan lama. Bukupegangan ini terdiri atas empat tahap yang berurutan: analisis,perancangan proses, perancangan hasil, dan keberlanjutan. Setiap tahapdibahas dalam bab khusus.

Analisis

Pertama, kita harus menganalisis konflik yang menjadi pertanyaandan mencapai tahap pemahaman deskriptif mengenai isu-isu dan elem-elemen di dalamnya. Bab 2 pada awalnya menyajikan beberapa pandangantentang sifat dasar konflik yang mengakar, tentang berbagai tipologikonflik, dan tentang proses menganalisis konflik. Kemudian buku inimenawarkan serangkaian alat analisis, agar pembaca mendapat bantuandalam membuat diagnosis atas konflik mereka yang spesifik. Hal-halyang tercakup di sini adalah mencapai tahap pengertian yang mendetiltentang isu ini, tema, aktor, dinamika, sejarah, sumber-sumber daya,fase dan seterusnya. Hasil yang semestinya adalah “sekilas pandangan”yang kaya dan informatif mengenai konflik tersebut.

Proses

Setelah diagnosis selesai, Bab 3 memandu pembaca untukmenemukan rancangan proses negosiasi yang paling sesuai dengankeadaan mereka sendiri. Ini menawarkan pertimbangan-pertimbangan

Membangunperdamaianadalah sebuahtantangan yangberat. Tujuankami hanyalahmenawarkandukungan danpanduan, pilihandan contoh-contoh sepanjangperjalanan bagiyang terlibatdalam tugas-tugas ini.

5


umum yang penting dalam merancang proses yang baik, dan kemudianbeberapa faktor spesifik untuk dipertimbangkan dalam membangunproses yang paling cocok untuk suatu konflik secara khusus. Inimembantu pembaca untuk mengidentifikasikan dan merancang fondasidasar proses mereka, seperti pilihan tempat, peserta, rancangan agenda,struktur dan pengaturan dasar pembicaraan, dan seterusnya. Inimenawarkan alat-alat spesifik untuk memecahkan kebuntuan, dan sebuahmenu untuk negosiasi/teknik fasilitasi yang dapat dipilih pembaca untukmenentukan pilihan yang sesuai berdasarkan diagnosis yang telahdilakukan, dan membangung proses matang yang paling sesuai untukkebutuhan mereka yang spesifik.

Hasil

Setelah proses disepakati, fase berikutnya adalah menemukan hasil.Pada saat ini kita mempertimbangkan, terutama, bentuk-bentuk danfungsi-fungsi institusi demokratis dan struktur dalam skala luas yangdapat menjadi fondasi hasil yang berkualitas tinggi untuk dinegosiasikandengan perangkat-perangkat proses yang dirancang dalam Bab 3. Bab 4mengulas nilai struktur yang demikian, dan isu-isu yang terlibat dalamperancangannya. Kemudian ini juga menawarkan rangkaian menu yangdetil dan luas mengenai “katup-katup” demokrasi yang mungkin danberguna untuk dipertimbangkan, digunakan atau diadaptasi oleh merekayang sedang merancang suatu hasil. Daftar pilihan ini mencakuppertanyaan-pertanyaan kunci tentang struktur negara seperti pembagiankekuasaan, bentuk-bentuk eksekutif dan legislatif, federalisme danotonomi, sistem pemilihan umum, badan hukum, dsb; sampai kepadamekanisme yang membahas isu-isu atau kepentingan yang spesifik sepertikomisi kebenaran dan rekonsiliasi, dewan bahasa, komisi jender danseterusnya.

Keberlanjutan

Akhirnya, Bab 5 melihat bagaimana mempertahankan hasil untukjangka waktu yang lama, dan mengidentifikasikan hambatan danrintangan yang mungkin mempengaruhi penerapan kesepakatan danjuga mekanisme spesifik yang akan mempertahankan dan menyuburkanpenyelesaian yang telah dinegosiasikan. Ini juga menawarkan beberapaprinsip dasar untuk mendukung fase penerapan. Peranan masyarakatinternasional dalam memajukan dan membantu penyelesaian demokratisdalam situasi pasca-konflik juga dibahas dan dianalisis dengan perspektifkebijakan.

Studi Kasus

Di dalam buku pegangan ini ada banyak studi kasus konflik yangmengakar di seluruh dunia. Studi kasus ini menawarkan pandanganyang mendalam terhadap keberhasilan dan kegagalan dalampembangunan perdamaian dan demokrasi. Kesemuanya, baik

6

keberhasilan maupun kegagalan, mengandung pelajaran penting bagimereka yang mencoba membangun penyelesaian terhadap krisis mereka.Kebanyakan studi kasus ini – dari tempat-tempat seperti Bougainvillesampai Bosnia, dan dari Afrika Selatan sampai Irlandia Utara – adalahcontoh klasik konflik “dalam negara” yang telah didiskusikan sebelumnya,di mana fokus hasil yang dinegosiasikan didasarkan pada prinsip-prinsipdemokratis, sehingga menjadi kunci terbangunnya perdamaian abadi.Seperti yang diilustrasikan dalam studi kasus, pembangunan demokrasidalam keadaan yang demikian itu sangat sulit, tetapi pilihan lain selainitu akan berarti kembali pada pertumpahan darah.

Alat

Tujuan kita adalah membuat buku pegangan ini terjangkau dansemudah mungkin untuk dibaca – untuk membuatnya menjadi alat yangberguna bagi para negosiator dan pembuat kebijakan untuk memahamiserangkaian pilihan yang tersedia untuk mereka dalam menegosiasikankonflik yang mengakar. Karena itu, kami juga memasukkan apa yangkami sebut sebagai “Menu Pilihan” di dalam buku ini, dan beberapaLembar Fakta. Ini adalah pemandangan umum sepanjang satu atau duahalaman yang menampilkan pilihan-pilihan utama, isu, atau pelajaranyang telah didiskusikan dalam masing-masing bagian dengan cara yangjelas dan padat. Juga, kami mencantumkan nomor dan judul masing-masing bagian utama agar pembaca bisa mengetahui keberadaan merekadalam buku ini dengan mudah dan cepat.

Sumber dan Ucapan Terimakasih

Dua sumber utama yang menjadi materi buku pegangan ini adalahcontoh-contoh praktis konflik kontemporer dan pengelolaannya dariseluruh dunia dan penelitian ilmiah. Pada setiap titik dalam perjalanannya,buku pegangan ini mengilustrasikan prosedurnya dengan penggunaancontoh dan studi kasus secara luas yang ditarik dari kejadian dan situasiyang nyata. Alasan pertama adalah untuk mengilustrasikan hal yang ingindisampaikan buku pegangan ini. Mungkin yang lebih penting lagi,contoh-contoh ini memberi pembaca kesempatan untuk belajar daricontoh-contoh keberhasilan dan kegagalan di masa lalu dan masasekarang, dan untuk membandingkan diagnosis dan rancangan laindengan keadaan mereka sendiri.

Dengan materi akademis, buku pegangan ini bertujuan untukmensintesakan pemikiran-pemikiran terbaik dalam studi kontemporerdan menawarkannya dalam bentuk yang terjangkau dan praktis kepadapara pembuat keputusan. Ini menjembatani jurang antara teori dankebijakan dengan menawarkan kumpulan hasil kerja para teoritisi yangterbaik dan paling praktis. Teori-teori terbaik adalah teori yangmemberikan informasi, dan menerima informasi dari kenyataan danpraktik. Yang pertama dan terpenting, para pembaca akan membawa

Buku pegangan inimengilustrasikanprosedurnyadenganpenggunaancontoh dan studikasus secara luasyang ditarik darikejadian dansituasi yang nyata.Hal ini memberikesempatanpembaca untukbelajar daricontoh-contohkeberhasilan dankegagalan di masalalu dan masasekarang, danuntukmembandingkandiagnosis danrancangan laindengan keadaanmereka sendiri.

7


pengetahuan keahlian dalam konflik mereka sendiri kepada bukupegangan ini; hal ini juga didukung oleh pengetahuan keahlian dananalisis tentang situasi riil yang lain, dan hasil-hasil kerja teoritik yangrelevan.

Untuk membuat buku pegangan ini sepraktis mungkin bagipembacanya kami telah menyusun daftar semua materi referensi padaakhir setiap bab. Para pembaca dapat mencari lebih jauh tentang hal-halyang menjadi perhatian mereka melalui para penulis yang telah kamijadikan acuan. Kami berhutang budi besar sekali kepada merekasemuanya.

8

9


PerubahanSifat Konflik

danPengelolaan

Konflik

1B a b

Semakin berkembang, konflikinternal, yang berakar pada gagasantentang identitas manusia danseringkali ditunjukkan denganintensitas yang mengerikan,sebagai ancaman besar terhadapstabilitas dan perdamaian, padatingkat individual, lokal, daninternasional.

10

Pada bab pertama ini kita melihat sifat konflikyang berubah – konflik yang semakin banyakterjadi di dalam negara (dalam negara)dibanding dengan konflik antara negara (antarnegara) dan hal ini menghadirkan ancamanyang besar bagi teknik-teknik pengelolaan konfliktradisional.

1.1 Karakteristik konflik yang mengakar

1.2 Alat-alat baru untuk pengelolaan konflik

1.3– 1.4 Mengapa demokrasi adalah cara yang paling

sesuai untuk mengelola konflik seperti ini

1.5 Mengangkat permasalahan konflik yang sesungguhnya

1.6 Proses dan hasilnya

1.7 Memaksimalkan partisipasi perempuan

1.8 Perencanaan jangka pendek dan jangka panjang

Lembar Fakta 1 Keadaan Konflik Dewasa Ini: Beberapa Fakta (h. 16)

Boks 1 Tema Buku Pegangan ini (h. 17)

11


David Bloomfielddan Ben Reilly

Kombinasiantara faktor-

faktor yangberbasiskan

identitas secarakental denganpersepsi yang

lebih luas tentangketidakadilanekonomi dan

sosial seringkalimenghidupkan

apa yang kitasebut sebagai“konflik yang

mengakar”.

1.1 Karakteristik Konflik yang Mengakar

Dalam tahun-tahun terakhir jenis konflik baru menjadi semakinmengemuka: konflik yang terjadi di dalam wilayah negara, ataukonflik dalam negara, dalam bentuk perang saudara,

pemberontakan bersenjata, gerakan separatis dengan kekerasan, danpeperangan domestik lainnya. Perubahannya berlangsung secara dramatis:dalam 3 tahun terakhir, misalnya, setiap konflik bersenjata yang besarberasal dari level domestik dalam negara, dan bukan antara negara. Duaelemen kuat seringkali bergabung dalam konflik seperti ini. Yang pertamaadalah identitas: mobilisasi orang dalam kelompok-kelompok identitaskomunal yang didasarkan atas ras, agama, kultur, bahasa, dan seterusnya.Yang kedua adalah distribusi: cara untuk membagi sumber daya ekonomi,sosial dan politik dalam sebuah masyarakat. Ketika distribusi yangdianggap tidak adil dilihat bertepatan dengan perbedaan identitas (dimana, misalnya, suatu kelompok agama kekurangan sumber daya tertentuyang didapat kelompok lain), kita menemukan potensi konflik. Adalahkombinasi dari faktor kuat yang didasarkan pada identitas denganpersepsi yang lebih luas tentang ketidakadilan ekonomi dan sosial yangseringkali menyalakan apa yang kita sebut sebagai “konflik yangmengakar”.

Karakteristik yang paling menonjol dari konflik internal seperti iniadalah tingkat ketahanannya. Dan ini timbul, di atas semuanya, karenaseringkali dasarnya terletak pada isu identitas. Dalam hal ini, istilahkonflik etnis seringkali digunakan. Etnisitas adalah konsep yang luas,mencakup banyak sekali elemen: ras, kultur, agama, keturunan, sejarah,bahasa, dan seterusnya. Tetapi pada dasarnya, semua ini merupakan isuidentitas. Konflik yang disebabkan faktor-faktor ini disebut konflik yangberhubungan dengan identitas – singkatnya, konflik yang disebabkankonsep apapun yang oleh sebuah komunitas dianggap sebagai identitasfundamental dan yang menyatukan mereka sebagai sebuah kelompok,dan karena hal ini mereka memilih, atau merasa berkewajiban, untukmelakukan kekerasan untuk melindungi identitas mereka yang terancam.Seringkali, faktor-faktor yang berhubungan dengan identitas inibercampur dengan konflik atas pendistribusian sumber daya – sepertiwilayah, kekuasaan ekonomi, prospek lapangan kerja, dan seterusnya.Dalam kasus-kasus di mana identitas dan isu distributif dibaurkan,kesempatan bagi pemimpin yang oportunistik untuk mengeksploitasidan memanipulasinya, dan ini menjadi potensi konflik yang paling tinggi.

Perubahan Sifat Konflik dan PengelolaanKonflik

12

Konflik-konflik seperti ini, yang berakar pada gagasan identitasmanusia dan seringkali dinyatakan dengan intensitas yang mengerikan,adalah ancaman besar terhadap stabilitas dan perdamaian, baik padatingkatan individual, lokal maupun tingkatan komunal, atau dalam istilahkolektif keamanan internasional. Dari 27 konflik di tahun 1996 yangdigolongkan sebagai “konflik bersenjata yang besar” (utamanya, di atas1.000 kematian per tahun), sebagai contoh, 22 di antaranya sepenuhnyamemiliki komponen identitas di dalamnya. Ini termasuk konflik-konflikdi Rusia (Chechnya), Irlandia Utara, Iran dan Irak (dengan bangsaKurdi), Israel, Afghanistan, Bangladesh (Suku Bukit Chittagong), In-donesia (Timor Timur), Sri Lanka, Burma, Aljazair dan tempat-tempatlainnya. Hanya perjuangan gerilya di Peru, Kamboja, Guatemala,Kolombia dan Sierra Leone yang nyata kelihatan sebagai perjuanganperebutan kekuasaan. Bahkan kasus-kasus ini pun tidak kekurangankonflik yang berdasarkan identitas. Secara keseluruhan, sebagian besarcontoh kontemporer mengenai konflik tajam di dalam negaramenunjukkan karakteristik yang demikian.

Konflik-konflik seperti ini jelas berbeda dengan perang yang lebihtegas antara beberapa negara – karena tanah, sumber daya, kekuasaanpolitik, ideologi, dsb, - di waktu-waktu yang lalu. (Peperangan sepertiini bisa juga disebabkan oleh identitas, tentunya, tetapi tidak memainkanperanan yang sama pentingnya). Konflik identitas jauh lebih rumit,bertahan dan sulit dikelola, biasanya sulit sekali sampai pada kompromi,negosiasi atau pertukaran. Konflik-konflik seperti ini melibatkan klaimhak-hak kelompok: kelompok kebangsaan, kelompok jender, kelompokrasial, kelompok agama, kelompok kultural, dan seterusnya. Sebuahkonflik dimana sebuah komunitas kekurangan sumber daya tertentu sajasudah cukup parah; tapi orang mungkin saja berharap untukmenegosiasikan kesepakatan yang lebih baik tentang sumber-sumberdaya ini. Konflik yang juga mengancam diri kita sendiri karena siapakita sebenarnya lebih sulit untuk dikelola.

Isu-isu yang kompleks dan fundamental seperti ini, kemudian,menyalakan peperangan yang berskala kecil jika dibandingkan denganperjuangan ideologi atau geopolitik di masa lalu, akan tetapi berkembangdengan intensitas yang lebih besar. Ini tidak hanya disebabkan olehkedalaman makna yang ditanamkan di dalamnya oleh para pejuang, tapijuga karena pengembangan dan kemudahan tersedianya senjata yangmematikan. Sejak Perang Dunia Kedua, senjata kaliber kecil yang murahdan diproduksi secara massal telah membunuh jauh lebih banyak orangdaripada senjata medan perang yang lebih tradisional dan lebih berat.Dengan berkembangnya pasar senjata, Armalite, Kalashnikov dan ranjaudarat telah menciptakan peperangan ke dalam jangkauan tiap komunitasdengan kemauan dan sarana untuk mengorganisir sebuah angkatanbersenjata. Pengembangan senjata kecil telah meningkatkan intensitas

1.1 Karakteristik konflikyang mengakar

Sebuah konflikdimana sebuahkomunitaskekurangansumber dayatertentu sajasudah cukupparah; tapi orangmungkin sajaberharap untukmenegosiasikankesepakatan yanglebih baik tentangsumber-sumberdaya ini. Konflikyang jugamengancam dirikita sendirikarena diri kitasebenarnya lebihsulit untukdikelola.

13


konflik identitas secara berlipat ganda.

Konflik dalam negara karena identitas cenderung lebih bertahandalam jangka panjang, silih berganti antara fase laten dengan ledakankekerasan yang bertahan selama periode beberapa tahun atau dekade.Skala penderitaan manusia sangat dahsyat dalam konteks baru ini. SelamaPerang Dunia Pertama, hanya 5% dari korban adalah sipil; sampai PerangDunia Kedua angkanya meningkat menjadi sekitar 50%. Akan tetapidalam tahun 1990-an, proporsi korban perang yang sipil menjulangsampai 80%.Sampai 1992 ada 17 juta pengungsi yang dipaksa keluardari batas negaranya karena perang, dan perkiraan kasar adanya 20 jutaorang lagi yang tergusur dan menjadi tunawisma karena peperanganinternal akan tetapi tetap berada dalam batas negara (korban pembersihanetnis Bosnia, misalnya). Akibat jangka panjangnya adalah militerisasiseluruh masyarakat: kekerasan menjadi wajar dan terinstitusionalisasi.Masyarakat menjadi brutal: korban sipil berlipat ganda, perkosaan dankelaparan menjadi senjata perang yang teroganisi, dan yang bukanpejuang – secara tradisional berarti perempuan dan anak-anak –menerima akibat proses dehumanisasi yang termasuk dalam konflik jenisini. Trauma komunal seperti ini menimbulkan luka yang dalam danmenyakitkan dan melahirkan pahlawan dan martir dari semua pihakdan kenangan serta pengorbanannya digunakan untuk memperdalamperpecahan yang nyata dan kelihatan di antara identitas yang bertikai.

1.1.1 Primordial, sangat emosionalYang membuat konflik seperti ini menjadi sangat umum, sangat nyata,

sangat awet dan sangat sulit dipecahkan adalah karena isu yangdipertikaikan ini sangat emosional. Mereka langsung menusuk ke dalaminti sesuatu yang memberi orang kesadaran akan dirinya sendiri,mendefinisikan ikatan seseorang dengan komunitasnya danmendefinisikan sumber kepuasan bagi kebutuhannya akan identitas.Karena konflik yang demikian tidak mungkin terbatas pada apa yangdisebut dunia yang sedang berkembang, sebuah contoh akan diberikandari pusat kemapanan Barat. Di Kerajaan Bersatu, orang-orang diSkotlandia memperdebatkan di antara mereka sendiri tentang derajatideal otonomi dari Inggris. Argumen yang muncul berkisar antarakemerdekaan total dari, sampai kepada integrasi total dengan BritaniaRaya. Debat politik tentang isu penting ini sangat emosional; tetapitidak sampai termobilisir menjadi kekerasan.

Sementara itu, di bagian lain Kerajaan Bersatu, banyak orang yangmati mengenaskan selama berabad-abad hanya karena pertanyaan yangsama. Para nasionalis Irlandia di Irlandia Utara takut kalau di bawahkekuasaan Britania mereka tidak bisa mencapai pengekspresian diriyang penuh dalam identitas komunal mereka sebagai orang Irlandia.Pihak yang berseberangan dengan mereka, yang pro-persatuan dengan

1.1 Karakteristik konflik yang mengakar

Yang membuatkonflik seperti ini

menjadi sangatumum, sangatnyata, sangat

awet dan sangatsulit dipecahkan

adalah karena isuyang

dipertikaikan inisangat emosional.

14

Ingris, takut kalau mereka hilang sebagai sebuah kelompok identitasjika mereka kehilangan persatuan dengan Britania Raya dan bergabungdalam sebuah Republik Irlandia. Jadi sementara orang Skotlandiamemperdebatkan kekuasaan politik, sumber daya ekonomi danseterusnya, mereka tidak melakukan perjuangan kekerasan karenapermasalahan identitas komunal dan ekspresi diri, karena KerajaanBersatu ternyata memenuhi kebutuhan ini. Di Irlandia Utara, pertanyaanyang sama masuk sangat dalam – ke dalam inti ketakutan orang tentangsiapa mereka dan di mana tempat mereka di dunia ini – dan merekameninggalkan perdebatan politik di belakang dan memilih jalankekerasan.

1.1.2 Melampaui perbatasan-perbatasanMeskipun sumber masalahnya ada di tingkat internal, akan tetapi konflik

tersebut bisa menyebar hingga jauh keluar perbatasan geografisnya sendiri.Karena saling ketergantungan yang rumit antarnegara makin besar, konflikseperti ini cenderung tidak terkungkung dalam perbatasan suatu negaratertentu paling tidak untuk waktu yang lama, karena akan dengan cepatmenyebar. Konflik ini menyebar melewati perbatasan dan mencengkeramnegara lain, atau bagian dari negara lain dalam genggamannya. Prosespenyebaran dan penularan ini menunjukkan bahwa konflik dalam negarayang rendah tingkatannya pun bisa meningkat menjadi konflik antar negarayang lebih tajam.

Beberapa faktor ikut mempengaruhi efek penularan ini. Pemerintahanyang bertetangga memiliki kepentingan diri yang kuat dalam mendukungsatu pihak atau yang lainnya pada perang saudara, dan alasan merekasendiri untuk mendukung stabilisasi atau destabilisasi negara yang sedangdalam konflik. Agak berbeda dengan pemerintah, kelompok penduduktidak selalu tinggal secara rapih di dalam batas-batas negara. Mungkinsaja ada penduduk diaspora dalam jumlah besar di luar negara – pengungsiatau komunitas emigran, atau bagian dari sebuah komunitas yang tertinggalkarena pemisahan – yang terlibat dalam konflik melalui identifikasi yangsangat dekat dengan satu pihak atau yang lainnya. Orang Hutu dan Tutsidi luar Rwanda, orang Tamil di luar Sri Lanka dan orang Basque di luarSpanyol hanyalah sedikit di antara banyak contoh. Di luar kontekslangsung, tentu saja, ada negara, kekuasaan atau blok regional yang lebihjauh, yang secara langsung peduli dengan hasil konflik: misalnya,kepedulian Uni Eropa terhadap Bosnia, kepentingan AS di AmerikaTengah, keterlibatan Rusia di Georgia, dan seterusnya. Faktor-faktor inilangsung memperluas geografi konflik, dan menambah kerumitan danskala konflik tersebut. Dalam keterhubungan dunia modern dan transmisiberita secara instan (yang sering disebut “efek CNN”), konflik hanyamematuhi sedikit perbatasan, wilayah atau yurisdiksi.

Ketika kita sampai pada pengelolaan konflik yang demikian,kerumitannya menimbulkan kesulitan-kesulitan besar. Bahkan mungkin

1.1 Karakteristik konflikyang mengakar

Dalam duniamodern yangsaling terhubungdan transmisiberita secarainstan (yangsering disebut“efek CNN”),konflik hanyamematuhi sedikitperbatasan,wilayah atauyurisdiksi.

15


saja akan ada kesulitan untuk mengidentifikasikan pihak-pihak yangterlibat konflik secara benar. Gambaran yang ada makin kacau jika kitamempertimbangkan sponsor eksternal dalam konflik. Sponsor, sekuturegional, negara sahabat atau apapun, biasanya memberi dukungan umumkepada agenda salah satu pihak, sementara tetap membawa agendaspesifik dan kepentingan mereka sendiri pada konflik tersebut. Hasilnyadapat berupa campur tangan dalam derajat tertentu, yang sebenarnyamengurangi kemungkinan pihak-pihak yang bertikai menyelesaikanpertikaiannya. Dengan begitu banyak faksi yang terlibat, baik internalmaupun eksternal, tugas untuk memenuhi kepentingan-kepentingankunci dari berbagai aktor membuat jalan keluar makin sulit dicapai. Inijuga membuat proses pengelolaan konflik semakin rentan terhadappelanggaran dan pengacauan.

1.2 Alat-alat Baru untuk Pengelolaan KonflikBanyak alat pengelolaan konflik yang ada dibuat pada saat, dan untuk

menanggapi, Perang Dunia dan Perang Dingin. Strategi koersi danpengelolaan krisis yang sempit dan berorientasi pembendungan, yangbertahan pada era persaingan para adikuasa telah dipandang kolot, tidakfleksibel dan semakin tidak ampuh dalam menghadapi gelombang konflikdalam negara, berdasarkan identitas, dan mengakar yang bangkitkembali. Perang Dingin membekukan banyak konflik yang demikian,sehingga mereka hanya masuk ke dalam fase laten, tidak kelihatan dipermukaan tapi tetap dengan akar yang sedalam semula. Para pemikirstrategis Perang Dingin memusatkan perhatian pada stabilitas jangkapendek daripada keberlanjutan jangka panjang. Yang dibutuhkan sekarangadalah serangkaian alat-alat yang fleksibel dan supel yang dapatmemasukkan kebutuhan-kebutuhan yang lebih subyektif, rumit danmengakar yang mendasari konflik identitas.

Adalah tujuan buku pegangan ini untuk tidak terlalu terikat dalamdengan argumen yang, jika penting, terlalu filosofis mengenai pendekatanpengelolaan konflik secara keseluruhan, akan tetapi lebih berkonsentrasipada pengembangan sumber-sumber daya dan materi untuk melakukanpekerjaan membantu pembangunan penyelesaian yang mengangkat semuaaspek konflik dengan sesuai. Untuk tujuan ini, bab-bab berikutmenawarkan alat untuk merancang proses pengelolaan konflik yang baik,dan dasar fondasi untuk meletakkan penyelesaian yang berkelanjutan,awet dan fleksibel bagi konflik. Ada keuntungan yang dibawa oleh hasilyang demokratis, akan tetapi demokrasi sendiri bukan panasea (obatmujarab). Negara-negara demokratis juga mengalami konflik, sepertihalnya negara-negara lainnya, dan keberadaan demokrasi bukan jaminanmasyarakat tanpa kekerasan politik. Tetapi – dan ini adalah tema besardari buku pegangan ini – masyarakat demokratis cenderungmengembangkan institusi, sumber daya dan fleksibilitas, dalam jangkapanjang, untuk mengelola konflik semacam ini.

1.2 Alat-alat Baru Pengelolaan Konflik

Pola konflikyang dominan

pada saat initerbuktiresisten

terhadap alat-alat

pengelolaankonflik yang

ada danpenerimaan

atas alat-alattersebut.

16Lembar Fakta 1 (h. 16)

Keadaan Konflik Baru: Beberapa Fakta

Konflik yang Mengakar: Konflik, yang berasal dari dalam negara,mengkombinasikan dua elemen yang kuat: faktor identitas yang kuat,berdasarkan perbedaan dalam ras, agama, kultur, bahasa, dan seterusnya,dengan pandangan ketidakadilan dalam distribusi sumber-sumber dayaekonomi, politik, dan sosial.

Karakteristik: Rumit, bertahan, dan tak terkendali; lebih sedikit kemauanuntuk kompromi, negosiasi atau barter; cepat menular keluar perbatasannegara tertentu.

Dalam negara, bukan antarnegara. Dalam tiga tahun terakhir, setiap konflikbersenjata yang besar bermula dari tingkatan domestik dalam negara (dalam negara),daripada antara negara (antarnegara).Dari 101 konflik bersenjata selama 1989-1996, hanya enam di antaranya konflikantarnegara. Sembilan puluh lima sisanya terjadi dalam negara.

Berdasarkan identitas. Dari 27 konflik di tahun 1996 yang digolongkan sebagai�konflik besar bersenjata� (lebih dari 1.000 orang meninggal per tahun), 22 karenakonflik identitas yang jelas di dalamnya.

Senjata perang baru. Sejak Perang Dunia Kedua, senjata yang murah, diproduksimassal, dan berkaliber kecil telah membunuh jauh lebih banyak orangdaripada%jataan medan perang tradisional yang lebih berat.

Korban sipil. Selama Perang Dunia Pertama, 5% korban perang adalah warga sipil;hingga Perang Dunia Kedua angkanya naik menjadi 50%. Dalam tahun 1990-an,proporsi korban sipil membubung sampai 80%.

Pengungsi. Sampai 1992, ada sekitar 17 juta pengungsi, dan 20 juta orang lagiyang tergusur secara internal.

Contoh-contoh. Konflik yang mengakar termasuk Rusia (Chechnya), Irlandia Utara,Iran dan Irak (dengan bangsa Kurdi), Israel, Afghanistan, Bangladesh (Suku BukitChittagong), Indonesia (Timor Timur), Sri Lanka, Burma, Aljazair dan tempat-tempat lainnya.

Sumber: SIPRI Yearbook 1997; Armaments, Disarmament and International Security.Oxford: Oxford University Press for SIPRI.

17


Lembar Fakta 1 (h. 17)

Keadaan Konflik Baru: Beberapa Fakta

Peningkatan angkakorban sipilPersentase korban sipilmembubung dari 5% selama PD Imenjadi 80 % selama 1990-an.Sumber: Rambotham, Oliver dan TomWoodhouse. 1996.

Biaya Operasi PenjagaPerdamaian PerserikatanBangsa-Bangsa 1986-1997Biaya penjaga perdamaian telah meningkat daridi bawah 200 juta dolar AS menjadi lebih darisatu milyar dolar AS dalam sepuluh tahunterakhir.Sumber: Peace Keeping Financing Division/DPKO/UNHQ.

Orang-orangyang TergusurSecaraInternalselama1990-anJumlah orang-orang yangtergusur secarainternal (InternallyDisplaced Persons/IDP) mencapai 26juta pada tahun1994.Sumber: USCommittee forRefugees. (Angkadiambil dari: WorldRefugee Statistics)

‘92‘93

‘94 ‘95‘96

‘97

‘91‘90

lebi

h da

ri 20

juta

lebi

h da

ri 20

juta

lebi

h da

ri 20

juta

lebi

h da

ri 20

juta

lebi

h da

ri 20

juta

lebi

h da

ri 20

juta

lebi

h da

ri 20

juta

lebi

h da

ri 20

juta

Populasi PengungsiGlobal 1978-1997Jumlah pengungsi hampir berlipatempat dalam dua dekade terakhir.Sumber: UNHCR

Statistik pada Januari setiap tahun.Jumlah total tidak termasuk kelompoklain yang menjadi perhatian UNHCRdan orang-orang Palestina yangdibantu oleh UN Relief and WorksAgency for Palestine Refugees in the

Near East.

3,77

8,00

0

4,57

6,00

0

5,69

2,00

0

8,22

9,00

0

9,82

6,00

0

10,3

76,0

00

10,8

83,0

00

10,5

06,0

00

11,6

13,0

00

12,3

96,0

00

13,2

72,0

00

14,7

79,0

00

17,1

98,0

00

17,0

08,0

00

18,1

89,0

00

16,4

02,0

00

14,4

89,0

00

13,2

37,0

00

13,2

00,0

00

14,9

16,0

00

‘86‘87

‘88‘89

‘90‘91

‘92‘93

‘94‘95

‘96 ‘97

‘78‘79

‘80‘81

‘82‘83

‘84‘85

183.

7

180.

4

205.

2

568.

5

357.

7

427.

9

1,67

5.8

2,97

0.2

3,22

6.4

2,66

5.4

1,46

7.5

1,17

5.1

‘86‘87

‘88‘89

‘90‘91

‘92‘92

‘93‘95

‘96‘97

juta

US

$

WW IWW II

’90s5%

50% 80

%

18

1.3 Pentingnya Institusi Demokratis

Ada tiga tema sentral yang mendominasi buku pegangan ini. Yangpertama adalah peranan penting yang dimainkan oleh struktur politikdemokratis yang sesuai dalam memajukan penyelesaian yang bertahanlama bagi konflik internal. Adalah sangat penting untuk memahamibahwa tak ada satupun model demokrasi yang sederhana. Mereka yangingin membangun penyelesaian yang berkelanjutan bagi suatu konflikseringkali melewatkan pentingnya membuat pilihan institusional yangsesuai tentang sistem pemerintahan. Jarang mereka memiliki aksesterhadap semua informasi yang dibutuhkan untuk membuat keputusanyang didasari informasi mengenai institusi mana yang akan cocok dengankebutuhan khusus mereka. Buku pegangan ini mencoba untuk mengisikekosongan tersebut. Pilihan akan institusi demokratis yang sesuai –bentuk-bentuk devolusi atau otonomi, rancangan sistem pemilihan umum,badan legislatif, struktur judisial, dan seterusnya – yang dirancang dandikembangkan melalui proses negosiasi secara jujur dan adil, merupakanfondasi vital dalam membangun penyelesaian yang damai dan bertahanpada konflik yang paling alot sekalipun. Sementara, pemandanganinternasional dikotori oleh penyelesaian pasca-konflik yang hancurberkeping-keping karena pilihan institusional yang tidak sesuai dan tidakberkelanjutan bagi masyarakat yang terpecah-belah. Memilih institusiyang tidak sesuai bisa meningkatkan kemungkinan bertahannya ataumeningkatnya suatu konflik.

Di Bicesse pada tahun 1991, contohnya, pihak-pihak dalam konflikAngola membangun persetujuan dengan memfokuskan diri pada tujuanmengadakan pemilihan umum demokratis yang, demikian dianggap,kemudian akan menuju pada pembagian kekuasaan di antara pihak-pihak ini dalam sebuah pemerintahan koalisi. Meski begitu, konstitusiAngola tidak sesuai untuk mendukung pemerintahan bagi-kekuasaanyang dituju oleh proses Bicesse, karena ia mengkonsentrasikan kekuasaanpolitik tidak pada parlemen yang saling terbuka dan berbasis luas akantetapi di tangan satu orang – presiden. Dengan adanya persaingan antaraPresiden dos Santos yang masih menjabat dan pemimpin gerilya JonasSavimbi untuk memperebutkan kursi presiden – satu-satunya hadiahyang mungkin dalam konteks konstitusi Angola – yang kalah punyainsentif yang lebih besar untuk memilih keluar dari transisi politik dankembali berjuang daripada ikut di dalam proses dalam keadaan tanpakekuasaan. Dan persisnya inilah yang terjadi: Savimbi diramalkan kalahpada putaran kedua pada Pemilihan Umum 1992 dan pertikaian dengancepat dimulai kembali. Salah satu alasan mengapa penyelesaian ini tidakbertahan adalah ketiadaan sistem yang secara realistis memungkinkankedua pihak berbagi kekuasaan (meskipun kita melihat, pada saat bukuini dicetak, Agustus 1998, mungkin itu bukan menjadi satu-satunyaalasan).

Strukturdemokratis bisamenawarkansarana yangefektif untukpenanganandamai konflikyang mengakarmelalui kerangkakerja yang salingterbuka, adil danterpercaya.

1.3 Pentingnya InstitusiDemokratis

19


Demokrasi, seperti juga sistem politik lainnya, bukan tanpakekurangan dalam dunia yang tidak sempurna ini. Tetapi dalamketiadaan alternatif yang lebih baik, pengalaman dari seluruh duniameyakinkan kita bahwa struktur demokratis, dalam kemungkinannyayang tak terhingga, bisa menawarkan sarana penanganan damai bagikonflik yang mengakar melalui kerangka kerja yang saling terbuka, adildan dapat dipercaya. Sistem demokratis dalam pemerintahan memilikiderajat legitimasi, kemampuan saling terbuka, fleksibilitas dan kapasitasuntuk beradaptasi terus menerus yang memungkinkan konflik yangmengakar dikelola secara damai. Terlebih lagi, dengan membangunnorma perilaku negosiasi, kompromi, dan kerjasama di antara aktor-aktor politik, demokrasi sendiri mempunyai efek menenangkan dalamsifat hubungan politik antara rakyat dan antara pemerintah.

Meskipun demokrasi dan solusi demokratis penting, biarbagaimanapun institusi demokratis yang dirancang secara buruk bisamemperparah konflik komunal dan bukan menguranginya. Danpengenalan politik “demokratis” bisa dengan mudah digunakan untukmemobilisasi etnis, mengubah pemilihan umum menjadi konflik “kami”melawan “mereka”. Dalam masyarakat yang terpecah-belah cukup dalam,kombinasi institusi politik mayoritarian dan pemilihan umum bisamembuat segalanya lebih buruk. Institusi demokratis lainnya yangmenyediakan diri bagi kampanye politik ya atau tidak yang memecahbelah, seperti referendum, juga bisa membawa efek negatif dalammasyarakat yang terpecah-belah. Inilah mengapa nilai-nilai dasardemokrasi seperti pluralisme, toleransi, kesalingterbukaan, negosiasi,dan kompromi menjadi kunci untuk membangun penyelesaian yang awetbagi konflik. Seringkali, pelembagaan institusional nilai-nilai inimembutuhkan institusi yang menekankan sisi-sisi yang berbeda daripadahanya sekedar kekuasaan mayoritas sederhana sebagai pemenang mutlak:sisi-sisi seperti pembagian kekuasaan, otonomi, proporsionalitas, bentuk-bentuk pengakuan kelompok, dan seterusnya. Tema-tema ini akanmuncul lagi sepanjang buku pegangan ini.

1.4 Demokrasi dan Pengelolaan KonflikTema kedua dari buku pegangan ini berkaitan dengan perubahan

dari pemikiran mengenai penyelesaian konflik menjadi pengelolaan konflik.Ini sebuah perbedaan penting. Penyelesaian konflik menunjuk padapenghentian atau penghilangan suatu konflik. Implikasinya adalah konflikmerupakan sesuatu yang negatif, yang bisa diselesaikan, diakhiri dandihapuskan. Berbeda dengan itu, konflik bisa positif, bisa juga negatif.Konflik adalah interaksi dari beberapa keinginan dan tujuan yang berbedadan berlawanan yang di dalamnya perselisihan bisa diproses, akan tetapitidak secara pasti diselesaikan. Ini adalah bagian penting dari debat dandialog demokratis yang sehat, dengan syarat tetap berada dalam batas-batas “aturan permainan demokratis” yang diterima bersama. Ekspresi

1.4 Demokrasi dan Pengelolaan Konflik

20

kekerasan dari sebuah konflik adalah sisi destruktifnya. Kedua konflikbisa menjadi titik tolak perubahan sosial dan perbaikan. Pengelolaankonflik, dengan demikian, merupakan penanganan perbedaan dandivergensi yang positif dan konstruktif. Daripada mengadvokasi metode-metode untuk menghilangkan konflik, buku pegangan ini lebih menunjukpada pertanyaan yang lebih realistis untuk mengelola konflik: bagaimanamenanganinya dengan cara yang konstruktif, bagaimana membawapihak-pihak yang bertikai bersama dalam suatu proses yang kooperatif,bagaimana merancang sistem kooperatif yang praktis dan dapat dicapaiuntuk mengelola perbedaan secara konstruktif.

Buku pegangan ini relatif tidak biasa karena memberi nilai lebihpada kebutuhan akan penyelesaian melalui negosiasi yang didasarkanpada hasil-hasil yang demokratis. Akan tetapi ada alasan-alasan historisbagi keraguan akan catatan perjalanan penyelesaian melalui negosiasibagi konflik yang mengakar. Para sarjana menunjuk pada pengalamandi abad ke-20 yang mencerminkan fakta bahwa hanya 15% konflik dalamnegara yang berakhir dengan penyelesaian melalui negosiasi. Sebagianbesar berakhir dengan kemenangan militer. Terlebih lagi, banyak (lebihdari separuh) konflik itu berakhir dengan negosiasi yang gagal dalamjangka lima tahun (pihak yang bertikai kembali ke medan perang, sepertiyang terjadi di Sudan tahun 1984 mengikuti persetujuan damai yangtelah dicapai tahun 1972). Untuk alasan ini, beberapa sarjana menunjukkepada pemisahan sebagai satu-satunya jawaban bagi konflik identitas.Meski begitu, pada periode pasca- Perang Dingin, terlihat bahwa adalebih banyak penyelesaian bagi konflik dalam negara dibandingkandengan masa lalu, dan hampir separuh dari konflik dalam negara yangterhenti dalam delapan tahun belakangan berakhir dengan negosiasi.Kami tahu secara intuitif bahwa penyelesaian melalui negosiasi lebihmungkin terjadi pada zaman pasca- Perang Dingin dibandingkansebelumnya. Terlebih lagi, meski kemenangan militer terjadi, (sepertidi Zaire/Republik Demokratik Kongo), isu demokrasi terus diangkatdan ini membuat kemungkinan untuk kembali berkonflik jadi berkurang.Meskipun penting untuk menyimpan catatan sejarah dalam pikiran kita,pengalaman terakhir menunjukkan peralihan yang jelas ke arahpenyelesaian melalui negosiasi di mana isu pembangunan demokrasimenjadi sangat penting.

Penekanan kami pada demokrasi bukanlah suatu pernyataan ideologis.Sebaliknya, ini adalah argumen pragmatis yang didasarkan padapengalaman dan studi yang luas. Demokrasi disajikan dalam buku inibukan saja sebagai prinsip panduan, tapi sebagai sistem yang dapatditerapkan bagi pengelolaan konflik yang positif. Definisi kami untukdemokrasi sangat praktis. Kalau sebuah sistem pemerintah ingindianggap demokratis, ia harus mengkombinasikan tiga kondisi yangpenting: kompetisi yang berarti antara individu dan kelompok terorganisir


Demokrasibekerjasebagai sistempengelolaankonflik tanpamenghasilkankembalikonflik.

21


untuk kekuasaan politik; partisipasi saling terbuka dalam pemilihanpemimpin dan kebijakan, setidaknya melalui pemilihan umum yang jujurdan adil; dan tingkatan tertentu kebebasan sipil dan politik yang cukupuntuk memastikan integritas kompetisi politik dan partisipasi. Partisipasidan kompetisi adalah penting: meski demokrasi mempunyai banyakbentuk, tidak ada sistem yang bisa dianggap demokratis tanpa tingkatanyang berarti dari kedua hal tadi.

Studi tahun 1993 terhadap 223 konflik dalam negara di seluruh duniamenemukan bahwa demokrasi memiliki catatan perjalanan yang lebihbaik bagi pengelolaan damai konflik-konflik yang demikian dibandingkandengan sistem-sistem lain. Bukti dari proposisi “perdamaian demokratis”– fakta empiris bahwa demokrasi lebih kecil kemungkinannya untukmaju perang dengan sesama demokrasi dibandingkan dengan tipe rezimyang lain – memberi dukungan yang lebih kuat terhadap hubungan antarakonflik dan demokrasi. Sistem otoritarian atau totalitarian hanya tidakmemiliki institusi di mana konflik-konflik seperti ini bisa diekspresikandan diselesaikan. Mereka biasanya mencoba untuk menangani konflikseperti ini dengan tidak mengacuhkannya atau menolaknya, denganmenekannya atau mencoba untuk menghilangkannya. Sementarabeberapa konflik bisa dikontrol dengan cara yang demikian, meskibiasanya dengan biaya yang lebih parah, konflik yang mengakar padaumumnya tidak bisa. Tipe isu-isu fundamental dalam identitas danintegritas kultural yang inheren dalam konflik yang semacam ini berartibahwa hampir tidak ada, kecuali pembunuhan massal dan pembantaianetnis, yang bisa membuat konflik ini hilang. Konflik etnis yang pecah dibekas Yugoslavia tahun 1990, misalnya, telah ditekan dan dipendamselama 50 tahun masa-masa Blok Timur, tapi selalu hadir dan tidakterselesaikan. Sistem otoritarian bisa menimbulkan ilusi stabilitas jangkapendek, tapi tidak mungkin bisa berkelanjutan sampai jangka panjang.

Di bawah demokrasi, berlawanan dari itu, perselisihan timbul,diproses, diperdebatkan dan direspon, daripada diselesaikan secaradefinitif dan permanen. Semua hasilnya adalah sementara, seperti jugapihak yang kalah hari ini bisa menjadi pemenang esok hari. Tidak sepertisistem-sistem lainnya, pemerintahan demokratis membolehkanketidakpuasan diekspresikan secara terbuka dan mendapat respon.Singkatnya, demokrasi bertindak sebagai sistem pengelolaan konfliktanpa kembali terjebak pada kekerasan. Kemampuan menangani konfliktanpa harus menekannya atau terjebak dengannya inilah yangmembedakan pemerintahan demokratis dari mayoritas bentuk lainnya.Ini bukan berarti bahwa demokrasi adalah sempurna, atau bahwapemerintahan demokratis bisa langsung menghasilkan hasil-hasil damai.Banyak kasus institusi demokratis yang “ditransplantasikan” secaraceroboh dalam masyarakat pasca-konflik tanpa berakar, atau dengandiikuti kelahiran kembali kekerasan – seperti kasus Burundi, misalnya,


22

1.5 MengangkatPermasalahan Konflikyang Sesungguhnya

Boks 1

atau Kamboja. Tapi adlah benar bahwa kasus-kasus ini memberi banyakpelajaran tentang bagaimana kesepakatan diputuskan dan pilihan-pilihanapa yang harus diambil, yang sangat penting untuk untuk membangunhasil yang berkelanjutan. Demokrasi seringkali berantakan, merepotkandan sulit, tapi ia juga merupakan harapan terbaik untuk membangunpenyelesaian yang berkelanjutan untuk kebanyakan konflik yangdiperjuangkan di seluruh dunia pada saat ini.

Tema Buku Pegangan Ini

Tiga tema sentral mendominasi buku pegangan ini:

1 . Pentingnya Institusi Demokratis

Demokrasi menyediakan fondasi untuk membangunpenyelesaian yang efektif dan awet bagi konflik dalam negara.Karena itu mengambil pilihan-pilihan yang tepat mengenaiinsitusi demokratis – bentuk-bentuk devolusi atau otonomi,perancangan sistem pemilihan umum, badan legislatif, strukturjudisial dan seterusnya – sangat penting dalam pembangunanpenyelesaian damai yang awet dan damai.

2 . Pengelolaan Konflik, bukan Penyelesaian

Ada kebutuhan untuk bergeser menjauh dari berpikir mengenaipenyelesaian konflik ke arah yang kepentingan yang lebihpragmatis dalam pengelolaan konflik. Buku pegangan inimengangkat pertanyaan yang lebih realistis untuk mengelolakonflik: bagaimana menanganinya dengan cara yang konstruktif,bagaimana membawa pihak yang berlawanan bertemu dalamproses yang kooperatif, bagaimana merancang sistem kooperatifyang praktis dan dapat dicapai untuk mengelola perbedaan secarakonstruktif.

3 . Pentingnya Proses

Proses di mana masing-masing pihak mencapai hasil memilikipengaruh yang signifikan pada kualitas hasil itu sendiri. Perhatianharus diberikan pada setiap aspek proses negosiasi agar hasil yangdicapai berkelanjutan.

1.5 Mengangkat Permasalahan Konflik yang SesungguhnyaPengelolaan konflik adalah salah satu dari tugas yang paling sulit dan

rumit yang bisa diemban manusia, baik secara individual maupunkolektif. Bahkan tanpa tekanan waktu dan tekanan politik, ini adalahtantangan besar. Akan tetapi dalam dunia nyata, faktor-faktor di atasselalu ada. Efeknya sangat nyata seperti tekanan besar untuk melahirkanhasil, tanpa memandang tingkat kesulitan tugas tersebut. Godaan yanghampir tidak bisa dihindari adalah untuk merespon dengan

23


menyederhanakan tugas itu, dan memusatkan perhatian pada permukaandan gejala-gejalanya, mencari jalan tercepat untuk menghasilkan sesuatu.Tapi kecepatan tidak setara dengan kualitas. Pendekatan yang simplististidak bisa berhasil secara keseluruhan dalam menyelesaikan permasalahanyang rumit. Konflik yang kita angkat di sini – yang mengakibatkankekerasan yang berkepanjangan, yang juga hadir dengan perbedaan yangsangat tajam dan dalam – disebabkan oleh hal yang jauh lebih dalam.Karenanya kami menggunakan istilah konflik yang mengakar. Jikakonflik hanyalah fenomena yang muncul di permukaan, maka denganmudah ia bisa diselesaikan di permukaan. Tetapi konflik yang mengakarmenuntut pengelolaan konflik yang mengakar pula. Seorang dokter yangmengobati gejala pasiennya hanya mungkin menghilangkan penderitaanuntuk jangka waktu pendek. Akan tetapi seorang dokter yang mengobatidan menyembuhkan penyakit yang menyebabkan gejala-gejalanyamemberikan jalan keluar jangka panjang kepada permasalahan pasiennya.Dalam pengelolaan konflik dibutuhkan adanya pergeseran fokus,melewati pendekatan permukaan untuk mengobati gejala, sampai ketingkatan di mana penyakit yang ada di bawahnya langsung diangkat.

Biar bagaimana, dokter manapun akan mengatakan bahwamengobati gejala adalah tindakan kemanusiaan yang sangat penting,membawa kesembuhan jangka pendek. Proses negosiasi yang gagalmenciptakan penyelesaian jangka panjang, akan tetapi menghasilkangencatan senjata selama enam bulan, bisa menyelamatkan banyak nyawa.Karena itu kita tidak bisa mengecilkan nilai asli dari tindakan-tindakanjangka pendek, terutama dalam situasi putus asa dan menderita. Akantetapi gagasan yang sesungguhnya adalah jangan mencampuradukkankesembuhan jangka pendek dengan pengobatan jangka panjang. Inibukan untuk menyalahkan para politisi dan negosiator yang menanggapitekanan yang merupakan bagian dari kehidupan politik akan tetapi hanyauntuk menyadari bahwa, dalam tekanan situasi, perubahan fokus di luaryang jangka pendek kepada yang jangka panjang, reorientasi dari gejalapermukaan menjadi penyebab yang mendasarinya, sangat penting baikbagi proses jangka pendek dan masa depan jangka panjang. Kegagalanuntuk membuat perubahan ini dapat mengancam keseluruhan prosesdan masa depan jangka panjangnya. Bisa saja ini membuat situasi lebihburuk dari sebelumnya. Kalau begitu tantangannya adalah, untuk aktordomestik dan internasional, adalah mempertimbangkan dengan seriusgodaan stabilitas jangka pendek (dan penghargaan serta sukses cepat)dan berpindah ke arah tujuan jangka panjang dari suatu penyelesaianyang berkelanjutan.

1.6 Proses dan HasilnyaTema ketiga dari buku pegangan ini adalah bahwa proses merancang

negosiasi itu penting bagi keberhasilan dan ketahanan hasilnya. Untukmencari penyelesaian, ada pembedaan yang perlu dibuat antara proses

1.6 P r o s e s d a n H a s i l n y a

Perubahan fokusjangka pendek

ke jangkapanjang, yaknireorientasi darisekedar gejala-

gejalapermukaan

menjadipenyebab dasarkonflik, sangatvital baik bagiproses jangka

pendek dan masadepan jangka

panjang.

24

dan hasilnya. Jika pihak yang bertikai butuh berdiskusi mengenai elemen-elemen penyelesaiannya, bagaimana persisnya diskusi itu harus disusun?Misalnya, apakah campur tangan pihak ketiga akan membantu atau malahmengacaukan? Apa jenis campur tangan pihak ketiga yang bisadigunakan, dan bagaimana mereka berhasil, atau gagal, di masa lalu?Siapa sesungguhnya yang harus berpartisipasi dalam proses pembicaraan?Hanya para pemimpin? Partai-partai politik? Insitusi non-pemerintah?Pengamat luar? Apakah batasan waktu dalam pembicaraan akanmembantu atau menghambat? Pembicaraan ini harusnya terbuka ataurahasia? Apa isu yang terlibat dalam pemilihan tempat negosiasi?Pertanyaan ini dan pertanyaan-pertanyaan penting lainnya perlu diangkatuntuk merancang proses yang optimal, untuk mengambil pilihan yangmemberi harapan terbaik bagi hasil yang sukses.

Jawabannya tergantung pada situasi spesifik pada diskusi tersebut.Dari analisis konflik ini – mengenali sejarahnya, isu-isu pentingnya,pesertanya, dan seterusnya – seseorang bisa mengidentifikasi faktor-faktor apa saja yang harus dipertimbangkan dalam merancang prosesyang sesuai. Dari pemandangan umum terhadap banyak konflik danproses perdamaian di seluruh dunia, buku pegangan ini mengarahkanpembaca kepada faktor-faktor paling penting yang harus merekapertimbangkan, dan kemudian membantu mereka menemukan jawaban-jawaban penting bagi konteks mereka yang spesifik.

Proses melibatkan setiap aspek dalam jalan semua pihak menujuhasilnya. Jenis proses yang digunakan, tentunya, berpengaruh secarasignifikan terhadap kualitas hasilnya. Secara khusus, proses yang cocokmembantu berkontribusi pada legitimasi hasilnya. Contohnya, jika prosesyang digunakan adalah proses yang saling terbuka, di mana semua pihakyang mengklaim kepentingannya dalam konflik merasa terlibat didalamnya, merasa bahwa mereka didengar dan pandangan merekadihargai, dan merasa bahwa proses ini telah memberi mereka kesempatanuntuk memberi kontribusi bagi penyelesaian akhir, mereka akan lebihtermotivasi untuk melakukan usaha agar penyelesaian yang direncanakanberhasil. Sebaliknya, kelompok yang merasa tidak diikutsertakan dalamproses akan lebih mungkin mempertanyakan legitimasi penyelesaiannyadan melakukan usaha untuk mengagalkan penerapannya. Karenanyaproses yang baik tidak hanya membantu terjadinya terwujudnya praktikkerja yang efisien, tapi juga memperkuat hasilnya. Hal ini adalah bahandasar penting bagi jalan keluar yang awet dan bersifat jangka panjang.

Hasil tidak hanya difokuskan pada cara untuk mencari jalan keluar,akan tetapi pada substansi jalan keluar itu sendiri. Struktur demokratisdan institusi menawarkan komponen-komponen praktis bagi hasil yangsukses, karena sifat demokratisnya mengandung tingkatan konsensustertentu dan pertanggungjawaban dalam penerapannya. Seperti jugahalnya dengan proses yang baik, rancangan hasil yang baik juga

1.6 Proses dan Hasilnya

Pertanyaan-pertanyaanproses :bagaimana kitamencapai sebuahpenyelesaian?Pertanyaan-pertanyaan hasil:apa yang kitaikutsertakandalampenyelesaiantersebut?

25


mengurangi kemungkinan bahwa banyak pihak yang kemudian merasajalan keluar adalah sesuatu yang dipaksakan atas mereka dan lalumempertanyakan legitimasinya. Struktur politik yang seperti apa yangbisa menjadi komponen solusi untuk dinegosiasikan oleh tiap pihakdalam negosiasi? Apa saja macam-macam jenis institusi demokratik yangtelah dinegosiasikan sebagai penyelesaian di masa lalu? Apa kekuatanmereka dan kelemahan mereka? Apa peran berguna yang bisa dimainkanoleh pihak-pihak luar dalam menerapkan dan mendukung institusi-institusi ini? Kesibukan memikirkan semua pertanyaan ini dalam waktuyang bersamaan hingga kepada persetujuan akan memberi kontribusipada metode yang lebih baik dalam membangun sistem pemerintahandemokratis yang lebih baik dan lebih berkelanjutan. Akhirnya,keberlanjutan sebuah jalan keluar tergantung baik pada jalan keluar –karakter dan isinya – maupun pada proses disetujuinya jalan keluartersebut.

Memisahkan antara proses dan hasil secara keseluruhan adalah latihananalisis. Pembedaan ditawarkan sebagai metode yang berguna untukberkonsentrasi pada aspek-aspek yang berbeda akan tetapi samapentingnya dalam pengelolaan konflik. Tetapi dalam kenyataannya merekasangat berkaitan erat dan saling tergantung. Proses yang buruk akansangat menghambat persetujuan. Hal ini juga bahkan bisa ikut andildalam kegagalan secara keseluruhan, walau hasil yang ada sudahdirancang dengan begitu baiknya, hanya karena cara menstrukturkanpembicaraan bisa menimbulkan friksi dan ketidakpercayaan dan palingtidak membuat beberapa pihak mempertanyakan legitimasi darikeseluruhan usaha. Demikian juga proses yang paling baik tidak bisamenjamin keberhasilan atau keberlanjutan jika hasilnya dirancang denganburuk, atau dipaksakan terhadap salah satu pihak atau tidak memuaskankepentingan riil mereka, bagaimanapun adilnya proses dialog yang sudahdibangun. Dalam praktiknya, beberapa pihak akan meminta penegasanmengenai parameter luas dari hasil yang dirancang sebelum merekasetuju melakukan pembicaraan.

Ada hal yang perlu dikemukakan di sini bahwa banyak situasi konflik,yang akan dibawa pembaca kepada buku pegangan ini, yang menarikperhatian dan keterlibatan masyarakat internasional, terlebih dalambentuk campur tangan pihak ketiga atau mediasi. Campur tangan pihakketiga bisa membantu secara signifikan dalam situasi konflik dandibicarakan lebih jauh dalam Bab 3. Akan tetapi semua pihak perlumenyadari bahwa bahayanya pun ada. Pihak ketiga bisa saja membawaagenda mereka sendiri, yang baik maupun yang sebaliknya: kepentingansubstantif mereka sendiri dalam isu-isu yang terlibat di konflik, mungkinkeinginan mereka sendiri akan persetujuan internasional sebagaipengarah proses perdamian, dan seterusnya. Mediator bisa saja terfokusterlalu banyak pada proses, dan mengorbankan hasil dan seringkali

1.6 P r o s e s d a n H a s i l n y a

26

kekurangan kemampuan dalam hubungannya dengan pilihan-pilihaninstitusional. Terlebih lagi, pihak ketiga yang berkuasa bisa saja tergodauntuk memaksa pihak-pihak yang terlibat untuk membuat kesepakatanseolah-olah yang gagal mengangkat kepentingan dan kebutuhan yangada di bawahnya, dan karena itu hanya menyimpan masalah untuk masadepan.

1.7 Memaksimalkan Partisipasi PerempuanDalam setiap konflik, terutama yang melibatkan isu identitas yang

dalam, anggota masyarakat yang paling rentanlah yang membayar biayapaling banyak. Salah satu karakteristik konflik dalam negara yangkontemporer adalah kelompok sosial yang paling terpinggirkan –kelompok kecil etnis minoritas, penduduk asli, dan seterusnya – adalahyang paling terpengaruh. Dalam hal ini, pada beberapa konflik kelompokinilah, seperti orang-orang Kurdi yang sering disebut sebagai kelompoketnis tanpa negara terbesar di dunia, yang langsung menjadi sasaransebagai korban.

Demikian pula, dalam hampir setiap konflik di negara kontemporer,umumnya warga sipil, dan secara khusus perempuan dan anak-anak,tampil secara tidak proporsional dalam daftar korban. Ini membuat isujender merupakan sifat yang paling penting dalam membangunperdamaian. Ketika para penyerang menyerbu dalam konflik hari ini,dan tentara akan membalasnya, korban tewas terus-menerus didominasilaki-laki. Tingginya angka korban sipil yang tewas berarti seringkaliperempuanlah yang menanggung akibat konflik-konflik ini, sebuah faktoryang juga dipertegas oleh dampak konflik seperti ini pada anak-anak.

Karenanya, hal yang sangat penting dalam segala usaha membangunkembali demokrasi setelah berakhirnya konflik etnis yang penuhkekerasan melibatkan sebanyak mungkin perempuan di dalam prosesnegosiasi. Pada kenyataannya, dalam banyak kasus hal ini tidak terjadi –orang-orang yang sama dengan yang memulai konflik adalah orang-orang yang menegosiasikan akhirnya. Hal ini mempunyai akibat yangbesar pada keberlanjutan jangka panjang suatu penyelesaian, karena suara-suara penting dan kepentingannya tidak didengarkan. Hal ini dapatdiangkat dengan membangun pertimbangan jender dalam setiap aspekproses perdamaian.

Dalam fase pranegosiasi, misalnya, sangat penting untukmengidentifikasikan semua komponen, dan untuk menstrukturkan prosestersebut dan memaksimalkan partisipasi mereka. Selama negosiasiberlangsung, penting untuk berusaha memasukkan pertimbangan jender,baik secara tematik maupun melalui perwakilan perempuan sebagai pihaknegosiator – bukan sebagai pengamat yang terkucil dari proses yangdikendalikan dan didominasi laki-laki. Selama penerapan fase ini, setiapinstitusi politik perlu distrukturkan sedemikian rupa sehingga ia

1.7 MemaksimalkanPartisipasi Perempuan

Perempuan harusdiikutsertakan didalam mejanegosiasi karenapengalamanmereka, nilai, danprioritas sebagaiperempuanmemberiperspektifpenting yang bisamembantumenemukansolusi bagikonflik.

27


memasukkan juga isu-isu jender dan mengangkat isu yang lebih luasmengenai kesetaraan. Hal ini bisa terjadi baik dalam tingkatan makro –misalnya melalui pertimbangan isu jender dan kesetaraan pada saatmerancang institusi politik – maupun di tingkatan mikro, melaluipembuatan mekanisme khusus untuk kesetaraan jender (lihat bagianyang spesifik dalam terbitan ini di Bab 4).

Di luar mekanisme pembangunan struktur yang demikian, biarbagaimanapun, dibutuhkan adanya pengakuan akan pentingnyamelibatkan perempuan dalam proses negosiasi karena apa yang mereka,sebagai perempuan, bisa sumbangkan dalam proses pencarianperdamaian. Perempuan harus diikutsertakan di dalam meja negosiasikarena pengalaman mereka, nilai dan prioritas, sebagai perempuan,membawa perspektif yang penting dan berharga baik untuk proses,maupun untuk hasilnya.

1.8 Perencanaan Jangka Pendek dan Jangka PanjangPengelolaan pembangunan perdamaian demokratis pasca-konflik

adalah pertama-tama dan yang terpenting adalah pengelolaan waktu politisdalam konteks yang sangat rumit dan tak tentu. Sejak saat negosiasiperdamaian dimulai, tekanan sangat intens terarah kepada mereka yangterlibat dalam konflik agar mencapai kesepakatan secepat mungkin.Tekanan itu seringkali menjadi tak tertahankan. Waktu mungkin terbatas.Tuntutan-tuntutan politis untuk hasil yang cepat bisa sangatmembingungkan. Pada konteks di mana kekerasan terus berlangsung,banyak nyawa yang dipertaruhkan. Godaan yang ada adalah mendorongterjadinya keberhasilan seolah-olah karena terlalu berkonsentrasi padahasil. Kebutuhan untuk mencapai kesepakatan – kesepakatan apapun –menjadi lebih penting daripada kualitas kesepakatan, khususnya elemen-elemen penting keberlanjutan dan kebertahanan. Stabilitas jangka panjangdikorbankan untuk kepentingan jangka pendek. Tekanan ini bisa datangdari banyak sumber: kesempatan yang terbatas untuk bicara; kesepakatangencatan senjata yang labil yang mungkin gagal tanpa hasil yang cepat;kesabaran konstituen yang terbatas dan menuntut perbaikan segera danjaminan; isu-isu militer, kebutuhan ekonomi dan ketidakpastian, danseterusnya.

Tekanan-tekanan ini asli dan sulit ditolak. Walau bagaimanapun, waktuyang dihabiskan untuk fase dialog akan terbalas setelahnya. Selalu sajaada pertukaran antara tekanan yang mendesak untuk hasil dalam responkepada keadaan-keadaan di depan mata, dan waktu yang dibutuhkanuntuk membangun hasil yang berkelanjutan dengan stabilitas jangkapanjang. Pendekatan lambat-cepat bagi pengelolaan konflik adalah dimana tahap-tahap awal pencapaian kesepakatan dilakukan selambatmungkin, untuk memastikan bahwa kesepakatan, jika dicapai,sekomprehensif mungkin dan sedetil mungkin. Hal ini memungkinkan

1.8 Perencanaan Jangka Pendek danJangka Panjang

Lalu, adakebutuhan untukmenyeimbangkan

kepentinganmencapai hasil

negosiasi denganstabilitas dankeberlanjutan

hasilnya,kebutuhan.

Dengan kata lain,untuk

menyeimbangkantujuan jangka

pendek danjangka panjang.

28

percepatan mengikuti diterapkannya kesepakatan. Sebaliknya, banyakkesepakatan dicapai dalam mode cepat-lambat: tekanan untukmenghasilkan mendorong pihak-pihak untuk terburu-buru pada fasenegosiasi dan mencapai kesepakatan yang kurang optimal, karenanyapermasalahan tetap tinggal dan memperlambat, atau menghancurkansama sekali, fase penerapan.

Contoh pendekatan cepat-lambat terjadi pada bulan November 1995,saat pemimpin Bosnia bertahan terhadap tekanan yang mereka terimadari tuan rumah AS selama negosiasi di Dayton, Ohio. Agenda AS –yang termasuk juga, secara signifikan, keinginan kuat dari Gedung Putihuntuk memperlihatkan negosiasi yang sukses di Bosnia, Timur Tengahdan Irlandia Utara – sama seperti konstituen domestik dari pihak Bosnia,yang menilai hasil kesepakatan terlalu tinggi. Agenda ini, digabungkandengan kebutuhan mendesak untuk mengakhiri perang yang kejam danmengerikan, berarti ada tekanan yang besar terhadap tiga pemimpin Bosniadan delegasi-delegasinya di Dayton untuk tidak meninggalkan tempat itutanpa hasil yang sudah ditandatangani di atas kertas. Hasil PersetujuanDamai Dayton disepakati sebagai kerangka kerja yang komprehensif bagipenyelesaian konflik di Bosnia. Akan tetapi karena persetujuan dicapaidengan terburu-buru, banyak hal yang terluput. Akibatnya adalahmengorbankan perencanaan jangka panjang untuk hasil jangka pendek:bersikeras adanya hasil yang cepat dalam tahap negosiasi hanya akanmenumpuk permasalahan yang tetap menghambat dan memperlambatpenerapan kesepakatan (lihat Studi Kasus Bosnia). Di sisi lain, kesepakatanini telah menghentikan perang dan pembunuhan, yang merupakanpencapaian hebat. Bukan berarti kedua pendekatan ini saling meniadakan,akan tetapi keduanya perlu diseimbangkan sebaik mungkin.

Dalam beberapa cara yang penting, negosiasi konstitusi Afrika Selatanpada awal 1990-an merupakan contoh yang berhasil dari kebalikannya,pendekatan lambat-cepat. Proses negosiasi kadang-kadang berlangsungsangat lambat, bukan hanya karena besarnya cakupan pihak-pihak danfaksi yang terlibat akan tetapi juga karena kerumitan isunya. Tidakdiragukan lagi, hasilnya bisa dirancang lebih cepat antara peserta-pesertayang besar, pemerintah dan Kongres Nasional Afrika (African NationalCongress/ANC), dan dengan meninggalkan beberapa aspek untuk resolusiyang berikutnya. Akan tetapi jelas bahwa pembicaraan yang tak bisadiakhiri antara banyak sekali pihak dan keberagaman isu yang diangkat,yang membuat negosiasi berlangsung lambat, membuahkan hasil yangsetimpal pada fase penerapan, ketika sifat multi-lateral pembicaraan itumembuat hasil-hasil susulannya lebih mudah diterima dan perpecahanyang terjadi karena “jurang konstituen” antara pemimpin danpendukungnya terhindarkan. Ketika pada akhirnya ditandatangani,legitimasi hasilnya jauh lebih kuat dibandingkan versi yang bisa jadilebih eksklusif.

1.8 PerencanaanJangka Pendek danJangka Panjang

29


Mungkin dalam dunia yang ideal, pihak-pihak yang berkonflik bisamendapat kemewahan dengan pendekatan lambat-lambat – di mana setiaptahapan proses mendapat waktu yang cukup untuk dilaksanakan hinggadetil. Akan tetapi kemewahan seperti itu jarang ada. Dalam hal ini,tekanan yang paling sering muncul adalah penerapan pendekatan cepat-cepat, skenario terburuk yang bisa terjadi, di mana tak ada waktu untukmenerapkan keadilan pada aspek apapun dalam proses pengelolaankonflik. Untuk menghindari kemungkinan paling ekstrim yang takmungkin dan tidak produktif, kami hanya akan menggarisi tekananpada pendekatan cepat-lambat dan lambat-cepat, dan menekankan nilai-nilai jangka panjangnya kemudian.

Ada kebutuhan, kemudian, untuk menyeimbangkan kepentinganmencapai hasil negosiasi dengan stabilitas dan keberlanjutan hasilnya,kebutuhan, yang dengan kata lain, untuk menyeimbangkan tujuan jangkapendek dan jangka panjang. Jadi kompromi yang muncul dan menjadihasil terbaik yang dapat dicapai dalam waktu tersingkat seringkali terbuktiterlalu lemah untuk berlanjut sampai ke masa depan. Akibatnya hanyalahmenunda, dan bukan menyelesaikan, masalah. Sementara menyadarikesulitan saran ini, pengalaman dari seluruh dunia mengajarkan kitaberulang-ulang tentang nilai mempertahankan ketajaman penglihatanuntuk mengenali segala kemungkinan di masa depan pada tahapperancangan. Perhatian yang diberikan kepada detil pada tahap awalfase negosiasi bisa menghemat banyak waktu, dan mungkin sajakeseluruhan penyelesaian, selama fase penerapan yang mengikutinya.

REFERENSI DAN DAFTAR PUSTAKA LEBIH LANJUT

Diamond, Larry, Juan Linz dan Seymour Martin Lipset.1995. Politics in Developing Countries: Comparing Experienceswith Democracy. Boulder and London: Lynne Reiner Publish-ers .

Gurr, Ted Robert. 1993. Minorities at Risk: A Global View ofEthnopolitical Conflicts. Washington, DC: United StatedInstitute of Peace Press.

Huntington, Samuel P. 1991. The Third Wave: Democratizationin the Late Twentieth Century. Norman and London:

University of Oklahoma Press.

Przeworski, Adam. 1991. Democracy and the Market:Politicaland Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America.Cambridge: Cambridge University Press.

Ramsbotham, Oliver and Tom Woodhouse. 1996.

Humanitarian Intervention in Contemporary Conflict: AReconceptualization. Cambridge: Polity Press.

1.8 Perencanaan Jangka Pendek danJangka Panjang

30

Ray, James Lee. April 1997. “The Democratic Path toPeace”, Journal of Democracy, vol. 8, no. 2, pp. 49-64.

Reid, Ann. 1993. “Conflict Resolution in Africa: Lessonsfrom Angola”, INR Foreign Affairs Brief. Washington DC:Bureau of Intelligence and Research, U.S. Department ofState, April 6.

Sollenberg, Margareta and Peter Wallensteen. 1997. “MajorArmed Conflicts”, dalam SIPRI Yearbook 1997: Armaments,Disarmament and International Security. Oxford: OxfordUniversity Press for SIPRI.

Sollenberg, Margareta, ed. 1997. States in Armed Conflict1996. Report no. 46. Uppsala, Sweden: Uppsala University,Department of Peace and Conflict Research.

1.8 PerencanaanJangka Pendek danJangka Panjang

31


2B a b

MenganalisisKonflik Yang

Mengakar

Kebanyakan konflik menampilkaninteraksi yang rumit antarakekuatan-kekuatan yang berbeda.Masing-masing membutuhkanpenciptaan struktur yang terancangbaik yang sengaja ditujukan untukkebutuhan situasi spesifik.

32

Analisis adalah permulaan yang penting bagipenyelesaian masalah. Bab ini memfokuskandiri untuk menganalisis konflik pada semuaaspeknya – mulai dari melihat bagaimanakonflik secara umum diekspresikan (tingkatanmakro) sampai melihat bagaimana suatu konflikyang khusus bisa dimengerti dengan melihatbagian-bagian komponennya (tingkatan mikro).

2.1 – 2.5 Observasi mengenai sifat dan analisis konflik yang mengakar2.6 Proses menganalisis konflik spesifik2.7 Faktor-faktor analisis untuk mengangkat semua informasi

yang diperlukan2.8 Alat analisis untuk membangun kerangka kerja atas dasar

informasi tersebut2.9 Kesimpulan

Boks 2 Menganalisis Konflik: Tiga Pendekatan (h. 42)

33


2.1 Pengantar

Sepanjang buku pegangan ini, pendekatan kami didasarkan atassuatu asumsi bahwa pemerintahan demokratis adalah kunci menujupengembangan penyelesaian yang berkelanjutan. Akan tetapi

hubungan kebanyakan konflik yang mengakar dengan demokrasi iturumit, dan demokrasi dalam hal ini bisa mendorong atau memperburukkonflik sipil. Mobilisasi politik rakyat untuk tujuan pemilihan umumatau tujuan lainnya seringkali dicapai dengan landasan identitas yangsempit (seperti yang telah ditunjukan, terus menerus, di Sri Lanka,India, Fiji, bekas Yugoslavia dan tempat-tempat lainnya). Dengandemikian politik massa, dihubungkan dengan kebangkitan negarademokratis modern, telah memberi sisi tajam pada identitas. Kebencianetnis bisa tertidur panjang sampai kelompok-kelompok yang memandangdiri mereka sendiri bersaing habis-habisan memperebutkan sumber daya,hak atau wilayah. Isu identitas seringkali menjadi pembungkus isu-isulain yang berkaitan dengan distribusi sumber-sumber daya ini.

Kebanyakan konflik menampilkan interaksi yang rumit antarakekuatan-kekuatan yang berbeda. Beberapa didukung oleh pemisahankelompok-kelompok berbahaya, sehingga permusuhan ditegaskan olehkebodohan dan kecurigaan yang dibakar oleh kurangnya hubungan antarapihak-pihak yang bersaing. Pendekatan tradisional oleh masyarakatinternasional dalam situasi yang demikian adalah penempatan “pasukanpenjaga perdamaian” antara kelompok-kelompok ini – seperti yangditempatkan di Cyprus, Bosnia atau Lebanon – suatu alat yang bergunaakan tetapi tumpul dan hanya di permukaan yang seringkali tidakmengangkat kebutuhan yang mendasari kelompok-kelompok dalampermasalahan. Dalam kasus-kasus lain, masalahnya bukanlah pemisahanakan tetapi kedekatan dan interaksi dari hari ke hari yang menyuburkanpermusuhan kedua belah pihak – seperti hubungan antara orang Melayu,Cina dan India di Malaysia atau antara penduduk asli dan pendudukIndo-Fiji di Fiji. Semua kasus ini mewakili jenis-jenis yang kita kenalpada konflik dalam negara yang mengakar, kesemuanya membutuhkanpendekatan yang berbeda dan institusi politik yang berbeda untukmengelola pertikaian dan membangun perdamaian yang berkelanjutan.Lebih jauh, masing-masing membutuhkan penciptaan struktur yangterancang baik yang sengaja ditujukan untuk kebutuhan situasi spesifik.Karenanya adalah suatu hal yang mengejutkan jika kadang-kadang suatu

David Bloomfield,Yash Ghai, dan

Ben Reilly

Paketmanajemen

konflik “yangtokcer” tidak

dapat diresepkanuntuk semua

konflik

Menganalisis Konflik yang Mengakar

34

“resep manjut” paket pengelolaan konflik masih dianjurkan bahkan olehpara praktisi yang paling luas pengetahuannya.

2.2 Konflik yang Positif sekaligus NegatifKlaim kultural atau etnis dan identitas tidak selalu negatif. Identitas

sendiri bisa bertindak baik sebagai kekuatan konstruktif maupunkekuatan yang merusak stabilitas. Gerakan nasionalis yang terlibat dalampembentukan negara baru selama perjuangan kemerdekaan, misalnya,seringkali didasarkan atas kombinasi identitas dan nasionalisme. Ikatanemosional dan kultural yang muncul telah terbukti sebagai faktor besardalam memastikan adanya legitimasi dan dukungan bagi banyak negarabaru yang berpotensi rapuh.

Bersamaan dengan itu, faktor-faktor dasar yang berkaitan denganidentitas seperti afiliasi agama dan etnis, misalnya, seringkali memilikihal penting yang fundamental kepada kesejahteraan moral dan spiritualmasyarakat. Identitas kultural adalah bagian yang vital dan kaya darikehidupan manusia; dan keberagaman kultural bisa memberi semangatdan sekaligus mengancam. Kebanyakan dari masyarakat multi-kulturalyang sekarang berjalan – seperti Kanada, Australia dan Amerika Serikat– telah membangun keberhasilan mereka sebagai bejana peleburan daribanyak kebudayaan dan agama yang berbeda. Di tempat-tempat lain,masyarakat yang terpecah-belah dengan tradisi agama dan kultural,seperti di Belgia, Mauritius, Trinidad dan Tobago, dan seterusnya, telahbisa mempertahankan hubungan yang kompetitif tapi hangat antarakelompok-kelompok yang berbeda.

Meskipun perbedaan yang ada bisa menjerumuskan mereka kepadamanipulasi politik oleh pengusaha etnis, yang mencari kesempatanmemobilisasi dan mengkapitalisasi perbedaan etnis untuk keuntunganpribadi maupun politis mereka, eksploitasi ini sangat mungkin berhasilhanya pada keadaan yang spesifik – misalnya di mana komunitas melihatalasan untuk takut terhadap kebijakan atau aktivitas komunitas lain,atau mengalami posisi ekonomi atau sosial yang lebih rendah darikelompok lain dengan prospek perbaikan yang kecil, atau ada pengalamanyang membuat mereka kehilangan kekuasaan dan menjadi rentan.Kadang-kadang manipulasi yang demikian menghasilkan penggalangankekuatan dalam komunitas menjadi kekuatan besar untuk perubahansosial yang positif dan perlu; kadang-kadang hal ini gagal melepaskandiri dari reaksi di permukaan kepada intimidasi dan kekerasan. Samahalnya dengan penolakan klaim yang berkaitan dengan identitas bisamenjadi cara untuk melecehkan kelompok lain, menonjolkan mereka –seperti kampanye hak-hak sipil – bisa menjadi alat yang berguna untukmemperoleh lebih banyak keadilan dan kekayaan. Mobilisasi etnis adalahsebuah pedang bermata dua.

Dalam cara yang sama, konflik itu sendiri tidak selalu berarti proses

Konflik adalahsalah satu darifaktor positif yangpaling kuatmenujuperubahan dalamsuatu masyarakat.Tanpa konflik,kita akan tinggaldiam.

2.2 Konflik yangPositif sekaligus Negatif

35


yang negatif. Dalam hal ini, konflik adalah salah satu dari faktor positifyang paling kuat untuk perubahan dalam suatu masyarakat. Konflikmengatakan pada kita bahwa ada sesuatu yang salah; konflik adalahgenerator perubahan dan perbaikan. Tanpa konflik, kita akan tinggaldiam. Sifat kompetitif dari demokrasi perwakilan, misalnya, melibatkanderajat konflik tertentu antara kekuatan, ideologi dan pihak-pihak yangberlawanan. Ini sehat karena konflik ini terjadi dalam forum tingkahlaku yang terikat – ada “aturan main” yang perlu diperhatikan. Bukupegangan ini didasarkan atas asumsi bahwa bahkan konflik yang palingtajam pun mungkin dikelola, asalkan ada kombinasi prosedur dan istitusiyang tepat, dalam cara-cara yang damai dan berkelanjutan. Akan tetapikita tidak menganggap bahwa hal itu mudah, atau bahkan hampir pasti.Kami hanya berpendapat bahwa ini mungkin. Ini terutama berlaku dalamperiode langsung pasca-konflik, di mana negosiasi antara kelompok-kelompok yang berkonflik mulai terjadi. Tepat pada periode antara ini,di mana pola-pola interaksi baru dimungkinkan, di mana pihak-pihakdalam kondisi siap menerima alternatif-alternatif baru dan jalan keluaryang berbeda, merupakan tempat tumbuhnya harapan akan penyelesaianyang berkelanjutan.

2.3 Pola-Pola Konflik yang MengakarTiga wilayah utama pertikaian yang sering kelihatan mengikuti

isu-isu yang berkaitan dengan identitas. Wilayah pertama adalah faktorekonomi secara luas. Kehancuran ekonomi seringkali diikuti dengankemunculan konflik antar etnis. Gerakan pasca-komunis dari ekonomiterpimpin menuju pasar bebas di Eropa Timur dan sebagian Asia danAfrika pada tahun-tahun terakhir telah menciptakan serangkaian masalahsosial yang menyediakan lahan subur bagi pertumbuhan sentimengolongan. Sama halnya dengan gerakan rasis anti-imigran yang timbuldi beberapa negara Barat selama beberapa dekade terakhir, penyebabnyaberakar pada ketidakamanan ekonomi penduduk yang telah mapan,terutama mereka yang berada di lapisan sosial-ekonomi bawah . Diwilayah lain, ada kebijakan yang disengaja untuk menerapkandiskriminasi secara khusus terhadap kelompok-kelompok tertentu.Termasuk di sini kebijakan “aksi afirmatif ” dalam kasta-kasta di India,atau untuk bumiputera (secara literal berarti “putera tanah”, dari bahasaMelayu) di Malaysia, yang telah menciptakan kemarahan di antaraorang-orang yang merasa kebijakan seperti ini mengancam tempatmereka dalam sistem ekonomi. Di tempat-tempat lain, diskriminasiekonomi yang disengaja melawan yang dianggap sebagai kelompok yangdiuntungkan, seperti Tamil di Sri Lanka, terlihat dengan jelas.

Wilayah kedua, konflik ini berkisar pada pertanyaan kultur. Isu klasikadalah pertanyaan tentang hak bahasa minoritas atau kebebasanberagama. Konflik karena hak bahasa di negara-negara Baltik antarayang penduduk lokal dan yang berbahasa Rusia seperti yang digambarkan

2.3 Pola-Pola Konflik yang Mengakar

Tiga wilayahutama pertikaian

yang seringkelihatan

mengikuti isu-isuyang berkaitan

dengan identitas:ketidakamanan

ekonomi, konflik-konflik kultural

dan perselisihanwilayah.

36

dalam Bab 4 adalah contoh yang baik untuk ini. Seringkali, konflikseperti ini terwujud melalui tuntutan untuk suatu bentuk otonomikelompok, seperti pendidikan yang spesifik secara kultural untukminoritas, kebebasan untuk menetapkan tempat pemujaan komunal, ataupenerapan hukum tradisional atau hukum agama. Kebanyakan negaramulti—etnis telah menghadapi isu ini dalam waktu-waktu terakhir, ketikatuntutan akan otonomi kultural meningkat dan kebijakan “asimilasionis”diterima dengan rasa curiga. Varian-varian yang lebih tidak biasa dariisu ini terjadi dalam bentuk tuntutan akan bentuk-bentuk hukum yangspesifik secara kultural oleh kelompok penduduk asli yang terancamdan mencoba untuk mempertahankan integritas kultural mereka(misalnya hukuman untuk perbuatan kriminal dengan cara tradisionalseperti “pengucilan” atau bahkan penusukan dalam beberapa kultur asli).

Wilayah luas ketiga dalam konflik menyangkut perselisihanmengenai wilayah. Perselisihan wilayah sangat mungkin melebur denganperselisihan etnis ketika kelompok etnis terkonsentrasi secara teritorial.Dalam kasus-kasus seperti ini, perwujudan penentuan nasib sendiriseringkali adalah pemisahan diri total dari negara yang ada. Pemisahandiri membutuhkan pembubaran negara yang sudah ada, dan karena alasanini seringkali tidak disetujui oleh anggota dominan di negara yang adadan oleh masyarakat internasional. Kalau sebuah negara harus tetapbersatu dalam keadaan yang demikian, ia membutuhkan pengaturaninstitusional yang inovatif yang menyediakan bentuk-bentuk penyerahankekuasaan, federalisme atau otonomi. Di Spanyol dan Kanada, misalnya,pengaturan federal yang “asimetris” untuk orang di daerah Basque danQuebec masing-masing telah terbiasa dengan mencoba melunakkantuntutan-tuntutan pemisahan diri, sementara federalisme telah digunakansebagai institusi pengelolaan konflik di negara-negara yang beragamseperti India, Malaysia, Jerman, Nigeria, Afrika Selatan dan Swiss.

2.4 Faktor-faktor Nasional dan Internasional dalam Konflik yang MengakarBanyak dari konflik yang mengakar paling pahit di dalam negara-

negara di dunia mempunyai dimensi internasional yang sangat signifikan.Fakta bahwa perbatasan sebuah negara, terutama dalam masyarakat pasca-kolonial, jarang sesuai dengan perbatasan suatu “bangsa” – sebuahkelompok identitas – artinya jarang sekali konflik dalam negara bisa tetaptinggal dalam batas-batas sebuah negara. Konflik Sri Lanka telah dibakaroleh kedekatan dan keterlibatan India; konflik Irlandia Utara olehpersaingan klaim oleh Ingggris dan Republik Irlandia dan keterlibatanorang Irlandia Amerika; konflik Siprus yang bertalian dengan perselisihanantara Turki dan Yunani, dan seterusnya. Memahami dimensi-dimensiini adalah kunci ke arah analisis apapun dari konflik itu sendiri.

Ketegangan antara “penduduk” dan kelompok “penduduk asli” adadi hampir setiap negara di mana istilah-istilah ini memiliki arti.

2.4 Faktor-faktorNasional danInternasional dalamKonflik yangMengakar

37


Penduduk Indian di Fiji; orang Cina dan India di Malaysia; orangRusia di Baltik dan Republik Asia Tengah; semuanya merupakan contohkelompok-kelompok yang dilihat sebagai anggota negara multi—etnisyang tidak sah legitimasinya oleh penduduk asli. Warisan kolonialismeini kemudian memainkan peranan dalam kebanyakan ledakan konflikidentitas dewasa ini.

2.4.1 DekolonisasiProses dekolonisasi setelah Perang Dunia Kedua meninggalkan

perselisihan wilayah dan kewenangan perbatasan yang sangat luascakupannya di dunia yang sedang berkembang, yang tak bisa dihindaridan kemudian berlanjut menjadi konflik penyesuaian perbatasan danlegitimasi negara-negara yang dibentuk pada saat penjajahan. Unit-unitpolitik pasca-kolonial tiba-tiba saja menemukan diri mereka sebagainegara-negara berdaulat, akan tetapi seringkali dengan perbauran etnisyang terlalu beragam untuk membangun nilai-nilai dan identitas yangdidukung bersama yang bisa membuat mereka menjalankan suatu bangsa.Lebih sering lagi, populasi mereka terdiri atas lebih dari satu bangsa,atau bagian dari beberapa. Karena potensi dampak dari prosesdekolonisasi pada permusuhan etnis, tidak mengherankan kalau ternyatakonflik “etnopolitis” terus meningkat sejak “angin perubahan” pada awal1960-an menuju pada kemerdekaan negara-negara koloni di Afrika, Asiadan Pasifik.

Salah satu dari banyak contoh adalah warisan yang ditinggalkan diSahara Barat oleh Spanyol yang pergi tahun 1957: sebuah perbatasanyang semu antara Maroko dan “Sahara Spanyol” yang kemudian menjadiperselisihan berkepanjangan antara negara Maroko dan Front Polisario,tentara orang-orang Sahara. Secara sederhana, perasaan mereka sebagaisebuah komunitas – identitas etnik mereka – berlawanan dengan garispeta yang disepakati oleh para penjajah, dan mereka ingin memperbaikipeta pada saat mereka bebas untuk melakukan hal itu. Perbedaanidentitas, berbaur dengan perselisihan karena wilayah, berakibat konfliktajam, yang belum terselesaikan sampai hari ini. Serupa dengan itu,ketika India meninggalkan subkontinen India pada 1947, pertikaianyang pahit meledak antara kelompok-kelompok identitas yang terorganisirsesuai pengelompokan agama. Hasilnya adalah pemisahan wilayah antaraIndia dan Pakistan. Tetapi, seringkali, pemisahan sederhana gagal untukmemuaskan sebab yang mengakar dalam konflik tersebut: di Kashmirdan tempat-tempat lainnya, pertikaian berlanjut sejalan denganpersaingan orang mengenai identitas dan perselisihan mengenaipenentuan nasib sendiri melawan integritas teritorial.

2.4.2 Akhir Perang DinginBerakhirnya Perang Dingin menguatkan konflik perbatasan ini lebih

jauh. Uni Soviet terpecah menjadi banyak negara. Pengaruhnya, yang

Jarang sekalikonflik dalam

negara bisa tetaptinggal dalam

batas-batassebuah negara

karena perbatasansebuah negara

jarang sesuaidengan

perbatasan suatu“bangsa”, sebuah

kelompokidentitas.

2.4 F a k t o r - f a k t o r N a s i o n a l d a nInternasional dalam Konflik yangMengakar

38

telah mengumpulkan negara-negara bangsa yang tidak sempurna dalamwilayahnya, terpecah-belah dan memberi ruang terhadap frustrasi etnisdan ketegangan yang ditunjukkan dalam konflik yang pahit terhadapYugoslavia, Georgia, Chechnya dan tempat-tempat lainnya. BubarnyaUni Soviet juga meninggalkan sejumlah besar populasi orang berbahasaRusia di beberapa Republik baru di Baltik, Eropa Timur dan AsiaTengah, kebanyakan mereka menjadi fokus ketidakpuasan yangberkepanjangan dari penduduk asli. Diskriminasi dan konflik antaraorang Rusia dan populasi setempat menjadi isu yang kuat di beberapanegara, dengan bahasa dan hak warganegara sebagai kepedulian utama.

2.4.3 Negara dalam krisisTerlebih lagi, negara sendiri telah menghadapi krisis selama beberapa

lama. Kontradiksi atau anakronisme negara bangsa yang dalam telahmembawanya ke dalam krisis legitimasi. Untuk mempertahankanlegitimasinya dalam posisi kekuasaan, sebuah negara harus menciptakansemacam identitas bersama di antara populasinya yang beragam, sepertiyang telah dikemukakan beberapa orang dalam kasus India. Ia jugaharus menjaga partisipasi semua kelompok dalam penyelenggaraan negarajuga dalam pembagian sumber dayanya secara adil. Kelompok identitascenderung untuk menuntut penentuan nasib sendiri, atau menuntut hak-hak mereka diperlakukan sama dengan semua warga negara, tepat padasaat negara tidak memenuhi tujuan ini. Negara-negara demokratismengalami masalah ini seperti juga yang lainnya: demokrasi bukanjaminan keberadaan yang bebas konflik. Akan tetapi masyarakatdemokratis cenderung mempunyai mekanisme institusional yang telahterpasang dan fleksibilitas yang dibutuhkan untuk mengelola konflikseperti ini tanpa menggunakan cara kekerasan.

Tapi apa yang membuat ketidakpuasan etnis berubah menjadi konfliktajam yang nyata? Pemimpin-pemimpin yang ceroboh sangat menyadarinilai memobilisasi kutub politik di sepanjang garis ras, agama, bahasadan seterusnya. Gagasan tentang manusia dan hak-hak sipil, mengenaiekspresi diri dan penentuan nasib sendiri, telah mulai mekar dalam hatibanyak orang, menembus masyarakat dan membuat tekanan menjadimakin sulit dan perlawanan semakin panas. Dalam hal ini, penentuannasib sendiri seringkali bisa digunakan oleh aktor-aktor politik untukmengemukakan pendapat mereka dan memobilisasi sumber-sumber dayamereka sesuai pembagian etnis. Sudah pasti, perhatian media internasionalyang meningkat bisa menaikkan suhu perselisihan, dan itu bisa membantumempertahankan posisi yang kaku dalam konflik.

Dalam konflik dalam negara, seringkali negara sendiri merupakanpihak yang ikut berselisih, dan bahkan sebagai sumber kekerasan yangbesar. Ini membuat proses pengaturan konflik dalam negara jadi makinsulit, karena organ-organ negara bisa kehilangan legitimasi karena

2.4 Faktor-faktorNasional danInternasional dalamKonflik yangMengakar

39


keterlibatan mereka dalam konflik. Seringkali pemerintah menjadi lebihberkuasa dari para pemberontak yang mereka hadapi: ketidakmerataankekuasaan bisa mengurangi kemungkinan untuk mempertemukan keduabelah pihak, dan bisa mendorong kedua belah pihak untuk memperkuatdiri sendiri sejauh mungkin dengan kekerasan atau ancaman, sebelummasuk dalam negosiasi. Sangat sulit untuk menemukan seorang wasitdi dalam negara yang bisa menghargai kedua belah pihak. Tipemekanisme yang saling terbuka, pembagian kekuasaan dan devolusioneryang dibicarakan secara detil di Bab 4 kemudian menjadi penting untukmembangun penyelesaian yang berkelanjutan.

2.5 Masalah Pengelolaan Konflik Primordial2.5.1 Yang tak teruraikan

Masalah sentral dalam mengelola atau mentransformasikanperselisihan primordial yang berkaitan dengan identitas adalah sulitnya“menguraikan” konflik seperti ini: mereka seringkali tidak terbuka untukmemilah-milah perbedaan, atau menemukan solusi pembagian kue yangberdasarkan kompromi. Konflik yang berlandaskan identitas historis,kepercayaan religius, bahasa atau wilayah simbolik merupakan yangpaling sulit: sangat sulit untuk mengkompromikan pertanyaan mendasarseperti sifat alamiah keesaan Tuhan, misalnya, atau apakah suatu daerahsuci bisa menjadi milik satu kelompok atau kelompok lain (misalnyakonflik antara Hidu dan Muslim di India atas Mesjid Ayodhya). Terlebihlagi, dasar dari permasalahan identitas, yang oleh para sarjana disebutsebagai “genderang propaganda etnis yang bertalu-talu”, itu sendiricenderung menyimpangkan bentuk-bentuk diskusi politik tertentu.

2.5.2 PeningkatanPermasalahan kedua adalah sifat siklis dari konflik-konflik yang

mengakar. Mobilisasi kelompok-kelompok oleh satu pihak dalam konflikterutama akan menuju kepada kontra-mobilisasi dari lawan mereka.Peningkatan konflik di satu sisi hampir menjamin efek yang sama dipihak lain. Tindakan satu kelompok dijawab oleh lawannya: kekerasandibalas kekerasan, dan konflik terus menerus meningkat dalamserangkaian tindakan balas-membalas, seperti di Burundi. Isu perpecahanyang asli melebar, atau bahkan digantikan, oleh isu baru yang lebihpekat yang muncul pada saat proses intensifikasi. Isu-isu ini dapatdengan mudah dimanipulasi oleh para pemimpin dan politisi, yangmungkin menggunakan mereka untuk memobilisir komunitas karenamasalah etnis atau masalah lainnya. Sangat sulit untuk memutus polasiklis ini dan menurunkannya kembali kepada isu aslinya.

2.5.3 KepemimpinanMengelola konflik yang mengakar membutuhkan kepemimpinan yang

berpandangan ke depan. Seperti banyak konflik yang diprovokasi oleh

2.5 Masalah Pengelolaan KonflikPrimordial

Dua masalahyang muncul

berulang-ulangdan membuat

perselisihanidentitas sangat

sulit dikelolaadalah: kesulitanmenguraikannya

dankecenderungan

ke arahpeningkatan.

40

pengusaha-pengusaha etnis yang mengipasi api animo kelompok, dankemudian membawa konflik kepada penyelesaian yang berkelanjutanmembutuhkan pemimpin yang siap untuk hanya memikirkan hal ini –memimpin. Untuk melakukannya, mereka harus sering berada di depansentimen dari sebagian besar pengikut mereka dalam pembicaraanmengenai perdamaian, dan mereka harus memiliki kekuasaan untukmembawa pendukung mereka bersama mereka melalui masa-masa sulit.Hal ini sangat sulit kalau para pemimpin yang datang ke meja negosiasiadalah orang-orang yang mengipasi atau yang mempertahankan konflik.Ini juga menuntut para pemimpin untuk meletakkan kepentingan jangkapanjang bangsa mereka dalam mencapai penyelesaian yang awet di ataskeuntungan jangka pendek yang bisa dicapai dengan memperpanjangkonflik. Buku pegangan ini membawakan beberapa contoh perilakuyang demikian, dan contoh yang paling cocok adalah pemimpin AfrikaSelatan Nelson Mandela dan F.W. de Klerk. Ini bukan untukmenunjukkan bahwa para pemimpin akan melakukan hal lain selainmengambil keputusan rasional mengenai kepentingan inti kelompokmereka sendiri ketika menegosiasikan penyelesaian. Semua tekniknegosiasi yang digarisi dalam Bab 3 mendasarkan diri pada asumsi ini,seperti juga rancangan institusi demokratis dalam Bab 4.

Perhatian kami sekarang dialihkan dari tingkatan makro kepadatingkatan mikro, dari melihat konflik dikemukakan secara umum, sampaidengan melihat bagaimana konflik-konflik tertentu bisa dipahami denganmelihat komponen-komponennya. Analisis yang berhasil dari konflikspesifik dalam artian struktur generiknya memberi kita kemampuanuntuk menjajaki metode-metode yang cocok untuk menegosiasikanpenyelesaian yang berkelanjutan dengan sukses.

2.6 Menganalisis KonflikSebelum suatu hasil konflik bisa dipertimbangkan, bahkan sebelum

proses mencapai hasil tersebut bisa dirancang, kita perlu mempunyaipandangan yang jernih mengenai konflik tersebut. Ini kedengaran sepertimengatakan hal yang sudah jelas. Aktor-aktor dalam konflik yangberhubungan sangat dekat dengan konflik mereka, atau bahkan seumuridupnya terlibat di dalamnya. Mereka secara sadar berjuang dengannya,dan dengan usaha untuk mengakhiri itu, untuk jangka waktu lama.

Pengetahuan mendalam mengenai konflik ini sangat vital. Akan tetapi,untuk alasan-alasan yang dapat dimengerti, para pejuang dalam konflikmengakar yang berkepanjangan memiliki pandangan tertentu tentangkasus ini, dinamikanya dan efeknya pada konflik. Untuk semua alasanprotektif yang sangat baik, mereka memiliki pandangan yang partisanmengenai masalah ini. Ini terjadi karena memang sudah seharusnya:tugas mereka adalah untuk menjadi partisan, untuk mewakili,mendukung, langsung dan mempertahankan komunitas mereka dan

2.6 Menganalisis Konflik

41


perjuangan mereka.

Tetapi kami berasumsi dengan buku pegangan ini bahwa fase konfliksudah mencapai titik akhir. Negosiasi bisa terjadi, minimal prosesnya.Untuk langsung berpindah dari perjuangan menuju dialog, dengan tujuanyang sama dan perilaku yang tetap, kegagalan hampir pasti akan ditemui.Pendekatan yang sepenuhnya partisan akan menimbulkan pembicaraanyang sepenuhnya kompetitif, dengan masing-masing pihak tetapberkeinginan untuk memenangkan perdamaian seperti merekamemenangkan peperangan. Negosiasi yang demikian hanyalahpeperangan dalam bentuk lain. Untuk membuat negosiasi berhasil, kitaharus mendukung persaingan dengan kerjasama. Negosiasi, secaraalamiah, mengisyaratkan perubahan: ia adalah sebuah proses di manaorang, perilaku mereka dan posisi mereka berpindah dan berubah.Negosiasi bukan hanya masalah meyakinkan lawan bahwa posisi Andabenar; ia menuntut derajat kerjasama dengan oposisi tersebut untukbergerak secara kreatif dari kebuntuan ke arah posisi yang baru.

Untuk menghasilkan kerjasama, dalam diri seseorang ataupun yanglainnya, tidak mudah, ataupun otomatis. Ia membutuhkan, sebagailangkah pertama, pandangan yang lebih luas tentang konflik daripadapandangan partisan yang digunakan selama perang. Adalah persyaratandasar dari sebuah pengelolaan konflik untuk mencoba lebih mengertimotivasi satu sama lain. Tidak perlu setuju dengan sudut pandang satusama lain, tidak perlu berubah keyakinan tentang penyebab dan pihakyang bertanggungjawab atas konflik, akan tetapi hanya mendekatipemahaman tentang sudut pandang yang berbeda-beda, tanpa perlumenyetujuinya.

Ini membutuhkan pengadaptasian model berpikir baru oleh paraaktor: melihat permasalahan penting mereka dengan kacamata baru.Analisis konflik di sini bukan mengenai belajar sesuatu yang baru(meskipun hal itu mungkin). Ini adalah mengenai pemahaman halyang sama dengan cara yang berbeda dan lebih mendalam. Bagian inimenawarkan beberapa kacamata untuk memfasilitasi pemahamantersebut. Satu lensa berkaitan dengan bagaimana kita menjalani prosesanalisis itu sendiri. Hampir tidak berkaitan dengan isi konflik maupunanalisis yang mengikutinya, model ini menyatakan bahwa perilaku danpendekatan kita dalam menuju analisis itu sendiri mempengaruhihasilnya secara signifikan. Singkatnya, ada tiga cara bagi aktor untukmenganalisis konflik mereka: cara adversarial (dengan menyalahkanpihak yang berlawanan); cara refleksif (melihat ke dalam untukmerefleksikan posisi kita sendiri dalam konflik); dan cara integratif(melihat baik pada diri kita sendiri dan pada kebutuhan untuk jugamengerti pandangan pihak lawan).

Pendekatan yang terakhir (integratif ) adalah yang mengharuskan

2 . 6 M e n g a n a l i s i s K o n f l i k

Analisis konflikbukan mengenai

belajar sesuatuyang baru. Ini

adalah mengenaipemahaman hal

yang samadengan cara yangberbeda dan lebih

mendalam.

42

2.6 Menganalisis Konflik

adanya perpindahan dari perilaku yang terbentengi dan posisi pihak-pihak kepada situasi di mana kebutuhan riil dan kepentingan semuapihak dipusatkan. Harus ada penerimaan dari masing-masing pihakbahwa harus ada perpindahan dari apa yang dikenal sebagai negosiasi“berbasis posisi” menjadi negosiasi “berbasis kepentingan”. Dalamkenyataannya, biar bagaimanapun naik turunnya negosiasi cenderunguntuk membawa semua pihak melalui beberapa fase, perilaku dan posisiyang akan mempengaruhi taktik mereka. Tergantung kepada sifat dankematangan masing-masing pihak, mereka secara umum akanmemasukkan serangkaian elemen dari ketiga pendekatan dalam negosiasistrategi mereka.

Menganalisis Konflik: Tiga Pendekatan

Ada tiga cara bagi aktor untuk menganalisis konflik mereka.Biasanya, naik turunnya negosiasi akan memasukkan serangkaianelemen dari ketiga pendekatan.

Adversarial. Melihat konflik sebagai “kita lawan mereka”, kalahatau menang, semua atau tidak sama sekali.

Reflektif. Melihat ke dalam dan merefleksikan kepedihan dankesakitan yang telah ditimbulkan oleh konflik danmempertimbangkan hal terbaik untuk mencapai tujuan yangsebenarnya.

Integratif. Melihat kepada baik diri sendiri maupun kebutuhanuntuk memahami pandangan lawan.

Saat memasuki negosiasi, seperti yang ditekankan Bab 3, melibatkanpil pahit bekerjasama dengan yang pernah menjadi musuh kita. Untukmenyiapkan ini, membangun analisis yang luas mengenai konflikmerupakan langkah pertama yang paling penting. Jika seseorangsungguh-sungguh ingin memilih negosiasi sebagai penyelesaian masalah,maka satu langkan menjauhi cara adversarial merupakan titik tolak yangpaling penting. Semakin seseorang mendekati analisis integratif, semakinbaik pemahaman awal mengenai negosiasi ini.

Satu dari banyak hasil dari pendekatan integratif adalah bahwapendekatan ini mendorong negosiasi yang kreatif. Pihak-pihak lebihmungkin saling menerima usulan satu sama lain daripada terkurungdengan memajukan kepentingan mereka sendiri. Pemahaman analisisyang sepenuhnya mengenai konflik merupakan persyaratan untuk masukke dalam proses negosiasi – para negosiator harus mengetahuipermasalahan penting mereka sendiri – sekaligus menjadi sumber dayayang penting untuk diingat selama negosiasi berlangsung. Pertama, adalah

Boks 2

43


penting untuk mendapatkan dan menganalisis semua faktor relevan yangmembangun konflik dan membentuknya.

2.7 Faktor-faktor AnalisisDalam bagian ini, tujuan kami bukan untuk menyelesaikan konflik,

hanya untuk menarik semua elemen yang harus menjadi bagian darijalan keluar yang berikutnya. Yang digarisi di bawah adalah pertanyaan-pertanyaan yang perlu ditanyakan dan dijawab. Pertimbangan berbagaielemen ini akan melengkapi negosiator dengan strategi yang sesuai untukmengelola konflik.

AKTOR

Siapakah berbagai aktor, internal dan eksternal, dalam konflik?

- Kelompok identitas apa sajakah yang terlibat? Bagaimanamereka mendefinisikan diri mereka sendiri, dan apa saja ciriutama yang membentuk identitas mereka?

- Siapakah pemimpin yang sesungguhnya dalam kelompok ini?Apakah mereka politisi, prajurit, pemimpin agama,intelektual,dan sebagainya? Tekanan apa yang mereka terima daripendukung dan pengikut mereka?

- Bagaimana cara kelompok indentitas ini dimobilisir?Bagaimana mereka mencapai kebutuhan sebagai suatukomunitas (misalnya partai politik, kelompok paramiliter,tentara, dsb)? Persekutuan apa yang mereka bentuk?Kepentingan apa yang mereka miliki (eksternal, regional,global)? Tekanan apa yang mereka terima?

- Faksi-faksi apa saja yang ada di antara pihak-pihak ini?

- Apakah ada pengacau (kelompok yang menentang prosesperdamaian)? Ancaman sebesar apa yang mereka wakili? Apasumber daya yang ada untuk berhadapan dengan mereka?

- Apakah ada kelompok isu tunggal (mereka yang mewakiliopini yang kuat mengenai aspek tertentu dalam konflik)?Apakah ada aktor yang secara geografis tetap internal, akantetapi disingkirkan dari, atau menentang konflik ini (misalnyakelompok perdamaian, kepentingan bisnis, dsb.)

- Siapa sajakah aktor-aktor eksternal (pemerintah, negara, blokregional, dsb.)? Kepentingan luar dan kelompok apa yangmempengaruhi konflik ini?

I S U

Isu apa yang terlibat dalam konflik?

- Isu apa yang muncul mengenai distribusi sumber dayaekonomi, sosial dan politik?

2 . 7 F a k t o r - f a k t o r A n a l i s i s

Langkah pertamadalam

menganalisisadalah

memperolehsemua data

mentah,meyakinkan

bahwa semuayang relevan

sudah terlingkupi,adalah lebih baik

untuk melihatcakupan dan

bentuk darimasalah tersebut.

44

- Bagaimana konflik ini dalam wacana politik?

- Apakah terjadi diskriminasi dalam proses distribusi?

FAKTOR PENYEBAB

Apa kebutuhan pihak-pihak ini? Apakah ketakutan mereka?

- Apa yang mendorong masing-masing pihak? (Misalnya,apakah mereka benar-benar ingin memisahkan diri, atauini hanya ekspresi dari kebutuhan yang lebih luas akankeamanan?)

- Apa yang mereka takutkan dalam situasi sekarang ini? Apaketakutan masing-masing kelompok akan kelompok-kelompoklain?

LINGKUP

Bagaimana besarnya akibat konflik ini, baik dalam maupun di luardaerah konflik?

- Bagaimana lingkup konflik dalam efeknya bagi penduduk?Bagian mana yang paling menderita, dan mengapa? Apakahbeberapa bagian dari negara tetap tak terjamah, dan mengapa?

- Apa implikasi konflik bagi negara lain? Bagi aliansi regionaldan global?

- Siapa yang terpengaruh oleh keberlanjutan konflik, dan siapayang mungkin terpengaruh oleh penyelesaiannya?

USAHA YANG PERNAH DILAKUKAN DALAM PENYELESAIAN

Bagaimana sejarah usaha-usaha penyelesaian konflik ini?

- Struktur apa yang sudah pernah dicoba? Mengapa merekagagal? Apakah kekurangannya ada hubungannya dengansiapa yang menyusun penyelesaian, atau dengan penerapannya,atau apa yang dikandungnya?

- Adakah pola yang bisa diidentifikasikan dalam usaha ke arahpenyelesaian sebelumnya?

FASE DAN INTENSITAS

Apakah mungkin untuk mengidentifikasikan fase-fase konflik?

- Apakah konflik ini memiliki fase-fase yang khas, contohnyaseperti percobaan-percobaan untuk membangun bentuk-bentukpemerintahan yang khusus, pola kekerasan atau pengaruh luar?

- Apakah intensitas konflik meningkat seiring denganwaktu?

2.7 Faktor-faktor Analisis

45


PERIMBANGAN KEKUATAN

Bagaimana sifat dan besarnya perimbangan kekuatan antara pihak-pihak itu?

- Siapa yang lebih kuat? Siapa yang lebih banyak mendapatdukungan? (Persepsi pihak-pihak lain mengenai kekuatanmereka dan perkiraan mereka sendiri mengenai “perimbang-an” kekuatan di antara mereka sendiri sangat penting.)

- Apakah perimbangan ini berubah seiring waktu, ataukahtetap konstan?

- Apakah posisi dominan satu pihak berkelanjutan?

- Apakah mungkin salah satu pihak bisa keluar sebagaipemenang dalam waktu dekat?

KAPASITAS DAN SUMBER DAYA

Apa kapasitas dan sumber daya pihak-pihak yang sekarang ada?

- Apakah sumber daya yang ada berubah dari pihak satukepada yang lainnya sejalan dengan waktu? Apakah halitu akan berubah sejalan dalam waktu dekat? Apakahsumber-sumber itu internal atau eksternal?

- Bagaimana situasi finansial pihak-pihak yang berbeda?

- Apa sumber daya yang dibutuhkan untuk mengadakannegosiasi yang efektif?

KEADAAN HUBUNGAN

Bagaimana sifat hubungan antara pihak-pihak yang bertikai?

- Bagaimana sifat hubungan antara para pemimpin?

- Bagaimana pandangan mereka satu sama lain?

- Dari mana mereka mendapatkan informasi mengenai satusama lain? Seberapa akurat informasi mereka?

- Saluran komunikasi apa yang ada di antara kelompok-kelompok ini?

- Bagaimanakah, kalau ada, derajat kepercayaan yang ada?

2 . 7 F a k t o r - f a k t o r A n a l i s i s

46

Salah satu carayang palingsederhana untukmemandangkonflik adalahdenganmembayangkannyasebagai sebuahsegitiga dengantiga titik –keadaan, sikapdan tingkah laku– yang manapunbisa menciptakankonflik.

2.8 Lensa AnalisisYang berikutnya dirancang untuk membantu membangun struktur,

pengorganisasian data mentah dari bagian-bagian yang sebelumnya.Sebagian besar gagasan yang dikemukakan di sini berasal dari penelitianakademis. Tujuannya adalah untuk mengekstraksikan beberapa pemikiranakademis tentang analisis konflik, dan mempresentasikannya dengan carayang berguna dan praktis.

Segera setelah kita menganalisis sesuatu, kita menyederhanakannya.Ini adalah resiko yang penting dan elemen yang perlu dalam prosesanalisis. Selama kita menyadari keterbatasan yang dimaksudkan, makaanalisis tetap bisa banyak berguna untuk mengumpulkan perspektif, untukmengorganisir informasi, mencapai pemahaman yang koheren tentangkonflik. Kesederhanaan kadang-kadang adalah kekuatan, walaupun padapermasalahan yang paling rumit.

Yang ditawarkan di sini adalah beberapa alat analisis yang palingsederhana – dan kadang-kadang disebut model atau teori oleh parapenciptanya. Akan tetapi mereka bukan panasea: kalau suatu modelkelihatan tidak sesuai dengan permasalahannya, kita harus tahu kapanharus melepaskannya untuk mencoba yang lainnya. Lagi-lagi, tidak adamodel yang bisa menjelaskan semuanya: orang memilih model yangberhasil dan menggantinya jika tidak berhasil.

Terlebih lagi, konflik punya dinamika untuk selalu berubah.Kebanyakan faktor yang digarisbawahi dalam bagian-bagian sebelumnyabisa berubah dalam mereka sendiri dan mengubah derajat kepentinganmereka sejalan dengan waktu; keseluruhan faktor-faktor baru akan datangdan faktor-faktor penting yang lama akan menghilang. Proses analisistidak pernah benar-benar berakhir. Ada kebutuhan untuk kembalikepadanya dan mengevaluasinya secara teratur. Sama seperti itu, analisisharus diproyeksikan kepada masa depan, untuk melihat faktor apa yangakan bertahan, dan mana yang akan berubah seiring waktu, selama jangkapendek, menengah dan panjang.

2.8.1 Segitiga konflikSalah satu cara yang paling sederhana untuk melihat konflik adalah

membayangkannya sebagai sebuah segitiga, dengan tiga titik:

Karenanya ini memiliki tiga elemen, yang manapun bisa menimbulkankonflik:

2.8 Lensa Analisis

Keadaan

Sikap Tingkah Laku

47


Keadaan. Menunjuk pada posisi objektif yang bisa menyebabkankonflik. Contohnya, kalau kekuasaan politik berdiam di tangan salahsatu bagian populasi, kepada keterkucilan yang lainnya; atau kalau satukelompok memiliki akses terhadap sumber daya alam di suatu tempat;atau kalau suatu negara dipecah dengan cara tertentu yangmenguntungkan satu kelompok atau kelompok lainnya. Pada akhirnya,kelompok-kelompok yang terlibat menemukan bahwa keadaan telahmenyeret mereka ke dalam konflik.

Tingkah laku. Berhubungan dengan tindakan manusia. Satukelompok bertindak secara agresif terhadap yang lainnya: membunuhanggota mereka, atau mendiskriminasikan mereka. Mungkin kelompokyang kedua akan membalas. Pada akhirnya tingkah laku keduanya akanberujung pada peperangan. Karenanya tingkah laku yang terlibat, baikaksi maupun reaksi, menghasilkan kenteks bagi sebuah konflik.

Sikap. Di sini, kita bicara tentang sikap dan persepsi kelompok,khususnya citra mereka tentang, dan sikap terhadap satu sama lain.Kepercayaan bahwa kelompok lain kurang berharga dibandingkankelompok kami, atau bahwa mereka sedang merencanakan kehancurankami, atau bahwa kepercayaan mereka melanggar acuan moral kita,atau bahwa mereka secara umum berbahaya bagi kita, akan menimbulkankonflik antara mereka dan kita.

Ketiga elemen ini, kemudian, bisa menjadi akar konflik: keadaanyang menyelubungi orang, dan tingkah laku yang mereka lakukan, ataukepercayaan dan persepsi yang mereka punyai tentang satu sama lain.Konflik bisa bermula dari titik manapun dalam segitiga ini. Sekali konflikbermula dari satu titik, biar bagaimanapun, akan cepat meluas kepadayang lainnya. Dalam hal ini ketiga titik menjadi saling menguatkan satusama lain dalam konflik. Kita kemudian bisa menggambarkan merekayang saling berhubungan satu sama lain, dan saling menekan dari segalaarah:

Dari manapun konflik bermula dalam segitiga ini, ia mulai berputarke dua arah. Tingkah laku agresif akan mendorong sikap negatif; sikapnegatif akan membuat keadaan memburuk; keadaan yang memburukakan menstimulir tingkah laku yang lebih defensif atau agresif. Samadengan itu, tingkah laku agresif akan membuat keadaan memburuk,dan sikap negatif akan ditunjukkan dalam tingkah laku yang lebih agresif.

2 . 8 L e n s a A n a l i s i s

Keadaan

Sikap Tingkah Laku

48

(Meski ada bahaya untuk terlalu memberatkan konsep dasar sepertisegitiga kita, model ini bisa dibalik untuk menunjukkan bahwapengurangan tingkah laku yang agresif, atau penurunan tingkah lakunegatif, atau suatu perbaikan dalam situasi material yang secara logisakan menuju ke arah pengurangan ketegangan dan konflik.)

Ini merupakan alat yang amat sederhana. Kegunaannya bukanlahuntuk menemukan penyebab konflik – dalam sebuah konflik yangberkepanjangan, interaksi siklik dalam segitiga dalam kedua arah bisadengan sangat cepat memperkeruh kemungkinan menemukan sumberkonflik tunggal. Lebih tepat adalah pelajaran yang sederhana bahwaketiga elemen ini bergabung untuk menimbulkan konflik, dan interaksidan kesalingtergantungannya meningkatkan dinamika dan intensitasnya.Menggunakan segitiga tersebut sebagai kerangka awal bisa membantumemisahkan elemen-elemen kompleks dari konflik dan membantu melihatlebih jelas di mana letak elemen-elemen tersebut.

2.8.2 Tahapan-tahapan eskalasiKonflik cenderung untuk mengalami eskalasi dan deeskalasi seiring

perjalanan waktu, pecah menjadi kekerasan, mundur menjadi masa-masalaten, dan seterusnya. Dalam menganalisis konflik, sangat penting untukmengetahui di mana letak konflik dalam spiral eskalasi, dan ke arahmana ia menuju. Sebuah cara lain menawarkan cara utuk melakukanini. Model ini menyatakan bahwa terdapat empat tahapan yang dilaluikonflik, dengan urutan eskalasinya: Diskusi, Polarisasi, Segregasi danDestruksi.

Tahap diskusi. Terdapat perbedaan pendapat antara pihak-pihak,namun masih cukup dekat untuk bekerja bersama.Komunikasidiharapkan berupa perdebatan langsung dan diskusi antara kedua pihak.Persepsi mengenai masing-masing pihak lawan akurat dan cukup baik.Hubungan antara kedua pihak diwarnai dengan kepercayaan dan salingmenghargai. Isu-isu yang ditekankan dalam pertikaian adalah isusubstantif dan objektif. Kemungkinan hasilnya diasumsikan mampumemuaskan kedua pihak: solusi sama-sama menang. Metode yang dipilihuntuk mengelola konflik adalah melalui kerjasama untuk mencapaipenyelesaian bersama. Sebagai contoh, ketegangan Kanada-wargaQuebec mengenai masalah hak bahasa dan kebudayaan itu mendalam,bertahan dan kompleks. Namun, secara garis besarnya, perdebatandilakukan dalam parameter diskusi dengan eskalasi rendah.

Tahap polarisasi. Kedua pihak mulai memberikan jarak, menarikdiri dan menjauh satu sama lain. Karena jarak tersebut, komunikasimulai tidak langsung dan bergantung pada interpretasi (atau malahmisinterpretasi). Persepsi mengenai pihak lainnya mengeras menjadistereotip yang kaku, karena tidak ada tantangan dari fakta yang munculdari interaksi langsung. Hubungan memburuk menjadi hubungan yang

2.8 Lensa Analisis

49


saling menghormati menjadi lebih dingin, ketika semua pihak tak lagimemandang pihak lain sebagai pihak yang penting, namun semakintidak dapat diandalkan. Isu-isu yang ditekankan bukan lagi elemen yangobjektif, namun bergeser ke kecemasan psikologis mengenai hubunganitu. Hasil yang mungkin bukan lagi kemenangan kedua pihak, namunharus terdapat kompromi untuk memenangkan sebagian dan kehilanganyang lainnya. Metode pengelolaan konflik bergeser dari pembuatankebijakan bersama menjadi negosiasi kompetitif. Hubungan Soviet-ASselama détente Perang Dingin memiliki sifat tahapan ini.

Tahap segregasi. Kedua pihak saling menjauh dari pihak lawannya.Komunikasi terbatas pada ancaman. Persepsi telah menguat menjadigambaran “kita sebagai yang baik dan mereka sebagai yang jahat”.Hubungannya diwarnai ketidakpercayaan dan tidak saling menghargai.Isu yang ditekankan dalam pertikaian adalah kepentingan dan nilai utamasetiap kelompok: taruhannya ditingkatkan dalam tahap ini. Hasilnyadianggap sebagai perhitungan zero-sum: situasi kalah atau menangsederhana. Dan metode yang dipilih untuk mengelola situasi adalahkompetisi defensif, ketika masing-masing pihak berusaha melindungikepentingannya sendiri sejauh mungkin, sementara itu berusaha untuklebih cerdik daripada lawannya. Ketegangan pada awal tahun 1998 antaraIrak dan AS mengenai inspeksi PBB terhadap senjata Irak memilikikecenderungan untuk mencerminkan eskalasi hingga tahap polarisasi,namun akhirnya berdeeskalasi tanpa terjadi kekerasan ataupenghancuran.

Tahap destruksi. Ini merupakan tahap permusuhan yang sepenuhnya.Komunikasi kini hanya terdiri dari kekerasan langsung atau sama sekalitanpa hubungan. Untuk menjustifikasi kekerasan, persepsi mengenaipihak lain menjadi penjelasan yang memojokkan mengenai pihak lawansebagai bukan manusia, psikopat atau lainnya. Hubungannya dianggapberada dalam kondisi tanpa harapan. Isu yang ditekankan kini hanyalahkeselamatan suatu pihak terhadap agresi pihak lainnya. Kemungkinanhasil yang dipersepsikan bagi semuanya adalah sama-sama kalah:situasinya sedemikian buruk sehingga keduanya akan harus membayarmahal. Metode yang dipilih untuk mengelola konflik pada tahap iniadalah usaha untuk menghancurkan pihak lawan: suatu keadaan perang,yang sayangnya memenuhi dunia ini.

2 . 8 L e n s a A n a l i s i s

50

2.9 KesimpulanAnalisis konflik tidaklah mudah. Pada awal mulanya, menggunakan

pendekatan analisis integratif dengan sendirinya merupakan tantangan.Ini merupakan proses yang sukar, memerlukan waktu dan usaha untukmengurai kompleksitasnya dan kerumitannya. Bahkan, tampaknyakadang kala sedemikian sukar. Namun perlu diingat bahwa padaumumnya, yang kita lihat adalah kompleksitas, dan bukannyaketidakmungkinan.

Analisis selesai apabila kita telah sadar mengenai semua elemen danfaktor – aktor, isu, hubungan dan lain-lain – yang perlu diperhitungkanuntuk mengembangkan proses untuk mengelola konflik secara damai.Dari analisis, dengan kata lain, kita bisa bergerak menuju pertimbanganmengenai semua faktor dan elemen penyusunnya yang harus merupakanbagian dari (a) proses yang mampu mencapai kesepakatan antara semuapihak yang terlibat, dan (b) sebuah hasil yang mungkin tercapai danmeliputi semua elemen, kebutuhan dan kepentingan yang diidentifikasi.Kita kini bergerak menuju yang pertama – perencanaan proses – dalambab berikutnya.

REFERENSI DAN BACAAN LEBIH LANJUT

Azar, Edward E. 1991. “The Analysis and Management ofProtracted Conflict”. Dalam V. Volkan, J. Montville dan D.Julius. eds. The Psychodynamics of International Relationships.Volume 2: Unofficial Diplomacy at Work. Lexington, MA:Lexington.

Bloomfield, David. 1996. Peacemaking Strategies in NorthernIreland: Building Complementarity in Conflict Management.London: Macmillan.

Deutsch, Morton. 1991. “Subjective Features of ConflictResolution: Psychological, Social and Cultural Features”.Dalam Raimo Vayrynen. ed. New Directions in Conflict Theory –Conflict Resolution and Conflict Transformation. London: Sage/ISSC.

Mitchell, Christopher. 1981. The Structure of InternationalConflict. London: Macmillan.

Rothman, Jay. 1991. “Conflict Research and Resolution:Cyprus”, Annals of the American Academy of Political and SocialScience, vol. 518. hal. 95-108.

2.9 Kesimpulan

Analisis selesaiapabila kita telahsadar mengenaisemua elemendan faktor – aktor,isu, hubungandan lain-lain –yang perludiperhitungkanuntukmengembangkanpro s e spengelolaankonflik secaradamai.

51

Dem

okrasi dan Konflik yang M

engakar: Sejum

lah Pilihan untuk N

egosiator

Studi KasusAFRIKA SELATAN

52

53


AFRIKA SELATAN

PengantarKonflik merupakan kenyataan sejak awal sejarah Afrika Selatan yang tercatat, baik

antara maupun dalam kelompok ras. Migrasi oleh kelompok-kelompok kulit hitam maupunputih terjadi di bawah ekspansionisme Zulu maupun Inggris, dan suku-suku kulit hitammengalami sejumlah pertikaian dan pertempuran dengan kelompok Boer (Afrikaner,yakni keturunan orang Belanda di Afrika) dan pendatang Inggris sepanjang tahun 1800-an. Ketegangan antara Inggris dan Boer berpuncak pada Perang Boer (1899-1902).Penemuan intan (1867) dan emas (1886) membuka ekonomi dan menambah kompetisiperebutan sumber daya dan kekuasaan.

Pada tahun 1910, republik-republik Boer (Transvaal dan Negara Merdeka Oranye)dan koloni-koloni Inggris (Natal dan Tanjung) dipersatukan, sebuah persatuan kulit putihyang rapuh yang tercapai dengan bayaran kaum kulit hitam tidak mendapat kesempatanuntuk memilih. Penyingkiran kulit hitam ini memicu pembentukan Kongres NasionalAfrika (ANC) pada tahun 1912, dan mengawali perjuangan panjang untuk partisipasipolitik.

Selama dekade 1930-an, sejumlah komisi penyidik mempertanyakan keberlangsunganpertumbuhan ekonomi dalam sistem yang didasarkan pada diskriminasi rasial. Sebuahderajat liberalisasi menghasilkan pengenduran hukum mengenai perjalanan, penguranganpelarangan memperoleh pekerjaan berdasarkan warna kulit, pergerakan menujupenyempitan jurang upah antar ras, dan sedikit perluasan hak buruh. Namun ini macetsejak tahun 1945. Partai Nasional (NP) yang terpilih pada tahun 1948 akibat gelombangnasionalisme Afrikaner, memaksakan kebijakan garis keras pemisahan rasial secara for-mal: apartheid. Perlawanan orang-orang Afrika, Asia dan kulit berwarna semakin kuat.Pada tahun 1957, kaum Afrikanis yang menentang non-rasialisme memisahkan diri dariANC untuk membentuk Kongres Pan-Afrikanis (PAC) yang memilih jalur perlawananyang lebih militan. Penembakan demonstrator terhadap hukum perjalanan di Sharpevilleoleh polisi memicu pemogokan dan kerusuhan nasional, suatu kemarahan internasionaldan pelarian modal dari negara tersebut. Pemerintah memperkuat posisinya, melarangANC dan PAC, yang bergerak ke bawah tanah dan menggeser strategi mereka dariperlawanan pasif ke kekerasan terhadap negara.

Namun realitas sosial dan ekonomi mengikis impian apartheid. Pertumbuhan ekonomiyang pesat pada dekade 1960-an menimbulkan kekurangan tenaga kerja dan menuntutsemakin banyak warga kota berkulit hitam. Manufaktur memerlukan tenaga kerja yangbebas buta huruf dan memiliki kemampuan teknis. Kebutuhan pembangunan ekonomiberlawanan dengan kebijakan penduduk, tenaga kerja dan pendidikan. Pertumbuhanekonomi macet karena belanja keamanan dan militer naik dengan pesat pada dekade1970-an untuk menangani kekacauan internal, perlindungan perbatasan yang semakinmahal, dan “investasi” dalam konflik Angola.

Mark Anstey

Afr

ika

Sel

atan

S t u d i K a s u s : A f r i k a S e l a t a n

54

Studi Kasus: AfrikaSelatan

Represi yang kasar dan penuh kekerasan terhadap demonstrasi memicu kekacauandan perlawanan yang luas yang meningkat selama akhir dekade 1970-an. Pada tanggal 12September 1977, Steve Biko, pemimpin kelompok Kesadaran Hitam, diserang dan tewasakibat kekerasan dalam tahanan polisi. Sejak pertengahan dekade 1980-an, sebuahkelompok perlawanan yang masif telah bangkit, dipimpin mahasiswa dan aktivis buruh.Isolasi Afrika Selatan meningkat dalam bidang-bidang olah raga, ekonomi dankebudayaan. Perusahaan nasional memulai mengembalikan keuntungannya ke negaraasalnya, daripada melakukan investasi lebih lanjut dan pelarian modal besar-besaran semakintampak.

Menghadapi tekanan internal dan internasional, pemerintah mengambil jalan yangkacau: represi dan reformasi, koersi dan liberalisasi. Sebuah gerakan buruh yangberkembang pesat dan semakin militan meningkatkan pemogokan. Serangan gerilya danboikot konsumen, sewa dan sekolah semakin luas. Sebuah inisiatif pemerintah untukmenciptakan sistem parlemen tiga kamar yang tidak melibatkan kaum kulit hitam, namunmelibatkan Asia dan kulit berwarna ditolak demonstrasi besar-besaran, namun tetapdiloloskan secara paksa oleh pemerintah.

Proses Manajemen KonflikTingkat militansi yang tinggi memberikan energi kemajuan dalam proses transisi

politik sekaligus memberikan resiko padanya. Tidak jarang negara dalam peralihanmenggunakan tatanan pakta jangka pendek dalam tingkatan militer, politik dan sosial-ekonomi untuk menstabilkan proses perubahan, bahkan ketika mereka berjuang untukmencapai hasil akhir. Pakta mewakili jaminan kedua pihak terhadap pihak lainnya untukpara pemegang kekuasaan untuk sementara meredam kapasitasnya untuk melukai pihaklain demi kepentingan mereka dan lawannya, dan untuk menumbuhkan kemajuan dalamperalihan. Mereka mewakili momen interaksi ketika semua pihak yang berkepentinganmenyadari bahwa mereka semua berada dalam resiko – tidak mungkin kembali ke sistemsebelumnya, dan perlu kehati-hatian dalam penggunaan kekuatan untuk mengamankanmasa depan mereka. Baik mundur maupun konfrontasi langsung tidak dimungkikanbagi kedua pihak.

Kasus Afrika Selatan mencerminkan “proses pembangunan pakta” demikian – pertamauntuk membuka pintu ke negosiasi, dan kemudian untuk mengelola proses negosiasi itusendiri. Ini menghasilkan jaringan forum-forum dan institusi-institusi stabilisasi untukpelaksanaan negosiasi dan mengendalikan konflik dengan lebih baik. Tatanan ini rapuh.Kemajuan senantiasa terancam oleh kecurigaan pengkhianatan, kekerasan dan kemacetandalam proses negosiasi itu sendiri. Bila ini terjadi, skala kekerasan dan ancaman chaossedemikian besarnya hingga memaksa semua pihak untuk kembali berunding.

Pidato pengantar Presiden de Klerk kepada parlemen dalam bulan Februari 1990membuka pintu untuk proses peralihan yang rumit yang di dalamnya para pesertanyaharus meyakinkan diri dan pihak lainnya mengenai komitmen bersama mereka untukmasa depan yang dinegosiasikan bersama. De Klerk menghapuskan larangan partai politik,dan menandakan kebebasan baru dalam kegiatan politik. Pemimpin ANC, Nelson Mandela,A

frik

a S

elat

an

55



dibebaskan dari penjara, segera memberikan pernyataan untuk meyakinkan danmenyatukan pendukungnya.

Tokoh kunci kepemimpinan ANC diterbangkan ke negara itu untuk bekerja dalamkomisi bersama dengan para wakil pemerintah dalam suatu tatanan penggantian kerugian,namun kecurigaan yang mendalam tetap membayangi perundingan. Kelompok ANCmencemaskan bahwa ia “dijebak” ke negara tersebut dengan iming-iming palsu danakan ditangkap; kelompok tim pemerintah mencemaskan bahwa tatanan amnesti akandigunakan sebagai tabir untuk menutupi infiltrasi lebih lanjut dan revolusi besar-besaran.Kedua pihak memagari diri dan mempersiapkan rencana darurat.

Namun proses terus berlanjut dan sebuah pertemuan tiga hari berakhir dengan CatatanGroote Schuur, yang memfasilitasi pembebasan tahanan politik dan kembalinya orang-orang buangan, dan mengubah peraturan keamanan. Ini diikuti Catatan Pretoria, yangdi dalamnya Mandela mengumumkan penghentian perjuangan bersenjata. Elemen-elemenkonservatif dalam kedua pihak mencemaskan bahwa terlalu banyak yang harus diberikan.Kelompok kemerdekaan, yang semula dilarang, mengalami kesulitan untuk mengubahdiri menjadi aktor legal dalam sebuah negara yang masih dikendalikan pemerintahanPartai Nasionalis. Pemerintah mengalami masalah untuk bergeser dari pendekatan semulayang menjelek-jelekkan ANC sebagai “teroris komunis” menjadi pemberian pengakuankepadanya dan kelompok-kelompok politik lainnya sebagai aktor politik yang sah. Antaralain untuk mengurangi masalah ini, ANC dan NP melakukan kesepakatan – KesepakatanDF Malan, pada bulan Februari 1991 – ketika pemerintah menerima bahwa UmkhontoWe Sizwe, sayap militer ANC selama perjuangan, tidak akan dibubarkan sebelum peralihanmenuju pemerintahan yang demokratik.

Pemerintah menginginkan konstitusi baru untuk dinegosiasikan dalam sebuah konvensiyang melibatkan semua pengelompokan politik. ANC berpegang teguh bahwa hal iniharus dilakukan oleh “wakil-wakil sah” semua anggota masyarakat. NP menyadari bahwadalam skenario ANC ini ia akan hanya memiliki peran kecil. ANC menyadari bahwadalam skenario NP, ia akan berpartisipasi dengan aktor-aktor yang pendukungnya sangatkecil atau malah tidak ada (sebagai produk tidak sah dari sistem apartheid) danpengaruhnya akan berkurang. Masalah ini dipecahkan dengan kompromi yang mengubahskenario tersebut menjadi “urutan peristiwa”. Sebuah konvensi semua pihak akanmenegosiasikan jalur menuju dewan konstituen dan konstitusi sementara, mengarahkanmenuju pemilihan dewan tersebut melalui pemberian hak pilih universal. Dewan inikemudian akan menegosiasikan konstitusi final, dengan berdasar pada prinsip yangmengikat yang ditetapkan dalam konstitusi sementara mengenai pertanyaan mayoritasyang diperlukan dalam proses pembuatan kebijakan. Konvensi untuk Afrika Selatan yangDemokratis (CODESA) bersidang pada akhir tahun 1991 untuk mengawali diskusi.

Segera disadari bahwa pembangunan demokrasi yang mampu berkelanjutan akanmemerlukan institusi-institusi dan forum-forum untuk pembangunan konsensus dalamsemua tingkat dalam masyarakat yang retak. Ini memiliki tugas utama untukmenginstitusionalisasikan peralihan, dan untuk mengelola ketegangan yang berkaitandalam suatu cara yang akan mendukung dan bahkan akan membawa proses politik.

Afr

ika

Sel

atan

56


Keberadaannya sendiri merupakan konfirmasi dalam berbagai cara bahwa perubahantidak dapat berbalik arah. Pengelolaan proses ini tidak semata-mata berada pada tanganregim berkuasa. Secara mantap ia bergerak menuju masa pengendalian bersama melaluikesepakatan damai, pakta ekonomi, forum pemerintah lokal dan dewan eksekutif peralihanyang memberikan dasar untuk tibanya pemerintahan mayoritas.

Pada tahun 1992, setelah diskusi di balik layar yang panjang dan dalam kontekskemajuan dalam front politik, gerakan serikat buruh memasuki Forum Ekonomi Nasional(NEF) dengan pemerintah masa itu dan para pengusaha. Tujuannya adalah untukmenemukan konsensus mengenai kebijakan ekonomi, terutama dalam masa peralihan.Dalam forum ini, buruh yang terorganisir, alih-alih kelompok oposisi politik berdiriteguh dan berusaha menanamkan pengaruh mereka dalam pembuatan kebijakan ekonomida sosial. Dalam melakukan gerakan ini, serikat buruh memutuskan untukmempertahankan identitas yang terpisah dari pemerintah dan berpartisipasi dalam prosesperubahan sesuai kepentingannya, bahkan sementara ia mendukung partai politik yangbertentangan. Gerakan strategis ini memberikan dasar bagi korporatisme sosial pasca-pemilihan umum.

Pembuatan pakta meluas ke bidang pemerintahan pula. Pada tahun 1992, pemerintahpropinsi dan lokal membentuk Forum Negosiasi Pemerintah Lokal untuk menciptakansistem pemerintahan lokal yang demokratik dan dapat dilaksanakan untuk masa depan.Sebuah Forum Pendidikan dan Pelatihan Nasional dibentuk untuk menemukan kesepakatandalam restrukturisasi sistem pendidikan untuk memenuhi kebutuhan pembangunan negaratersebut. Semua forum ini memancangkan nilai-nilai demokratik dan proses negosiasidalam masyarakat luas dan mendukung proses politik yang semakin terbuka.

Menjadi perhatian utama adalah peran dan legitimasi polisi dan pasukan keamanan.Bagaimana mereka bisa dipercaya sebagai pelindung proses peralihan menuju demokrasi– dan apa alternatifnya? Bebberapa langkah penting diambil untuk menyelesaikan dilemaini. Sebuah Dewan Kepolisian yang mencakup wakil dari partai politik, masyarakatmadani, pemerintah dan polisi dibentuk pada tahun 1991 untuk meninjau kebijakan danstruktur polisi, dan memberikan saran perubahan untuk pasukan polisi mendatang. SebuahKesepakatan Perdamaian Nasional dicapai sebagai pakta non-agresi antara pemegangperan utama yang terlibat dalam proses transisi ini. Sebuah kesepakatan tertulis yangdiperantarai oleh Gereja, Kongres Serikat Buruh Afrika Selatan (COSATU) danperusahaan-perusahaan besar, Kesepakatan ini berusaha utamanya untuk menghentikankekerasan politik di negara tersebut, menciptakan provisi untuk aturan tindak-tandukpolisi dan pasukan keamanan, arahan rekonstruksi dan pembangunan komunitas, danmekanisme untuk menerapkan provisinya. Ia meminta komitmen pihak-pihak untukdemokrasi multi-partai dan menciptakan sistem komite perdamaian dalam semua tingkatmasyarakat untuk mengawasi ketaatan pada Kesepakatan dan menyelesaikan pertikaianmelalui mediasi dan arbitrasi. Dewan Kepolisian ditanamkan sebagai usaha kendali sipilterhadap kegiatan kepolisian.

Keefektifan Persetujuan tersebut dipertanyakan. Kekerasan dalam tingkatan tinggiAfr

ika

Sel

atan

57



terus berjalan, terutama di Kwazu-Natal dan Rand Timur. Jika Persetujuan gagalmenghetikan kekerasan, minimal ia menguranginya, dan yang pasti melalui mekanismepenyelesaian konflik di daerah-daerah, ia telah menyelamatkan banyak nyawa. Ia memberikontribusi pada pembangunan struktur perdamaian akar rumput (grass root), membawaharapan dan partisipasi di dalam proses transisi bagi banyak orang yang mungkin padakesempatan lain terkucilkan dari perubahan politik, dan memadamkan banyak konfrontasipolitik yang bisa jadi fatal dan meledak-ledak yang mungkin terjadi. Biar bagaimanapunyang paling penting adalah ia mewakili komitmen bersama oleh seluruh pihak yangberkepentingan terhadap nilai-nilai dan standar yang sangat sulit untuk ditinggalkan begitusaja atau untuk ditolak secara terbuka.

Proses Negosiasi PolitikPermulaan CODESA juga tidak mulus. Pemimpin Ikatha Freedom Party (IFP) Kepala

Suku Buthelezi secara pribadi memboikot keseluruhan proses. De Klerk dan Mandelamembuka dengan pertukaran yang menghangat, saling menuduh satu sama lain sebagaipembawa sial. Dan demikianlah proses itu diteruskan. ANC menginginkan sebuah “fasesatu” yang pendek menuju pemilihan umum dan pemerintahan demokratis. NP, menyadaribahwa pengaruhnya yang besar berada di garis depan, dan bukan di garis belakangnegosiasi, dan menginginkan proses yang lebih detil dan lambat. Semakin lama, kelompokoposisi menuduh NP menjalankan taktik menghambat dan kegelisahan berkembang padasaat prosesnya mencapai tahap tak bisa dibalikkan kembali. De Klerk meminta diadakannyareferendum di kalangan orang-orang kulit putih pada Maret 1992, dan mendapatkandukungan kuat dari dua pertiga mayoritas untuk melanjutkan negosiasi. Akan tetapiketika ia kembali ke meja perundingan, ia datang dengan garis yang lebih keras, danbukan lebih lunak.

Negosiasi disempitkan hingga kepada isu-isu atau permasalahan yang merupakan“prinsip-prinsip dasar” untuk diagungkan sebagai pembatasan-pembatasan pada konstitusiakhir. NP akhirnya menginginkan lebih banyak kesepakatan yang mengikat sebagaikemungkinan terdepan. ANC menginginkan kebebasan seluas mungkin untuk prosessetelah pemilihan umum yang lebih “legitimate” nantinya. Kebuntuan yang terbesar adalahpada pembahasan mengenai%tase yang diperlukan untuk mengubah konstitusi. ANCmenuntut dua pertiga seperti norma internasional; NP menginginkan 75%. Kebuntuanberlanjut, dan pada Juni 1992, di kota Boipatong, pendukung IPF yang bersenjatamembantai 38 orang di rumahnya. Banyak tuduhan serius tentang keterlibatan pasukankeamanan dalam membantu pembantaian tersebut, dan ada tanda-tanda polisi menutup-nutupi. Kunjungan De Klerk ke kota tersebut untuk menghormati penduduk memburukmenjadi kekerasan, semakin membuat penduduk marah dan mendorong ANC kepadaposisi publik yang lebih militan. CODESA runtuh dengan pengunduran diri ANC dariproses tersebut.

Menyusul kehancuran CODESA, ANC, menanggapi peningkatan militansi akarrumput, tiba pada kampanye aksi massa. Ketegangan antara IPF dan ANC memercikkankekerasan yang masif di Kwazulu-Natal dan Rand Timur. Polisi dan pasukan keamanandituduh telah membantu atau hanya mendukung pasukan IPF. Kecurigaan ANC akan

Afr

ika

Sel

atan

58


adanya “kekuatan ketiga” disuarakan, mencerminkan pandangan yang kuat bahwa adausaha-usaha yang disengaja untuk menyabotase proses negosiasi dan mobilisasi kampanyeANC.

ANC membalas dengan kampanye “menggelindingkan aksi massa” yang diformalkanseperti pemogokan, pengucilan dan boikot. Mereka mengalihkan perhatian mereka kepadakampung halaman dan pada 7 Maret mengorganisir demonstrasi di Bisho, ibukota Ciskei.Pasukan Ciskei melepaskan tembakan, membunuh 28 orang.

Tragisnya saat itu ada peningkatan kematian politis, dan memuncak pada pembunuhanBisho, yang menghambarkan hubungan, dan memfasilitasi kembalinya pengikut garislunak dan dimulai kembalinya pembicaraan. Hal ini membutuhkan adanya kepemimpinansemua pihak untuk menghadapi realitas kegagalan untuk mencapai persetujuan politis.Mandela dan de Klerk mengurangi prakondisi bagi dimulainya kembali pembicaraan,dan pembicaraan dimulai kembali.

Kekerasan politik berlanjut hingga menjelang periode pemilihan umum, denganorang-orang kulit putih memegang peranan yang makin besar ketika mereka merasabahwa pembicaraan sudah hampir berakhir. Ancaman aksi sayap kanan selalu hadir didalam proses, karena adanya pertanyaan yang tak terjawab mengenai siapa yang sebenarnyabertanggungjawab atas negara pada saat itu – pemerintahan ada akan tetapi DewanEksekutif Transisional (Transitional Executive Council/TEC) telah membangun mekanismeuntuk menjamin bahwa mereka memerintah dengan persetujuan selama menjelangpemilihan umum.

Proses perdamaian dibangun dalam dua fase – konstitusi sementara yang mengarahkepada pemilihan umum, dan setelahnya konstitusi terakhir baru akan dinegosiasikan.Konstitusi sementara menyediakan fondasi bagi demokrasi konstitusional, menjamin hakpilih universal dan hak-hak demokratis dasar untuk dilindungi oleh pengadilankonstitusional. Konstitusi terakhir harus disetujui oleh Sidang Konstitusional (sidangnasional dan senat), dan diperiksa oleh pengadilan konstitusional jika ada yang berlawanandengan prinsip-prinsip konstitusional sebelum diterima.

Konstitusi sementara menyediakan perlindungan hak asasi manusia dan hak sipil yangluas cakupannya. Ia memenuhi kebutuhan parlemen yang tergabung dalam suatu SidangNasional, dengan 400 anggota yang dipilih berdasarkan perwakilan proporsional; suatuSenat yang terdiri atas 10 senator untuk masing-masing propinsi yang ada sembilan, jugadipilih berdasarkan perwakilan proporsional, dan suatu Eksekutif Nasional yang dikepalaioleh presiden yang dipilih oleh mayoritas sidang nasional. Presiden bisa menunjuk duadeputi dan sebuah kabinet. Semua pihak mencapai lebih dari lima% suara punya hakuntuk duduk di dalam kabinet, dan pos dala m kabinet dialokasikan berdasarkan proporsikursi di sidang nasional.

Pemerintahan propinsi akan memiliki lembaga legislatif mereka sendiri yang dipilihberdasarkan perwakilan proporsional, dan mengambil keputusan dengan jalan suaramayoritas sederhana. Mereka bisa mensahkan undang-undang untuk propinsinya, tapimereka tidak bisa melampaui kekuasaan yang diberikan oleh konstitusi. Jika hukumA

frik

a S

elat

an

59



nasional dan propinsi bertentangan, hukum propinsi harus dipertahankan. Pemerintahanlokal harus otonom sesuai dengan kekuasaan yang diberikan. Dewan Para PemimpinTradisional di tingkatan nasional, dan Rumah Para Pemimpin Tradisional di tingkatanpropinsi, akan memberi saran kepada parlemen mengenai hukum adat dan hukumtradisional. Disepakati bahwa undang-undang sementara mulai berlaku pada haridilaksanakannya pemilihan umum untuk parlemen nasional dan propinsi.

Menjalankan Pemilihan UmumSelama proses transisi, pemerintahan yang ada tetap memegang jabatannya dan

bertindak dengan konsultasi dengan Dewan Eksekutif Transisional (TEC) yang terdiridari pihak-pihak yang terlibat dalam proses negosiasi. Sebuah Komisi Pemilihan umumIndependen (Independent Electoral Commission/IEC) ditunjuk untuk menjalankan pemilihanumum demokratis pertama di negara itu pada April 1994. Pertemuan pertamanya diadakanpada 20 Desember 1993 dan kerja pembangunan sistem yang sesungguhnya di akarrumput hanya dimulai dua bulan menjelang pemilihan umum. Keterbatasan yang adabukan hanya masalah waktu yang sedikit, juga karena ketiadaan daftar pemilih, akantetapi ketiadaan infrastruktur di bagian-bagian negara yang besar, kurangnya tenaga terlatih,struktur administrasi yang terlalu sedikit, dan kurangnya data demografis. Setelah 4 haripemilihan umum di bulan April 1994, 8.493 tempat pemungutan suara ditambah dengan950 yang bergerak, 1.047 yang khusus dan 187 tempat pemungutan suara luar negeridijalankan di Afrika Selatan, dan di 78 negara lainnya. Sepertiga dari tempat pemungutansuara tidak dialiri listrik atau jasa telepon yang reguler. Prosesnya menjadi sangat sulitkarena kekurangan materi, masalah logistik, sabotase proses penghitungan dan kegagalansistem. IEC secara akut sadar bahwa kegagalan menjalankan pemilihan umum yang jujurdan adil bisa menghilangkan demokrasi Afrika Selatan pada saat diumumkan. Pengawasaninternal dan eksternal (PBB, Uni Eropa, dsb.) yang efisien dan kredibel menjadi penting,seperti juga kapasitas kreatif dari IEC untuk merespon pada saat-saat terakhir krisis dibidang administrasi dan proses penghitungan.

Mengkonsolidasikan DemokrasiAfrika Selatan telah mengambil langkah-langkah penting untuk menanamkan demokrasi

dalam kehidupan sipil dan politik. Konstitusi terakhir yang menegaskan semangatkonstitusi sementara telah dinegosiasikan. Sejumlah institusi negara hadir untukmemperkuat dan melindungi demokrasi baru ini, termasuk: suatu Pelindung Publik,suatu Komisi Hak Asasi Manusia; dan suatu Komisi untuk Memajukan dan MelindungiHak-hak Komunitas Kultural, Religius dan Linguistik; suatu Komisi untuk KesetaraanJender; dan Auditor Umum; dan suatu Komisi Pemilihan umum. Pelayanan publikditransformasikan menjadi lebih mewakili secara penuh dan melayani penduduk negaratersebut; undang-undang perburuhan baru yang sesuai dengan standar internasional sudahdiperkenalkan dan suatu Dewan Ekonomi, Pembangunan dan Perburuhan yang didirikanuntuk mencari konsensus dalam kebijakan sosial dan ekonomi.

Inisiatif yang penting adalah Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (Truth and Recon-ciliation Commission/TRC). TRC ditawari sarana untuk menimbulkan kekerasan sistem A

frik

a S

elat

an

60


aparteid dengan cara-cara yang diarahkan kepada rekonsiliasi bangsa yang telah dalamterpecah-belah daripada hanya membalaskan dendam atau mencari ganti rugi. Ini telahmemberi orang di semua tingkatan dan semua pihak kesempatan untuk mendeklarasikanbagian mereka dalam konflik, untuk memberi sorotan pada orang hilang, pembunuhan,penyiksaan dan pelecehan hak-hak asasi manusia yang lebih ringan, dan yang palingpenting adalah untuk mengungkapkan penyesalan untuk meminta maaf dan pengampunan.

Pelajaran untuk Mengelola Transisi Menuju DemokrasiDalam membangun demokrasi dan mempertahankannya dalam konteks konflik yangmengakar dengan kekerasan yang terbatas adalah tugas berat. Pengalaman Afrika Selatanyang dilukiskan di sini menawarkan beberapa pelajaran termasuk pentingnya:

- Krisis pembusukan dalam sistem otoritarian (tekanan internal dan eksternal);- Pengakuan kekuasaan terhadap realitas kekuasaan dari kepemimpinan (pengakuan

bersama bahwa perubahan yang dinegosiasikan adalah pilihan terbaik bagi semuapihak);

- Periode pranegosiasi yang ekstensif;- Tanda-tanda gerak yang signifikan dari pihak pemerintah untuk memecahkan

kebuntuan dari prakondisi (perpanjagan dari kebebasan politis yang penuh arti/pembekuan perjuangan bersenjata)

- Integritas kepemimpinan dan kemauan untuk mengambil resiko memilih perubahandamai daripada kekerasan;

- Membingkai ulang kebuntuan menjadi permasalahan bersama (misalnya mengubah“ini atau itu menjadi pilihan bertingkat);

- Menyepakati front yang berlapis untuk menstabilkan proses perubahan dan mengelolahubungan konflik;

- Penanaman partisipasi demokratis (partisipasi masyarakat madani di luar elit politik);- Negosiasi konstitusi yang menyediakan keamanan yang cukup bagi rezim pemerintah

untuk mengalihkan kekuasaan melalui pemilihan umum;- Proses pemilihan umum yang dikelola dengan baik;- Institusi-institusi yang efektif untuk mengkonsolidasikan demokrasi baru dan

merekonsiliasikan kepentingan-kepentingan, bergerak dari masa lalu perpecahan yangdalam dan sering penuh kekerasan.Meski ada kecenderungan untuk membagi-bagi konstitusi dan struktur tawar-menawar

bagi pelajaran dalam mengelola transisi menuju demokrasi, mungkin pelajaran yangpaling penting terletak pada wilayah analisis ini, dan terlebih lagi pada elemen-elemenperilaku pihak-pihak yang berkepentingan, kualitas kepemimpinan dan keterampilanyang mereka tunjukkan dalam mengelola proses negosiasi dan penyelesaian masalah baikdengan lawan maupun dalam konstituen. Afrika Selatan sangat beruntung dalam wilayahini. Proses yang tertunda yang mendorong perkembangan serikat dagang, kemunculanstruktur perjuangan dan pemimpin yang memiliki kemampuan tawar-menawar yangtinggi sebelum perubahan politis terjadi mungkin tidak disebabkan oleh reformasi inisiatifsejak awal tapi, pada akhirnya, baik untuk negara yang sedang dalam pencarian bagidemokrasi yang layak.A

frik

a S

elat

an

61


B a b

Proses-ProsesNegosiasi

3Jika suatu proses dirancang

tidak sesuai konteks, maka ia

sudah kalah sebelum dimulai.

62

Fokus kami sekarang beralih ke proses –pertanyaan tentang merancang cara terbaikuntuk mencapai penyelesaian. Yang ditawarkandalam bab ini adalah serangkaian tekniknegosiasi dan prosedur yang bisa dipilih, ditolakatau diadaptasi tergantung apa yang dianggappaling membantu oleh pihak-pihak yangbertikai dalam memajukan pengelolaan konflikmereka.

3.1– 3.2 Isu-isu kunci dalam perancangan proses3.3– 3.4 Pranegosiasi: merancang proses untuk pembicaraan3.5– 3.6 Teknik-teknik negosiasi dasar dan alat-alat untuk

memecahkan kebuntuan3.7 Peranan Pihak Ketiga3.8 Kesimpulan

Boks 3 Elemen-elemen Kunci dalam Merancang Proses Negosiasi (h. 68)

Boks 4 Elemen-elemen Penting dalam Pranegosiasi (h. 71)

Boks 5 Teknik Negosiasi: Beberapa Prinsip Dasar (h. 101)

Boks 6 Memecahkan Kebuntuan (h. 106)

Boks 7 Bentuk-bentuk Campur Tangan Pihak Ketiga (h. 114)

Menu Pilihan 1 Mengembangkan Proses Negosiasi (h. 116)

63


3.1 Pengantar

Konflik sangat beragam dalam sejarah dan konteks, isu dankarakternya, intensitas dan hasilnya, sehingga proses untukmengangkatnya harus responsif dalam setiap keadaan. Jika suatu

proses dirancang dengan cara yang tidak sesuai dengan konteks, makaia telah kalah sebelum dimulai. Ketegasan ini datang dari pengakuankeunikan setiap situasi, yang semestinya bisa menyelamatkan kita darianjuran universal. Akan tetapi perbandingan masih sangat berharga. Faktabahwa suatu pendekatan berhasil di, katakanlah, Eritrea tidak menjaminbahwa pendekatan yang sama akan efektif juga di Palestina atau Fiji.Akan tetapi yang pasti di tingkatan yang sangat spesifik kita mungkinmelihat pada elemen-elemen gencatan senjata di Chechnya untuk memberitanda-tanda bagaimana mencapai gencatan senjata di Filipina. Bagi semuaperbedaan mereka, mereka juga memiliki persamaan yang bisadiperbandingkan: pemberontakan regional terhadap pemerintahan pusat,klaim penentuan nasib sendiri, isu-isu identitas yang mengakar yangbertalian dengan persepsi diskriminasi sosial dan ekonomi, berakhirnyastruktur pemerintahan yang otoritarian, dan seterusnya. Jadi sementaramenghormati keunikan masing-masing konflik, kita masih bisa belajarhal-hal penting dari situasi-situasi lain. Bahkan dalam mengembangkanpertanyaan,”Mengapa itu tak akan berhasil di sini?” menghasilkan analisissituasi yang memajukan definisi apa yang bisa berhasil.

3.2 Isu-isu Kunci dalam Perancangan Proses3.2.1 Kebuntuan yang dipandang sama

Pihak-pihak yang bertikai datang ke meja hanya jika mereka melihatbahwa – baik sukarela ataupun tidak – itu sesuai dengan kepentinganmereka. Ada faktor perekat yang harus ada agar hal ini terjadi. Secarakhusus, negosiasi biasanya cenderung terjadi kalau kedua belah pihakmelihat kebuntuan dengan cara yang sama. Hal ini sering disebut sebagai“skak-mat yang menyakitkan”. Dalam banyak kasus, hanya saatkepercayaan tumbuh di kedua belah pihak dan tak ada satupun yangbisa menang dan kalau berlanjut dengan cara-cara kekerasan akan berbiayaterlalu tinggi tanpa mencapai kemenangan, maka negosiasi akan menjadipilihan yang menarik. Hal ini tidak membutuhkan kedua belah pihakseimbang dalam kekuatan militer dan sumber daya. Hal ini jarang terjadidalam konflik dalam negara. Yang dibutuhkan hanya yang lemah palingtidak harus bisa mencegah kemenangan total pihak yang lebih kuat –inilah aturan main dan bukan kekecualian dalam kebanyakan konflikdalam negara.

P r o s e s N e g o s i a s i

David BloomfieldCharles Nupen and

Peter Haris

64

Konflik dalam negara yang beragam dan faktor eksternalnyamenghasilkan kebuntuan seperti ini di Afrika Selatan. Proses pendekatankembali antara AS dan Uni Soviet, yang disusul dengan perpecahanpada akhirnya, sangat signifikan. Sejalan dengan runtuhnya dikotomiBarat-Timur, beberapa basis dukungan tradisional bagi kedua belah pihakditarik. Penerapan internasional sanksi hukuman dan “status kekacauansosial” mulai menggerogoti secara kumulatif kelayakan ekonomi danlegitimasi moral di negara Afrika Selatan. Secara internal, biaya untukmempertahankan apartheid dan pembangunan yang terbagi jadi berputar-putar. Penduduk berpindah ke daerah perkotaan membuat penerapandan model kontrol menjadi lebih bermasalah dari sebelumnya, sementarapembangunan kampung-kampung halaman dan dewan-dewan campuranyang terpisah dan perkumpulan-perkumpulan menciptakan birokrasi yangsangat besar dan sangat tidak efisien. Perlawanan internal dan eksternalkepada negara meningkat dan mendapatkan momentum besar sepanjang1980-an terbukti lebih sulit dan lebih mahal untuk ditumpas.

Demikian pula, setelah 25 tahun kekerasan yang berkepanjangan diIrlandia Utara, sampai 1990-an baik kelompok paramiliter dari TentaraRepublik Irlandia (Irish Republican Army/IRA) dan jenderal-jenderalTentara Inggris menyadari bahwa kedua pihak mampu secara militeruntuk mendapatkan kemenangan total. Hal terbaik yang bisa dilakukanadalah mencegah yang lainnya menang. Pilihan ini bisa menjadi apakahakan terus berjuang tanpa harapan kemenangan dan dengan meneruskanusaha berbiaya tinggi baik dari segi manusia maupun keuangan, untukmelihat kepada pilihan-pilihan non-militer.

Bersama-sama serangkaian faktor-faktor yang terjadi baik di AfrikaSelatan dan Irlandia Utara untuk membawa persepsi dari kedua belahpihak baik dalam kepedihan berlanjutnya kebuntuan maupun dalamketertarikan terhadap negosiasi. Yang kedua tidak, tentu saja, secaraotomatis mengikuti yang pertama. Di Sudan, dalam hal hidup manusiadan penderitaan, kerusakan lingkungan, beban ekonomi internal daneksternal, dan seterusnya, biaya untuk terus menerus berada dalamkebuntuan terlalu mahal; akan tetapi, dalam kata-kata seorang sarjana,walaupun Sudan “adalah negara yang sudah di ambang kehancuran…para pemimpin sendiri kelihatannya sama sekali tidak merasakanancaman kematian di depan mata.”

3.2.2 Menangkap kesempatan

Kehadiran kebuntuan saja, saat itu, tidak cukup. Ia juga bisamenghasilkan jendela kesempatan, waktu yang “matang” untukpenyelesaian, akan tetapi waktu yang matang harus dikenali, ditangkapdan digunakan. Negosiasi tidak begitu saja timbul dari abu bekas konflik.Keadaan buntu yang dilihat bersama membuat pihak-pihak yang bertikaiberpandangan bahwa mereka tak bisa menang dengan berperang, tapi

3.2 Isu-isu Kunci dalamPerancangan Proses

Proses yangefektif adalahyang akanmembuktikanketahanannyadan keawetannyadalammenghadapipenundaan,kebuntuan,walkout, harapanyang membesar,pengharapanyang salah dankata-katakemarahan.

65


tidak juga memiliki kecenderungan untuk mencari perdamaian. Jadimengenali kebuntuan adalah satu hal. Akan tetapi faktor lain harus berlakupada pihak-pihak untuk menggerakkan mereka ke arah negosiasi.Kebuntuan biasanya dialami sebagai keadaan steril yang, secara definisi,menghambat kesempatan apapun bagi perubahan menuju kemajuan.Akan tetapi hampir paradoksikal, kebuntuan bisa merupakan awal darikesempatan. Ini tergantung pada gabungan faktor-faktor yang berlakuyang akan membuat negosiasi menjadi layak. Faktor-faktor ini bisadatang dari aspek manapun dari proses, baik internal maupun eksternal.

Di Mozambique, campur tangan gereja Katolik Roma, menggunakanorganisasi Sant’Edigio, melalui surat-surat pastoral, kontak-kontaknyasendiri, dan dukungan aktifnya serta persuasi kepada aktor-aktor,menghasilkan keberhasilan dalam memfasilitasi pembicaraan yangmelibatkan FRELIMO dan RENAMO di Roma antara 1990 dan 1992.Dalam konteks Angola, persetujuan Bicesse pada 1991 keluar dariperubahan perspektif adikuasa yang disusul dengan tekanan Soviet padaMPLA, dan tekanan AS (dan Afrika Selatan) pada UNITA untuk majuke meja perundingan. Di Afrika Selatan pada 1990, Presiden de Klerkdengan tiba-tiba mengumumkan pembebasan tahanan politik danpencabutan larangan atas ANC dan partai-partai terlarang lainnya. Halserupa terjadi pada “penerbangan ke Jerusalem” Anwar Sadat pada 1977mengejutkan seluruh dunia karena melanggar tabu universal Arab untukmengakui Israel: ia terbang ke Jerusalem dan berpidato di hadapanparlemen Israel. Banyak yang implisit dalam gerakan ini – menciptakankeretakan besar pada penolakan universal Arab bagi hak Israel untukada, menempatkan beban yang sama beratnya pada balasan Israel, danseterusnya – ini, sama seperti pidato de Klerk, kemungkinan-kemungkinan baru dan parameter untuk pergerakan dikembangkan darikebuntuan yang berkepanjangan.

Jadi, saat kebuntuan datang karena tidak adanya perubahan, negosiasimenjadi usulan yang menarik tepatnya karena perubahan dalam konteks– suatu pemerintahan baru atau pemimpin, perubahan dalam dukunganbagi satu pihak atau yang lainnya, inisiatif “mendobrak lapangan” darisatu negara, dan seterusnya. Titik balik dalam persepsi yang demikiandibutuhkan untuk mengubah kebuntuan menjadi pencarian beberapaalternatif. Harus ada persepsi, yang dibangun secara orisinil, bagikemungkinan yang tegas bagi jalan keluar yang dinegosiasikan.

Karenanya menjadi sangat penting bahwa konflik yang sedangberlangsung harus secara konstan dievaluasi dan diamati untukmeyakinkan “jendela-jendela kesempatan” tidak hilang. Pihak-pihak itusendiri, karena kedekatan mereka dengan konflik, mungkin tidak melihatbukaan itu, dan karenanya kadang-kadang membutuhkan pihak ketigauntuk mengambil inisiatif.

3.2 Isu-isu kunci dalam PerancanganProses

66

Negosiator butuh mengembangkan pengertian yang sama tentang posisisatu sama lain. Pada kasus Cyril dan saya, saling pengertian itu berubahmenjadi persahabatan. Tapi yang paling penting dalam proses ini adalahsaling mengerti satu sama lain dengan menempatkan dirimu dalamposisi orang di pihak lain… Hubungan pribadi antara negosiatoradalah… bahan dasar yang paling penting bagi negosiasi yang berhasil. �

3.2.3 Pentingnya kepercayaanNegosiasi cenderung terfokus pada isu, akan tetapi keberhasilannya

tergantung pada orang. Proses yang baik selalu mencari cara untukmemajukan hubungan antara pihak-pihak yang bertikai. Ini bukanmasalah meminta musuh untuk manjadi teman. Akan tetapi harus adahubungan fungsional yang berjalan di antara pihak-pihak ini agar, mini-mal, mereka bisa bernegosiasi dengan saling kepercayaan dalam derajattertentu. Untuk mencapai tingkatan kepercayaan yang berhasilmerupakan proses yang sulit antara musuh bebuyutan. Selama perjuanganyang tajam, pengiblisan musuh merupakan taktik yang baku: melihatpihak lain sebagai “psikopat”, “teroris” dan “kerajaan iblis” membantumelegitimasi penggunaan kekerasan melawan mereka. Akan tetapipenglihatan yang demikian harus dihilangkan demi mengadakan dia-log. Persepsi harus diubah. Konsesi-konsesi kecil, seringkali dengan nilaiintrinsik yang kecil, bisa bertindak sebagai tanda untuk menunjukkanbaik komitmen satu pihak kepada proses ini dan niatan dan komitmenseseorang untuk memenuhi janjinya. Ketika ini dilakukan oleh keduabelah pihak, keduanya bisa dilihat sangat menepati kata-katanya. Perananinformasi yang tidak akurat dan cara presentasinya kepada masing-masing pihak bisa membantu sangat besar dalam menghancurkanpersepsi yang tidak benar.

Dengan kata lain, proses yang baik menggerakkan pihak-pihak di luarfokus yang eksklusif pada persaingan tawar menawar untuk memasukkanderajat kerjasama tertentu: tanpa kerjasama, tak akan ada hasil yangmemuaskan. Negosiasi sendiri, mengimplikasikan pergerakan dan harusbisa menjadi proses penyelesaian masalah. Para peserta harus, sampai derajattertentu, bekerjasama untuk mencari solusi bagi masalah mereka.

Contoh klasik dari suatu hubungan yang berhasil adalah yangberkembang antara kepala negosiator Afrika Selatan, Roelf Meyer untukPartai Nasional dan Cyril Ramaphosa untuk ANC. Ini adalah substansihubungan mereka dan itu akan menyelamatkan proses perdamaian dalamhari-hari yang paling gelap. Di tengah-tengah negosiasi, kekerasan yangserius pecah di Boipatong pada Juni 1992 dan membuat ANCmemutuskan segala hubungan dengan pemerintah. Setelah hampir 18bulan berikutnya, Roelf & Cyril show merupakan satu-satunya saluranyang terbuka untuk komunikasi antarpihak. Meyer sendiri mengingatpersoalan ini:

3.2 Isu-isu kunci dalamPerancangan Proses

67


Dalam konflik yang mengakar, semua pihak yang datang ke mejanegosiasi membawa pengalaman yang bertahan dalam hal konflik,perjuangan dan peperangan. Penggunaan kekuatan telah menjadi modelhubungan mereka yang dominan, atau bahkan satu-satunya. Tantangankunci dalam proses perancangan untuk membalik pengalaman itu, untukmembuat pihak yang bertikai memfokuskan diri pada ketakutan,kecemasan dan kepentingan dan pentingnya menyelesaikan itu. Prosesyang efektif adalah yang akan membuktikan ketahanannya dankeawetannya dalam menghadapi penundaan, kebuntuan, walkout, harapanyang membesar, pengharapan yang salah dan kata-kata kemarahan.

3.2.4 FleksibilitasNegosiasi adalah sebuah proses kreatif, suatu perjalanan tanpa

kepastian untuk suatu penemuan. Ini berarti hasil terakhir tidak selalubisa dilihat pada awal proses. Jelas, pihak-pihak akan memilikipandangan mereka sendiri tentang apa yang ingin mereka capai, “model”mereka sendiri tentang penyelesaian yang diinginkan, akan tetapi hanyamereka yang punya hak khusus atau duduk dalam posisi berkuasa yangbisa mendefinisikan tujuan mereka dan mendapatkan seratus% apa yangmereka inginkan. Hal ini adalah prospek yang menakutkan baginegosiator ataupun perancang proses. Sejalan dengan itu, ketika pa-rameter bagi proses membutuhkan rancangan dan kesepakatan (danakan dilihat dalam bab ini) prosesnya harus cukup fleksibel untuk bisamenghadapi apa yang terjadi di masa depan. Keinginan hati yangprotektif secara alamiah - pada saat negosiasi dimulai berarti paranegosiator sering kelihatan untuk membangun prakondisi dialog- akantetapi terlalu banyak prakondisi membuat prosesnya rapuh dan bisamenghambat atau bahkan bergerak terlalu cepat pada awal kelahirannya.Prakondisi mempunyai kebiasaan untuk berputarbalik dan menyerangpromotornya. Pada beberapa kasus, para negosiator harus kambali lagikepada konstituen mereka dan mencoba membujuk mereka bahwakondisi mereka yang tegas dan tak tergoyahkan itu tidak terlalu pentingsekarang. Kalau negosiasi benar-benar masuk ke wilayah baru, makaprakondisi, yang masuk akan pada awalnya, menjadi tidak relevan ataulebih buruk lagi.

Selama proses pembicaraan, tujuan dan target bisa berubah, danparameter dasarnya dan aturan dasar prosesnya mungkin perlu diadaptasi.Selama beberapa tahun, misalnya, dialog Sinhala-Tamil di Sri Lankaberubah, mengikuti apa yang mungkin, bisa diterima atau sesuai, darinegosiasi bilateral melalui mediasi pihak ketiga dan pertemuan semuapihak, sampai kepada pertemuan informal dan pribadi dan kemudiankepada pembicaraan formal yang diperantarai oleh India. Kebutuhanakan berubah, dan demikian juga dengan proses. Fleksibilitas dalamrancangan proses tidak berarti kurangnya kekenyalan atau bahkankurangnya prinsip-prinsip pemandu. Akan tetapi hal ini mensyaratkan

3.2 Isu-isu kunci dalam PerancanganProses

68

3.2 Isu-isu kunci dalamPerancangan Proses

pihak-pihak secara sadar menghindari menggambarkan diri merekasendiri terpojok, atau mereka tidak diberi pilihan lain selainmenghancurkan dialog. Dengan mencoba cara pandang yang lebih luasdalam melihat proses perdamaian, yang kelihatan sebagai akhirpembicaraan seringkali terbukti bisa menjadi katalis yang menekankanusaha-usaha untuk mengembalikan negosiasi kepada jalurnya. Pada saatitulah kita baru bisa mengenali apa yang disebut sebagai pola langkah-patah-gerak-langkah. Pihak-pihak yang bertikai memasuki negosiasi danmengambil satu langkah ke arah kemajuan; kemudian negosiasi akanpatah karena ada ketidaksetujuan; selanjutnya di luar proses pembicaraan,beberapa gerakan dibuat yang memungkinkan kembali terjadipembicaraan dan satu langkah kemajuan lagi di atas meja sebelum patahanyang lain terjadi lagi, begitu seterusnya. Meski tidak mudah untukdilaksanakan, semakin banyak fleksibilitas dalam rancangan, semakinbesar kamungkinan untuk kemajuan.

Elemen-elemen Kunci dalam Merancang Proses Negosiasi

1 . Kebuntuan yang dilihat bersama. Negosiasi biasanyacenderung terjadi kalau kedua belah pihak melihat kebuntuandengan cara yang sama, yang sering disebut sebagai “skakmatyang menyakitkan”.

2 . Menangkap “Peluang Kesempatan”. Kehadiran kebuntuansaja, saat itu, tidak cukup. Ia juga bisa menghasilkan jendelakesempatan, waktu yang “matang” untuk penyelesaian, akantetapi waktu yang matang harus dikenali, ditangkap dandigunakan. Konflik yang sedang berlangsung harus secarakonstan dievaluasi dan diamati untuk meyakinkan “jendela-jendela kesempatan” tidak hilang.

3 . Pentingnya kepercayaan. Musuh tidak perlu jadi kawan. Tetapinegosiasi memang membutuhkan usaha kooperatif yangminimal.

4 . Fleksibilitas. Proses negosiasi perlu tetap fleksibel. Terlalubanyak prakondisi akan menjadi hambatan bagi dialog.

3.3 PranegosiasiPranegosiasi adalah, dalam frase Irlandia “pembicaraan mengenai

pembicaraan”. Ini berkaitan dengan membuat kerangka kerja di manaisu-isu bisa didiskusikan secara berurutan, bukan dengan isu itu sendiri.Istilah dalam buku pegangan ini, pranegosiasi tidak mengangkatrancangan akan hasil – itu bisa menunggu sampai pembicaraanberikutnya dimulai – tapi terfokus pada proses. Ini adalah, padaakibatnya, negosiasi mengenai proses. Subjek pembahasan berkaitandengan prosedur, struktur, peran, dan agenda. Satu tujuan pranegosiasi

Boks 3

69


adalah untuk mencapai definisi bersama mengenai masalah dan subjekpembahasan yang harus diangkat – akan tetapi itu tidak menangkal isu-isu di luar mendefinisikan mereka untuk referensi masa depan. Ini hanyabisa dijalankan oleh delegasi yang sangat kecil (atau bahkan perwakilanindividual) mungkin bicara berhadapan atau melalui pihak ketiga.

Pentingnya pranegosiasi tidak bisa dianggap terlalu tinggi. Prosesyang buruk hampir pasti akan menuju kegagalan: apa yang kelihatankering dan seperti pertanyaan prosedur teknis perlu diselesaikan sebelumpembicaraan dimulai, atau mereka bisa menjadi sangat signifikan atauisu-isu simbolik bisa merusak keseluruhan proses. Istilah dalam bukupegangan ini, proses yang baik memfasilitasi hasil yang baik; dalamistilah praktis, prosedur negosiasi yang baik memfasilitasi negosiasisubstantif yang baik. Tambahan lagi, fase pranegosiasi yang efektifmembantu untuk mengembangkan hubungan kerja yang vital sepertiyang didiskusikan sebelumnya. Terutama jika dijauhkan dari publisitas,pranegosiasi menawarkan kemungkinan yang sangat penting untukmengembangkan kebiasaan dialog antara pihak-pihak yang berlawanansementara belum ada isu substantif yang jadi taruhannya.

Pranegosiasi, tentu saja, dalam realitas tidak serapi dan setegas dalampresentasi analisis ini. Pranegosiasi bisa berbaur dengan negosiasi jikaberjalan dengan sangat baik, ia bisa mencuat melalui keinginan sukarela di antara pihak-pihak yang berkonflik, atau ia bisa diterapkan dariluar oleh pihak ketiga yang berkuasa yang masuk dalam konflik danmenerapkan syarat-syarat kerjasama.

Pranegosiasi biasa terjadi meskpun tidak ada maksud untuk beranjakkepada negosiasi penuh. Barangkali kedua pihak masih terlalu jauhterpisah untuk sebuah negosiasi yang baik. Walau demikian kontak-kontak baru, yang hanya ditujukan untuk meningkatkan saling pengertianmengenai isu-isu yang terbagi melalui definisi gabungan terhadappermasalahan yang menjadi perpecahan, bisa mendorong kemajuan danmembuat negosiasi lebih layak pada tahapan masa depan tertentu, ataubahkan mungkin membawa kemungkinan pembicaraan langsung lebihdekat pada realitas. Pilihan Norwegia untuk menjadi perantara dalampersetujuan damai Timur Tengah tahun 1993 adalah contohnya. Prosesyang dimulai oleh diplomat Norwegia ini, melibatkan rapat-rapat yangsangat rahasia di rumah pribadi diplomat ini di Norwegia antara pejabattinggi anggota PLO dan penasihat Israel. Kedua protagonis bertindaksepenuhnya di luar kapasitas resmi. Pembicaraan mereka difokuskanpada mengeksplorasi definisi bersama tentang permasalahan mereka,dan kemudian menguji hambatan-hambatan terhadap penyelesaian dankemungkinan untuk melewati hambatan-hambatan itu. Pembahasandalam realitas merupakan bahan dasar proses pranegosiasi dalammendefinisikan agenda. Pembicaraan yang ada bersifat eksploratif, tidakresmi, bisa diingkari, tanpa sanksi formal dan tidak memasukkan harapan

3 . 3 P r a n e g o s i a s i

Pranegosiasiditujukan untuk

menentukankerangka kerja –

prosedur-prosedur,

struktur-struktur,peran-peran, danagenda-agenda—

yang dimana didalamnya isu-isu

dapatdidisukusikan.Arti pentingya

tidak dapatdianggap terlalu

tinggi.

70

atau komitmen yang harus mereka pandu kemudian. Bagaimanapun,ketika pranegosiasi mengambil momentumnya sendiri (terutama karenaberkembangnya kepercayaan antara dua pihak), masuk akal untukmembawa hasilnya ke dalam struktur formal mereka: PLO danpemerintah Israel. Pada akhirnya, dialog ini menuju kepada negosiasisepenuhnya dalam proses perdamaian resmi. Intinya adalah inisiatif-inisiatif pranegosiasi yang kecil, pribadi dan eksploratif yang tidakmemiliki tujuan kesepakatan perdamaian pada saat itu.

Dalam pengalaman yang lebih formal dalam pranegosiasi, agendanyaadalah pembicaraan di Afrika Selatan yang digarisi secara efektif padabentuk persiapan dalam tiga penyataan penting yang, dalam derajat yanglebih besar, menggarisi agenda dan proses diskusi. Seperti yang dikatakanseorang peserta:

�

3.3 Pranegosiasi

Persepsi yang sama dalam kebuntuan sepertinya sangat penting, danpada tahap pertama dalam negosiasi (misalnya pranegosiasi) sepertinyaakan habis untuk mengeksplorasi kebuntuan ini dan mengembangkanpeta mental yang sama. Dalam kasus Afrika Selatan Groote AchuurMinute, Pretoria Munite dan Record of Understanding adalah saat-saat kunci di mana pihak-pihak besar dalam konflik mengeluarkanpersepsi yang sama terhadap kebuntuan, dan bagaimana berjalandengan titik tolak itu.

71


3.4 Mengembangkan Proses Negosiasiyang Spesifik

3.3.1. Agenda pranegosiasiMengembangkan “peta mental yang sama”, dan kemudian mengatur

sarana perjalanan adalah urusan pranegosiasi. Merancang negosiasibersama membutuhkan pertimbangan dan perencanaan yang teliti. Hasilprosesnya seharusnya diterima oleh semua pihak sebagai hasil yang sah.

Elemen-elemen Penting untuk Pranegosiasi

Berikut ini adalah daftar yang mewakili elemen-elemen penting untukdipranegosiasikan, dari yang paling rumit kepada yang jelas terusterang:- setuju pada peraturan dasar dan prosedur;- partisipasi dalam proses, dan metode representasi;- menangani prakondisi untuk negosiasi dan hambatan-hambatan

untuk dialog;- menciptakan lapangan main yang seimbang bagi setiap pihak;- memberi sumber daya perundingan;- bentuk-bentuk negosiasi;- tempat dan lokasi;- komunikasi dan pertukaran informasi;- mendiskusikan dan menyetujui prinsip-prinsip luas yang berkaitan;

dengan hasil;- mengelola jalannya;- kerangka waktu;- prosedur pembuatan keputusan;- alat-alat proses untuk memfasilitasi negosiasi dan memecahkan

kebuntuan;

- kemungkinan bantuan pihak ketiga.

Kita akan melihat satu persatu isu-isu ini, menyajikan menu pilihanuntuk mengembangkan suatu sistem negosiasi. Sepanjang waktu selaluingat bahwa pengaruh konteks dan potensinya untuk memberi inspirasipembuatan pilihan-pilihan baru, pihak-pihak harus bisa merancang suatuproses yang terbukti liat dan awet. Mereka juga harus, tentunya,menyadari akan kemungkinan yang ada dalam kultur mereka sendiriyang menjadi mekanisme penyelesaian perselisihan yang tradisional: inibisa diadaptasi atau dipakai untuk memperkuat lebih jauh keseluruhanrancangan.

3.4 Mengembangkan Proses Negosiasi yang Spesifik3.4.1 Peserta

Dalam sarannya yang terkenal kepada rakyat Irlandia Utara, NelsonMadela menyatakan,”Kau tidak membuat perdamaian hanya denganbicara kepada temanmu; kau harus menjalin perdamaian dengan musuh-

Boks 4

72

3.4 MengembangkanProses Negosiasi yangSpesifik

musuhmu.” Meski memang menggoda untuk mengucilkan banyak pihakyang ekstrim dari proses, karena takut pembicaraan yang terjadi akanmeledak-ledak atau tidak lancar, resiko yang kemudian meningkat danmereka akan bertindak sebagai perusak yang menggerogoti kesepakatanyang sudah dibuat. Golongan moderat lebih mudah bernegosiasi, akantetapi yang implisit dalam kata-kata Mandela adalah kebutuhan untukmenangani secara langsung dengan mereka yang menyebabkanpermasalahan, daripada mengucilkan dan kemudian mencobameminggirkan mereka. Inilah alasan kegagalan negosiasi Irlandia Utarapada tahun 1991 dan 1992. Sementara golongan moderat mencobamenegosiasikan kesepakatan di atas meja, ekstrimis bersenjata dari keduasisinya diikutkan. Atmosfir yang mengelilingi, penuh dengan ancamankekerasan paramiliter, dirusak lagi dengan signifikansi dan bobotpembicaraan.

Mengulang proses-proses negosiasi antara berbagai kemungkinanpihak-pihak dalam konflik Lebanon sejak pertengahan 1970-an, duasarjana terkemuka menyatakan gagasan mereka dengan meyakinkan:

Kebutuhan untuk menjadi saling terbuka menunjuk tidak saja padapihak-pihak yang berbeda tapi juga pada pendapat-pendapat yangberlainan yang tersebar di antara pihak-pihak itu. Terutama untuk or-ang luar, sangat menggoda untuk menganggap sisi-sisi konflik inihomogen, dan blok-bloknya monolitik. Persoalannya tidak seperti itu.Biasanya ada beragam konstituen dalam satu pihak yang terlibat konflik– faksi politik, generasi muda dan tua, kelompok jender, golongan radikal,fundamentalis, aktivis perdamaian, kepentingan bisnis, kepentinganmiliter, dan seterusnya. Perusak bisa datang dari komunitas yag lebihluas – apakah mereka lebih ekstrim atau lebih moderat daripada faksiitu sendiri – sama mudahnya dengan pihak yang terlibat tapi dikucilkan.

Lebih jauh lagi, mereka yang bisa menjalankan negosiasi harusmemiliki – dan kelihatan memiliki oleh lawannya – kekuasaan yangcukup dan wewenang yang ditugaskan kepada mereka dari pihak mereka.

�Dalam hal struktur, kesepakatan yang paling penting dalam konflikLebanon berkisar seputar siapa yang harus diikutkan dalam negosiasidan siapa yang tidak diikutkan atau memilih untuk tidak ikut… Tidakada jalan keluar yang mungkin berhasil dalam konflik ini kalau semuapihak-pihak besar dalam konflik tidak terlibat dalam negosiasi.Pengganti juga tidak akan berhasil… karena mereka tidak memilikikekuasaan riil untuk menerapkan kesepakatan yang dibuat.

73


Mereka perlu punya kemampuan untuk bicara dengan wewenang, untukmenawarkan kesepakatan dengan kapasitas untuk menjalankannya.Untuk menjadi, singkatnya, perwakilan yang sah dalam pembicaraan.Seringkali individu-individu yang paling berkuasa untuk peranan iniadalah pemimpin pihak atau faksi itu sendiri. Walau demikian, personapublik dan posisi mereka mungkin membatasi kapasitas mereka untukbicara secara fleksibel; peranan mereka di luar pembicaraanmensyaratkan integritas posisi yang tidak bisa kelihatan dapat ditawar-tawar karena takut akan kelihatan “lemah”. Pilihan negosiator yangbijaksana yang bisa membawa wewenang pemimpin-pemimpin merekake meja sementara tetap mempertahankan kapasitas mereka sendiri untukfleksibel merupakan bahan dasar yang vital.

Pada saat yang bersamaan ini juga membuat hidup di meja negosiasisemakin sulit, akan tetapi meningkatkan kemungkinan untuk melahirkanhasil yang sukses, untuk mengikutsertakan semua pihak yang mungkinmempengaruhi jalannya proses. Tapi secara realistis, persyaratan mini-mum adalah untuk mengikutsertakan arus utama dari setiap pihak.Kemudian, mereka yang diikutsertakan bisa saja berusaha untukmembawa lebih banyak dari mereka yang tidak diikutsertakan atau yangtidak bersedia ikut ke dalam prosesnya sejalan dengan terbitnya mo-mentum untuk pembicaraan, atau setidaknya mereka bisa membujuk,atau memaksa ekstrim mereka masing-masing untuk menerima hasilakhirnya.

Satu elemen pengikutsertaan adalah menciptakan koalisi lintas partaiantara mereka yang ikut dalam pembicaraan. Dalam setiap pihak yangberkonflik, mungkin sekali ada pendapat-pendapat yang berbeda tentangnilai negosiasi. Untuk membuat prosesnya berhasil, penting untukmembangun koalisi dengan siapa saja yang mendukung proses,bagaimanapun tidak setujunya mereka dengan hasilnya. Ini berlaku takhanya untuk di dalam satu pihak saja, atau sekutunya – tapi juga samapentingnya – di antara pihak-pihak yang berlawanan. Membangun mo-mentum untuk mendukung negosiasi melintasi yang terpecahmeningkatkan kemungkinan hasil-hasil yang efektif, dan masuk ke dalamproses membangun kepercayaan dan hubungan yang berjalan baik antarlawan.

Semua pihak yang punya kepentingan sejati dalam konflik memilikiklaim yang harus diikutsertakan, seperti juga mereka yang kerjasamadan persetujuannya memberi keyakinan bahwa hasil pembicaraan iniakan jadi kenyataan. Jika mereka tidak ditarik untuk ikut masuk, merekaakan tinggal di luar lingkaran, sementara di pinggir tapi siap (dantermotivasi) untuk merusak hasilnya. Daftar peserta seharusnya lebihekstensif: partai politik, pemimpin faksi, aktor eksternal, dan seterusnya.Jumlah yang lebih besar biasanya berarti proses yang lebih lambat, tapiada metode yang dikemukakan dalam bagian-bagian berikutnya yang


“Engkau tidakmenciptakanperdamaian

dengan berbicarakepada temanmu;

engkau harusmenciptakanperdamaian

denganmusuhmu”

Nelson Mandela

74


akan menyeimbangkan kecenderungan untuk bekerja tidak efisien.

Partisipasi adalah isu inti, dan tetap menjadi isu sulit untukdiselesaikan. Bukan hanya karena biasanya ada banyak pihak danpendapat dalam konflik mengakar manapun, tapi juga karena sifat dasarpihak-pihak tersebut dan kemungkinannya berubah sepanjang waktu.Contoh yang ekstrim dari definisi saling terbuka mengenai peserta adalahjumlah peserta dalam konlik Basque di Spanyol. Sebanyak dua lusinkelompok yang bisa diidentifikasi punya kepentingan dalam negosiasi,yang bisa dikelompokkan ke dalam empat kategori: ETA sendiri, dengansemua faksinya, anggota yang dipenjara atau eksil, dan keluarga mereka;kelompok Basque lainnya, termasuk pemerintah daerah otonomi Basquedan partai politik dan media yang berhubungan dengannya; pemerintahSpanyol dan partai politik yang berhubungan dan medianya; dankelompok internasional, termasuk pemerintah dari negara-negara lain(Perancis sebagai tetangga, yang juga mempunyai populasi orangBasque, dan Aljazair) dan organisasi-organisasi seperti Amnesti Inter-national dan Interpol.

“Dunia pihak-pihak” yang membingungkan ini merupakan ciri khasdari kerumitan konflik yang mengakar dan sudah berlangsung lama. Inibisa mengindikasikan kebutuhan untuk mengelompokkan lagi parapeserta ke dalam sub kelompok, misalnya kepada pihak internal daneksternal, atau berdasarkan isu-isu yang sudah distrukturkan dalamnegosiasi. Teknik melakukannya akan dibahas dalam bagian yangberikutnya. Mengambil contoh Ethiopia dalamnya perpecahan di antarakelompok yang memperjuangkan penentuan nasib sendiri menciptakansituasi yang pada tahun 1989 ada dua proses dialog yang terpisah danberbeda yang dibuka dengan pemerintah: satu dengan EPLF dan yanglain dengan TPLF. Untuk membagi kelompok pembicaraan dengan caraseperti ini memang efektif, asalkan efek keseluruhannya tidak memecahbelah. Akan tetapi gagasan utamanya tetap bahwa pengucilan, pelaranganatau penarikan pihak-pihak perlu dipertimbangkan, diangkat dandisajikan selama fase pranegosiasi rancangan proses.

Pertanyaan yang berhubungan dan menekan menunjuk pada proporsidi mana pihak-pihak harus diwakili. Apakah semua pihak mendapatkanjumlah delegasi yang sama? Ataukah pihak yang lebih besar yangmendapat lebih? Apakah ada akreditasi dasar dari proses yang sebagaisyarat masuk dalam pembicaraan?

75



Di antara pilihan-pilihan untuk menyelesaikanpermasalahan peserta adalah:

- membuka saluran komunikasi, bagaimanapun kecil atauinformal, sebagai usaha untuk memulai hubungan dankomunikasi

- mempergunakan waktu untuk mengikutsertakan semua pihakdengan klaim serius untuk terlibat;

- membangun koalisi pranegosiasi arus utama yang cukup kuatuntuk membuka pembicaraan dengan sedikit harapansubstansial dalam mencapai hasil, dan berharap akanmengkooptasi suara abstain, atau membujuk pihak-pihakyang terkucil untuk mengadaptasi tingkah laku mereka untukmengikuti persyaratan masuk;

- membuka negosiasi dengan jumlah partai yang kurangmenyeluruh, dengan maksud mencapai penyelesaian yangbisa diterima oleh pihak yang terkucil dari negosiasi;

- membatasi peserta kepada pihak-pihak yang memilikidukungan yang substansial, apakah ini akan didefinisikansecara pemilihan umum atau tidak;

- untuk menetapkan jumlah delegasi yang adil bagi tiap pihak;

- untuk membiarkan keberagaman jumlah anggota delegasiberdasarkan kekuatan pemilihan umum atau status (ditempat yang sudah ada pemilihan umum);

- untuk menempatkan pemilihan umum atau batasan lainuntuk membolehkan atau melarang keikutsertaan;

- untuk membiarkan status yang berbeda derajatnya dalamproses (misalnya peserta dan pengamat) untuk pihak-pihakyang berbeda;

- untuk membedakan pengelompokan dalam proses negosiasiyang mungkin menentang beberapa, atau sebagian besar, isuakan tetapi punya posisi yang sama dalam hal-hal lain.

3.4.2 Prakondisi dan hambatan dalam negosiasiPrakondisi adalah wilayah pertimbangan inti yang harus ditangani

sebelum memulai negosiasi pada isu-isu substantif. Penyelesaian sebagianprakondisi yang cepat – terutama tentang penggunaan kekerasan –seringkali penting untuk memungkinkan negosiasi terjadi. Untuk banyakkelompok “pemberontak” dalam konflik dengan pemerintah, prakondisi

76


gencatan senjata, atau perlucutan senjata, sangat mengancam. Tapi inibisa menjadi persyaratan penting bagi pemerintah, yang melihat inisemata-mata hanya masalah melegitimasi oposisi saja. Tapi bagi parapemberotak, partisipasi dalam pemberontakan telah menjadi elemen yangmenegaskan identitas mereka. Untuk melepaskan itu mengancamkeberadaan diri mereka, ikatan kelompok mereka, inti keberadaanmereka, dan sumber kekuasaan mereka. Biar bagaimanapun, dalamberbagai konteks, jalan keluar untuk permasalahan inti ini telah cobadiupayakan.

Di Afrika Selatan, kesepakatan ANC untuk membekukan perjuanganbersenjata mereka – dengan sadar menghentikannya berbeda denganmembengkalaikan – dan memfasilitasi pergeseran menuju dialog.Keinginan pemerintah untuk perlucutan senjata yang permanen akanmembuat kemajuan jadi mustahil dalam tahap itu. Di Angola, El Salva-dor dan dimanapun PBB telah bertindak secara efektif sebagai pihakketiga yang menerima senjata yang diserahkan. Di Irlandia Utara,pertanyaan tentang perlucutan paramiliter menghentikan negosiasisampai dua tahun. Akhirnya, komisi independen menerbitkan enamprinsip tanpa kekerasan yang harus disepakati semua pihak untuk masukke dalam proses negosiasi. Ini termasuk juga komitmen untukmenggunakan cara damai untuk menyelesaikan masalah politik dan –secara signifikan – penolakan terhadap kekuatan baik untukmempengaruhi negosiasi atau untuk mengubah hasilnya. Denganditandatanganinya kesepakatan tersebut oleh semua pihak, hambatanprakondisi perlucutan senjata telah diringkas, dan signifikansinyadikurangi sampai proporsi yang lebih mudah diatur. Dan pembicaraanyang saling terbuka dimulai.

Permasalahan yang sama, walau sedikit berbeda, bisa menghasilkanhambatan bagi negosiasi. Ini adalah tempat masing-masing pihakmenolak untuk masuk ke negosiasi karena satu atau dua sebab: penolakanuntuk bicara dengan orang tertentu atau kelompok tertentu, ataupenolakan untuk menerima isu tertentu sebagai topik negosiasi. Masalahpertama, penolakan seseorang atau kelompok, biasanya didasarkan atastindakan mereka dalam sejarah konflik. Seseorang sekarang berada dalamtim negosiasi dan dianggap bertanggungjawab karena membuka lukalama lawannya, baik secara fisik maupun yang lainnya. Lawannya merasabahwa mereka tidak akan, atau tidak bisa dilihat akan berurusan denganorang tersebut. Mereka mungkin saja beraksi pada pimpinan pasukangerilya yang kejam, atau menteri pemerintah yang bertanggungjawabatas tindakan represif yang keras. Untuk alasan apapun, ada sesuatudalam tindakan masa lalu seseorang yang membuat dia tidak bisaditerima. Mungkin saja persuasi, atau pernyataan dari orang yangbersangkutan akan cukup untuk menarik kembali keberatan tadi.Mungkin beberapa aksi mereka di masa sekarang bisa sampai

77


melunakkan persepsi lawannya. Tapi mungkin juga tidak.

Kata-kata Mandela datang kembali ke benak kita pada saat ini:seseorang harus berdamai dengan musuhnya. Secara definisi, dalamkonteks yang semacam ini, musuh cenderung berlumuran darah ditangannya. Satu pendekatan untuk hambatan ini adalah mengatur or-ang-orang ini agar menyingkir selama mungkin untuk mendiskusikandan menyetujui beberapa aturan umum untuk masuk ke dalampembicaraan. Penolakan Britania untuk bernegosiasi dengan IRA dalamsesi formal didasarkan sebagian besar pada sejarah IRA yang membunuhprajurit-prajurit Britania dan tradisi Britania yang, dalam mantraThatcherite, “jangan bicara dengan teroris” (atau setidaknya ia terlihatmelakukan sesuatu yang demikian). Seperti yang telah disebutkan, halini membuktikan adanya halangan-halangan yang tak bisa dipisahkandari kemajuan sampai isu yang dibawa ke tingkatan yang lebih umumdalam hal pengkutsertaan semua pihak, termasuk partai politik IRASinn Fein, bisa bersepakat.

Ada kebutuhan untuk kreatif ketika jelas bahwa kehadiran suatupihak sangat penting bagi keberhasilan pembicaraan dan ada penolakandi satu pihak bahkan untuk bicara pada yang lain. Karenanya penolakanpemerintahan Suharto di Indonesia untuk memulai pembicaraan denganorang Timor Timur mengenai masalah kemerdekaan telah membawakepada situasi di mana pembicaraan yang berlangsung adalah antaraPortugal dan pemerintah Indonesia. Jelas bahwa pengucilan orang TimorTimur adalah hambatan besar dalam pelaksanaan negosiasi yang efektifdan perlu diangkat sebelum kemajuan yang substantif mungkin terjadi.

Masalahnya sama sulitnya ketika salah satu sisi memandang isutertentu tidak dapat dinegosiasikan. Mereka akan bicara dengan lawannyatentang beragam subjek, tapi yang satu ini terlalu berharga untuk merekadan mereka tidak bisa berkompromi. Pemerintah cenderung merasademikian tentang kesatuan wilayah: tuntutan pemisahan diri daripemberontak, bagi pemerintah, merupakan permintaan yang mustahil.Sebaliknya, apapun yang bisa diartikan sebagai penyerahan diri –termasuk penyerahan senjata sebelum penyelesaian dicapai – merupakansesuatu yang mustahil bagi pemberontak. Tidak ada teknik yang mudahbisa diajurkan untuk kemajuan proses. Kompensasi apapun yang bisaditawarkan, yang bisa membuat kedua pihak menolak atau setujubersamaan terhadap suatu isu, atau perdebatan yang lebih luas tentangmasalah yang mendasar bisa membawa perspektif yang lebih luas danredefinisi terhadap syarat keikutsertaan. Tapi di bawahnya, kesiapanatau kebalikannya untuk memulai pembicaraan dengan musuh kembalilagi pada kesiapan riil pihak tersebut untuk memilih berdamai ataumeneruskan perang dengan rasa frustrasi. Dalam hal ini, hambatanseperti itu bisa menjadi ekspresi ketidaksiapan pihak-pihak untukmemasuki fase-fase pembicaraan.


78


Dibanding mencoba untuk mencapai penyelesaian pada saatpermusuhan yang subjektif dan perseptif masih kuat, mungkin jauh labihbaik kalau waktu dipergunakan untuk pihak ketiga, melalui salurankomunikasi resmi, memfasilitasi diskusi antar pihak tentang keuntungandiadakannya pembicaraan dan jarak yang harus ditempuh sebelumkeuntungan itu terwujud. Proses pranegosiasi yang sama difokuskanhanya kepada isu-isu prosedural bisa membantu membangun fondasihubungan yang berhasil dan menempatkan jarak di antara kekerasanmasa lalu dan potensi masa kini.

Di sisi lain, akan ada isu-isu penting bagi pihak-pihak ini yang bisadisepakati jauh sebelumnya sebagai prinsip panduan yang bisa bertindaksebagai landasan diskusi yang lebih jauh. Pada konflik Sudan, yang masihberlanjut, piahk-pihak yang bertikai akhirnya mencapai kesepakatan padaSeptember 1994 pada “Deklarasi Prinsip”, termasuk masalah-masalahpemeliharaan persatuan negara Sudan dan hak-hak yang berhubungandengan penentuan nasib sendiri.

Pilihan Mengenai Prakondisi Terdiri atas:

- melupakan prakondisi negosiasi, dan menerima semua yangdatang beserta isunya;

- menggunakan proses pranegosiasi untuk menjalaniprakondisi dan pertanyaan legitimasi dan pengakuan parajurubicara;

- membuka prakondisi yang pada awalnya ditujukan pada satupihak menuju pernyataan mendasar yang bisa dan harusdisepakati semua pihak;

- mengangkat prakondisi dan komitmen bagi proses negosiasidalam proses diskusi resmi sebelum negosiasi formal.

3.4.3 Pembagian lapangan bermainTerlalu sering, pihak-pihak yang berkonflik melakukan pendekatan

habis-habisan dalam konflik – kebuntuan yang menyakitkan – dalamhubungan yang asimetris. Hubungan yang asimetris ini menunjuk padaposisi kekuasaan relatif: salah satu kurang beruntung dan yang lainnyamemegang kekuasaan formal. Mereka tidak seimbang, tidak simetris.William Zartman menawarkan skenario klasik mengenai kekuasaanasimetris: “Pemerintah memiliki… kedaulatan, sekutu, senjata, dan aksesterhadap sumber daya. Pemberontak harus berjuang untuk semua itu.Terlebih lagi, pemerintah yang menentukan… aturan main perjuanganpemberontak… Ia adalah pemain dan wasit sekaligus.”

79


Jadi saat pemerintah atau penguasa pusat memiliki akses yang siappakai terhadap kekuasaan, kontrol terhadap sumber daya finansial danmiliter negara, akses lawan mereka terhadap sumber daya biasanya halyang lebih sulit, seringkali bergantung pada sumber daya rahasia. Tapipada waktu yang sama, asimetri juga dimodifikasi oleh beberapa faktor.Pertama, komitmen kental pemberontak terhadap alasan perjuanganmereka sebagai misi tunggal keberadaan mereka menciptakan tantanganyang jelas terhadap kekuasaan lawannya yang diterapkan secara gamblang.Seperti yang betul-betul diketahui semua pemerintah, kekuatan yangsangat kecil, asalkan diberi senjata yang cukup dan pelatihan, bisamenciptakan efek merusak stabilitas di luar proporsi ukurannya. Potensiyang kecil bisa menggulingkan yang berkuasa, menghambat semuaterapan praktis kemampuan pemerintah untuk mempergunakankekuasaannya yang besar. Kedua, kebanyakan pemerintah memilikiagenda bertahap yang bisa mencakup membendung atau mengakhiripemberontakan; dengan tanggungjawab mereka atas urusanpemerintahan yang lain, sumber daya mereka tersebar mencakupkepentingan yang lebih besar. Ketiga, faktor eksternal bisa bekerja secaratidak langsung untuk menghilangkan perbedaan dalam hubungankekuasaan. Persepsi internasional pada kebenaran alasan pemberontakanbisa menghambat pemerintah menerapkan kekuasaannya. Sanksiekonomi dan yang lainnya yang diterapkan pada rezim Afrika Selatandan Rhodesia (Zimbabwe) merupakan contoh yang sangat jelas. Keempat,pihak-pihak yang lebih lemah pun sering mengangkat permasalahanmencari sekutu yang berkuasa, kadang-kadang internal akan tetapi lebihsering eksternal dalam konflik. Pembebasan Macan Tamil Eelam (theLiberation Tigers of Tamil Eelam/LTTE) pada tahap tertentu mendapatkandukungan aktif dari elemen-elemen yang berkuasa di India, termasukelemen pemerintah India sendiri. Hal yang sama, terjadi dalam kasusUNITA di Angola dan RENAMO di Mozambique, kemampuan merekauntuk terus menerus berperang sangat tergantung pada dukungan rezimAfrika Selatan. Contoh yang sebaliknya, pada 1991 PLO menderitakemunduran yang berarti dan kehilangan banyak sumber daya darinegara-negara Arab yang secara tradisional mendukung ketikamenyatakan mendukung Irak selama Perang Teluk.

Bagaimana kita membagi lapangan bermain? Bagaimana kitameyakinkan semua pihak bahwa proses ini sah? Konsentrasi yang pal-ing utama di sini bukan pada perimbangan kekuasaan dalam skemabesar , akan tetapi situasi di meja negosiasi. Salah satu efek tingkatdatang dari penerimaan pihak-pihak terhadap hak masing-masing untukberada di meja itu. Untuk setuju melakukan pembicaraan membutuhkanpengakuan dan legitimasi jurubicara. Pengakuan timbal balik inimerupakan permulaan dari semacam kesetaraan. Bahkan walaupunkesetaraan itu hanya berada pada saat pihak-pihak ini berada dalam


80

situasi negosiasi (dan seringkali ini menjadi mustahil bagi pihak yangberkuasa untuk mengakui legitimasi seperti ini di tempat lain) itumungkin cukup untuk memfasilitasi pembicaraan.

Biar bagaimanapun, hanya dalam konteks pembicaraan, akan seringada asimetri sumber daya. Rancangan proses yang baik termasuk jugamemastikan semua pihak meneriman segalanya dengan adil. Ini berartimenyediakan waktu untuk persiapan, pendidikan dan pengenalan prosesnegosiasi. Suatu pemerintahan dengan kapasitas administratifberkekuatan lengkap, penasihat dan sumber dayanya, jelas berada padakeuntungan negosiasi di atas gerakan pemberontakan kecil dengansegelintir lentnan yang lebih mengenal taktik militer daripada diskursuspolitik. Tiba-tiba, mereka harus bertindak sebagai partai politik lengkap,walau pada kenyatannya mereka hanya punya sedikit kesempatan untukmengembangkan kemampuan itu.

Karenanya ada waktu yang dibutuhkan untuk persiapan sebelumpembicaraan dimulai dan pendidikan teknis mungkin sangat pentinguntuk mengurangi kekurangan relatif. Ini bukan ekspresi simpati yangpatronistis kepada yang tidak diunggulkan; akan tetapi ini adalahkepentingan semua orang. Jika satu pihak dalam proses negosiasimengalami kekurangan yang serius dalam hal kemampuan danpengalaman, kemungkinan masing-masing pihak akan meninggalkanmeja dengan puas akan makin menyusut. Dalam kasus apapun,kebutuhan akan bantuan yang demikian dan pengenalan dalam prosespolitik dan negosiasi – khususnya, dalam konteks sosial konfliknya –tidak mungkin dibatasi pada yang relatif kecil atau yang lemah.

Pembagian lapangan bermain adalah tentang membangun kesamaandalam proses negosiasi antara semua pihak. Ini mengangkat partisipasiyang adil di meja negosiasi, sehingga tidak ada pihak yang memonopoliatau mendominasi legitimasi atau kewenangan. Aturan prosedural, yangdisepakati sebelumnya, harus berurusan dengan ini.


81



Untuk membagi lapangan bermain dan mengadakan

negosiasi yang adil, pilihan yang ada meliputi:

- menerima, setidaknya dalam konteks negosiasi, hak setiappihak untuk hadir;

- menyepakati prosedur perizinan keterlibatan pihak yangsebelumnya dikucilkan atau orang yang dilarang;

- menjadwalkan waktu dan sumber daya untuk memberikesempatan semua pihak untuk datang ke meja denganpersiapan;

- untuk menjalin hubungan dengan, dan belajar dari, rekanyang berasal dari konteks lain;

- mencari mediator eksternal yang berkuasa atau pemimpinbaik untuk memberi setidaknya legitimasi sementara bagisemua pihak secara sama selama pembicaraan berlangsung,dan untuk memastikan kesetaraan semua pihak di meja.

3.4.4 Membangun sumber daya negosiasiNegosiasi harus dilengkapi dengan sumber daya yang memadai untuk

memastikan partisipasi yang efektif dan efisien selama jalannyapembicaraan. Ini berarti bukan hanya sementara akan tetapi kondisipenting sebagai cadangan sekretarial, dukungan keuangan, komunikasidan saluran pengumpul informasi, fasilitas akomodasi, dan seterusnya,tapi harus disediakan secara adil bagi semua pihak. Semakin besar skalanegosiasi – karena luasnya ragam pihak-pihak yang bertikai dan jumlahdelegasinya – makin besar kebutuhan akan sumber daya praksis danmaterial bagi yang setara. Negosiasi yang panjang tak mungkin berbiayamurah, dan hampir pasti bahwa beberapa pihak akan merasa jauh lebihmampu membayar biayanya daripada yang lainnya. Sponsor eksternal –pemerintah yang tertarik atau agen internasional, atau organisasi nonpemerintah atau yayasan yang relevan – mungkin dalam posisi untukmenutupi biayanya.

Pengalaman banyak menunjukkan bahwa proses negosiasi tidakpernah cepat atau hemat. Persediaan harus cukup untuk jangka waktuyang cukup lama yang dihabiskan dalam sesi-sesi formal di atas meja.Banyak pihak yang akan memiliki tanggungjawab lain(menyelenggarakan negara, menghadapi konstituen, menjaga hubungandengan pers, dan seterusnya) yang tidak berhenti mengganggu hanyakarena pembicaraan ini.

82


Pilihan penyediaan sumber daya pilihan yang ada meliputi:

- negosiasi yang dibiayai sendiri oleh masing-masing pihak;

- negosiasi di mana masing-masing pihak menawarkan untukmembiayai mayoritas atau keseluruhan negosiasi;

- negosiasi di mana kontribusi dari aktor domestik lainnyatetap diusahakan;

- negosiasi yang dibiayai oleh badan internasional.

3.4.5 Bentuk-bentuk negosiasiBentuk-bentuk negosiasi akan ditentukan oleh jumlah peserta dan

cakupan isu yang akan diangkat. Survei singkat tentang negosiasi dalamseperempat abad terakhir menunjukkan banyak pilihan, mulai dari diskusiinternal dan pribadi, melalui pembicaraan tidak langsung (misalnya:tidak berhadapan), pembicaraan berdekatan (berada di tempat yang samaakan tetapi dengan komunikasi bilateral yang ditengahi oleh pihakketiga), diskusi meja bundar, pertemuan semua pihak, konvensi danpertemuan puncak, sampai kepada negosiasi resmi dan langsung secarapenuh, bisa dibantu oleh pihak ketiga atau tidak sama sekali.

Konteks ini akan condong pada beberapa kemungkinan lebih dariyang lain. Seperti biasa, rumusan terbaik adalah campuran dari beberapapilihan pada tahap yang berbeda-beda.

Konferensi skala-besar bisa sangat berguna dalam menandai pembukaansuatu proses negosiasi, seperti juga mereka bisa cocok untukmempresentasikan penyelesaian akhir. Mereka tidak secara umummemfasilitasi diskusi yang substantif dan pembuatan kesepakatan, karenaukurannya dan formalitasnya. (Meski demikian, lihat bagian KonferensiNasional pada bab berikutnya untuk contoh yang berlawanan).

Pertemuan puncak yang dihadiri juru bicara kunci – acara jangkapendek, bergengsi tinggi dan dihadiri oleh sedikit delegasi – bisa bergunauntuk membicarakan isu-isu kunci. Kehadiran orang-orang berpangkattinggi bisa menjamin persetujuan resmi saat itu juga bagi kesepakatanapapun. Sifat publiknya, biar bagaimanapun, menimbulkan resikomemberi tekanan kepada peserta untuk menghasilkan sesuatu pada akhirnegosiasi.

Diskusi meja bundar termasuk semua pihak yang menjadi elemen kuncidalam proses negosiasi. Akan tetapi banyaknya peserta yang hadir danformalitas prosesnya akan mendorong terjadinya atmosfir yang kaku danberbasis retorika sangat tidak kondusif dalam membuat kesepakatan yangsesungguhnya. Sidang pleno, biar bagaimanapun, bisa menjadi tempat

83


ideal untuk menyepakati secara formal kesimpulan dan kesepakatan yangdicapai dalam agenda.

Diskusi subkelompok atau subkomite – di mana masing-masing pihakterwakili tapi dalam jumlah yang kecil dibandingkan dengan pleno –memfasilitasi negosiasi substantif atas agenda yang spesifik, sementaratetap memberi ruang terhadap proses yang lebih cepat dalam pertukaraninformasi dan pembuatan keputusan. Ini juga bisa dijadikan forum untukpembicaraan yang lebih santai daripada pertemuan formal. Akan tetapikecilnya skala dan sempitnya agenda berarti mereka perlu ditopang denganpersetujuan dari rapat pleno yang lebih besar.

Mediasi ulang-alik – pertemuan antara mediator (penengah) dan satupihak pada satu waktu – merupakan cara yang paling berguna untukmenyalurkan informasi dengan cara tidak langsung melalui pihak ketigakepada pihak yang bertikai lainnya. Ini juga memberikan kesempatanuntuk memperjelas pandangan seseorang tanpa argumentasi dari pihaklawan, dengan kesadaran bahwa apa pendapat yang diungkapkan denganjelas akan sampai kepada pihak lawan dengan melalui pemimpin ataumediator. Jika ada masalah mengajak pihak-pihak yang bertikai untukberhadapan, mungkin karena pertemuan pertama atau ada kebuntuanyang terjadi pada pembicaraan langsung, maka ulang alik akan menjadipraktik yang sangat berguna untuk mengklarifikasikan posisi danmemelihara hubungan. Tidak ada aturan yang ketat tentang ini dan me-diator bisa memutuskan apakah perlu untuk mempertemukan pihak-pihakyang ada dalam tahap perjalanan manapun untuk mengklarifikasikansesuatu atau untuk memperdebatkan sesuatu. Pembicaraan berdekatan jugaversi yang hampir sama, kalau bukan persis sama, dari prosedur ini:pihak-pihak ini diletakkan berdekatan satu sama lain, dalam ruangan yangberbeda di gedung yang sama atau di gedung yang bersebelahan. Seorangpemimpin bolak-balik di antara mereka sekali waktu, atau memanggilmereka secara terpisah untuk bicara.

Diskusi bilateral – adalah pembicaraan berhadap-hadapan antara keduapihak secara langsung – bisa menjadi resmi atau tidak resmi. Jikadiadakan secara tidak resmi, dikoordinasikan melalui pihak ketiga, melaluisaluran komunikasi yang tidak resmi, atau dalam pertemuan rahasia, merekamungkin punya nilai lebih dalam mengklarifikasikan persepsi dari satupihak kepada pihak lain, dan dalam mendefinisikan prioritas masing-masingdan jarak yang ada di antara mereka. Ketika itu sudah berhasil dicapai,meskipun pembicaraan resmi tidak bisa memenuhi prasyarat yangdiperlukan untuk menghasilkan kesepakatan yang formal ataupun bertahanlama. Akan tetapi ini bisa menjadi syarat untuk merintis jalan ke arah sana.

Disagregasi – adalah percampuran antara pleno dan sub-kelompok –melibatkan pembagian beban kerja antara sub-kelompok yang bertugasmenyiapkan usulan spesifik mengenai bagian-bagian yang khusus dari


84

agenda, untuk dipertimbangkan dalam pleno. Yang penting adalahmasing-masing pihak harus terlibat dalam setiap tingkatan dalam prosesnegosiasi. Setiap usaha harus dilakukan untuk menyelesaikan perbedaanpada tingkatan yang tidak terkonsentrasi karena resolusi menjadi lebihsulit dibuat dalam forum yang lebih besar dan formal. Tetapi sesi plenomasih membawa warna formal dan konsekuensi resmi, dan harus tetapmenjadi kewenangan terakhir untuk menyepakati usulan sub-kelompok.Sub-komite yang ada bisa bekerja dalam skala yang lebih kecil untukmenangani masalah yang spesifik, dan melaporkan kembali ke mejayang lebih penuh. Hal ini tidak saja menghemat waktu dan menghindariretorika, tapi juga punya fungsi tambahan untuk memangkas potongan-potongan yang bisa dikerjakan lebih dulu dari apa yang terlihat sebagaiagenda yang rumit dan mengerikan.

Proses pembicaraan Irlandia Utara pada 1997-1998 merupakan salahsatu contoh agenda disagregasi menurut pihak-pihak yang berhubungansangat dekat dengan agenda ini. Agenda ini dipecah (selama usaha-usaha pranegosiasi yang lalu) menjadi tiga cabang. Cabang Pertama,menyangkut struktur pembagian kekuasaan dalam Irlandia Utara,melibatkan partai politik Irlandia Utara dan pemerintah Britania; CabangKedua, menyangkut hubungan antara dua bagian Irlandia, yang jugamembawa pemerintah Republik Irlandia; sementara Cabang Ketiga,difokuskan pada traktat Britania-Irlandia yang baru, yang hanyamelibatkan pemerintah Irlandia dan Britania, dan pihak-pihak lain hanyadiberi status sebagai pengamat. Ketiga cabang ini dirancang untukberjalan bersamaan, masing-masing dengan pemimpin yang independen,dan dengan pelaporan rutin dalam sesi-sesi pleno untuk evaluasi.

Di Afrika Selatan, proses disagregasi yang komprehensif pernahdimulai di Konvensi untuk Afrika Selatan yang Demokratis (Conventionfor a Democratic South Africa/CODESA), dengan tiga elemen utama.Forum negosiasi membentuk kewenangan pleno keseluruhan dalamprosesnya. Kemudian lima kelompok kerja diberi tanggungjawab ataselemen spesifik dalam agenda, melaporkan di akhir sesi dalam forumpleno. Pada tingkatan ketiga, komite-komite teknis, berbeda denganelemen-elemen lainnya, bukan merupakan forum negosiasi. Mereka bukanorang-orang dari pihak yang bertikai, mereka adalah ahli dalampermasalahan yang dibahas, yang diminta untuk menyiapkan usulanuntuk dipertimbangkan oleh forum pleno. Menariknya, meskikewenangan tertinggi berada pada forum, tingkatan-tingkatan lainnyamemainkan pengaruh yang besar dalam proses, dengan “kelompok kerjakerangka waktu” yang pada dasarnya menetapkan tenggat waktu padaproses yang berjalan, dan suatu “komite teknis konstitusional”menyelesaikan pekerjaan membuat rancangan konstitusi yang baru.

Saat berbagai pandangan muncul dalam sub- kelompok, mereka bisadilihat dalam usulan-usulan yang bisa diperdebatkan dan memilihnya


85


dalam sesi pleno. Strategi lain, meskipun sangat mungkin menjadi yangdivisif kecuali anak ini punya kelompok-kelompok yang lebih besar suara-suara yang bersaing.

Variasi yang luas dari bentuk yang bisa diambil dalamnegosiasi:

- Konferensi berskala besar;

- Rapat tingkat tinggi dengan juru bicara mereka;

- Diskusi meja bundar yang penuh;

- Mediasi ulang-alik;

- Diskusi bilateral;

- Formula yang bercampur-campur antara pleno dengan sub-kelompok;

- Pengakuan dari koalisi yang bertikai akan laporan penelitianminoritas;

- Mendefinisikan peran dan kapasitas yang berbeda baginegosiator dan pengamat.

3.4.6 Wilayah dan LokasiSementara pertanyaan untuk tempat mengadakan pembicaraan

kelihatan sebagai pertimbangan yang terus terang, ini bisa menjadi isuyang sangat divisif. Wilayah bisa membawa makna simbolisme yangdalam. Kalau pembicaraan dilangsungkan dalam “wilayah kandang” salahsatu pihak, pihak lain bisa menganggapnya tidak adil terhadap mereka.Seperti juga halnya dengan isu-isu lainnya dalam tarian negosiasi yangpenuh kehati-hatian, bahkan dalam realitas pun tempat seperti itumenawarkan hanya sedikit keuntungan atau bahkan tidak sama sekalibagi “tim tuan rumah”, persepsi yang bias bisa menghancurkankeseluruhan proses.

Wilayah yang netral, tentu saja merupakan masalah yang mengelilingipermasalahan ini. Tapi perasaan harus ikut menentukan dalammendefinisikan netralitas. Jika pembicaraan dilangsungkan di negaraketiga, agak di luar wilayah konflik, apakah negara ketiga ini dipandanglebih bersahabat dengan salah satu pihak? Kalau ya, netralitas kembalimenghilang. Bahkan jika netralitas diterima secara umum, apakah aksesterhadap negara tuan rumah didistribusikan secara adil? Dalam suatusituasi di mana pihak-pihak yang bertikai adalah pemerintah dan gerakanpemberontakan, sebebas apakah para pemberontak ini berlalu lalang diperbatasan, dibandingkan dengan personil pemerintah? Kalau sebuahpemerintahan biasanya memiliki akses terhadap semua sumber daya


86

�Salah satu keuntungan saluran Oslo dibanding dengankonferensi diplomatik yang tradisional adalah tempat yang in-formal dan bebas gangguan… suatu atmosfir kepercayaanbersama dan kesukaan diperbolehkan berkembang di antaraorang-orang yang melewatkan ratusan jam bekerja, bertengkardan makan bersama di depan perapian Norwegia dan dikelilingioleh desa yang damai.

yang diperlukan – transportasi udara, dokumen perjalanan, keuangan,dan seterusnya – para pemberontak bisa saja, secara definisi, ditolakpaspornya dan memiliki sumber daya yang terbatas untuk perjalananinternasional. Ini adalah posisi Tepi Barat/orang Palestina di Gaza untukbertahun-tahun; karena mereka tidak diizinkan memiliki paspor Israel,kecuali kalau mereka memiliki kebangsaan lain yang memberi merekapaspor, adalah sulit bagi mereka untuk melakukan perjalanan dari danke luar negara.

Pengaturan pada wilayah itu sendiri membutuhkan beberapapertimbangan. Prinsip yang berlaku umum adalah bahwa seluruh sumberdaya yang ada – mulai dari bantuan kesekretariatan hingga akseskomunikasi, ruang-ruang pribadi, dan seterusnya – perlu terlihat tersebardengan merata kepada semuanya. Dan pikirkan tentang kemungkinanadanya kebutuhan untuk masuk ke dalam situasi di luar fasilitas formal.Apakah ada ruangan yang sama dengan yang dikenal saat pembicaraanCamp David pada 1978 antara Israel, Mesir dan AS sebagai “jalan diantara kayu”? Ini adalah istilah yang digunakan untuk diskusi-diskusiyang tenang, rahasia dan tidak resmi antara individu-individu yangterpisah dari ruang negosiasi. Mantan Presiden Finlandia Kekkonensangat terkenal karena melakukan diskusi kebijakan luar negeri yangsangat sensitif dengan pemimpin Soviet dalam lingkungan yang santaidan pribadi di dalam saunanya. Pertukaran yang tidak resmi seperti ituberperan banyak dalam melancarkan roda-roda negosiasi formal. Inilahyang dikatakan oleh Jan Egeland, mantan diplomat Norwegia, tentangpembicaraan di Oslo:

Secara umum, kemudian, lokasi dan wilayah itu sendiri harustepat dalam pengertian:

- ukuran dan kecocokan: mulai dari tempat yang cocok untuk plenodan untuk formal juga untuk kelompok kecil yang informal sampaidetil kecil seperti katering;

- keamanan: baik untuk personil maupun masalah kerahasiaandiskusi dan makalah-makalah;


87


- keterjangkauan yang adil: ke wilayah tersebut juga terhadap saranaperjalanan dari dan ke lokasi.

Beberapa contoh rumusan tempat-tempat yang berbeda termasukpembicaraan Camp David pada 1978, perjalanan Presiden yang terisolasidan terlindung baik di AS, di mana delegasi Israel dan Mesir bisaditampung dalam gedung yang terpisah dalam kompleks yang sama,bertemu di gedung Presiden Carter; konferensi London tahun 1991tentang konflik Etiopia, dengan Britania sebagai tuan rumah tetapidimediasi oleh AS; lokasi netral Jenewa untuk konferensi tentang Leba-non tahun 1983 yang ditengahi oleh Saudi Arabia; konferensi Madridtahun 1991 yang meluncurkan proses perdamaian Israel-Arab; negosiasiIrlandia Utara tahun 1992 yang berpindah-pindah lokasi di Belfast,Dublin dan London untuk memuaskan keinginan yang bertikai karenasimbolisme lokasi; dan pembicaraan di mana gereja menjadi tuan rumahpada 1990 di Roma mengenai konflik Mozambique.

Pilihan untuk pertimbangan wilayah terdiri atas:

- identifikasi tempat-tempat netral, yang tidak punyasimbolisme tertentu atau dukungan terhadap pihak tertentu;

- menyepakati tempat domestik yang bisa diterima semuapihak;

- memastikan keterjangkauan tempat yang sama bagi semuapihak;

- dukungan bagi forum diskusi resmi atau formal oleh saluran-saluran komunikasi yang tidak resmi, tidak tercatat danmungkin diingkari di luar dan seputar meja formal.

3.4.7 Komunikasi dan pertukaran informasiTransparansi dan kerahasiaan menghasilkan ketegangan yang

menyulitkan dalam proses negosiasi. Akan tetapi biarpun perjalanannyaterbuka atau tertutup, secara keseluruhan, akan tergantung pada bagaimanamasing-masing pihak memilih untuk mempertemukan kepentingan untukmembiarkan publik mendapatkan informasi dan menciptakan lingkungandi mana mereka bisa mengeksplorasi pilihan-pilihan dan usulan dengancara yang aman dan bertanggungjawab. Dukungan publik mungkin adalahdorongan yang penting bagi momentum proses pembicaraan, atauhambatan yang mengurangi kebebasan masing-masing pihak untuk terlibatdalam negosiasi yang serius. Transparansi membantu mengurangikecurigaan dari luar yang dirangsang oleh kerahasiaan proses, dan bisamenjadi persiapan yang vital untuk “menjual” hasil yang dilahirkan untukpenduduk secara keseluruhan.


88


Di mana media tidak diikutkan, dan pembicaraan dilaksanakan secarabenar-benar rahasia, peserta dengan jelas akan lebih bebas bicara terbuka,dan lebih bisa mengeksplorasi posisi dan hasil tanpa mengikat diri merekasendiri. Selama hasil akhir negosiasi disetujui oleh semua, kerahasiaanselama proses mengizinkan pihak-pihak untuk menerima kekalahandalam agenda hari ini untuk menang esok harinya, tanpa tuduhan-tuduhan dari luar ataupun kelemahan dalam kesepakatan. Konstituenseseorang di luar pembicaraan tidak bisa membatasi kebebasan seseorangdalam bekerja.

Ini menjadi keuntungan besar dalam pranegosiasi selama pembicaraan“saluran Oslo” antara Israel dan PLO. Akan tetapi hasil akhir tersebutmungkin jadi mengagetkan untuk konstituen mereka dan ketikadipresentasikan sebagai fait accompli, memicu penolakan. Ketikaterperangkap dalam momentum pembicaraan yang positif tapi rahasia,satu pihak bisa menemukan bahwa mereka mengalami masalah “masukkembali” ketika mereka meninggalkan panasnya negosiasi untukmenjelaskan kesepakatan, yang mungkin saja mengandung kompromi-kompromi, kepada konstituen mereka yang lebih luas. Aspek ini, yangkita sebut sebagai “jurang konstituen”, bisa menimbulkan akibat bagistruktur pembicaraan: mungkin penting untuk beristirahat lebih seringuntuk berkonsultasi dengan konstituen.

Di sisi lain, media bisa digunakan secara aktif untuk membuat posisitawar seorang menjadi resmi pada titik manapun, dan juga untukmembantu agar konstituen seseorang tetap mendapatkan informasi danselalu memonitor kemajuannya. Laporan media yang teratur juga bisamengurangi kecurigaan di antara publik “kesepakatan di balik pintutertutup”. Secara khusus, jika ada elemen sampingan yang ditinggalkandi luar pembicaraan, kemunculan negosiasi rahasia juga bisa membakarkebencian mereka; transparansi yang lebih baik, dengan menjaga publikagar tetap mendapat informasi, bisa menjadi pembelaan diri yang kuatuntuk mencegah kebencian yang demikian dan membantu memadamkankemungkinan kapasitas para pengacau.

Cara yang paling jelas untuk memberitahu publik adalah melaluimedia. Karenanya pertanyaan tentang siapa yang berurusan denganmedia, dan melalui saluran dan proses apa, membutuhkan kesepakatansebelum proses dimulai. Pentingnya hal ini tidak bisa ditekankan lebihjauh: kekurangan perencanaan pada awalnya tentang topik Belfast tahun1991, di luar embargo pers yang disepakati dengan susah-payah,menghasilkan situasi di mana pihak-pihak memanipulasi media yanghaus berita untuk kepentingan mereka sendiri, membocorkan (dankadang-kadang menjualnya) posisi rahasia lawan-lawan mereka yangada dalam makalah.

Kedua, fasilitas apa yang ada untuk komunikasi antara pihak-pihak

89


yang bertikai? Jauh dari meja formal, mereka mungkin perlumengkomunikasikan pikiran mereka tentang berbagai topik satu samalain. Ini seringkali dilakukan dengan memutar posisi makalah untukdipertimbangkan. Akankah sekretariat sentral memenuhi fungsi tersebut?Atau apakah sub-komite yang beranggotakan semua pihak bisamelakukan tugas itu?

Tergantung situasi spesifik, perancang proses bisa memilih antaraprosedur yang berikut ini dengan mempertimbangkan komunikasidan pertukaran informasi:

- negosiasi rahasia di luar pandangan orang;

- sesi-sesi negosiasi yang tertutup, dengan laporan progresyang tetap atau beberapa waktu sekali untuk dunia luar,yang disepakati semua pihak;

- embargo pers yang disepakati di antara semua peserta(dengan mekanisme penerapan yang bisa dinegosiasikan diantara semua pihak);

- hubungan dengan media menjadi pilihan masing-masingpihak;

- menyerahkan peranan hubungan masyarakat kepadapemimpin atau mediator dengan kesepakatan bersama;

- membangun sekretariat pers yang permanen untukmengelola hubungan media atas nama semua;

- membangun sekretariat pusat untuk menyalurkan informasidi antara masing-masing pihak;

- membentuk sub-komite yang bertanggungjawab ataskomunikasi antar pihak.

3.4.8 Menyusun agendaPeserta pelu mengetahui dan menyetujui terlebih dahulu lingkup

pembahasan negosiasi. Akan merusak stablititas kalau kita mengeluarkanisu-isu baru yang substansial tapi tidak diketahui sejak awal di tengah-tengah proses negosiasi (kecuali, tentu saja, jika ini adalah bagian dariperluasan atau pendalaman proses yang dibangun melalui prosesnegosiasi yang sukses). Karenanya penting untuk mendefinisikan bentukagenda, apakah dalam proses pranegosiasi yang, atau pada proses awalnegosiasi formal. Ini tidak melibatkan pengangkatan isu-isu substantif,tapi berarti mendefinisikan, mendaftar dan mengurutkannya agarmemuaskan semua pihak.

Agenda negosiasi yang sangat jelas bergantung erat pada konflik yang


90


spesifik. Tetapi dalam tahap persiapan ini, penting untuk menyetujuiminimal apa permasalahan yang diangkat, dan apa persyaratan yang harusdipenuhi penyelesaian masalahnya. Contoh generik dari struktur dasaryang diperlukan disajikan di bawah ini.

1. Tindakan untuk membangun perdamaian abadi:

- Rekonsiliasi

- Reparasi

- Restorasi

- Keamanan

- Gambar perbatasan (jika relevan)

2. Tindakan untuk membangun struktur demokratis dan menghargaihak asasi manusia:

- Konstitusi

- Piagam hak asasi manusia

- Institusi dan tingkatan pemerintah

3. Tindakan untuk memajukan rekonstruksi ekonomi danpembangunan:

- Bantuan

- Investasi ke dalam

- Penggunaan sumber-sumber daya secara strategis

- Hubungan luar

Di luar bahan-bahan dasar agenda, kesepakatan juga dibutuhkanuntuk mengangkatnya. Apakah ada hal-hal yang lebih “mudah” ataulebih “sulit” yang bisa diidentifikasi? Jika demikian, konteks saja bisamengatakan apakah akan lebih produktif untuk menangani yang mudahdulu, lebih baik untuk membangun momentum dan sikap kerjasama,atau apakah isu-isu sulit akan tetapi penting, di mana ada kesepakatankecil saat ini, bisa ditangani dulu karena isu-isu lain tidak bisa jadi jelaskecuali jika ada kesepakatan mengenai isu-isu inti. Aspek yang lebihjauh adalah apa yang akan terjadi kalau ada kebuntuan pada isu kunci:haruskan pembahasannya ditunda dan dibuatkan struktur baru yangterpisah atau haruskah dipecahkan pada saat itu juga? Apa pendekatanyang benar yang bisa diambil? Apakah bisa mungkin untuk memulaidengan isu yang “lunak” dulu untuk memperlihatkan kepada pihak-pihakitu bahwa proses ini bisa menghasilkan, atau itu tidak mungkin?

91



Pilihan agenda harus dibuat dari:

- membangun proses pranegosiasi, baik publik maupun pribadi,dan mungkin juga dengan jumlah delegasi yang kecil, untukmendefinisikan agenda sebelum negosiasi formal;

- menggunakan proses negosiasi formal untuk menyelesaikanmasalah prosedural dan agenda;

- mengurutkan isi agenda sesuai dengan bobot dan tingkatkepentingannya;

- mengadopsi kebijakan jangka panjang dari serangkaiannegosiasi, masing-masing membangun pencapaian padaakhirnya.

3.4.9 Mengelola jalannya negosiasiSiapa yang akan memimpin dan menengahi jalannya? Perintah apa

yang harus diberikan? Bagaimana membagi waktu antara pembicarasatu dengan yang lainnya? Apakah ada tenggat waktu yang pasti bagiakhir pembicaraan? Apa peraturan dasar yang harus disetujui? Prosespencatatan apa yang bisa dipergunakan? Siapa yang akanmempertanggungjawabkannya?

Pertanyaan kunci mengenai siapa yang memimpin jalannya harusdisepakati sebelumnya. Pihak-pihak mungkin berbagi tanggungjawabdengan membuat mekanisme perputaran di antara mereka sendiri, atautanggungjawab itu bisa dipegang oleh individu yang bisa diterima,perwakilan dari lembaga internasional, negara yang ramah, negara yangsama sekali tidak terlibat, atau negara yang menjadi tuan rumahnegosiasi. Elemen-elemen yang harus dipertimbangkan tidak hanya bisaditerima atau tidaknya individu, organisasi atau negara ini oleh semuapeserta, akan tetapi yang juga relevan adalah kecocokan dan keterampilanindividu-individu ini. Tentu, kadang kala pemilihan pemimpin bukanmasalah pilihan bagi pihak yang bertikai akan tetapi diterapkan atasmereka oleh mediator atau sponsor luar.

Di Afrika Selatan, sistem yang ditemukan adalah menunjuk pemimpinsecara bergiliran di antara mereka sendiri secara adil. Di Irlandia Utara,seorang mantan senator AS dipilih sebagai pemimpin keseluruhan proses,dengan wakil-wakilnya dari Kanada dan Finlandia. Untuk Bosnia,pemimpin/mediatornya adalah negara – AS di Dayton. Di Mozambique,pemimpinnya adalah organisasi non pemerintah yang religius,Sant’Egidio.

92


Konteks akan menunjukkan yang mana cara yang paling

cocok untuk mengelola jalannya negosiasi:

- negosiasi sebuah sistem untuk dibagi dengan pemimpin dengancara tertentu sehingga tak ada pihak yang mengambilkeuntungan dari kepemimpinan mereka baik dalam agendayang umum maupun yang spesifik;

- memilih pihak yang cocok untuk semuanya;

- memilih pihak-pihak yang minimal bisa diterima olehsemuanya;

- identifikasi kemampuan kunci yang penting untuk fungsitersebut;

- memilih pihak yang memiliki kekuasaan untuk mengatasisemuanya bila perlu;

- memilih pihak-pihak yang lemah dan bergantung kepadakonsensus dari semua isu yang dibahas.

3.4.10 Kerangka waktuPertanyaan tentang waktu adalah sentral. Apakah negosiasi akan

dibatasi oleh tenggat waktu yang ditetapkan lebih dulu? Apakah harusakhir yang terbuka, berlanjut selama apapun yang dibutuhkan untukmencapai hasil? Ini sangat bergantung pada konteks, akan tetapi “waktuyang matang” untuk negosiasi cenderung menjadi jangka pendek, danpada akhirnya mempunyai tenggat waktu mereka sendiri.

Satu sisi argumen menekankan bahwa tenggat waktu penting untukmendorong orang menuju sukses. Argumen dari sisi lain adalah denganwaktu yang tidak terbatas, tidak perlu menekan peserta untukmenemukan konsesi atau persetujuan. Terlebih lagi para peserta mungkintergoda untuk menggunakan taktik menunda-nunda kalau tekanan waktukecil atau tidak sama sekali. Pihak yang segan berpartisipasi – yangmelihat bahwa status quo ante yang ada sekarang tidak lebih buruk darihasil yang akan dicapai – bisa merusak diskusi secara efektif danmenghambat kemajuan, kalau tidak ada tekanan terhadap mereka untukmenciptakan kemajuan atau bertanggungjawab kalau terjadi kegagalan.Inilah yang dikerjakan Unionis di Irlandia Utara tahun 1991 (sebagiankarena mereka tidak percaya keseriusan tenggat waktu resminya), dansepertinya apa yang dilakukan oleh Perdana Menteri Israel Netanyahuberkaitan dengan pembicaraan dengan Palestina.

Di sisi lain, tenggat waktu bisa membuat orang bergerak lebih cepatdaripada yang seharusnya; melahirkan hasil yang terburu-buru dan taklengkap. Secara mengejutkan, negosiasi hanya diberi waktu beberapa

93


hari atau minggu untuk mengakhiri konflik pahit yang bertahan selamabertahun-tahun. Ketakutan untuk kelihatan sebagai pihak yangmenghambat terciptanya penyelesaian dengan menolak beberapakompromi bisa menjadi dorongan yang sehat, tapi juga bisa memaksatimbulnya hasil yang buruk yang telah rusak atau ditolak.

Jika secara sungguh-sungguh waktu yang ada terbatas, satu tanggapanyang akan diberikan adalah dengan menentukan tujuan yang terbatasbagi negosiasi – pembangunan sebuah badan (melalui persetujuan semuapeserta, tentang aturan prosedural, menentukan hasilnya dan seterusnya)yang pada akhirnya akan melanjutkan pekerjaan. Mencapai keberhasilanyang terbatas tapi signifikan bisa memperbaharui momentum untuknegosiasi selanjutnya dan dengan demikian memperbesar ataumemperlebar jendela kesempatan. Proses ini menjadi suatu prosesnegosiasi yang terdiri dari tahapan-tahapan negosiasi.

Konferensi Dayton, diprakarsai dan dikontrol ketat oleh AS sepanjangwaktu, menjadi contoh yang hampir sempurna tentang bagaimanatekanan yang dihasilkan tenggat waktu yang diterapkan oleh pihak ketiga(AS) dalam negosiasi pemimpin-pemimpin Bosnia. Sementara efeknyaadalah menghasilkan kesepakatan sesuai tengat waktu, kualitas,kedalaman dan kemungkinan diterapkannya kesepakatan itu dankomitmen peserta untuk mengimplementasikan kesepakatan itu,menerima akibatnya (lihat Studi Kasus Bosnia). Hal yang sama,persetujuan Camp David pada tahun 1978 juga tercapai karena adatekanan yang begitu keras dari Carter baik kepada Sadat maupun Be-gin untuk mencapai kesepakatan sebelum sesi berakhir atau menerimadisalahkan atas kegagalannya. Tekanan seperti ini punya efek positif,membuat pemikiran terfokus pada tugas yang sedang dijalankan, danmeningkatkan kesempatan untuk melakukan konsesi untuk menghindarikegagalan. Tapi sekali lagi Camp David, hasil kesepakatan yang luasdan jangka panjanglah yang jadi korban.

Pilihan kerangka waktu meliputi:

- tak ada batas waktu, peserta tinggal sampai pekerjaan selesai;

- ada batas waktu yang disepakati;

- batasan yang realistis membatasi tujuan yang bisa dicapaidalam waktu yang ada;

- menuju ke arah penyelesaian menyeluruh pada setiap aspekperselisihan;

- pilihan untuk bernegosiasi lebih jauh mengikuti sukses padaperiode awal.


94

3.4.11 Pengambilan keputusanPada interval reguler selama negosiasi, keputusan harus dibuat. Seperti

yang telah kita sepakati dalam poin agenda, dan apakah lantas kita bisameneruskan kesepakatan itu dan maju terus? Keputusan harus dibuatsedemikian rupa sehingga semua – atau sebagian besar – pihak menerimalegitimasi dan sifat yang mengikat dari kesepakatan itu. Tapi ini pentinguntuk ditetapkan sejak awal. Kalau suatu pihak bisa mengingkaripersetujuan yang telah dibuat pada sesi perundingan sebelumnya, adabahaya kehancuran seluruh proses sebelum proses itu berakhir. Beberapamekanisme bisa ditetapkan untuk mendefinisikan kesepakatan yangmengikat pada proses negosiasi.

Lebih jauh lagi, bagaimana sebuah kesepakatan bisa dikonfirmasikan?Apakah pihak-pihak ini mempunyai waktu satu malam untuk memastikanpersetujuan pihak lain pada poin-poin (mungkin pemimpin politiknya)yang tidak hadir di meja tadi? Lagi-lagi, apakah setiap poin harus disetujuidulu baru berlanjut ke poin berikutnya? Kalau demikian, ini berartiwalaupun pembicaraan nanti gagal, semua kesepakatan yang dibuatsebelum bubar tetap berlaku. Atau ada prinsip-prinsip yang membatasiprinsip kerja, seperti dalam Irlandia Utara? Di bawah sistem seperti itu“tak ada yang disepakati sampai semuanya disepakati”. Pihak-pihakmeletakkan poin-poin yang disetujui “di tepian” untuk referensi di masadepan, hanya untuk disetujui lagi setelah semua agenda diselesaikan.

Sisi positif dari ini adalah suatu pihak bisa melihat nilai-nilai sepertimerugi di satu poin tapi untuk di poin yang lain, atau memahami bahwamerka akan bisa menghitung keseimbangan konsesi dan keuntungannyasebelum akhirnya menyepakati seluruh perjanjian. Sisi negatif dari iniadalah ini cenderung menghasilkan karakter semua atau tidak sama sekalipada proses perundingan: kalau negosisai gagal sebelum berakhir, makahampir semua kesepakatan yang sudah dicapai akan dilepas dan proseapapun yang terjadi di masa depan harus mulai dari awal lagi.

Cyril Ramaphosa melukiskan formula pengambilan keputusan diAfrika Selatan sebagai: “Semua kesepakatan harus tiba pada konsensusbersama dari semua pihak. Ketika konsensus bersama tidak bisa dicapai,keputusan yang akan diambil dengan dasar konsensus yang cukup.Konsensus yang cukup didefinisikan sebagai proses pencapaiankesepakatan yang akan membawa kita ke langkah berikutnya. Padaintinya, ini akhirnya berarti bahwa nanti akan ada kesepakatan yangcukup antara dua pihak atau di dalam kedua pihak. Pihak-pihak iniadalah Partai Nasional dan ANC. Pihak-pihak yang tidak menyetujuikeputusan yang diambil bisa minta ketidak setujuan mereka dicatat,akan tetapi karena semangat kerjasama merka mengerti bahwa merekatidak boleh menghambat proses yang berjalan ke depan.” Ramaphosadikutip di mana-mana dan mengakui bahwa “konsensus yang memadai


95


berarti ANC dan NP sepakat bahwa yang lainnya bisa ditinggalkan.”

Gagasan yang ingin disampaikan bahwa “konsensus yang memadai”perlu diturunkan ke dalam konteks yang spesifik, karena banyaknyajumlah pihak yang datang, kekuatan relatif mereka, komitmen terhadapproses dan potensi kekacauan yang ada. Secara efektif pada saat iniadalah realitas bahwa kalau ada dua pihak sebagai arus utama membuatkonsensus, ini sangat sulit untuk yang lainnya, yang lebih kecil, untukmenentangnya dengan cara yang efektif.

Pertimbangan yang saa mengenai memfasilitasi arus utama dari keduabelah pihak menghasilkan formula baru yang lebih rumit di IrlandiaUtara pada 1997. Di sana, “konsensus yang memadai” dikalkulasiberdasarkan kekuatan pemilihan umum masing-masing pihak yang ikutdi dalam negosiasinya hasil yang dikemukakan pada pemilihan yangdilakukan sebelum pembicaraan, dan menghasilkan persyaratan bahwakeputusan yang daimbil harus mendapat dukung lebih dari 50%masyarakat – hal ini berarti dukungan yang mewakili 50% Unionis dan50% pemilih nasionalis.

Lalu bagaimana kesepakatan akhir – hasil yang sudah selesai dandisepakati – disepakati secara resmi atau harus diratifikasi? Apakah cukuphanya dengan membuat pengumuman bersama untuk memberikanpersetujuan akan hasilnya? Ataukah perlu diadakan referendum untukkonstituen yang diwakili untuk mendapat kepercayaan publik dan resmi(official) akan hasilnya? Mungkin ada kebutuhan untuk mengkalkulasikanresiko yang terlibat di dalam membawa kesepakatan itu kepada massa.Mereka mungkin akan menolaknya (tapi itu akan memperlihatkanketidakberlajutannya). Atau debat mengenai ini akan menuju ke arahreferendum dan memberi kesempatan pihak-pihak yang tidak ikut sertauntuk mendapatkan lebih banyak dukungan untuk merusak penerapanhasilnya. Tapi sudah pasti persetujuan publik seperti itu memberikanlegitimasi yang tak perlu dipertanyakan , seperti yang ditunjukkan olehdukungan yang luar biasa bagi penduduk Irlandia Utara dalam referen-dum 1998.


96

Di bawah setiappoin yangdikemukakandalam bagian iniadalah satuprinsip tunggal:proses yang baikmembantu semuaorang untukterlibat, karenaproses yang baikmeningkatkankemungkinanhasil yang baik

3.5 Teknik DasarNegosiasi

Formula yang paling cocok untuk pembuatan keputusan harusdisepakati pihak-pihak yang bernegosiasi. Tapi pilihan-pilihan yangada mencakup:

- Kesepakatan total: semua pihak harus menyetujui satu poinbersama;

- Penerimaan mayoritas yang sederhana: lebih dari separuhdelegasi pihak-pihak yang ada setuju;

- Konsensus: poin-poinnya didefinisikan dahulu dandisempurnakan sampai semuanya bersepakat;

- Konsensus yang memadai: proporsi yang dispesifikasi daripihak-pihak atau delegasi harus setuju dengan poin tersebut(proporsi persisnya atau kriterianya untuk disepakati terlebihdahulu, dan tergantung pada jumlah pihak, ukuran mereka,dan kemampuan mereka untuk “menjual” persetujuan kepadakonstituen yang lebih luas);

- Pemungutan suara tertutup untuk melihat derajat konsensus;

- Ada penunjukan dengan tangan untuk melihat pilihan voting.(NB: ada perbedaan yang tipis antara kesepakata dengankonsensus. Yang terakhir mengimplikasikan bahwa diskusiberlanjut sampai pihak-pihak mencapai solusinya yang bisaditerima bersama. Kesepakatan, tentunya, bisa juga persisseperti itu, tapi juga bisa membangun preferensi satu pihakterhadap pihak tertentu, dan bukan karena kompromi sejati).

- Ratifikasi final oleh masing-masing pihak atau pengesahanmelalui referendum mengenai hasil akhirnya.

3.5 Teknik Dasar NegosiasiTeknik dan strategi untuk negosiasi sangat tergantung pada konteks.

Baik konteks dan kreativitas peserta harus memandu dan menyediakanpilihan untuk reaksi di tempat terhadap situasi yang spesifik. Buku yangbaik tentang hal ini sudah ada (lihat “Referensi untuk bacaan lanjutan”pada akhir bab ini). Biarpun demikian, beberapa saran umum dansederhana yang terbukti berguna dan bisa digunakan dalam negosiasi.Banyak di antaranya yang personal dan tips individual; yang lainnyamerupakan taktik sederhana untuk meningkatkan kemampuan bicaraseseorang. Tergantung situasinya, beberapa di antaranya lebih terus terang,sementara yang lain lebih sulit. Tapi semuanya bisa dipertimbangkansejalan proses.

Saran ini tidak ditujukan untuk membantu pihak-pihak yang berkonflikuntuk menang dengan mengalahkan lawannya. Kami lebih peduli terhadap

97


penerapan proses yang baik, untu keuntunga n semuanya. Di bawah semuapoin yang disebutkan ada suatu prinsip: proses yang baik membantu semuaorang untuk terlibat, karena proses yang baik meningkatkan kemungkinanhasil yang baik. Proses yang baik melengkapi persaingan alamiah dalamnegosiasi dengan menciptakan kerjasama. Aspek-aspek inilah yangmembantu menyuburkan dan mempertahankan proses negosiasi yang sulit.

3.5.1 Membangun kepercayaan di antara semua pihakNegosiator perlu selalu memiliki kepercayaan antara satu sama lain

dan juga pada proses. Ini tidak lantas meniadakan keragu-raguan antarakeduanya, tapi harus ada derajat kepercayaan timbal balik yangmenyediakan basis hubungan kerja, dan mestinya ada sedikit harapanhasil yang maksimal akan muncul dari proses ini. Berikut adalah beberapaaturan dasar permainan negosiasi:

Pastikan kepercayaan. Aturan yang paling baku bagi negosiasi adalahbahwa yang dikatakan belum tentu diulangi di luar ruangan rapat tanpaizin. Masing-masing pihak membutuhkan peyakinan dalam membahasisu-isu yang serius dan sensitif dengan kepercayaan. Ini harus disepakatisebelumnya dan peyakinan dalam subjek ini harus datang berulangkalidari semua pihak, dan tunjukkanlah dengan perilaku yang sesuai.Kepercayaan adalah kunci sebuah negosiasi.

Tunjukkan kemampuan dan komitmen. Rasa saling menghormatimuncul dari kesadaran timbal balik akan kemampuan lawan untukmelakukan tugas negosiasinya dan kemauan merka untuk bertahanmegikuti prosesnya sampai pekerjaan itu selesai. Kemampuan dankomitmen dalam proses negosiasi menuju ke arah kepercayaan padahasilnya. Suatu pihak perlu menunjukkan kuaalitas seperti ini, seawal dansesering mungkin, dalam tingkah laku, hanya karena ia perlu mencari halyang sama di kelompok lain.

Berempati. Berhubungan dengan cara yang manusiawi dengan musuhlama sangat sulit. Tak ada jalan yang mudah untuk menghapus sejarahtentang pereperangan yang sudah lewat dan hal-hal yang mengikutinya.Tapi jika seseorang hanya melihat iblis di seberang meja, makakesepakatan tak akan pernah tercapai. Meski usaha yang dibutuhkanseringkali sangat berat, penting untuk melihat lawan sebagai manusia,untuk mencoba setidaknya memahami bahwa mereka pun punyakesakitan dan kemarahan dari masa lalu, dan menyadari bahwa merekapunpasti telah berusaha untuk melewati prakonsepsi yang sama di pihaklain.

Menjaga keyakinan dalam solusi. Kalau rasa frustrasi karena prosesmenjadi terlalu besar, pertimbangkan alternatif dari negosiasi. Merekaakan hampir pasti menjadi jauh lebih buruk daripada makhlukmenyebalkan yang bicara dengan tajam. Ingat alasan yang membuatpihak seseorang untuk duduk di meja ini adalah konsekuensi yang tidak

3 . 5 T e k n i k Da s a r Ne g o s i a s i

98

enak dari kepergian tiba-tiba. Kecuali gundukan-gundukan di jalan,pertahankanlah keinginan untuk tetap berjalan.

3.5.2 Menciptakan kejernihanInformasi yang akurat, sekalipun tidak menyenangkan, adalah vital.

Tanpa informasi lengkap, tak ada keputusan yang komprehensif dantahan lama yang bisa dibuat. Tanpa keputusan yang tahan lama, tak adasolusi yang bisa dicapai.

Pertanyakan pihak lain. Untuk mencegah kelihatan sepertiinterogasi, gunakan pertanyaan terbuka sebanyak mungkin. Pertanyaantertutup mengundang jawaban sederhana, jawaban ya atau tidak:misalnya,”Apakah Anda menginginkan konstitusi baru?” tak akanmendapatkan jawaban yang rumit, dan menarik infomasi yang lebihkaya: misalnya,”Konstitusi seperti apa yang Anda inginkan?” Pertanyaanterbuka seringkali bermula dengan “mengapa?”, “bagaimana?”,“bagaimana jika?”, dan seterusnya.

Parafrasekan, jelaskan dengan singkat. Setelah pertanyaan terbukadijawab, mainkan ulang ringkasan atau ucapkan dengan cara lain kepadayang menjawabnya. Parafrase bermula dengan, “Jadi bagaimanadengan…?”, dan seterusnya. Tanyakan pertanyaan lebih jauh untukklarifikasi. Lanjutkan proses ini sampai jawabannya memuaskan. Initidak hanya mencari informasi yang akurat, ini juga memastikan lawanbicara kita bahwa argumen mereka sudah jelas,, didengar dan dimengerti– persis situasi yang hilang pada saat retorika konflik.

Jaga fokus isu. Bagi pihak yang berkonflik, isu yang paling mendasarjadi dalam dan signifikan di luar penilaian objektif mereka. Masing-masing pihak akan menjalani tahun di mana sakit hati dan kemarahanberjalinan erat dengan isu. Emosi itu perlu diekspresikan dan dimengerti.Tapi hanya untuk maksud klarifikasi, sesi tanya-jawab yang dingin dantetap fokus akan membantu mengekstraksikan informasi vital tanpameningkatkan temperatur emosional.

Padamkan kemarahan. Kemarahan akan terlihat dalam prosesnegosiasi. Itu alamiah dan tapi kita tetap ingat penting isu yang sedangkita bawa. Manuver sederhana untuk menurunkan kemarahan bisamemadamkan kemarahan tanpa bergeser dari isu yang diangkat: ambilwaktu sebentar untuk mendinginkan tempratur; sama-sama mengetahuibahwa keduanya emosional; mengenali ketakutan, kepedihan dankemarahan yang bersarang di masyarakat yang terlibat sebagai masalahbersama bagi proses negosiasi, dan seterusnya.

3.5.3 Menciptakan saling pengertianTanpa saling pengertian yang penuh, proses ini parti akan gagal.

Semua isu harus dipahami sepenuhnya dengan urutan untuk memulaifase penyelesaian masalah dalam membangun solusi. Kebanyakan darinya


99


akan datang bersama masing-masing pihak. Informasi tambahan bisadikumpulkan dari luar. Teknik yang dianjurkan terrmasuk berikut ini:

Membedakan persepsi dari isu. Secara alamiah, banyak isu yangmenjadi pembahasan dalam konflik yang memiliki efek emosional danpsikologis. Hal ini tidak seharusnya dijauhkan atau ditekan. Yang pentingadalah, pertama, perlihatkan semua isu objektif yang menjadi substansikonflik, perlihatkan dan buat orang mengerti; kedua, persepsi – perasaan,kenangan akan rasa sakit dan pengorbanan, cara pandangan satu samalain juga harus ditunjukkan dan didengar; ketiga , perjelas lagi perbedaandi antara keduanya. Mungkin berguna untuk membedakan antara yangsatu merupakan isu objektif (diskriminasi sumber daya, konflik wilayah,dan sebagainya) dan isu hubungan (persepsi, kepercayaan dan citra yangdimiliki tentang pihak yang berlawanan). Mebangun penyelsaian dalamproses negosiasi akan berkonsentrasi pada yang pertama: tapi perhatiankepada yang terakhir perlu diangkat dalam beberapa tahap dengan suatucara, karena masing-masing pihak perlu memahami ini. Ketika hubungankerja berkembang ke arah yang baik, isu ini akan mendingin dengansendirinya. Seorang mediator yang baik akan bisa menilai saat-saat yangtepat untuk mencurahkan perasaan, seperti kata ,”membiarkan sedikitdarah” yang sering diucapkan.

Kenali kebutuhan dan kepentingan. Kebutuhan yang dalammendasari isu-isu yang diekspresikan dan tuntutan-tuntutan dalam konflikidentitas. Dengar baik-baik tentang pembicaraan pihak-pihak laintanyakan dan coba untuk menggali lebih dalam dan mengidentifikasikebutuhan itu. Kebutuhan penentuan nasib sendiri mungkinmenggambarkan kebutuhan mereka akan rasa aman bagi masa depankomunitasnya. Tuntutan akan kekuasaan politik juga menggambarkankebutuhan dasar akan pengakuan identitas melalui partisipasi politik.Kepentingan politik dan isu adalah hal-hal yang diperlukan dalam negosiasipolitik dan penyelesaian; tapi perhatian terhadap dan pengakuan akankebutuhan mendasar ini bisa membawa masing-masing pihak jadimemiliki pemahaman yang lebih dalam tentang posisi mereka dan konflikmereka. Tambahan lagi, seringkali kebutuhan dasar banyak pihak dalamkonflik, sekali tertangkap dalam kerangka keamanan atau ekspresi identitas,mungkin sama saja. Perspektif baru ini menyediakan informasi baru yangpenting untuk masing-masing pihak, membantu mencari kesamaan pijakandan menarik pihak-pihak ini untuk ikut bekerjasama dalam proses yangkooperatif. Sebagai ilustrasi, ada kecenderungan dari aktor eksternal, dan,terutama masyarakat internasional, ketika ada konflik identitas muncullangsung tergesa mengambil keputusan bahwa otonomi wilayah merupakanjalan keluarnya. Ini kadang-kadang merupakan respon dramatis terhadapisu, yang bisa isu sebenarnya adalah keamanan atau sumber daya, danyang hanya bisa diangkat dengan mekanisme yang tidak perlu sampaikejantung negara dan integritas teritorialnya.

3 . 5 T e k n i k Da s a r Ne g o s i a s i

100

Ambil nasihat ahli. Lihat keluar proses negosiasi untuk mencariinformasi, jika perlu. Ini mungkin relevan dengan informasi tentangskenario masa depan yang sedang diperdebatkan di meja. Ini tidakmenunjuk pada informasi sebagai amunisi untuk melawan musuh, tapiinformasi yang dibagi-bagi dan mempertajam diskusi. Denganpersetujuan pihak lain, komisi yang di luar melaporkan studi di luaratau laporan tentang proses negosiasi. Proyek pencari fakta bisamengeluarkan laporan yang dingin dan tidak memihak tentang subjekyang dipertentangkan dalam pembicaraan. Kelompok kerja ahli bisamengambil isu penting dari agenda pembicaraan, dan menghasilkanproposal dan kemungkinan-kemungkinan yang jelas mengenai solusiterhadap masalah.

3.5.4 Melakukan TindakanAkhirnya, ketika pengumpulan informasi selesai dan rasa percaya

mulai berkembang dan saat posisi masing-masing menjadi sangat jelas,fase penyelesaian masalah dimulai. Beberapa teknik kecil bisamenyederhanakan tugas-tugas yang mengerikan dalam fase yang sulitini.

Sederhanakan. Seringkali hambatan paling besar bagi gerakan adalahagenda yang sangat kompleks. Menyederhanakan berbarti membagi-bagi elemen dalam agenda menjadi isu-isu yang lebih sederhana danmudah diangkat. Ini bisa dilakukan secara bertahap di seberang mejaatau ditugaskan kepada sub-komite yang menangani masalah isu untukdiskusi dan proposal, atau menugaskan ini kepada kelompok kerja diluar yang bekerja untuk perhatian dan laporan.

Memprioritaskan isu. Cara lain untuk mengklarifikasi agendayang rumit adalah mengurutkan bagian-bagian sesuai denganprioritas. Mereka bisa diangkat dalam urutan kepentingan, atausebaliknya dalam urutan kesulitan, seperti yang disepakati semuapihak.

Memisahkan usulan dari pengarang. Sudah menjadikarakteristik negosiasi yang kompetitif bahwa usulan satu pihakmengenai solusi bisa tidak diterima oleh pihak lain hanya karenadarimana usulan itu berasal. Usulan itu mungkin sangat logisisinya, tapi tidak dapat diterima karena dengan menerimanyaberarti menyerah kalah. Coba untuk mengakses usulan lawankarena mutunya bukan karena asalnya.


101


Boks 5 Teknik negosiasi: beberapa prinsip dasar

1 . Membangun rasa saling percaya antara pihak-pihak yang bertikai. Harusada saling kepercayaan dalam derajat tertentu yang memungkinkanhubungan kerja dasar. Ini bisa dipelihara dengan:

- memastikan kerahasiaan;

- memperlihatkan kemampuan dan komitmen;

- berempati;

- mempertahankan kepercayaan pada solusi.

2 . Menciptakan kejernihan. Tanpa informasi yang cukup dan akurat, tidakada keputusan yang komprehensif dan tahan lama yang bisa dicapai. Jikadiskusi yang berguna dan jernih dengan:

- menanyakan pertanyaan terbuka (seperti “konstitusi seperti apa yangAnda inginkan?”), daripada menanyakan pertanyaan tertutup ataupertanyaan interogatif (seperti “apakah Anda mau konstitusi baru?”);

- parafrase atau meringkas jawaban lawan bicara untuk memastikanakurasi, dan menanyakan pertanyaan lebih jauh untuk klarifikasi;

- mempertahankan fokus pada substansi isu;

- meredam kemarahan dengan mengambil istirahat pendek dan salingmengenali emosi kedua belah pihak.

3 . Menciptakan saling pengertian. Semua isu harus dipahami secara penuhuntuk memulai fase penyelesaian masalah dan membangun solusi. Ini bisadibawa lebih jauh dengan:

- membedakan persepsi dari isu. Pertama, semua isu objektif darisubstansi harus dijabarkan dan dimengerti. Kedua, persepsi ketakutandan pandangan satu sama lain harus dikemukakan dan didengar;

- mengenali kebutuhan dan kepentingan. Fokus dan mengenali kebutuhandasar semua pihak;

- meminta nasihat ahli. Informasi dari luar bisa digunakan untukmenghidupkan diskusi melalui proyek pencarian fakta atau kelompokkerja ahli.

4 . Melakukan tindakan. Ketika informasi sudah dikumpulkan dan rasapercaya mulai berkembang dan saat posisi masing-masing menjadi sangatjelas, fase penyelesaian masalah dimulai. Fase sulit ini bisa difasilitasidengan:

- sederhanakan. Menyederhanakan berarti membagi-bagi elemen dalamagenda menjadi isu-isu yang lebih sederhana dan mudah diangkat.;

- memprioritaskan isu. Mengurutkan bagian-bagian sesuai denganprioritas atau sebaliknya dalam urutan kesulitan;

- membangun dari proposal pihak lain;

- identifikasi landasan yang sama. Bahkan sedikit kesamaan bisamendorong semua peserta dan menumbuhkan momentum;

- menjadi perantara konsesi. Khususnya kalau dilihat dari semua pihak sudah

mengeras menjadi seperangkat posisi terhadap sebuah pertanyaan.

102

Mekanisme lain yang perlu dipertimbangkan adalah agar rancangantersebut tidak dianggap berasal dari salah satu pihak, seorang mediatoratau pihak ketiga yang independen perlu mendengarkan kedua belahpihak dan kemudian menyiapkan sebuah rancangan diskusi.

Mengembangkan proposal dari pihak lain. Jika pihak berlawananmenawarkan proposal yang cukup bisa diterima, mereka akan lebihmudah sepakat pada sebuah proposal lain yang mengakui danmendasarkan diri atas masukan-masukan mereka.

Mengidentifikasi kesamaan. Meskipun kadangkala proses negosiasitampak seperti hanya menggarisbawahi perbedaan antara pihak-pihakyang bertikai, tetaplah penting untuk menemukan kesamaan-kesamaansekecil apapun. Adanya sebuah agenda yang disetujui lebih dahulu ataudefinisi bersama mengenai masalah merupakan contoh kesamaan tersebut.Dan, membuktikan bahwa persamaan dapat dan telah diciptakan antarapihak-pihak yang dahulu bermusuhan. Mengidentifikasi kesamaan-kesamaan sekecil apapun selama proses negosiasi berlangsung dapatmengejutkan dan memberi dorongan bagi semua peserta, serta membantumendorong momentum ke arah kesamaan pandangan dan kerjasamalebih lanjut.

Konsesi perantara. Khususnya apabila pandangan kedua belah pihaktelah menjadi kaku, cara-cara tidak resmi dapat menjadi pilihan tepatyang harus diperankan oleh perantara. Cobalah untuk mencarikompensasi-kompensasi, menerapkan strategi quid pro quo, atau strategimundur selangkah untuk maju dua langkah. Inti bernegosiasi adalahmembuat kesepakatan dan berkompromi.

3.6 Alat untuk Memecahkan KebuntuanDengan atau tanpa pihak ketiga, baik jika motivasi rendah ataupun

tinggi, negosiasi dapat saja tiba-tiba mengalami kebuntuan. Padaumumnya, jika desain proses telah cukup fleksibel, kebuntuan dapatlebih mudah diatasi. Namun selain itu, terdapat sejumlah teknik yangtelah diuji yang mungkin berguna untuk mengatasi situasi tersebut.

3.6.1 Membangun koalisi

Gagasan untuk membangun suatu koalisi komitmen antara semuapihak yang menginginkan negosiasi telah diulas dalam Bagian 3.4.1.Koalisi semacam itu harus lintas-batas: baik di dalam kelompok maupunantarkelompok. Juga akan berguna lagi apabila koalisi tersebutmelibatkan masyarakat luas di luar pihak-pihak yang berunding: opinipublik yang mendukung kesepakatan negosiasi dapat menjadi sumbertekanan yang kuat, terutama terhadap para politisi yang memerlukandukungan publik. Mereka yang mempercayai pentingnya keberlanjutannegosiasi tidak akan sekaku soal konsensi daripada mereka yang tidakpercaya. Sebuah koalisi pro-negosiasi yang kuat dapat meningkatkan

3.6 Alat untukMemecahkanKebuntuan

103


tekanan pada mereka yang membuat buntu negosiasi dengan ancamanyang tersirat bahwa merekalah yang akan bertanggungjawab apabilanegosiasi berhenti atau gagal. Secara lebih positif, anggota-anggota koalisilintas-kelompok dapat bekerjasama mendorong para atasannya untukmelakukan apa yang diperlukan untuk memfasilitasi penyelesaianmasalah.

3.6.2 Jalur-jalur tidak resmiJuga telah diulas sebelumnya, di Bagian 3.4.6, tentang perlunya cara-

cara komunikasi tidak resmi. Cara-cara ini melengkapi dan kadang kalamenjembatani cara-cara yang lebih resmi di meja negosiasi atausekretariat. Cara-cara ini bisa berbentuk apa pun, namun semakin banyakmereka ada, semakin mudah pula untuk mendiskusikan masalah-masalahyang dalam suasana resmi tidak bisa didiskusikan secara terbuka. DiCamp David, “jalan-jalan di hutan” merupakan cara yang lazimdigunakan. (Istilah ini cukup pantas: tempatnya memang dikelilingi olehhutan, dan ada tempat yang nyaman untuk istirahat.) Di Irlandia Utara,versi yang sama seperti itu diistilahkan dengan “suara-suara di koridor”.Di Afrika Selatan, persahabatan informal selama menonton “Roelf &Cyril Show” memungkinkan perkembangan apa yang secara prosaikdikenal sebagai “Jalur”: jalur komunikasi yang melengkapi proses resmi.Di Finlandia, sauna merupakan jalur yang digunakan. Di Norwegia,jalurnya adalah berbincang-bincang di depan api unggun.

Cara-cara seperti itu bertumbuh melalui proses pra-negosiasi dannegosiasi, dan tidak dapat diramalkan sebelumnya atau diresepkan.Namun penting bahwa para peserta mengenali pentingnya mekanisme-mekanisme tersebut untuk melicinkan proses pembicaraan formal, dansadar kemungkinan munculnya cara-cara tersebut bila ada kesempatan.Cara-cara tersebut kadangkala perlu dibantah keberadaannya, maka bisasaja tidak melibatkan pemimpin kelompok atau orang-orang terkenal,kecuali bila ada kondisi yang memungkinkan. Pada umumnya, cara-cara ini merupakan pembicaraan diam-diam di balik layar oleh delegasitingkat kedua, dengan tujuan menerangkan dengan lebih jelas posisi,masalah, batasan dan persepsi hambatan antara kedua pihak yangbertikai.

3.6.3 SubkelompokPemikiran mengenai subkelompok atau subkomite telah beberapa

kali disinggung sebagai cara membagi-bagi agenda menjadi bagian-bagianyang lebih bisa dikendalikan. Secara lebih spesifik, apabila sebuahrintangan tertentu menimbulkan kebuntuan negosiasi pada item agendatertentu, sebuah subkelompok ad hoc dapat berunding untukmendiskusikan masalah tersebut. Di luar meja negosiasi resmi, kelompokkecil ini dapat membincangkan masalah secara lebih jelas dan lebih bebasberpikir untuk mengatasi masalah tersebut. Anggota kelompok kecil ini

Sejumlah caradapat digunakan

untukmemecahkan

kebuntuannegosiasi, antaralain membangun

koalisi,menggunakan

cara-cara tidakresmi, dan

mediasi ulang-alik.

3.6 Alat untuk Memecahkan Kebuntuan

104

tentunya bertanggungjawab kepada delegasinya masing-masing, namunketiadaan notulensi formal, retorika, kebutuhan untuk melindungijabatan dan keberadaan spesifisitas agenda tertentu dapat memfasilitasipembuatan kesepakatan jadi lebih cepat, adil dan kooperatif. Ujar seorangnegosiator Irlandia Utara:

3.6.4 Mediasi ulang-alikKetika negosiasi formal mengalami masalah pada sebuah isu tertentu,

mungkin lebih baik bila formalitas ditinggalkan dan mediasi ulang-alikdimulai: diskusi yang diadakan antara pimpinan sidang atau mediatordengan salah satu pihak, dan baru kemudian dengan pihak lainnya. Prosesini memungkinkan penjelasan mengenai kedudukan salah satu pihakmengenai masalah tersebut, menyampaikan kedudukan pihak lain denganakurat (yang didapatkan dari mediasi ulang-alik dengan pihak lainsebelumnya) dan mendefinisikan kepentingan, harapan dan kemungkinantiap-tiap pihak mengenai masalah tersebut. Pimpinan sidang ataumediator juga bisa menggambarkan situasi dengan lebih jernih daripadabila ia berada dalam sidang pleno, dan kemudian menyampaikannyakepada semua pihak dengan lebih jelas.

3.6.5 Pembicaraan berdekatanSebuah prosedur yang serupa dengan mediasi ulang-alik adalah

pembicaraan berdekatan. Perbedaannya, kedua belah pihak berada disatu lokasi negosiasi, dan bukan hanya tetap tinggal di wilayahnya sendiridan menunggu dikunjungi oleh mediator. Dalam negosiasi ini, merekaberkedudukan di tempat yang sama, mungkin di ruangan yang berbedadalam satu bangunan, tapi berkomunikasi hanya melalui diskusi bilat-eral dengan pimpinan sidang atau mediator. Hal ini berguna sebagaipengantar negosiasi face-to-face atau untuk pra-negosiasi. Kedekatankedua pihak memungkinkan hal ini, tanpa harus melakukan pertemuanmuka (yang mungkin tidak dapat diterima pada saat ini). Ini juga bisadigunakan untuk meredakan ketegangan bila terjadi kebuntuan negosiasi.Kedekatan menjaga fokus pada masalah yang terpenting, yang mungkinsaja hilang bila kedua pihak meninggalkan tempat negosiasi.


�Bila kamu bersama tiga atau empat orang perunding, kamu dapatmembincangkan masalah secara mendalam. Itu karena kamu bisaberkata, ‘Lihat, berhentilah omong kosong, apa sebenarnya masalahdengan x?’ Dan si orang lain akan menjawab, ‘Yah, sebenarnya kamimemiliki masalah dengan a, b dan c.’ Dan kemudian kamu mulaimembicarakan masalah tersebut. Bila kamu duduk bersama 40 or-ang dalam sebuah ruangan, sukar untuk mengatakan hal demikian.

105


3.6.6 Referendum, konsultasi dan mandatDalam skala yang lebih besar, namun berguna dalam situasi yang

tepat, pihak-pihak tersebut mungkin menginginkan dukungan yang lebihluas terhadap langkah tertentu. Khususnya bila kemajuan negosiasi telahcukup penting, kebuntuan negosiasi bisa saja disebabkan kecemasanmengenai penerimaan hasil negosiasi atau konsesi tertentu olehmasyarakat luas. Kecemasan untuk melangkah lebih jauh tanpa dukunganmenyebabkan delegasi memerlukan persetujuan dari pendukungnya ataumasyarakat luas. Meskipun memboroskan waktu dan rumit, hal ini dapatmendorong perubahan dan mempercepat jalannya negosiasi. Salah satucontoh adalah referendum khusus untuk orang kulit putih pada tahun1992 yang diperintahkan oleh Presiden Afrika Selatan, F. W. de Klerkuntuk memperbaharui mandatnya untuk berunding dengan organisasi-organisasi anti-apartheid. Hasil referendum, yang secara mutlakmendukung kelanjutan negosiasi, memberikan dorongan yang pentingbagi de Klerk dan memberikan kepercayaan baru pada gerakan reformasi.

Referendum demikian tentu saja harus dilaksanakan dengan kehati-hatian. Meskipun terdapat perencanaan yang matang, referendum selalumemiliki resiko penolakan: perhitungan ini harus dilakukan dengan hati-hati, karena respon yang negatif akan sangat menghalangi atau malahmenghancurkan proses negosiasi.

3.6.7 Suplemen tidak resmi untuk bernegosiasiDi luar proses negosiasi, termasuk yang ad hoc dan tidak resmi,

umumnya ada sejumlah orang yang lebih besar yakni masyarakat madanidi negara yang mengalami konflik. Orang-orang ini biasanya bukanbagian dari proses negosiasi, tetapi mereka tetap merupakan bagiandari konflik dan bagian dari potensi penyelesaiannya. Dalam populasitersebut terdapat organisasi, kelompok dan individu yang memiliki prosesmasing-masing dan cara-cara komunikasinya – serta keahlian mereka –yang bisa dipergunakan oleh para perunding. Elemen-elemen tersebutmeliputi institusi dan pemimpin agama, kelompok bisnis, institusiakademik, kelompok buruh, kelompok perdamaian, kerjasama lintaskomunitas dan lain-lain. Ketika terjadi kebuntuan negosiasi, elemen-elemen ini akan terus ada. Mereka siap berfungsi untuk mendukung,atau menjadi alternatif, proses pembicaraan itu sendiri.

3.6 Alat untuk Memecahkan Kebuntuan

106

Boks 6 Memecahkan Kebuntuan

Berikut ini adalah beberapa teknik-teknik yang teruji

yang berguna untuk memecahkan kebuntuan negosiasi:

1 . Membangun koalisi – Membangun sebuah koalisikomitmen yang kuat antara semua pihak yangmenganggap negosiasi penting.

2 . Cara-cara tidak resmi – Jalur tidak resmi dapatmelengkapi dan kadang kala menggantikan sementaracara-cara resmi. Semakin banyak terdapat jalur tidakresmi, semakin mudah melanjutkan diskusi mengenaimasalah yang dalam forum resmi tidak dapatdinegosiasikan secara terbuka.

3 . Subkelompok – Ketika halangan tertentu memacetkannegosiasi, sub-kelompok atau sub-komite dapatmembicarakan masalah tersebut secara lebih terbuka, diluar formalitas.

4 . Mediasi ulang-alik – Diskusi antara pimpinan sidangatau mediator dengan masing-masing pihak secarabergantian, sehingga memungkinkan proses penjelasanposisi tiap-tiap pihak mengenai masalah tertentu,mengkomunikasikannya secara akurat, danmendefinisikan keinginan dan harapan tiap pihakmengenai masalah tersebut.

5 . Pembicaraan berdekatan – Delegasi kedua pihak beradadi tempat yang berdekatan, tapi berkomunikasi hanyamelalui pimpinan sidang.

6 . Referendum, konsultasi dan mandat – Tiap pihakmungkin menginginkan dukungan yang luas terhadaplangkah tertentu, seperti melalui referendum, sebelummelangkah terlalu jauh tanpa dukungan masyarakatmereka.

7 . Suplemen tidak resmi untuk bernegosiasi – Masyarakatmadani yang lebih luas di suatu negara, seperti institusidan pemimpin agama, kelompok bisnis, buruh danperdamaian bisa berperan sebagai pendukung ataupengganti proses negosiasi itu sendiri.


107


Bisa saja terdapat alasan yang baik untuk menggunakan peran institusiakademik untuk memfasilitasi, katakanlah, suatu lokakarya untukmemecahkan masalah yang macet tersebut, yang memungkinkansekelompok kecil wakil delegasi bertemu untuk membicarakan masalahtersebut dalam lingkungan yang netral dan bersama-sama menganalisisalternatif-alternatif terhadap kebuntuan negosiasi. Pemimpin ataukelompok agama bisa melampaui batasan yang tidak bisa dilampauinegosiator resmi untuk menjaga kelanjutan negosiasi. Kelompok bisnismungkin memiliki basis yang nyata dan mapan untuk komunikasi dankerjasama yang dapat digunakan.

Sekali lagi, kemungkinan untuk menggunakan cara-cara tidak resmitergantung pada apa yang tersedia dalam situasi tersebut. Tetapi, semuapihak harus sadar akan kemungkinan tersebut, menghidupkankemungkinan penggunaannya, dan secara khusus selalu mencari cara-cara tambahan untuk melengkapi proses-proses resmi yang digunakandalam negosiasi resmi.

3.7 Bantuan Pihak Ketiga3.7.1 Pengantar

Intervensi pihak ketiga semakin populer dalam negosiasi, baik sebagaiunsur utama proses negosiasi maupun sebagai alat pemecah kebuntuanyang bersifat sementara. Karena kemungkinan penggunaannya luas,kehadiran pihak ketiga perlu diperhatikan sebagai mekanisme tersendiri.

Pihak ketiga –yakni orang, kelompok, institusi atau negara yangtidak diidentifikasikan secara langsung maupun tidak langsung dengansalah satu pihak yang berkepentingan dengan konflik tersebut– sangatefektif menjadi pemimpin sidang atau fasilitator proses negosiasi. Danpada sebuah konflik yang berlangsung lama, terutama bila terjadikebuntuan atau kejenuhan pandangan, masuknya perspektif baru yangdiberikan pihak ketiga merupakan suatu keuntungan tersendiri. Duapertanyaan awal yang terpenting adalah: Apakah dibutuhkan pihakketiga? Dan, bila ya, siapa?

Proses perdamaian Afrika Selatan mencapai penyelesaian tanpaintervensi formal pihak ketiga dalam proses negosiasinya, meskipunintervensi pihak ketiga terjadi mengenai keikutsertaan Inkatha dalampemilihan umum tahun 1994. Sebuah intervensi tingkat tinggi oleh duamantan ‘sesepuh’ kebijakan luar negeri, Lord Peter Carrington (Inggris)dan Henry Kissinger (AS) menghasilkan sedikit kesimpulan, sementaraintervensi tingkat tinggi (yang sedikit lebih rendah) lainnya oleh seorangKenya, Okumu, sangat berhasil. Terdapat gejala, baik sukarela maupuntidak, untuk menggunakan intervenor atau mediator dari luar konflik.Sebagian dari gejala ini tumbuh dari semakin inginnya komunitasinternasional mengambil peran tersebut, dan konteks baru yang merekadapatkan sejak berakhirnya Perang Dingin. Lebih lagi, intervenor

3 . 7 B a n t u a n P i h a k K e t i g a

108

semakin sering bekerja dalam koalisi (sebagai contoh, kerjasamaKelompok Kontak, OSCE, wakil PBB, AS, EU dan berbagai LSM diBosnia).

Bahkan jika pihak ketiga tidak digunakan selama negosiasi, terdapatperan yang terbatas namun efektif bagi seseorang atau kelompok untukmemuluskan jalan suatu diskusi kecil-kecilan mengenai suatu masalahatau hal-hal yang mengganjal. Seorang mediator yang independen sangatideal untuk melakukan hal ini. Mediator ini cukup memfasilitasi diskusiyang terfokus pada pokok kebuntuan tersebut, tujuannya agar semakinmeningkatkan komunikasi dan kesepahaman serta untuk mendorongmunculnya kemungkinan kesepakatan. Sekali lagi, delegasi yang sedikitjumlahnya akan sangat membantu proses tersebut. Bahkan manakalapihak ketiga memediasi pembicaraan formal, sebuah diskusi sub-kelompok berskala kecil dengan mediator lain (atau anggota tim media-tor eselon kedua) dapat berguna pula.

Sebuah cara lain menggunakan intervensi adalah untuk mencariarbitrasi mengenai masalah yang mengganjal, baik oleh mediator yangsudah ada atau orang lain atau kelompok yang memiliki relevansi denganmasalah yang sedang dipertanyakan. Sementara arbitrasi sering dikritikkarena solusinya yang tidak menunjukkan posisi mana ia berada, jikakebuntuan negosiasi benar-benar terjadi di kedua pihak yang sama-samatidak menemukan jalan lain, arbitrasi benar-benar diperlukan dan bisaditerima oleh kedua pihak sebagai alternatif terhadap terhentinya seluruhproses.

Secara umum, mediasi merupakan salah satu alat penting dalamnegosiasi. Jika tidak cocok terhadap keseluruhan proses, mediasi ad hocdalam berbagai bentuk bisa digunakan untuk masalah-masalah tertentu.Masalah itu akan selalu mendefinisikan karakter mediator atau arbitra-tor yang paling tepat.

Pertama dan yang terutama, pihak ketiga harus dapat diterima olehsemua pihak. Biasanya, ini dinyatakan sebagai kenetralan atauimparsialitas pihak ketiga. Namun tidak ada pihak ketiga yang benar-benar tidak memihak atau netral, karena mereka selalu memilikiagendanya sendiri – baik negara yang memiliki kepentingan regionaldalam konflik tersebut, atau individu yang ingin dikenal untuk hasilnegosiasi yang sukses.

Sama pentingnya dengan imparsialitas atau netralitas adalahpenerimaan pihak ketiga tersebut. Pihak ketiga bisa muncul dari dalamkonflik tersebut, bahkan dari salah satu pihak – contohnya, pemimpinagama, tokoh bisnis atau tokoh masyarakat – selama terdapat cukuppengaruh pada mereka dari semua pihak dan kapasitas untuk bertindaknetral. Mungkin cara termudah untuk menyimpulkan kualitas penerimaanini adalah dengan menerapkan kepercayaan, yang kita bahas di depan,

3.7 Bantuan Pihak Ketiga

Pertama danyang terutama,pihak ketigaharus dapatditerima olehsemua pihak.

109


perlu dikembangkan antara pihak-pihak yang bertikai agar bisamenumbuhkan hubungan kerja yang memuaskan. Intervenormemerlukan kepercayaan dari semua pihak agar bisa berfungsi.

3.7.2 Jenis-jenis intervensiIntervensi pihak ketiga merupakan konsep yang luas. Kita akan

meminjam karya-karya para ilmuwan untuk mendapatkan gambaranyang lebih terfokus mengenai apa yang bisa dicapai, mengingat bahwaanalisis yang rapi tersebut selalu merupakan simplifikasi dari kondisidunia. Istilah-istilah yang digunakan dalam penjelasan berikut ini tidaksangat mutlak; kita menggunakannya untuk menunjukkan perbedaanantara jenis-jenis intervensi, bukan sebagai definisi yang mutlak.

Secara umum, kita mengidentifikasi lima macam peran intervenoryang tumpang tindih, yang masing-masing tepat untuk fase dan kondisiyang tertentu. Masing-masing dapat diperankan oleh pihak yang berbeda,tetapi juga satu intervenor bisa berfungsi lebih dari satu peran.

Konsiliasi

Seorang konsiliator menyediakan jalur komunikasi antarpihak. Tujuanutama konsiliasi adalah untuk membantu mengidentifikasi isu-isuterpenting yang menyebabkan ketegangan, untuk meredakan ketegangandan menggerakkan kedua pihak untuk melakukan interaksi langsung(yaitu negosiasi) mengenai isu-isu yang teridentifikasi. Dalam kerangkakita, konsiliasi terutama penting dalam fase pra-negosiasi, ketika ia bisamenjelaskan agenda untuk diskusi lebih lanjut, mendorong dibangunnya“pemetaan” bersama, mengurangi ketegangan dan memfasilitasipemahaman lebih lanjut mengenai sasaran dan tujuan pihak lainnya,dan menjembatani kedua pihak yang berlawanan sehingga bisa bekerjasama. Pihak-pihak yang bertikai ini tidak perlu bertemu langsung dalamtahapan konsiliasi ini.

Kerja Adam Curle dalam konflik Nigeria (1967-1970) merupakancontoh konsiliasi. Meskipun Curle dan rekan-rekannya tidak pernahmempertemukan pemerintah Nigeria dan pemberontak Biafra, merekaberulang-alik antara kedua pihak membawa pesan-pesan, melakukandiskusi bilateral dengan tiap-tiap pihak untuk membantu merekamendapatkan gambaran yang jelas tentang posisi mereka, pandanganmereka terhadap isu dan ide-ide untuk penyelesaiannya, kemungkinankemajuan dalam negosiasi dan lain-lain.

Fasilitasi

Seorang fasilitator membahas hubungan dan isu-isu antara pihak-pihak yang bertikai. Fasilitator membawa wakil-wakil kedua pihak,biasanya dalam lingkungan yang netral. Fasilitator memimpin pertemuan-pertemuan bersama atau terpisah untuk mengamati persepsi-persepsiyang ada antara kedua pihak, dan mendorong komunikasi secara aman


110

dan tidak mengancam, dan mendorong analisis bersama mengenaimasalah tersebut. Setiap pihak didorong untuk menjelaskan persepsinyamengenai pihak lain, dan tanggapannya mengenai persepsi pihak lainnya.Fasilitator membantu menyusun aturan-aturan dasar negosiasi danmengendalikan proses diskusi, sementara kedua pihak tetapmengendalikan isi diskusinya. Hal ini bisa terjadi bila kedua pihak tidakbisa menyetujui siapa yang akan menjadi pimpinan sidang atau prosesperdamaian. Dengan saling pemahaman yang meningkat, kedua pihakbergerak menuju diskusi bersama mengenai situasi dan masalah mereka,dan lalu berkembang menuju analisis bersama dan pemecahan masalahsecara bersama. Fasilitasi mengasumsikan saling pemahaman danmeningkatnya kepercayaan dan cara-cara komunikasi yang menguat akanmembantu membuka jalan bagi kedua pihak untuk melakukan negosiasisubstantif langsung mengenai isu-isu yang mereka pertentangkan.

Jalur belakang Norwegia memiliki fungsi sebagai fasilitator – diskusirahasia dan tidak resmi serta pembangunan hubungan di lingkunganyang netral, tanpa harapan bahwa ada kesepakatan yang dicapai.Lokakarya pemecahan masalah yang diprakarsai Herb Kelman, seorangilmuwan AS, antara kelompok-kelompok Israel dan Palestina, selama20 tahun juga merupakan contoh yang baik. Kelman mengidentifikasiindividu-individu yang berpengaruh pada komunitas mereka – penasihatpolitik, politisi lapis kedua, akademisi, pembentuk opini publik danlain-lain. Ia memprakarsai pertemuan dengan orang-orang tersebut selamatiga sampai lima hari di wilayah yang netral. Lebih penting lagi, merekadatang sebagai individu, terlepas dari status mereka di tempat asalnya.Dipimpin sebuah tim fasilitator, mereka mengerjakan agenda pertukaranpemahaman mengenai konflik dan tiap-tiap kelompok, mengidentifikasidan membicarakan halangan bagi kemajuan negosiasi dan secara bersama-sama memikirkan penyelesaian bagi halangan tersebut. Kerahasiaanpertemuan-pertemuan tersebut, dan kendali proses yang ada padafasilitator menyebabkan pertemuan-pertemuan tersebut tidak mengancam.Pertemuan-pertemuan tersebut memberikan penjelasan mengenai isu danjuga pembangunan hubungan. Para individu peserta pertemuanmendapatkan hasil lokakarya – penghargaan dan pemahaman yangmeningkat, kejelasan isu, skenario untuk kemajuan – untuk digunakandalam negosiasi resmi.

Arbitrasi

Sebuah pihak ketiga yang berfungsi sebagai arbitrator memberikanotoritas dan legitimasi kepada proses pendahulu yang memungkinkanarbitrator menerapkan solusi kepada semua kelompok yang berkonfliksecara adil. Arbitrator mendengar suara semua pihak,mempertimbangkan keunggulan-keunggulan pandangan tersebut, danmembangun pemecahan masalah dengan adil. Kunci arbitrasi bersifatganda: pertama, pemecahan datang dari pihak ketiga, bukan pihak yang


111


bertikai. Mereka tidak perlu berdiskusi untuk membangun solusitersebut, selain memberikan sudut pandang mereka kepada arbitrator.Kedua, arbitrator memiliki otoritas sedemikian hingga pihak-pihak yangbertikai terikat pada solusi yang ia berikan. Mereka bisa dihadapkanpada ‘hadiah’ untuk ketaatan dan hukuman untuk pelanggaran.

Arbitrasi jarang, atau malah tidak pernah, digunakan sebagai satu-satunya pendekatan untuk menangani konflik yang mengakar: karenadalamnya konflik, solusi yang bukan berasal dari salah satu pihak biasanyatidak tepat. Namun, sifat legal arbitrasi bisa berguna untuk memberikanpenyelesaian. Organisasi antar pemerintah regional dan internasional(seperti PBB, OAS dan lain-lain) dan pengadilan regional atauinternasional (Mahkamah Eropa, Mahkamah Internasional dan lain-lain)kadang kala dapat berperan sebagai arbitrator dalam aspek-aspek tertentukonflik.

Satu contoh mutakhir penggunaan arbitrasi dalam konflik yangmengakar adalah penunjukan Tribunal Arbitrer untuk Brcko, sebuahlingkungan multi—etnik yang hancur oleh perang di timur laut Bosnia.Ketika perjanjian perdamaian Dayton ditandatangani, masalah statusBrcko dianggap terlalu bermasalah untuk diselesaikan waktu itu, danditinggalkan untuk arbitrasi lebih lanjut. Meskipun Tribunal ArbitrerBrcko tidak tanpa masalah, penunjukannya mengakibatkan redanyaketegangan masalah tersebut dan menghilangkan halangan potensialterhadap perjanjian Dayton, untuk dibahas pada waktu lain.

Mediasi murni

Peran mediator murni adalah untuk memfasilitasi negosiasi langsungmengenai isu-isu terpenting, dengan tujuan menghasilkan penyelesaianyang permanen. Penggunaan kata “murni” tidak memiliki sangkut-pautnya dengan kualitas atau moralitasnya. Mediator murni tidakmemiliki kekuasaan di luar keadaan negosiasi, dan kekuatan yang iamiliki dalam negosiasi bergantung pada persetujuan pihak-pihak yangbertikai. Mediasi murni melibatkan kemampuan, teknik dan pengalamanuntuk mendorong kedua pihak, atau memudahkan mereka, menuju solusiyang mereka rencanakan, perbaiki dan terapkan sendiri. Kedua pihakyang bertikai selalu memegang inisiatif. Mediator hanya menggunakanpemikiran, bujukan (bukan paksaan), kendali informasi dan pemunculanalternatif untuk mendorong mereka mencapai kesepakatan.

Selain itu, mediator berperan penting dalam menggarisbawahi akibat-akibat proposal dan opsi: dengan menempatkan dirinya dalam peranpihak lain, mediator dapat mensimulasi ujian terhadap proposal tersebut.Selama proses itu, peran mediator murni penting, namun kedudukannyarendah terhadap pihak-pihak yang bertikai. Mediator murnimengendalikan proses, namun selain memberikan usulan opsi danskenario, tidak memiliki masukan langsung terhadap substansi


112

pemecahan masalah. Intervensi Jimmy Carter dalam konflik Eritrea,fasilitasi Gereja Katolik dalam pembicaraan Angola dan lain-lain prosesdialog di belakang layar merupakan contoh mediasi murni.

Mediasi dengan kekuasaan

Ini merupakan pengembangan mediasi murni, namun denganperbedaan penting: mediator memiliki kekuasaan, yang didapatkan darikedudukannya di luar lingkungan negosiasi, untuk membujuk keduapihak untuk taat. Mediator dengan kekuasaan ini memiliki tujuan samadengan mediator murni, namun menggunakan cara yang lain: ia memilikiposisi tawar terhadap semua pihak yang bertikai. Ia menggunakan insentifdan hukuman untuk membujuk pihak-pihak agar mengalah danberkompromi. Tindakan ini berdasar pada hubungan antara mediatordan masing-masing pihak, bukan antara kedua pihak yang bertikai.Mediatorlah yang memegang inisiatif dalam proses, bukan kedua pihakperunding. Kedudukan mediator membatasi aktivitas pihak-pihak yangbertikai: mereka perlu mempertimbangkan hubungannya dengan me-diator dan akibat bila hubungannya menjadi buruk. Mediator yangberkekuasaan ini memiliki agendanya sendiri, dan seringkali hasil yangia sukai. Ia juga mampu mempengaruhi pihak-pihak untuk menuju hasiltersebut. Lebih lagi, tidak seperti intervenor yang lain selain arbitrator,ia memiliki posisi untuk memberikan insentif (atau hukuman) lebihlanjut untuk menjamin penerapan hasil negosiasi dan kelanjutanpelaksanaannya.

Banyak contoh mengenai mediasi ini. Bahkan, hampir semua negosiasiyang ada pemrakarsanya di lingkungan internasional cenderung mengarahpada mediasi dengan kekuasaan: Presiden Carter di Camp David, RichardHolbrooke di Dayton, pengaruh bersama AS-US di Bicesse, Wakil KhususPBB dalam konflik Iran-Irak dan lain-lain. Dalam kenyataannya, mediasimurni dan mediasi dengan kekuasaan tidak memiliki batasan sejelas kitagambarkan di sini.

3.7.3 Intervensi resmi dan tidak resmiPenjelasan di depan, yang di dalamnya mediasi hanya merupakan

dua dari lima macam intervensi, digambarkan di sini untuk menjelaskanberbagai pendekatan intervensi pihak ketiga. Sebuah cara lain yang lebihsederhana untuk menggambarkan jenis-jenis peran pihak ketiga adalahuntuk mengelompokkannya resmi atau tidak resmi. Sekali lagi, istilah-istilah tersebut hanyalah untuk memberikan perbedaan yang jelas.Intervensi resmi juga diistilahkan sebagai diplomasi “jalur satu” (yaitubagian dari diskursus diplomasi internasional yang resmi), sebagai lawandiplomasi “jalur dua”, yang lebih merupakan pelengkap tidak resmi atauinformal terhadap proses diplomatik formal. Jadi, negosiasi formal yangdimediasi oleh seorang pemimpin negara merupakan contoh intervensiresmi, sedangkan dialog informal yang diprakarsai kelompok agama


113


merupakan intervensi tidak resmi.

Jelas bahwa fasilitasi, konsiliasi dan mediasi murni memilikipersamaan: intervenor tidak memiliki kekuasaan mutlak atau pengaruhterhadap kelanjutan proses selain yang diberikan secara suka rela olehpihak-pihak peserta negosiasi. Dalam kasus ini, mediator tidak memilikistatus “resmi” atau kekuatan di luar negosiasi.

Sebaliknya, arbitrasi dan mediasi dengan kekuasaan mendasarkanotoritas mereka pada status “resmi” dan kekuasaan yang dimilikinya didunia luar: sebagai hakim, pemimpin regional atau kepala negara yangberpengaruh, misalnya. Untuk memberikan gambaran sederhana,misalnya, seorang intervenor tidak resmi akan mengatakan, “Saya Billdan saya akan membantu Anda”. Seorang intervenor resmi akanmengatakan, “Saya Presiden AS Bill Clinton, dan saya akan membantuAnda”. Jelas bahwa yang kedua membawa pengaruh dan posisi tawarterhadap kedua pihak, yang tidak dimiliki intervenor pertama. Ini tidakberarti bahwa intervenor tidak resmi tidak memiliki akibat penting padanegosiasi. Justru fakta bahwa mereka tidak memiliki kekuasaan dariluar dapat memberikan mereka akses lebih langsung pada proses – dapatlebih diterima kedua pihak – dan juga membebaskan merekamemberikan saran tanpa kecurigaan terhadap motif-motif tertentu atauagenda mereka sendiri. Tujuan intervenor resmi adalah untukmemberikan pengaruh dari luar dan legitimasi pada negosiasi. Tujuanintervenor tidak resmi adalah untuk bekerja bebas dari pengaruh tersebut.

Baik intervensi resmi maupun tidak resmi memiliki nilai yang penting.Bila semua pihak menginginkan tercapainya persetujuan, intervensi tidakresmi oleh mediator murni mungkin adalah yang terbaik. Bila terdapatkeengganan untuk berunding, atau untuk berkompromi, intervensi resmioleh mediator dengan kekuasaan akan memberikan dorongan untukmelewati halangan tersebut. Dalam proses negosiasi, sangat pentinguntuk mengenali, menerima dan menyepakati peran mediator padatahapan awal, bahkan bila harus menerima bahwa peran mediator bisaberubah pada tahapan yang berbeda. Tentu saja, panduan bertindak me-diator ditentukan oleh kedua pihak yang bertikai.

Tidak terdapat aturan-aturan mutlak mengenai cara mediator bekerja,tapi secara umum mereka menjelaskan isu-isu yang dipertentangkan,menentukan tingkat fleksibilitas tiap-tiap pihak dan nilai penting yangmereka terapkan dalam isu-isu tersebut, mengidentifikasi kepentinganyang ada di balik posisi mereka, memunculkan opsi-opsi dan membantukedua pihak memformulasikan proposal, menyarankan kompromi,mengkomunikasikan pesan-pesan, mengurangi ketegangan danmendorong perhatian yang rasional terhadap proposal yang ada. Merekaakan mendorong konsentrasi pada isu-isu tersebut dan hubungan yangkonstruktif antara pihak-pihak. Mereka bisa saja mengembangkan


114

Boks 7 Bentuk-Bentuk Intervensi Pihak Ketiga

Berikut ini adalah lima peran intervensi yang berbeda dan mungkinsaja tumpang tindih, yang masing-masing tepat untuk digunakandalam tahapan negosiasi yang berbeda. Istilah yang digunakanadalah untuk menunjukkan perbedaan dan bukan definisi yangmutlak.

Diplomasi “jalur satu” (intervensi resmi): intervenor memiliki

status “resmi” dan kekuasaan di tingkat internasional.

1 . Arbitrasi – Arbitrator mendengar argumen semua pihak,mempertimbangkan keunggulannya dan membangun penyelesaiansecara adil. Dalam arbitrasi, pemecahan masalah datang dari pihakketiga, bukan pihak yang bertikai; dan arbitrator memiliki otoritassehingga pihak-pihak yang bertikai terikat penyelesaian tersebut.

Contoh: Tribunal Arbitrer Brcko di Bosnia.

2 . Mediasi dengan kekuasaan – Dalam kasus ini mediator memilikikekuasaan untuk membujuk kedua pihak agar taat. Ia menggunakaninsentif dan hukuman untuk membujuk mereka agar mengalahdan berkompromi.

Contoh: Presiden Carter di Camp David dan negosiator AS di Dayton.

Diplomasi “jalur dua” (intervensi tidak resmi): intervenor tidakmemiliki kekuasaan atau pengaruh pada jalannya negosiasi.

3 . Konsiliasi – Konsiliator menyediakan jalur komunikasi antara keduapihak. Ia membantu mengidentifikasi isu-isu yang dipertentangkan,meredakan ketegangan antara kedua pihak dan menggerakkanmereka menuju interaksi langsung. Tidak ada keharusan bahwa keduapihak bertemu langsung dalam konsiliasi.

Contoh: kerja Adam Curle dalam konflik Nigeria, 1967-1970.

4 . Fasilitasi – Fasilitator membawa wakil-wakil kedua pihak bersama.Ia memimpin pertemuan-pertemuan baik sendiri maupun bersama-sama untuk menyelidiki persepsi bersama dan mendorongkomunikasi secara aman dan tidak mengancam.

Contoh: lokakarya yang diadakan Herb Kelman antara kelompok-kelompok Israel dan Palestina selama dua puluh tahun.

5 . Mediasi murni – Tugas mediator murni adalah untuk memfasilitasinegosiasi langsung mengenai isu-isu terpenting dengan tujuanmenciptakan penyelesaian masalah secara permanen. Mediator murnimenggunakan kemampuannya dan pengalamannya untukmendorong kedua pihak menciptakan pemecahan yang merekarencanakan, perbaiki dan terapkan sendiri.

Contoh: fasilitasi Gereja Katolik dalam pembicaraan tentang Angola.


115


proposalnya sendiri untuk dipertimbangkan, menguji persepsi, posisidan proposal tiap pihak untuk mengembangkan pemahaman apakahketiga hal tersebut bisa diterima pihak lawannya. Mediator yang baikmemiliki kemampuan pemecahan masalah yang memungkinkan merekamembantu pihak-pihak perunding untuk menentukan masalah utama,mendiagnosa masalah tersebut, mengembangkan seperangkat pendekatanuntuk menanganinya dan menentukan jalan ke depan. Pemecahan masalahmerupakan tugas utama mediator. Terakhir, mereka harus membantukedua pihak untuk mencatat hasil negosiasi dalam bahasa yang tidakambigu atau memungkinkan interpretasi yang berbeda.

3.8. KesimpulanBab ini mungkin tidak menunjukkan banyaknya kerja yang diperlukan

dalam desain proses. Banyak hal yang harus dibahas untuk menemukanrencana intervensi yang paling tepat dalam kondisi tertentu. Namun,usaha ini amat penting. Tanpa alat-alat proses yang tepat, negosiasi tidakakan mencapai tujuan yang diinginkan. Dengan cukup kerja yangdilakukan dalam analisis konflik, dan dalam perencanaan proses, kitabisa mulai berpikir mengenai perencanaan hasil. Isi hasil ini – institusidan mekanisme yang dapat digunakan untuk mendorong penyelesaiandemokratik – akan dibahas dalam bab berikutnya.

Banyak halyang harus

dibahas untukmenemukan

rencana intervensiyang paling tepat

dalam kondisitertentu. Namun,

usaha ini amatpenting.

3.8. K e s i m p u l a n

116Menu Pilihan 1 (h.116)

Mengembangkan Proses Negosiasi

Di bawah ini kita menjabarkan elemen-elemen utama yang perludibicarakan dalam pra-negosiasi dan opsi-opsi di dalamnya.

1. PESERTA

• Buka cara-cara komunikasi, meskipun kecil atau informal, sebagaiusaha membuka kontak dan komunikasi;

• Ikut sertakan semua pihak yang memiliki klaim serius terhadapmasalah ini;

• Bangun sebuah koalisi pro-negosiasi yang berbasis opini luas yangcukup untuk membuka pembicaraan dengan cukup peluangmendapatkan hasil yang memuaskan, dan membimbing kelompokabstain atau yang tidak dilibatkan untuk mengubah kelakuannyauntuk menjadi taat asas;

• Buka negosiasi dengan unsur-unsur pihak (yang tidak lengkap)dengan tujuan mencapai penyelesaian yang bisa diterima olehkelompok-kelompok yang tidak terlibat;

• Jumlah delegasi setiap pihak harus berimbang;

• Mungkinkan jumlah delegasi yang bervariasi tergantung dukunganmasyarakat atau status (terutama hasil pemilihan);

• Tentukan batasan untuk membatasi atau memungkinkan partisipasi;

• Batasi keikutsertaan hanya pada kelompok-kelompok yangmendapatkan dukungan luas;

• Mungkinkan status yang berbeda dalam proses (peserta ataupeninjau) untuk kelompok-kelompok yang berbeda;

• Bedakan pengelompokan dalam proses negosiasi yang bisa berbedapendapat dalam berbagai isu, namun memiliki kesamaan dalam isulainnya.

2. PRASYARAT DANHALANGAN NEGOSIASI

• Hilangkan prasyarat negosiasi dan terima semua yang hadir;

• Gunakan proses pra-negosiasi untuk membahas prasyarat danlegitimasi serta identitas pembicara;

117


Menu Pilihan 1 (h.117)

• Mengawali prasyarat dengan merujuk pada satu pihak, dan kemudianmenjadikannya prasyarat yang harus bisa diterima semua pihak;

• Membahas prakondisi dan komitmen terhadap proses pra-negosiasidalam diskusi informal sebelum negosiasi formal.

3. PEMBAGIANLAPANGAN BERMAIN

• Terima, dalam konteks negosiasi, hak semua pihak untuk hadir;

• Setujui prosedur untuk mengizinkan keterlibatan orang-orang yangsebelumnya tidak dilibatkan;

• Jadwalkan waktu dan sumber daya untuk memungkinkan semuapihak untuk hadir;

• Mulai lakukan kontak dengan pihak-pihak lain dan belajar darimereka;

• Cari mediator atau pemimpin sidang dari pihak luar yang kuat untukmemberikan legitimasi sementara terhadap semua pihak selamanegosiasi, dan juga untuk menekankan kesetaraan semua pihak.

4. MEMPERSIAPKANPEMBIAYAAN NEGOSIASI

• Negosiasi yang seluruhnya didanai oleh kedua belah pihak;

• Negosiasi yang dibiayai sebagian terbesarnya oleh salah satu pihak;

• Negosiasi yang membutuhkan kontribusi dari aktor-aktor domestiklainnya;

• Negosiasi yang didanai badan internasional.


5. BENTUK NEGOSIASI

• Konferensi berskala besar;

• Pertemuan tingkat tinggi pembicara-pembicara kunci;

• Sesi meja bundar;

• Mediasi ulang-alik;

• Diskusi bilateral;

• Gabungan rapat-rapat pleno dan kelompok kecil;

• Pengakuan kelompok-kelompok yang tidak sepakat melalui laporanminoritas;

• Pendefinisian peran-peran dan kapasitas-kapasitas yang berbeda baginegosiator dan pengamat.

6. LOKASI

• Tentukan lokasi yang netral yang tidak memiliki nilai tertentu ataudukungan bagi salah satu pihak;

• Sepakati tempat di dalam negeri yang bisa diterima semua pihak;

• Jamin keterbukaan lokasi bagi semua pihak;

• Lengkapi forum diskusi formal atau resmi dengan cara-cara tidakresmi dan rahasia untuk komunikasi di luar atau sekitar forumformal.

7. KOMUNIKASI DANPERTUKARAN INFORMASI

• Negosiasi rahasia di luar sepengetahuan umum;

• Sesi negosiasi tertutup dengan laporan kemajuan berkala atau teraturuntuk konsumsi luar, yang disepakati semua pihak;

• Kesepakatan embargo pers oleh semua peserta dengan mekanismepenerapannya;

• Hubungan dengan media terserah pada masing-masing pihak;

• Memberikan peran hubungan masyarakat kepada pimpinan sidangatau mediator;

119



• Mendirikan sekretariat pers permanen untuk mengelola hubunganmedia mengatasnamakan semua pihak;

• Mendirikan sekretariat pusat untuk menyalurkan informasi antarapihak-pihak;

• Membentuk sub-komite yang bertanggung jawab atas komunikasiantar pihak.

8. MENETAPKANAGENDA TERPENTING

• Melaksanakan proses pra-negosiasi, terbuka atau tertutup, denganjumlah delegasi terbatas, untuk mendefinisikan agenda sebelumnegosiasi formal;

• Menggunakan proses negosiasi formal untuk menyelesaikan masalahprosedural dan agenda;

• Mengurutkan item agenda berdasar kebertentangannya dankepentingannya;

• Menggunakan kebijakan jangka panjang untuk seperangkat negosiasi,yang melanjutkan negosiasi-negosiasi sebelumnya.

9. MENGELOLAPEL AKSANAAN

• Negosiasi mengenai pembagian kepemimpinan sidang sehingga tidakada pihak yang diuntungkan dari kepemimpinannya secara umummaupun dalam agenda-agenda spesifik;

• Memilih satu pihak yang benar-benar tepat bagi semua pihak;

• Memilih satu pihak yang sedikitnya bisa diterima semua pihak;

• Mengidentifikasi kemampuan-kemampuan yang diperlukan untuktugasnya;

• Memilih satu pihak yang memiliki kekuasaan untuk melampauisemua peserta, apabila diperlukan;

• Memilih satu pihak yang tergantung pada kesepakatan semua pihak.


10. JANGKA WAKTU

• Tanpa batasan waktu: semua peserta tetap tinggal hingga selesai;

• Batasan waktu yang disetujui sebelumnya;

• Batas yang realistis mengenai tujuan yang harus dicapai dalam waktuyang tersedia;

• Berusaha mencapai penyelesaian yang menyeluruh untuk semuaaspek pertikaian;

• Opsi untuk melanjutkan negosiasi setelah keberhasilan periodepertama.

11. PROSEDURPEMBUATAN KEPUTUSAN

• Persetujuan menyeluruh: semua pihak menyetujui setiap hal untukdisetujui;

• Penerimaan oleh mayoritas sederhana: persetujuan lebih darisetengah delegasi atau pihak;

• Konsensus: suatu hal didefinisikan dan diperbaiki agar semua setuju;

• Konsensus cukup: proporsi tertentu dari semua delegasi dan pihakharus menyetujui hal tertentu (proporsi ini ditentukan sebelumnya,dan tergantung jumlah, ukuran relatif dan kemungkinan penerimaanpersetujuan ini oleh lingkungan luasnya);

• Pemilihan tertutup untuk menemukan tingkat kesepakatan;

• Pemilihan terbuka;

• Ratifikasi final oleh semua pihak, atau persetujuan dengan referen-dum.

121


REFERENSI DAN DAFTAR PUSTAKA LAINNYA

Anstey, Mark. 1991. Negotiating Conflict: Insights and Skills forNegotiators and Peacemakers. Kenwyn, SA: Juta and Co. Ltd.

Anstey, Mark. 1993. Practical Peacemaking: A Mediator’s Hand-book. Kenwyn, SA: Juta and Co. Ltd.

Bloomfield, David. 1997. Political Dialogue in Northern Ireland:the Brooke Initiative 1989-92. London: Macmillan.

Clark, Robert P. 1995. “Negotiations for Basque Self-Deter-mination in Spain”. Dalam William Zartman, ed. Elusive Peace:Negotiating an End to Civil Wars. Washington, D.C.: BrookingsInstitute.

Deeb, Mary-Jane dan Marius Deeb. 1995. “Internal Negotia-tions in a Centralist Conflict: Lebanon”. Dalam WilliamZartsman, ed. Elusive Peace: Negotiating an End to Civil Wars.Washington, D.C.: Brookings Institute.

Deng, Francis Mading. 1995. “Negotiating a Hidden Agenda:Sudan’s Conflict of Identities”. Dalam William Zartman, ed.Elusive Peace: Negotiating an End to Civil Wars. Washington, D.C.:Brookings Institute.

Fisher, Ronald J. dan Loraleigh Keashly. 1991. ”The PotentialComplementarity of Mediation and Consultationwithin a Con-tingency Model of Third Party Intervention”, dimuat di Jour-nal of Peace Research, vol. 28, no. 1 hal. 29-42.

Kelman, Herbert C. dan Stephen Cohen. 1976. “The Prob-lem-Solving Workshop: a Social-Psychological Contribution tothe Resolution of International Conflicts”, dimuat di Journal ofPeace Research, vol. XIII, no. 2, hal. 79-90.

Lederach, John Paul. 1995. Preparing for Peace: Conflict Trans-formation Across Cultures . Syracuse, NY: Syracuse UniversityPress.

O’Malley, Padraig. 1996. Ramaphosa and Meyer in Belfast: theSouth African Experience: How the New South Africa was Negotiatied.Boston, MA: University of Massachusetts.

Ottaway, Marina. 1995. “Eritrea and Ethiopia: Negotiations ina Transitional Conflict”. Dalam William Zartman, ed. ElusivePeace: Negotiating an End to Civil Wars. Washington, D.C.:Brookings Institute.

Princen, Tom. 1991. “Camp David: Problem-solving or PowerPolitics as Usual?”, dimuat di Journal of Peace Research, vol. 28,no. 1 hal. 57-69.

Rothman, Jauy. 1990. “A Pre-Negotiation Model: Theory andTraining”, Policy Studies, No. 40. Jerusalem: Leonard DavidInstitute.

P r o s e s N e g o s i a s i

122

Slabbert, Fr4ederick van Zyl. Oktober 1997. “Some Reflec-tions on Succesful Negotiation in South Africa”. Paperdipresentasikan di Liverpool, Dublin dan Belfast.

Spencer, Dayle E., William Spencer dan Honggang Yang.1992. “Closing the Mediation Gap: The Ethiopia/Eritrea Ex-perience”, Security Dialogue, vol. 23, no. 3 hal. 89-99.

Wriggins, Howard. “Sri Lanka: Negotiations in aSeccessionist Conflict”. Dalam William Zartman, ed. ElusivePeace: Negotiating an End to Civil Wars. Washington, D.C.:Brookings Institute.

Zartman, William, ed. Elusive Peace: Negotiating an End to CivilWars. Washington, D.C.: Brookings Institute.

Zartman, William, dan Saadia Roval. 1985. International Me-diation in Theory and Practice. Boulder, CO: Westview Press.

123

Dem


engakar: Sejum

lah Pilihan untuk N

egosiator

IRLANDIA UTARAStudi Kasus

124

kosong

125


S t u d i K a s u s : I r l a n d i a U t a r a

IRLANDIA UTARA

Politik Perkebunan

Sejak pasukan Inggris tiba untuk mengklaim pulau Irlandia sekitar tahun 1170-1190,berabad-abad kemudian sejarah Inggris-Irlandia diwarnai konflik identitas Eropa yangpaling lama. Tempat ini tidak cukup untuk menjelaskan keseluruhan narasi tersebut.

Penduduk pribumi pada masa invasi Inggris merupakan keturunan suku bangsa Celticyang berpindah ke barat, ke Eropa, dalam masa pra-Kristen. Mereka mulai beragamaKristen sejak abad kelima dan keenam. Mereka merupakan masyarakat pedesaan, berbasispertanian dan membentuk masyarakat yang terdesentralisasi. Reformasi Protestan yangberakar kuat di Inggris tidak melalui Irlandia, dan penduduknya hampir seluruhnya tetapberagama Katolik.

Sebagai usaha penaklukan lebih lanjut, Inggris melaksanakan “Politik Perkebunan”(the plantation), yang merupakan satu bentuk kolonialisme. Sejak awal tahun 1600-an,ratusan ribu pendatang dari Inggris dan dataran rendah Skotlandia ditawari lahan-lahanpertanian subur bila mereka setuju untuk dipindahkan secara tetap ke Irlandia. Dalamproses ini, sebagian besar warga asli Irlandia tersingkir dari rumah-rumah mereka kedaerah perbukitan yang gersang.

Politik Perkebunan memiliki dua akibat penting. Pertama, tindakan penggusuranmenimbulkan perasaan yang mendalam bagi rakyat Irlandia terhadap kejahatan yangdilakukan Inggris. Kedua, penduduk asli seluruhnya beragama Katolik, sementara parapendatang ini hampir seluruhnya beragama Protestan. Konteks waktu itu, agamamerupakan faktor utama yang mendefinisikan budaya dan politik, sehingga antara keduakelompok satu sama lain merasa asing. Keadaan semakin buruk ketika semangat Protestanmendorong para pendatang untuk menindas rakyat Irlandia yang marah, namun takberdaya. Oliver Cromwell – dalam pandangan Inggris, seorang pahlawan revolusionerdalam perkembangan demokrasi Barat – membantai ribuan orang Katolik Irlandia dalamsebuah program pembersihan etnik yang kejam.

Politik Perkebunan sangat berhasil di Irlandia Timur Laut. Selama 250 tahunsesudahnya, sejarah Irlandia berkembang dalam dua tema besar. Di satu pihak, selaluterdapat usaha-usaha teratur rakyat Irlandia Katolik untuk melakukan pemberontakan,yang membangun perasaan nasionalis Irlandia, namun seringkali gagal. Di pihak lain,industrialisasi dan pengembangan ekonomi yang didukung Inggris berlangsung denganpesat di Irlandia Timur Laut. Kota terpenting di wilayah tersebut, Belfast, memiliki duanilai penting sejak era Victoria: sebagai kota pelabuhan dan pusat industri yang merupakanbagian integral Imperium Britania Raya sebagaimana kota Liverpool dan Southampton(memproduksi kapal, tekstil, alat-alat berat,%jataan dan kemudian pesawat terbang) dansebagai pusat kebudayaan yang secara kuat berorientasi ke Inggris yang didominasiorang-orang Protestan. Perasaan identitas ke-Inggris-an ini secara politis diterjemahkanmenjadi Unionisme – dukungan untuk uni atau penggabungan dengan Britania.

David Bloofield

Irla

ndia

Uta

ra

126

Sementara nasionalisme Irlandia menyebar di seluruh bagian Irlandia, di bagian timurlaut yang terindustrialisasi fokus kaum Unionis tetap tertuju ke Inggris sebagai sumberutama kemakmuran dan pasar, serta jalur komunikasi dengan dunia luar. Sementaraorang-orang Katolik Irlandia semakin termobilisasi untuk mencapai kemerdekaan,orang-orang Protestan di utara mendukung Britania. Mereka terus memenuhi pabrik-pabriknya dan berperang untuknya. Agama telah berhenti menjadi isu konflik antarakedua komunitas kebudayaan yang berbeda tersebut, namun terus menjadi simbol identitasbagi keduanya.

Jadi, sejak tahun 1900, di Irlandia terdapat dua komunitas yang terpisah jauh, keduanyadengan klaim historis yang panjang terhadap wilayah tersebut, keduanya terpisah tidakhanya oleh agama, namun juga pada politik, sejarah, budaya dan ekonomi, yang melihatsumber dukungannya dengan berbeda, hubungannya dengan Eropa secara berbeda, danterutama hubungannya dengan negara adikuasa waktu itu (Britania Raya) sungguh sangatbertentangan.

Pemisahan

Pada pergantian ke abad ke-20, desakan rakyat Irlandia untuk merdeka tidak bisa lagiditekan. Perlawanan Protestan Utara terhadap ide tersebut juga sama kuatnya. Keduapihak mulai mempersenjatai diri, masing-masing siap untuk mempertahankan idenya.Penindasan Inggris yang kejam atas pemberontakan yang gagal di Dublin (ibukota Irlandia)pada tahun 1916 oleh Angkatan Perang Republik Irlandia (IRA) menghasilkan martir-martir yang menjadi inspirasi gerakan kemerdekaan. Pada tahun 1920, kemerdekaanterbatas diberikan kepada 32 kawedanan (county) di Irlandia, namun 9 kawedanan diUtara (di propinsi Ulster) diberi opsi untuk menolak kemerdekaan tersebut. Enam darisembilan – yang mayoritas beragama Protestan – memilih tetap bersama Inggris, danpulau tersebut dibagi dua, di tahun 1921, antara 26 kawedanan di selatan sebagai NegaraMerdeka Irlandia dan enam di Irlandia Utara. Negara Irlandia yang merdeka inimengalami perang saudara yang berdarah selama setahun sebelum menerima kemerdekaanterbatas ini (Republik Irlandia merdeka penuh pada tahun 1937).

Irlandia Utara memiliki parlemen regionalnya di Belfast. Westminster mempertahankankedaulatan penuh, namun mengambil sikap “uruslah urusanmu sendiri” dan mengabaikanwilayah tersebut selama 40 tahun berikutnya. Protestan mendominasi penduduk wilayahtersebut dengan perbandingan 2:1, yang tampak dalam parlemen mayoritasnya yang selaludidominasi kaum Unionis. Orang-orang Katolik Irlandia Utara yang tidak puas dipandangoleh parlemen ini – mungkin benar, namun juga terlalu dilebih-lebihkan – sebagai agensubversif negara asing di selatan: mereka tidak bisa dipercaya atau tidak bisa diajakbekerjasama, mereka ditakuti, dikendalikan, dan diasingkan.

Karena tetap mayoritas dan ada perasaan tidak aman, Irlandia Utara menerapkandiskriminasi terhadap orang Katolik dalam pekerjaan, pemilihan umum, pendidikan,perumahan, dan lain-lain. Tumbuhlah suatu masyarakat yang terpecah-belah; dipimpinoleh pemerintahan kaum Unionis yang mengendalikan pasukan polisi dimana 90%beragama Protestan dan dipersenjatai lengkap. Selama 40 tahun, komposisi masyarakat

Studi Kasus:Irlandia Utara

Irla

ndia

Uta

ra

127



menjadi stagnan dengan dua komunitas yang nyaris terpisah; hidup sendiri-sendiri dalamlingkungannya, dengan perumahan, sekolah, toko, gereja, pabrik, klub, dan lain-lainyang terpisah.

Zaman Kekacauan

Stagnasi ini berakhir pada dekade 1960-an. Mahasiswa Katolik, terpengaruh gerakanhak-hak sipil di AS, turun ke jalan menuntut diakhirinya diskriminasi di Utara. “ZamanKekacauan” ini diawali oleh konflik antara orang-orang Katolik dan negara mengenaihak-hak sipil. Masalah ini bereskalasi dengan cepat karena negara dan polisi menekandengan brutal gerakan protes yang bercorak damai. Pada tahun 1969, pemerintah Unionismenyadari bahwa situasi tidak dapat lagi dikontrol dan meminta bantuan dari AngkatanDarat Inggris. Tumbuhnya kelompok garis keras berpaham unionisme menggagalkanusaha-usaha reformasi moderat yang mungkin saja bisa meredakan kerusuhan. Pada tahun1972, pemerintahan sudah berantakan, namun masih menolak usaha-usaha reformasisehingga Westminster turun tangan dan membubarkan parlemen Belfast, dan menerapkanpemerintahan langsung atas Irlandia Utara.

Inggris bergerak cepat untuk memperbaiki pelanggaran-pelanggaran yang menonjol;namun Angkatan Darat Inggris bertindak brutal terhadap komunitas Katolik, dengansegera mengalienasikan orang-orang yang seharusnya ia lindungi. Orang-orang Katoliksegera memobilisasi dirinya untuk mempertahankan diri dari pasukan Inggris dan seranganbalik Protestan, melahirkan kembali IRA – yang hampir punah pada dekade 1960-an.Mulai saat itu, angkatan perang Inggris tetap berada di Irlandia hingga seterusnya.

Sejak tahun 1972, apa yang bermula sebagai protes untuk hak-hak sipil oleh komunitasKatolik terhadap pemerintah Protestan Unionis berubah menjadi perang kemerdekaanoleh IRA melawan pemerintah dan angkatan perang Inggris dan polisi setempat.

Dua puluh tahun berikutnya merupakan suatu masa inisiatif politik yang gagal,gencatan senjata yang intermiten, pasang surut dalam tingkat kekerasan, kehancuranekonomi dan sosial, institusionalisasi kekerasan dalam masyarakat Irlandia Utara, dansuatu keadaan perang yang tidak dapat dimenangkan oleh pihak manapun. Selama prosesini, kedua komunitas semakin terpolarisasi, perasaan kebuntuan merajalela, dan lebihdari tiga ribu orang tewas akibat kekerasan.

Garis pertempuran tergambar dengan jelas. Komunitas Katolik seluruhnya mendukungnasionalisme Irlandia, yang menginginkan Irlandia yang satu dan merdeka. Partai politiknasionalis yang utama, Partai Sosial Demokratik dan Buruh (SDLP) melaksanakan cara-cara damai untuk mencapai sistem politik Irlandia Utara yang lebih adil, dan padaakhirnya, persatuan Irlandia. Kelompok nasionalis lainnya, yaitu Republikan, yang terdiridari kelompok paramiliter IRA dan partai Sinn Fein (“Kami Saja”) menyarankanperjuangan bersenjata untuk membebaskan Irlandia. Kelompok Protestan dengan samakerasnya mempertahankan unionisme. Opini politik terluas diwakili oleh Partai UnionisUlster (UUP) yang mengendalikan parlemen hingga tahun 1972, dan partai kecil bergariskeras Partai Unionis Demokratik (DUP) yang dibentuk pada akhir dekade 1960-an olehIan Paisley, yang menganggap UUP lemah. Kelompok lain pendukung Unionisme adalah Ir

land

ia U

tara

128

kelompok Loyalis, yaitu kelompok paramiliter yang merupakan lawan Republikan, danmenggunakan kekerasan untuk mempertahankan unionisme.

Inisiatif untuk Perdamaian

Setelah menerapkan pemerintahan langsung atas Irlandia Utara pada tahun 1972,pada akhir tahun 1973 pemerintah Inggris berhasil membawa wakil-wakil Unionis danNasionalis, serta pemerintah Republik Irlandia di selatan, untuk membuat satu persetujuanpolitik yang rapuh, yang mencakup pemerintah baru dengan pembagian kekuasaan, danDewan Irlandia untuk memfasilitasi masukan Selatan terhadap urusan Utara. Pemerintahbaru yang mencakup wakil-wakil UUP dan SDLP ini bertahan selama lima bulan pertamadalam tahun 1974, hingga protes besar-besaran dan militan dilakukan oleh komunitasProtestan yang marah akibat usulan Dewan Irlandia memaksa bubarnya pemerintahandan mengembalikan kekuasaan ke Westminster. Pemerintahan langsung ini terus berlanjuthingga tahun 1998.

Selama dekade 1970 dan 1980-an, Inggris mengusahakan beberapa usaha penyelesaianpolitik. Dari waktu ke waktu, pemilihan umum untuk memilih anggota parlemendilaksanakan, tapi parlemen yang terpilih selalu diboikot oleh salah satu pihak. KebijakanInggris memiliki dua cabang. Satu tujuan adalah untuk memungkinkan pemerintahandengan pembagian kekuasaan yang akan memberikan kelompok nasionalis suatu andildalam pemerintahan Irlandia Utara. Tujuan yang lain adalah “Dimensi Irlandia”, yaitumeredam nasionalisme dengan memberikan Republik Irlandia kesempatan berpengaruhdi Utara. Kaum Unionis bisa menerima tujuan pertama, namun sama sekali menolakyang kedua. Di lain pihak, kaum Nasionalis sangat mencurigai tujuan pertama bila tanpayang kedua.

Selama periode tersebut, kelompok paramiliter, terutama Republikan, berada di luarpertimbangan politik. Dengan kesepakatan bersama, penggunaan kekerasan menyebabkanmereka berada di luar proses demokratik. Sebaliknya, gerakan Republikan sama sekalimenolak dengan keras penyelesaian apa pun yang direncanakan.

Pada tahun 1981, dengan pemberitaan internasional besar-besaran, sepuluh tahananIRA mogok makan hingga tewas dalam tuntutannya kepada Perdana Menteri Thatcheruntuk diadili sebagai tahanan perang politik, dan bukannya penjahat biasa. Gelombangsimpati kepada Republikan yang muncul meningkatkan peran partai politiknya, PartaiSinn Fein, yang pada waktu itu mulai turut serta dalam pemilihan umum di Utara danSelatan.

Menjawab persepsi ancaman dari gerakan Republikan yang tumbuh ini, partai-partaipolitik di Republik Irlandia dan SDLP bertemu dalam Forum Irlandia Baru 1983 untukmengembangkan definisi baru mengenai nasionalisme konstitusional Irlandia. Hasilnya,yakni Laporan Forum, memberi definisi baru pada nasionalisme Irlandia. Redaksi danisinya sangat dipengaruhi pemimpin SDLP, John Hume. Sentimen lama anti-Inggrisdigantikan dengan pengakuan-pengakuan komitmen pada politik damai dan penghargaanpada tradisi Unionis. Pemerintah Irlandia menggunakan laporan ini sebagai dasar negosiasidengan Inggris yang kemudian menghasilkan Persetujuan Inggris-Irlandia pada tahun


Irla

ndia

Uta

ra

129



1985, yang merupakan gabungan aspirasi kedua pemerintahan menuju penyelesaian damaimasalah Utara. Persetujuan ini menetapkan beberapa faktor kunci secara formal: komitmenkedua pemerintah untuk bekerjasama mencapai perdamaian, sebuah konferensiantarpemerintahan yang di dalamnya para menteri Irlandia dapat bertanya danberkomentar secara teratur mengenai kebijakan Inggris di Utara, dan pendirian sekretariatpejabat Irlandia di Belfast.

Perjanjian internasional antara dua negara berdaulat ini memiliki dua akibat penting.Pertama, ia menjadikan Republik Irlandia sebagai mitra Inggris dalam proses ini,berlawanan dengan sejarah permusuhan mereka mengenai Irlandia Utara. Inisiatif politiktidak akan hanya dimunculkan dari Inggris saja, namun oleh kedua pemerintahan yangbekerjasama. “Dimensi Irlandia” semakin dekat menuju kenyataan. Akibat kedua,berlawanan dengan pelibatan Hume secara tidak resmi dalam perencanaan persetujuan,kelompok Unionis tidak diminta pendapatnya mengenai negosiasi ini. Mereka bereaksidengan kemarahan terhadap persetujuan yang mengabaikan pandangan mereka dalampembuatannya dan, dalam pandangan mereka, melemahkan hubungan mereka denganInggris dengan mengizinkan pemerintahan “asing” ikut campur dalam urusan mereka.Merasa teralienasi, politisi Unionis memutuskan hubungan dengan Pemerintahan Inggris.

Pada tahun 1989, perlawanan Unionis gagal mencegah persetujuan ini menjadikenyataan. Pemerintah Irlandia menjadi mitra Inggris dalam proses politik, dan kemarahanUnionis, yang pada awalnya dimobilisasi dengan slogan “Ulster Berkata Tidak!” berubahmenjadi rasa frustrasi. Menyadari bahwa ketidakmauan bekerjasama hanya akanmenjadikan masalah menjadi lebih buruk, mereka akhirnya setuju untuk mengikuti diskusidengan Inggris mengenai kemungkinan struktur politik, dan kemudian pada tahun 1991,UUP dan DUP mengikuti negosiasi yang difasilitasi Inggris dengan SDLP dan PartaiAliansi, sebuah partai kecil lintas-komunitas. Pembicaraan-pembicaraan tersebut gagalmencapai kemajuan berarti, macet pada awalnya mengenai isu-isu prosedural. Namun,mereka menetapkan dan menjelaskan agenda untuk pembicaraan lebih lanjut menjaditiga bidang -- susunan pembagian kekuasaan untuk pemerintahan internal Irlandia Utaradi bawah kekuasaan Inggris selama mayoritas penduduk Irlandia Utara mendukungpersatuan; bentuk nyata institusi Utara-Selatan untuk memperkuat dimensi Irlandia; dansebuah perjanjian Irlandia-Inggris yang lebih matang untuk menyempurnakan kesepakatansebelumnya.

Dengan kesepakatan semua pihak yang terlibat, kelompok paramiliter politik darikedua kelompok masih tetap tidak dilibatkan, hingga saat mereka meninggalkanpenggunaan kekerasan.

Pada tahun berikutnya, pembicaraan dilanjutkan kembali selama empat bulan, danmencapai kemajuan dalam ketiga bidang agenda, namun gagal mencapai kesepakatan.Sementara itu, Hume telah memulai dialog dengan Partai Sinn Fein dengan tujuan akhirmenjauhkan mereka dari kekerasan dan memasukkan mereka ke dalam proses politik.Sementara berlangsungnya diskusi tersebut, dan bahkan selama komunikasi rahasia antaraInggris dengan Sinn Fein, kekerasan yang dilakukan IRA – pengeboman dan penembakan Ir

land

ia U

tara

130

– terus dilakukan terhadap Angkatan Darat Inggris, polisi Irlandia Utara dan meluasmenjadi sejumlah pengeboman di Inggris. Pada saat yang sama, dua kelompok paramiliterloyalis meningkatkan peran militernya dengan semakin aktif terhadap kelompokRepublikan dan mengembangkan partai politik baru untuk mewakili pandangannya danmenarik suara dari partai-partai Unionis besar. Asosiasi Pertahanan Ulster (UDA)mengembangkan Partai Demokratik Ulster (UDP), sementara Pasukan Sukarelawan Ul-ster (UVF) memunculkan Partai Unionis Progresif (PUP).

Partai Sinn Fein, UDP dan PUP mulai meningkatkan profil politik mereka, namunsemuanya dijauhkan dari negosiasi.

Pada tahun 1994, dialog Hume dengan Partai Sinn Fein telah berkembang menjadikonsensus luas berskala nasional yang melibatkan kedua partai Utara tersebut, pemerintahIrlandia dan kelompok Irlandia di Amerika (yang presiden barunya, Clinton, tidak terlalupro-Inggris). Tekanan menjadi semakin intensif pada pemimpin Partai Sinn Fein, GerryAdams, untuk menerima gencatan senjata dan keikutsertaannya dalam proses politikdemokratik. Hasilnya adalah penghentian kekerasan oleh IRA pada bulan Agustus 1994,disusul sebulan kemudian oleh para Loyalis.

Namun kemajuan politik berlangsung terlalu lambat untuk memuaskan paraRepublikan. Didukung oleh Unionis, Inggris menuntut pernyataan IRA bahwa gencatansenjata bersifat tetap – sebuah konsesi yang dianggap sebagai pernyataan menyerahsehingga menyebabkan penolakan – dan kemudian menuntut agar IRA menyerahkansenjata sebelum Partai Sinn Fein bisa diizinkan ikut serta dalam negosiasi. Inggrismenuntut penyerahan senjata, baru pembicaraan; sementara paramiliter dari kedua pihakmenuntut pembicaraan terlebih dahulu, baru kemudian pelucutan senjata. Semuapembicaraan lain terhenti pada masalah ini. Hingga masalah ini terselesaikan, Inggrisdan Unionis menolak masuknya partai paramiliter dalam negosiasi apa pun. Mantansenator AS, George Mitchell, didatangkan untuk mengepalai sebuah komisi mengenaiperlucutan senjata paramiliter sebagai bagian proses perdamaian secara luas. Komisi inimenerima bahwa tidak ada kelompok yang bersedia dilucuti sebelum pembicaraan, danmenyarankan dua kompromi. Pertama, pelucutan senjata harus dilakukan selamapembicaraan, seiring dengan kemajuan politik dan sebagai bagian usaha pembangunankepercayaan. Kedua, enam prinsip non-kekerasan disepakati, dan harus disetujui sebagaiprasyarat negosiasi. Ini mencakup komitmen untuk menggunakan cara-cara damai saja,dan penolakan kekerasan sebagai cara untuk mencapai tujuan politik atau untukmelemahkan kesepakatan politik yang tidak memuaskan.

Namun, secara menyeluruh sikap-sikap mengeras sejak gencatan senjata diberlakukan.Semua pihak berusaha untuk menggunakan politik hanya sebagai cara untuk melaksanakanperang dengan cara lain. Delapan belas bulan setelah gencatan senjata IRA, Partai SinnFein tetap jauh dari proses negosiasi yang penting, dan pada bulan Februari 1996, IRAmembatalkan gencatan senjatanya dan kembali melakukan kegiatan militer terbatas,disasarkan pada militer Inggris dan target ekonomi. Paramiliter loyalis mempertahankangencatan senjatanya. Pemilihan umum berlanjut untuk mengidentifikasi peserta dalam


Irla

ndia

Uta

ra

131



proses pembicaraan yang dimulai pada bulan Juli 1996, namun sekali lagi Partai SinnFein tidak dilibatkan hingga IRA kembali melakukan gencatan senjata. Pembicaraanberlanjut, namun gagal melampaui perdebatan prosedural mengenai pelucutan dan syarat-syarat masuknya Partai Sinn Fein. Dengan dukungan yang melemah, Perdana MenteriKonservatif, Major, kurang bisa mempengaruhi kelompok parlemen UUP yang secaratradisional Konservatif, di bawah pimpinan David Trimble, yang sepuluh anggotaparlemennya memiliki posisi menentukan.

Kesepakatan

Dengan diangkatnya pemerintahan Buruh pada bulan Juni 1997 dengan mayoritasyang tak terbantahkan, negosiasi mulai bangkit lagi. Gencatan senjata IRA dilaksanakanmulai bulan berikutnya, dan pembicaraan saling terbuka dimulai pada bulan Septemberdi bawah pimpinan George Mitchell. Tidak ada senjata yang diserahkan, namun semuapeserta menyepakati prinsip non-kekerasan Mitchell. Untuk pertama kalinya, Partai SinnFein, UDP ,dan PUP dilibatkan dalam pembicaraan formal. Sebagai balasan, DUP dansebuah partai unionis baru, Partai Unionis UK (UKUP) menolak ikut serta. Di sekitarmeja negosiasi, kecurigaan dan permusuhan lama sangat kuat, dan kemajuan sangatlambat, sementara pihak-pihak yang bermusuhan bertarung dengan gugup dalam prosesyang tidak nyaman. Dua usaha pembicaraan lebih awal hanya melibatkan empat partaiutama non-kekerasan dan kedua pemerintahan. Pada kesempatan ini, masuknya politisiparamiliter meningkatkan kemungkinan penyelesaian yang dihasilkan menjadi lebihkomprehensif dalam mengatasi masalah kekerasan, dan dalam menghilangkan senjatadari politik Irlandia. Namun pada saat yang sama, keikutsertaan semua pihak inimemberikan jarak yang makin jauh pada pandangan yang diajukan, dan mempersulitkompromi.

Tiga bulan negosiasi segera macet lagi mengenai isu-isu prosedural, karena semuapihak mati-matian mempertahankan posisinya. Keterlambatan dan usaha-usahamenghalangi tercapainya kesepakatan berlanjut, sementara politisi dari semua pihak merasasangat tertantang dalam menghadapi musuh bebuyutannya di seberang meja, juga untukmenerima kompromi yang tidak memuaskan setelah berpuluh-puluh tahun mengelu-elukankemenangan mutlak. Usaha membangun kepercayaan berlangsung seiring dengan prosesnegosiasi, mencakup konsesi-konsesi dari kedua pemerintah mengenai tahanan paramiliter,dan pengurangan keberadaan angkatan perang Inggris.

Sementara itu hingga tahun 1998, pembicaraan maju perlahan. Rasa frustrasi timbulpada ekstremis-ekstremis di kedua pihak. Kelompok paramiliter yang menentang gencatansenjata tumbuh baik pada kelompok Republikan maupun Loyalis, dan pengeboman sertapenembakan dimulai lagi. Setelah sejumlah pembunuhan oleh UDA, partai politiknya,yakni UDP, dikeluarkan sementara dari negosiasi selama beberapa minggu hinggagencatan senjata terjadi lagi. Segera sesudah itu, Partai Sinn Fein dikeluarkan selama duaminggu karena aktivitas serupa yang dilakukan IRA. Kekerasan yang dilakukan kelompokparamiliter yang memiliki wakil politik berkurang, namun ekstrim-ekstrim yang tidakterkendali berlanjut secara sporadis. Ir

land

ia U

tara

132

Pada akhir bulan Maret, Mitchell akhirnya mengumumkan tenggat waktu dua mingguuntuk proses negosiasi. Pada tingkat tersebut, menurutnya, semua isu yang relevan telahdibicarakan. Tidak diperlukan lagi lebih banyak pembicaraan maupun elaborasi: yangdiperlukan adalah penunjukan keinginan untuk mencapai kesepakatan. Ia menetapkanbatas waktu pada tengah malam 9 April.

Dalam suasana yang tegang, terdapat tanda bahwa ultimatum ini, yang didukungtekanan dari London, Dublin dan Washington, bisa memberikan hasil. Baik perdanamenteri Inggris maupun Irlandia hadir di tempat pertemuan, dan sebuah hotline ke Wash-ington dipasang. Batas waktu tengah malam terlampaui, negosiasi berlanjut selama 32jam terus menerus, dan menghasilkan kesepakatan yang diumumkan pada tanggal 10April.

Kesepakatan ini mencapai lebih dari sepuluh ribu kata. Isinya mencerminkan tigabidang dalam agenda negosiasinya. Intisarinya adalah rencana dan implementasi jalurcepat struktur inti politik yang baru dan perubahan konstitusional, didukung oleh berbagaikomisi, masing-masing dengan tenggat waktu tertentu untuk penerapannya, untukmengawasi isu-isu yang belum terbahas secara menyeluruh. Kesepakatan ini akanditawarkan kepada rakyat Utara dan Selatan pada referendum yang dilaksanakan bersama-sama pada bulan Mei 1998.

Mengenai perubahan mendasar, yang pertama adalah penghapusan dari KonstitusiIrlandia kalimat mengenai klaim teritorial atas wilayah utara, bersamaan denganpenghapusan klaim Inggris atas Irlandia secara keseluruhan.

Dalam bidang pertama, pada bulan Juni 1998, sebuah Dewan Irlandia Utara yangberanggotakan 108 orang akan dipilih, dengan sistem yang memungkinkan masuknyapartai-partai kecil. Mekanisme pemilihan dalam dewan ini akan memerlukan dukunganminimal 40% dari masing-masing blok (Unionis dan Nasionalis) apabila bisa mencapaipaling sedikit 60% total suara. Keputusan-keputusan awalnya akan mempersoalkanpemilihan perdana menteri, wakil perdana menteri dan 10 menteri kepala departemen.Semua jabatan tersebut akan dialokasikan sesuai kekuatan masing-masing partai.

Dalam bidang kedua, Dewan Menteri Utara-Selatan dibentuk, mencakup menteri-menteri dari parlemen Republik Irlandia dan Dewan Irlandia Utara. (Dewan ini hanyaboleh melanjutkan pekerjaan apabila dewan menteri ini sudah terbentuk) Setelahpembentukannya, dewan ini akan menciptakan badan penerapan lintas batas dengan“komitmen mutlak” untuk bekerjasama dalam sedikitnya 12 lingkup kepentingan bersama.Keputusan dewan ini merupakan hasil persetujuan, dan ditentukan sebuah jadwal yangketat untuk pelaksanaannya.

Dalam bidang ketiga, sebuah perjanjian Inggris-Irlandia yang baru akan menggantikandan mengambil alih tugas kesepakatan Inggris-Irlandia 1985, dan memungkinkan kerjasamaantarpemerintahan mengenai masalah Utara (termasuk masalah sensitif seperti keamanandan lain-lain) yang belum diserahkan kepada Dewan Irlandia Utara. Sebuah DewanInggris-Irlandia akan dibentuk untuk mendorong kerja sama regional yang lebih luas,melibatkan wakil-wakil dari pemerintah Irlandia dan Inggris, Dewan Irlandia Utara,Ir

land

ia U

tara


133



dan dewan-dewan serupa yang akan dibentuk di Skotlandia dan Wales.

Mengenai struktur utama tersebut, ditentukan jadwal untuk membentuk mekanisme-mekanisme penguat. Konvensi Hak Asasi Eropa akan secara penuh diterapkan dalamhukum Irlandia Utara. Sebuah Komisi Hak Asasi Manusia Irlandia Utara yang baruakan bekerja sama dengan komisi serupa dari Irlandia. Akan pula dibentuk komisi diIrlandia Utara mengenai kesetaraan, pelucutan senjata (yang akan diselesaikan dua tahunsetelah referendum), reformasi kepolisian, dan reformasi sistem peradilan kejahatan.Akhirnya, mekanisme tersebut akan diterapkan oleh kedua pemerintahan untukmemfasilitasi remisi (dalam dua tahun) semua tahanan paramiliter dari kelompok-kelompok yang menaati gencatan senjata.

Kesepakatan tersebut merupakan dokumen yang rumit, hasil dari proses yang rumit,dan bukan tanpa sejumlah masalah yang mencirikan negosiasi Irlandia selama sepuluhtahun. Mengenai referendum Utara dan pemilihan Dewan, isu paling utama bukanlahmengenai struktur inti politik yang sudah lama dinegosiasikan. Alih-alih, penolakanterhadap kesepakatan yang didominasi kelompok Unionis justru mempermasalahkan isu-isu emosional seperti pembebasan tahanan, hak-hak korban dan keraguan mengenaipelucutan senjata. Referendum tersebut menunjukkan perbedaan mendasar dalamUnionisme. Kelompok Nasionalis, Republikan, Aliansi, partai-partai loyalis dan Unionismoderat memenangkan 71% suara yang mendukung Kesepakatan, dan mayoritas tipis diDewan. Trimble dari UUP dipilih sebagai perdana menteri, dengan wakil ketua SDLPsebagai wakil perdana menteri. Tetapi DUP, UKUP dan elemen-elemen UUP bergabungmenjadi kelompok dengan arah obstruksionis. Situasi tetap tegang selama musim panas1998. Protes-protes Unionis menolak kesepakatan tumbuh dan tenggelam, mengancamkonsensus mayoritas yang rapuh. Kelompok anti-gencatan senjata yang kecil namunbersenjata lengkap memisahkan diri dari IRA dan menjalankan sejumlah pengebomanyang hebat di Utara. Sementara para politisi kembali bekerja di bulan September untukmulai menerapkan kesepakatan tersebut, tidak seorangpun merasa yakin akankeberhasilannya.

Irla

ndia

Uta

ra

134

135


B a b

Katup-katupDemokratis:

SebuahPengantar

4Institusi demokratik yangdisusun dengan tepat sangatmempengaruhi kelanjutanpelaksanaan pemecahan masalahyang telah dinegosiasikan

136

Bab ini membahas perlunya memberikan informasikepada aktor-aktor politik domestik mengenai pilihan-pilihan yang tersedia dalam bentuk institusi-institusidemokratik. Bab ini menggariskan cara-cara untukmerencanakan institusi-institusi dan kebijakan-kebijakandasar untuk memaksimalkan prospek berakarnyademokrasi dalam masyarakat pasca-konflik. Bab ini jugabertujuan mengarahkan isu-isu tersebut menjadiperhatian aktor-aktor eksternal dalam komunitasinternasional, yang mungkin bertanggung jawab untukmembentuk pemecahan masalah atau mengawasi masapembangunan kembali sebuah negara. Alat-alatkebijakan dan konstitusional berikut ini akandibicarakan, dengan analisis mengenai kelebihan dankekurangannya.

4.1 Demokrasi dengan Pembagian Kekuasaan: Sebuah Tinjauan

4.2 Struktur Negara: Federalisme dan Otonomi

4.3 Jenis Lembaga Eksekutif: Presidensial vs Parlementarian

4.4 Sistem Pemilihan Umum untuk Masyarakat yang Terpecah Belah

4.5 Badan Perwakilan untuk Masyarakat Pasca-Konflik

4.6 Instrumen Hak Asasi Manusia

4.7 Kebijakan Bahasa untuk Masyarakat Multi-etnik

4.8 Konferensi Nasional

4.9 Keadilan Transisi

4.10 Komisi Kebenaran dan Mahkamah Kejahatan Perang

4.11 Membangun Administrasi Pemilihan Umum

4.12 Komisi Jender

137


Ben Reilly

Dilandasi olehge lombang

ketertarikan padademokrasi telah

diakui bahwapemerintahan

demokratik,dibandingkan

oligarki atauotoritarianisme,

merupakanprospek terbaik

untuk mengelolaperpecahan sosial

yang tajam.

Katup-katup Demokratis bagi PengelolaanKonflik

Katup-katup Demokratis: Sebuah Pengantar

Sejak awal dekade 1970-an, terdapat penyempurnaan fokus terhadapkemungkinan demokratisasi dalam masyarakat-masyarakat yangterpecah-belah. Dilandasi gelombang ketertarikan akan demokrasi

telah diakui bahwa pemerintahan demokratik, dibandingkan oligarkiatau otoritarianisme, merupakan prospek terbaik untuk mengelolaperpecahan sosial yang tajam. Tampak bahwa demokrasi benar-benardiperlukan untuk mengelola perdamaian di dalam masyarakat yangterpecah-belah. Tinjauan optimis mengenai potensi demokrasi inimenjadi dorongan kuat dari apa yang dikenal sebagai “GelombangKetiga” demokratisasi yang bermula pada dekade 1970-an dan semakincepat pada awal 1990-an, yang melipat-tigakan jumlah pemerintahandemokratis di seluruh dunia.

Semakin luasnya demokratisasi yang tiba-tiba ini, yang terkonsentrasipada negara-negara berkembang, memberikan fokus baru mengenaipertanyaan tentang pengaturan institusi manakah yang paling mungkinmempertahankan pemerintahan demokratis yang stabil dan diakui dalammasyarakat yang terpecah-belah atau pasca- konflik. Terdapat pengakuanyang makin luas bahwa perencanaan institusi politik merupakan faktorkunci yang mempengaruhi konsolidasi, stabilitas dan keberlangsungandemokrasi. Pemahaman yang lebih baik mengenai institusi politik jugamemberikan kemungkinan bahwa kita bisa merencanakan institusisedemikian rupa hingga tujuan yang diinginkan –kerja sama dankompromi– dapat tercapai. Tiga lingkup luas perencanaan konstitusionalmendapatkan perhatian dalam kasus ini: struktur teritorial sebuah negara;bentuk lembaga legislatif dan eksekutif; dan sifat serta bentuk peraturannegara mengenai sistem perwakilan politik. Ini memerlukan perhatianyang besar terhadap klaim-klaim tentang bentuk-bentuk pembagiankekuasaan, federalisme, pemerintahan parlementer atau presidensial,akibat-akibat politik dari peraturan-peraturan perwakilan yang berbeda-beda dan lain-lain. Transisi menuju demokrasi di Afrika Selatan, Chili,Filipina dan lain-lain memfokuskan perhatian pada institusi dan kebijakan“ekstra-konstitusional” yang bisa berguna bagi negara-negara yang barumuncul dari masa permusuhan yang mendalam dan konflik. Inimencakup penggunaan mekanisme peradilan peralihan seperti komisikebenaran dan rekonsiliasi, Mahkamah kejahatan perang, komisi jender,administrasi perwakilan dan lain-lain. Sementara terdapat berbagai cara,mekanisme-mekanisme “konstitusional” dan “ekstra-konstitusional” inimerupakan fokus bab ini.

138

Pegangan dasar buku ini, pemerintahan demokrasi yang kuatmerupakan pilar utama dalam pembangunan penyelesaian yangmemuaskan terhadap konflik. Demokrasi merupakan sebuah sistem yangdi dalamnya konflik dalam masyarakat bisa diformulasikan, diekspresikandan dikelola dalam cara yang memuaskan melalui saluran institusionalseperti partai politik atau parlemen, dan bukannya malah diredam ataudiabaikan. Menurut Adam Przeworski, demokrasi merupakan sistemuntuk mengelola dan memproses konflik, bukan menyelesaikannya.Pertikaian dalam demokrasi tidak pernah “diselesaikan”: untuk sementaramereka diakomodasikan dan diformulasi ulang untuk masa depan.Contoh terbaiknya adalah proses pemilihan umum itu sendiri, ketikapartai-partai dan individu bisa “menang” atau “kalah”, namun yang kalahbisa menang pada pemilihan berikutnya, dan pemenang menyadari bahwakemenangan mereka bersifat sementara.

Lebih jauh lagi, perbandingan pengalaman pada masyarakat-masyarakat yang terpecah-belah hingga kini menunjukkan gejala kuatbahwa prosedur demokratik, yang memiliki sifat kesalingterbukaan danfleksibilitas yang diperlukan untuk mengelola konflik mendalam yangberdasar identitas, memiliki peluang sangat besar untuk menghasilkanperdamaian yang berkesinambungan. Pada masyarakat yang terpecah-belah atas garis identitas, misalnya, institusi politik yang melindungihak-hak individual dan kelompok, menyerahkan kekuasaan danmemberikan peluang tawar-menawar politik, hanya mungkin tampakdalam kerangka demokrasi. Demokrasi didasarkan atas, paling tidakseparuhnya, konsepsi dan ketaatan bersama pada “aturan hukum” yangmelindungi baik aktor politik maupun masyarakat luas. Pada akhirnya,setelah proses dan nilai-nilai demokratik menjadi bagian dalam kerangkakerja masyarakat, pemerintahan demokratik menciptakan kondisi-kondisiyang akan mempertahankan keberlangsungannya. Ini menjelaskanmengapa indikator penting mengenai apakah sebuah negara bisamelanjutkan demokrasi dilihat dari sejarahnya: semakin panjang sejarahdemokrasi, semakin baik prospek bahwa kelakuan demikian akanberlanjut di masa depan.

Konsepsi “minimal” mengenai demokrasi, dalam kerangka hak untukikut berpartisipasi dalam pemilihan umum yang bebas dan adil, telahmuncul dengan cepat sebagai norma internasional mendasar yang ditaatibanyak negara. Agar demokrasi memiliki arti, “aturan permainan” iniharus memiliki arti lebih bagi para pesaing politik, di luar kata-katadalam buku statuta atau konstitusi. Aturan-aturan ini harus diperhatikandan ditaati oleh dan untuk mereka. Inilah yang dimaksudkan dengankonsolidasi demokrasi: bahwa praktik demokratik diinternalkan secaramendalam oleh para aktor politik sehingga tidak terpikir untuk bertindakdi luar kerangka institusi tersebut. Ini memerlukan kepercayaan padaintegritas proses politik yang tidak selalu ada dalam situasi permusuhan

Katup-katup Demokratis:Sebuah Pengantar

139


mendalam atau konflik.

Ada satu perkecualian penting dalam pandangan tentangdemokrasi ini, yang menyangkut sifat-sifat institusi demokratik. Jenis-jenis masyarakat yang berbeda memerlukan institusi yang berbeda.Federalisme, misalnya, tidak relevan bagi negara-negara kecil homogen,namun mutlak perlu bagi negara-negara besar dan heterogen (tidak anehbila negara-negara besar seperti Kanada, India, Australia dan AmerikaSerikat merupakan negara federal). Sistem-sistem pemilihan umum yangberbeda bisa menjamin kelompok minoritas keterwakilan secaraproporsional atau malah untuk mengeluarkan mereka dari sistem politik.Parlemen dan lembaga eksekutif bisa dibentuk sedemikian rupa untukmemberikan sebagian dari kekuasaan kepada semua kelompok, ataumemungkinkan satu kelompok mendominasi semua kelompok lainnya.Penggunaan komisi kebenaran dan rekonsiliasi bisa membantumengobati luka lama, atau membukanya kembali. Institusi demokratikyang dibentuk dengan tepat mutlak perlu untuk keberlangsunganpenyelesaian masalah yang dinegosiasikan.

Sayangnya, akhir-akhir ini nilai penting perencanaan institusionalsering diabaikan, baik oleh pihak-pihak yang bertikai maupun negosiatordalam usaha-usaha penyelesaian konflik. Bahkan, penyusun konstitusidalam negara-negara demokratik baru seringkali puas denganmengembalikan institusi-institusi yang menyebabkan pertikaian dahulu,atau mencari inspirasi pada institusi-institusi dari negara-negarademokrasi Barat yang tampaknya berhasil, meskipun institusi tersebutbelum tentu direncanakan untuk memenuhi kepentingan masyarakatpasca- konflik. Pilihan-pilihan konstitusional yang dibuat pada saat itubisa memiliki akibat besar terhadap prospek suatu negara di masa depan,jadi penting untuk melakukan pilihan yang benar pada awalnya. Kamiberharap agar bab ini bisa membantu aktor politik melakukan pilihanyang terbaik bagi negaranya dengan menjelaskan kisaran dan akibatdari model-model institusi yang berbeda.

Pilihan-pilihankonstitusional

yang dibuat padasaat itu bisa

berakibat besarterhadap prospek

suatu negara dimasa depan, jadi

penting untukmelakukan

pilihan yangbenar pada

awalnya.

K a t u p - k a t u p D e m o k r a t i s : S e b u a hPengantar

140


Diamond, Larry. 1995. Promoting Democracy in the 1990s: Actorsand Instruments, Issues and Imperatives. New York: CarnegieCommision on Preventing Deadly Conflict.

Huntington, Samuel P. 1991. The Third Wave: Democratization inthe Late Twentieth Century. Norman, OK: University ofOklahoma Press

Przeworski, Adam. 1991. Democracy and the Market: Political andEconomic Reforms in Eastern and Latin America. Cambridge:Cambridge University Press.

Katup-katup Demokratis:Sebuah Pengantar

141


4.1 Demokrasi dengan PembagianKekuasaan: Sebuah Tinjauan

Timothy D. Sisk

4.1 Demokrasi dengan Pembagian Kekuasaan: Sebuah Tinjauan

Dalam sistem politik yang menerapkan pembagian kekuasaan,pengambilan keputusan idealnya dilakukan melalui konsensus.Semua kelompok etnik mayoritas di negara tersebut dilibatkandalam pemerintahan, dan terutama kaum minoritas harus dijaminpengaruhnya dalam pembuatan kebijakan mengenai isu-isu sensitifseperti penggunaan bahasa dan pendidikan. Demokrasi denganpembagian kekuasaan sering dipertentangkan dengan demokrasi“biasa” atau mayoritarian, yang mengharuskan pihak yang kalahdalam pemilihan untuk menunggu tanpa kekuasaan sebagai oposisiyang loyal hingga mendapat kesempatan untuk menggantikanpemerintahan yang ada.

4.1.1 Mencegah atau menghindari konflik yang mengakar

4.1.2 Pendekatan fondasi kelompok vs. pendekatan integratif

4.1.3-4.1.4 Kapan pembagian kekuasaan bisa bekerja?

Menu Pilihan 2 Mekanisme Pembagian Kekuasaan (h.146-147)

4.1.1 Mencegah atau mencari jalan keluar konflik yangmengakar

Penerapan pembagian kekuasaan secara dini bisa mencegah konflikidentitas berubah menjadi konflik dengan kekerasan. Sebagai contoh,sering dipercaya bahwa -penciptaan persetujuan pembagian kekuasaandi Kosovo (sebuah propinsi yang mayoritasnya warga Albania di wilayahbekas Yugoslavia yang didominasi Serbia) akan sangat diperlukan untukmenjaga agar pertikaian identitas di wilayah tersebut (seperti kebijakanpendidikan) tidak meluas menjadi perang Balkan lagi. Ketikapemerintahan bersifat demokratik dan saling terbuka, demikian menurutanggapan tersebut, konflik dengan kekerasan bisa dicegah karenaminoritas tidak perlu menggunakan cara-cara kekerasan untukmengajukan kepentingannya.

Lebih lagi, pembagian kekuasaan dilihat sebagai cara yang mungkindigunakan untuk menghindari konflik yang menewaskan banyak or-ang. Setelah peristiwa peperangan yang menyedihkan seperti di Bosnia,sebagian besar pengamat berpendapat bahwa cara satu-satunya untukmempertahankan persatuan negara multi—etnik –mencegah negaratersebut pecah– adalah dengan menciptakan sebuah sistem pemerintahanpasca- perang yang memungkinkan semua komunitas untuk berbagikekuasaan, dalam kasus Bosnia, orang-orang Kroasia-Bosnia, Muslim-

142

Bosnia dan Serbia-Bosnia (lihat Studi Kasus Bosnia).

Kesepakatan Dayton 1995 menciptakan sistem politik yangmemungkinkan ketiga komunitas tersebut bekerjasama untuk menyusunkeputusan melalui jabatan kepresidenan dan parlemen bersama, yangmewakili proporsi jumlah penduduk ketiga kelompok. Meskipun tidakberfungsi sebaik yang direncanakan, sistem pembagian kekuasaan diBosnia tampak merupakan kesempatan terbaik untuk menciptakanmasyarakat demokratis multi-etnik setelah perang saudara yang begituintens. Pembagian kekuasaan juga dilihat sebagai cara untuk mengakhiriperang saudara dan mencapai penyelesaian masalah dengan kesepakatansemua pihak –dan untuk menciptakan insitusi demokratik yang lebihdiakui– dalam konflik-konflik masa kini seperti di Sri Lanka, Sudandan Tajikistan, juga konflik-konflik yang baru lalu seperti di Angola,Sierra Leone dan Kamboja.Ketika pemerintahan bersifat demokratikdan saling terbuka, demikian menurut anggapan tersebut, konflik dengankekerasan bisa dicegah karena minoritas tidak perlu menggunakan cara-cara kekerasan untuk mengajukan kepentingannya.

4.1.2 Perbedaan-perbedaan pendekatan

Para pembuat kebijakan dan ilmuwan memiliki perbedaan pendapatmengenai apakah pendekatan fondasi kelompok seperti yang digunakandalam KesepakatanDayton untuk Bosnia –-yang memandang kelompok-kelompok (biasanya partai politik yang homogen secara etnik) sebagaifondasi sebuah masyarakat bersama-– akan mengarah ke penanganankonflik yang lebih baik daripada pendekatan integratif. Pendekatan yangkedua menekankan pembangunan aliansi politik lintas batas konflik.

Pendekatan fondasi kelompok bergantung pada akomodasi oleh parapemimpin etnik di pusat politik dan adanya jaminan otonomi kelompokdan hak-hak minoritas. Institusi terpenting adalah federalisme danpenyerahan kekuasaan kepada kelompok-kelompok etnik di wilayah yangmereka kendalikan, veto minoritas terhadap isu-isu yang memiliki nilaipenting bagi mereka, kabinet koalisi besar dalam kerangka parlementer,dan proporsionalitas dalam semua lingkup kehidupan bermasyarakat(seperti anggaran dan penunjukan pejabat publik). Seperti Bosnia, Leba-non memiliki sistem politik yang konstitusinya menjamin perwakilandan otonomi untuk kelompok-kelompok agama utamanya.

Pendekatan integratif menolak menggunakan kelompok etnik sebagaibahan penyusun masyarakat bersama. Dalam konstitusi sementara AfrikaSelatan (1993), misalnya, perwakilan kelompok etnik ditolak secara jelas,dan alih-alih digunakan institusi dan kebijakan yang secara sengajamempromosikan integrasi sosial lintas batas kelompok. Aturan-aturantentang pemilihan umum (bersama dengan penghilangan batas-bataspropinsi) memiliki akibat untuk mendorong partai-partai politik untukmencalonkan kandidat-kandidat yang mencerminkan masyarakat Afrika

4.1 Demokrasi denganPembagian Kekuasaan:Sebuah Tinjauan

Ketikapemerintahanmenjadidemokratis daninklusif, demikianmenurut argumenyang berlaku,konflik yangmengandungkekerasan dapatdicegah karenakaum minoritastidak perlumenggunakankekerasan untukmencapaikepentinganmereka.

143


Selatan yang majemuk. Dan propinsi-propinsi federal diciptakansedemikian rupa agar tidak tumpang tindih dengan batas-batas kelompoketnik (Kelompok-kelompok di Afrika Selatan menyebar secara luas).

Jadi, pendekatan integratif berusaha untuk membuat koalisi politikmulti- etnik (sekali lagi, biasanya partai politik), untuk menciptakaninsentif bagi para pemimpin politik untuk mengurangi tekanan padatema-tema etnik yang memecah-belah, dan meningkatkan pengaruhminoritas dalam pembuatan kebijakan yang penting. Elemen-elemenpendekatan integratif mencakup sistem pemilihan yang mendorongkesepakatan-kesepakatan lintas batas etnik sebelum pemilihan umum,federalisme non-etnik yang membiaskan puncak-puncak kekuasaan, dankebijakan publik yang mendorong kesetiaan politik yang melintasi bataskelompok.

Kedua pendekatan tersebut dapat dipandang sebagai kutub-kutubyang bertentangan dalam sebuah spektrum institusi dan praktikpembagian kekuasaan. Pendekatan manakah yang terbaik? Untukmenjawabnya, perlu dipertimbangkan praktik pembagian kekuasaandalam tiga dimensi yang bisa diterapkan pada kedua pendekatan:pembagian kekuasaan berdasarkan wilayah, penyusunan kebijakan, dankebijakan publik yang mendefinisikan hubungan antara pemerintah dankelompok etnik. Dengan memperhatikan dimensi-dimensi tersebut,sebuah “menu pilihan” institusi dan praktik pembagian kekuasaan kamitawarkan (lihat “Menu Pilihan: Mekanisme Pembagian Kekuasaan”).

Seperti halnya menu pada umumnya, tawar-menawar pengaruhdemokrasi bisa digabungkan untuk disesuaikan dengan selera. Dalammenentukan institusi dan praktik mana yang bisa digunakan, sangatdiperlukan pengetahuan yang mendalam tentang negara yangbersangkutan. Di Fiji yang multi—etnik, misalnya, sebuah tinjauan ahliselama 18 bulan mengenai sistem politiknya menghasilkan seperangkatrekomendasi untuk konstitusi baru yang menggabungkan cara-cara untukmenjamin tingkat minimum perwakilan suku asli Fiji dan suku Indo-Fiji dalam parlemen (pilihan menggunakan pendekatan fondasi kelompok)dengan insentif sistem pemilihan untuk mendorong terbentuknya aliansipolitik yang melintasi batas etnik (pilihan menggunakan pendekatanintegratif).

4.1.3 Mendorong pembagian kekuasaan

Seringkali, pihak-pihak luar dalam komunitas internasionalmendorong pembagian kekuasaan dengan menawarkan formula-formula–-cetak-biru struktur politik-– untuk mencegah atau menghindari konfliketnik. Mediator internasional juga berusaha untuk mendorong pemimpinpolitik dari kelompok-kelompok yang bertikai untuk menerima rencanatersebut, dengan menggabungkan insentif dan ancaman diplomatik,seperti tawaran bantuan atau ancaman sanksi.


144

Sebagai contoh, sekretariat PBB telah menghasilkan “pokok-pokokgagasan” untuk tatanan zona-ganda, federal-ganda untuk pembagiankekuasaan antara komunitas-komunitas Siprus-Yunani dan Siprus-Turkidi Siprus. Kerangka otonomi telah ditawarkan untuk membantumenyelesaikan pertikaian antara komunitas mayoritas dan minoritas diIndonesia (Timor Timur) dan Sri Lanka. Kesepakatan perdamaian diIrlandia Utara menetapkan seperangkat institusi pembagian kekuasaanlintas batas negara dan menciptakan sebuah dewan baru di wilayah yangdipersengketakan (lihat studi kasus Irlandia Utara). Masing-masingrencana tersebut didukung oleh inisiatif diplomatik untuk menjanjikanbantuan internasional dalam penerapannya, bila setiap pihak setujumembagi kekuasaan di parlemen daripada beradu kekuatan di medanpertempuran atau di jalan-jalan.

Komunitas internasional semakin sering mengkaitkan isu-isu lain,seperti keanggotaan dalam keamanan kolektif, perdagangan danorganisasi internasional lain, untuk membujuk negara-negara untukmengambil langkah-langkah pembagian kekuasaan yang mendorongakomodasi etnik. Uni Eropa telah menggunakan syarat-syarat tersebutdalam hubungannya dengan beberapa negara Eropa Timur, seperti Ru-mania, untuk mendorong penanganan perbedaan etnik Rumania danHungaria melalui struktur politik demokratik.

Mempromosikan praktik pengendalian konflik secara demokratikseperti ini dapat menjadi cara yang efektif dalam berdiplomasi untukmencegah eskalasi konflik etnik menjadi kekerasan atau untukmenghentikannya setelah kegagalan usaha pencegahan. Bahkan, meskipundemokrasi masih jauh, komunitas internasional bisa memberikan tekananuntuk penerapan praktik pengelolaan konflik oleh negara-negara non-demokratik, seperti perlakuan adil terhadap minoritas etnik, danpenciptaan pasukan keamanaan yang memiliki anggota dari kelompoketnik yang berbeda-beda.

4.1.4 Kapan pembagian kekuasaan bisa berhasil?

Kesepakatan pembagian kekuasaan yang di atas kertas cukup baik,ternyata gagal dalam konflik-konflik yang terjadi belakangan ini sepertidi Rwanda dan Burundi. Di kedua negara itu, yang memiliki sejarahkekerasan antara mayoritas Hutu dan minoritas Tutsi, usaha-usaha untukmemecahkan masalah dengan menciptakan institusi demokratik dengansistem pembagian kekuasaan ternyata tidak cukup untuk mengatasiketidakpercayaan yang mendalam dan persepsi viktimisasi yang timbal-balik. Dalam kedua kasus tersebut, upaya untuk mencoba membagikekuasaan terbukti gagal dan konflik kekerasan muncul kembali; diRwanda, perjanjian pembagian kekuasaan dibatalkan dengan pembantaianmassal pada tahun 1994, suatu gerakan yang disengaja.

Hal serupa juga pernah terjadi, sebelum pecahnya perang saudara di


145


Lebanon dan Siprus pada pertengahan 1970-an, negara-negara tersebutmemiliki sistem pembagian kekuasaan. Perang saudara Lebanon akhirnyadiakhiri dengan sebuah kesepakatan pembagian kekuasaan yang baru(Kesepakatan Taif 1990), dan, sebagaimana disinggung di atas,pembagian kekuasaan lagi-lagi dianggap sebagai pilihan untukmemecahkan konflik yang berkepanjangan di Siprus.

Para pembuat kebijakan dan para sarjana yang menghadapi pilihansulit dalam konflik yang rumit berhak mempertanyakan secara langsungpengalaman-pengalaman dengan berbagai praktik penggunaan tawar-menawar demokratik dalam masyarakat yang terpecah-belah. Dalamkondisi seperti apa pembagian kekuasaan dapat berhasil atau gagal?Dalam kondisi bagaimana sistem pembagian kekuasaan memperkuatidentitas kelompok dan menjadi konflik bersenjata, dan kapan merekamendorong timbulnya pluralitas dan membuat demokrasi bisa terusbertahan?

Tentu saja, tidak ada jawaban yang sederhana terhadap pertanyaan-pertanyaan di atas, tapi ada beberapa kesimpulan yang bisa ditarik. Agardemokrasi dengan sistem pembagian kekuasaan dapat bekerja, perluada suatu kelompok inti moderat yang cukup kuat –melibatkan baik elitpolitik maupun masyarakat madani-– yang mendukung koeksistensisecara pragmatik dalam masyarakat multi—etnik. Kelompok moderatyang memiliki komitmen untuk membagi kekuasaan dalam demokrasimulti—etnik harus bisa menahan tekanan yang timbul dari politisigolongan ekstrem dan masyarakat yang termobilisasi pada perbedaanetnik sebagai cara menuju kekuasaan. Contohnya terdapat di AfrikaSelatan, mungkin ada atau bisa timbul di Bosnia, dan jelas tidak ada diRwanda dan Burundi. Tanpa keberadaan kelompok inti ini, negara-negara multi—etnik rawan terhadap kekerasan antarkelompok danberpotensi hancur.

Bila terdapat kelompok inti moderat yang cukup kohesif, pembagiankekuasaan merupakan cara yang mungkin digunakan dalam penanganankonflik secara demokratik. Meskipun tidak ada satu model tunggal untukpembagian kekuasaan, terdapat variasi menu mengenai kebijakan publik,institusi dan mekanisme untuk mendorong demokrasi di dalam negara-negara dengan konflik identitas yang mengakar. Bentuk nyata pembagiankekuasaan ini (pendekatan fondasi kelompok atau integratif) tidak terlalupenting bila dibandingkan bahwa kesepakatan untuk menciptakan sistemdengan pembagian kekuasaan merupakan hasil tawar menawar yangjujur dan adil antara kekuatan-kekuatan sosial yang bertikai. Prosesnegosiasi itu sendiri harus saling terbuka dan diakui secara legal.

Sistem pembagian kekuasaan merupakan cara terbaik yang bersifattemporer untuk membangun keyakinan hingga bentuk demokrasi yanglebih beragam dengan pasang-surutnya bisa diterapkan. Ini tampaknya



Mekanisme Pembagian Kekuasaan

SISTEM POLITIK DENGANPEMBAGIAN KEKUASAAN

• Pembuatan kebijakan idealnya melalui konsensus;

• Semua kelompok etnik mayoritas dilibatkan dalam pemerintahan;terutama, kelompok minoritas dijamin pengaruhnya dalam pembuatankebijakan mengenai isu-isu sensitif (seperti penggunaan bahasa danpendidikan);

• Bisa mengambil dua bentuk: pendekatan fondasi kelompok atauintegratif.

FONDASI KELOMPOK

• Kelompok etnis yang homogen (partai politik) membentuk fondasi masyarakatbersama;

• Elemen kunci: federalisme dan penyerahan kekuasaan kepada kelompok-kelompok etnik di wilayah yang dikendalikan; veto minoritas pada isu-isusensitif; kabinet koalisi besar; proporsionalitas dalam semua lingkup kehidupanbermasyarakat;

• Contoh: Kesepakatan Dayton untuk Bosnia.

INTEGRATIF

• Aliansi politik melampaui garis-garis konflik; menciptakan insentif bagi parapemimpin politik untuk mengurangi tekanan pada tema-tema etnik yangmemecah-belah, dan meningkatkan pengaruh minoritas dalam pembuatankebijakan yang penting;

• Elemen kunci: sistem pemilihan yang mendorong kesepakatan-kesepakatan lintasbatas etnik sebelum pemilihan umum, federalisme non-etnik yang membiaskanpuncak-puncak kekuasaan, dan kebijakan publik yang mendorong kesetiaanpolitik yang melintasi batas kelompok;

• Contoh: Konstitusi sementara Afrika Selatan, 1993.

147



LIMA PILIHAN FONDASI KELOMPOK

1. Memberikan otonomi wilayah kepada kelompok etnik dan menciptakan tatanankonfederasi;

2. Menerapkan jaminan konstitusional untuk menjamin tingkat minimalperwakilan (kuota) kelompok dalam setiap tingkat pemerintahan;

3. Menerapkan perwakilan proporsional kelompok dalam pemilihan birokrasiadministratif, mencakup pembuatan kebijakan yang berorientasi pada konsensusdalam lembaga eksekutif;

4. Menerapkan sistem pemilihan yang proporsional dalam kerangka parlementer; dan5. Mengakui hak-hak kelompok atau federalisme korporatik (non-teritorial)

seperti sekolah dengan bahasa sendiri dalam hukum dan pelaksanaannya.

Meskipun menu berikut ini menawarkan dua pendekatan yang berbeda secarakonseptual, jelas bahwa dalam penerapannya, pilihan–pilihan pembagiankekuasaan dapat disusun dengan beragam cara .

LIMA PILIHAN INTEGRATIF

1. Menciptakan struktur federal yang heterogen dan bukan berdasar etnis, denganbatas-batas yang ditarik dari kriteria seperti ciri-ciri alamiah atau zonapengembangan ekonomi;

2. Menerapkan negara kesatuan yang tersentralisasi tanpa membagi-bagi wilayahlebih lanjut;

3. Menerapkan sistem pemenang mutlak tapi bervariasi secara etnik dalam lembagaeksekutif, legislatif dan badan-badan pengambil keputusan administratif(seperti dewan bahasa yang heterogen untuk menciptakan keputusan mengenaipenggunaan bahasa);

4. Menerapkan sistem pemilihan yang mendorong pembentukan koalisi pra-pemilihan umum melampaui batas etnik; dan

5. Menciptakan kebijakan publik dan hukum yang “netral” untuk menjamin tidakterjadinya diskriminasi identitas atau afiliasi keagamaan.

PELAJARAN YANG DAPAT DIPETIK

1. Agar pembagian kekuasaan dapat berjalan, perlu ada kelompok inti moderatyang kuat –baik elit politik maupun masyarakat madani– yang menginginkankehidupan bersama. Kelompok moderat ini harus bisa menahan tekanan dari,baik darii politisi golongan ekstrim maupun masyarakat luas.

2. Hal yang lebih penting dari bentuk pembagian kekuasaan (fondasi kelompokatau integratif) adalah sejauhmana kesepakatan untuk menciptakan pembagiankekuasaan berasal dari tawar-menawar dan negosiasi yang jujur.

3. Sistem pembagian kekuasaan bekerja paling baik manakala sistem tersebutbersifat temporer untuk membangun keyakinan sebelum struktur yang lebihpermanen bisa dikembangkan.

148

merupakan langkah yang akan ditempuh Afrika Selatan; konstitusifinalnya yang disepakati pada tahun 1996 memiliki kecenderunganmayoritarian, meskipun tetap melindungi hak-hak minoritas. Apakahpembagian kekuasaan akan berkurang sendiri dalam masyarakat yangkonfliknya lebih mendalam seperti Bosnia dimungkinkan, atau malahterjadi kegagalan dalam pembagian kekuasaan sehingga negara tersebuthancur, merupakan pertanyaan yang belum terjawab. Namun satu-satunyaalternatif terhadap pembagian kekuasaan di Bosnia bukanlah demokrasi“biasa” atau mayoritarian, melainkan pembubaran Bosnia sebagai negaramulti—etnik. Sayangnya, hal ini juga berlaku di berbagai kasus konfliketnis yang mengakar lainnya.


Horowitz, Donald L. 1985. Ethnic Groups in Conflict.Berkeley, CA: University of California Press.

Horowitz, Donald L. 1990. “Making Moderation Pay: theComparative Politics of Ethnic Conflict Management”.Dalam Joseph V. Montville. Ed. Conflict and Peacemaking inMulti-ethnic Societies. New York, NY: Lexinton Books.

Lijphart, Arend. 1977. Democracy in Plural Societies. NewHaven, CT: Yale University Press.

Lijphart, Arend. 1991. “Constitutional Choices for NewDemocracies”, dimuat di Journal of Democracy, no. 2. (1991)hal. 72-84

Sisk, Timothy D. 1996. Power Sharing and InternationalMediation in Ethnic Conflicts. Washington, DC: United StatesInstitute of Peace Press.


149

Dem


engakar: Sejum

lah Pilihan untuk N

egosiator

BOSNIA HERZEGOVINA (Peta Perdamaian Dayton)Studi Kasus

150

151


BOSNIA-HERZEGOVINA

Secara sederhana, pertanyaan mengenai Bosnia berkisar pada dua hal: bagaimana 2,2juta penduduk Muslim Slavia (Bosnia) dapat hidup di antara 4,5 juta warga Kroasia dan8,5 juta Serbia dalam lingkungan luas di bekas Yugoslavia; dan bagaimana 750 ribuwarga Kroasia dan 1,3 juta Serbia dapat hidup bersama dengan 1,9 juta warga Bosnia diwilayah Bosnia-Herzegovina (Bosnia) sendiri. Tergantung di mana batas wilayah ditarikdan apakah mereka dihargai sebagai satu kelompok, orang-orang Bosnia merupakansebuah minoritas yang terjepit antara dua kelompok etnik yang lebih kuat, atau relatifmayoritas di sebuah wilayah yang dihuni bersama dua komunitas minoritas yang besar,yang menganggap negara tetangganya (Kroasia dan Yugoslavia) sebagai tanah airnya.

Tatanan masa kini yang disahkan dalam Kesepakatan Dayton merupakan akibat daripertempuran selama tiga tahun sembilan bulan di Bosnia –antara ketiga kelompok– danperang selama empat setengah tahun di wilayah bekas Yugoslavia. Kesepakatan dicapaisetelah lebih dari seratus ribu korban jiwa (tidak diketahui berapa jumlah tepatnya) danterusirnya sekitar setengah penduduk Bosnia yang berjumlah 4,3 juta jiwa, dalam apayang disebut “pembersihan etnik”. Tatanan ini disepakati oleh Presiden Bosnia AlijaIzetbegovic mewakili Bosnia, Presiden Kroasia Franjo Tudjman mewakili warga Kroasia-Bosnia, dan Presiden Serbia (waktu itu) Slobodan Milosevic mewakili warga Serbia-Bosnia. Kesepakatan ini tertuang setelah bertahun-tahun upaya perdamaian gagal dilakukanoleh mediator internasional untuk menengahi dan menciptakan kesepakatan; tekananinternasional besar-besaran dan bersama-sama, namun terlambat, untuk mendorongterciptanya penyelesaian masalah; dan tiga minggu negosiasi intensif di pangkalan udaraAS di Dayton, Ohio selama bulan November 1995.

Pembagian Kekuasaan menurut Kesepakatan Dayton

Dalam Kesepakatan Dayton, Bosnia dinyatakan sebagai sebuah negara tunggal dengantiga masyarakat penyusun – Bosnia, Serbia dan Kroasia – yang terbagi menjadi duaentitas: Federasi Bosnia dan Herzegovina yang mencakup 51% dari luas wilayah, danRepublika Srpska, 49%. Meskipun merupakan sebuah negara, kedua bagian tersebutmemiliki angkatan bersenjatanya sendiri-sendiri (dan angkatan perang federasi terbagimenjadi kekuatan Bosnia dan Kroasia), yang kekuatannya diatur dan dikaitkan dengankekuatan negara-negara tetangganya. Perbandingan kekuatan militer antara Yugoslavia,Kroasia dan Bosnia adalah 5:2:2, dan dalam wilayah Bosnia sendiri antara Federasi danSrpska 2:1. Negara hasil Dayton ini mewarisi kemerdekaan politik, integritas wilayahdan kedaulatan negara pendahulunya, Republik Bosnia-Herzegovina, sebuah republikdalam bekas Republik Federal Sosialis Yugoslavia, yang mendapat pengakuan internasionaldan menjadi anggota PBB tak lama setelah pecah perang pada bulan April 1992.

Kesepakatan Dayton terdiri atas 11 adendum, tetapi hanya adendum pertama yang

Studi Kasus: Bosnia-HerzegovinaChristopher Bennett

Bosn

ia-H

erz

egovi

na

152

berkaitan dengan gencatan senjata dan hal-hal militer. Sepuluh sisanya mencakup aspek-aspek sipil dalam rencana perdamaian, termasuk hak warga Bosnia yang terusir untukkembali ke rumahnya atau mendapat kompensasi atas hilangnya hak milik mereka. Danmasa depan negara tersebut bergantung pada penerapan aspek sipil perdamaian tersebutsama seperti pada struktur politik yang terkandung di dalamnya.

Institusi sentral Bosnia lemah. Mereka bertanggung-jawab pada kebijakan luar negeri,berbagai aspek kebijakan perdagangan luar negeri –termasuk dalam menetapkan tarifimpor (meskipun tidak mendapatkan uang tersebut)–-, komunitas antarkelompok-masyarakat dan penegakan hukum terhadap kriminalitas. Hal-hal lain, seperti pengumpulanpajak, diserahkan kepada kedua kelompok masyarakat (Federasi dan Srpska). Meskipunkeduanya bisa melakukan “hubungan paralel khusus dengan negara-negara tetangga”,hal ini harus “konsisten dengan kedaulatan dan integritas wilayah Bosnia”. Denganpersetujuan Dewan Parlemen, keduanya bisa melakukan perjanjian spesifik dengan negara-negara atau badan-badan internasional. Jadi, Federasi boleh memiliki hubungan khususdengan Kroasia, demikian juga Srpska dengan Yugoslavia, namun keduanya tidak bolehmelepaskan diri dari Bosnia.

Dewan Parlemen memiliki dua kamar: Majelis Rakyat dan Majelis Perwakilan. Yangpertama memiliki 15 anggota, lima dari tiap masyarakat penyusun negara –10 (5 Bosniadan 5 Kroasia) dari Federasi dan 5 (Serbia) dari Srpska. Anggota-anggota Bosnia danKroasia ditunjuk dari Majelis Rakyat Federasi dan anggota Serbia dari Dewan RepublikaSrpska. Sembilan delegasi, dengan paling tidak tiga dari setiap komunitas harus hadiruntuk mencapai kuorum. Majelis Perwakilan beranggota 42 orang, 28 dari Federasi dan14 dari Srpska. Kehadiran mayoritas dari kedua majelis tersebut merupakan persyaratanuntuk membuat keputusan di Parlemen. Namun, setiap komunitas memiliki hak untukmenyatakan bahwa sebuah rencana keputusan “membahayakan kepentingan vital”, yangmengharuskan keputusan ditetapkan melalui voting mayoritas semua delegasi. Dengancara ini, keputusan disusun melalui konsensus bersama dan tidak bertentangan dengankepentingan vital yang dinyatakan oleh sebuah komunitas.

Mekanisme “kepentingan vital” ini juga ada dalam badan kepresidenan yangberanggotakan tiga orang. Badan ini beranggotakan seorang Bosnia dan seorang Kroasia,keduanya dipilih langsung dari Federasi, dan seorang Serbia, dipilih langsung dari Srpska.Seorang pemilih hanya bisa memberikan suara kepada satu orang dalam pemilihanpresiden, sehingga pada kenyataannya, orang Bosnia akan memilih calon presiden yangberasal dari kelompok Bosnia, demikian pula Kroasia dan Serbia. Meskipun badan iniberusaha mencapai keputusan dengan konsensus, keputusan mayoritas dimungkinkandengan batasan. Dalam kasus keputusan yang dilakukan dengan voting, anggota BadanKepresidenan bisa dalam waktu tiga hari mengumumkan bahwa keputusan tersebut“membahayakan kepentingan vital” dan mengirimkan keputusan tersebut kepada DewanRepublika Srpska atau Majelis Rakyat Federasi. Voting yang hasilnya disepakati oleh duapertiga kelompok yang relevan dalam sepuluh hari menjadikan keputusan tersebut tidakberlaku lagi. Badan kepresidenan menunjuk pemerintah, atau sidang menteri, yanganggotanya paling banyak dua pertiga dari Federasi, dan wakil menteri tidak boleh berasal

Studi Kasus:Bosnia-Herzegovina

Bosn

ia-H

erz

egovi

na

153


dari kelompok masyarakat yang sama dengan menterinya.

Keberadaan Internasional

Dari penjelasan di atas, tampak bahwa ketiga mekanisme tersebut memerlukanpersetujuan dan konsensus bersama supaya berfungsi. Namun, akibat rasa permusuhandan tiadanya kepercayaan, dan fakta bahwa baik pemimpin politik Serbia dan Kroasiatetap percaya bahwa persatuan dengan tanah air masing-masing merupakan pilihan yangmungkin selain persatuan dengan Bosnia, konsensus hampir tidak ada. Bahkan, biladiserahkan sepenuhnya kepada faksi-faksi yang dahulu bertikai tersebut, perjanjian initidak akan berjalan sama sekali. Kesepakatan tersebut memberikan kemungkinan untukcampur tangan internasional dalam proses perdamaian – selain pasukan penjaga perdamaianyang dipimpin NATO (dengan kekuatan awal terdiri atas 60.000 tentara) – dengankoordinasi keseluruhan dipercayakan pada sebuah badan Perwakilan Tinggi, di bawahkekuasaan Dewan Keamanan PBB.

Organisasi Keamanan dan Kerja Sama Eropa (OSCE) memiliki mandat dengan tigatujuan di Bosnia. Ia mengawasi situasi hak asasi manusia; ia mengawasi pengurangansenjata; dan ia mengawasi pemilihan umum. Dan sebuah Gugus Tugas Polisi InternasionalPBB (IPTF); yang terdiri dari (dengan kekuatan awal terdiri atas 1.500 orang) polisiasing tidak bersenjata memberikan bantuan, memberikan arahan, dan mengawasi kerjapolisi setempat.

Pengaruh asing sama pentingnya dalam sejumlah institusi domestik. Sebagai contoh,terdapat Penengah Masalah-Masalah Hak Asasi Manusia (Human Rights Ombudsman)yang ditunjuk OSCE untuk lima tahun pertama penerapan Kesepakatan Dayton; gubernurBank Sentral merupakan orang asing yang ditunjuk IMF untuk enam tahun pertama; dantiga dari sembilan anggota Peradilan Konstitusional merupakan orang asing yang ditunjukoleh presiden Peradilan Hak Asasi Manusia Eropa. Kehadiran asing besar-besaran inidibiayai dana rencana pembangunan kembali sebesar 5,1 milyar dollar AS selama limatahun, yang dirancang dan diarahkan oleh Bank Dunia.

Meskipun penting bagi proses perdamaian, skala kehadiran internasional dalambeberapa hal ternyata kontraproduktif terhadap masa depan Bosnia dalam jangka panjang.Di satu sisi, institusi domestik dan para politisi telah cukup jauh kehilangan kendalimereka atas pemerintahan negara tersebut. Di pihak lain, taruhan internasional yangbesar di Bosnia mendorong para pemain kunci untuk menganggap bahwa prosesperdamaian berhasil, karena kegagalan akan memberikan kesan buruk bagi paranegarawan, organisasi dan negara-negara yang terlibat dalam kesepakatan tersebut. Sebagaicontoh, pemilihan umum dijadwalkan untuk dilaksanakan antara enam hingga sembilanbulan setelah kesepakatan Dayton mulai diterapkan, dan memang dilaksanakan tepatsembilan bulan setelah hari penandatanganan kesepakatan. Namun, meskipun pemilihanumum tersebut hanya berhasil menunjukkan secara nyata akibat dari “pembersihan etnik”,dan terdapat sensus etnik yang tidak akurat yang menyebabkan lebih dari 100% orangyang memiliki hak pilih ikut serta, peristiwa tersebut dikumandangkan sebagai“kemenangan demokrasi”. Lebih lagi, sejak pemilihan umum tersebut, partai berbasis B

osn

ia-H

erz

egovi

na

Studi Kasus: Bosnia-Herzegovina

154

etnik yang mendominasi politik Bosnia telah menolak untuk bekerja sama; institusibersama –yang pembentukannya merupakan alasan diperlukannya pemilihan umum– telahgagal berfungsi secara berarti; dan komunitas internasional, terutama Perwakilan Tinggi,harus mengambil peran yang semakin luas, menerapkan pemecahan untuk masalah institusiBosnia, hingga mengambil keputusan mengenai hal-hal seperti bendera negara.

Tidaklah mengherankan bahwa perdamaian tersebut sangat rapuh, bila merujuk padakondisi-kondisi sebelum tercapainya kesepakatan Dayton. Penyelesaian ini disepakatioleh orang-orang yang sama dengan yang bertanggungjawab atas pecahnya konflik, danmemiliki tujuan utama untuk mengamankan karir politik mereka di masa depan. Lebihlagi, perjanjian itu diprakarsai para diplomat AS, terutama Richard Holbrooke, yangkepentingan utamanya adalah untuk menghentikan pertempuran di Bosnia dan menjadikanmasalah Bosnia bukan lagi agenda politik internasional, karena menimbulkan ketegangandalam aliansi NATO.

Mengapa Kesepakatan Dayton Dinilai Berhasil?

Kesepakatan Dayton dinilai berhasil, sementara rencana-rencana perdamaiansebelumnya gagal, karena keinginan kuat tim negosiasi AS dan dukungan yang merekaterima dari negara-negara lain; karena, setelah bertahun-tahun dipermalukan, terdapatancaman bahwa tentara Eropa (terutama Inggris dan Perancis) yang merupakan tulangpunggung pasukan PBB di Bosnia akan ditarik bila terjadi kegagalan; dan karena adapergeseran mendasar dalam perimbangan kekuatan militer yang sebagian merupakanhasil rekayasa diplomasi AS. Selama tahun 1995, terjadi pergeseran pihak yangmemenangkan pertempuran, pertama di Kroasia dan kemudian di Bosnia. Dua dari tigakantung militer Serbia di Kroasia diduduki dalam serangan kilat di bulan Mei dan Agustus,dan dengan dukungan pasukan Kroasia-Bosnia dan Angkatan Perang Bosnia yangdidominasi Bosnia Muslim, serangan bergulir ke Bosnia, merebut kembali daerah yangtelah diduduki Serbia sebelumnya. Tekanan diplomatik menghentikan serangan tersebutketika pembagian wilayah di negara tersebut bertepatan dengan apa yang disarankandalam rencana perdamaian sebelumnya, yang diusulkan oleh para mediator internasional.

Kesepakatan Dayton hanyalah satu dari sederetan panjang rencana perdamaian yangdiusulkan oleh masyarakat internasional, yang salah satunya, rencana Vance-Owen(dinamakan berdasar Cyrus Vance dan David Owen, sponsor rencana tersebut) perlumendapatkan perhatian. Tidak seperti Kesepakatan Dayton, rencana Vance-Owen berusahauntuk membangun konsep multi—etnisitas ke dalam sistem di seluruh wilayah. Meskipunmencakup pembagian wilayah dan penciptaan 10 daerah – yang sembilan di antaranyamemiliki etnik mayoritas dan yang lain (Sarajevo) campuran – ia menjamin perwakilanminoritas etnik di tiap daerah melalui rencana konstitusional yang rumit, direncanakanoleh diplomat Finlandia, Martti Ahtisaari. Rencana Vance-Owen gagal karena tidakmendapat dukungan internasional, terutama AS, dan ditolak oleh Serbia-Bosnia. Tidakada negara yang bersedia mengambil resiko menempatkan pasukan untuk mengembalikanwilayah yang telah direbut Serbia.

Ketika pecah perang di wilayah bekas Yugoslavia pada tahun 1991, komunitas


Bosn

ia-H

erz

egovi

na

155


Studi Kasus: Bosnia-Herzegovina

internasional tidak memiliki pilihan selain untuk terlibat langsung karena pertempuransedemikian dekat dengan negara-negara Eropa Barat yang penting. Bekas Yugoslaviaberbatasan dengan tiga negara anggota Uni Eropa dan memisahkan 14 negara dariYunani. Media internasional memberikan perhatian besar terhadap konflik tersebut danratusan ribu pengungsi yang menghindari pertempuran mulai memasuki Eropa Barat,terutama ke Jerman. Namun tanpa kemauan politik untuk menangani ketidakseimbanganmiliter di wilayah tersebut dan menetralkan superioritas Serbia yang berlebihan, satu-satunya strategi yang terbuka untuk mediator internasional adalah menjinakkan musuhdengan memberikan konsensi – menentukan posisi minimal Serbia dan mencobamembujuk Kroasia dan Bosnia untuk menerimanya. Dan posisi minimal Serbia adalahpembangunan negara Serbia yang mencakup semua wilayah di bekas Yugoslavia yangdihuni orang Serbia, terlepas dari keinginan para penduduk bukan Serbia.

Dari 100 kota di Bosnia, 37 dimiliki oleh mayoritas Bosnia secara mutlak, 32 olehSerbia dan 13 oleh Kroasia. 15 kota dimiliki pluralitas Bosnia, 5 Serbia dan 13 Kroasia.Dengan perkecualian wilayah Herzegovina barat yang didiami Kroasia, jarang adamayoritas mutlak yang dapat melebihi 70% penduduk suatu wilayah, dan wilayah yangbertetangga sering memiliki mayoritas penduduk dari etnik lain. Jadi Bosnia tidak bisadibagi berdasar garis etnik, karena memang tidak ada batas wilayah etnik. PembagianBosnia menjadi wilayah etnik akan memerlukan pemindahan penduduk secara besar-besaran.

Penyebab mendasar konflik di bekas Yugoslavia pada awal dekade 1990-an tidaksesederhana dikarenakan dorongan etnik Serbia untuk membangun negara nasionalnyadengan mengorbankan tetangganya. Secara struktural, ini hanyalah manifestasi darimasalah yang lebih berakar dalam. Sementara komunisme berantakan di Eropa Timur,pengikat Yugoslavia sejak akhir Perang Dunia Kedua menghilang, dan negara tersebuttidak memiliki institusi yang mampu membawanya menuju transisi demokrasi. Hampirsetengah abad komunisme gagal menyelesaikan pertanyaan nasionalisme. Bahkan, dapatdikatakan bahwa komunisme telah membuat potensi konflik di Yugoslavia semakin parah,karena dalam praktiknya, komunisme tidak memberikan kesempatan dialog terbukamengenai masalah etnik. Lebih lagi, ekonomi yang terencana gagal mempertahankankesejahteraan dan mulai runtuh selama dekade sebelumnya.

Meskipun warga Bosnia tampaknya telah hidup bersama dalam harmoni sebelum perang,identitas etnik yang terbentuk dalam berabad-abad pemerintahan Ottoman –ketika masing-masing komunitas agama diperintah secara terpisah dengan pemimpin spiritualnya sendiri–tetap kuat. Akibatnya, ketika terjadi pemilihan umum tahun 1990, hasilnya menyerupaisensus etnik karena para pemilih memilih berdasarkan garis etniknya. Meskipun partaiyang berdasar etnik melakukan koalisi dan memerintah bersama, segera saja merekatidak mau bekerjasama, dan politik menjadi “kembali ke titik nol” seperti kondisi masakini, ketika orang-orang Serbia dan kemudian Kroasia memutuskan bahwa mereka punyapilihan selain bersama dengan Bosnia. Pola ini berulang pada pemilihan di Bosnia (1996),ketika partai-partai utama mendasarkan kampanye mereka hampir seluruhnya padadorongan nasionalis kelompok etniknya masing-masing, memperkuat pembagian akibat B

osn

ia-H

erz

egovi

na

156

perang, alih-alih mendorong politik yang berdasar pada isu-isu lain yang tidak merusak.

Meskipun tidak diragukan bahwa mungkin saja meredam konflik Bosnia secara tidakterbatas, ini memerlukan pengawasan dan merupakan pendekatan yang sangat memakanbiaya. Lebih lagi, para pemimpin internasional yang menempatkan tentara-tentara merekadi Bosnia sangat sadar akan resiko politik yang dihadapinya di dalam negeri, bila sajaada anggota tentara mereka yang terbunuh. Selain meredam konflik, mereka berharapuntuk menemukan strategi untuk keluar. Prospek penarikan tentara atau pengurangansecara substansial tidaklah besar, karena instabilitas di wilayah sekitarnya, terutama diYugoslavia dan Balkan Selatan. Bahkan, sementara propinsi Kosovo yang didominasietnik Albania jatuh dalam kekerasan etnik, keterlibatan dan kehadiran internasional diwilayah tersebut bukannya mengerut, namun semakin meluas. Dan baik di Kosovo,Macedonia ataupun Bosnia, masalah mendasarnya tetaplah bagaimana mempertemukankepentingan-kepentingan berbagai komunitas berbeda yang hidup berdampingan.


Bosn

ia-H

erz

egovi

na

157


4.2 Struktur Negara: Federalisme danOtonomi

4.2 Struktur Negara: Federalisme dan Otonomi

Hampir semua pemecahan terhadap konflik internal memerlukanpenyesuaian terhadap struktur negara. Dalam bagian ini kitamembahas bagaimana tatanan federalis dan otonomi danmembantu mengurangi ketegangan dalam sebuah negara denganmenyerahkan kekuasaan tinggi pada kelompok-kelompok etnik.

4.2.1-4.2.2 Cara-cara menyerahkan kekuasaan

4.2.3 Contoh-contoh federalisme dan otonomi

4.2.4 Dasar legal untuk otonomi

4.2.5 Keunggulan penyelesaian otonomi

4.2.6 Perlawanan terhadap otonomi

4.2.7 Membentuk tatanan otonomi

Yash Ghai

Banyak konflik berpusat pada peran negara dalam masyarakat danberawal dari struktur dan tatanannya. Hampir di semua negeri, negaramerupakan organisasi yang paling kuat, bahkan bila ia tidak terlalu efektifdalam melaksanakan kebijakan. Kendali terhadap negara biasanyamemberikan akses terhadap kekuatan ekonomi karena negara merupakansatu alat utama reproduksi kapital. Akibatnya, terdapat persaingan yangketat untuk mendapatkan kekuasaan alat-alat negara, dan persainganinilah yang merupakan sebab dari sekian banyak konflik masa kini.Konflik-konflik ini bisa dicegah atau ditengahi dengan restrukturisasinegara, atau melalui kebijakan resmi, seperti redistribusi melaluimekanisme aksi afirmatif, pengakuan hukum pribadi dan pluralismelainnya, undang-undang pemilihan umum yang lebih adil dan bentuk-bentuk pembagian kekuasaan (elemen-elemen ini dibahas dalam bagianlain buku ini).

Masalah juga timbul dari usaha-usaha menggunakan simbol negarayang berakar pada agama atau tradisi salah satu komunitas (Sri Lanka,Malaysia dan lain-lain) yang mengalienasikan komunitas lainnya.Pemecahannya mungkin dengan simbol netral (seperti demokrasi, hakasasi manusia dan kepastian hukum), sekulerisme sebagai bentuknasionalisme, namun banyak pemimpin yang beranggapan bahwakapasitasnya untuk menimbulkan ketaatan dari pendukungnya terbatas.Sebuah strategi yang lebih produktif seringkali adalah dengan mencaricara-cara menyerahkan sebagian kekuasaan melalui federalisme, otonomiatau penyesuaian lain terhadap bentuk negara.

158

4.2.1 Cara-cara menyerahkan kekuasaan

Terdapat beragam tatanan untuk menyerahkan kekuasaan. Dalammempertimbangkan pilihan-pilihan tersebut, adalah penting untukmelihatnya bukan sebagai hal yang saling terlepas satu sama lain atausebagai alternatif yang kaku. Dengan banyaknya keragaman, dalamjumlah, identitas dan sumber daya, dalam sebuah negara mungkindiperlukan gabungan dari pilihan-pilihan tersebut (sebagaimanaditunjukkan pengalaman Kanada dan India).

Federalisme. Tatanan yang paling dikenal adalah federalisme, yaitupenyerahan kekuasaan secara merata terhadap semua wilayah dan setiapwilayah memiliki hubungan yang serupa dengan pemerintah pusat.Sementara federalisme secara tradisional tidak digunakan untukmemecahkan masalah keberagaman etnik, terdapat contoh-contoh ketikapenggunaannya efektif. Misalnya, penggunaan federalisme di Swiss danKanada sebagian didorong keinginan untuk mengakomodasi beragamnyakomunitas. Juga, federalisme sering digunakan untuk penyelesaianmasalah etnik pada akhir Perang Dunia Kedua, seperti di Malaysia,India dan Nigeria. Federalisme juga bisa digunakan dalam konteks lain,seperti dalam pembahasan di Afrika Selatan menuju penyelesaian pasca—apartheid.

Jika kebutuhannya adalah untuk mengakomodasi satu atau duakelomok minoritas saja, model federal bisa tidak diperlukan. Juga, modelfederal juga bisa dilihat tidak cukup sensitif untuk kebutuhan kebudayaandan lain-lain dari sebuah komunitas. Akibatnya, terdapat dua jawabanalternatif: federalisme asimetris dan otonomi.

Federalisme asimetris. Dalam federasi asimetris, satu atau lebihnegara federal diberi kekuasaan khusus yang tidak diberikan kepadawilayah-wilayah lain, untuk memungkinkan pemeliharaan kebudayaandan bahasa penduduk wilayah tersebut. Sebuah contoh lama adalahQuebec, dan contoh yang lebih baru adalah status khusus Kashmir dalamfederasi India.

Otonomi. Sebuah tatanan otonomi, yang di dalamnya hanya satuatau lebih wilayah yang diserahi kekuasaan khusus, lebih lazimdigunakan. Otonomi cenderung bersifat asimetrik. Contoh otonomiadalah: dua propinsi di Filipina (Cordillera dan Mindanao), Zanzibardalam hubungannya dengan Tanzania, Hong Kong terhadap Cina,Greenland terhadap Denmark, Puerto Rico terhadap AS, KomunitasOtonom di Spanyol, dan Åland terhadap Finlandia.

Sebuah perbedaan penting antara federalisme dan otonomi, dalamfederalisme wilayah-wilayah berpartisipasi aktif dalam institusi nasionaldan pembuatan kebijakan nasional, selain memerintah warga di wilayahitu. Dalam otonomi, tekanannya adalah pada kekuasaan wilayah tersebutuntuk mengatur urusannya sendiri, bukan pada partisipasinya dalam

4.2 Struktur Negara:Federalisme danOtonomi

Terdapatpersaingan yangketat untukmendapatkankekuasaan alat-alat negara, danpersaingan inilahyang merupakansebab dari sekianbanyak konflikmasa kini.Konflik-konflik inibisa diredamdenganmenggunakancara-cara sepertifederalisme,otonomi ataupenyesuaian lainterhadap bentuknegara.

159


institusi nasional. (Kasus Zanzibar merupakan sebuah anomali, akibatpengaruhnya yang luas dalam parlemen nasional dan lembaga eksekutifyang tidak sebanding dengan luasnya, dengan akibat kejengkelan diwilayah daratan.)

Pencagaran. Ini pertama kali digunakan pendatang Eropa diAmerika, untuk mengisolasi dan mendominasi penduduk pribumi, dankemudian digunakan di Australia, Afrika dan berbagai wilayah Asia.Kebijakan apartheid Bantustan merupakan versi modernnya. Belakanganini, aspirasi dan klaim historis masyarakat pribumi mulai diakui denganperubahan cagar menjadi wilayah dengan pemerintahan sendiri, terutamadi Kanada dan Filipina. Sejauhmana mereka bisa berbeda dengan hukumnasional, untuk mempertahankan praktik politik dan kebudayaannya,bisa bervariasi.

Institusi pemerintahan lokal. Sebuah cara lain untuk menyerahkankekuasaan adalah melalui institusi pemerintahan lokal atau bentuk-bentukdesentralisasi. Ini berbeda dengan federasi atau otonomi karena tidakmemiliki status konstitusional yang spesifik atau jaminan dalamkonstitusi. Pemerintah lokal bisa merupakan cara yang efektif untukmemberikan kekuasaan-kekuasaan tertentu kepada suatu kelompok,karena skala geografis pada pemerintahan lokal yang kecil danpenduduknya yang cenderung homogen.

Perkembangan mengenai federalisme dan otonomi yang digariskandi atas meningkatkan kemungkinan menciptakan tatanan yang fleksibelatas bentuk-bentuk pemerintahan mandiri untuk disesuaikan denganberbagai kondisi dan ketidakpastian. (Dalam bagian ini otonomidigunakan dalam artian umumnya untuk mencakup semua tatananpemerintahan sendiri.) Menambah kategori-kategori luas tersebut adalahvariasi dalam tatanan dalam setiap kategori, seperti pembagiankekuasaan antara lapis dan struktur pemerintahan yang berbeda,hubungan antara struktur tersebut pada tingkat yang berbeda, danpembagian sumber-sumber dana dan lain-lain. Sementara fleksibilitasini penting dalam proses negosiasi dan memungkinkan terjadinyakompromi, terdapat bahaya bahwa ia mungkin mendorong terciptanyatatanan dan sistem yang rumit, yang mengurangi kohesi dankepemimpinan. Tatanan federal atau otonomi sukar dioperasikan, danembel-embel yang dihasilkan negosiasi yang alot bisa melemahkanprospek jangka panjang penyelesaian akibat kerumitannya (sebuah contohbaik adalah tatanan regional dalam konstitusi kemerdekaan Kenya, dansistem pemerintahan propinsi Papua Nugini yang disahkan pada tahun1976).

4.2.2 Organisasi regional internasional

Sebuah elemen baru namun tidak merata dalam organisasi wilayahpemerintahan adalah timbulnya organisasi regional internasional yang di


160

dalamnya kedaulatan nasional ditukarkan dengan andil dalam partisipasidan pembuatan keputusan dalam organisasi tersebut. Kebijakan bersamamengenai semakin banyak hal ditentukan oleh organisasi tersebut.Dengan cara ini, sebagian kendali terhadap urusan dalam wilayah negaradipindahkan dari otoritas nasional ke supranasional. Melemahnyakedaulatan nasional ini membuka kemungkinan tatanan baru antaranegara dan wilayahnya. Ini menguntungkan keduanya: negara tidak lagimerasa terancam oleh wilayah dalam sebuah struktur administrasi danpembuatan kebijakan yang berlapis banyak; dan wilayah menjadi lebihbersedia menerima kedaulatan nasional, yang merupakan kunci untukpartisipasinya dalam tatanan yang lebih luas.

Gejala ini sangat berkembang di Uni Eropa, dan membantu meredamketegangan antara negara dan wilayah yang jauh dari ibukota yangsebelumnya menginginkan kemerdekaan. Sebagai contoh, ia telahmemfasilitasi tatanan wilayah yang menarik mengenai kebijakan,administrasi dan konsultasi di dua wilayah Irlandia, yang masing-masingberada di bawah kedaulatan negara yang berbeda, yang mendasarirencana perdamaian yang baru (lihat studi kasus Irlandia Utara). Usahauntuk menyediakan tatanan kesatuan Nordik untuk komunitas Saami,mencakup elemen otonomi yang luas, dengan mengabaikan kedaulatannegara yang mereka diami, merupakan contoh lain.

4.2.3 Contoh federalisme dan otonomi

Sementara secara tradisional federalisme tidak digunakan untukmenangani masalah etnik, terdapat beberapa contoh bagaimanafederalisme dan otonomi membantu mengurangi atau bahkanmenyelesaikan konflik internal, atau menjadi dasar kehidupan bersamadalam kedamaian antara komunitas yang berbeda. Sebuah contohotonomi yang sangat berhasil adalah Åland, tempat sebuah komunitasyang didominasi warga berbahasa Swedia di bawah kedaulatan Finlandiamemiliki otonomi kebudayaan dan politik sejak tahun 1921. Otonomitelah membiaskan ketegangan etnik antara warga berbahasa Jerman danItalia di Tirol Selatan. Banyak tuntutan etnik di India ditangani dengancara ini, mulai dengan penataan kembali negara-negara bagianberdasarkan garis bahasa pada tahun 1956, dan kemudian pembagianPunjab dan Bombay, serta pemberian status negara-bagian kepada Assam,Nagaland dan Mizoland.

Transisi menuju demokrasi di Spanyol setelah dijatuhkannya Francodimudahkan dengan klausa dalam Konstitusi 1978 untuk pendirian“komunitas otonom”. Dengan memberikan komunitas “historis” sepertiBasque dan Katalonia hak untuk memerintah dirinya sendiri, tekananuntuk pemisahan diri berkurang dan kegiatan terorisme menurun. DiFilipina, kegiatan pemisahan Muslim di Mindanao, yang bertahan selamaseperempat abad, berkurang setelah kesepakatan pada tahun 1996 antara


161


Front Nasional Pembebasan Moro dan pemerintah. Dalam kesepakatanini, sebuah dewan akan didirikan di bawah pimpinan pemimpin FrontPembebasan untuk mengawasi pembangunan di 14 propinsi di pulauMindanao di selatan (yang dianggap sebagai tanah air tradisional kaummuslim Filipina), diikuti plebisit dan otonomi regional tiga tahunsesudahnya. Terdapat pula berbagai contoh yang kurang terkenal dariPasifik Selatan, tempat otonomi membantu memberikan pemecahanterhadap beberapa pertikaian (terutama antara Papua Nugini danBougainville pada tahun 1975 dan klaim penduduk berbahasa Perancisdi Vanuatu).

Sebuah bentuk baru otonomi diwakili oleh tatanan pengembalianHong Kong kepada Cina pada bulan Juli 1997 (yang diklaim oleh DengXiaoping sebagai cara untuk menyelesaikan berbagai masalah dunia).Kebaharuannya terletak pada tatanan untuk keberadaan sistem-sistemekonomi dan politik yang sangat berbeda dan mungkin bertentangan dalamsebuah negara berdaulat. Inggris siap mengembalikan Hong Kong keCina hanya setelah ada janji otonomi Hong Kong sebagaimana dituliskandalam Deklarasi Bersama Cina-Inggris, 1984. Pengembalian Makao keCina pada tahun 1999 juga berdasar prinsip yang sama.

Lebih penting lagi, Cina menginginkan reunifikasi dengan Taiwanmelalui kebijakan “Satu Negara Dua Sistem” yang sama. Mungkin bilanegosiasi serius antara kedua pihak dimulai, isu utama adalah lingkupdan modalitas otonomi Taiwan. Pada masa kini terdapat usaha pemecahankonflik internal melalui otonomi, seperti Sri Lanka-Tamil; Indonesia-TimorTimur; Sudan-Sudan Selatan; Georgia-Abkhazia; dan meskipun bukansituasi konflik, hubungan di masa depan antara AS dan Puerto Rico.

Otonomi sering diklaim oleh kelompok yang tidak diuntungkan:pendatang berkulit putih dan suku-suku minoritas di Kenya; kerajaan-kerajaan di Uganda; pulau-pulau di Papua Nugini; Tamil di Sri Lankadan lain-lain. Namun kadang kala pemerintah menawarkan otonomisebagai cara untuk mencegah pemisahan diri atau menghentikanperjuangan bersenjata, seperti di Filipina untuk Mindanao, wilayah timurlaut India, Palestina, Spanyol, atau Sri Lanka meskipun terlambat. KongresNasional India, sebagai contoh, siap untuk memberikan tingkat otonomiyang tinggi bila saja Liga Muslim menerima India yang bersatu; namunbegitu pemisahan diumumkan oleh Inggris, Kongres menciptakan negarapusat yang kuat dengan negara-negara bagian yang lemah.

4.2.4 Dasar legal untuk otonomi

Meskipun solusi otonomi semakin banyak digunakan, dasar legaluntuk otonomi tetap tidak jelas. Terdapat dua prinsip dasar untukotonomi:

Hak-hak minoritas. Pada tahun-tahun belakangan ini, PBB telahmenunjukkan semakin banyak perhatian pada hak-hak minoritas. Ia telah


162

menerima Deklarasi Hak-Hak Minoritas yang lebih maju isinya daripadaPasal 27 Perjanjian Internasional Hak-Hak Sipil dan Politik dalammelindungi hak-hak minoritas (lihat “Instrumen Hak-Hak Asasi Manusia,bagian 4.6.3). Lebih lagi, Komisi Hak Asasi Manusia PBB menerimabeberapa penafsiran Pasal 27 yang mengakui bahwa suatu bentuk otonomimungkin diperlukan untuk melindungi hak-hak kebudayaan minoritas.Usaha-usaha juga dilakukan oleh komisi tersebut dan yang lainnya untukmenafsirkan hak untuk menentukan nasib sendiri untuk berarti, bilarelevan, “otonomi internal” daripada pemisahan diri. Pendekatan OSCE(dalam berbagai pernyataannya maupun dalam praktik) memilih rezimotonomi, dan aturannya terhadap republik-republik yang memisahkandiri dari Yugoslavia mencakup perlindungan minoritas yang cukup.Konvensi mengenai Penduduk Pribumi dan Kesukuan di Negara-NegaraMerdeka yang baru dan rencana deklarasi hak-hak masyarakat pribumijuga memilih rezim otonomi.

Hak menentukan nasib sendiri. Dalam dirinya terkandung konsepyang rumit dan kontroversial, hak menentukan nasib sendiri inibelakangan semakin sering dianalisis dalam kerangka organisasi inter-nal yang demokratik dalam sebuah negara daripada dianalisis sebagaiupaya melepaskan diri atau menuju kemerdekaan. Sidang Umum PBBmenetapkan bertahun-tahun lalu bahwa otonomi merupakan salah satumanifestasi hak menentukan nasib sendiri. Meningkatnya keterlibatanPBB dan organisasi internasional lainnya dalam penyelesaian konflikinternal telah membantu mengembangkan lebih lanjut konsep ini denganmengimplikasikan otonomi dalam kondisi yang tepat.

Pandangan tersebut mendapatkan dukungan dalam konstitusi-konstitusi nasional tertentu, namun masih belum lebih dari suatu gejalapada masa kini. Sering kali klausa konstitusional mengenai otonomidigunakan dalam masa transformasi sosial dan politik, ketika sebuahrezim otokratik dijatuhkan (ketika terdapat cukup legitimasi untukotonomi) atau terjadinya krisis dalam konflik mayoritas-minoritas, atauketika ada tekanan internasional yang intensif (dalam kasus ini legitimasisering diberikan dengan kurang rela). Didorong faktor-faktor tersebut,sejumlah konstitusi kini mengakui hak untuk menentukan nasib sendiri,seperti Filipina (berkaitan dengan dua propinsi, satu untuk masyarakatpribumi dan satu untuk minoritas agama); Spanyol (menjamin otonomiuntuk tiga wilayah dan mengundang wilayah lain untuk bernegosiasidengan pusat untuk mendapatkan otonomi); Papua Nugini (yangmengesahkan propinsi untuk bernegosiasi dengan pusat untuk menerimapenyerahan kekuasaan yang cukup besar); Fiji (yang mengakui hakpenduduk pribumi untuk administrasinya sendiri pada tingkat lokal);dan baru-baru ini Ethiopia ( yang memberikan “negara, bangsa danrakyat” hak untuk mendapatkan kekuasaan luas sebagai negara bagiandalam sebuah federasi dan bahkan menjamin hak untuk melepaskan


163


diri). Konstitusi Cina menjamin hak minoritas etnik untuk memilikipemerintahan sendiri yang luas, meskipun dalam praktiknya, dominasiPartai Komunis membatalkan otonomi mereka. Dalam kasus lain,konstitusi memberi hak, tapi tidak mensyaratkan, pendirian daerahotonom. Di pihak lain, perlu dicatat bahwa sejumlah konstitusi melarangatau membatasi lingkup otonomi dengan mensyaratkan “kesatuan”negara atau istilah serupa; klausa demikian memperlambat penerimaanatau penerapan devolusi kekuasaan yang berarti di negara-negara sepertiSri Lanka, Papua Nugini dan Cina.

Keberadaan atau ketiadaan hak untuk memperoleh otonomi dalamhukum nasional dan internasional, dan juga klausa yang membatasilingkupnya, bisa memiliki peran penting dalam pelaksanaan negosiasidan posisi tawar relatif antarpihak, terutama bila melibatkan mediasiinternasional atau pihak ketiga.

4.2.5 Keunggulan penyelesaian federalisme dan otonomi

Terdapat beberapa keunggulan dalam mekanisme federalisme danotonomi:

Menjamin minoritas untuk memiliki sedikit kekuasaan atas negara.Minoritas bisa memiliki kekuasaan eksekutif, legislatif dan fiskal, tidakhanya perwakilan parlemen dengan prospek kecil untuk mendapatkanandil dalam pembuatan kebijakan atau pembagian sumber daya.

Menawarkan prospek lebih baik bagi minoritas untuk memeliharakebudayaannya. Memungkinkan minoritas untuk membuat keputusanpenting bagi dirinya hampir selalu memberikan prospek yang lebih baikbagi pemeliharaan kebudayaannya.

Memungkinkan menunda atau menghentikan keinginan untukmemisahkan diri. Fleksibilitas federalisme dalam kerangka pembagiankekuasaan dan struktur institusi memungkinkan berbagai macamakomodasi untuk dibuat; lebih baik daripada jenis-jenis lain perlindunganminoritas.

Dapat meningkatkan integrasi politik kelompok etnik. Otonomimenyerahkan kekuasaan kepada negara bagian, yang meningkatkankemungkinan bagi rakyat untuk berkompetisi dalam sistem politik; Padagilirannya, kompetisi politik ini dapat menekan perbedaanantarkelompok, sehingga memecah partai-partai etnik yang monolitik.Tumbuh suburnya partai-partai memungkinkan koalisi partai-partai etnikyang berada dalam situasi sama (seperti di Nigeria dan India) di seluruhnegara. Masalah lokal yang bisa menimbulkan krisis nasional ditanganioleh wilayah lokal tersebut. Tatanan wilayah asimetris mendorongtuntutan untuk tatanan serupa oleh kelompok-kelompok lain (India,Nigeria dan Papua Nugini). Tumbuh suburnya tatanan ini meningkatkanprospek persatuan nasional karena membiaskan kekuasaan negara dan


164

memungkinkan penguasa pusat untuk menyeimbangkan kepentinganregional dan nasional.

Memberikan kontribusi pada konstitusionalisme. Tatanan otonomidan mekanisme pelaksanaannya menekankan pada kepastian hukum,pemisahan kekuasaan dan peran institusi independen. Institusionalisasiotonomi, terutama prosedur yang mengatur hubungan antara pusat dandaerah, harus berdasar pada diskusi, saling menghargai dan kompromi,sehingga memperkuat kualitasnya.

Otonomi memungkinkan penyelesaian masalah etnik tanpa“memperkuat” rasa kesukuan. Otonomi mendefinisikan wilayahsebagai wilayah geografis dan bukan etnik. Namun, beberapa bentukotonomi mungkin saja memperkuat etnisitas, seperti dalam kasuspencagaran yang di dalamnya dimensi kultural dan kebutuhan memeliharaidentitas kelompok bisa mempertajam batas dengan luar. Sebuahkualifikasi penting mengenai otonomi adalah bahwa ia hanya bisa bekerjabila minoritas terkonsentrasi secara geografis dan merupakan mayoritasdi wilayah tersebut. Sebuah penyelesaian terhadap tiadanya konsentrasigeografis adalah sejenis federasi korporatis yang bisa mengambilbermacam-macam bentuk –sistem millet yang digunakan Kekaisaran Ot-toman, sistem administrasi pribumi Fiji, sistem hukum individu India,konsosiasionalisme di Siprus semasa awal kemerdekaannya dan kini diBelgia. Berbagai aspek solusi ini dibicarakan di bagian 4.1 buku ini.

Bahkan bila solusi otonomi tidak bertahan lama, penghentianpermusuhan memberikan kelegaan. Penting pula untuk mengenalibahwa bahkan bila terdapat kesepakatan untuk memberikan otonomi,penghentian ketegangan atau permusuhan tidak berarti bahwaketegangan tidak akan muncul kembali, atau bahwa satu pihak tidakakan mengkhianati atau mengubah tatanan otonomi tersebut. Ini terjadidi banyak bagian Afrika, ketika sejenis otonomi regional dsiberikansebagai prasyarat kemerdekaan (seperti di Kenya, Uganda dan Ghana).Terdapat banyak contoh lain tempat tatanan federal atau otonomi tidakbisa bertahan (seperti di Sudan, Eritrea dan secara de facto di Kashmir).

Namun, bahkan bila tatanan tidak bertahan atau bila keteganganmuncul kembali, penghentian permusuhan memberikan waktu untuk“menarik nafas”, membantu meredefinisi isu dan titik perbedaan, danbahkan bisa menyediakan kerangka untuk negosiasi di masa depan.Poin terakhir ini penting karena seringkali masalah dalam konflik etnikadalah penemuan kerangka, dan bahkan kadang kala, pihak-pihak yangbisa diajak bernegosiasi (sebagaimana di Sri Lanka, Punjab atau Kash-mir; India berhasil meredam sebagian masalah etniknya denganmengadakan pemilihan tingkat propinsi untuk membentuk dewan diwilayah-wilayah bermasalah sebelum memulai negosiasi). Partaipemenang mendapatkan mandat untuk negosiasi (sebagaimana pemilihanumum di Kashmir, 1996). Bahkan kadang kala keinginan untuk


165


mempertimbangkan otonomi bisa meredakan ketegangan, seperti diAfrika Selatan, ketika kesepakatan untuk mempertimbangkan “tanahair kaum putih” mendorong keikutsertaan kelompok garis keras Afrikaneruntuk menyepakati konstitusi sementara.

4.2.6 Perlawanan terhadap federalisme dan otonomi

Meskipun terdapat keunggulan-keunggulan tersebut, seringkaliterdapat perlawanan terhadap otonomi dalam kasus-kasus konflik inter-nal, terutama etnik. Dalam otonomi terdapat restrukturisasi negara danperlunya redistribusi sumber-sumber daya, yang berpengaruh padasejumlah kepentingan. Akibatnya bisa terjadi:

Pemimpin mayoritas mencemaskan hilangnya dukungan pemilih.Pemimpin kelompok mayoritas kadang kala ragu untuk memberikanotonomi, mencemaskan hilangnya dukungan dari pemilih dari komunitasmereka (sebuah masalah yang menghantui Sri Lanka). Pemimpinmayoritas, bahkan yang menyetujui otonomi, mungkin tidak yakinbahwa mereka akan mampu menerapkan kesepakatan otonomi, terutamabila diperlukan perubahan konstitusi, referendum, bahkan hanyaperaturan yang baru.

Kecemasan bahwa otonomi akan menjadi batu loncatan kekemerdekaan. Ini dipandang sebagai masalah yang serius bila kelompokyang menginginkan otonomi memiliki kaitan dan berbatasan dengansebuah negara yang memiliki hubungan. Otonomi yang diberikan kepadaminoritas di “tanah air” bisa kemudian menciptakan minoritas baru(seperti Muslim di utara Sri Lanka yang diinginkan Macan Tamil, atauorang Kristen di Mindanao, atau kecemasan bila negara-negara bagianMalaysia di Kalimantan menjadi terlalu dekat dengan Indonesia). Inibisa memicu tuntutan untuk otonomi oleh “minoritas baru” yangmendorong semakin pecahnya negara tersebut. Terdapat pula kecemasanbahwa nilai-nilai dasar negara tersebut bisa dikompromikan olehpengakuan terhadap nilai atau agama lain melalui otonomi. Terdapatpula kecemasan terhadap efisiensi ekonomi dan administrasi yangdianggap akan terpengaruh oleh tatanan otonomi yang kompleks.

Akibat-akibat yang tidak dapat diramalkan. Penggunaanfederalisme mengubah konteks hubungan etnik. Tatanan federal teritorialatau korporatik tidak semata-mata merupakan alat. Ketersediaankerangka hubungan antar etnik saja dapat mempengaruhi dan membentukhubungan tersebut. Ini bisa menciptakan identitas baru atau memperkuatidentitas yang lama. Ini bisa meningkatkan atau mengurangi kapasitassebuah kelompok untuk mendapatkan dukungan dari negara. Ini bisamenciptakan bentuk baru kekecewaan dan pertikaian.

Dapat mendorong kelompok lain untuk menginginkan otonomi.Berkaitan dengan poin sebelumnya adalah kecemasan bahwa bila otonomibisa didasarkan pada etnik, aturan yang memungkinkan pemberian


166

otonomi (identitas, rasa didiskriminasi/ketidakadilan) bisa mendorongmobilisasi kelompok lain pada garis etnik, untuk menciptakan“komunitas etnik”.

Tatanan otonomi untuk koeksistensi etnik belum bekerja.Keraguan terhadap otonomi diperkuat oleh perasaan bahwa tatanan untukkoeksistensi etnik belum pernah bekerja. Terdapat banyak contohkegagalan otonomi, dan usaha pemerdekaan yang membonceng otonomiyang berhasil (seperti ditunjukkan oleh pecahnya Yugoslavia). Bahkanbila akibat yang drastis seperti itu tidak terpikirkan, terdapat keraguanyang berdasar pada kebudayaan politik yang bersangkutan tidak memilikitradisi konsultasi dan kompromi yang diperlukan untuk keberhasilan.

4.2.7 Membentuk tatanan otonomi

Semua di atas merupakan kecemasan yang berdasar. Namun tidakberarti dapat disimpulkan bahwa otonomi tidak bisa digunakan untukmenyikapi konflik etnik. Yang diperlukan sekarang adalah menyusuntatanan otonomi yang meningkatkan keunggulan dan menekan serendah-rendahnya potensi buruk otonomi. Di bawah ini digariskan beberapapertimbangan yang relevan terhadap rencana otonomi. Sebelumnya, kitamemiliki tiga titik awal. Pertama, konsep “keberhasilan” otonomi itusendiri sungguh problematik, karena tidak ada kesepakatan jelasmengenai kriteria-kriterianya. Kedua, sulitnya mengisolasi faktor-faktorumum yang mempengaruhi berjalannya otonomi (seperti runtuhnyaekonomi) dengan faktor-faktor spesifik. Ketiga, otonomi merupakansebuah proses dan selalu akan terjadi perubahan konteks bekerjanya,hingga tujuan asli otonomi pun bisa berubah. Pilihan-pilihan untukmembentuk tatanan otonomi mencakup:

Menerapkan otonomi secara utuh untuk seterusnya, atau melaluiproses negosiasi bertahap. Perlu dipilih antara langsung menyepakatisemua detil otonomi atau untuk menciptakannya melalui negosiasibertahap. Sebuah jalan tengah adalah penciptaan prinsip-prinsip luasotonomi. Masing-masing pilihan memiliki keunggulan dankelemahannya, dan pilihan yang paling tepat bergantung pada kasus.Sebaiknya terdapat persetujuan terhadap prinsip-prinsip dasar untukmemulai. Pengalaman di beberapa negara menunjukkan bahwa isu-isuyang ditinggalkan untuk dibicarakan di masa depan sukar dinegosiasikansecara berhasil karena tekanan dan perasaan bahwa masalah tersebutharus segera diselesaikan. Kelompok yang menentang otonomi bisamembangun kekuatan. Di pihak lain, kesepakatan yang dibuat tergesa-gesa tanpa memberikan waktu untuk evaluasi atau alternatif bisa cacat.

Dalam konteks ini perlu ada mekanisme untuk menjamin bahwatatanan otonomi benar-benar dilaksanakan. Peradilan bisa berperan dalammenjamin bahwa semua tatanan yang perlu telah disahkan dan dijalankan.Badan-badan politik dan administrasi khusus bisa dibentuk untuk


167


mengawasi proses pelaksanaan. Kadang kala pengawasan internasionalbisa digunakan untuk menjamin pelaksanaan otonomi (seperti padaKesepakatan Dayton atau Kesepakatan Paris untuk Kamboja).

Nilai penting dari prosedur. Otonomi yang diterapkan tanpakonsultasi yang cukup cenderung kontroversial dan tidak memilikilegitimasi. Banyak sistem otonomi yang diterapkan sebagai penyelesaiankonstitusional pada saat kemerdekaan segera dibatalkan oleh komunitasmayoritas. Otonomi juga bisa mempengaruhi hubungan masyarakat diwilayah yang relevan dan bisa ditentang di dalam wilayah oleh kelompok-kelompok yang signifikan. Dalam prinsipnya sangat baik bila dilakukankonsultasi luas dan referendum mengenai rencana otonomi. Beberapakonstitusi nasional yang memungkinkan otonomi mensyaratkankesepakatan rakyat melalui referendum (seperti Spanyol, Ethiopia, dalambentuk tidak langsung Papua Nugini). Kadang-kadang ada persyaratanuntuk pembentukan dewan konstituen yang memberikan mandat untuknegosiasi.

Sementara semua metode ini memberikan legitimasi pada tatananotonomi, terdapat pula bahaya bahwa dalam referendum di tingkatnegara, rencana tersebut dibatalkan bila kelompok mayoritasmenolaknya. Kadang kala perlu menarik batasan antara keputusan yangdibuat pemimpin politik dan yang dibuat rakyat.

Tingkat keterikatan. Metode apa pun yang digunakan untukmemutuskan otonomi harus dijamin oleh hukum yang kuat. Khususnyaharus tidak dimungkinkan untuk otoritas pusat untuk secara sepihakmengubah peraturan mengenai otonomi. Bila pemerintah pusat dapatmelakukan hal itu, insentif untuk berkonsultasi dengan daerah berkurangdan mekanisme pembangunan konsensus tidak berkembang.

Metode penyelesaian pertikaian. Pada prinsipnya metode pemecahanmasalah harus menggabungkan usaha konsultasi dan mediasi, padaawalnya, dan kemudian bila gagal, intervensi yudisial. Jika metodepenyelesaian pertikaian bersifat imparsial dan diterima oleh keduakelompok, mungkin saja cukup prinsip-prinsip luas yang ditentukan(seperti terjadi di Spanyol); bila tidak perlu ada tekanan untukmenspesifikkan detil-detil yang mengarah pada struktur yang kaku.

Mekanisme konsultatif. Sangat berguna untuk menyediakanmekanisme konsultatif antara pusat dan daerah, untuk menghindarimasalah legalitas, juga untuk mengakui dinamika otonomi.Bagaimanapun seriusnya usaha untuk memisahkan daerah tanggungjawab antara pusat dan daerah, ada kemungkinan terjadi tumpang tindih,demikian juga perlu ada koordinasi.

Problem dengan asimetri. Sebuah problem dengan asimetri adalahbahwa semua daerah menginginkan kekuasaan seperti pada daerah yangmemiliki otonomi, sementara daerah yang sudah memiliki otonomi ingin


168

mempertahankan statusnya, sebagaimana tampak dari pengalamanBougainville, Quebec, Basque dan Katalonia. Ini bisa menimbulkankeirian terhadap wilayah tersebut di wilayah lain di negara tersebut,dan mempermasalahkan statusnya (seperti pada keirian daratan Tanza-nia terhadap status khusus Zanzibar).

Perlindungan hak-hak. Sebuah masalah lain dengan otonomiasimetris, terutama yang berdasar pada perbedaan kebudayaan, adalahbahwa komunitas atau wilayah tersebut bisa diizinkan untuk tidakmenggunakan klausa hak-hak asasi manusia yang standar. Ini tampakpaling jelas dalam klausa “meskipun begitu” dalam Deklarasi Hak AsasiManusia Kanada yang mengizinkan sebuah propinsi membuat perudang-undangan yang melanggar deklarasi tersebut dengan memberikanpengumuman – sebuah konsesi yang diinginkan Quebec. Sebuah contohlain tampil dari rezim hukum individu di India yang mewajibkan jandamuslimah untuk menaati syariah tentang nafkah dari mantan suami,daripada hukum nasional yang lebih melindunginya. Masalah perlakuanyang berbeda tampak lebih jelas dalam rezim untuk masyarakat pribumi.

Klausa-klausa tersebut bisa mempengaruhi hak rakyat di luarkomunitas tersebut. Mereka bisa dibatasi oleh peraturan yang tidakmengikat warga “setempat” suatu wilayah (mengenai perumahan ataupekerjaan, misalnya). Minoritas baru yang muncul dari pemberianotonomi bisa memerlukan perlindungan terhadap viktimisasi.Kepentingan minoritas baru ini bisa dilindungi melalui jalur tersendiri,yaitu pemerintahan lokal (tempat mereka merupakan mayoritas) ataumelalui tanggung-jawab khusus kepada pemerintah pusat.

Klausa yang mengakui nilai-nilai yang berbeda melemahkan hak dasarindividu dan kelompok di dalam sebuah komunitas dan menimbulkanrasa iri seluruh populasi. Di sini otonomi merupakan sumber konflikdaripada sebuah jalan keluar. Jika terlalu banyak perhatian ditempatkanpada pengakomodasian perbedaan dan kurang memperhatikanpembangunan kebudayaan, nilai dan aspirasi yang sama-sama dimiliki,dapat saja terjadi fragmentasi lebih lanjut dan semakin lemahnya rasasolidaritas. Sementara mengakui perbedaan kultural dan sensitivitas,penting pula untuk menekankan nilai nasional dan menjaminperlindungan hak asasi manusia untuk semua orang.


de Villers, Bertus. Ed. 1994. Evaluating Federal Systems.Dordrecht: Martinus Nijhoff.

Ghai, Yash. 1998. “Decentralisastion and the Accomodationof Ethnicity”. Dalam Crawford Young. Ed. Ethnicity andPublic Policies. London: Macmillan


169


Hannum, Hurst. Ed. 1993. Documents on Autonomy andMinority Rights. Dordrecht: Martinus Nijhoff.

Hannum, Hurst. Ed. 1996. Autonomy, Sovereignity, and SelfDetermination: The Accomodation of Conflicting Rights.Philadelphia, PA: University of Pennsylvannia Press.

Lapidoth, Ruth. 1996. Autonomy: Flexible Solutions to EthnicConflicts. Washington, DC: United Stated Institute of Peace.


170

kosong

171

Dem


engakar: Sejum

lah Pilihan untuk N

egosiator

BOUGAINVILLEStudi Kasus

172

kosong

173


S t u d i K a s u s : B o u g a i n v i l l e

BOUGAINVILLE

Konflik etno-nasionalis yang berlangsung hampir sepuluh tahun di Bougainville –konflik paling gawat yang terjadi di kepulauan Pasifik dalam dekade 1990-an – mengalamikemajuan berarti menuju perdamaian pada tahun 1997-1998. Konflik Bougainvillememiliki dampak internasional, mempengaruhi hubungan Papua Nugini dengan tetangga-tetangganya, terutama Kepulauan Solomon dan Australia, dan melibatkan wilayah tersebutdalam sejumlah usaha penyelesaian konflik. Intisari konflik itu adalah tuntutan kemerdekaanAngkatan Perang Revolusioner Bougainville (BRA), sebuah tuntutan yang ditentang PapuaNugini dan banyak penduduk Bougainville, termasuk “pasukan perlawanan” yangdipersenjatai pemerintah.

Latar Belakang

Setelah merdeka dari kendali kolonial Australia pada tahun 1975, Papua Nugini (PNG)memiliki penduduk sekitar empat juta jiwa, yang tinggal di paruh timur pulau Papua danbanyak pulau-pulau kecil lain. Propinsi Bougainville (berpenduduk 170 ribu jiwa)merupakan propinsi yang terjauh dari ibukota di Port Moresby, 1.000 kilometer di sebelahtimur. Sebelum konflik, kontribusi substansial Bougainville terhadap ekonomi nasionaltidak sebanding dengan ukuran kecilnya, karena keberadaan tambang tembaga, perakdan emas raksasa di Panguna, di pulau utama, yang dijalankan oleh Bougainville CopperLtd. (BCL) dari tahun 1972 hingga 1989.

Papua Nugini merupakan sebuah negara yang memiliki keberagaman etnik yang luarbiasa (terdapat 800 bahasa yang berbeda, misalnya). Bougainville juga memiliki polaserupa: terdapat 19 bahasa utama dan penduduk yang terbagi menjadi sejumlah besarmasyarakat semi tradisional berukuran kecil. Penduduk Bougainville memiliki suatuperasaan etnik yang terpisah, yang berdasar pada warna kulit hitam dan kedekatantradisional dengan Kepulauan Solomon yang bertetangga daripada dengan Papua Nugini.Perasaan penderitaan yang dialami bersama akibat penerapan batas-batas kolonial danpengabaian di bawah kolonialisme memberikan tambahan terhadap perasaan perbedaantersebut.

Sejak pertengahan dekade 1960-an, sebuah penderitaan baru menambah identitasBougainville yang mulai tumbuh: pendirian tambang Panguna untuk kepentingan PNG,tanpa memperhatikan dampak buruk yang ditimbulkan terhadap lingkungan danmasyarakat Bougainville, dan dengan keuntungan fiskal yang terbatas bagi propinsitersebut. Identitas yang berbeda dan penderitaan akibat tambang ini merupakan faktorpenyebab usaha pelepasan diri Bougainville pada tahun 1975-1976. Ini diselesaikan dengandamai dengan konsesi pemerintah pusat, yang memberikan pemerintahan propinsi yangotonom kepada Bougainville; namun akhirnya dibubarkan pada tahun 1990.

Perubahan ekonomi dan sosial yang pesat menyebabkan perbedaan besar dalamperekonomian regional di Bougainville dan kesenjangan yang tinggi. Pendidikan menengah

Anthony J. Regan

Bougain

ville

174

dan kesempatan kerja yang terbatas menimbulkan suatu kelompok pemuda yang kurangterdidik, menganggur dan kesal terhadap keadaan. Banyak penduduk Bougainvillemenyalahkan BCL atas terjadinya kesenjangan tersebut, juga masuknya orang-orang dariluar Bougainville, yang tertarik pekerjaan yang ditawarkan tambang dan perkebunan.Pendatang juga disalahkan atas terjadinya ketegangan sosial dan masalah hukum danketertiban. Ketegangan ini memiliki dampak terhadap pecahnya konflik pemisahan diripada tahun 1988-1989.

Analisis konflik

Pada tahun 1988, sebuah pertikaian antar-generasi antara para pemilik tanah di sekitartambang berkembang menjadi serangan pada wilayah BCL oleh para pemuda darikelompok pemilih tanah setempat, di bawah pimpinan Francis Ona. Mereka menuntutpenutupan tambang tersebut dan ganti rugi yang besar. Respon polisi, dan kemudianPasukan Pertahanan Papua Nugini (PNGDF), yang kurang perhitungan dan tidakberdisiplin menyebabkan korban jiwa dan luka terhadap banyak penduduk Bougainvilledan memprovokasi tuntutan untuk kemerdekaan Bougainville. Sebagai akibatnya, AngkatanPerang Revolusioner Bougainville (BRA) di bawah pimpinan Ona berhasil mendorongkonflik lokal tersebut menjadi pemberontakan etnik yang lebih luas. Pendukung Onaberasal dari para pemuda yang menganggur dari berbagai kawasan Bougainville.

Sementara situasi menjadi tidak terkendali, tambang tersebut terpaksa menghentikanoperasi pada bulan Mei 1989. Semua otoritas pemerintahan runtuh. Sebuah gencatansenjata dan penarikan PNGDF dinegosiasikan, namun bukannya melucuti senjata danbernegosiasi seperti disepakati, BRA malah mencoba mengambil-alih kekuasaan. Merekamenyatakan kemerdekaan secara sepihak pada bulan Mei 1990 dan menunjuk PemerintahSementara Bougainville (BIG), yang sebagian anggotanya adalah mantan tokoh-tokohpropinsi.

Begitu pasukan keamanan keluar dari Bougainville, fokus kelompok-kelompok BRAbergeser ke persepsi mereka mengenai musuh-musuh di dalam Bougainville. BRAmerupakan koalisi longgar kelompok-kelompok yang semi-independen, yang tiapkelompoknya berbasis pada masyarakat tradisional, kadangkala dengan persepsi yangberbeda mengenai konflik. Penduduk Bougainville yang memiliki kekayaan, pendidikanatau status mengalami gangguan, penahanan, penyiksaan atau pembunuhan. Onamengembangkan dan menyebarluaskan sebuah ideologi yang sebagian berdasarkan padaupaya kembali ke masyarakat tradisional dan penolakan terhadap pengaruh asing.

Perlawanan bersenjata terhadap BRA timbul di Buka, di utara pulau utama Bougainville.Pemimpin setempat meminta intervensi pemerintahan nasional, dan setelah sejumlahpertikaian berdarah dengan BRA pada akhir tahun 1990, pasukan pemerintah mengambil-alih kendali atas Buka. Dengan undangan pemimpin lokal, pasukan pemerintah jugakembali secara damai ke daerah utara dan barat daya pulau utama pada tahun 1991-1992. Pemerintah lokal yang baru (“otoritas sementara”) yang berbasis pada pemimpintradisional ditunjuk untuk daerah tersebut.

Para lawan BRA yang bersenjata dan elemen-elemen BRA yang menyerah membentuk

Studi Kasus:Bougainville

Bougain

ville

175


“pasukan perlawanan” yang menerima dukungan material dan bantuan aktif dari PNGDF.Bougainville menjadi tempat yang makin dipenuhi kekerasan, sementara BRA, pasukanperlawanan, kelompok kriminal bersenjata dan – kadang-kadang – elemen PNGDF terlibatdalam pertikaian mengenai isu-isu lokal, kadangkala menimbulkan spiral pembunuhandan pembalasannya.

Setelah pemilihan umum nasional pada tahun 1992, pemerintah Papua yang barumendorong kegiatan militer, terutama usaha untuk merebut kembali daerah di sekitaribukota propinsi dan tambang Panguna. Kekerasan di wilayah lainnya semakin meningkatsementara BRA berusaha mengkonsolidasikan kekuatannya di daerah-daerah yang telahdirebut PNGDF atau di daerah yang ada kegiatan pasukan perlawanan. Beberapa pemimpinBougainville dan organisasi setempat (terutama organisasi perempuan) semakin menyadariperlunya menjembatani celah antara mereka sendiri bila perdamaian diharapkan bisatercapai.

Akhirnya pada bulan September 1994, perdana menteri Papua memulai negosiasi diKepulauan Solomon. Kesepakatan dicapai untuk melakukan gencatan senjata, danmenyelenggarakan konferensi perdamaian, dengan jaminan keamanan oleh pasukan penjagaperdamaian regional Pasifik Selatan. Ketika, untuk alasan-alasan tertentu, para pemimpinsenior BIG/BRA tidak mengikuti konferensi perdamaian, frustrasi masyarakat yangdiakibatkannya mendorong timbulnya gerakan moderat yang kuat di banyak daerah pusatdukungan BRA di Bougainville Tengah. Dalam hitungan minggu, kelompok moderatmengusulkan pemerintahan propinsial sementara untuk berfungsi sebagai payungkelompok “moderat” (yaitu kelompok yang menentang pemisahan diri) dan berfungsisebagai jembatan ke BIG/BRA dan menegosiasikan status politik yang baru untukBougainville. Pemerintah yang baru – Pemerintah Transisional Bougainville (BTG) –dibentuk pada bulan April 1995.

Beberapa tokoh pemerintahan pusat mencurigai BTG sebagai “kuda Troya” BRA.Pembangunan pemahaman antara para pemimpin BIG/BRA dengan pemerintahan berjalanalot, dan pemerintah pusat tidak sabar. Ia memang setuju untuk mengadakan pertemuanantara BIG/BRA dengan BTG di Australia, namun semakin curiga karena kedua kelompokitu menjadi semakin akrab. Pada bulan Januari 1996, ketika para pemimpin BIG/BRAkembali dari Australia, mereka diserang oleh pasukan PNGDF. BRA melakukanpembalasan, dan gencatan senjata dicabut oleh pemerintah. Kedua pihak melakukantindakan-tindakan kekerasan. PNGDF melakukan operasi militer besar-besaran terhadapBRA pada pertengahan tahun 1996. Kegagalan operasi ini, pembantaian dan penyanderaananggota militer yang susul-menyusul menggarisbawahi kegagalan pasukan keamanan untukmengalahkan BRA. Dalam keputusasaan untuk segera menyelesaikan konflik tersebutsebelum pemilihan umum yang akan segera berlangsung, pada bulan Januari 1997pemerintah menyewa tentara bayaran yang mulai berlatih dengan Pasukan Khusus PNGDF,untuk menghancurkan BRA dan merebut tambang Panguna. Namun secara mendadakkomandan PNGDF menyatakan penolakan para anggotanya untuk bekerjasama denganpara tentara bayaran. Mereka dikeluarkan dari negara tersebut dan perdana menteri sertadua menteri penting terpaksa turun setelah pemeriksaan pengadilan. B

ougain

ville


176

Proses Manajemen Konflik

Kelompok kepentingan dan isu-isu pemecah

Berbagai kelompok yang memiliki kepentingan dalam konflik atau akibatnyamencakup: BIG/BRA, BTG, pasukan perlawanan, kelompok kepentingan Bougainvillelainnya yang kurang terorganisir, pemerintah nasional, dan pemerintahan lain di wilayahtersebut.

Isu penting mencakup: status politik masa depan Bougainville dan metode (sertajadwal) pemutusannya; tatanan sementara untuk pemerintahan Bougainville pada masasebelum status politik itu ditentukan, keberadaan pasukan keamanan di Bougainville,tatanan mengenai pelucutan senjata BRA dan pasukan perlawanan serta pengembalianhukum sipil, pembangunan masa depan Bougainville dan kemungkinan pembukaankembali tambang Panguna.

Di Bougainville, tiga kelompok utama terlibat secara langsung dalam prosesperdamaian, dengan kepentingan-kepentingan dan kelompok-kelompok lokal yang adadi dalam masing-masing dari mereka. BRA dan BIG terkonsentrasi di daerah tengah danselatan Bougainville, dengan beberapa elemen di seluruh bagian pulau itu. Kepemimpinan“garis keras” di bawah Ona tidak menginginkan negosiasi kecuali tentang kemerdekaan.Namun selama tahun 1997, kebosanan atas perang dan kekecewaan terhadap saran Onayang radikal mengenai pembangunan Bougainville masa depan memungkinkan timbulnyakepemimpinan yang cukup moderat, yang bersedia ikut serta dalam proses perdamaianyang melibatkan kelompok lain di Bougainville dan pemerintah nasional.

Dengan anggota dari seluruh bagian Bougainville, BTG memberikan fokus mengenaikepemimpinan Bougainville yang bersedia menegosiasikan status politik khusus untukpulau tersebut dalam kedaulatan Papua Nugini. Kelompok ini mencakup baik merekayang bersimpati terhadap perjuangan BRA namun percaya bahwa kompromi diperlukanuntuk mengakhiri penderitaan rakyat banyak, dan mereka yang menentang BRA mati-matian. Namun, pada umumnya, BTG berfungsi sebagai jembatan antara pemerintahnasional dengan BIG/BRA. Tentu saja, ia dicurigai oleh kedua pihak. Pasukan perlawananmerupakan kelompok penting ketiga. Meskipun diwakili dalam BTG, mereka memilikistruktur dan kepentingan yang tersendiri, terutama berkaitan dengan kemampuan tempur,pemilikan senjata dan kaitan dengan PNGDF. Sebuah jaringan kompleks kepentingan-kepentingan lain di Bougainville juga ada, mencakup kelompok kriminal bersenjata, parapemimpin tradisional, organisasi perempuan, gereja, LSM sekuler, dan pendudukBougainville lainnya.

Pada tingkat pemerintahan nasional, berbagai menteri dan badan pemerintahanmemiliki peran dalam konflik, dan terdapat banyak agenda-agenda yang bertentangan.Pada tingkat internasional, Australia memiliki hubungan politik dan ekonomi yang kuatdengan Papua Nugini, termasuk dukungan kepada PNGDF selama konflik, sementaradi Kepulauan Solomon terdapat simpati yang besar kepada para pejuang kemerdekaanBougainville.

Sepanjang konflik tersebut, sedikit institusi politik demokratik yang berfungsi.


Bougain

ville

177


Bougainville telah memilih anggota parlemen nasional pada pemilihan-pemilihan tahun1992 dan 1997, namun mereka semua berada di ibukota negara, dan memiliki perankecil dalam politik lokal. Pemerintah propinsi dan lokal berhenti bekerja sejak tahun1990. Sejak itu, para pemimpin tradisional menjalankan pemerintahan lokal, baik didaerah yang dikuasai pemerintah maupun BRA. Mereka memiliki legitimasi yang kuat,mencerminkan perhatian masyarakat yang luas untuk memperkuat otoritas tradisionalsebagai cara memunculkan kembali kontrol sosial. Sebagian besar anggota BTG dipilihsecara tidak langsung oleh badan-badan pemerintahan lokal seperti tersebut di atas.

Inisiatif pendamaian

Seperangkat negosiasi antara pemerintahan nasional dan BRA dilakukan, namun gagal,antara tahun 1988 dan 1994. Usaha-usaha ini gagal karena berbagai alasan: (a) tidakadanya kepercayaan antara pihak-pihak yang menimbulkan asumsi yang tidak realistis,(b) masing-masing pihak cenderung yakin akan keberhasilan mereka, sehingga kontakantar mereka lebih ditujukan untuk mendapatkan keuntungan jangka pendek ataumenengah, alih-alih menyelesaikan konflik, (c) perbedaan pemahaman tentang apa yangsebenarnya disetujui menimbulkan kesukaran implementasi beberapa kesepakatan, (d)perbedaan antara pihak-pihak tertentu juga merupakan salah satu faktor, dengan konsesiyang dilakukan negosiator moderat dibantah dan dibatalka oleh kelompok garis keras.

Namun setelah pengusiran tentara bayaran dan mundurnya perdana menteri padabulan Maret 1997, kondisi menjadi lebih kondusif. Pertama, lebih dari delapan tahunkonflik menimbulkan kemuakan terhadap perang dan ada tekanan masyarakat kepadasemua pemimpin dari semua kelompok utama untuk mencapai perdamaian. Kedua,tindakan PNGDF mengusir para tentara bayaran memberikan tempat pada semua pihakuntuk dipimpin orang-orang yang lebih moderat. Ketiga, semua pihak sadar akan tidakadanya pihak yang akan menang secara militer. Keempat, di tingkat nasional, pemerintahbaru bersedia memperhatikan alternatif moderat. Kelima, Selandia Baru muncul sebagaifasilitator independen. Keenam, pemerintah baru Kepulauan Solomon menginginkanpenyelesaian konflik tersebut.

Sejak bulan April 1997, BTG dan BRA/BIG mulai melakukan kontak langsung untukpertama kalinya sejak tahun 1995. Pemerintah Selandia Baru menyelenggarakan pertemuandi barak militer Burnham di luar Christchurch di pulau selatan Selandia Baru pada bulanJuli, melibatkan sekitar 70 orang dari semua kelompok penting. Francis Ona tidak hadir,namun tokoh-tokoh BRA/BIG yang hadir menggunakan kesempatan ini untuk membangunkoalisi moderat.

Deklarasi Burnham yang terjadi mewajibkan para pemimpin Bougainville untukmenyelesaikan konflik tersebut secara damai. Empat perkembangan di Burnham pentinguntuk dicermati. Pertama, pembangunan kepercayaan dan pemahaman antara parapemimpin Bougainville dari kelompok yang berbeda-beda. Kedua, Selandia Baru memilikiperan penting sebagai fasilitator netral. Ketiga, penjadwalan pertemuan Burnhammembangun momentum untuk mendorong berbagai elemen dalam pemerintah PapuaNugini untuk mendukung penyelesaian yang dinegosiasikan. Keempat, fokus pertemuan B

ougain

ville


178

itu adalah pada proses, bukan pada hasil, menetapkan proses untuk mencapai perdamaiandan menyingkirkan tujuan, dan isu-isu pemecah lainnya. Dalam negosiasi-negosiasisebelumnya, usaha menjawab pertanyaan penting mengenai status masa depan Bougainvilledan tuntutan BRA/BIG untuk penarikan segera pasukan keamanan PNGDF menimbulkanpenolakan mentah-mentah. Fokus pada proses ini berarti bahwa Deklarasi Burnhamsecara sengaja mengaburkan isu-isu yang memecah-belah.

Pertemuan Burnham menyepakati bahwa para delegasi Bougainville segera bertemudengan pejabat-pejabat penting Papua Nugini untuk merencanakan pertemuan antarapemimpin penting. Pertemuan dengan para pejabat ini dilaksanakan pada bulan Oktober1997, sekali lagi di Burnham. Pertemuan ini melibatkan lebih dari 80 wakil Bougainville,20 wakil Papua Nugini, dan enam pengamat dari pemerintah Kepulauan Solomon,termasuk seorang menteri yang bertindak sebagai pemimpin sidang. Pemimpin darisemua organisasi di bawah BRA dan elemen-elemen pasukan perlawanan juga hadir.Kemajuan penting terjadi dalam pertemuan “Burnham II” ini. Tekanan pembahasan tetappada proses, dan mengabaikan hasil pada isu-isu yang paling menimbulkan ketegangan.Namun, berlawanan dengan yang dibayangkan, sebuah “Kesepakatan Gencatan SenjataBurnham” berhasil ditandatangani.

Gencatan ini diawasi oleh kelompok pengamat multi-nasional tidak bersenjata di bawahpimpinan Selandia Baru dan mulai bertugas pada bulan Desember 1997. Selandia Baru,Australia, Vanuatu dan Fiji menyediakan anggotanya. Gencatan ini memberikankesempatan pendidikan masyarakat mengenai proses perdamaian yang makin cepat, danjuga menjamin keamanan pada upacara rekonsiliasi tradisional pada tingkat lokal, danuntuk mengorganisir pertemuan pemimpin yang akan segera diadakan. Kemajuan dramatisini disambut oleh hampir semua pihak kecuali Ona, yang semakin tersingkir.

Pertemuan pemimpin diadakan di Universitas Lincoln di Selandia Baru pada awaltahun 1998, dihadiri Papua Nugini, Selandia Baru, Australia, Kepulauan Solomon dannegara-negara kepulauan Pasifik lainnya, serta wakil dari hampir semua kelompokkepentingan Bougainville. Pertemuan tersebut menghasilkan “Kesepakatan Lincolnmengenai Perdamaian, Keamanan dan Pembangunan Bougainville”. Tekanan masih padaproses, namun terdapat beberapa kemajuan menuju kesepakatan pada beberapa isupenting. Sebuah gencatan senjata permanen disetujui. Untuk dimulai sejak bulan Mei1998, gencatan senjata tersebut akan diawasi oleh sebuah tim pengawas regional lain,dengan keterlibatan misi pengawasan PBB. Sebuah “Pemerintah RekonsiliasiBougainville” yang dipilih akan dibentuk pada akhir tahun 1998. Terdapat pula kesepakatanuntuk menarik PNGDF, setelah pengembalian otoritas sipil. Pelucutan senjata BRA dankelompok lain di Bougainville juga disepakati, meskipun bentuknya tidak ditentukan.

Beberapa penerapan kesepakatan Lincoln ini telah terjadi, terutama sejak kesepakatangencatan senjata mulai berlaku sejak tanggal 1 Mei, dan Kelompok Pengawas Gencatanyang dipimpin Selandia Baru diubah menjadi Kelompok Pengawas Perdamaian yangdipimpin Australia. Telah terdapat kemajuan mengenai pengembangan sistem kepolisiansipil. Tidak ada kemajuan mengenai pembentukan pemerintahan rekonsiliasi maupunB

ougain

ville


179


perlucutan senjata, antara lain karena penentangan Ona terhadap gencatan senjata, yangmenyulitkan pemimpin moderat BIG/BRA untuk melakukan terlalu banyak konsesisebelum pertemuan para pimpinan yang dijadwalkan pada bulan Juni.

Kompetisi untuk memperoleh kekuasaan semakin meningkat. Baik BTG maupunBIG menyadari bahwa pada akhirnya akan terdapat pemerintahan Bougainville yangdipilih. Terdapat kecemasan, bahwa akan sukar untuk mengadakan pemilihan umumtanpa pertama-tama mengalami kemajuan pada perbedaan-perbedaan penting dan isu-isuyang paling mencolok. Banyak pemimpin BIG/BRA yang memilih referendum mengenaiisu kemerdekaan. Namun hal ini dapat menimbulkan masalah baru: kampanye dapatmenimbulkan lebih banyak perpecahan.

Isu-isu yang berkembang

Proses perdamaian masih belum menyentuh beberapa isu penting. Terutama, isumengenai pembangunan masa depan Bougainville merupakan isu yang paling banyakmenimbulkan perbedaan pendapat. Elemen garis keras BRA menginginkan masyarakategaliter yang berdasar pada tradisi. Para pemimpin BRA/BIG yang moderat mendukungmasyarakat yang lebih terbuka, seperti BTG dan para pemimpin Bougainville lainnya.Namun, banyak pemimpin “moderat” Bougainville sepakat bahwa pembangunan ekonomiBougainville di masa depan harus dikendalikan orang Bougainville, dan arus masuk keBougainville oleh warga negara Papua Nugini lainnya harus dibatasi.

Pada umumnya, BRA/BIG menolak usaha penambangan atau eksploitasi mineral lebihlanjut di Bougainville. Banyak penduduk yang mendukung pendapat itu. Namun terdapatpemimpin moderat yang secara pribadi percaya bahwa Bougainville yang merdeka akanmembutuhkan dana dari pertambangan untuk maju, dan akan mendukung pembukaankembali tambang, di bawah kendali lokal, dengan ganti rugi yang lebih baik kepada parapemilik tanah dan perlindungan lingkungan hidup yang jauh lebih baik. Meskipun tambangbaru, proyek gas dan minyak bumi di tempat lain telah menutup kerugian akibatpenutupan tambang di Bougainville, banyak politisi nasional yang menginginkanpembukaan kembali tambang di Bougainville.

Bougainville tetap terbagi secara mendalam dan elemen garis keras BRA yang beradadi luar proses atau ketidaksepakatan yang mungkin akan muncul dapat menggagalkanproses tersebut. Namun, kemajuan hingga bulan Juni 1998 telah luar biasa. Keberadaanpengawas gencatan yang tak bersenjata memiliki nilai penting dalam memberikan jaminankeamanan terhadap proses, memberikan keyakinan kepada para peserta untukmelanjutkannya. Fokus pada proses perdamaian berperan penting dalam melibatkan parapemimpin dari kelompok-kelompok yang beragam dalam sebuah proses jangka panjangyang mengembangkan saling percaya dan memungkinkan timbulnya kompromi. Kemajuandi masa depan akan bergantung pada kelanjutan keterlibatan mereka.

Bougain

ville


180

Pelajaran dari Proses Manajemen Konflik Bougainville

Beberapa aspek manajemen konflik Bougainville mungkin bisa diterapkan di situasilainnya:

- Pertama, dalam situasi yang terpecah secara kompleks seperti Bougainville, sementaramungkin ada godaan bagi pemerintah nasional yang berada dalam konflik etnik untukmemanfaatkan perpecahan antara lawan-lawannya, terdapat bahaya bahwa perpecahanitu menghalangi penyelesaian konflik. Proses yang dikembangkan rakyat Bougainvillemerupakan dasar yang penting untuk kemajuan selanjutnya. Ini menunjukkanpentingnya ketersediaan ruang yang harus diberikan pemerintah nasional untukketerlibatan lokal.

- Kedua, kondisi yang memicu timbulnya kepemimpinan moderat di kedua pihaksangatlah penting.

- Ketiga, Bougainville menunjukkan bahwa kebuntuan pertempuran militer menawarkankemungkinan untuk mencapai kemajuan dalam penyelesaian konflik.

- Keempat, pergantian kepemimpinan memberikan kemungkinan baru, karenapemimpin baru mencoba untuk menjauhkan dirinya dari kebijakan-kebijakan di masalampau, atau mencoba mendapatkan keuntungan politis dari kemajuan ataupenyelesaian konflik.

- Kelima, pihak luar yang netral seperti pemerintah asing bisa berperan penting dalammenciptakan kondisi yang mendukung negosiasi.

- Keenam, terdapat keuntungan dan masalah yang terdapat dalam pendekatan manajemenkonflik yang berfokus pada proses dan bukan pada hasil. Keunggulan yang jelas adalahbahwa ia memungkinkan pembangunan kepercayaan dan pemahaman antara pihak-pihak yang bertikai dan melibatkan mereka dalam proses, yang menyulitkan merekauntuk keluar begitu saja. Masalah utama adalah pada suatu titik pertanyaan mengenai“hasil” harus terjawab. Jika ini dilakukan terlalu awal, ketegangan antara pihak, dantekanan-tekanan pada mereka bisa menjadi sedemikian besar sehingga menggagalkanproses. Salah satu solusi adalah menegosiasikan sebuah proses yang akan membahasisu-isu penting pada masa mendatang. Di Bougainville, ini bisa dilakukan denganmembentuk sebuah pemerintahan yang otonom yang melibatkan semua faksi diBougainville, sementara menunda keputusan mengenai isu kemerdekaan.

- Ketujuh, terdapat bahaya dalam tekanan untuk melakukan demokratisasi dalam prosespenyelesaian konflik, melalui penentuan nasib sendiri atau penerapan institusi yangdipilih. Dalam situasi ketika kelompok-kelompok terpisah jauh, proses dan institusitersebut bisa memperparah ketegangan dan konflik.


Bougain

ville

181


4.3 Jenis-Jenis Lembaga Eksekutif:Presidensialisme vs. Parlementarianisme

Ben Reilly

Terkecuali di Swiss, semua negara demokratik di dunia menggunakansistem pemerintahan presidensial, parlementer atau semi-presidensial.Sistem parlementer dicirikan oleh lembaga legislatif sebagai ajang utamapenyusunan undang-undang dan (melalui keputusan mayoritas) kekuataneksekutif. Sistem presidensial dicirikan oleh pemisahan cabang-cabangeksekutif dan legislatif, dengan kekuasaan eksekutif berada di luarlembaga legislatif, yaitu presiden dan kabinetnya. Definisi palingsederhana mengenai perbedaan itu adalah tingkat independensi relatifeksekutif, dengan presidensialisme murni dicirikan oleh independensieksekutif dan parlementarianisme murni dicirikan olehkesalingtergantungan dan kesalingterkaitan dalam kapasitas-kapasitaslegilatif dan eksekutif.

Dalam isu demokrasi dan konflik yang mengakar, pembedaan utamamengenai kedua sistem ini difokuskan pada beragamnya pihak danpendapat yang dapat diwakili dalam lembaga eksekutif dalam sistemparlementer, yang dipertentangkan dengan sifat tunggal otoritas yangtercermin dalam jabatan presiden. Meskipun perbandingan ini cenderungterlalu menyederhanakan situasi –eksekutif dalam sistem presidensialsering kali memiliki keberagaman politik dan identitas etnik dalamkabinet, dan sistem parlementer bisa didominasi oleh partai mayoritastunggal– tetaplah perbandingan ini merupakan isu utama dalam tinjauanmengenai keunggulan dan kelemahan relatif ketiga sistem tersebut.

Seperti juga isu-isu institusional lainnya, debat mengenai keunggulansistem tertentu terhadap yang lain bukanlah pertanyaan tentang manayang terbaik, namun mengenai pilihan mana yang paling tepat untuk

4.3 Jenis-Jenis Lembaga Eksekutif: Presidensialisme vs.Parlementarianisme

Pada dasarnya terdapat tiga pilihan mengenai bentuk lembagaeksekutif dalam pemerintahan: berdasar pada sistem parlementer,berdasar pada sistem presidensial, dan berdasar pada gabungankeduanya (kadang kala disebut semi-presidensialisme). Bagian inimenganalisis argumen-argumen yang bersaing untuk mendukungatau menolak ketiga pilihan tersebut.

4.3.1 Sistem-sistem parlementer: keunggulan dan kelemahan

4.3.2 Presidensialisme: keunggulan dan kelemahan

4.3.3 Semi-presidensialisme: keunggulan dan kelemahan

Menu Pilihan 3 Pembentukan Lembaga Eksekutif dalam Pemerintahan (h. 191)

182

masyarakat tertentu, dengan mempertimbangkan struktur sosial, budayapolitik dan sejarahnya. Sangat penting, sebelum membahas salah satupilihan secara mendalam, untuk memperhatikan faktor-faktor spesifikyang perlu ditangani dalam sebuah negara. Ini mencakup isu-isu sepertiperlunya pemerintah yang kuat, tingkat kepercayaan antara pihak,kemampuan mereka menyingkirkan perbedaan dalam kepentingannasional, tingkat pengawasan yang diperlukan, sejauhmana trauma telahdialami masyarakat, keberadaan individu yang dominan dan tingkatkedemokratikan mereka dalam arena politik, perlunya kompromi,kebutuhan untuk berpikir jangka panjang maupun jangka pendek,perlunya fleksibilitas dan lain-lain.

4.3.1 Sistem parlementer

Dalam praktiknya, pilihan institusional yang dilakukan oleh hampirsemua negara demokratik dalam “gelombang kedua” demokrasi setelahPerang Dunia Kedua adalah sistem parlementer, yang dianggap sebagaisistem yang terbaik untuk negara demokratik yang rapuh atau terpecah-belah. Banyak dukungan ilmiah terhadap parlementarianisme lebihdifokuskan pada kelemahan presidensialisme dan bukan pada keunggulansistem parlementarianisme. Mayoritas negara demokrasi yang “mapan”menggunakan sistem parlementer, sementara sebagian besar negarademokrasi yang sempat mengalami masa otoriterianisme —terutamadi Amerika Latin dan Asia– menggunakan sistem presidensial. Karenafakta sejarah ini, banyak pengamat menyatakan bahwa sistemparlementarianisme dengan sendirinya memberikan dampak positifdalam konsolidasi demokrasi. Dengan alasan ini, pemerintah parlementerdiidentifikasikan memiliki sejumlah ciri yang memungkinkan moderasidan mendorong keterlibatan semua pihak, yang membantu negara-negarademokrasi yang baru mulai tumbuh.

Keunggulan

Peran parlemen sebagai suatu mekanisme pemerintahan demokratikakan sangat terpengaruh oleh komposisi anggota parlemen tersebut,yaitu jumlah partai politik yang diwakili. Maka, semua pembahasantentang keunggulan sistem parlementer harus mengingat bahwa hal ituterkait erat dengan jenis sistem pemilihan yang digunakan dalampemilihannya; ini akan menentukan aspek seperti kesalingterbukaan,terutama dalam hubungannya dengan pengelompokan etnik. Keunggulansistem ini mencakup:

Kemampuan memfasilitasi keterlibatan semua pihak dalamlembaga legislatif dan eksekutif. Karena kabinet dalam sistemparlementer biasanya ditarik dari anggota-anggota legislatif yang terpilih,pemerintahan parlementer memungkinkan keterlibatan semua elemenpolitik yang terwakili dalam legislatif, termasuk minoritas, dalamlembaga eksekutif. Kabinet yang merupakan koalisi berbagai partai yang

4.3 Jenis-JenisLembaga Eksekutif:Presidensialisme vs.Parlementarianisme

Debat mengenaikeunggulansistem tertentuterhadap yanglain bukanlahpertanyaantentang manayang terbaik,namun mengenaipilihan manayang paling tepatuntuk masyarakattertentu, denganmempertimbangkanstruktur sosial,budaya politikdan sejarahnya.

183


berbeda merupakan ciri umum dalam banyak demokrasi parlementeryang telah mapan. Ini berarti bahwa partisipasi dalam pemerintahantidak dimonopoli oleh salah satu kelompok saja, namun dibagi bersama-sama oleh sekian atau semua kelompok yang penting.

Dalam masyarakat yang sangat majemuk oleh perbedaan etnik ataulainnya, prinsip keterlibatan ini sangatlah penting. Ini sebab mengapasejumlah peralihan ke demokrasi dalam tahun-tahun belakangan ini(seperti Afrika Selatan) telah membentuk “koalisi besar” atau“pemerintahan persatuan” –yaitu eksekutif yang mencakup semua partaipolitik signifikan dalam kabinet dan melibatkannya dalam pembuatankeputusan. Tatanan seperti ini seringkali dijadikan keharusan denganberdasar pada dukungan pemilih– sebagai contoh, sebuah konstitusidapat menyatakan bahwa semua partai yang menerima sekian% suaramenjadi anggota koalisi besar secara berbanding dengan suara yangmereka terima, seperti di Fiji dan Afrika Selatan pada masa transisi.Koalisi besar juga lazim pada negara-negara demokratik yang tidakterpecah dalam waktu-waktu gawat –krisis ekonomi atau keadaan perang–ketika “pemerintahan persatuan nasional” memasukkan semua partaibesar dari semua pihak ke dalam kabinet.

Fleksibilitas dan kapasitas untuk beradaptasi pada kondisilingkungan yang berubah-ubah. Karena koalisi parlementer dapatdibentuk dan diubah untuk menyesuaikan diri pada kondisi yang berubah-ubah, dan karena pemerintahan dalam banyak sistem parlementer dapatberganti dalam forum legislatif tanpa mensyaratkan pemilihan umum,pendukung sistem parlementer menunjukkan fleksibiltas dan kemampuanadaptasinya sebagai keunggulan yang kuat. Sebuah pemerintah yangtidak dipercaya lagi dapat diturunkan oleh parlemen sendiri, sepertiterjadi di Ekuador pada tahun 1994. Demikian pula, banyak sistemparlementer (seperti di Inggris, Kanada, Australia dan lain-lainnya)memungkinkan pemilihan umum kapan pun, tidak terjadwal tetap sepertiyang lazim pada sistem presidensial.

Pengawasan dan pengimbangan. Dengan menjadikan lembagaeksekutif tergantung, paling tidak dalam teori, pada kepercayaan lembagalegislatif, sistem parlementer dikatakan menumbuhkan rasa tanggungjawab pemerintah yang lebih tinggi kepada wakil rakyat. Para pendukungparlementer menganggap bahwa ini berarti tidak hanya terdapat kontrolmasyarakat yang lebih luas pada proses pembuatan kebijakan, namunjuga transparansi dalam pembuatan kebijakan. Namun, argumensemacam ini seringkali melupakan bahwa kadang kala lembaga legislatiflebih berfungsi sebagai “stempel” semata.

Stabilitas dan kontinuitas yang relatif lebih tinggi pada negara-negara demokrasi baru yang menggunakan sistem parlementer. Daribanyak negara yang merdeka dalam tiga dekade setelah Perang Dunia


184

Kedua, semua negara yang bisa dikatakan sebagai negara yang selaludemokratik hingga akhir dekade 1980-an memakai sistem parlementer.Data statistik bisa memberikan gambaran yang lebih jelas: dari 93 negarademokrasi baru yang merdeka antara tahun 1945 dan 1979, 15 negarayang tetap demokratik selama dekade 1980-an menggunakan sistemparlementer, termasuk negara demokrasi berkembang yang palingberhasil, seperti India, Botswana, Trinidad dan Tobago, dan PapuaNugini. Sebaliknya, semua negara demokrasi baru yang menggunakansistem presidensial mengalami kegagalan demokrasi dalam berbagaimacam bentuk. Secara keseluruhan, sistem parlementer memiliki tingkatkeberhasilan lebih dari tiga kali sistem presidensial.

Kerugian

Kerugian utama yang diakibatkan sistem parlementer mencakup:

Kecenderungan pembuatan kebijakan yang berlarut-larut ataulambat. Melibatkan semua pihak yang tercermin dalam koalisi besardapat dengan mudah bergeser menjadi kebuntuan dalam lembagaeksekutif yang disebabkan ketidakmampuan berbagai pihak untukmenyepakati posisi yang koheren pada isu-isu yang dipertentangkan.Ini dicontohkan pada “immobilisme” yang terjadi pada Perancis masaRepublik Keempat, yang kemudian berpengaruh pada naiknya Jenderalde Gaulle ke kursi presiden. Kebuntuan dalam pembuatan kebijakanmemiliki andil dalam gagalnya pembagian kekuasaan dalam konstitusiSiprus pada tahun 1960. Masa partisipasi Partai Nasional dalampemerintahan persatuan nasional Afrika Selatan pada tahun 1996 jugamerupakan contoh yang lebih mutakhir tentang potensi tatanan semacamitu untuk menjadi buntu dan kemudian melemahkan persatuan yangsebenarnya diinginkan.

Kurangnya akuntabilitas dan disiplin. Para kritikus jugamenyatakan bahwa sistem parlementer secara mendasar kurang bisadipertanggungjawabkan daripada sistem presidensial, karena tanggung-jawab terhadap keputusan dipegang oleh kabinet secara kolektif, bukanoleh individu. Hal ini menjadi problematik apabila koalisi yang beragammembentuk lembaga eksekutif, sehingga menyulitkan legislatif untukmenetapkan siapa yang bertanggung-jawab untuk keputusan tertentu,dan memberikan penilaian retrospektif terhadap kinerja pemerintah.

Kecenderungan pemerintah yang lemah atau terfragmentasi.Sejumlah sistem parlementer dicirikan oleh koalisi berbagai kekuatanyang berubah-ubah, daripada partai yang berdisiplin. Dalam keadaandemikian, pemerintah biasanya lemah dan tidak stabil, mendorongketidaksinambungan dan ketiadaan arah yang jelas dalam kebijakannya.

Bertahannya negara demokrasi parlementer bisa disebabkan olehhal-hal lainnya. Pada akhirnya, catatan keberhasilan demokrasiparlementer yang disebutkan di depan dibantah oleh fakta bahwa hampir


185


semua keberhasilan merupakan bekas jajahan Inggris, dan sebagian besaradalah negara-negara pulau kecil di Karibia dan Pasifik Selatan – suatukonsentrasi yang memberikan sugesti bahwa terdapat faktor selainparlementarianisme yang menyebabkan keberhasilan demokrasi di tempat-tempat tersebut.

Sebuah kritik alternatif terhadap parlementarianisme melihatnyasebagai sama, atau bahkan lebih, kondusif terhadap kekuasaan mayoritasyang luar biasa, bahkan daripada bentuk paling murni presidensialisme.Dalam kenyataannya, banyak pemerintah parlementer, terutama dalamnegara-negara demokrasi baru, tidak disusun oleh koalisi multi-partaiyang saling terbuka, melainkan oleh partai tunggal yang berdisiplin.Pada masyarakat yang terpecah belah, partai demikian cenderungmewakili atau didominasi kelompok etnik tunggal. Dalam sistemparlementer, sebuah mayoritas 51% bisa berarti 100% kekuasaan dalamsistem politik, karena tidak ada atau sedikit cara membatasi kekuasaaneksekutif – asal istilah “kediktatoran yang dipilih” yang diasosiasikandengan sejumlah kasus kekuasaan parlementer partai tunggal. Lebihlagi, dan bertentangan dengan pemisahan kekuasaan yang terjadi dalamsistem presidensial, banyak parlemen dalam praktiknya memilikikekuatan legislatif yang sangat lemah karena tingkat disiplin partai –yang berarti bahwa mayoritas tipis bisa memenangkan semua votingdalam semua isu di parlemen. Dalam kasus itu, pemerintah parlementerbisa mengambil semua kebijakan yang ia inginkan.

4.3.2 Presidensialisme

Presidensialisme merupakan pilihan yang kerap digunakan banyaknegara demokrasi baru pada dekade terakhir. Bahkan, hampir semuanegara demokrasi baru di Asia, Eropa Timur dan Amerika Latin padamasa ini memilih sistem presidensial sebagai dasar demokrasi mereka.Sementara pengaruh Amerika Serikat, negara presidensial yang palingterkenal, memiliki sebagian andil terhadap gejala ini, pengalamanbelakangan ini juga menunjukkan sejumlah keunggulan sistem ini.

Keunggulan

Seorang presiden yang dipilih langsung dapat diidentifikasi dandipertanggungjawabkan kepada para pemilih. Jabatan presiden dapatdipertanggungjawabkan untuk keputusan yang diambilnya, karenabertentangan dengan sistem parlementarian, pemimpin puncak lembagaeksekutif dipilih langsung oleh masyarakat. Maka menjadi lebih mudahbagi para pemilih untuk memberikan penghargaan atau menghukumpresiden (dengan memilih untuk menurunkannya) daripada di dalamsistem parlementer.

Kemampuan seorang presiden untuk berperan sebagai tokohnasional yang mempersatukan, di atas pertikaian sektarian. Seorangpresiden yang didukung sebagian besar rakyat dapat mewakili negara


186

tersebut secara keseluruhan, menjadi lambang moderasi, sebagai “jalantengah” antara kelompok-kelompok yang bertikai. Untuk memerankanhal ini, sangat penting bahwa aturan pemilihan presiden diarahkansedemikian agar mencerminkan dukungan publik yang luas, dan bukanmemungkinkan satu kelompok etnik atau wilayah untuk mendominasi(lihat bagian 4.4 mengenai “Sistem Pemilihan Umum untuk Masyarakatyang Terpecah-belah” untuk pembahasan lebih lanjut).

Tingkat pilihan yang lebih tinggi. Fakta bahwa sistem presidensiallazimnya memberikan para pemilih dua pilihan – satu untuk presidendan satu lagi untuk anggota parlemen – berarti bahwa para pemilihbiasanya memiliki tingkat pilihan yang lebih tinggi.

Stabilitas dan kontinuitas jabatan kepresidenan dalam kebijakanpublik. Tidak seperti pemerintahan parlementer, yang dapat bergeserdan berubah tanpa pemilihan umum, presiden dan administrasinyaumumnya relatif konstan. Dalam banyak sistem presidensial, jangkawaktu jabatan ditentukan secara kaku, sehingga memberikan stabilitasdan prediktabilitas dalam pembuatan kebijakan daripada dalam sistemparlementer. Ini mendorong, paling tidak dalam teori, pemerintahanyang lebih efisien dan mampu menciptakan keputusan, dan membuatnyamenarik bagi negara-negara yang kerap kali berganti pemerintahanakibat lemahnya partai-partai atau pergeseran koalisi dalam sistemparlementer, atau ketika keputusan politik yang berat, seperti reformasiekonomi yang menimbulkan banyak korban, perlu dilakukan.

Kerugian

Jabatan kepresidenan dikuasai oleh satu kelompok politik atauetnik. Kerugian utama sistem presidensial dalam masyarakat yang terbagiadalah kecenderungan jabatan tersebut dikuasai oleh satu kelompok saja.Ini dapat menciptakan kesulitan tertentu pada masyarakat multi—etnik.Dalam situasi ini – yang lazim terjadi pada masyarakat yang sedangmengadakan transisi menuju demokrasi dari masa konflik yang mendalam– jabatan kepresidenan dapat menjadi alat mayoritas yang digunakanuntuk menjamin kekuasaan politik, dengan pluralitas yang rendah. Inipaling tampak apabila terdapat dua atau tiga kelompok yang bersainguntuk mendapatkan kekuasaan. Dalam kasus ini, presiden mudahdipersepsikan sebagai wakil dari satu kelompok saja, dan akibatnyamemiliki perhatian yang kecil terhadap kebutuhan dan pilihan kelompoklainnya. Dalam skenario semacam itu, jabatan presiden dapat menjadisimbol dominasi etnik atau ketaatan: bentuk simbolisme “aku” dan“kamu” yang harus dihindari sejauh mungkin.

Tidak ada pengawasan yang efektif. Ini makin jelas apabila terdapathubungan langsung antara presiden dan partai mayoritas di parlemen.Dalam kasus ini (tampak selama bertahun-tahun di Meksiko) parlemennyaris tak memberikan pengawasan kepada eksekutif, dan menjadi


187


semata-mata ruang arisan yang dimuliakan daripada menjadi lembagapengawasan yang benar. Masalah ini semakin parah karena presiden,tidak seperti perdana menteri dalam sistem parlementer, praktis tidakbisa dijatuhkan dalam masa jabatannya, tanpa ada mekanisme untukmenurunkannya. Pemilihan Salvador Allende sebagai presiden Chili padatahun 1970, misalnya, memberikannya kendali pada lembaga eksekutifdengan hanya 36% suara pemilih, dan terdapat tentangan kuat dari badanlegislatif yang didominasi tengah dan kanan. Beberapa pengamatmenganggap bahwa kudeta militer pada tahun 1973 antara laindisebabkan sistem yang menempatkan presiden yang tidak populer padajabatan yang penting dan untuk periode waktu yang panjang. Sementaraimpeachment terhadap presiden merupakan sistem yang ada dalam banyaksistem presidensial, tetap saja jabatan kepresidenan jauh lebih kakudaripada alternatif lainnya.

Secara empiris diasosiasikan dengan kegagalan demokrasi. Samasekali bertentangan dengan keberhasilan relatif parlementarian antaratahun 1945-1979, tidak ada sistem presidensial atau semi-presidensialyang dibentuk antara tahun-tahun itu demokratik terus-menerus. Sistemdemokrasi presidensial dua kali lebih mungkin mengalami kudeta militerdaripada sistem parlementer murni: dalam periode 1973-1989, limanegara demokrasi parlementer mengalami kudeta, dibandingkan 10negara demokrasi presidensial. Pada saat penulisan buku ini, hanya empatnegara demokrasi presidensial yang mengalami 30 tahun demokrasi secaraterus-menerus: Amerika Serikat, Kostarika, Kolombia dan Venezuela.Terlepas dari keberhasilan Amerika Serikat, ini tidak memberikan catatanyang baik mengenai stabilitas demokratik.

4.3.3 Semi-presidensialisme

Sebuah lembaga eksekutif lainnya adalah apa yang disebut “semi-presidensialisme”; yaitu, situasi yang di dalamnya sistem parlementerdan perdana menteri, dengan sejumlah kekuasaan eksekutif, digabungkandengan presiden yang juga memiliki kekuasaan eksekutif. Kabinet ditarikdari dan membutuhkan kepercayaan lembaga legislatif. Ini adalah modelyang jarang – terdapat di Perancis, Portugal, Finlandia, Sri Lanka dansatu atau dua negara lainnya – namun dianggap sebagai formulasi eksekutifyang terbaik bagi negara-negara demokrasi yang baru tumbuh dan rapuh.

Keunggulan

Dapat menggabungkan keunggulan presidensialisme danparlementarianisme. Daya tarik sistem semi-presidensial adalahkemampuannya menggabungkan kelebihan dari presiden yang dipilihlangsung dengan perdana menteri yang harus memiliki mayoritas absolutdi lembaga legislatif. Semi-presidensialisme dianggap sebagai “jalantengah” bagi beberapa negara yang ingin mendapatkan keunggulan darikedua model.


188

Perlunya konsensus bersama. Pendukung sistem semi-presidensialmemfokuskan pada kapasistasnya untuk meningkatkan akuntabilitas danketerkenalan eksekutif, sementara juga membangun sistem salingpengawasan dan pengimbangan antara kedua sayap eksekutif dalampemerintah. Konsensus bersama ini merupakan keunggulan bagimasyarakat yang terpecah-belah, karena mensyaratkan presiden untukmencapai kesepakatan dengan legislatif dalam isu-isu penting, danmenjadikannya kekuatan “jalan tengah” ketimbang ekstrim.

Kelemahan

Kecenderungan terjadinya kebuntuan antara dan dalam sayap-sayap eksekutif di pemerintahan. Karena kekuasaan pemerintah dibagiantara perdana menteri dan presiden – misalnya, kekuasaan hubunganluar negeri pada presiden sementara perdana menteri dan kabinetmenentukan kebijakan domestik – ketegangan struktural dapat terjadidalam pemerintahan secara keseluruhan. Ini mendorong terjadinyakebuntuan dan imobilisme, terutama, sebagaimana terjadi dalambeberapa negara yang menggunakan sistem ini, bila presiden dan perdanamenteri berasal dari partai yang bertentangan. Keunggulan yang datangdari kompromi dan moderasi bisa berubah menjadi pertentangan antarakedua pihak. Ini terutama terjadi bila pembagian kekuasaan antara keduajabatan ini tidak jelas (seperti kebijakan luar negeri dalam sistemPerancis), dan ketika penjadwalan dan urutan pemilihan kedua jabatanini berbeda.

4.3.4 Kesimpulan

Klaim-klaim yang bersaingan mengenai keunggulan sistemparlementer dan presidensial membingungkan dan kadang kala salingberbantahan. Namun, terdapat beberapa gejala dan arahan.

Kompromi, moderasi dan pelibatan merupakan kunci stabilitasdemokratik. Pertama, kedua pihak yakin bahwa pilihan mereka, dalamkondisi tertentu, merupakan pilihan terbaik untuk memicu kompromi,moderasi dan pelibatan. Jelas bahwa karakteristik ini dipandang sebagaikunci stabilitas demokratik bagi masyarakat yang terpecah-belah.

Ukuran dan sebaran kelompok yang bertikai merupakan faktorpenting dalam memilih jenis eksekutif. Dua variabel menjadi pentingdalam memilih struktur eksekutif: ukuran dan persebaran kelompok-kelompok yang bersaing dalam masyarakat. Sistem kepresidenan sukardipandang sebagai pemersatu bila ada tiga atau empat kelompok yangsama kuatnya, namun parlemen pun kadang kala menjadi instrumendominasi mayoritas dalam masyarakat yang terbagi yang satu kelompoknyamerupakan mayoritas absolut dalam jumlah penduduk. Ketika Sri Lankaberubah dari sistem parlementer ke presidensial pada tahun 1978,sebagian alasannya adalah untuk memenuhi kebutuhan tokoh nasionalpemersatu yang bisa mewakili baik kelompok dominan (80% penduduk)


189


yaitu Sinhala, dan juga kelompok minoritas Tamil. Mereka melakukanhal ini dengan merancang sistem pemilihan sedemikian sehinggakelompok Tamil dapat mempengaruhi pilihan presiden. Sebaliknya, diKenya, Presiden Daniel Arap Moi dipersepsikan sebagai wakil sukunya,Kilinjini, yang dipertentangkan dengan kelompok mayoritas sukuKikuyu, meskipun terdapat persyaratan distribusi: agar dapat terpilihmenjadi presiden, seorang kandidat harus menerima paling tidak 25%suara dalam lima dari delapan propinsi.

Banyak hal yang tergantung pada pemilihan jabatan-jabatan yangberagam. Seperti semua mekanisme yang dibahas dalam bab ini,keunggulan masing-masing sistem tidak bisa dipandang terlepas darisistem-sistem lainnya. Sebagai contoh, sifat sistem pemilihan umummemiliki peran kunci, sebagaimana pula sistem pengawasan danpengimbangan yang berbeda yang digunakan untuk menanganikecemasan dan ketakutan yang spesifik. Banyak kebaikan dari pembagiankekuasaan yang disarankan oleh pendukung parlementarianisme berdasarpada asumsi bahwa minoritas maupun mayoritas sama-sama terwakilidalam parlemen, dan pemerintahan merupakan koalisi, bukan partaitunggal. Bagi banyak negara, ini berarti bahwa sistem pemilihanproporsional merupakan syarat keberhasilan demokrasi parlementersebagai agen manajemen konflik.

Serupa dengan hal itu, kemampuan presiden untuk mendorongmoderasi antaretnik dan kompromi sering pula tergantung pada tatananpemilihan yang menawarkan insentif jelas untuk kompromi. Beberapailmuwan dalam masalah konflik etnik menyatakan bahwa tatananpemilihan yang mensyaratkan distribusi geografik suara ataumemperhatikan suara kedua dan ketiga terbesar merupakan modelterbaik, karena mendorong presiden terpilih menjadi tokoh yangmelintasi batasan etnik. Sebaliknya, pemilihan presidensial maupunparlementer yang dilaksanakan dengan sistem suara terbanyak ataumelebihi angka tertentu cenderung menimbulkan hasil yang menunjukkanbahwa dukungan bagi pemenang datang dari satu wilayah geografisatau etnik.

Terdapat ruang yang luas untuk fleksibilitas dan kemungkinaninovasi untuk memaksimalkan keunggulan tiap-tiap sistem. Perludiingat bahwa ketiga klasifikasi di depan merupakan idealisasi dan bukanmodel definitif. Terdapat ruang luas untuk fleksibilitas dan kemungkinaninovasi untuk memaksimalkan keunggulannya. Beberapa negaraparlementer seperti Afrika Selatan, contohnya, menyebut perdana menteri“presiden”, memaksimalkan kekuasaan simbolisnya sementaramempertahankan keunggulan struktural sistem parlementer. Israel baru-baru ini mengajukan sistem campuran yang memungkinkan rakyatnyamemilih perdana menteri parlementer secara langsung. Sistem semi-presidensial Finlandia memungkinkan presiden untuk berbagi kekuasaan


190

dengan perdana menteri secara seimbang, dengan tanggung jawabspesifik untuk lingkup-lingkup tertentu, seperti kebijakan luar negeri.Rekayasa konstitusional yang kreatif memberikan kemungkinanmemaksimalkan karakter yang diinginkan, sementara menekan serendahmungkin kelemahannya.


191



Sistem parlementer Sistem presidensial Sistem semi-presidensial

• Kesalingterbukaan(bisa mengikut-serta-kan semua kelompokdalam eksekutif)

• Fleksibilitas (koalisiparlemen dapatberubah tanpa harusmelakukan pemilihanumum)

• Pengawasan danpengimbangan(eksekutif tergantungpada kepercayaanlembaga legislatif)

· Secara empirisdiasosiasikan dengankebertahanandemokrasi

• Bahaya kebuntuanantara presiden danparlemen

• Pembagian kekuasa-an pemerintahanbisa tidak jelas

• Sentralisasi danotoritas pada satuorang saja

• Secara inherenmayoritarian daneksklusif

• Secara empirisdiasosiasikan dengankegagalan demokrasi

• Kemungkinan terjadikebekuan eksekutifdan imobilisme

• Masalah pertang-gungjawaban karenakeputusan diambilsecara kolektif olehkabinet

• Kurangnya stabilitaspemerintahan

• Dapat menggabung-kan keunggulankedua sistem lainnya

• Memerlukankonsensus bersama

• Dapat menjadi figurpemersatu nasional

• Mudah diidentifikasidan dipertanggung-jawabkan kepadapemilih

• Tingkat pilihan yanglebih tinggi bagi parapemilih

• Stabilitas dankeberlanjutankebijakan

Pembentukan Pemerintahan Eksekutif

Sistem parlementer: Lembaga legislatif merupakan ajang utama baik untukpenyusunan undang-undang dan (melalui keputusan mayoritas) untuk kekuasaaneksekutif.

Sistem presidensial: Pemisahan cabang-cabang eksekutif dan legislatif, dengankekuasaan eksekutif berada di luar lembaga legislatif, yaitu presiden dan kabinetnya.

Semi-Presidensial: Menggabungkan sistem parlementer dengan perdana menteriyang memiliki sebagian kekuasaan eksekutif dan presiden yang juga memilikikekuatan eksekutif.

Kek

ura

nga

nK

eun

ggu

lan

192


Lijphart, Arend. ed. 1992. Parliamentary versus PresidentialGovernment. Oxford: Oxford University Press.

Linz, Juan. 1990. “The Perils of Presidentialism”, dimuat dalamJournal of Democracy, no. 1 (musim dingin 1990) hal 51-69.

Mainwaring, Scott. 1993. “Presidentialism, Multi-partism, andDemocracy: The Difficult Combination”, dimuat dalamComparative Political Studies, vol. 26, no. 2. hal. 198-228.

Shugart, Matthew S. dan Carey, John. 1992. Presidents andAssemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge:Cambridge University Press.

Stepan, Alfred dan Cindy Skach, 1993. “ConstitutionalFrameworks and Democratic Consolidations: Parliamentarismversus Presidentialism”, dimuat dalam World Politics, vol. 46,no. 1, hal. 1-22.


193


4.4.1 Pengantar

Sebuah sistem pemilihan umum merupakan salah satu mekanismeterpenting untuk membentuk kompetisi politik, karena ia adalah,mengutip Giovanni Sartori, “instrumen politik yang dapat dibentukyang paling spesifik” – artinya, ia dapat direncanakan sedemikian untukmencapai tujuan tertentu. Ia dapat memberikan ganjaran bagi tipetindakan-tindakan tertentu dan mengekang tindakan-tindakan lainnya.

Dalam menerjemahkan suara dalam pemilihan umum menjadi kursidalam lembaga legislatif, pilihan sistem pemilihan umum dapat secaraefektif menentukan siapa yang dipilih dan partai mana yang memperolehkekuasaan. Bahkan dengan jumlah suara yang tepat sama bagi partai-partai, sebuah sistem dapat mengarah menuju sebuah pemerintahankoalisi, dan lainnya menjadi sebuah pemerintahan partai tunggal yangberpegang pada kontrol mayoritas. Sebuah sistem pemilihan umum juga

4.4 Sistem Pemilihan Umum untukMasyarakat yang Terpecah Belah

Ben Reilly danAndrew Reynolds

4.4 Sistem Pemilihan Umum untuk Masyarakatyang Terpecah Belah

Bukti-bukti kolektif dari pemilihan-pemilihan umum yangdilangsungkan dalam masyarakat yang terpecah belah hinggakini menunjukkan bahwa sebuah sistem pemilihan umum yangdirancang dengan tepat dapat membantu menumbuhkantendensi akomodatif, namun penerapan sistem pemilihan umumyang tidak tepat dapat sangat merusak proses penyelesaiankonflik dan demokratisasi dalam sebuah negara majemuk.Dalam bagian ini, kita mengidentifikasi sejumlah contohdimana sistem pemilihan umum sendiri tampak telahmendorong akomodasi, dan kasus-kasus dimana sistempemilihan umum justru mempertajam polarisasi etnik.

4.4.1 Pengantar

4.4.2 Sistem pemilihan umum dan pengelolaan konflik

4.4.3 Kebutuhan-kebutuhan demokrasi transisional versus demokrasi mapan

Boks 8 Sistem Pemilihan Umum di Seluruh Dunia

Boks 9 Kualitas-kualitas Ideal Institusi Pemilihan Umum untuk Negara DemokrasiTransisional dan Demokrasi Mapan

Menu Pilihan 4 Pilihan Sistem Pemilihan Umum untuk Masyarakat yangTerpecah Belah

194

memiliki pengaruh besar pada jenis sistem partai yang dikembangkan:jumlah dan ukuran relatif partai-partai politik dalam parlemen, dan kohesiinternal serta disiplin partai-partai. Contohnya, beberapa sistem bisamendorong faksionalisme, dimana sayap-sayap yang berbeda dari sebuahpartai selalu bertentangan pendapat dengan bagian lainnya, sementarasistem lain bisa memaksa partai-partai untuk berbicara dalam satu suaradan menekan perbedaan. Sistem-sistem pemilihan umum lainnya jugabisa mendorong atau menghambat aliansi lintas partai. Mereka dapatmemberikan insentif untuk kelompok-kelompok untuk lebih akomodatif,atau kesempatan bagi partai-partai untuk mendasarkan mereka padaikatan-ikatan etnik atau persaudaraan. Pilihan sistem pemilihan umumkarenanya merupakan salah satu keputusan institusional terpenting bagimasyarakat pasca- konflik.

Sebuah sistem pemilihan umum dirancang untuk melakukan tigatugas utama. Pertama, berperan sebagai saluran tempat rakyat bisameminta pertanggungjawaban wakil-wakilnya. Kedua, menerjemahkanpilihan yang diberikan rakyat menjadi kursi yang dimenangkan dalamlembaga legislatif. Sistem tersebut bisa condong kepada proporsionalitasantara perolehan suara dan kursi yang dimenangkan, atau ia bisamengarahkan pilihan (bagaimanapun terfragmentasinya di antara partai-partai) menjadi sebuah parlemen yang mencakup dua partai yang mewakilipandangan-pandangan yang berbeda. Ketiga, sistem pemilihan umum yanglain membentuk batas-batas diskursus politik yang “bisa diterima” dalamcara-cara yang berbeda, dan memberikan insentif bagi mereka yangberkompetisi untuk “mengiklankan” dirinya kepada para pemilih dengancara-cara tertentu. Dalam masyarakat yang telah terpecah-belah secaramendalam, sebagai contoh, sistem pemilihan umum tertentu dapatmemberikan penghargaan bagi para kandidat dan partai-partai yangbertindak kooperatif dan akomodatif kepada kelompok lawannya; atausebaliknya dapat pula memberikan penghargaan kepada partai-partai yangmenggalang dukungan dari kelompok etniknya sendiri. Namun, arahanyang diberikan sistem pemilihan umum terhadap sistem politik secaraluas bergantung pada pemilahan spesifik dalam masyarakat tersebut.

4.4.2 Sistem pemilihan umum dan pengelolaan konflikPerbandingan pengalaman menunjukkan bahwa empat sistem khusus

tepat untuk diterapkan dalam masyarakat yang terpecah-belah. Inibiasanya disarankan sebagai bagian paket rekayasa konstitusional, yangsalah satu elemennya adalah sistem pemilihan umum. Sejumlah paketrekayasa konstitusional menekankan kesalingterbukaan danproporsionalitas; paket-paket lainnya mungkin menekankan moderasidan akomodasi. Empat pilihan utama dalam hal ini adalah (a) daftarrepresentasi proporsional, (b) hak pilih alternatif, (c) hak pilih tunggalyang dapat dialihkan, dan (d) strategi-strategi yang secara terbukamengakui kehadiran kelompok-kelompok komunal.

4.4 Sistem PemilihanUmum untukMasyarakat yangTerpecah Belah

195


Sistem Pemilihan Umum di Seluruh Dunia

Variasi-variasi sistem pemilihan umum yang ada tidak terhitung,namun pada dasarnya dapat dibagi menjadi sembilan sistem utamayang merupakan anggota tiga kelompok besar. Cara yang paling lazimuntuk memandang sistem pemilihan umum adalah denganmengelompokkannya berdasar seberapa proporsional merekamenerjemahkan suara pemilih menjadi kursi dalam parlemen.Sebagian besar pilihan sistem pemilihan melibatkan barter:memaksimalkan proporsionalitas dan kesalingterbukaan semua opini;atau memaksimalkan efisiensi pemerintahan melalui pemerintah partaitunggal dan akuntabilitas. Grafik 1 menunjukkan tiga kelompokutama sistem pemilihan umum: Pluralitas-Mayoritas, SemiProporsional dan Perwakilan Proporsional.

Sistem Pluralitas-Mayoritas

Ini mencakup dua sistem pluralitas, “Pertama Melewati Pasak” danblok hak pilih, dan dua sistem mayoritas, Hak Pilih Alternatif danSistem Dua Ronde.

1 . Pertama Melewati Pasak (First Past the Post/FPTP)merupakan sistem yang paling lazim digunakan. Pemilihan umumdilakukan pada tingkat distrik dengan anggota anggota legislatif

Boks 8


Irlandia, MaltaSelandia Baru, Jerman

Afrika Selatan, Finlandia

Perancis, MaliAustralia, Fiji

Palestina, Maldives

Jordania, VanuatuJepang, Rusia

Inggris, India

FPTP Bl

ok H

ak P

ilih

Hak

Pilih

Alte

rnat

tif

Dua

Put

aran

Para

lel

SNTV

Daf

tar

PR

MM

P STV

Perw

akila

n Pr

opor

sion

al

Sem

i-PR

Plur

alita

s-M

ayor

itas

196

tunggal, dan pemenangnya adalah kandidat yang mendapatkan suaraterbanyak, tidak harus mayoritas absolut. FPTP didukung karenakesederhanaannya, dan kecenderungannya menciptakan wakil-wakilyang terikat pada kawasan geografis tertentu. Negara-negara yangmenggunakan sistem ini antara lain Inggris, Amerika Serikat, In-dia, Kanada dan sebagian besar negara bekas jajahan Inggris.

2. Blok Hak Pilih (Block Vote/BV) merupakan penerapan FPTPdalam distrik dengan hak anggota legislatif yang banyak di parlemen.Para pemilih memiliki jumlah pilihan sebanyak jumlah kursi yangdiperebutkan, dan kandidat yang mendapat suara terbanyakmendapatkan jabatan tersebut tanpa memperdulikan%tase suara yangmereka terima. Sistem ini digunakan di beberapa tempat di Asiadan Timur Tengah. Sebuah variasi sistem ini adalah “blok partai”seperti digunakan di Singapura dan Mauritius: para pemilih memilihpartai, bukan kandidat, dan partai yang mendapat suara terbanyakmemenangkan semua suara di distrik tersebut.

3. Dalam sistem Hak Pilih Alternatif (Alternative Vote/AV),para pemilih menunjukkan urutan kandidat yang mereka pilih dalamsurat suara, “1” untuk kandidat yang paling disetujui, “2” untukpilihan kedua dan seterusnya. Sistem ini memungkinkan para pemilihuntuk menunjukkan pilihan kandidat mereka, dan tidak hanya pilihanpertama mereka. Jika tidak ada kandidat yang memiliki pilihan lebihdari 50% dalam pilihan pertama, angka dari pilihan keduadigabungkan sehingga didapatkan pemenang mayoritas. Cara inidigunakan di Australia dan beberapa negara Pasifik Selatan lainnya.

4. Sistem Dua Putaran (Two-Round System/TRS) memiliki duagelombang pemilihan, yang diselingi waktu satu atau dua minggu.Gelombang pertama serupa dengan pemilihan umum FPTP biasa.Jika seorang kandidat mendapatkan mayoritas absolut, ia langsungdipilih tanpa pemilihan umum gelombang kedua. Namun, bila tidakada mayoritas absolut, diadakan pemilihan umum kedua, dan yangmemperoleh suara terbanyak dalam pemilihan umum kedua ini terpilihsebagai pemenang. Sistem ini digunakan di Perancis, negara-negarabekas jajahan Perancis dan beberapa negara bekas Uni Soviet.

Sistem Semi-Proporsional

Sistem semi-perwakilan proporsional (proportional representa-tive/PR) menerjemahkan suara para pemilih menjadi kursi dengancara yang berada di tengah-tengah antara proporsionalitas dari sistemPR dan mayoritarianis dari sistem mayoritas majemuk. Dua sistemsemi-proporsional adalah Hak Pilih Tunggal yang Tidak Dapat


197


Dipindahkan (Single Non-Transferable Vote/SNTV) dan sistemparalel (atau campuran).

5. Dalam sistem SNTV, setiap pemilih memiliki satu suara,namun terdapat beberapa kursi dalam setiap distrik, dan kandidat-kandidat yang mendapat suara terbanyak mendapat jabatan tersebut.Ini berarti bahwa dalam sebuah distrik dengan empat wakil, rata-ratadiperlukan sedikit di atas 20% suara untuk dapat terpilih. Sistem inidigunakan hanya di Yordania dan Vanuatu, namun sering diasosiasikandengan Jepang, yang menggunakannya sampai tahun 1993.

6. Sistem paralel menggunakan daftar dalam PR dan distrikdengan calon anggota legislatif tunggal secara bersama-sama (makadinamakan paralel). Sebagian anggota parlemen diangkat denganperwakilan proporsional, dan sebagian dengan sistem pluralitas ataumayoritas. Sistem paralel digunakan secara luas oleh negara-negarademokrasi baru pada dekade 1990-an, karena tampaknyamenggabungkan keunggulan sistem PR dan distrik calon anggotalegislatif tunggal. Namun, bergantung pada rancangan sistem, sistemparalel ini dapat membuat hasil yang setidakproporsional sistemmayoritas majemuk.

Sistem Perwakilan Proporsional

Semua sistem perwakilan proporsional berusaha memperkecilkesenjangan antara suara yang didapatkan oleh para peserta pemilihanumum dan jumlah kursi parlemen yang mereka dapatkan. Contohnya,bila sebuah partai besar memenangkan 40% suara, ia juga harusmendapatkan sekitar 40% kursi, juga sebuah partai kecil dengan10% suara harus mendapatkan 10% kursi. Bagi banyak negarademokrasi baru, terutama mereka yang menghadapi masyarakat yangterpecah-belah, pelibatan semua kelompok yang signifikan dalamparlemen bisa merupakan kondisi yang penting untuk konsolidasidemokratik. Hasil yang berdasar pada pembangunan konsensus danpembagian kekuasaan biasanya berasal dari sistem PR.

Ada 2 kritikan terhadap sistem PR: bahwa ia menimbulkanpemerintahan koalisi, dengan kelemahannya yaitu fragmentasikepartaian dan instabilitas pemerintahan; dan PR menghasilkanhubungan yang lemah antara wakil dengan rakyat wilayah yangmemilihnya. Dan karena para pemilih diharapkan untuk memilihpartai dan bukan individu, sistem ini sukar digunakan padamasyarakat yang memiliki struktur partai embrionik atau longgar.


198

7. Sistem daftar perwakilan proporsional merupakan jenis PRyang paling lazim. Sebagian besar bentuk-bentuk PR dilaksanakandi distrik luas dengan perwakilan legislatif anggota dalam parlemenyang memaksimalkan proporsionalitas. Daftar PR mensyaratkansetiap partai untuk menunjukkan daftar kandidatnya kepada parapemilih. Para pemilih memilih partai, bukan kandidat, dan partaimenerima suara dalam proporsi andil keseluruhannya dan jumlahperolehan suara nasional. Kandidat yang menang diambil dari daftarsecara berurutan. Sistem ini dipakai luas di Eropa Kontinental,Amerika Latin dan Afrika bagian selatan.

8. Proporsional anggota campuran (Mixed Member Propor-tional/MMP) digunakan di Jerman, Selandia Baru, Bolivia, Italia,Meksiko, Venezuela dan Hungaria. Sistem ini menggabungkankeunggulan mayoritarian dan PR. Sebagian anggota parlemen (sekitarsetengah di Jerman, Selandia Baru, Bolivia dan Venezuela) dipilihdengan metode mayoritas majemuk, sedangkan sisanya dari daftarPR. Kursi-kursi PR digunakan untuk mengkompensasikan ketidak-proporsionalnya hasil perolehan kursi tiap distrik. Distrik anggotatunggal menjamin bahwa para pemilih memiliki wakil dari kawasangeografis tertentu.

9. Pilihan tunggal yang dapat dialihkan menggunakan distrikdengan hak perwakilan yang banyak di parlemen , dan para pemilihmemberikan urutan pilihannya terhadap kandidat seperti pada HakPilih Alternatif. Setelah jumlah total pilihan pertama dihitung, sebuah“kuota” pilihan ditentukan, dan kuota ini harus dicapai oleh seorangkandidat agar terpilih. Setiap kandidat yang melebihi kuota langsungterpilih. Jika tidak ada yang mencapai kuota, kandidat yang mendaapatpilihan paling sedikit dalam pilihan pertama dihilangkan dariperebutan suara, dan pilihan kedua didistribusikan antara kandidatyang tersisa. Jumlah pilihan yang surplus (melebihi kuota) jugadidistribusikan menurut pilihan kedua, hingga semua kursi terisi.Sistem ini digunakan di Irlandia dan Malta.

Daftar Proportional Representative (PR)

Sistem ini merupakan komponen mutlak dalam paket rekayasakonstitusional yang dikenal sebagai konsosiasionalisme.Konsosiasionalisme mencakup kesepakatan pembagian kekuasaan dalampemerintah, yang dilakukan antara bagian-bagian masyarakat yangmemiliki batasan jelas, seperti etnik, agama dan bahasa. Masyarakatkonsosiasional mencakup Belgia, Belanda, Austria dan Swiss. Ide inimemiliki empat elemen dasar: (i) koalisi besar (pembagian kekuasaaneksekutif antara wakil-wakil semua kelompok penting); (ii) otonomi seg-mental (sebuah otonomi tingkat tinggi untuk kelompok-kelompok yang


199


menginginkannya); (iii) proporsionalitas (perwakilan proporsional danalokasi proporsional untuk jabatan pejabat publik dan pengelolaan danapublik); dan (iv) veto bersama (sebuah veto minoritas terhadap isu-isupaling vital). Empat elemen dasar ini menjamin bahwa pemerintahanmerupakan koalisi multi—etnik yang saling terbuka, tidak seperti sifatpertentangan yang ada dalam sistem demokrasi pemenang mutlak alaWestminster.

Para pendukung konsosiasionalisme memilih daftar PR karena 1)memberikan hasil pemilihan umum yang sangat proporsional; 2) tidakmudah dirusak oleh penjualan suara; dan 3) lebih sederhana daripadasistem-sistem alternatif, sehingga mengurangi kecurigaan. Keberhasilanpenggunaan daftar PR pada pemilihan umum transisi Afrika Selatanpada tahun 1994 sering dikutip sebagai contoh dari keunggulan-keunggulan tersebut, dan caranya memungkinkan partai-partaimenempatkan perempuan dan minoritas etnik pada tempat-tempat yangmungkin menang dalam daftar calon anggota legislatif.

Namun terdapat pula kelemahan. Karena daftar PR bergantung padadistrik pemilihan untuk memilih banyak anggota legislatif dan luas, iamemutuskan hubungan geografis antara pemilih dan wakil yang terpilih.Masyarakat multi-etnik yang luas secara geografis yang menggunakandaftar PR dengan berhasil seperti Afrika Selatan dan Indonesia, kinimempertimbangkan alternatif yang dapat memungkinkan akuntabilitasgeografis melalui distrik dengan perwakilan tunggal di parlemen. Kedua,argumen luas untuk mendukung konsosiasionalisme berdasar padaasumsi yang tidak selalu bisa diterapkan dalam masyarakat yang terbagi,seperti asumsi bahwa pemimpin etnik akan lebih moderat daripadapendukungnya. Struktur konsosiasionalisme bisa memperdalam politiketnik, dan bukannya mendorong aliansi antaretnik. Makakonsosiasionalisme bisa menjadi strategi yang baik bagi masyarakat yangterpecah-belah yang berada dalam transisi, namun tidak tepat untukmendorong konsolidasi.

Pengalaman daftar PR di Bosnia pasca-Kesepakatan Daytonmerupakan contoh yang baik bagaimana proporsionalitas saja tidak akanmendorong akomodasi. Di Bosnia, kelompok-kelompok diwakili diparlemen dalam proporsi dengan jumlah mereka secara keseluruhan,namun karena partai-partai hanya bergantung dari pilihan anggotakomunitas mereka, kurang terdapat insentif bagi mereka untuk menjadiakomodatif dalam isu etnik. Bahkan, insentifnya adalah ke arahsebaliknya. Karena mudah untuk memobilisasi massa menggunakan“kartu etnik”, partai-partai utama di Bosnia selalu menekankan isu etnikdan sektarian. Pemilihan umum Bosnia pada tahun 1996 secara efektifmerupakan sensus etnik, dengan para pemilih memberikan suara berdasargaris etnik, dan setiap partai nasionalis mendapat dukungan darikelompok etniknya sendiri.


200

Hak Pilih Alternatif (Alternative Vote/AV)

Sebuah pendekatan alternatif dalam rencana sistem pemilihan umumadalah untuk memilih sistem yang memberikan tekanan lebih sedikitkepada hasil proporsional, namun lebih menekankan pada perlunyamemaksa kelompok-kelompok yang berbeda untuk bekerja bersama.Inti pendekatan ini adalah untuk menawarkan insentif bagi politisi yangmencari dukungan dari kelompok lain, dan tidak hanya menggantungkandiri pada dukungan dari kelompoknya sendiri. Hak Pilih Alternatifmemungkinkan para pemilih untuk memberikan tidak hanya pilihannyakepada kandidat yang paling ia dukung, namun juga pilihan kedua,ketiga dan seterusnya. Ini mendorong kandidat agar mencoba menarikpilihan kedua dari kelompok etnik lain (mengasumsikan pilihan pertamajatuh pada kandidat dari kelompoknya), karena diperlukan mayoritasabsolut agar menjadi pemenang. Kandidat yang berhasil mengumpulkanpilihan pertama dari pendukungnya dan pilihan kedua dari yang lainnyaakan lebih berhasil daripada mereka yang gagal menarik pilihan kedua.Untuk menjadi pemenang, para kandidat perlu bergerak ke pokok isukebijakan untuk menarik para pemilih mengambang, ataumengakomodasi kepentingan “pinggiran” ke dalam kebijakan luasmereka. Terdapat sejarah panjang kedua jenis sikap ini dalam pemilihanumum Australia, satu-satunya demokrasi mapan yang menggunakan AV,dan Papua Nugini yang terbagi secara etnik.

Semakin banyak kelompok yang bersaing dalam pemilihan, semakinbesar kemungkinan “pertukaran preferensi” akan terjadi. Namun, dalambanyak negara yang terbagi secara etnik, anggota kelompok etnik yangsama cenderung hidup berkumpul, sehingga distrik beranggota tunggaldan kecil yang merupakan ciri AV akan menghasilkan kelompok pemilihyang seragam secara etnik. Bila seorang kandidat yakin mendapatkanmayoritas absolut pilihan pertama karena dominasi etniknya di wilayahtertentu, ia dapat dipastikan akan menjadi pemenang. Ini berarti bahwa“penggabungan suara” antara kelompok etnik yang berbeda-beda yangmerupakan prasyarat akomodasi tidak akan terjadi. Maka AV palingtepat dalam kasus-kasus fragmentasi etnik yang ekstrim atau ketikaterdapat beberapa kelompok etnik yang tersebar luas dan tercampur.Penggunaan sistem serupa AV untuk pemilihan presiden di Sri Lankadan sebagai bagian penyelesaian konstitusional di Fiji merupakancontohnya.

Hak Pilih Tunggal yang Dapat Dipindahkan (Single TransferableVote/STV)

STV merupakan titik tengah antara daftar PR yang memaksimalkanproporsionalitas, dan AV yang memaksimalkan insentif untuk akomodasi.Beberapa orang menyatakan bahwa dalam STV, kedua keunggulanproporsionalitas maupun akomodasi dapat diberikan tekanan. Seperti


201


sistem PR, STV menciptakan hasil yang pada umumnya proporsional,sementara sistem pengalihan suaranya memberikan insentifpenggabungan suara seperti dijelaskan di atas, mendorong partai untukmencari dukungan dari luar batas etnik. Bagian-bagian opini dapatdiwakilkan secara proporsional dalam lembaga legislatif, namun terdapatpula insentif untuk elite politik untuk mencari dukungan dari anggotasegmen lain, karena pilihan kedua memiliki nilai penting.

STV banyak disukai, namun penggunaannya dalam pemilihan umumparlementer nasional terbatas pada beberapa kasus – Irlandia (sejak 1921),Malta (sejak 1947), Senat Australia (sejak 1949) dan pemilihan-pemilihan“sekali jadi” di Estonia dan Irlandia Utara. Sebagai sebuah mekanismeuntuk memilih wakil, STV mungkin merupakan sistem yang tercanggihdari semua sistem pemilihan, memungkinkan pilihan antara partai danantara kandidat dalam partai. Hasil akhir juga memiliki tingkatproporsionalitas yang lumayan, dan karena distrik dengan anggota banyakyang terjadi berukuran kecil, hubungan geografik antara para pemilihdan wakilnya dipertahankan. Namun, sistem ini sering mendapat kritikankarena pemilihan umum dengan preferensi tidak begitu dikenal di banyakmasyarakat, dan menuntut adanya bebas buta huruf dan buta angka.Perhitungan STV juga cukup kompleks, sehingga menjadi kelemahannya.STV juga memiliki kelemahan parlemen yang terpilih melalui metodePR, seperti pada kondisi tertentu memberikan kekuasaan yang terlalubesar bagi partai-partai minoritas kecil.

Penggunaan STV dalam masyarakat yang terpecah-belah hingga kiniterbatas dan tidak bisa ditarik kesimpulan yang jelas. Dua negara yangterbagi secara etnik menggunakan STV dalam pemilihan umum: IrlandiaUtara pada tahun 1973 dan 1982, dan Estonia (1990). Dalam keduakasus itu, hanya sedikit pengumpulan suara atau akomodasi isu etnikyang terjadi, dan parlemen yang terpilih tidak melakukan banyakakomodasi antar etnik. Sebaliknya, STV digunakan dengan berhasil diIrlandia dan Malta, memaksimalkan proporsionalitas dan, denganmenggunakan distrik pemilihan dengan banyak perwakilan legislatifyang kecil, memasukkan elemen pertanggungjawaban geografis. STVbaru-baru ini dimunculkan kembali di Irlandia Utara sebagai bagianpenyelesaian konflik (lihat Studi Kasus), dan ia merupakan bagian dariresep pembagian kekuasaan antara penduduk Katolik dan Protestan,dan digunakan dengan berhasil pada pemilihan umum pasca- penyelesaiankonflik pertama pada tahun 1998. Sejumlah besar warga Katolik danProtestan menggunakan preferensi mereka untuk mengalihkan suaramelintasi garis kelompok untuk pertama kalinya.

Pengakuan eksplisit kelompok komunal

Sebuah pendekatan lain terhadap pemilihan umum dan pengelolaankonflik adalah untuk mengakui secara eksplisit nilai pentingnya identitas


202

kelompok dalam proses politik, dan untuk memandatkannya dalamundang-undang pemilihan umum sehingga perwakilan etnik, dan rasiokelompok etnik yang berbeda dalam parlemen menjadi tetap. Empatpendekatan mencerminkan pemikiran ini:

Pemilihan komunal. Cara paling sederhana untuk mengakui secaraeksplisit pentingnya etnisitas adalah sistem perwakilan komunal. Kursitidak hanya dibagi berdasarkan komunitas, namun seluruh sistemperwakilan parlemen juga berdasar pertimbangan komunal serupa. Inibiasanya berarti bahwa setiap “komunitas” memiliki daftar pemilihanumumnya sendiri, dan memilih hanya anggota “kelompoknya sendiri”ke parlemen. Kini, hanya Fiji (lihat Studi Kasus) yang menggunakansistem ini, dan sistem ini tetap merupakan sebuah opsi bagi para pemilihMaori di Selandia Baru. Di tempat lainnya, sistem komunal ditinggalkankarena elektorat komunal, meskipun menjamin perwakilan kelompok,memiliki akibat buruk karena melemahkan akomodasi, karena tidakada insentif bagi percampuran politis antara komunitas. Pendefinisiananggota kelompok tertentu dan bagaimana membagi elektorat secaraadil antara mereka juga banyak memiliki masalah.

Penjatahan kursi untuk minoritas etnik, linguistik atau lainnya.Sebuah pendekatan alternatif adalah untuk menjatahkan sejumlah kursidi parlemen untuk minoritas etnik atau agama. Banyak negaramenjatahkan beberapa kursi untuk kelompok-kelompok tersebut, sepertiYordania (Kristen dan Sirkasian), India (suku dan kasta tertentu), Paki-stan (minoritas non-Muslim), Kolombia (“komunitas hitam”), Kroasia(etnik Hungaria, Italia, Ceko, Slovakia, Rutenia, Ukraina, Jerman danAustria), Slovenia (Hungaria dan Italia), Taiwan (komunitas aborigi-nal), Nigeria (Taurag) dan Palestina (Kristen dan Samaria). Namunsering dikatakan bahwa strategi yang lebih baik adalah denganmerencanakan struktur yang menumbuhkan parlemen yang representatifsecara alamiah, daripada hanya memasukkan anggota-anggota yanghanya berperan sebagai simbol tanpa pengaruh konkrit. Kursi kuotajuga dapat menimbulkan kejengkelan pada kelompok mayoritas danmeningkatkan ketidakpercayaan antarkelompok minoritas.

Daftar yang dimandatkan secara etnik dengan sistem block vote.Pendekatan ketiga adalah untuk menggunakan daftar etnik yangditentukan sebelumnya dengan blok partai. Blok partai serupa denganblock vote biasa, kecuali para pemilih memberikan suara untuk daftarkandidat dari partai, bukan individu. Partai yang memenangkan suarapaling banyak mendapatkan semua suara di distrik itu, dan seluruh isidaftar itu dipilih. Beberapa negara menggunakan sistem ini untukmenjamin perwakilan etnik yang berimbang, karena memungkinkanpartai untuk menawarkan daftar kandidat yang memiliki keberagamanetnik. Di Lebanon, contohnya, setiap daftar partai harus merupakangabungan dari kandidat-kandidat dari kelompok etnik yang berbeda.


203


Para pemilih memberikan suara bukan atas dasar etnisitas. Singapuramenggunakan sistem serupa untuk meningkatkan perwakilan minoritasMelayu dan India. Namun cacat utama sistem blok partai ini adalahkemungkinan terjadinya hasil “super-mayoritarian”, yaitu sebuah partaibisa memenangkan hampir semua kursi dengan mayoritas suara. Dalampemilihan umum Singapura tahun 1991, contohnya, 61% suara yangdiperoleh Partai Aksi Rakyat memberikan 95% kursi di parlemen,sementara hasil pemilihan umum Mauritius pada tahun 1982 dan 1995adalah parlemen tanpa oposisi. Untuk menghindari kemungkinan ini,konstitusi Lebanon menetapkan komposisi etnik seluruh parlemen danposisi kunci seperti presiden dan perdana menteri.

Kursi “juara kedua” untuk mengimbangi perwakilan etnik dalamlembaga legislatif. Sebuah mekanisme lainnya yang terkadang digunakanbersama dengan sistem blok partai adalah memberikan kursi kepada“juara kedua” dari komunitas tertentu. Di Mauritius, misalnya, empatkursi diberikan kepada kandidat yang mendapat suara terbaik darikelompok etnik yang kurang diwakili dalam parlemen. Namun,belakangan ini terdapat gerakan yang kuat untuk mendorongpenghapusan kursi tersebut, yang dipandang sebagai sisa-sisa terakhirkomunalisme dalam politik Mauritius.

4.4.3 Kebutuhan-kebutuhan transisi demokrasi dan demokrasiterkonsolidasi

Tidak ada sistem pemilihan umum yang sempurna, atau cara yang“benar” untuk merencanakannya. Namun, bagi semua masyarakat, tidakhanya yang terpecah-belah, kriteria rancangan utama kadang kalabertentangan dengan yang lain. Sebagai contoh, meningkatkan jumlahkursi di tiap distrik untuk meningkatkan proporsionalitas akanmengurangi pertanggungjawaban geografis antara para pemilih danparlemen. Perencanaan sistem pemilihan umum harus memberikanprioritas pada kriteria mana yang ia anggap paling penting pada kontekspolitik yang dihadapinya. Contohnya, sebuah negara yang terbagi secaraetnik di Afrika Tengah mungkin ingin untuk sejauh mungkinmenghindari ketidakterlibatan kelompok minoritas dari perwakilan,untuk mendorong legitimasi proses pemilihan umum dan mencegahpersepsi bahwa pemilihan umum itu tidak adil. Berbeda dengan itu,sebuah negara multi-etnik di Eropa Timur mungkin memiliki prioritaslain – untuk menjamin bahwa pemerintah bisa secara efisien menciptakanperundang-undangan tanpa kecemasan akan terjadinya kebuntuan, danbahwa para pemilih bisa menurunkan pemimpin yang tidak disukai.Memberikan prioritas merupakan tugas aktor domestik yang terlibatdalam proses rancangan konstitusional.

Kebutuhan demokrasi peralihan dan mapan juga berbeda . Secarasederhana, kebutuhan terpenting sistem pemilihan umum dalam transisi


204

demokratik adalah sistem yang memaksimalkan keterlibatan, adil bagisemua partai, dan memiliki sesedikit mungkin area konflik pra-pemilihanumum (seperti penggambaran batas pemilihan umum). Tujuan ini pal-ing mudah tercapai dengan suatu bentuk PR dengan daftar regionalatau nasional, yang idealnya mengarah menuju terbentuknyapemerintahan koalisi besar. Sebaliknya, konsolidasi demokratik lebihmementingkan pembentukan sistem yang responsif terhadap kebutuhanpara pemilih, dapat dipertanggungjawabkan secara geografis maupunkebijakannya, dan mengarah ke pemerintah koalisi atau partai tunggalyang bisa dijatuhkan bila tidak berjalan dengan baik. Tujuan tersebutdicapai dengan sistem yang berdasar pada distrik pemilihan yang kecil.Maka Afrika Selatan, yang berhasil melaksanakan pemilihan umumtransisinya pada tahun 1994 dengan sistem daftar PR nasional, bisaberubah ke sebuah sistem berdasar konstituensi setelah pemilihan umumberikutnya pada tahun 1999. Perbedaan antara kebutuhan transisidemokrasi dan demokrasi terkonsolidasi tergambar di bawah ini.

Boks 9 Kualitas-kualitas Ideal Institusi Pemilihan Umum Untuk NegaraTransisi Demokrasi dan Demokrasi Terkonsolidasi

Transisi Demokrasi

- Saling terbuka

- Mudah dipahami pemilih

- Keadilan dalam hasil (proporsionalitas)

- Meminimalkan area konflik

- Mudah dijalankan

- Transparan

- Pemerintah koalisi besar

Demokrasi Terkonsolidasi

- Dapat dipertanggungjawabkan

- Memungkinkan para pemilih mengekspresikan rangkaianpilihan yang lebih rumit

- Kemungkinan menjatuhkan para pemimpin yang dinilaiburuk

- Responsif terhadap para pemilih

- Mendorong perasaan “kepemilikan” atas proses politik padapara pemilih

- Pemerintah koalisi “kemenangan minimal” ataupemerintahan partai tunggal


205

Demokrasi dan Konflik yang Mengakar: Sejumlah Pilihan untuk NegosiatorPilihan Sistem Pemilihan Umum untuk Masyarakat yang Terpecah Belah

Sistem-sistem pemilihan umum diakui sebagai salah satu mekanisme institusional yangterpenting untuk membentuk sifat kompetisi politik. Dari sembilan jenis sistem yangdibicarakan, empat tepat bila digunakan pada masyarakat yang terbagi-bagi. Merekadigambarkan di bawah ini


Jen

is

PenjelasanPemilihanperwakilanproporsional yangmenuju padasebuah parlemenyang melibatkansemua kelompokpenting. Dalamsebuah paketkonsosiasionalpenuh, masing-masing kelompokdiwakili dalamkabinet secaraberbandingdengan dukunganyang merekaterima dalampemilihan umum,dan kepentinganminoritasdilindungi denganotonomi segmen-tal dan saling veto

Sistem mayoritasdengan insentifuntuk partai yangmelintasi batasanetnik.Untukmemaksimalkanprospek dalampemilihan, partai-partai harusberusahamengumpulkansuara pilihankedua darikelompok-kelompok di luarkelompok mereka.Terdapat suatuarahan menujusistem yangmendorong paraelit menuju tengahmoderat inter-etnik. Dalamdistrik-distrikyang etniknyaberagam, batasanmayoritasmemberikaninsentif untukmendapatkandukungan darikelompok lain.

Sistem pemilihanmemberikan hasilproporsional,namun jugamendorong politisiuntuk mencarisuara darikelompok lain(pilihan kedua).Ini bisamendorongpembagiankekuasaan yanginklusif antarasemua kekuatanpolitik yangpenting, dan jugamendorong politisiuntuk mencaridukungan pilihan.

Sistem secaraeksplisitmengakuikeberadaankelompokkomunal untukmemberikanperwakilaninstitusional yangrelatif tetap.Kompetisikekuasaan antarkelompok etnikditekan karenarasio antarkelompok etniktelah ditentukandi muka. Parapemilih harusmemberikanpilihan ataskriteria selainetnik.

Con

toh Swiss, Belanda,

Afrika Selatan1994

Papua Nugini1964-1975, Fiji1997

Estonia 1990,Irlandia Utara1998

Lebanon,Singapura,Mauritius

Daftar PerwakilanProporsional

Hak Pilih Alternatif Pilihan Tunggal yangDapat Dialihkan

Pemilihan Komunal,Blok Partai

206

Dalam masyarakat yang terpecah-belah, beberapa atau semua kualitasideal itu bisa disisihkan terhadap kebutuhan utama untuk mendorongpolitik yang moderat dan akomodatif. Terdapat pertentangan antarasistem yang memberikan tekanan pada perwakilan kelompok minoritas(daftar PR) dan sistem yang memberikan tekanan pada pengaruhminoritas (AV dan STV). Pilihan yang terbaik adalah pada sistem yangmemiliki keduanya: perwakilan semua kelompok penting, namun pulamemaksimalkan pengaruh dan keterlibatannya dalam proses pembuatankebijakan. Ini paling bisa dicapai dengan membangun syarat-syarat untukmencapai proporsionalitas dan insentif untuk akomodasi antar etnikdalam sistem pemilihan. Namun sasaran tersebut tidak selalu kompatibelsatu sama lain. Sebuah pertentangan lain ada antara sistem-sistem yangbergantung pada akomodasi elit (terutama daftar PR) dan yangbergantung pada moderasi para pemilih (AV dan STV). Ketika para elitpolitik lebih moderat dibandingkan para pemilih, daftar PRmemungkinkan partai utama untuk memasukkan kandidat dari berbagaikelompok. Bila para pemilih merupakan pendorong utama moderasi,AV dan sistem lain yang mendorong pengumpulan suara akanmenghasilkan terpilihnya pemimpin yang lebih moderat dan kebijakanyang lebih akomodatif. Namun, bila kedua kelompok tidakmemperlihatkan moderasi, pendekatan yang mengakui secara eksplisitsumber konflik –seperti jatah kursi atau daftar yang disepakati secaraetnik– perlu dipertimbangkan, karena ini merupakan cara terbaik untukmeredam etnisitas sebagai isu dalam pemilihan.

REFERENSI DAN DAFTAR PUSTAKA LEBIH LANJUTde Silva, K. M. 1994. Ethnic Diversity and Public Policies: ElectoralSystems, Geneva: UNRISD.Horowitz, Donald L. 1991. A Democratic South Africa? Constitutional Engi-neering in a Divided Society. Berkeley, CA: University of California Press.Inter-Parliamentary Union. 1993. Electoral Systems: A World-wide Com-parative Study. Geneva: Inter-Parliamentary Union.Jenkins, Laura D. 1994. Ethnic Accomodation Through Electoral Systems.Geneva: UNRISD.Lijphart, Arend, dan Bernard Grofman. eds. Choosing an ElectoralSystem: Issues and Alternatives. New York: Praeger.Reilly, Ben dan Andrew Reynolds. Belum diterbitkan. Electoral Systemsand Conflict in Divided Societies. Washington, DC: National ResearchCouncil.Reynolds, Andrew dan Ben Reilly. 1997. The International IDEAHandbook of Electoral System Design. Stockholm: International Institutefor Democracy and Electoral Assistance.Sartori, G. 1968. “Political Development and Political Engineering”,Public Policy, no. 17. hal. 261-298.Taagepera, Rein dan Matthew S. Shugart. 1989. Seats and Votes: TheEffects and Determinants of Electoral Systems . New Haven. CT: YaleUniversity Press.


207

Dem


engakar: Sejum

lah Pilihan untuk N

egosiator

F I J IStudi Kasus

208

Studi Kasus: Fiji

209


S t u d i K a s u s: F i j i

FIJI

Fiji, sebuah kepulauan di Pasifik Selatan dengan penduduk kira-kira 750.000 jiwa,adalah salah satu negara yang belakangan ini paling komprehensif berusaha untukmengadakan “rekayasa konstitusional”: mendorong hasil politis tertentu denganmerencanakan dan membentuk struktur institusi politik. Parlemen, eksekutif, pengadilandan lain-lain bisa dibentuk dan direncanakan untuk mencapai hasil tertentu. Sistempemilihan, misalnya, dapat memungkinkan minoritas untuk terwakili dalam parlemen,atau menjamin dominasi satu mayoritas etnik tertentu. Dan berbagai insentif yang berbedauntuk mendapatkan suara dapat mendorong politikus untuk membangun dukungan dariberbagai kelompok, atau mendorong fokus sempit dan sektarian pada satu kelompoktertentu. Tinjauan kembali pada konstitusi Fiji yang dilakukan sebagai bagian kembalinyaFiji ke demokrasi merupakan contoh yang baik dari proses ini.

Penyebab utama konflik di Fiji berkaitan dengan hubungan antara penduduk pribumiFiji (campuran kelompok Melanesia dan Polinesia yang terdapat di seluruh pulau-pulauPasifik Selatan) dan komunitas Indo-Fiji (hampir semua keturunan buruh kasar yangdidatangkan dari India ke Fiji untuk bekerja di perkebunan tebu pada abad ke-19 dibawah jajahan Inggris). Sekalipun ada kelompok-kelompok lain seperti Cina dan Eropa,komposisi etnik di Fiji sebagian besar terbagi antara komunitas “Indo-Fiji” (India) danpribumi (Melanesia dan Polinesia). Kedua masyarakat ini memiliki derajat pemisahanyang tinggi dalam semua lingkup kehidupan publik dan privat. Mereka berbicara dalambahasa yang berbeda, beragama berbeda, bekerja di mata pencaharian yang berbeda,bergabung dalam kelompok sosial yang berbeda, berolahraga berbeda dan memiliki sangatsedikit kontak sehari-hari. Pernikahan antar kelompok, salah satu indikator terbaikhubungan komunal, nyaris tak ada. Fiji merupakan contoh klasik masyarakat plural tempat,menurut Joseph Furnivall, “bagian yang berbeda dari komunitas yang sama … bercampurnamun tidak tergabung”.

Masyarakat dan politik Fiji telah lama dicirikan oleh koeksistensi yang tidak nyamanantara kedua komunitas tersebut, dengan warga Indo-Fiji mendominasi sektor-sektorkunci tertentu dalam masyarakat (terutama industri gula) dan masyarakat pribumi Fijimemiliki 90% lahan, namun kekuatan ekonominya terbatas. Sementara perbandinganjumlah penduduk kedua kelompok relatif sama (50% pribumi dan 44% Indo-Fiji menurutsensus terakhir), terdapat kontak sosial atau ekonomi yang sangat terbatas antara keduakomunitas. Setiap kelompok juga terbagi secara internal. Komunitas India yang sebagianbesar Hindu memiliki minoritas Muslim sebesar 15% dan sejumlah sub-identitas, yangberdasar pada akar keluarga di India. Penduduk pribumi Fiji mempertahankan elemenyang signifikan dan kadang kala memecah belah baik dari struktur sosial Melanesia maupunPolinesia.

Setelah kemerdekaan dari Inggris pada tahun 1970, Fiji tampaknya cukup berhasildalam mengkonsolidasikan sebuah negara demokrasi multi-etnik. Namun setelahterpilihnya sebuah pemerintah, yang dipandang oleh militer yang didominasi pribumiFiji, terlalu dekat dengan komunitas Indo-Fiji, Fiji mengalami dua kup militer yang bermotif

Ben Reilly

Fiji

210

Studi Kasus: Fiji

etnik pada akhir dekade 1980-an. Pemimpin kudeta, Mayor Jenderal Sitiveni Rabuka,kemudian menjustifikasi kup tersebut sebagai cara pencegahan pertumpahan darah yangdapat terjadi sebagai ekspresi nasionalisme dan kemarahan warga pribumi Fiji andai sajapemerintahan tetap bertahan. Pada tahun 1990, sebuah konstitusi yang berbias etnikmengesahkan pembedaan rasial yang menguntungkan penduduk pribumi Fiji, baik dalamkasus hak sipil dan perwakilan politik. Melalui sistem pemilihan umum baru yangdidasarkan seluruhnya pada perwakilan komunal kelompok etnik (yaitu daftar pemilihyang terpisah untuk orang-orang pribumi, India dan “pemilih umum”), kompetisi politikantar kelompok menjadi tetap berbeda. Tatanan ini memiliki akan pada sistem pemilihanumum sebelum kudeta, yang juga berdasar pada komunalisme, namun dalam sistemlama ini masih terdapat sejumlah kursi “nasional” yang terbuka untuk kompetisi bebasdengan dasar non-rasial. Dalam konstitusi 1990 komunitas Indo-Fiji kurang terwakilidan jabatan tertentu dikhususkan untuk pribumi Fiji. Ini, ditambah dengan terpisahnyadaftar pemilih menyebabkan kompetisi politik antar etnik nyaris tidak mungkin ada.Pribumi Fiji dijamin mayoritasnya di parlemen, yang menjadi badan “kamu dan kalian”klasik: kelompok etnik Fiji membentuk pemerintahan dan Indo-Fiji serta lainnya menjadioposisi.

Pada tahun 1994, menyusul kesulitan ekonomi, kecaman internasional (termasukdikeluarkan dari Persemakmuran) dan emigrasi besar-besaran komunitas India, pemerintahmembentuk Komisi Peninjau Konstitusi (CRC) untuk menyelidiki konstitusi danmenyarankan sebuah bentuk perwakilan yang lebih baik. Laporan komisi tersebut padatahun 1996, The Fiji Islands: Towards a United Future, menyarankan sebuah konstitusinon-rasial yang sama sekali baru. Konstitusi baru ini akan menggabungkan jaminankonstitusional terhadap hak-hak asasi manusia (seperti adanya Deklarasi Hak AsasiManusia dan Komisi Hak Asasi Manusia) dengan sebuah paket inovatif tatanan pemilihanumum yang dirancang untuk mendorong tumbuhnya politik multi-etnik di Fiji. Komisiini menyarankan agar Fiji bergerak “secara bertahap namun pasti” dari perwakilan komunalmenuju sistem pemilihan umum terbuka dan non-rasial.

Komisi memandang sistem pemilihan umum itu sebagai alat terkuat untukmempengaruhi karakter politik Fiji. Partai politik dalam banyak masyarakat yang majemuketnik cenderung berdasar pada kelompok etnik tertentu, dan tujuan yang dinyatakan olehKomisi adalah untuk “mencari jalan mendorong semua, atau sejumlah besar warga, untukbersama-sama memerintah negara dengan suatu cara yang memberikan semua komunitaskesempatan untuk ambil bagian”. Komisi ini menilai dan mengevaluasi setiap sistempemilihan umum yang lazim dipakai terhadap seperangkat kriteria tertentu: kapasitasuntuk mendorong pemerintah multi-etnik; pengakuan pentingnya partai politik; insentifyang diberikan untuk moderasi dan kerja sama lintas etnik; dan perwakilan yang efektif.

Untuk memaksimalkan kebutuhan tersebut, CRC menyarankan sebuah sistem PilihanAlternatif. Dengan menjadikan politisi dari satu kelompok tergantung pada pilihan daripihak lainnya, AV dapat, menurut CRC, mendorong suatu derajat “pertukaran preferensi”antara kedua pihak, yang bisa membantu mendorong akomodasi antara (dan dalam)komunitas yang terbagi. Kandidat yang memiliki posisi moderat dalam isu etnik danF

iji

211



berusaha mewakili “jalan tengah” akan, dengan logika ini, lebih berhasil daripada kaumekstrim, mendorong politik Fiji menuju sebuah kompetisi yang lebih multi-rasial. CRCjuga menyatakan bahwa sistem daftar calon legislatif akan memberikan terlalu banyakkekuasaan bagi pemimpin partai, dan karena perlu digunakannya distrik nasional atauregional yang besar, tidak akan memberikan hubungan antara pemilih dengan wakilnya.Dalam sistem PR, menurut mereka, partai etnik akan dapat berharap untuk diwakilidalam parlemen sesuai proporsi jumlahnya dalam komunitas, tanpa mempedulikan apakahmereka moderat atau ekstrim. Maka, daftar perwakilan proporsional, bila dikombinasikandengan kursi komunal, menawarkan “hanya sedikit insentif untuk partai-partai untukmenjadi lebih multi-etnik dalam komposisinya atau lebih bersedia mempedulikankepentingan semua komunitas”.

Pada akhirnya, keberhasilan atau kegagalan usaha tersebut di Fiji, bergantung padadistribusi demografik kelompok etnik dan cara penggambaran batas-batas pemilihanumum. Daerah pedesaan Fiji memiliki segregasi wilayah yang tinggi, dan pulau-pulauluar hampir seluruh penduduknya pribumi, maka penggabungan suara di sana hanyaperlu terjadi pada isu-isu selain isu etnik, itu pun bila diperlukan. Situasi di pulau utamadan pusat-pusat urban lebih beragam. Ukuran pulau yang kecil dan sifat daerah urbanyang percampurannya tinggi berarti bahwa batas-batas pemilihan umum dapat ditariksehingga menciptakan distrik yang penduduknya beragam. Jika penciptaan daerah-daerahtersebut cukup beragam untuk memungkinkan pertukaran preferensi antarkelompok,sistem baru ini akan mampu mendorong akomodasi yang signifikan antarkelompok,“dengan tujuan memaksa partai politik untuk mencari dukungan suara dari luar kelompokmereka, bukan hanya dari kelompok mereka”. Batas para pemilih dan susunan demografikpemilih mungkin akan menjadi isu utama sebagaimana reformasi pemilihan umumditerapkan.

Namun, konstitusi 1997 sebagaimana ditetapkan, menolak beberapa saran CRC. Yangterpenting, parlemen tidak bergerak menjauhi komunalisme, dan dua pertiga kursi dalamparlemen baru beranggota 70 orang tetap akan dipilih dengan dasar komunal, dan hanyamenyediakan sepertiga kursi untuk dipilih dalam kompetisi inter-etnik. Proporsi kursikomunal adalah 23 pribumi Fiji, 19 Indo-Fiji, 1 Rotuma (sebuah kelompok pribumiyang tinggal di pulau Rotuma) dan tiga untuk “lain-lain”. 25 kursi yang tersisa akandialokasikan untuk pemenang pemilihan terbuka. Agar sistem ini dapat bekerja digunakansistem pemilihan umum yang berdasar pada distrik beranggota legislatif tunggal yangkecil, bukan distrik beranggota banyak dan luas yang disarankan. Ini berarti bahwauntuk mencapai “pertukaran preferensi” antara komunitas lain yang disarankan olehKomisi, distrik kecil itu harus memiliki keragaman etnik – suatu hal yang sukar dicapai.Akhirnya, konstitusi baru menerapkan pembagian kekuasaan yang dimandatkan padatatanan pemilihan umum yang “integratif ” ini dengan mensyaratkan semua partai yangmemperoleh paling sedikit 10 % suara harus diwakili di dalam kabinet sesuai proporsijumlah suara yang didapatkan.

Jika sistem pemilihan umum bekerja sebagaimana diharapkan, hasilnya adalahpemilihan umum sejumlah kandidat moderat yang bergantung pada dukungan kedua F

iji

212

Studi Kasus: Fiji

komunitas politik untuk mempertahankan jabatannya, dan suatu derajat akomodasi antarakelompok-kelompok yang bersaing pada tingkat lokal. Namun bahkan bila ini tidakterjadi, kabinet koalisi besar yang disyaratkan konstitusi akan menjamin bahwa keduakomunitas akan bekerja sama, paling tidak pada tingkat elit. Dua mekanisme inimenunjukkan ada sejumlah cara untuk menjamin akomodasi: jika yang satu gagal, terdapat“rencana B” untuk menjamin keberhasilan pembagian kekuasaan pada tingkat lain.

Sebuah aspek CRC yang bisa digunakan sebagai model untuk lainnya adalahcara pelaksanaan proses peninjauan. Komisi yang beranggotakan tiga orang ini mencakupwakil dari komunitas India dan Fiji, namun dikepalai seorang bukan Fiji, mantan gubernurjenderal Selandia Baru, Sir Paul Reeves, yang merupakan wakil komunitas pribumi SelandiaBaru (Maori). Komisi ini dibentuk untuk mendorong kedua komunitas agar percayapada kemampuannya untuk mencapai hasil yang adil. Komisi ini juga mengunjungi Fijisecara ekstensif, mengadakan pertemuan dan dengar pendapat di seluruh negara. Danmereka mengadakan pula konsultasi yang ekstensif secara internasional, mengadakandiskusi terbuka dengan para pakar di Australia, Malaysia, Mauritius, Afrika Selatan,Inggris dan AS. Dengan bantuan Divisi Bantuan Pemilihan umumPBB mereka memintatulisan-tulisan dari para pakar mengenai aspek-aspek berbeda dalam demokrasi dimasyarakat yang terpecah-belah, dan bertemu dengan banyak tokoh akademisi terpentingdalam lingkungan itu. Penyelidikan komisi ini merupakan salah satu pelaksanaan rekayasakonstitusional yang paling komprehensif dan terencana. Signifikansi proses ini merupakanpelajaran utama dari pengalaman Fiji. Dengan mencari bukti seluas mungkin danmenyelidiki sendiri pengalaman masyarakat multi-etnik lainnya (seperti Mauritius), prosespeninjauan menjamin bahwa laporan akhir dapat secara sah mengklaim sebagai dokumenyang komprehensif.

Laporan CRC itu secara luas dilihat berimbang dan inovatif. Terlebih lagi, komisi inidibentuk sedemikian rupa sehingga mendorong penerimaan hasilnya oleh mayoritas darikedua komunitas. Ia meminta dukungan dari kelompok tengah. Ini tercermin dari responparlemen yang menerima hampir seluruh laporan tersebut apa adanya (terkecuali di atas)dan mencoba menerjemahkan saran-saran itu menjadi konstitusi baru. Penentanganterhadap saran laporan tersebut hanya datang dari elemen ekstrim dari kedua komunitas.Namun, para pemimpin dan anggota partai utama dari kedua komunitas mendukungkonstitusi yang baru. Pada akhir tahun 1997, setelah pengesahan konstitusi yang baru,partai-partai utama membentuk pemerintahan pembagian kekuasaan untuk persatuannasional, dengan pemimpin kudeta 1987, Sitiveni Rabuka, sebagai perdana menteri, danmantan pemimpin oposisi, Jai Ram Reddy sebagai wakil perdana menteri. Ini merupakansebuah terobosan besar, yang merupakan reaksi terhadap semangat kerja sama yangditimbulkan peristiwa penyusunan konstitusi, maupun akibat persyaratan yang diberikandokumen tersebut.

Fiji

213




Constitution (Amendment) Act 1997 of the Republic of the Fiji Islands, 25 Juli1997.

Constitution Review Commission. 1996. The Fiji Islands: Towards a UnitedFuture. Paper parlemen No. 34/1996. Parlemen Fiji, Suva.

Furnivall, J. S. Colonial Policy and Practice: A Comparative Study of Burmaand Netherlands India, Cambridge: Cambridge University Press.

Lawson, Stephanie. 1991. The Failure of Democratic Politics in Fiji .Oxford: Clarendon Press.

Reilly, Ben. 1997. “Constitutional Engineering and the Alternative Votein Fiji: An Assessment”. Dalam Brij V. Lal dan Peter Larmour. eds.Electoral Systems in Divided Societies: the Fiji Constitution Review. Canberra:National Centre for Development Studies.

214

4.5 Badan Legislatifbagi Masyarakat Pasca-Konflik

David M. Olson Badan Legislatif bagi Masyarakat Pasca-Konflik

Dalam sistem politik demokratik, badan legislatif adalah institusiyang berwenang untuk mengungkapkan dan merumuskankebijakan penyelesaian konflik. Otoritasnya didapat dari fungsiperwakilannya dalam negara dan status dari konstitusionalsebagai badan pembuat undang-undang tertinggi.Pengekspresian bukan hanya melalui status konstitusionalnya sajatapi juga melalui komposisi dan prosedur internal serta organisasi.Dalam bagian ini kami mempertimbangkan ciri-ciri dari badanlegislatif yang mempengaruhi masyarakat pasca-konflik.

4.5.1 Pengantar

4.5.2 Pemilihan dan anggota

4.5.3 Ciri-ciri internal: komunitas, forum, prosedur,kepemimpinan, staf dan fasilitas

4.5.4 Sumber kekuasaan

4.5.5 Sistem satu atau dua kamar?

4.5.6 Kesimpulan

4.5.1 Pengantar

Dalam tambahan untuk fungsi pembuatan hukum tadi, tindakanbadan legislatif merupakan badan representatif utama dari negara,merefleksikan masyarakat yang berbeda opini dalam tingkat politik.Badan legislatif ini mempunyai kemampuan untuk menunjukkan danmenjawab sejumlah variasi konflik dalam masyarakat. Struktur danperaturan prosedural dari badan legislatif ini berdasar pada pemilihananggota-anggotanya, dan penghargaan untuk kemampuan baikmengekspresikan maupun memecahkan konflik. Badan legislatifmenciptakan kondisi untuk memunculkan kerjasama yang kuat.Meskipun mereka tidak setuju terhadap kebijakan publik, mereka harusmenyetujuinya dalam struktur dan aturan-aturan untuk menyediakanbasis pengekspresian konflik mereka. Peraturan-peraturan tersebutmemungkinkan untuk menemukan solusi kompromis bagi permasalahanmereka dan kemudian mengembangkan kemampuan untuk menemukansolusi lainnya bagi beban konflik.

215


Cara pengungkapan konflik dalam badan legislatif juga merupakancara bagaimana nantinya ia diselesaikan. Hampir kebanyakan badanlegislatif terdiri dari anggota partai politik yang merepresentasikanpemilihan distrik khusus atau wilayah geografis; beberapa wilayah ataupemilihan distrik homogen dalam beberapa tipe isu maupun partaipolitik. Setiap derajat kekuatan berkompromi antara pendukungnya atasisu-isu tersebut. Dan juga mempunyai arti bahwa kompromi ditempaatas isu-isu yang membagi mereka. Pencarian persetujuan dan kompromidengan demikian menegaskan ciri-ciri badan legislatif baik dalam istilahkomposisi dan dalam stuktur internal dan prosedur.

Istilah “legislatur” dan “parlemen” dapat dipertukarkan. Mengenaisekitar setengah dari dunia parlemen adalah unicameral (hanyamempunyai satu kamar), sekitar sebagian lagi memiliki bicameral(mempunyai dua kamar), meskipun biasanya majelis yang satu lebihaktif dan penting dari yang lainnya. Sistem bicameral mempunyai kamarutama (House of Commons, DPR, Majelis Perwakilan, dll.) dan kamarkedua (majelis tinggi, Senat, dan seterusnya). Dalam beberapa kasusmajelis yang lebih rendah menjadi lebih penting dibanding dengan majelisyang di atasnya.

Istilah parlemen berasal dari Inggris, dimana “sistem pemerintahanparlementer” berarti bahwa kepala eksekutif (perdana menteri) dipilihdan dipecat oleh parlemen. Badan-badan yang mengikuti praktik diInggris ini seringkali disebut model parlemen “Westminster”, meskipunseleksi kepala eksekutif dalam tindakan yang sama telah berkembangtersendiri dalam pelaksanaan internal dan struktural. Kongres AmerikaSerikat, baik dalam pemisahan presiden dan karakteristik internalnya,adalah tipe yang berbeda sendiri. Di banyak negara baru dan demokrasibaru, penggabungan ciri-ciri ini diseleksi dari model yang ada ke dalamkonstitusi baru dan legislatif.

Dalam negara yang baru merdeka dan dalam negara otoriter lama,salah satu konflik yang sering terjadi adalah konflik antara lembagaeksekutif dan legislatif. Lembaga eksekutif, yang disokong oleh kekuatankeluarganya atau dukungan militer, bisa mendominasi sistem politik,yang membuat partai politik menjadi lemah dan lembaga legislatif tidakefektif.

Manakala sebuah negara menjadi berkurang ke-otoriteran-nya, ataumanakala sistem demokratik mulai terbangun, lembaga legislatif menjadilebih bebas bertindak, tapi sering cacat karena ketidakcukupan sumberdaya manusia dan sumber material seperti praktik-praktik di masa lalu.“Jurang sumber kesempatan” ini telah tercatat di berbagai demokrasipasca-komunis sebagaimana halnya di negara-negara di Asia sepertiFilipina dan Korea Selatan, dan di negara-negara di Afrika termasukGhana dan sekarang Afrika Selatan.

4.5 Badan Legislatif bagi MasyarakatPasca-Konflik

Pencarianpersetujuan dan

kompromi-kompromi

merupakandefinisi bentuk

lembagalegislatif, baik

dalam halkomposisi,

prosedur, sertastruktur internal.

216

4.5.2 Pemilihan dan anggota-anggota

Badan legislatif yang demokratis secara langsung dipilih melaluipemilihan umum yang kompetitif yang dilaksanakan dalam jangka waktutertentu dan biasanya tidak lebih dari lima tahun.

Bentuk pengungkapan konflik sosial yang paling langsung dalambadan legislatif tampak pada proses pemilihan keanggotaannya. Dalamsebagian besar kasus, komposisi anggota badan legislatif cenderungmerefleksikan atribut-atribut populasi masyarakat seperti kesukuan,agama, status sosial dan ekonomi. Dalam masyarakat tradisional, anggotabadan legislatif seringkali dipilih dari kalangan keluarga elit, parabangsawan yang mempunyai tanah luas. Begitu masyarakat berubah,keanggotaan badan legislatif cenderung berasal dari kalanganberpendidikan dari kawasan urban dan para pengusaha.

Salah satu ukuran sukses sosial dari kelompok-kelompok minoritasadalah kemampuannya untuk mengikuti pemilihan umum dan terpilihmenjadi anggota legislatif. Di Eropa misalnya, dibutuhkan waktubertahun-tahun bagi seorang wakil kelompok agama minoritas untukbisa diakui di parlemen. Dalam masyarakat kontemporer, jumlah anggotaperempuan dalam parlemen sering dilihat sebagai indikator yang samauntuk mengukur tingkat kesalingterbukaan sistem parlemen yangditerapkan.

Di sejumlah masyarakat, sering sulit ditemukan anggota parlemendengan tingkat pendidikan yang memadai dan berkemampuanprofesional untuk bisa menjadi anggota legislatif yang baik. Masalah ituakan lebih berat lagi dihadapi oleh kelompok-kelompok minoritas ataukelompok-kelompok bentukan yang baru dalam sistem politik. Padaparlemen yang baru dibentuk di negara-negara demokrasi pasca—komunis dan negara-negara transisi di Afrika misalnya, tampakkekurangan anggota-anggota berkemampuan dan berpengalaman.

Para anggota parlemen punya banyak pilihan dalam menyikapitanggung jawab representatifnya. Sebagian dari mereka mungkinmenganggap dirinya sebagai juru bicara langsung atas suatu isu ataukelompok masyakat, akanhalnya sebagian lebih memandang keseluruhandistrik atau keseluruhan bangsa sebagai tanggung-jawabnya begitumereka terpilih. Selalu segera muncul pertanyaan mempersoalkan atributsosial-ekonomi bagi setiap calon anggota legislatif yang diusulkan sebuahpartai politik atau individu-individu yang mencalonkan diri sebagaianggota parlemen. Apakah setiap kandidat sepadan dengan elemenpenting dari para pemilih yang terukur dari etnisitas, agama, jender,pekerjaan, lokasi atau tempat tinggal, juga umur?


217


4.5.3 Ciri-ciri internal

Prosedur-prosedur dimana debat terjadi dan berbagai peraturandiundangkan adalah bagian penting dalam proses legislatif. Rapat-rapatpleno adalah tempat paling formal dalam pengambilan keputusan. Komisi-komisi legislatif, bagaimanapun juga merupakan forum penting untukmengungkapkan dan mengelola konflik kebijakan.

Komisi-komisi

Mekanisme komisi-komisi adalah metode utama para anggotalegislatif mempertimbangkan berbagai isu. Jumlah komisi-komisi yangada biasanya berkisar antara 10-25 buah di setiap badan legislatif.

Rancangan perundang-undangan selalu dibahas dalam rapat-rapatkomisi sebelum diputuskan secara final melalui voting dalam forum.Secara tipikal, banyak topik yang dibahas dalam rapat-rapat komisi telahmencapai kesempatan melalui kompromi beberapa partai, jika tidaksemuanya. Rancangan-rancangan awal apapun, termasuk yangditawarkan oleh pemerintah, selalu bisa diamandemen melalui komisi-komisi.

Umumnya, komisi-komisi dibentuk untuk mengurusi masalah-masalah khusus, serta sejajar dengan struktur kementerian dalampemerintahan. Dalam sistem Westminster, bagaimanapun, banyak komisidibentuk secara temporer untuk membahas satu perundang-undangan,meskipun dalam beberapa dekade terakhir ini komisi-komisi permanentelah menjadi ciri tetap beberapa parlemen, misalnya Australia. AfrikaSelatan juga telah modifikasi model Wesminster yang digunakannya dankini mencakupi 27 komisi “portofolio” yang sejajar dengan kementerian.Baru-baru ini komisi-komisi juga telah ditinjau ulang dan diperkuat diKorea Selatan dan Mongolia. Dalam parlemen terakhir, sejumlah komisitelah bertambah dan dengar pendapat publik telah digelar.

Komisi-komisi tidak hanya membahas rancangan perundang-undangan, mereka juga bisa meninjau anggaran dan memintai keteranganmenteri-menteri sehubungan dengan tindakan dan keputusan yang telahdiambilnya. Kesempatan-kesempatan itu untuk meninjau tindakan-tindakan yang berhubungan dengan kebijakan, melengkapikemampuannya membuat undang-undang, memungkinkan para anggotamenaikkan isu-isu yang menjadi pertimbangan para pemilih tertentu,orientasi-orientasi isu dan sub-sub kelompok masyarakat. Kecilnyaukuran sebuah komisi dan absennya pelaporan berita memungkinkanpara anggota mencapai kompromi-kompromi antargaris partai, bahkanlebih kerap ketimbang apa yang terungkap dalam debat di forum. Untukitu, struktur dan komposisi dari komisi-komisi dianggap sangat krusialbagi partai dan pemerintah, apalagi komisi-komisi bisa menjadi salahsatu tempat organisasional utama bagi pemerintah dan partai-partaioposisi menegosiasikan kompromi-kompromi.


218

Komisi-komisi adalah kelengkapan keterwakilan di luar sistem partai.Komisi-komisi topikal bisa menarik anggota-anggota yang mempunyaipara pemilihnya secara khusus dipengaruhi oleh masalah-masalah yangmenjadi pokok bahasan komisi tersebut. Misalnya, para wakil dari distrik-distrik pedesaan cenderung menjadi anggota komisi-komisi legislatif untukmasalah pertanian. Wakil-wakil itu juga bisa mengekspresikan latihan dankepentingan pribadinya melalui keanggotaan komisi; misalnya komisikebijakan luar negeri cenderung menarik anggota-anggota yangmempunyai minat pada masalah-masalah internasional, akan halnya komisi-komisi yang mengurusi masalah pendidikan atau hukum cenderung untukmenarik anggota-anggota yang berlatar belakang dalam bidang pendidikanatau hukum. Bagaimanapun tidak semua anggota paham atau tertarikpada topik yang menjadi bahasan komisinya. Dalam kasus-kasus sepertiitu, kehadiran seorang anggota legislatif dalam suatu komisi bisa menjadimasalah; sebagi contoh hal tersebut sempat terjadi di Polandia dan KoreaSelatan. Masalah lain yang juga terkait adalah bahwa partai-partai bisamengubah keanggotaanya dalam komisi-komisi, tergantung dari topiktertentu yang tengah dibahas saat itu.

Partai mayoritas atau koalisi pemerintahan bisa enggan berbagikekuasaan dengan partai-partai lebih kecil dalam komisi-komisi. Disebagian besar parlemen, kursi komisi-komisi didistribusikan kepadasemua partai. Sebagian lainnya, kepemimpinan komisi-komisi secaraeksklusif dikendalikan oleh partai mayoritas, misalnya di Rumania,dimana partai pemerintah menguasai sebagian terbesar kursi komisi-komisi penting.

Banyak tipe kelompok-kelompok kerja lainnya bisa dikembangkan dalamdan lintas komisi-komisi formal dan utama. Beberapa badan legislatif,semisal di Polandia, membentuk sebuah kelompok kerja ad hoc untuk setiaprancangan undang-undang terpisah, yang anggota-anggota bisa berasal dariberbagai komisi berbeda. Sejumlah masalah khusus seringkali dibahas melaluipembentukan suatu komisi khusus, sifatnya yang temporer bisa berumurseminggu atau diperpanjang hingga beberapa tahun.

Forum

Ketika seluruh anggota legislatif hadir dalam rapat pleno, “di dalamforum”, hal itu merupakan bentuk yang paling berkewenangan, namunsekaligus juga paling partisan. Para anggota legislatif membuat keputusansebagai keseluruhan badan melalui berbagai macam bentuk voting.

Kursi-kursi di dalam forum biasanya diatur menurut salah satu daridua pola berikut ini. Dalam model Westminster, dua barisan kursiberhadapan satu sama lain, melambangkan pertentangan yang ada antarapemerintah dan oposisi. Dalam model kontinental Eropa, majelis diaturdalam semi-lingkaran, menyimbolkan perbedaan yang berjenjang diantara partai-partai.


219


Meskipun momen-momen dramatik dari konflik legislatif biasanyaterjadi dalam forum, dan meskipun media massa biasanya terkonsentrasipada debat konflik di forum serta pemungutan suara, anggota akan seringmenghabiskan banyak waktu dan membuat lebih banyak kemajuansubstansif, dalam komisi-komisi.

Prosedur-prosedur

Peraturan-peraturan membatasi baik struktur komisi-komisi danprosedur dimana suatu perundang-undangan diusulkan dan diputuskan.Definisi yuridiksi komisi-komisi, hak untuk mengajukan amandemenserta serangkaian debat forum, semuanya diputuskan melalui aturanmengenai prosedur.

Peraturan-peraturan sangatlah penting: ia menggambarkan danmenegaskan hubungan antara mayoritas dan minoritas. Peraturanmemungkinkan mayoritas untuk bertindak dengan prosedur-prosedurdan batasan-batasan tertentu. Peraturan-peraturan juga memungkinkanminoritas untuk berusaha menghalangi atau mengubah tindakan, tapijuga dalam prosedur-prosedur dan batasan-batasan tertentu.

Secara tipikal peraturan-peraturan ditetapkan dalam istilah umumdan terbuka, sehingga semua bentuk mosi dan kontroversi bisa ditanganidengan cara yang sama. Keuntungan terbesar dari tetapnya peraturanatas prosedur adalah bahwa semua anggota bisa tahu dan bekerja dalamkerangka kerja untuk bertindak yang sama. Stabilnya peraturanmendatangkan keterkiraan untuk melakukan pekerjaan, memungkinkanpara anggota bernegosiasi lintas isu-isu dan identitas yangmemisahkannya.

Banyak anggota legislatif telah berpengalaman memanfaatkanperaturan-peraturan untuk mendorong konsesus-konsensus yang telahterbentuk sebelumnya untuk diadopsi menjadi suatu undang-undangkrusial. Undang-undang untuk mengubah konstitusi, misalnya,seringkali mengharuskan adanya baik mayoritas yang sangat besar, atauprosedur yang lebih panjang, atau keduanya, sebelum akhirnya diterimapenuh. Prosedur-prosedur khusus itu berusaha untuk mengembangkansebuah konsensus luas sebelum keputusan akhir diterima.

Baik struktur dan aturan-aturan disusun sepanjang waktu. Dalamsuatu sistem partai politik yang kompetitif, makin meningkat kesamaanpola bahwa partai-partai yang sekarang itu menduduki mayoritas akanmenjadi minoritas dalam pemilihan umum berikutnya, begitu jugasebaliknya. Begitu tiap partai mengalami situasi sebagai pemerintahdan oposisi –status mayoritas dan minoritas—melalui serangkaianpemilihan umum, mereka bisa belajar dari pengalaman stabilnya nilai-nilai dan peraturan yang adil serta dari efisienya struktur kerja badanlegislatif.


220

Kepemimpinan

Seorang pejabat yang memimpin (“juru bicara”, “presiden”,“Talman”, “Marshall”, dan lain sebagainya) secara tipikal mengepalaisebuah badan legislatif dan mengawasi pelaksanaan peraturan-peraturandan prosedur-prosedur. Satu atau lebih badan pusat pengatur akanmembantu pejabat tersebut dalam merancang struktur komisi-komisi,menugaskan pembahasan suatu undang-undang kepada komisi-komisi,menyusun jadwal badan legislatif, dan memecahkan perselisihan soalbaik jadwal maupun prosedur. Komposisi pegawai-pejabat legislatif danbadan-badan pengaturnya berimplikasi pada representasi. Merekabiasanya beranggotakan para ketua partai. Sebagai tambahan, kelompokmasyarakat dan kelompok-kelompok yang berorientasi isu juga akanberupaya memiliki anggota dalam komisi-komisi pengatur itu. Merekabisa melakukannya, sekalipun, hanya melalui partai-partai politik yangada dalam badan legislatif.

Staf dan fasilitas

Sebuah parlemen membutuhkan para staf pendukung profesionalpenuh waktu yang berfungsi demi efisiensi dan kepakaran. Seorang stafdibutuhkan untuk fungsi-fungsi klerikal seperti merekam perdebatan-perdebatan dan voting dalam forum. Komisi-komisi dan partai-partaimembutuhkan staf untuk mengatur kertas-kertas kerja mereka.

Selain fungsi-fungsi klerikal, seorang staf profesional dibutuhkanoleh para anggota legislatif yang aktif untuk mencari tahu mengenaimasalah-masalah kebijakan dan tindakan pemerintah agar ia bisamembuat keputusan yang efektif. Staf-staf seperti itu bisa dialokasikanuntuk masing-masing anggota, komisi-komisi, partai-partai, atau bisadiorganisasir dan dikelola secara terpusat. Misalnya, Kongres AS lebihmengalokasi utama staf bagi masing-masing anggota Kongres, sementaramodel Wesminster mengembangkan satu model dimana staf-staf tersebutdiatur secara terpusat, dan juga parlemen Eropa kontinental menyediakanstaf untuk partai-partai dalam parlemennya.

Perkembangan staf-staf yang terlatih dan netral secara politiktergantung pada, di antara banyak hal lainnya, kemauan partai politikdominan dan bahkan lembaga eksekutif untuk mempertahankan stafbadan legislatif yang sama setiap kali terjadi pergantian kekuasaanantarpartai atau koalisi eksekutif. Misalnya di Nikaragua, pergantiankekuasaan pada tahun 1993 membawa pada pembubaran dan jugapengubahan tugas kebanyakan anggota staf badan legislatif. Sisa stafdari politik rezim otoritarian terdahulu menunjukkan masalah yangberkaitan.

Meskipun kamar-kamar di parlemen sering dibangun untukmemperlihatkan hiasan dan fungsi-fungsi seremonial, keseluruhanbangunan badan legislatif adalah situs kerja. Majelis itu sendiri


221


memerlukan tempat duduk yang cukup, tata lampu, ventilasi, tata suara,dan fasilitas sekretariat. Setiap komisi membutuhkan ruang pertemuantersendiri dan ruang kantor yang berdekatan bagi para staf khusus klerikaldan profesional. Tempat makan dan ruang informal sangatlah pentingbagi anggota-anggota yang mau bertemu hingga malam hari setelah bekerjapenuh seharian. Karena anggota-anggota sering bepergian jauh dari rumahmenuju parlemen, beberapa parlemen menyediakan hotel. Banyak parlemenmempunyai perpustakaan, yang menjadikannya sebuah kompleks yangtersusun atas ruangan-ruangan dan fasilitas. Bangunan kantor dibutuhkandan harus berlokasi dalam jarak yang mudah ditempuh dari kamar utama.

Sebagai institusi publik yang terlihat nyata, badan legislatif kadangdikecam dalam hal pengeluaran mereka. Bagaimanapun, apakah sebuahbangunan itu perlu dihias atau tidak, namun pertimbangan utama untukmencari tempat kerja yang efisien memang cukup memakan biaya, danstaf yang kompeten untuk menganalisis kebijakan juga mahal. Salahsatu elemen penting dalam pengembangan suatu badan legislatif yangaktif adalah penyediaan sarana pelatihan, baik sebagai anggota maupunsebagai staf. Di samping biaya finansial, bagaimanapun juga, ada isuyang jauh lebih luas. Badan legislatif pasca- kediktatoran kadang tetapmemakai praktik-praktik rahasia dari masa lalu, sehingga informasitentang badan legislatif tidak dimungkinkan tersedia, baik untuk publikmaupun untuk anggota badan legislatif itu sendiri. Jika beberapa negerimengenal parlemen “informasi tingkat tinggi”, seperti di Inggris, Swediadan Lithuania, yang lain mempunyai parlemen “informasi tingkat rendah”dimana Moldova adalah salah satu contohnya.

4.5.4 Sumber kekuasaan: lembaga eksekutif dan partai politik

Lembaga eksekutif

Otonomi legislatif bervariasi seiring hubungan parlemen dengankepala eksekutif. Secara langsung memilih presiden bisa merupakansebuah sumber batasan eksternal parlemen dalam sistem presidensial.Dalam teorinya, sistem parlemen memperbolehkan seleksi parlemenlangsung dan memecat kepala eksekutif (perdana menteri, “premier”).Praktiknya, bagaimanapun juga, disiplin partai politik di beberapa negaratelah membatasi doktrin supremasi parlemen. Partai mayoritas sepertidi Inggris atau koalisi mayoritas seperti di Jerman bisa mengharapkanparlemen mengadopsi peraturan pemerintah dan tidak menaikkan topikuntuk penyelidikan dan tuntutan. Di banyak parlemen “Aturan 80”diterapkan: 80% peraturan perundang-undangan datang dari pemerintahdan 80% dari peraturan pemerintah ini diadopsi. Meskipun demikianmeningkatnya fragmentasi dari sistem kepartaian, di negeri-negeri sepertiIndia, Papua Nugini dan lainnya yang telah membangun demokrasi didunia berkembang, telah terlihat parlemen menekankan lagi otoritasmereka di tahun-tahun ini.


222

Secara tipikal, lembaga eksekutif merumuskan agenda legislatif.Banyak oposisi atas proposal eksekutif yang bisa diekspresikan danditindaklanjuti dalam komite dibanding di forum. Aliansi lintas-partaidengan mudahnya berkembang dalam komite, sementara pandangan-pandangan partisan, baik untuk atau melawan pemerintah, cenderunglangsung diekspresikan di dalam forum. Hubungan aktual antaraeksekutif dan legislatif bermacam-macam. Dalam sistem otoritarian,eksekutif mendominasi legislatif. Dan di banyak lainnya, partai dominandalam legislatif adalah agen dari eksekutif. Pada titik ekstrem lain,diilustrasikan oleh negeri Skandinavia dimana pemerintah sering menjadiminoritas dalam parlemen, dan memerintah dengan efektif melaluimayoritas orientasi isu yang sifatnya temporer dan menyerang aliansistrategis.

Di antara model pemerintahan kementerian Inggris sebagai sisaanggota parlemen, dan model Amerika mengenai pemisahan kekuasaan,parlemen Eropa kontinental mengharuskan menteri untuk berhenti darikursi parlemen, tapi juga mempersilahkan mereka bisa datang danberpartisipasi dalam debat parlemen. Pengaturan kursi secara khususmenampakkan baik untuk atau melambangkan kantor mereka takterpisahkan, malah bahkan berhubungan intim, dengan parlemen.

Partai politik

Partai politik merupakan hal yang vital dalam badan legislatifpaling tidak ada pada tiga aspek: 1) organisasi dan pelaksanaanpemilihan umum; 2) menghubungkan eksekutif ke legislatif; dan 3)manajemen internal dari legislatif. Melalui tiga kegiatan ini, partaidan ketuanya memiliki dua peran dimana yang pertama merekamenetapkan dan mengungkapkan konflik, sementara di lain pihakmereka mencari cara untuk membangun persetujuan mayoritas untukmemecahkan konflik ini.

Kepemimpinan kantor dan komite dari badan legislatif dipenuhimelalui negosiasi partai. Yaitu partai dan para pemimpinnya yangmemutuskan alokasi dari kursi di komite dan setiap partai melakukanseleksi anggotanya untuk duduk dalam kursi tersebut. Pemimpin partaidi parlemen cenderung untuk memperlakukan yang lain secara formalseimbang dengan hasil bahwa partai yang kecil bisa berpartisipasi dalamstruktur kolektif dan melaksanakan keputusan mempengaruhi badanlegislatif sebagai sebuah badan. Semakin kecil sebuah partai,bagaimanapun, mempunyai kekuatan yang sedikit dalam badan tersebutdimana pemungutan suara merupakan instrumen dimana keputusandibuat dan kekuasaan dialokasikan. Partai-partai yang kecil mungkinjuga kekurangan anggota yang mempunyai waktu dan keahlian untukduduk di dalam semua komite dan untuk mengawasi semua usulanperundang-undangan.


223


4.5.5 Sistem satu atau dua kamar?

Partai politik yang mendominasi legislatif sering mendorongnegerinya untuk membentuk kamar kedua dengan maksud untukmenyediakan perspektif tambahan pada kebijakan publik. Beberapaternyata tidak efektif, semisal Senat Kanada, sementara yang lainnyasangat kuat seperti majelis tinggi model Australia, Amerika dan Romawi.Beberapa sangat terbatas pada fungsi veto sementara (misalnya BritishHouse of Lords dan Senat Polandia) dimana penolakan majelis tinggiterhadap undang-undang bisa dibalikkan dengan pemungutan suarakedua di majelis rendah.

Sedikit majelis tinggi berfungsi dalam komposisi tersebut, seperti kamarkedua di Slovenia yang berdasarkan jabatan, sementara beberapa didasarkanpada subkelompok populasi khusus keanggotaan -seperti kepala sukutradisional di Fiji. Meskipun semua federasi mempunyai kamar yangterpisah dari bentuk parlemen oleh negara atau pemilihan propinsial,kepentingan aktual mereka bermacam-macam seperti yang diilustrasikanoleh bermacam-macam kekuasaan Senat Kanada dan Australia.

Karena majelis rendah dipilih secara langsung, maka ia selalu lebihaktif dan secara politik merupakan badan yang kuat dalam perbandingandengan yang lainnya atau terhadap kamar kedua. Ketika tergabung denganfederalisme, kamar kedua memperlihatkan mayoritas regional dengankesempatan untuk representasi langsung dalam parlemen negeri,meskipun mereka sendiri bagian dari minoritas nasional. Nigeria, sebagaifederasi selama Republik Kedua adalah salah satu contohnya. Jadirancangan yang tepat dari kamar kedua, seperti pilihan untuk sistempemilihan bisa beraneka ragam kesempatan untuk representasi danpembagian kekuasaan. Tapi hasilnya tidak selalu bisa diperkirakan.Dalam demokrasi pasca-komunis seperti di Polandia, Senat Polandiamemiliki sistem distrik dan sistem pemilihan umum yang sangat berbedadaripada kebanyakan kamar yang aktif, dan hasil dalam pembagian kursidari partai adalah sama saja. Di Rumania, dengan distrik dan sistempemilihan umum yang hampir mirip, hasil partai mirip, namun susunandari dua kamar ini sangat jauh berbeda.

Dua kamar legislatif yang terpisah bisa menimbulkan kesulitan-kesulitan dalam basis organisasional dan masalah prosedural. Sepertiyang diilustrasikan oleh Chili dan Argentina sebagai demokrasi barupasca-militerisme. Kedua kamar ini ketika dikontrol oleh partai mayoritasyang berbeda juga memegang pandangan yang berbeda tentangorganisasi dan fungsi dari pemisahan staf kantor profesional mereka.Penundaan hasil dan saling menuduh bisa mengurangi rasa legitimasidari semua institusi.

Hampir semua ekstra ciri-ciri diperoleh melalui kamar kedua bisajuga dibentuk dalam kamar tunggal melalui pemilihan umum dan sistem


224

distrik. Dalam majelis tunggal di Hungaria, contohnya, anggota legislatifdipilih dari tiga susunan yang berbeda dari pemilihan umum yang samawaktunya. Bundestag Jerman, demikian juga, mempunyai dua susunananggota-anggota legislatif yang dipilih dari tipe-tipe yang berbeda daridistrik dan menggunakan dua sistem pemilihan umum yang berbeda.Pertimbangan utama dalam merancang dua kamar yang terpisah adalahdua susunan distrik dan sistem pemilihan disesuaikan untuk mengucapkanselamat satu sama lain. Meskipun demikian, baik partai maupunkonsekuensi kebijakan sangat jelas bisa diperkirakan dalam kemajuanaplikasi dan percobaan dalam praktik.

4.5.6 Kesimpulan

Lembaga legislatif sebagai instrumen dari representasi dan resolusikonflik menunjukkan dua dilema utama, yaitu kombinasi kesempatandan tantangan. Pertama, struktur lembaga legislatif sebagai institusi duakamar atau satu kamar memberikan ciri-ciri sebuah ketegangan dinamisantara bentuk sistem pemilihan umum dan kekuasaan dari majelis. Kedua,lembaga legislatif menghadapi tugas berat untuk menetapkan aturan-aturan netral dari prosedur dan pembuatan keputusan dan kemudianmelaksanakan peraturan-peraturan tersebut meskipun di antara semuapartai melalui episode pemilihan umum dan istilah selama dimanakomposisi dari mayoritas dan minoritas selalu berubah.

Tidak ada satupun rancangan yang akan bekerja dalam semuakondisi. Dalam sistem demokrasi, lembaga legislatif, eksekutif dan sistempartai bertindak seperti bagian saling bergantung dari sistem politikyang lebih besar. Aksi dan karakteristik dari kondisi yang lain dari apayang bisa dilakukan. Kondisi penting adalah dimana setiap elemen cocokdalam beberapa hubungan kerja dengan yang lain.

Ada beberapa contoh dari negara-negara yang sudah bubar, sepertiCekoslovakia atau perubahan menjadi aturan militer seperti Nigeriaketika badan legislatif tidak bisa memenuhi tugas mereka atau kewalahandengan peristiwa-peristiwa dari luar. Dalam beberapa kondisi, kurangstabilnya mayoritas dalam parlemen telah memimpin secara langsungpada pemerintahan militer atau institusi dari eksekutif yang kuat, salahsatu contohnya adalah Republik Perancis yang kelima. Ada juga banyakcontoh lembaga legislatif yang mengadakan perubahan mayoritas dalammasyarakat dan juga dalam dirinya. Bekas parlemen aristokrat di Eropasecara berangsur-angsur diperkenalkan pada demokrasi. Bekas parlemenyang isinya laki-laki semua dan Amerika mengadopsi hak pilihperempuan. Parlemen dipilih dibawah kondisi agama atau pengeluaranetnis secara perlahan-lahan diperkenalkan toleransi beragama danmenghapuskan segregasi rasial. Perubahan-perubahan ini tidak sepertikegagalan yang dinyatakan diatas, telah terjadi secara perlahan-lahan.Contoh yang paling dramatis dari pergantian penting kekuasaan politik


225


tahun 1990 termasuk bekas negara komunis, Afrika Selatan dan Meksiko.Dalam setiap kasus, tawar-menawar mengganti dominasi di dalamhubungan antarpartai, antarpemerintah dan parlemen sementara itu,legislatif itu sendiri direvitalisasi dan direorganisasi.

Pengendalian besar dari kecenderungan mayoritas untuk melatihkekuatan yang berubah-ubah adalah prospek bagi kedatangan minoritasdalam pemilihan berikutnya. Pengendalian besar dari kecenderungandari minoritas secara unilateral menghalangi tindakan legislatif adalahharapan untuk menjadi mayoritas di pemilihan berikutnya. Beberapaprospek dari pergantian kekuasaan merupakan dasar prakondisi untukevolusi dan institusionalisasi dari fungsi legislatif.

REFERENSI DAN DAFTAR PUSTAKA LEBIHLANJUT

Agh, Attila. 1995. “The Experience of the FirstDemocratic Parliaments in East Central Europe”, dimuatdalam Communist and Post-Communist Studies, vol. 28, no.2. hal. 203-214.

Bradshaw, Kenneth and David Pring. 1981. Parliamentand Congress. 2nd ed. London: Quartet Books.

Copeland, Gary W. and Samuel C. Patterson. eds. 1994.Parliaments in the Modern World. Ann Arbor, MI:University of Michigan.

Doering, Herbert. 1995. “Time as a Scarce Resource:Government Control of the Agenda”. Dalam HerbertDoering. ed. Parliament and Majority Rule in WesternEurope. New York, NY: St. Martins Press.

Lees, John D. and Malcolm Shaw. eds. 1990. Committeesin Legislatures: A Comparative Analysis. Durham, NC: DukeUniversity Press.

Liebert, Ulrike and Maurizio Cotta. eds. 1990.Parliament and Democratic Consolidation in SouthernEurope. London: Pinter.

Mezey, Michael L. 1979. Comparative Legislature. Durham,NC: Duke University Press.

Olson, David M. 1994. Democratic Legislative Institutions.Armonk, NY: M.E. Sharpe.

Olson, David M. 1997. “Paradoxes of InstitutionalDevelopment: The New Democratic Parliaments ofCentral Europe”, dimuat dalam International PoliticalScience Review, vol. 18, no. 4. hal. 407-416.


226

Olson, David M. and Philip Norton. eds. 1996. The NewParliaments of Central and Eastern Europe. London: FrankCase.

Olson, David M. 1995, “Parliament by Design”, dimuatdalam East European Constitutional Review, vol. 4, no. 2.hal. 56-90

Tsebelis, George and Jeannette Money. 1997. Bicameral-ism. Cambridge: Cambridge University Press.

World Encyclopedia of Parliaments and Legislatures. 1997.Washington, DC: Congressional Quarterly.

4.5 Badan Legislatifbagi masyarakat Pasca-Konflik

227

Dem


engakar: Sejum

lah Pilihan untuk N

egosiator

SRI LANKAStudi Kasus

228

Studi Kasus:Sri Langka

229


S t u d i K a s u s : S r i L a n k a

SRI LANKASri Lanka selalu dirujuk sebagai model koloni pada tahun-tahun awal kemerdekaannya

dari Inggris (tahun 1948 sampai pertengahan tahun 1950), setelah pemimpin nasionalmemilih negosiasi untuk pergantian kekuasaan, bertentangan dengan agitasi dari India.Dengan demikian kepemimpinan dengan sengaja memilih evolusi konstitusi untukpenyelesaian koloni dari Kanada, Australia, dan Selandia Baru menuju negara merdeka.

Satu dekade konsolidasi kekuasaan yang damai oleh pemerintahan Partai KesatuanNasional (United National Party/UNP) dari 1947 sampai 1956 diikuti oleh beberapadekade konflik. Turunnya Sri Lanka menuju ketidakstabilan politik datang dari tiga tahappertama dengan periode pertengahan 1955 sampai 1961 dimana dua susunan kerusuhankomunal terjadi terhadap latar belakang dari sebuah perubahan unilateral dalam kebijakanpenggunaan bahasa. Setelah masa tenang pada pertengahan dan akhir tahun 1960 an,terjadi fase kedua dari konfrontasi dan kekerasan, kulminasi dalam kerusuhan tahun1977. Enam tahun berjalan relatif tenang yang kemudian diikuti sampai pecahnyakerusuhan anti-Tamil tahun 1983. Setelah itu kekerasan etnis telah menjadi ciri reguler.

Konflik di Sri Lanka mengilustrasikan praktik dari faktor yang mudah tersulut dalamhubungan etnis seperti bahasa, agama, kenangan sejarah panjang dari ketegangan dankonflik dan prolog agitasi separatis. Pengalaman politik Sri Lanka baru-baru ini jugamerupakan suatu studi kasus dalam internasionalisasi konflik etnis. Internasionalisasikonflik etnis Sri Lanka mempunyai dua aspek yaitu intervensi India dan perkembangandiaspora komunitas Tamil dan konsekuensi langsung dari konflik etnis baru-baru ini.Sebagai tambahan pengalaman Sri Lanka mengilustrasikan sebuah poin penting dimanaminoritas mencari penyelesaian dari keluhan dan jaminan perlindungan terhadap identitasmereka bukan hanya selalu agen perubahan demokratis atau liberalisme.

Konflik terbaru yang lebih kompleks daripada konfrontasi yang nyata antara yangberurat akar pada minoritas – bangsa Tamil – dan sekarang menjadi kuat tapi masihmenjadi mayoritas yang tidak aman– orang Sinhala. Dua kelompok ini terdapat duaprinsip, tapi bukan hanya satu, pemain. Mereka mempunyai dua persepsi yangdikonfrontasikan. Sebagian orang Sinhala percaya bahwa orang Tamil yang merupakankelompok minoritas telah menikmati posisi istimewa dan karenanya untuk mengimbangiharus ada pergantian karena orang Sinhala sebagai kelompok mayoritas. Orang Tamilpada bagian ini mereka menuntut bahwa mereka sekarang dilecehkan sebagai kelompokminoritas, korban dari tindakan yang terus menerus dari kekerasan komunal dan tindakankalkulasi dan kebijakan dan diskriminasi. Banyak orang Tamil yang takut dan merasatidak aman dari kepercayaan bahwa mereka telah kehilangan posisi yang menguntungkanyang mereka nikmati dibawah aturan Inggris di berbagai sektor publik di negaranya.Secara singkat, hal ini merupakan kasus klasik dari rasa kehilangan yang relatif.

Isu utama dan upaya dalam pengelolaanMeskipun ketegangan dan kekerasan yang telah menjadi ciri dalam kehidupan negara

merdeka Sri Lanka, juga telah menjadi helaian pragmatisme yang tidak tertahankan,yang bahkan membantu dalam hasil yang lumayan dari banyak isu yang diperdebatkan.

K.M. de Silva

Sri

Lank

a

230

Studi Kasus:Srilanka

Misalnya, perselisihan agama antara Budha dengan Kristen (khususnya penganut agamaKatolik Roma) salah satu faktor pemecah-belah dalam kehidupan publik di Sri Lankaselama 80 tahun yang telah berhenti untuk diperdebatkan dalam politik sejak awal tahun1970-an. Tentu saja ketegangan agama bukan hanya signifikansi terbatas dalam konflikbaru-baru ini.

Contoh lain adalah penyelesaian yang dicapai pada status imigran Tamil India. Masalahdari status politik dan hak pemungutan suara dari komunitas imigran India di luar negeridatang ke bagian depan, pertama di Sri Lanka dan pada awal tahun 1928-1931, pencapaianakomodasi antara tahun 1964 dan 1974 – sejumlah orang India yang mempunyaikewarganegaraan Sri Lanka bisa dijamin – dan elaborasi lebih jauh dari kebijakan antara1977 dan 1988, merupakan penyelesaian politik besar yang memperhatikan keinginandan ketakutan dimana pertanyaan ini telah naik sejak awal tahun 1920 an.

Pencapaian akomodasi setelah kekerasan bergabung dengan pengenalan kebijakanbahasa tahun 1956 adalah bahkan lebih signifikan. Prakarsa antara tahun 1958-1978adalah mengakui kesamaan dari status bahasa Tamil dengan Sinhala. Status yang samaeksplisit dari dua bahasa datang di tahun 1987-1988 sebagai bagian dari penyelesaianpolitik diperantarai oleh pemerintah India. Keuntungan politik bagaimanapun telahmembuktikan sukar dipahami.

Pekerjaan

Kegetiran utama yang mendasari kontroversi dalam pekerjaan dijelaskan dalam bagiankonflik antara keinginan Tamil tradisional untuk memenuhi tingkat pekerjaan dalampegawai negeri yang telah biasa mereka nikmati di bawah aturan Inggris dan usaha dariSinhala untuk tetap dalam apa yang mereka anggap sebagai pembagian legitimasi mereka.Sumber daya ekonomi di propinsi bagian utara, wilayah prinsip dari dari pemukimanorang Tamil di pulau ini, sangatlah terbatas. Pada akhir abad ke 19 membuktikan bahwapertambahan populasi di wilayah ini tidak bisa diakomodasi dalam penguasaan tanahtradisional. Orang Tamil kemudian pindah ke wilayah birokrasi dan pekerjaan profesional.Awal tahun 1900-an, Tamil menjadi tergantung pada pekerjaan menjadi pelayananpemerintah, hal ini disebabkan oleh mereka tidak mempunyai akar yang kuat dalamekonomi bidang perkebunan atau perdagangan, mereka mencoba untuk mempertahankanposisi dominannya dalam pelayanan publik dengan lebih tekun – sebuah refleksi darikesempatan yang terbatas untuk kesempatan bekerja bagi mereka di sepanjang semenanjungJaffna. Hal ini membuat mereka dengan pengecualian mudah diserang dan sensitif untukberubah dalam kebijakan bahasa, untuk perubahan pendidikan sebelum merdeka, danberubah dalam mekanisme administrasi untuk pendidikan ketiga tahun 1970-an

Setelah merdeka, kompetisi untuk pos-pos anggaran dalam pelayanan publik naik,khususnya dengan ekspansi yang sangat luas dari kesempatan memperoleh pendidikan diarea Sinhala. Hal ini mengurangi prospek dari orang Tamil tradisional dalam pekerjaandi pemerintahan. Setelah 25 tahun kemudian orang Sinhala akan mengambil alih posisimereka di setiap sektor dari pekerjaan di pemerintahan dan dalam bidang pekerjaan lain.Untuk sementara waktu mereka mempertahankan keuntungan posisi mereka dalamS

ri La

nka

231


beberapa bidang pekerjaan seperti kesehatan, hukum, dan mesin tapi telah kehilanganini semua pada awal 1980-an. Hal ini merepresentasikan modal intelektual pada masalalu – yang secara hati-hati dikumpulkan, dilindungi dan diperbesar – tapi dari matamereka, tidak memperluas secara cepat cukup untuk mengatasi apa yang mereka lihatsebagai keuntungan dari perubahan kebijakan baru; kebijakan yang akan merugikan danmempengaruhi generasi Tamil selanjutnya. Saat ini sejumlah orang Tamil pada semuatingkat kepegawaian negeri telah menurun sampai 10% atau kurang, tiga atau empatkali lipat dari awal tahun 1940.

Pendidikan

Perubahan dalam kebijakan penerimaan mahasiswa di universitas telah memberikankontribusi penting pada kemunduran tajam hubungan etnis di Sri Lanka dua dekade laludan untuk radikalisasi area politik Tamil di utara dan timur. Persoalan yang pentingadalah orang Tamil yang merupakan sekitar seperdelapan dari total populasi, selamabertahun-tahun menduduki posisi dominan dalam pengetahuan berbasis fakultas di uni-versitas. Tahun 1970, Koalisi Front Bersatu (United Front Coalition) memperkenalkansistem standarisasi dari tanda bahasa untuk ujian masuk universitas. Hal ini menempatkanpelajar Tamil dalam keadaan yang dirugikan dimana mereka harus memenuhi tandapengumpulan yang lebih tinggi untuk memasuki universitas, misalnya dalam fakultaskedokteran, ilmu pasti dan mesin daripada Sinhala. Kemudian sistem kuota distrik jugadiperkenalkan yang memberikan keuntungan bagi pelajar di area rural dan komunitasyang belum berkembang. Semua ini memperlihatkan sebuah permulaan kebiasaan daripraktik tradisional dalam menyeleksi pelajar yang berdasar pada ujian kompetisi terbuka.Orang Tamil melihat kebijakan ini sebagai diskriminasi yang dilakukan dengan sengaja.

Akhir tahun 1970 dan awal 1980, pemerintah UNP yang terpilih mengubah kebijakanini dan pindah menuju sistem penerimaan masuk universitas yang lebih wajar sepertiaksi afirmatif untuk wilayah pedesaan (untuk Sinhala, Tamil dan Muslim serupa). Namundemikian, kenangan dari unilateral dan diskriminasi berubah dalam kebijakan universi-tas pada awal 1970 menyisakan ingatan segar dalam orang Tamil, meskipun ekspansiyang besar dari tempat universitas dalam kedokteran dan mesin sejak 1979 untuk pelajardari semua golongan populasi. Orang Tamil membagi tempat dalam fakultas mesin dankedokteran berubah-ubah yaitu dari 35% sampai 25% sejak tahun 1978-1979 menjadisekitar 15% dalam tahun-tahun terakhir.

Sistem ini sekarang berkembang lebih kuat dalam kepentingan pribadi yang menentangusaha untuk kembali pada sistem berbasis kegunaan. Pendukung yang paling vokal darisistem ini adalah kelompok Muslim dan Tamil India, dengan orang Tamil dari propinsibagian timur dan dari bagian propinsi utara (di luar semenanjung Jaffna) telah bergabungdengan Sinhala dari satu bagian lebih pedesaan dari negara. Perkembangan yang palingterbaru (tahun 1994-1995) adalah orang Tamil dari semenanjung Jaffna sampai sekarangmemberikan kritik vokal pada sistem tersebut, bergabung dalam mempertanyakan statusdistrik yang tidak menguntungkan bagi Jaffna sendiri. Mereka berhasil dalam mendapatkankeuntungan ini. S

ri La

nka


232

Distibusi tanah

Selanjutnya ada akomodasi yang dicapai pada satu pendirian panjang keluhan bangsaTamil yaitu distribusi kepemilikan tanah di antara petani yang tidak mempunyai tanah.Politisi Tamil secara umum menuntut bahwa pemerintah Sri Lanka telah menggunakantanah milik negara sebagai arti perubahan dalam pola-pola demografik yang mana merekasebut “kampung halaman tradisional Tamil”, terutama tanah milik di propinsi bagiantimur. Sebuah formula untuk pembagian tanah milik negara direncanakan tahun 1984setelah negosiasi panjang antara perwakilan pemerintahan Sri Lanka dengan politisi Tamilyang dipimpin oleh Front Bersatu Pembebasan Tamil (Tamil United Liberation Front/TULF); tanah milik negara pada skema irigasi utama akan dibagikan menurut sistemkuota yang menggambarkan gambaran pulau-pulau secara tepat, dimana Sinhala mendapat74% dan Tamil, Muslim, India berturut-turut mendapatkan 12%, 6% dan 7%. OrangTamil diperbolehkan untuk menggunakan kuota tanah milik negara di wilayah yang merekapilih dan secara alamiah hal itu diterima bahwa mereka akan terkonsentrasi pada kuotamereka di propinsi bagian timur dan utara. Dalam skema irigasi minor, pembagiantanah milik negara akan menggambarkan pola-pola demografik dari distrik atau propinsidimana skema itu berdasar. `

Dukungan luas dari formula ini diterima oleh hampir dari semua partai termasukTULF yang menggambarkan pengakuan lebih implisit dari pada eksplisit yang tidakterelakkan lagi Sinhala lebih dari yang lainnya akan bermanfaat karena mereka merupakansejumlah besar petani kebanyakan yang tidak mempunyai tanah.

Politik Transisional

Akhirnya kita kembali pada masalah yang paling sulit dipecahkan dari semuanya,yaitu masa transisi. Perbedaan opini atas peralihan telah membuktikan lebih sulitnyauntuk dipecahkan dari isu yang lain; hal ini meskipun beberapa persetujuan sudah dicapaiantara 1980 dan 1987 dalam pendirian deretan bertingkat pemerintah yang kedua(pencapaian politik utama memberikan kegagalan dari usaha-usaha sebelumnya tahun1957-1958 dan 1965–1968). Para politisi ditangkap antara kecurigaan pemilihan di Sinhalamengenai akibat politik dari mengembangkan kekuasaan di propinsi, dan desakan Tamiluntuk memindahkan kekuasaan pada propinsi atau wilayah sebagai pengeluaranpemerintah pusat. Tamil menuntut jarak dari rancangan dari dominasi Tamil di propinsibagian Utara dan Timur dan membentuk struktur politik federal dengan sistem lemah dipusat dan kuat di propinsi atau wilayah. Hal ini merupakan desakan yang berbeda dariPembebasan Macam Elam Tamil (Liberation Tigers of Tamil Eelam’s/ LTTE) yang menuntutpemisahan negara tanpa negosiasi.

Transisi telah membuktikan sebuah halangan yang tidak bisa diatasi dalam manajemenpraktik politik sebab menyentuh beberapa ketakutan yang dapat bertahan lama, kecurigaandan penilaian yang membelah negeri ini. Perlawanan perpindahan kekuasaan ini padapropinsi di Sri Lanka meretakkan rasa takut. Kedekatan antara wilayah Jaffna di SriLanka bagian utara dengan bangsa Tamil Nadu di India selatan, dulunya merupakanpendingin dari perasaan sentimen gerakan separatis Tamil di India (dan sebuah wilayahS

ri La

nka

Studi Kasus:Srilanka

233


yang telah membesarkan hati, memelihara dan melindungi kelompok separatis Tamildari Sri Lanka) memperlihatkan satu pertimbangan besar. Peralihan kekuasaan padadewan di propinsi dicurigai, bahkan ketika diperkenalkan, sebab ketakutan bahwa halitu bisa memacu tekanan separatis pulau-pulau bagian di utara dan timur. Bagian besardari Sinhala berpendapat bahwa tekanan Tamil untuk peralihan kekuasaan adalah sebagailangkah pertama dalam kemajuan yang tidak bisa dielakkan lagi dalam pemisahan area-area utama Tamil dari pemerintahan Sri Lanka. Kenangan sejarah memberikan sumbanganpada kegelisahan dan ketakutan pada perasaan orang Sinhala mengenai India Selatan,khususnya persepsi India Selatan sebagai satu-satunya kekuatan dan ancaman terus menerusyang berhadapan dengan Sri Lanka dan Sinhala.

Hal-hal tersebut yang ada di bagian depan dari agitasi Tamil untuk peralihan kekuasaanselalu samar-samar, nyata atau tidak nyata, dalam terminologi yang dipakai dalam argumenmereka. Lingkaran dekat yang sudah dibentuk dalam waktu baru-baru ini antara kelompokpolitik Tamil berkisar antara TULF sampai kelompok separatis yang bermacam-macam,dengan pemerintah dan oposisi di negara India Selatan dari Tamil Nadu, secara alamiahmemperburuk situasi; pendirian kamp pelatihan di Tamil Nadu untuk aktivis separatismembuat penggerebekan di pesisir wilayah utara dan timur Sri Lanka telah semakinjauh. Hasil dari desentralisasi yang seharusnya merupakan masalah Sri Lanka semata-mata telah menjadi dimensi luar nasional; peran India sebagai mediator dalam negosiasipolitik antara pemerintah Sri Lanka dengan perwakilan opini bangsa Tamil pada tahun1980 sebagai ciri yang sangat mencolok dari dinamika ini.

Tekanan untuk desentralisasi administrasi dibatasi untuk Tamil dan secara besar untukTamil yang tinggal di pulau-pulau bagian Utara dan Timur dimana mereka bukanlahmayoritas maupun kelompok minoritas yang kuat. Tidak ada tekanan dari kelompoketnik lain; tentu saja ada perlawanan yang kuat terhadap itu. Riwayat demografik daripropinsi di bagian Timur dimana bangsa Tamil merupakan kelompok mayoritas (40%dari jumlah populasi). Menyisakan batu penghalang dalam penggambaran panjang negosiasipada prmbuatan dari propinsi atau wilayah yang bercampur propinsi utara dengan bagianatau keseluruhan propinsi bagian timur. LTTE akan tidak akan menerima apapun daripemisahan Tamil. Jalan buntu dari isu ini berlanjut sampai sekarang. Bagian Muslimdipimpin oleh Sri Lanka Muslim Congress, telah bereaksi terhadap ini dengan mendesakpembuatan unit administratif terpisah di propinsi bagian timur yang mana Muslimmerupakan mayoritas. Elaborasi yang lebih dari tuntutan ini memanggil propinsi Mus-lim dengan basisnya di propinsi bagian timur tapi dengan daerah kantong atau sub unitdi suatu tempat seperti di distrik Mannar di propinsi bagian utara.

Salah satu akibat yang tidak menguntungkan dari konsentrasi perhatian pada unitdistrik dan propinsi, dan pada unit lebih tinggi dari propinsi telah mengabaikan satuyang kurang kontroversial dan bentuk yang bisa lebih berjalan dari desentralisasi yaituinstitusi pemerintahan lokal di kota dan dewan pada tingkatan kota dan dewan padatingkatan desa. Tiga kotamadya utama, Kolombo, Kandy dan Galle yang didirikan tahun1865-1866 sementara kemunculan kaum urban dan dewan kota dan dewan desa tertanggalpada awal abad ke-20. Pemeriksaan akhir yang cukup luas dari institusi pemerintah lokal S

ri La

nka


234

dan masalahnya mengambil tempat tahun 1954-1955. Setelah itu menjadi membesarkarena agitasi dari partai Tamil untuk menciptakan dewan distrik dan propinsi, fokusnyatelah secara eksklusif pada deretan bertingkat pemerintahan yang kedua.

Keputusan Komisi Presidensial tahun 1980 pada dewan pembangunan untukmenghilangkan dewan desa dan mengubah fungsinya menjadi unit tingkat lokal dewanpembangunan distrik (District Development Council) dan informal (secara teoritis tidakpolitis) tidak menghasilkan satupun manfaat yang diharapkan. Keputusan ini berdasarpada gabungan pertimbangan poltik dan idealisme yang salah tempat. TULF yang telahberargumentasi sebelumnya berharap untuk memperkuat dewan distrik dan membawasemua institusi pemerintahan lokal di bawah pengawasan dewan distrik. Yang lainberargumentasi bahwa biaya administratif dari menjalankan dewan desa ini telah meningkatdan hanya menyisakan sedikit uang untuk mebiayai program pembangunan. Sebagaitambahan ada kepercayaan bahwa informal tapi badan rakyat di desa tidak bisa menembusjajaran partai dan membawa semua penduduk desa bersama dalam proyek-proyekpembangunan; dengan kata lain mereka bisa melayani dari arti depolitisasi desa antaranasional dengan pemilihan dewan distrik. Hal itu kemudian menjadi jelas bahwamekanisme dan institusi informal menggantikan dewan desa yang tidak menyediakanbaik efisiensi administratif maupun antisipasi responsif untuk kebutuhan lokal. Dewandesa kemudian dibentuk kembali pada tahun 1988-1989 dan pemilihan umum pertamadilaksanakan tahun 1991. Namun demikian tidak ada usaha sistematis untuk memeriksakemampuan keuangan dari dewan desa dan dewan urban atau kekuasaan fungsi dansumber daya dari kotamadya. Sementara Sri Lanka sejauh ini menghindari kenyataanterburuk dari urbanisasi Asia Selatan, yang melanjutkan kemampuan untuk melakukanitu tergantung dari efektivitas fungsi dari institusi pemerintahan lokal terutama kotamadya.

Faktor Eksternal

India telah memegang tiga peran dalam konflik etnis di Sri Lanka. Pertama, dipicuoleh kembalinya Indira Gandhi ke puncak kekuasaan tahun 1980, yang diam-diammendukung aktivitas politik Tamil Sri Lanka yang beroperasi di India. Dukungantersembunyi ini berlanjut sampai tahun 1987. Kedua, Tamil Nadu membentuk faktoryang sangat penting dari segi peran kompleks India dalam urusan Sri Lanka. Jarangterjadi suatu unit pemilih (propinsi maupun negara) dari negeri yang dipengaruhi olehhubungan di antaranya dan negara tetangga dengan intensitas seperti itu. Hubunganantara India – Tamil Nadu – Sri Lanka sangatlah unik dalam urusan internasional. PerananIndia yang diakui lebih kompleks dari sekedar reaksi belaka menekan kebijakan domestikdi Tamil Nadu. Meskipun demikian perhatian mengenai yang terakhir telah menjadipertimbangan penting. Pemerintahan Tamil Nadu telah menyediakan tempat perlindungan,pelatihan dan markas bagi aktivis separatis Tamil Sri Lanka. Pemerintahan pusat Indiajuga terlibat dengan membiarkan penyediaan fasilitas pelatihan dan keberadaan kampdan markas di negeranyai. Aksi ini dimulai di era Indira Gandhi pada awal 1980-ansebelum pecah kerusuhan pada bulan Juli tahun 1983 di Sri Lanka.

Sri

Lank

aStudi Kasus:Srilanka

235


Peran India yang ketiga – mediator – mulai dibawah Ny. Gandhi sebagai jawabanperhitungan politik pada kerusuhan anti-Tamil pada bulan Juli tahun 1983 di Sri Lanka;kebijaksanaan tersebut berlanjut di bawah Rajiv Gandhi, kebijaksanaan India bergantidari mediator menjadi partisipan aktif pada akhir tahun 1987 dan berlanjut sampaipertengahan 1990. Hal ini juga unik dalam sejarah dimana mediator mengambil peransebagai pihak yang bertempur, dan berperang melawan pihak minoritas.

Intervensi India mulai dengan memberikan bantuan untuk kelompok separatis Tamilyang satu dan lainnya. Bantuan diberikan agar perjuangan Tamil pada satu titik bisamemaksa atau membujuk pemerintah Sri Lanka untuk mengubah strateginya, danbernegosiasi untuk penyelesaian konflik di bawah bantuan India. Kedua, tahun 1987pemerintah India mencari penyelesaian konflik dengan bertindak selaku mediator denganmenetapkan sanksi kepada satu atau beberapa partai yang terlibat dalam konflik danmenanggung penyelesaiannya. Dalam proses ini India menjadi musuh bersama dari semuaatau beberapa faksi yang sedang berperang. Intervensi India menunjukkan akibat dariinternasionalisasi konflik etnis yang tidak perlu bahwa partai yang berpengaruh secaraumum mengantisipasi. Tentu saja intervensi tidaklah bermanfaat untuk perkiraan ahliwaris. Kebalikannya internasionalisasi sesungguhnya kata permulaan dari konflik danmembuat banyak dalam konflik lebih keras. Lagipula ketika kekuatan besar regionalatau global memasuki perselisihan etnis domestik dan memainkan peran sebagaipendukung dan penyelia, kepentingan dari pesaing luar bisa menggantikan isu asli darikonflik.

Pelajaran sulit yang muncul dari mediasi India dan peran intervensi dalam konfliketnik di Sri Lanka adalah kekuatan luar yang mempunyai kekurangan pada penawarandengan cara dari contoh sistem politik mereka dan pengalaman politik daripada yangmereka pikir dan mereka kerjakan. Untuk menggambarkan dalam konflik etnik dalamhubungan negara tetangga adalah kesalahan terburuk dimana kekuasaan regional buatseperti Israel dan Syria telah belajar dari Lebanon. Keengganan dari pemerintah SriLanka untuk memperhatikan lebih kurang menerima episode lain dari mediasi eksternalakar dari kegagalan nyata dari mediasi India dan ongkos politik terbesar membebanisistem demokratis Sri Lanka.

Sri

Lank

a


236

Yash Ghai

4.6 Instrumen-Instrumen Hak AsasiManusia

4.6.1 Pengantar

Saat ini banyak sekali tekanan isu seperti hak asasi manusia,penentuan nasib sendiri, nasionalisme, keamanan internal, keamananinternasional dan kerjasama -semua isu ini yang berhubungan denganidentitas dan etnisitas. Kesulitan dalam usaha memformulasikan kebijakanyang berurusan dengan isu-isu tersebut secara khusus berkisar soal agama,hak etnis, dan identitas, tetapi hal ini tidak selalu berarti negatif. Tentusaja konsesi dari beberapa tuntutan tersebut bisa membantumenghilangkan ketakutan dari minoritas dan memberi mereka rasaperlindungan. Lebih jauh lagi agama dan gabungan etnik bisa pentinguntuk pembangunan fisik dan moral masyarakat, yang tak dapat disangkallagi kebenarannya. Jadi keseimbangan dibutuhkan untukmempertemukan masalah yang disebabkan karena soal etnik, agamadan loyalitas dan kesulitan-kesulitan yang muncul dalam penyelesaiannya.Mencari keseimbangan memunculkan sebuah tantangan mendasar untukkita: rekonseptualisasi negara untuk mengakomodasi perbedaan kultur,agama, bahasa, dan kelompok.

Terkadang kesulitan dalam menyetujui suatu kebijakan muncul dariketidaksepakatan mengenai nilai-nilai. Terkadang ketegangan munculdi antara mereka yang menyertai tuntutan individual dan pilihan-pilihanserta mereka yang mendukung prinsip-prinsip agama dan etnisitas.Sebagai contoh penerimaan hak kelompok yang kadangkala membantu

4.6 Instrumen-Instrumen Hak Asasi Manusia

Nilai dan prosedur demokratis menjadi prasarana berundingdengan konflik sipil secara pantas dan adil. Namun, agar demokrasidapat berfungsi sebagai kerangka menuju masyarakat yang hidupberdampingan dengan damai, harus dijabarkan, baik dalamprosedur maupun dalam substantifnya. Di sini akan dikemukakanpentingnya nilai legal dan konstitusional, yang pada tahun-tahunbelakangan ini dielaborasikan dengan tujuan agar hak-hak asasiitu dijabarkan dan mendapat perlindungan.

4.6.1 Pengantar

4.6.2-4.6.3 Instrumen yang melindungi hak minoritas

4.6.4 Perlindungan hak perempuan

4.6.7 Prakarsa baru-baru ini

4.6.5 Kesimpulan

237


untuk memecahkan beberapa tuntutan menimbulkan masalahmenyangkut penghargaan atas hak individu. Di beberapa negarapersemakmuran, masalah-masalah seperti ini muncul dalam bentuk yanggawat. Posisi perempuan dikuasai di bawah hukum adat yang selaludisubordinasi oleh laki-laki dimana mereka menderita diskriminasi ataspenghargaan terhadap perawatan dan pemeliharaan anak-anak, hukumperkawinan, pembagian pekerjaan, atau pemberian nama dari harta milikatau warisan (seperti di India, Afrika Selatan, Kanada, dan di banyaknegara lainnya yang mengenal hukum perseorangan dan hukum adat).Kesulitan juga bisa muncul dalam hubungan antar anggota dan non-anggota dari kelompok yang diberikan perlakuan khusus (seperti diQuebec). Meskipun ketika sebuah kejelasan dan kebijakan efektif bisadilihat dari beberapa kecil kelompok yang tidak setuju yang bermaksuduntuk mencegah atau penyelesaian bisa menghalangi implementasi.Ilustrasi utama adalah oposisi yang gigih untuk atau kegagalan daripenyelesaian di Sri Lanka oleh kelompok ekstrimis dalam komunitasTamil dan Sinhala.

Hubungan konflik-konflik tersebut dengan demokrasi seringlahkompleks. Gagasan demokratik dari penentuan nasib sendiri telahmendorong pencarian oleh bermacam-macam komunitas dalam satunegara untuk menekankan perbedaan mereka dari kelompok lain untukmendirikan tuntutan mereka sebagai rakyat yang terpisah. Tuntutan kasardari mayoritanisme telah mendorong penindasan atas kelompokminoritas, mengarah ke upaya supresi hak-hak mereka dan keterasinganmereka dari negara.

Tidak diragukan lagi bagaimanapun prosedur dan nilai demokratikdapat menjadi prasarana berunding dengan konflik secara pantas danadil. Namun demokrasi hanya bisa menyediakan kerangka kerja yangberguna untuk negosiasi dan penyelesaian konflik jika itu ditegaskanbaik secara prosedural maupun dalam kenyataan. Itulah sebabnyamengapa norma-norma legal dan konstitusional yang menegaskan hakperlindungan menjadi sangat penting. Berdasar pada prinsip kejujuran,keadilan sosial dan pelaksanaan yang baik, akan menyediakan kerangkakerja substantif untuk pelaksanaan demokrasi dan menempatkan batasankekuasaan dari mayoritas.

Penamaan demokrasi itu sendiri sekarang ini merupakan prinsipyang mendasari norma-norma yang menyediakan kerangka kerja untukmenandai konflik etnik dan konflik lainnya. Prinsip dari penentuan nasibsendiri dapat dilihat dari Piagam PBB yang merupakan dasar daridekolonisasi diperluas untuk semua rakyat dalam dua konvenan tahun1966 - yaitu International Covenant on Civil and Political Right/ICCPRdan International Covenant on Economic, Social, and Cultural Right.Bersama dengan Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia tersusunlahPiagam Hak Asasi Internasional.


Norma-normahukum dan

konstitusional yangmerumuskan dan

melindungi hak-hakasasi manusia

menjadi kerangkakerja substantif bagi

pelaksanaandemokrasi dan

menetapkan batasankekuasaan kaum

mayoritas

238

Kehendak rakyat seharusnya menjadi dasar dari otoritaspemerintah, hal ini akan diungkapkan dalam pemilihan berkaladan sungguh-sungguh yang mana akan universal dan seimbanghak pilih dan akan dilaksanakan dengan pemungutan rahasiaatau sama dengan prosedur pemilihan yang bebas. Setiap orangmempunyai hak untuk mengambil bagian dalam pemerintahan dinegaranya secara langsung atau melalui penunjukan perwakilanyang bebas.

Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia, artikel 21

Norma internasional telah berkembang baik melalui elaborasi hakasasi manusia secara umum maupun ucapan dari instrumen khusus yangberurusan dengan kaum minoritas, atau kelompok anti-diskriminasi.Di bawah ini kita uraikan beberapa instrumen utama yang telahdiformulasikan untuk menetapkan dan melindungi hak asasi manusia.

4.6.2 Instrumen-instrumen yang berurusan denganpembantaian agama dan etnik

Instrumen utama pertama untuk berurusan dengan kefanatikan dantuntutan agama serta etnik adalah Konvensi Pencegahan dan HukumanKejahatan Pembantaian Massal tahun 1948 yang bertujuan untukmembebaskan manusia dari bencana yang parah. Konvensi inimendeklarasikan kejahatan pembantaian massal di bawah hukuminternasional (artikel 1). Pembantaian massal bisa dihukum dalampengadilan negara bagi para pelaku pelanggaran atau dengan pengadilanhukum internasional.

Tindakan pembantaian massal dilakukan dengan pandanganuntuk “menghancurkan, seluruh atau sebagian, dari nasional,etnik, ras atau kelompok agama seperti membunuh: (a) anggota-anggota dari suatu kelompok; (b) menyebabkan cacat tubuh ataucacat mental dari anggota suatu kelompok; (c) secara sengajamelukai perhitungan hidup dari kondisi kelompok yang membawakerusakan fisik baik secara keseluruhan maupun sebagian; (d)menentukan ukuran yang bertujuan untuk mencegah kelahirandalam suatu kelompok; atau (e) secara paksa memindahkan anakdari suatu kelompok ke kelompok lain”.

Instrumen lain, di bawah hukum internasional, yang memberi sanksiterhadap upaya perlawanan yang terarah ke satu kelompok etnik ialahKonvensi Internasional Dalam Penindasan dan Hukuman KejahatanApartheid (1973).

Artikel II.


239


Apartheid: pembentukan dan upaya mempertahankan “dominasidari satu kelompok rasial terhadap kelompok rasial lain, dan secarasistematis menekan mereka” dengan: (a) penolakan hak anggotakelompok kedua untuk hidup dan kebebasan individu (termasukpembunuhan dan bentuk lain dari perlakuan tidak manusiawi);(b) pembebanan secara sengaja dalam kelompok rasial dari kondisikehidupan yang dihitung karena kerusakan fisik mereka; (c)menolak hak kelompok untuk berpartisipasi dalam politik, sosial,ekonomi, dan kehidupan budaya dari negara, dan pembatasanpada pekerjaan, aktifitas serikat buruh, gerakan, kebebasanberekspresi, dan lain-lain; (d) pembagian populasi dalam garisrasial, termasuk larangan perkawinan campuran; (e) eksploitasisuatu kelompok buruh, secara khusus melalui pemaksaan buruh;dan hukuman atas kelompok dan individual yang menentangapartheid.

Beberapa pelanggaran telah dicoba oleh pengadilan dari negarapenanda tangan yang memerlukan hak hukum atas terdakwa atau lewatpengadilan hukum internasional (artikel V).

Dua konvensi ini disisipi oleh dua konsep umum kemanusiaansebagai bagian hukum internasional (yang merupakan pengadilan penjahatperang di dalam yuridiksi Yugoslavia dan Rwanda). Instrumen-instrumendan aturan ini secara esensial bertujuan untuk melarang bentuk ekstrimhukuman, tapi belum seluruhnya berhasil. Lebih jauh lagi, mereka tidakmenyediakan hak-hak positif minoritas. Tentu saja perkembangan hukuminternasional telah ditandai oleh sikap plin-plan yang cukup signifikanberkaitan dengan kewajiban positif negara atas penghargaan pada orangatau komunitas minoritas yang memiliki bahasa, agama dan kelompoketnik yang berbeda. Telah ada keengganan, di satu sisi untuk mengakuikomunitas ini dan sepertinya lebih suka untuk menunjuk hak kepemilikanpersonal pada komunitas (yang mana tidak cukup untuk mengakomodasisemua kebutuhan komunitas). Di sisi lain, ada keengganan untukmembebankan kewajiban positif bagi negara untuk melindungikepentingan-kepentingan komunitas tersebut; hal tersebut dapatdipertimbangkan sebagai pelanggaran soal diskriminasi terhadapminoritas, yang dapat dilihat dalam artikel 27 ICCPR:

Dalam negara-negara tersebut dimana etnik, agama atau bahasaminoritas berada, orang-orang yang menjadi milik suatu kelompoktidak seharusnya menolak hak, dalam komunitas dengan anggotadari kelompok lain, untuk menikmati budayanya sendiri, untukmenyatakan dan melaksanakan agama mereka masing-masingatau untuk menggunakan bahasanya sendiri.

ICCPR artikel 27

Artikel II


240

4.6.3 Instrumen spesifik untuk melindungi minoritas

Semua instrumen dan regional PBB mengenai hak-hak asasimenyatakan kesejajaran semua orang, tanpa membedakan ras atau agama,inter alia; melarang diskriminasi hak untuk menikmati kebebasan,jaminan kebebasan beragama dan bernurani. Hukuman yang kejamdidasarkan pada agama atau etnisitas telah mengubah perspektif, sepertitelah tumbuh menjadi pokok perhatian, khususnya di Barat, sebagaimanahalnya dengan politik identitas.

Perubahan dalam perspektif ini direfleksikan dalam beberapaperkembangan. Pertama, komite PBB untuk hak asasi manusia telahmulai memberikan orientasi positif terhadap artikel 27 dari ICCPR.Sekarang telah memegang pandangan bahwa dalam beberapa kondisidari negara harus mengambil langkah positif untuk memastikankenikmatan hak yang efektif yang dijamin oleh artikel tersebut. Juga itudipersiapkan untuk memegang dalam beberapa kasus identitas darikomunitas yang hanya bisa dilindungi dengan pengakuan dari apa yangdisebut dengan hak kolektif dari masyarakat. (lihat komentar umumdari artikel 27 (1994).

Kedua, menyadari kewajiban negatif pada pernyataan untukmelindungi minoritas tidaklah cukup untuk semua kondisi, komunitasinternasional merumuskan instrumen khusus untuk minoritas. Salah satubentuk terdahulu dari instrumen ini adalah Konvensi InternasionalPenghapusan Semua Bentuk Diskriminasi (1965), yang menghukum segalajenis diskriminasi rasial yang bertujuan atau membawa dampakmeniadakan atau menghilangkan pengakuan, kesenangan atau latihanpada pijakan yang sejajar dari hak asasi manusia dan kebebasan funda-mental dalam politik, ekonomi, sosial, budaya atau lapangan lain dalamkehidupan publik (artikel 1). Negara penanda tangan menghukum semuapropaganda dan semua organisasi yang berbasis pada gagasan atau teorisuperioritas dari satu ras tertentu atau kelompok dari orang-orang yangmempunyai satu warna atau etnik asal, atau yang berusaha untukpembenaran atau memajukan kebencian rasial dan diskriminasi dalamberbagai bentuk. Negara harus mengambil langkah positif dan cepatuntuk menghapus semua dorongan atau tindakan seperti diskriminasi(artikel 4). Negara tidak hanya harus memastikan hukumnya sendiridan patuh melaksanakan dengan kewajibannya tapi juga tidakmendukung pembelaan atau dukungan diskriminasi rasial oleh siapapunatau organisasi (artikel 2 a dan b). Hal ini mencakup tugas positif darinegara untuk mendorong dimana integrasi organisasi dan gerakanmulti—rasial yang tepat mempunyai arti menghapus rintangan antararas dan memendam apapun yang cenderung memperkuat perbedaanras. (artikel 2 e)


241


Tahun 1981, Majelis Umum mengadopsi Deklarasi PenghapusanSemua Bentuk-Bentuk Ketidaktoleran dan Diskriminasi yang Berdasar PadaAgama atau Kepercayaan.

Agama atau kepercayaan bagi pemeluknya adalah satu elemen fun-damental dalam konsepsinya atas kehidupan dan kebebasan beragamaseharusnya dihargai dan dijamin.

Pengungkapan “kebebasan beragama” memberikan arti luas yangmeliputi rumah ibadat dan hak berkumpul untuk tujuan bersembahyang;membentuk dan memenuhi dermawan atau institusi kemanusiaan;publikasi; instruksi kepercayaan; dan untuk mendirikan kontak denganindividu dan institusi dalam masalah agama atau kepercayaan padatingkat nasional atau internasional (artikel 6). Deklarasi ini melarangdiskriminasi berdasarkan agama, pelanggaran terhadap hak untukberagama atau paksaan yang akan mengganggu kebebasan seseoranguntuk mempunyai agama atau kepercayaan (artikel 1). Hal inimenunjukkan bahwa orang tua membawa anak-anaknya “dalam spiritpengertian, toleransi, persahabatan dengan semua orang, perdamaiandan persaudaraan universal, menghargai kebebasan, kepercayaan dankepercayaan dari yang lain dan kesadaran penuh dimana energi danbakat seharusnya diberikan untuk melayani para pengikut-pengikutnya”(artikel 5 (3)). Deklarasi ini membuat jelas bahwa tugas dari negarajuga mempunyai kewajiban positif untuk memastikan kondisi dalam haltoleransi dan berjalan baik.

Konvensi Melawan Diskriminasi Dalam Pendidikan dari UNESCO(1960) tidak hanya melarang diskriminasi dalam akses pendidikanterhadap inter alia ras atau agama tapi juga memerlukan negara penandatangan untuk melangsungkan pendidikan bagi pembangunan penuhpersonalitas manusia dan untuk memperkuat penghargaan hak asasimanusia dan kebebasan fundamental; dan untuk mempromosikanpengertian, toleransi, dan persahabatan antar bangsa, rasial dan kelompokagama (artikel 5 (1) (a)). Hal ini juga membutuhkan negara untukmemperbolehkan anggota dari minoritas untuk mempunyai sekolahnyasendiri dan di bawah kondisi yang pasti, pengajaran dalam bahasanyasendiri. (artikel 5 (I) (c)).

4.6.4 Perlindungan hak perempuan

Sebuah instrumen khusus yang signifikan adalah Konvensi PenghapusanSemua Bentuk Diskriminasi Terhadap Perempuan (Convention on the Elimi-nation of All Forms of Discrimination Against Women/CEDAW, 1979).Meskipun tidak secara langsung mempertimbangkan diskriminasi ataupenuntutan terhadap agama atau ras, norma-normanya menerapkanstandar-standar perlakuan terhadap perempuan (khususnya bukan hanya

Pembukaan


242

sejajar dengan laki-laki) yang berpengaruh besar pada dogma agamadan pelaksanaannya. Perempuan dijamin sejajar haknya dengan laki-laki:

“Pengakuan, kesenangan atau latihan oleh perempuan, terlepas daristatus perkawinan mereka, berdasar pada kesejajaran antara laki-laki dan perempuan, hak asasi manusia, dan kebebasan fundamentaldalam politik, ekonomi, sosial, kultural, sipil atau lapangan lainnya”

Negara yang telah menjalankan, inter alia, untuk menahan diri daritindakan atau praktik diskriminasi terhadap perempuan dan untukmemastikan bahwa semua otoritas publik dan tindakan organisasi dalamkomformitas dengan semua kewajiban (artikel 2 (d)). Negara harusmengambil semua ukuran tepat untuk memodifikasi pola-pola sosialdan kebudayaan dari prilaku perempuan dan laki-laki, dengan pandanganuntuk mencapai pengurangan prasangka dan adat dan praktik lainnyayang berdasar pada gagasan inferioritas atau superioritas dari kelompokseks atau stereotip dari peran laki-laki dan perempuan (artikel 5 (a)).Perempuan harus dijamin sama kapasitasnya dengan laki-laki (artikel15). Perempuan juga harus dijamin hak kebebasan untuk memilihpasangannya dan memasuki perkawinan hanya dengan kebebasan danpersetujuan penuh, dan kesejajaran hak dalam perkawinan (artikel 16).

4.6.5 Prakarsa baru-baru ini

Usaha telah dibuat dalam tahun baru-baru ini untuk memberikanbeberapa kesatuan hasil atau berhubungan dengan perkembangan untukperlindungan minoritas, yang mana patut diperhatikan. Dua yang lebihumum adalah Deklarasi Hak Individual yang Dimiliki Bangsa, Etnik,Agama, dan Bahasa Minoritas (Declaration on the Rights of Persons Be-longing to National or Ethnicm, Religious, and Linguistic Minorities) yangdiadopsi oleh majelis umum PBB tahun 1992. Dalam pembukaannya,majelis umum menyatakan bahwa promosi dan perlindungan terhadapkepemilikan personal pada nasional atau etnik agama dan bahasaminoritas memberikan sumbangan untuk stabilitas sosial politik darinegara dimana mereka tinggal. Deklarasi ini menunjukkan bahwadiperkenankan untuk berpartisipasi secara penuh dalam urusan publik.Ada tekanan khusus pada hak minoritas untuk praktik danmengembangkan kebudayaan mereka. Sebagai contoh negaramembutuhkan pengambilan ukuran dalam lapangan pendidikan dalamrangka mendorong pengetahuan sejarah, tradisi, bahasa dan kebudayaandari minoritas (artikel 4).

Negara seharusnya “melindungi keberadaan dan identitas nasionalatau etnik dan agama dari minoritas dalam teritori mereka masing-masing dan mendorong kondisi untuk kemajuan dari indentitastersebut”

Artikel 1

Artikel 1


243


Negara diperlukan untuk mengambil ukuran yang tepat sehinggaketika itu mungkin, kepemilikan personal pada minoritas mempunyaimanfaat dan kesempatan untuk mengambil pelajaran bahasa ibumereka atau memiliki instruksi dari bahasa ibu mereka.

Prakarsa utama mereka yang lain adalah perlindungan hak masyarakatadat. Konvensi untuk melindungi masyarakat adat diadopsi pada awaltahun 1959 di bawah bantuan ILO. Bagaimanapun dengan pertumbuhankesadaran dan kebanggaan atas kebudayaan di antara masyarakat adat,konvensi tahun 1959 ini ditolak karena patronase dan pendekatanasimilasi. Secara konsekuen instrumen ILO yang terbaru yaitu KonvensiTentang Masyarakat Adat dan Masyarakat Suku di Dalam Negara-negaraMerdeka (Convention Concerning Indigenous and Tribal Peoples in Inde-pendent Countries) diadopsi tahun 1991. Tujuan dari prinsip ini adalahuntuk menjamin kesejajaran hak untuk masyarakat adat denganmasyarakat lainnya dari suatu negara. Bagaimanapun kesejajaran harusdicapai “ dalam tindakan yang cocok dengan aspirasi mereka dan carahidupnya” (artikel 2). Melalui penekanan pada perlindungan danintegritas dari kebudayaan dan cara pandang mereka. Partisipasi darimasyarakat adat dalam keputusan yang mempengaruhi mereka adalahtema prinsip lainnya. Tujuan ini mengalir dari pengakuan kontribusikhusus masyarakat adat dan masyarakat suku terhadap perbedaankebudayaan dan sosial dan harmoni ekologi dari manusia.

Instrumen regional, yang paling signifikan adalah Kerangka KerjaKonvensi Perlindungan untuk Bangsa-bangsa Minoritas di Dewan Eropa(Framework Convention for the Protection of National Minorities of the Councilof Europe) 1994. Hal ini berdasar pada asumsi bahwa: (a) “pergolakansejarah Eropa telah memperlihatkan bahwa perlindungan terhadapbangsa-bangsa minoritas penting untuk stabilitas, keamanan demokrasidan perdamaian”. (b) masyarakat demokrasitis pluralis dan asliseharusnya tidak hanya menghargai etnik, bahasa dan identitas agamadari setiap orang yang dimiliki oleh bangsa-bangsa minoritas, tapi jugamembentuk kondisi yang tepat yang memungkinkan mereka untukmengekspresikan, menjalankan dan mengembangkan identitasnya”; (c)“perancangan iklim toleransi dan dialog diperlukan untuk memungkinkanperbedayaan kebudayaan menjadi sumber dan faktor, bukan pembagian,tapi pengkayaan untuk tiap masyarakat”; (d) perlindungan terhadapbentuk minoritas bagian integral dari perlindungan internasional hakasasi manusia and kerjasama internasional.

Ketetapan substantifnya menekankan pada jaminan hak individualsama dengan hak kolektif seperti kesejajaran termasuk juga ukuran khususjika perlu seperti kebudayaan dan identitas, melarang asimilasi secarapaksa; memajukan pengertian kebudayaan dan toleransi, terutama dalam

Artikel 3


244

pendidikan, media dan kebudayaan; hak sipil dan politik, termasuk hakuntuk mendirikan institusi dan asosiasi; media untuk kebebasanberekspresi; hak untuk menggunakan bahasa minoritas; pendidikantentang kebudayaan minoritas; dan hak minoritas untuk membentukkontak dengan kelompok keturunan di negara lain. Juga menyediakanpengawasan untuk regional dari ketetapan ini dalam keanggotaan negara.

4.6.6 Kesimpulan

Perkembangan ini menuju pengakuan hak kelompok dan hakkomunitas disambut. Mereka menyediakan kerangka kerja negosiasiuntuk mengakhiri koflik seperti solusi untuk konflik-konflik. Merekajuga menyarankan cara dimana negara bisa disusun ulang. Tapi sebagaisolusi mudah yang bisa dicari dalam pengakuan hak kelompok,khususnya ketika penyelesaian internasional, ini sama-sama penting untukmenyadari bahwa instrumen ini menempatkan nilai utama hak asasimanusia. Hak asasi manusia menekankan pada komunalitas dansolidaritas kita. Solusi yang bedasar secara berlebihan pada kelompokdan perasaan kesopanan mereka cenderung untuk memecah orang.Mereka juga cenderung untuk menempatkan dalam bahaya bagian hakyang pasti dari individu dalam kelompok itu sendiri (seperti perempuandan anak-anak), sama halnya dengan hak individu di luar kelompok.Beberapa penolakan dari hak bisa lebih jauh menyebabkan konflik.Keseimbangan antara manusia/hak individu dan hak kelompokmembutuhkan martabat individu dan solidaritas.


Cassesse, Antonio. 1995. Self Determination of Peoples: ALegal Appraisal. Cambridge: Cambridge University Press.

Packer, J. dan K. Myntt. eds. 1993. Protection of Ethnicand Linguistic Minorities in Europe. Abo: Abo AcademyUniversity.

Thornberry, Patrick. 1991. International Law and Rightsof Minorities. Oxford: Clarendon Press.

United Nation. 1989. A Compilation of Human RightsInstruments. Geneva: United Nations.


245


4.7 Kebijakan Bahasa untuk MasyarakatMulti-etnik

Rasma Karklins

Dalam dunia kontemporer, kebanyakan negara merupakan negaramulti-etnik dan multi-bahasa. Secara konsekuen para pembuat kebijakanharus memutuskan bagaimana cara mengakomodasi perbedaan bahasadalam memajukan daripada menghalangi keseluruhan integrasi. Tapiapa yang terbaik dan bagaimana kebijakan bahasa yang palingdemokratis? Apakah yang memajukan asimilasi budaya atau pluralismebahasa? Apa konsekuensi politis dari mengejar satu atau kebijakan yanglain?

Beberapa jawaban bisa ditemukan, pertama, dengan melihatpengalaman komparatif dari negara multi- bahasa dan yang kedua denganmenganalisa sejarah khusus dan konteks dari setiap kasus. Sebagai aturan,keseimbangan etnik dimajukan jika negara mengadopsi kebijakanpluralisme budaya yang mengakui hak berbahasa dari minoritassementara pada waktu yang sama untuk membentuk kepentingan umumdan identitas kultural. Tapi kondisi dan kelompok etnik yang berbeda.Sebagai contoh kelompok imigran yang lama menerima asimilasi bahasadari penduduk asli minoritas atau sub-bangsa regional. Sebagai tambahan,hak untuk yang belakangan dilindungi secara lebih teliti dengan kovenaninternasional dan preseden internasional. Untuk diskusi ini banyak usulanmembuat hubungan dengan penduduk asli minoritas atau sub-bangsadari sebuah negara dalam pertanyaan.

4.7 Kebijakan Bahasa untuk Masyarakat Multi-etnik

Abad ke-20 telah ditandai dengan terjadinya banyak konflik etnikyang didasari penentuan hak-hak bahasa asli. Seperti isu etniklainnya, perbedaan bahasa tidak bisa dibiarkan begitu saja. Tentusaja, permintaan untuk kebijakan bahasa pluralis sangatdiharapkan muncul di masa mendatang, dan para pembuatkebijakan akan membutuhkan persiapan untuk mengakomodasiperbedaan bahasa, sementara ia masih mengupayakan persatuan.

4.7.1 Mengapa kebijakan bahasa menjadi masalah?

4.7.2 Asimilasi atau pluralisme

4.7.3-4.7.4 Keuntungan dan kekurangan pluralisme bahasa

4.7.5 Dewan bahasa

4.7.6 Studi Banding

246

4.7.1 Mengapa kebijakan bahasa menjadi masalah?

Jika populasi dari negara terdiri dari dua atau lebih kelompok bahasamaka para pembuat keputusan tidak bisa menghindar untuk membuatpilihan apakah mereka mengakui fakta tersebut atau tidak. Dalam negaramulti—bahasa, penggunaan bahasa bukan saja persoalan utama sejakbahasa khusus digunakan dalam komunikasi publik. Isu sentralnya adalahyang mana bahasa atau penggunaan bahasa resmi dalam ruang publik,seperti publik pendidikan, administrasi negara, militer, pengadilan danlain-lain. Apakah satu model bahasa seperti bahasa negara atau apakahbahasa-bahasa lain diberikan ruang (baik itu regional atau dalam ruangkhusus seperti pendidikan)? Negara harus memutuskan berdasarkan isuini; apakah ini merupakan politik bahasa? Namun mengapa bahasadipersoalkan demikian rupa?

Pertama, ada peran psikologis dimana bahasa bermain; hal inimengikat dalam penghargaan diri dan kebanggaan kelompok danindividu. Hal ini adalah benar khususnya untuk rasa nasionalisme sempit.Para pakar politik multi- bahasa memperhatikan bahwa status dari bahasaasli bisa dilihat dari kemunculan bangsa sebagai simbol dari penemuanbaru kebanggaan kelompok. Nasib dari bahasa mempunyai konsekuensiuntuk seluruh kebudayaan yang mana bisa menjadi ancaman jika bahasatidak digunakan. Agar bahasa tetap hidup, maka harus digunakan dalambanyak area termasuk sekolah, media dan interaksi publik. Meskipunpenting untuk mencegah naiknya kegelisahan kultural, juga pentinguntuk menyadari bahwa status dari budaya merefleksikan keseluruhankekuatan politik. Kelompok etnik khususnya nasionalitas yang lebih besaratau sub-bangsa, ingin melatih derajat dari aturannya sendiri danmenghindarkan subordinasi. Pewicara asli dari bahasa dominanmemperoleh keuntungan tertentu seperti keuntungan sosial dan karir,dan kelompok minoritas juga menginginkan kesempatan yang sama.

Bahasa sering dilihat sebagai milik utama yang mempunyaisignifikansi kultural dan juga nilai praktikal dalam negara modern.Kebijakan bahasa mempengaruhi akses sosial politik untuk karir danbarang publik. Bahasa digunakan ketika warga negara menghadapipelayan publik, dan digunakan dalam surat pajak atau makalah lain yangdihasilkan oleh birokrasi pemerintah. Bahasa digunakan ketika ada satukebutuhan untuk memanggil mobil ambulan atau pemadam kebakaranatau mencari bantuan pertolongan dari polisi atau pelayanan sosial.Dalam negara modern ruang untuk interaksi antara warganegara dannegara menjadi lebih luas dan kemudian jangkauan dari penggunaanbahasa meluas juga. Bahasa yang digunakan dalam pemilihan jajakpendapat, dalam debat parlemen, atau ketika negara mengeluarkan hukumdan peraturan-peraturan yang sangat penting, akan berdampak padakemampuan warga negara untuk berpartisipasi dalam komunitasnya.Dengan kata lain jika warga negara harus menggunakan bukan bahasa

4.7 Kebijakan Bahasauntuk Masyarakat Multi-etnik

Isu sentral adalahbahasa ataubahasa-bahasamana saja yangdigunakan secararesmi dalamruang publik,misalnya dalampendidikanpublik,administrasinegara, militer,peradilan, dansebagainya.

247


aslinya maka dalam interaksi dengan negara, akan mempengaruhi tingkatsukanya atau keterasingan dari negara.

Isu bahasa yang lain, diatur oleh negara dan mengikat identitastermasuk penamaan jalan atau bangunan publik dan penggunaan namapersonal. Isu yang terakhir tampaknya tidak berbahaya tapi bisa menjaditopik yang sensitif. Sebagai contoh, kekuatan Bulgarisasi diambil darinama Turki dan Muslim oleh pemerintah komunis Bulgaria tahun 1970yang mana mendorong konflik etnik yang terkulminasi dalam eksodussebagian besar dari minoritas Turki. Kasus yang sedikit dramatikmelibatkan birokrasi Rusia dari nama personal di Uni Soviet denganmemaksa minoritas non-Rusia untuk mengikuti tradisi Rusia danmenggunakan nama patron (nama yang datang dari ayah). PemerintahItali menyatakan ketidaksahan nama-nama orang di Tyrol selatan yangmenggunakan ejaan Jerman karena dianggap mendorong terorisme. Yangmenarik adalah kebijakan yang sama diterapkan di wilayah AlsacePerancis, tetapi tidak begitu kontroversial. Hal ini mengilustrasikankebijakan yang sama bisa menjadi pucuk reaksi yang berbeda dalamkonteks yang berbeda dan hal ini sangat penting untuk menguji kontekslokal ketika menganalisa pentingnya isu partikular dalam suatu negaraspesifik. Secara singkat, ada sejumlah faktor politis, ekonomis danpsikologis yang harus diambil dalam penghitungan untuk membentukkebijakan bahasa. Sebagai tambahan, hal ini harus dicatat bahwakebijakan resmi bisa memberikan sedikit pengaruh pada apa yang terjadiketika bahasa digunakan secara informal dalam interaksi personal.

4.7.2 Asimilasi atau pluralisme

Pluralisme bahasa adalah pendekatan yang paling demokratis untukmasyarakat multi- bahasa, tapi ada kebijakan alternatif juga. Banyaknegara yang telah ikut serta dalam pembangunan bangsa dalam waktumodern telah mempunyai kebijakan asimilasi bahasa baik secara eksplisitmaupun implisit. Amerika misalnya, merupakan kasus dimana asimilasibahasa atas nama integrasi telah menjadi kebijakan eksplisit. Di sisilain, Perancis mempunyai kebijakan implisit. Sejak Revolusi Perancis,menjadi warga negara Perancis berarti bahasa Perancis adalah satu-satunya bahasa yang digunakan di sekolah, administrasi, militer dankehidupan publik secara umum. Dominasi dari bahasa Perancis diPerancis muncul secara Salamiah, hal ini merupakan fakta dari hasiltidak tergesa-gesanya teknokrat etnik. Meskipun beberapa minoritasmelakukan protes, tetapi hal ini menjadi kebijakan asimilasi yang berhasil.Contoh yang hampir mirip dari keberhasilan asimilasi bisa ditemukandi bagian lain di dunia, tapi ada bisa juga ditemukan contoh darikegagalan asimilasi. Ada kemungkinan asimilasi gagal jika dilakukantanpa sengaja dan jika melibatkan secara teritori berdasar pada minoritas.Asimilasi bukanlah obat mujarab, seperti melibatkan kehilangan identitasdemi kepentingan yang lainnya.


248

Pluralisme bahasa secara bertentangan mulai dengan asumsi bahwaasimilasi mungkin membawa serangan balik. Hal ini menganggap bahwasetiap kelompok atau sebagai kelompok - ingin memelihara identitasnya,mempunyai hak untuk melakukan itu, dan akan berjuang untuk melakukanitu. Untuk menghindari hal yang terakhir dan untuk membentukkonsensus sipil, para pluralist berargumentasi bahwa paralel denganpembentukan identitas gabungan, para pembuat kebijakan membutuhkanjaminan yang meyakinkan untuk penyimpanan sub-budaya. Penjagakeselamatan pluralis dalam penggunaan paralel dari dua atau lebih bahasadengan menyatakan “mari kita pelihara setiap bahasa kita dalam ruangtertentu seperti sekolah, tapi mari kita juga mempunyai bahasa umumuntuk aktivitas gabungan khususnya dalam kehidupan sipil”.

Bahasa adalah isu pusat dalam politik etnik. Untungnya itu isu yangmudah untuk dihadapi dibanding dengan isu etnik lainnya sebab bahasamembolehkan multi- identitas. Pengetahuan bahasa bukan merupakanpemberian etnik secara eksklusif atau tetap hampir mirip dengan agamaatau ras. Manusia bisa berbicara dalam beberapa bahasa dan berberapabahasa tersebut hidup berdampingan. Pengaturan spesifik berbeda darisatu kasus dan kasus lainnya tapi melibatkan sebuah dua jalur kebijakandimana satu jalur memberikan ruang dan garansi untuk bahasa minoritasdan jalur yang lain memajukan pengajaran dari sari atau beberapa bahasanegara untuk memperbolehkan komunikasi dan memperbesar salingpengertian.

Konflik bahasa bisa diatur dengan menyediakan beberapa ruangdimana bahasa minoritas bisa digunakan dengan bebas dan memberikaninsentif untuk mempelajari bahasa lain, khususnya bahasa negara.Manusia mempunyai kemampuan luar biasa untuk mempelajari bahasaketika hal tersebut bermanfaat untuk dilakukan. Hal yang sangat umumterjadi di Eropa dan di berbagai tempat lain di dunia dimana orang-orang berbicara dalam lebih dari satu bahasa. Hal ini bisa dimajukandengan struktur penghargaan sosial yang tepat, sebagai contoh membuatfasilitasi bahasa sebuah kriteria untuk kualifikasi profesional dan promosi.

4.7.3 Keuntungan dari pluralisme bahasa

Manfaat dari kebijakan pluralisme bahasa adalah dengan memberikanjaminan ruang bagi minoritas dalam kebudayaan masyarakat, hal inimelambangkan praktik kebijakan dan simbolis dari bagian tersebut.Ketika dua atau lebih bahasa diakomodasi dalam sekolah publik ataudalam domain publik, negara mendemonstrasikan situasi sama-samamenang dalam politik etnik. Dengan cara ini pluralisme bahasamempunyai potensi untuk mencegah polarisasi etnik dalam populasi.Sebagai tambahan dengan mendemonstrasikan struktur solusi untuk isuetnik dalam satu ruang, hal ini bisa menimbulkan efek pada ruang laindari hubungan etnik.


249


Swiss adalah contoh klasik bagaimana secara kultural kelompok yangberbeda bisa hidup berdampingan secara damai dan bagaimana perbedaanakomodasi bisa menjadi sumber konsensus politik. Lebih dari mencobamencampurkan kelompok etnik dalam keseluruhan kultur baru, Swisstelah menggunakan afirmasi khusus untuk mengikat mereka dalamkesatuan politik. Warga negara membutuhkan berbagi rasa kepemilikan;kenyataannya, hal ini merupakan definisi klasik dari bangsa. Rasamemiliki bagaimanapun tidak berarti bahwa bangsa membutuhkanhomogenitas secara kultural

4.7.4 Kekurangan Potensial

Kebijakan pluralisme bahasa butuh untuk berkembang secara hati-hati untuk menghindari konsekuensi negatif. Satu masalah yang potensialadalah perbedaan bahasa dirasakan sebagai diskriminasi negatif. Politikdari pluralitas harus dipastikan bahwa institusi etnik terpisah sepertisekolah minoritas atau kantor administrasi terpisah, haruslah melindungidaripada merusak hak minoritas. Keserasian etnik mungkin bisaditingkatkan jika beberapa pengaturan merupakan kesukarelaan dan jikakelompok etnik otonom dalam memutuskan program-program yangspesifik dan pendekatan-pendekatannya.

Batasan lain yang mungkin dalam pluralisme bahasa adalah bahwaitu bisa menjadi separatisme bahasa yakni merusak bahasa umum. Halini menjadi bahaya di pasca- Soviet dimana bahasa Latvia dan Estoniayang merupakan sebuah segmen dari penghuni tetap Rusia menolakbahasa lokal. Warga negara membutuhkan bahasa umum baik secaralisan maupun figuratif, untuk memajukan saling pengertian dan untukmembentuk dan memelihara satu bangsa sipil. Kebijakan pluralis bahasamemerlukan keseimbangan yang hati-hati dan dukungan negara yangjelas untuk bahasa minoritas dan bahasa umum negara.

4.7.5 Dewan BahasaKetika kebijakan baru diimplentasikan, sebuah dewan khusus bahasa

negara perlu dibentuk. Variasi institusional dari dewan ini telah menjadiinstrumen dalam penerapan kebijakan bahasa baru, sebagai di Quebec,Katalonia, dan negara Baltik. Di dalam dewan ini terdapat para pakaryang menganalisa situasi sosiologis, menganalisa proposal rancangankebijakan, dan mengatur program belajar bahasa. Secara khusus, yangterakhir ini sangatlah penting jika kebijakan bahasa yang baru mencakupketentuan bahasa untuk di tempat-tempat pelayanan masyarakat, pemberianijin atau naturalisasi. Sekali kebijakan negara diterapkan secara luas makafasilitas khusus bahasa diperlukan untuk akses pada jasa-jasa publik, halini mempunyai tugas untuk membantu dan mengawasi hasil-hasilnya.

Dalam tahapan pertama dari pemetaan kebijakan bahasa yang baru,penelitian dibutuhkan untuk menguji pola-pola tingkah laku bahasa, sikapkelompok bahasa dan interaksi antarkelompok. Ilmuwan sosial


250

seharusnya berunding tentang peran dari permainan bahasa dalamidentitas dari kelompok partikular dan bagaimana kuatnya arti simbolikbahasa bagi komunitasnya. Pentingnya perbedaan bahasa dari satukelompok ke kelompok lain; dalam beberapa kasus secara nasionalmenegaskan keutamaannya dengan bahasanya yang berbeda; dalam kasuslain bahasa kurang signifikan daripada tanda etnik lainnya seperti agamaatau teritori kampung halaman. Konteks spesifik politis kebijakan bahasajuga dibutuhkan untuk diambil perhitungannya. Jika ada kasus barudari represi bahasa seperti kasus di area bukan bahasa Rusia dari bekasUni Soviet, debat publik seharusnya mendorong untuk berurusan denganharta warisan dan memutuskan apa jenis aksi perbaikan apa yang akandiambil. Pergantian utama dalam kebijakan bahasa membutuhkandukungan publik.

Penciptaan dewan bahasa negara dengan staf permanen seperti komisipara pakar memerlukan sumber yang benar-benar handal, seperti pro-gram belajar bahasa. Sebagai tambahan, pluralisme bahasa membutuhkanbiaya untuk publikasi paralel dokumentasi negara dalam lebih dari satubahasa.

4.7.6 Studi Banding

Dalam kasus dimana kelompok bahasa berakar secara teritorial,pluralisme budaya cenderung untuk berhubungan dengan otonomiteritorial. Martabat kelompok bahasa bisa ditingkatkan denganpengenalan simboliknya sendiri sebagai contoh melalui konstitusi, sepertikasus Belgia dan diikuti dengan Quebec. Dalam kasus negara-negaraBaltik, hukum-hukum bahasa khusus melewati perbaikan pada masakemerdekaan yang menampilkan kepastian bagi bangsa asli Baltik yangmana bahasa asli mereka akan dilindungi di masa depan. Beberapakepastian formal hukum secara politis signifikan meskipun ketika haltersebut jelas bahwa banyak kebutuhan yang harus dikerjakan untukmenjamin keadilan bahasa dalam pelaksanaannya.

Ketika negara baru dibentuk, ada beberapa kesempatan unik untukmemecahkan masalah konflik etnik dengan menegosiasi sebuahpersetujuan yang melibatkan tukar menukar untuk bermacam-macamkelompok. Sebagai contoh hal itu memungkinkan untuk menegosiasikanlebih banyak otonomi bahasa dalam kembalinya pengaturan teritorialsendiri. Negara merdeka baru Malaysia mengilustrasikan negosiasi yangberhasil quid pro quo sesuai dengan yang mana warga etnik Cina menerimadominasi publik dari bahasa Malaysia untuk kebebasan kebijakannaturalisasi. Dalam kasus ini yang juga signifikan adalah bahwa etnikCina telah memiliki cara alternatif untuk menjaga keberlangsungan hidupdari bahasanya melalui kontak dengan komunitas Cina di luar negeri,mengimpor buku-buku, dan mengirimkan para pelajar Cina ke univer-sitas di luar negeri.


251


Kejatuhan Uni Soviet dan kematian Franco menampilkan dua contohterbaru bagaimana demokratisasi telah membawa hak bahasa minoritas.Dua dominasi bahasa yang lalu yaitu Rusia dan Spanyol, harusmengakomodasi bahasa asli regional seperti bahasa Latvia dan Catalonia.Kasus ini juga mengilustrasikan bahwa perubahan bahasa membutuhkanwaktu sejak sub-kelompok dari populasi harus mempelajari bahasa baru.

Sejak tahun 1991, setelah kemerdekaannya, Latvia menghadapibeberapa isu penting dengan penghargaan atas kebijakan bahasa. Lebihpenting lagi itu mempunyai kebutuhan untuk memperkenalkan kembalibahasa Latvia sebagai bahasa negara dan bahasa pengantar urusankemasyarakatan, tanpa mengurangi hak mereka yang berbahasa Rusiadan dibutuhkan juga perkenalan kembali hak bahasa untuk minoritasyang lebih kecil lagi. Tahun 1988, bahasa Rusia merupakan bahasadominan dan bahasa Latvian jarang digunakan dalam urusan resmi negaradan aktivitas publik. Dalam rangka untuk memperbaiki situasi ini,bahasa Latvia ditetapkan sebagai bahasa formal kenegaraan tahun 1989dan secara bertahap diperkenalkan kembali dalam pelaksanaannya.Negara secara besar-besaran mendukung program belajar bahasa yangdimulai dengan mengajar bahasa Latvia pada penduduk Rusia yangpada masa lalu telah menggunakan bahasa Rusia sebagai bahasa satu-satunya; program bahasa utama lainnya yang diperkenalkan padapertengahan tahun 1990 dengan dukungan dari UNDP dan beberapaprogram lembaga donor. Rasionalisasi untuk mendorong bilingualbahasa Rusia adalah bahwa warga Rusia harus mempelajari bahasa Latviaagar supaya mampu berfungsi secara penuh di Latvia dan juga untukmencegah kelangsungan sebuah situasi dimana kebanyakan bilingualLatvia harus mengakomodasi monolingual bahasa Rusia. Kemudianperan dan martabat bahasa Latvia sebagai bahasa yang berkembangsecara lambat , bisa kita lihat sebagai jenis tindakan penegasan bahasa.Sejak hukum bahasa pertama diadopsi tahun 1988 dan perubahansignifikan yang telah terjadi dan menjadi hasil dari usaha yang besaradalah dengan adanya dewan bahasa kenegaraan, menteri pendidikan,dan bermacam asosiasi kultural minoritas.

Logika dari kebijakan demokratisasi bahasa adalah untuk melindungibahasa yang lemah dan bahasa minoritas. Dalam kasus bahasa Latvia,mempunyai arti bahwa bahasa Latvia telah dimajukan untuk mempertegaskembali hak berbahasa bangsa asli dan bahasa dari minoritas yang harusdiketahui di sekolah dan kehidupan budaya. Kebijakan penggunaan bahasaLatvia sejak tahun 1988 juga mencakup prinsip bahwa satu kelompokminoritas, di Rusia, tidak bisa mengasimilasi kelompok minoritas lainnyake dalam bahasa Latvia, seperti yang telah mereka lakukan. Minoritasyang lebih kecil seperti Polandia, Yahudi, dan Ukrania disediakanpengajaran bahasa asli, di satu sisi bahasa asli diajarkan, di sekolah umum,ada pelajaran dalam bahasa Rusia.


252

Pergantian lain dari hirarki bahasa membutuhkan waktu dan harusdiambil dengan sensitif. Kasus Latvia mengilustrasikan dua jejakkebijakan dimana satu jejak kebijakan bertujuan untuk meningkatkanpenggunaan bahasa resmi sebagai alat pembangunan bangsa dan formasidari warga sipil, dan jejak yang lain adalah memenuhi ruang bagi bahasaminoritas, dalam kasus ini terutama di sekolah. Kebijakan ini berdasarpada asumsi bahwa percobaan membangun homogenitas total linguistikadalah mungkin dan secara politik berbahaya. A pax linguistica adalahmungkin jika semua kelompok merasa bahwa bahasa mereka adalahpengamannya. Hal ini khususnya benar dalam kasus dimana merekaberhadapan dengan sebuah teritori yang hanya merepresentasikan satubahasa tertentu yang dipakai; kelompok-kelompok yang menggunakanbahasa adalah yang digunakan dalam hubungan dengan negara cenderungtidak diinginkan secara kultural.

Penemuan terbaru ilmuwan sosial menekankan pada dampak politikdari bentuk identitas etnik dan manajemen konflik etnik. Para pembuatkebijakan khusus bertujuan untuk integrasi tapi bagaimana istilah yangsamar-samar itu bisa dimengerti? Sebelum kebijakan ditetapkan, rakyatmembuat keputusan atas kebutuhan yang dibutuhkan untukmerefleksikan asumsi mereka. Terlalu sering mereka menganggap secaraimplisit bahwa integrasi berarti asimilasi. Analisis komparatifmemperlihatkan bahwa integrasi dari negara memerlukan beberapakesamaan bahasa hal ini bisa saja mempunyai arti akomodasi dari beberapaparalel bahasa.


Druviete, Ina. 1997. “Linguistic Human Rights in theBaltic States”, dimuat dalam International Justice of theSociology of Language, 127. hal. 161-185.

Esman, Milton J. 1992. “The State and Language Policy”,dimuat dalam International Political Science Review, vol.13, no. 4. hal. 381 - 396.

Horowitz Donald L. 1985. Ethnic Group in Conflict.Berkeley, CA: University of California Press.

Fishman, Joshua A. 1989. Languange and Ethnicity inMinority Sociolinguistic Perspective. Clevedon, Avon:Multilingual Matters.

Karklins, Rasma. 1994. Ethnopolitics and Transition toDemocracy: The Collapse of the USSR and Latvia.Washington, DC: Johns Hopkins University Press.


253


Lijphart, Arend. 1977. Democracy in Plural Societies. NewHaven, CT: Yale University Press.

Safran, William. 1992. “Language, Ideology, and StateBuilding: A Comparison of Policies in France, Israel, andthe Soviet Union”, dimuat dalam International PoliticalScience Review, vol. 13, no. 4. hal. 397-414

Van Dyke, Vernon. 1985. Human Rights, Ethnicity, andDiscrimination. Westport, CT: Greenwood Press.


254


Michael Lund danCarlos Santiso

4.8.1 Pengantar

Majelis pemilih merupakan mekanisme umum selama pasca-PerangDunia Kedua dan pada dekade dekolonisasi untuk membawa secarabersama politisi dan pakar konstitusi untuk merancang konstitusi barubagi negara yang baru merdeka. Sebagai contoh konstitusi di Indiamerdeka merupakan hasil dari diskusi selama tiga tahun dan perdebatandalam majelis pokok yang diikuti oleh juri-juri terkenal, pengacara,akademisi dan politikus. Dalam kasus lain, seperti Papua Nugini,parlemen yang terpilih pada masa kolonial memilih dirinya sendirisebagai majelis pemilih tahun 1975 untuk berdebat dan kemudian secararesmi mengadopsi konstitusi. Usaha-usaha lain kurang berhasil sepertipenggunaan majelis pemilih untuk mencapai konsensus dalam konflikpolitik di Sri Lanka (1972) atau persiapan konstitusi Pakistan merdeka(1947-1954).

Bagaimanapun selama tahun 1990, ada tren baru penerimaankonferensi nasional tidak hanya berarti dekolonisasi tapi juga sebagaimekanisme transisi politik menuju demokrasi. Ciri-ciri khusus darimajelis nasional adalah mencakup perwakilan luas dari masyarakatmadani; yang bisa bertindak atas keseimbangan otonomi dari


Konferensi Nasional dan majelis pemilih secara luas menggunakanmekanisme untuk mengajak serta kelompok politik untuk berdiskusidan merencanakan aspek-aspek kunci masa depan perkembangannegara. Hal ini berguna untuk mencapai konsensus dalam bentukpolitik dan institusional dari negara pasca-kolonial dan pasca-konflik. Dalam bagian ini kita mempertimbangkan tujuan darikonferensi nasional yang bisa diorganisasikan dandiimplementasikan serta kelemahan dan keuntungannya. Dalamstudi kasus ini kita akan melihat bagaimana konferensi nasionaltelah memberi dampak pada perkembangan politik dari limanegara Afrika yang berbahasa Perancis (Francophone Afrika).

4.8.1-4.8.2 Apa itu Konferensi Nasional?

4.8.3 Tujuan

4.8.4 Implementasi

4.8.5 Dampak Lembar Fakta 2 Mengorganisasi sebuah konferensi nasional (h. 261)

255


pemerintah; dan telah membuktikan bergunanya hasil konsensus inter-nal dalam demokratisasi dan transisi dari konflik. Jenis konferensinasional ini secara luas digunakan di negara-negara Afrika yang berbahasaPerancis pada awal tahun 1990 yang mempunyai arti pemanfaatankekuatan pro-demokrasi. Hal itu sudah membuktikan untuk menjadimekanisme kunci dalam memajukan transisi demokratik dan dalammempengaruhi substansi dari perubahan politik (lihat kasus studikonferensi nasional di Negara-negara Afrika berbahasa Perancis)

4.8.2 Apa itu Konferensi Nasional?

Konferensi nasional (atau debat nasional, yang jadi rujukan dibeberapa negara) merupakan sebuah forum publik yang diselenggarakandalam periode yang panjang, dimana perwakilan kunci dari politikus,dan kelompok masyarakat diundang untuk berdiskusi danmengembangkan rencana untuk masa depan kehidupan politik negara,lebih disukai yang berdasar konsensus. Dengan sidang konferensinasional, pemerintah pusat memperbolehkan kelompok politik untukberpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan, sementara masihmempertahankan wewenang dan pengawasan. Dalam persetujuan untukmemegang dan berpartisipasi dalam konferensi nasional, pemerintahpusat tidak menjamin kebebasan politik atau pembagian kekuasaan denganfaksi-faksi politik lainnya; dibanding dengan mempersetujui memimpindialog politik secara luas dan ideal untuk langkah rencana gabunganmenuju kenaikan keterwakilan politik dan kebebasan

Konferensi nasional dibentuk secara khusus untuk memenuhi duatujuan yaitu untuk mengalamatkan tuntutan-tuntutan kebebasan politikdengan menjadi saling terbuka dan terlihat nyata, khususnya padakomunitas internasional. Yang kedua adalah untuk pencapaian secaragradual, mengatur transisi seiring dengan kepercayaan kepemimpinanyang bisa memenuhi pengawasan selama proses berlangsung. Banyaknegara di Afrika, sebagai contoh konferensi nasional membuka sistemsatu partai dengan membawa secara bersama-sama para pelaku yangberbeda untuk menandai masalah politik negara, membentuk suatuperaturan konstitusi baru, dan menentukan jadwal pemilihan umum.Beberapa konferensi nasional bahkan berhasil mencapai pergantiankekuasaan secara damai. Dalam cara ini mereka bisa dilihat sebagaipembangkitan asli kontribusi Afrika untuk bangunan institusi politikdan transisi rezim.

Konferensi nasional di Afrika biasanya adalah salah satu majelis yangmenampilkan jajaran yang luas dari individu dan kepentingan korporat.Mereka bertahan dari beberapa hari sampai beberapa bulan; terdiri dariratusan atau ribuan delegasi (contohnya 500 orang di Benin, 1.200 diKongo, dan 4.000 di Zaire) dan biasanya dipimpin oleh pimpinan gereja.Terdapat pada 12 negara di Afrika antara tahun 1990 – 1993, konferensi

4.8 K o n f e r e n s i N a s i o n a l

KonferensiNasional

didesain secaratipikal untuk

memenuhi duatujuan: pertama,

untukmengagendakan

tuntutanliberalisasi

politik, sehinggamenjadi lebih

terbuka danmudah dilihat,

khususnya olehkomunitas

internasional;dan kedua, untuk

memperolehtransisi

“terkelola”,gradual, seiring

dengan tugaskepemimpinanyang dipercaya

dapatmempertahankankontrol terhadapproses tersebut.

256

nasional merupakan fenomena di Negara-negara Afrika yang berbahasaPerancis (Benin, Chad, Comoros, Kongo, Gabon, Mali, Nigeria, Togo,dan Zaire) meskipun badan yang sama juga ada di Etiopia bulan Juli1991, Afrika Selatan pada bulan Desember 1991 dan Guinea Bissautahun 1992. Beberapa percobaan juga dibuat di Burkina Faso, Kamerun,Republik Afrika pusat dan Guinea. Dalam Cote d’Ivoire dan Senegal,gagasan konferensi nasional sangat sulit mengakar dan pemilihan multi-partai menegaskan kekuatan rezim yang lama. Akhir tahun 1990 munculkembali panggilan untuk melaksanakan konferensi nasional untukmembangun konsensus memperbaiki struktur negara, memprakarsaitransisi menuju demokrasi dan memecahkan konflik yang mengakarseperti di Kenya tahun 1997 dan di Nigeria setelah kematian Abachabulan Juni 1998. Studi kasus berikut ini akan mengelaborasi penggunaandan hasil dari konferensi nasional di lima negara Negara-negara Afrikaberbahasa Perancis.

4.8.3 Tujuan Konferensi nasional

Mencegah konflik. Pada awalnya, tujuan konferensi nasional secarasederhana adalah untuk mencegah konflik dengan memotivasi kelompokpolitik oposisi untuk menunda kekerasan dan sementara itu mengujikomitmen aktual pemerintah untuk melakukan perubahan politik secaradamai.

Membangun konsensus nasional untuk masa depan politik negara.Tujuan fundamental dari konferensi nasional adalah untuk memberikankesempatan merepresentasikan semua sisi untuk didiskusikan, membuatperencanaan, dan mencapai tingkat maksimum dari konsensus untukmasa depan politik bangsa, oleh karenanya ditujukan untuk potensi dankrisis politik aktual. Konferensi nasional bisa dilihat sebagai alatmanajemen konflik demokratis yang bermaksud menegosiasikan transisidemokratis dengan membuat peraturan baru dan pendirian institusi.Konferensi nasional atau debat nasional juga bisa diinterpretasikansebagai persiapan gerakan menuju demokrasi dalam hal tersebutmemasang fondasi keahlian lebih bagi organisasi saling terbuka danmekanisme demokratik, pengesahan multi- partai, membuat draftkonstitusi baru dan sistem pemilihan, mencapai pergantian perdamaiandan menyusun jadwal untuk transisi demokratik.

Mendukung dukungan warga negara untuk institusi negara .Pemerintah bisa memprakarsai atau setuju untuk berpartisipasi dalamkonferensi nasional untuk mendukung legitimasi dan dukungan rakyatdengan membuat iklim politik saling terbuka, dengan demikian akanmengurangi faktor-faktor ketidak-stabilan internal. Sebagai hasil darikonferensi nasional, pemerintah bisa memberikan perintah pada institusinegara untuk lebih representatif dan saling terbuka, dengan harapanbahwa peningkatan persepsi dari kesalingterbukaan akan membawa


257


dukungan warga negara untuk institusi negara. Kelompok nonpemerintah yang berpartisipasi dalam konferensi nasional ini mempunyaiharapan atas kenaikan akuntabilitas pemerintah dan memperluaspartisipasi rakyat dalam pemerintahan.

Tingkat permainan di lapangan . Dalam beberapa hal khususkonferensi nasional bisa disetujui oleh partai-partai dalam konflik ketikaada pengakuan yang jelas atau penghargaan bahwa kekuasaan pemerintahtidak lagi berada dalam posisi memenuhi status quo; sebab tuntutanpartai oposisi bahwa pemerintah tidak bisa membawa solusi untukkonflik. Dalam beberapa kasus, semua kelompok konferensi nasionalsering merupakan langkah pertama dalam keadaan untuk negosiasi yangsesungguhnya. Proses ini bisa melemahkan pemerintah sebagai pra-kondisi umum untuk konferensi serupa bahwa semua partai dianggapsejajar dalam statusnya, Sasaran utama adalah tingkat dalam permainanlapangan dengan tujuan utama untuk menghasilkan konsensus nasional.

Pemerintah sering memperlihatkan resistensi terhadap konferensinasional karena dilema status kesejajaran ini, yang seringkalimenimbulkan efek menurunkan status dan pemberian status nyata padapartai dimana pada masa sebelumnya mereka dianggap sebagai musuhdan teroris. Satu cara untuk mengalamatkan hambatan ini adalahmenyusun konferensi sehingga tidak ada yang setuju sampai semuamenyetujui. Hal ini bisa berarti bahwa pemerintah tidak merasakankehilangan kekuasaannya ketika proses itu dimulai tapi hanya jikapersetujuan utama dicapai yang diterima oleh konferensi. Dalamberbagai cara, hal ini kritikal dimana negosiasi secara sederhana dimulaiyang merupakan permulaan dari proses hubungan dengan persepsi danmemfokuskan pada isu nyata adalah tujuan yang penting.

4.8.4 Implementasi

Prasyarat. Sebelum menuju konferensi nasional, multi- partaikhususnya pengesahan partai oposisi harus diperbolehkan. Kebebasanberorganisasi, berpendapat dan majelis harus dijamin. Sebagai tambahan,media harus terlibat dalam mengawasi dan melaporkan setiap kejadian

Pelaksana. Sementara pemerintah secara umum mengambil inisiatifdalam memanggil rapat konferensi nasional, tekanan internal daneksternal juga sering memberikan pengaruh yang signifikan. Dan yangketiga dari luar negeri atau tekanan politik domestik bisa memainkanperan dalam meyakinkan pemerintah untuk menyelenggarakan sebuahkonferensi. Konferensi nasional bisa diatur oleh komite yang anggotanyaterdiri dari berbagai macam kelompok politik termasuk partai oposisi,anggota pemerintah dan komunitas internasional.

Partisipan. Tanpa ada partisipasi dari anggota pemerintah pusat,konferensi nasional akan mempunyai signifikansi yang kecil. Untukmemaksimalkan dampak dari konferensi, partisipan harus termasuk yang


258

mewakili kunci sosial, agama, profesional, dan kelompok kepentinganpolitik yang berharap dapat berpartisipasi dalam proses. Semuapartisipan yang memungkinkan seharusnya diundang untuk mengesahkanhasil konferensi, dalam alasan keterbatasan.

Kehadiran dari peninjau internasional bisa membantu dalammeyakinkan proses dan hasil konferensi. Partisipan lainnya bisa termasukakademisi, personel pemerintah lokal. perwakilan dari organisasi nonpemerintah, organisasi hak asasi manusia , organisasi perempuan, serikatburuh, kelompok agama, kelompok petani, mahasiswa dan lembagadonor.

Aktivitas. Pelaksana dari konferensi nasional harus menyetujui danmembuat draft agenda, klarifikasi isu yang akan didiskusikan, danmenyampaikan tujuan dari konferensi kepada semua partisipan.Bergantung pada hasil akhir dari konferensi, hal yang perlu bagi partaiadalah menyetujui isu tambahan seperti halnya implementasi padapersetujuan konferensi, jika ada yang dicapai. Dalam situasi tertentu,tindak lanjut atau kelompok implementasi terdiri dari partai-partai kuncidan semua anggota komunitas internasional, harus dibentuk dan diberikantanggung jawab yang setimpal untuk menjamin bahwa kemajuan yangdibuat dalam konferensi dikonsolidasikan dan diwujudkan menjadi aksi.

Pertimbangan biaya. Biaya untuk persiapan, transportasi, danakomodasi untuk partisipan konferensi, bisa menjadi penghalang. Biayautama untuk konferensi seharusnya jika memungkinkan ditanggung olehnegeri itu sendiri. Bagaimanapun memang bantuan dana dari luar negerisangat diperlukan untuk melaksanakan konferensi nasional danmembantu untuk mendukung fungsi penindak-lanjutan. Persyaratan darikonferensi mencakup juga bantuan teknis dan dukungan logistik.

Penyusunan waktu. Waktu yang dibutuhkan secara umum adalahbeberapa bulan untuk merencanakan dan mengorganisasi sebuahkonferensi. Konferenasi nasional bisa berlangsung dalam periode yanglama (beberapa bulan) atau dalam jangka waktu pendek (dari beberapahari sampai beberapa minggu). Perbandingan pengalaman dari: Benin(mulai bersidang pada bulan Februari 1990 dan berakhir sembilan harikemudian), Kongo (Februari 1991, tiga bulan), Togo (Juli 1991, 1bulan), Mali (Juli 1991, 15 hari), Nigeria (Juli 1991, 40 hari), Zaire(Agustus 1991, lebih dari satu tahun karena interupsi), Afrika Selatan(Desember 1991, dua tahun dengan interupsi), dan Chad (Januari 1993,11 minggu).

Kerangka waktu. Kemampuan konferensi nasional untuk merancangstruktur institusional dan mekanisme berkelanjutan untuk manajemenkonflik adalah kuncinya. Dampak dari konferensi nasional bisa sajaberlanjut jika konferensi berhasil digunakan untuk mengembangkankonsensus aturan permainan dari negara dan fitur politik dan jika diikuti


259


dalam aksi diajukan. Kesetiaan terhadap peraturan dan mekanisme yangdisetujui bergantung pada komitmen politik dari partai dankeseimbangan pokok kekuasaan.

Batasan pemerintah. Pertimbangan lain adalah batasan kekuasaanpemerintah selama konferensi berjalan. Hal ini bisa melibatkanpengaturan transisi yang bermaksud untuk menjamin tidak ada tindakandiambil yang bisa mempengaruhi posisi dari partai atau dari negara.Sebagai contoh, militer bisa saja dikembalikan ke barak, tapi harus adapersetujuan gencatan senjata atau mungkin ada komitmen untukmengalamatkan isu kunci nasional seperti pendidikan atau kebijakanekonomi bersama-sama.

4.8.5 Dampak

Konferensi nasional bisa menimbulkan dampak yang berbedatergantung dari situasi yang dicari untuk ditujukan: dengan memprakarsaidialog politik, bisa meredakan ganjalan; seperti mekanisme resolusikonflik, bisa menyediakan sebuah kerangka kerja untuk menyetujuiinstitusi politik negeri dan peraturan melalui negosiasi transisidemokratik; dan sebagai forum pencegahan konflik, bisa membentukperaturan dan institusi untuk rezim demokratis stabil.

Sebuah pemberitahuan untuk melaksanakan konferensi nasional bisamempunyai efek yang pendek dalam mencegah konflik oleh kelompok-kelompok sebelumnya yang terlibat dalam atau perencanaan kekerasanpolitik. Kelompok-kelompok ini bisa mengadopsi cara “wait and see”dan mengalihkan usaha mereka pada persiapan untuk konferensi.Bagaimanapun jika tidak ada perubahan aktual dari substantif politikuntuk mengubah hasil maka kelompok-kelompok mungkin akan kembalimelakukan kekerasan dengan semangat yang lebih besar lagi dantambahan dari kekecewaan kelompok bisa memilih untuk bergabung.

Konferensi nasional menghasilkan perubahan dalam pemerintahandi Benin, Kongo dan Nigeria; dan menggunakan tekanan politiksignifikan pada para pejabat di Zaire dan Togo. Dalam beberapa kondisi,konferensi nasional bekerja dengan tekun untuk penemuan kompetisipemilihan (Benin, Kongo, Gabon, Mali, Nigeria, dan Afrika Selatan).Perbandingan pengalaman memberikan pelajaran sebagai berikut:

- konferensi nasional bisa digunakan sebagai alat pengelolaan konflikdemokratis baik secara saling terbuka maupun partisipatif danmemprakarsai dialog politik untuk mencairkan krisis politik

- konferensi nasional bisa mempunyai dampak yang signifikan padapemerintahan, sistem politik, dan bahkan membentuk kultur politikbaru berdasar pada negosiasi dan kompromi dengan mengajakberbagai kelompok untuk berpartisipasi lebih aktif dalam prosespembuatan keputusan politik


260

- sebagai mekanisme resolusi konflik, konferensi nasional bisamemiliki pengaruh yang tegas dalam negosiasi transisi demokratikdari aturan otoriter menuju demokrasi pluralisme. Bisa menyajikankerangka kerja untuk mencapai pergantian kekuasaan secara damai,membuat draft konstitusi baru, merancang sistem pemilihan, danmenyusun jadwal demokratik.

- konferensi nasional bisa memiliki dampak signifikan pada promosidemokrasi. bagaimanapun untuk menopang hasil politik darikonferensi nasional, publik harus terus menekan pemerintah untukmelanjutkan pembangunan politik demokratik

- melalui konferensi nasional, kelompok politik dan perwakilan dariberbagai macam sektor bisa menegosiasikan rencana untuk masadepan politik bangsa

- konferensi nasional bisa membantu otoritas negara untukmemperoleh dukungan lebih banyak dari rakyat dan legitimasi danmembangkitkan kepercayaan yang lebih besar dari publik kepadapemerintah. Konferensi nasional bisa melakukan kerja dengan tekununtuk membentuk pemerintahan transisi dan pemilihan yang cukupterbuka. Seorang pejabat pemerintah juga bisa memperolehlegitimasi yang besar dengan cara aktif berpartisipasi dalam diskusi-diskusi ekonomi, pembangunan, pengaturan pembagian kekuasaan,hak asasi manusia, pengelolaan negara dan lain-lain.

- peserta konferensi mewakili kelompok politik yang berbeda bisamenyusun sebuah panduan untuk memformulasikan institusi politikbaru seperti legislatif dan sistem pemilihan umum yang bisamenyumbang untuk meredakan ketegangan dari bermacamkelompok dalam suatu negara. Hasil dari konferensi nasional bisamenjadi persetujuan pemerintah memerintahkan institusipemerintah agar lebih representatif dan saling terbuka. Beberapapersetujuan bisa dibuat dengan harapan bahwa kenaikan persepsidari kesalingterbukaan akan mengembalikan sokongan daridukungan warga negara untuk institusi pemerintah

- konferensi nasional bisa membantu pendirian pemerintahan sipilyang stabil dan kontrol dan akhirnya pada waktu yang singkatmengurangi daya tarik posisi militer untuk mencapai perubahanpolitik.


261


Lembar Fakta 2 (h.261)

Pengaturan Konferensi Nasional

Konferensi Nasional: Sebuah konferensi nasional adalah sebuah forum publik yangmerepresentasikan kelompok-kelompok kunci politik dan masyarakat yang diundanguntuk melakukan diskusi dan mengembangkan rencana untuk kehidupan politik negeridi masa depan khususnya pada basis konsensus. Konferensi nasional dirancang khususuntuk memenuhi dua tujuan yaitu yang pertama untuk mengalamatkan tuntutan-tuntutan akan kebebasan politik dan yang kedua pencapaian secara bertahap darifakta atau pengaturan transisi, sering dengan kepercayaan pada kepemimpinanpejabat yang mana bisa menegakkan kontrol terhadap proses.

I M P L E M E N T A S I

Rangkaian peristiwa• Konferensi mendapatkan beberapa tingkat otoritas pembuatan hukum• Institusi yang ada ditinjau kembali, badan legislatif ditangguhkan atau

diperbaiki dan pemerintahan transisi dibentuk (dengan kata lain bentuk darirezim transisi dengan damai)

• Pejabat presiden diperlukan untuk bekerja pada pemerintahan transisi untukmenyerahkan kekuasaannya.

• Partisipan konferensi membuat draft konstitusi atau membentuk komisiindependen untuk melakukan itu dan menyerahkannya pada referendum

• Kebebasan pemilihan dilaksanakanPrasyarat• Multi-partai khususnya pengesahan partai oposisi• Kebebasan berorganisasi, berpendapat dan berkumpul• Keterlibatan media untuk melakukan pengawasan dan melaporkan setiap

peristiwaPelaksana• Biasanya pemerintah yang sering terpengaruh oleh partai ketiga luar negeri

dan atau tekanan politik domestik• Sebuah komisi yang terdiri dari perwakilan pemerintah, kelompok politik, dan

komunitas internasional yang bisa mengatur konferensi nasionalPartisipasi• Anggota-anggota pemerintahan pusat yang ada• Perwakilan dari kunci-kunci sosial, agama, profesional, dan kelompok

kepentingan politik• Partisipan yang lain bisa mencakup akademisi, pemerintahan lokal, LSM,

organisasi hak asasi manusia, organisasi perempuan, serikat buruh, mahasiswa,dan lembaga donor

• Peninjau internasional

262Lembar Fakta 2 (h.262)

Aktivitas• Membuat draft agenda; klarifikasi isu yang akan didiskusikan, menyampaikan

tujuan konferensi pada semua partisipan• Tergantung pada hasil, mengatur kelompok implementasi untuk menjamin

tindak-lanjutPerimbangan biaya• Biaya utama dari pelaksanaan konferensi (persiapan, transportasi, akomodasi

dan lain sebagainya) harus ditanggung oleh negara yang melaksanakan jikahal tersebut memungkinkan

• Tambahan bantuan dari luar bisa dibutuhkan untuk pengorganisasian dan tindaklanjutnya

Penyusunan waktu• Biasanya hitungan bulan diperlukan dalam pelaksanaan• Konferensi ini bisa berakhir dalam beberapa hari atau beberapa bulan (di Benin

berakhir 9 hari, Kongo selama tiga bulan, Afrika Selatan selama dua tahundengan interupsi)

Pengaturan Konferensi Nasional

Memprakarsai dialog politik• Memprakarsai dialog politik baik secara saling terbuka maupun terlibat untuk

meredam krisis• Bisa membantu dalam mengembangkan budaya politik baru dengan mengajak

semua kelompok untuk terlibat secara aktif dalam proses pembuatan keputusanpolitik dan memberi tekanan pada kompromi dan negosiasi

Mekanisme manajemen konflik• Bisa menegosiasikan transisi demokratis dari aturan otoriter menuju demokrasi

pluralis• Bisa menyediakan kerangka kerja untuk mencapai pergantian kekuasaan secara

damai dengan membuat draft konstitusi baru, merancang sistem pemilihandan membuat perjalanan demokratis

Forum pencegahan konflik• Bisa membantu negara untuk menambah dukungan dan legitimasi dari rakyat

dan menambah kepercayaan dari rakyat terhadap pemerintah• Partisipan konferensi mewakili berbagai kelompok politik yang berbeda

sehingga bisa membuat guideline untuk memformulasikan institusi politikyang baru seperti legislatif dan sistem pemilihan umum yang bisa memberikankontribusi untuk meredam ketegangan di antara berbagai kelompok di negeritersebut

K e u n t u n g a n d a r i K o n f e r e n s i

N a s i o n a l

263



Barker, Bruce. 1998. “The Class of 1990: How Have theAutocratic Leaders of Sub-Saharan Africa Fared underDemocratisation?”, dimuat dalam Third World Quaterly,vol. 19, no. 1. hal. 115-127.

Boulaga, Eboussi. 1993.Les Conferences Nationales en AfriqueNoire. Paris: Editions Karthala.

Bratton, Michael and Nicolas van de Walle. 1997. DemocraticExperiment in Africa. Regime Transition in Comparative Perspec-tive. Cambridge: Cambridge University Press.

Clark, John F. 1994. “National Conferences as an Instru-ment of Democratization in Francophone Africa”, dimuatdalam Journal of Third World Studies, vol. XI, no. 1. hal.304-335.

Monga, Celestine. 1994. “National Conferences inFrancophone Africa: An Assessment”. Makalah disampaikanpada Konferensi Tahunan School of Advance InternationalStudies, SAIS, African Study Programme, Washington DC,15 April 1994.

Robinson, Pearl. 1994. “The National Conference Phenom-enon in Francophone Africa”, dimuat dalam Comparative Stud-ies in Society and History,no. 36. hal. 575-610.

Wiseman, John. 1996. The New Struggle for Democracy inAfrica, Aldershot: Avebury.


264

kosong

265

Dem


engakar: Sejum

lah Pilihan untuk N

egosiator

Studi KasusKONFERENSI NASIONAL DI NEGARA-NEGARA AFRIKA YANG BERBAHASA PERANCIS

266

kosong

Studi Kasus: Konferensi Nasionaldi Negara-negara Afrika yangBerbahasa Perancis

267


Carlos Santiso

Studi Kasus: Konferensi Nasional diNegara-negara Afrika yang BerbahasaPerancis

KONFERENSI NASIONAL DI NEGARA-NEGARA AFRIKAYANG BERBAHASA PERANCIS

Akhir 1980 dan awal 1990, negara di sub-sahara Afrika dihadapkan pada tekananreaksi yang sama dari dalam dan luar untuk kebebasan sistem politik mereka. Krisisekonomi dan kerusuhan sosial menciptakan peningkatan tuntutan terhadap elit politikuntuk membebaskan sistem politik. Lingkungan internasional yang berubah secara dramatissejak Perang Dingin dan sistem protektorat dalam mengembangkan dunia memberikanjalan pada tekanan yang lebih besar pada demokrasi dan demokratisasi khususnya dengandonor pemerintah dan komunitas internasional.

Konfrontasi dengan perlawanan yang kuat, kenaikan protes dan krisis ekonomi,peraturan-peraturan otoriter di berbagai negara mengenai kebutuhan untukmemperbaharui legitimasi dengan membuka sistem politik dan memulai dialog denganoposisi mendorong pada perubahan demokratis. Warga negara mulai menekan rezimpartai tunggal untuk membuka sistem pemilihan multi-partai. Satu mekanisme yangmembantu dalam memfasilitasi proses ini adalah dialog dan konsensus termasuk didalamnya partai politik oposisi dan organisasi masyarakat madani.

Seperti yang telah didiskusikan sebelumnya, konferensi nasional bisa menyediakansebuah forum untuk kelompok yang bertentangan untuk berdiskusi dan bernegosiasi atasisu-isu politik secara damai, lingkungan yang tersusun, sebelum konflik kekerasan meledak.Dalam terminologi manajemen konflik, konferensi nasional bisa menyediakan sebuahbentuk kerangka kerja kelembagaan untuk bernegosiasi dan bangunan konsensus danbisa juga digunakan untuk mencoba memecahkan tumbuhnya tuntutan politik dan oposisiuntuk rezim sekarang ini tanpa usaha pada represi dan paksaan.

Dalam bagian ini akan kita lihat pengaruh yang kuat dari konferensi nasional di limanegara Afrika yang berbahasa Perancis.

Benin

Tahun 1989, Benin adalah negara yang tengah mengalami krisis. Kerusuhan sosialdan kebangkrutan ekonomi yang terjadi pada tahun 1989 berubah menjadi gerakan massauntuk pembaharuan demokrasi. Ketika represi pemerintah gagal untuk menekan kelompokprotes, militer yang menempatkan Presiden Mathieu Kerekou yang telah berkuasa selama17 tahun memulai untuk membuat konsensus politik, pertama dengan menunjuk aktivishak asasi manusia yang terkemuka dan pembaharuan hukum pada pemerintah, yangkedua mengumumkan secara luas amnesti untuk lawan politik. Bagaimanapun tuntutanuntuk kebebasan politik yang semakin besar tidak bisa ditenangkan. Dalam usaha untukmenangkap kembali inisiatif politik, Kerekou mengumumkan di bulan Desember 1989bahwa Partai Revolusi Rakyat Benin (People’s Revolutionary Party of Benin/PRPB) akanmembuang ideologi Marxis mereka dan monopoli atas kekuasaan dengan mengijinkansecara legal partai oposisi dan memanggil rapat konferensi nasional untuk mendiskusikanperubahan undang-undang. K

onfe

rens

i Nas

iona

l di N

egar

a-ne

gara

Afri

ka y

ang

Ber

baha

sa P

eran

cis

268


Komisi ini dibentuk untuk mempersiapkan konferensi rekonsiliasi nasional yangmencakup elemen luar dari masyarakat politik untuk mendiskusikan masa depan negeri.Partisipan mencakup pemerintah, partai politik (baik dari kelompok oposisi maupunmayoritas), serikat buruh, asosiasi agama, perwakilan militer dan kelompok perempuan.Pada awalnya konferensi ini harus lebih dari sekedar peran penasihat dan di anggap olehbeberapa dalam perlawanan sebagai taktik untuk mengalihkan perhatian. Dalam pengertianhukum yang ketat, konferensi ini tidak mempunyai sandaran konstitusi pada permulaannya.Lebih jauh lagi, tidak satupun dari partisipan dalam konferensi ini yang bisa menuntutmandat pemilihan rakyat sebab keanggotaan dari konferensi adalah ditunjuk bukan dipilih.Bagaimanapun perjanjian Uskup Cotonou sebagai pimpinan dari konferensi inimemberikan legitimasi moral.

Sampai pada waktu konferensi nasional ini mengadakan rapat pada bulan Februari1990, Kerekou telah kehilangan kontrol dalam politik. Dia berharap bahwa konferensinasional akan memberikan kesempatan kepadanya untuk mempertahankan kekuasaandan memperbesar dasar kekuasaannya dengan membuka sistem politik dan membuatkonsesi pasti. Bagaimanapun dari 448 delegasi ini kemudian segera mengumumkan diriotonom. Segera Kerekou merespon untuk mengumumkan hasil keputusan ini sebagaikudeta sipil. Pada akhirnya, bagaimanapun dia menerima keputusan yang membuatposisinya melemah, dukungan rakyat dinikmati oleh oposisi demokratis dan dukungantidak pasti dari militer. Konferensi ini setuju untuk membiarkan Kekekou untukmempertahankan kepresidenan, menunda pemilihan presiden secara demokratis danmenyatakan bahwa dia menerima keputusan dari konferensi; yang juga memutuskanbahwa Kerekou tidak akan dituntut dari segala kejahatan yang telah dilakukannya selamaberkuasa.

Kemudian, konferensi ini bergantung pada konstitusi, membubarkan majelis national,membuat pos untuk perdana menteri dan menunjuk Nicephore Soglo, seorang bekaspegawai Bank Dunia sebagai perdana menteri. Konstitusi baru telah dirancang yangmana didalamnya menetapkan batas jabatan presiden dan pemilihan umum sistem multi-partai. Konstitusi ini disetujui lewat referendum pada bulan Desember 1990 dari 96%jumlah populasi. Pemilihan parlemen secara kompetitif diselenggarakan bulan Februaritahun 1991 dan pemilihan presiden dilaksanakan bulan Maret 1991. Dua puluh empatpartai politik dan 13 kandidat termasuk Kerekou dan Soglo, berjuang dalam pemilihanparlemen. Koalisi Soglo, serikat untuk Kejayaan Pembaharuan Demokrasi (Triumph ofDemocratic Renewal) memenangkan pembagian yang paling besar dari kursi di parlemendan Soglo kemudian menjadi presiden.

Penentuan dari kelanjutan kekalahan dalam pemilihan, Kerekou meminta pengampunanuntuk penyalahgunaan kekuasaan selama masa pemerintahannya. Pemerintahan sementarasetuju untuk tidak menuntut pengunduran diri dari sang diktator dan Kerekou merespondengan mengikrarkan kesetiaan pada pemerintah baru. Pada akhirnya Kerekoumempertahankan kembali kekuasaan melalui pemilihan demokratis tahun 1996.

Apa yang telah dimulai majelis dengan tidak menegaskan secara jelas dan kadangberubah-ubah anggota menemukan dirinya sendiri dalam ruang dari beberapa hariKon

fere

nsi N

asio

nal d

i Neg

ara-

nega

ra A

frika

yan

g B

erba

hasa

Per

anci

s

269



membongkar hal yang telah lama didirikan, sekalipun berbahaya, rezim otoriter danmembuat kerangka kerja institusional untuk demokratisasi sistem politik di Benin.

Kongo (Brazzaville)

Sebelum demokratisasi, sistem politik masyarakat Kongo memperlihatkan banyakkesamaan dengan Benin. Negara ini diperintah oleh partai militer tunggal dengankecenderungan pada Marxis-Leninisme, Partai Buruh Kongo (Congolese Labour Party/PCT) dipimpin oleh Kolonel Denis Sassou-Nguesso.

Keburukan ekonomi dan ganjalan ketegangan sosial membawa erosi gradual darimonopoli politik yang dilakukan PCT, dan tahun 1990 beberapa kebebasan dari sistempolitik dilangsungkan. Bulan Juli 1990 prinsip-prinsip transisi pada multi-partai diterima,para tahanan politik dibebaskan, dan pada akhir tahun, Marxis-Leninisme ditinggalkan.Bulan Januari 1991 dalam harapan mengawasi dan netralisasi proses kebebasan politik,Sassou-Nguesso mengambil inisiatif untuk mensahkan pembentukan partai politik. Awaltahun 1991, dia mengadakan rapat untuk semua partai dalam konferensi nasional untukmerencanakan masa depan politik negeri. Konferensi nasional terdiri dari 30 partai politikdan 141 asosiasi dan dipanggil rapat untuk periode tiga bulan yang dimulai pada bulanFebruari 1991. Bagaimanapun, dengan cepatnya, konferensi ditangguhkan untuk satubulan karena perselisihan antara PCT dan oposisi mengenai keseimbangan representasi.Bulan Maret ketika konferensi memanggil rapat berbagai kelompok oposisi danmemperoleh sebuah kemutlakan mayoritas baik dari delegasi konferensi (700 dari 1.000kursi) dan kursi dalam badan pemerintahan konferensi (7 dari 11 kursi). Seperti halnyaBenin, uskup Katolik Roma dipilih sebagai pimpinan dalam konferensi.

Meskipun Sassou Nguesso bersikeras bahwa konferensi seharusnya merupakankonsultasi, dia dipaksa untuk menyetujui tuntutan oposisi bahwa konferensi dideklarasikansebagai badan otonom yang tidak memerlukan persetujuan pemerintah untuk keputusan-keputusannya. Konferensi ini mempunyai otoritas dan kemudian berjalan untukmembongkar keberadaan struktur politik otoriter sebelum konferensi itu sendiridibubarkan bulan Juni 1991. Sassou-Nguesso diperbolehkan untuk mempertahankan kursikepresidenan untuk periode sementara tapi kehilangan kekuasaannya, termasuk kontrolterhadap militer, yang mana dialihkan kepada perdana menteri yang kemudian menjadikepala pemerintahan. Konferensi ini menghasilkan badan legislatif baru yaitu DewanTinggi Republik (high council of Republic) yang dirancang oleh konstitusi baru untukdiajukan dalam referendum. Juga memilih perdana menteri Andre Milongo, seorangnon-partisan, teknokrat politik, dan pegawai Bank Dunia.

Sampai Desember 1991, legislatif sementara telah membuat draf konstitusi tetapipada bulan Januari 1992, proses transisi ini dikhianati oleh pemberontakan yang dilakukanoleh militer. Rakyat melakukan protes dan ketidak-inginan Sassou-Nguesso untukmendukung kudeta telah menggagalkan usaha dan koalisi baru disetujui lewat referen-dum bulan Maret 1992 setelah lima tahun tertunda.

Pemilihan multi-partai dilangsungkan pada bulan Juli-Agustus 1992. Meskipun Sassou-Nguesso dan PCT berjuang untuk pemilihan presiden dan parlemen, mereka dikalahkan K

onfe

rens

i Nas

iona

l di N

egar

a-ne

gara

Afri

ka y

ang

Ber

baha

sa P

eran

cis

270


oleh partai koalisi baru, Pascal Lissouba’s Pan-African Union for Social Democracy (UPDAS).Pengalaman demokratis di Kongo bagaimanapun tumbang tahun 1997-1998 ketika Sassou-Nguesso merebut kekuasaan secara paksa.

Mal iSebaliknya dari Benin dan Kongo (Brazzaville), konferensi nasional di Mali mempunyai

peran yang lebih terbatas dalam proses transisi dan menampilkan lebih dari sekedarbangunan mekanisme konsensus setelah jatuhnya diktator Moussa Traore.

Kondisi perkembangan oposisi dibawah kepemimpinan diktator Traore selama 22tahun dan letupan tuntutan untuk sistem multi-partai, meledak dalam kerusuhan di jalananibukota Bamako dan kota lainnya selama bulan pertama tahun 1991. Tanggal 26 Maret1991, Traore dijatuhkan oleh kudeta militer di bawah Amadou Toumani Toure, seorangreformis. Komite Transisi Untuk Keselamatan Rakyat (CTPS) dibentuk yang terdiri dari10 militer dan 15 orang sipil anti-Traore yang dipimpin oleh Toure. CTPS menunjukSoumana Sacko, seorang senior yang sangat dihormati dari kantor UNDP, sebagai perdanamenteri dan pemerintahan teknokratik dibentuk. Tanggal 5 April 1991, CTPS disahkanformasi partai politik dan mengumumkan tujuannya untuk memerintah untuk periode 9bulan yang diakhiri dengan konstitusional referendum dan pemilihan umum multi-partai.Dari permulaan itu diputuskan bahwa CTSP bertindak sebagai wewenang transisi menundapendirian institusi demokratis. Sebagai bagian dari proses ini CTSP menyelenggarakankonferensi nasional bulan Juli dan Agustus 1991.

Konferensi ini terdiri dari 1.800 delegasi, 42 partai politik dan 100 asosiasi. Kelompokini mendiskusikan secara terinci transisi menuju demokrasi dan membuat rancangankonstitusi baru. Prinsip dari transisi itu sendiri sudah siap diputuskan sebelum konferensidibuka. Kemudian berbeda dengan dua contoh sebelumnya, konferensi tidak merasabutuh untuk menyatakan ke-otonomian-nya dan itu diterima bahwa Toure dan CTSPakan tetap berkuasa sampai pemilihan secara demokratis bisa dilaksanakan. Tidak sepertiKerekou dan Sassou-Nguesso, Toure membuat itu menjadi jelas bahwa dia tidak punyamaksud untuk mengambil bagian dalam pemilihan umum tersebut.

Konferensi nasional di Mali bukanlah arena utama untuk mangatur konflik antararezim penguasa dengan oposisi. Tugas utama dari konferensi adalah untuk menjabarkancara kedepan dari warisan rezim sebelumnya dan menggambarkan konstitusi baru yangkemudian bisa disetujui melalui referendum. Konstitusi baru ini dirancang sebagai republikketiga yang menegaskan keberadaan dari sistem multi-partai bersama dengan kebebasanbadan peradilan, kebebasan kerserikat, berpendapat, berkumpul dan hak untuk mogok.Konstitusi ini disetujui lewat referendum bulan Januari 1992, dimenangkan oleh PartaiAlpha Oumar Konare of the Adema.

TogoLebih dari seperempat abad, sistem politik Togo telah mendominasi oleh figur

menakutkan, Etienne Eyadema, yang berkuasa melalui kudeta tahun 1967. Sejak tahun1969, Togo secara resmi menjadi negara yang mempunyai sistem partai tunggal denganRally of Togolese People (RPT) sebagai partai pemerintah. Dalam kenyataannya, RPT adalahK

onfe

rens

i Nas

iona

l di N

egar

a-ne

gara

Afri

ka y

ang

Ber

baha

sa P

eran

cis

271



sandaran depan militer yang diatur sesuai keinginan Eyadema dan suku Kabre di utara.

Terdorong oleh peristiwa-peristiwa di beberapa tempat dalam wilayah yang sama,tekanan rakyat atas demokratisasi muncul awal 1990. Bulan Maret 1991 Eyadema setujuuntuk mendirikan sistem multi-partai tapi menolak untuk mengakui tuntutan oposisiuntuk konferensi nasional. Hal ini menjadi jelas bahwa semangat dari oposisi untukkonferensi dan keengganan dari Eyadema dipengaruhi oleh baik peristiwa Benin;sementara itu oposisi bersemangat untuk meniru pengalaman Benin, Eyadema sendirimemutuskan untuk menghindari hal itu.

Bulan Juni 1991, koalisi baru dari kekuatan oposisi membentuk Front OposisiDemokratik (Democratic Opposition Front/FOD) yang mana termasuk didalamnya partaipolitik dan serikat buruh dan meluncurkan mogok secara umum. Singkatnya, tekananini terbayar dan Eyadema setuju untuk menyelenggarakan konferensi nasional yang dibukabulan Juli 1991 dan diikuti oleh 1.000 orang delegasi yang dipimpin oleh seorang uskupAtakpame. Konferensi ini kemudian menyatakan diri otonom. Perwakilan pemerintahmenolak pernyataan tersebut dan kemudian keluar dari konferensi. Meskipun merekakembali satu minggu kemudian, mereka menolak untuk menerima pernyataan diri otonomdari konferensi: Eyadema berargumentasi bahwa otonomi tidak bisa hanya berdasarpada hak pilih universal, yang mana tidak dicukupi oleh konferensi. Meskipun pemerintahmemaksa dengan mengirimkan wakil dan berpartisipasi dalam konferensi, tapi itu jelasbahwa mereka tidak akan terikat oleh keputusan-keputusan yang diambil.

Dalam peninjauan kembali, hal itu jelas bahwa konferensi nasional Togo secarasignifikan melebihkan kekuatan mereka sendiri dan melemahkan rezim. Seperti di Benin,konferensi ini memutuskan untuk melucuti Eyadema dari kekuasaannya, membentukbadan legislatif sementara yang baru dan pemerintahan, membongkar RPT dan memilihpengacara hak asasi manusia sebagai perdana menteri sementara. Tanggal 26 Agustus,Eyadema menangguhkan konferensi untuk meneruskan jabatannya yang berakhir tanggal28 Agustus, hal ini jelas bahwa kekuasaan yang nyata masih di tangan Eyadema. Setelahkonferensi Eyadema menggunakan militer untuk mengganggu musuh politiknya danmempertahankan kunci kekuasaannya. Meskipun pemilihan presiden diselenggarakantahun 1993, mereka tidak bisa dipertimbangkan bebas dan jujur.

Republik Demokratik Kongo (bekas Zaire)

Zaire (sekarang menjadi Republik Demokratik Kongo) juga memiliki konferensinasional tetapi bekas presidennya Mobutu Sesi Seko mengatur untuk mengkontrol danmenetralkan prosesnya, menghalangi semua usaha konferensi nasional untukmenyelesaikan tugasnya dan perubahan substansial dari rezim melalui pemilihan umummulti- partai. Sampai tahun 1990, ketika Mobutu setuju untuk mengijinkan sistem multi-partai, Zaire dalam praktiknya dulu merupakan negara yang hanya mempunya partaipolitik tunggal dengan Popular movement of the revolution (MPR) satu-satunya partaisah yang dimiliki oleh setiap warga negara secara otomatis. Dalam praktiknya, MPRmerupakan sarana bagi kekuasaan Mobutu, menyandarkan kekuasaannya pada pada militerdan khususnya pengawal presiden. K

onfe

rens

i Nas

iona

l di N

egar

a-ne

gara

Afri

ka y

ang

Ber

baha

sa P

eran

cis

272


Tahun 1990 terjadi demonstrasi massa pro-demokrasi, mogok anti-pemerintah dantekanan dari patron eksternal, Mobutu setuju untuk memperbolehkan keberadaan partaioposisi; 130 terbentuk yang artinya bahwa oposisi adalah sangat terpecah. April 1991,dia mengumumkan bahwa konferensi nasional bisa dilaksanakan. Mobutu mengikutiprotes anti pemerintah yang semakin membesar, menangguhkan kongres bahkan sebelumterlaksana. Koalisi yang rentan, seperti Serikat Suci (sacred union) yang terakhir dibentukdan konferensi nasional Zaire pada akhirnya dibuka bulan Agustus 1991. Meskipun halitu mengingatkan dalam keberadaan formal sampai Desember 1992 (jauh lebih panjangdari konferensi nasional Afrika Barat lainnya), konferensi ini sering kali ditangguhkandan ketidak-cocokan antara pemerintah dan kekuatan oposisi terjadi secara tetap.Konferensi ini memproduksi sebuah draft konstitusi tetapi Mobutu masih berada dalamkontrol dan negeri ini menjadi secara kronis tidak stabil.

Konferensi nasional Zaire tahun 1991-1992 dan tindak lanjut dari dewan tinggi republiktahun 1993-1994, sementara tidak menggantikan sebagai instrumen transisi demokratisdari otoriter Mabutu, telah menyumbang pembukaan tempat politik. Forum inimemperbolehkan kekuatan opsisi untuk menggunakan beberapa pengaruh pada pointdimana sewaktu-waktu ada tuntutan kompetisi dari otoritas pemerintah dari majelis tinggidan kebusukan rezim Mobutu. Tokoh oposisi yang terkenal seperti Etinne Tshisekedimuncul untuk menantang rezim dan bahkan secara singkat berbagi kekuasaan sepertipengalaman demokratisasi diluncurkan tetapi sebelum itu terlambat. Lebih jauh lagi prosesini membawa pada perencanaan luas untuk mencatat pemilihan tahun 1997 -pemilihanyang tidak dilaksanakan, setelah perang sipil pecah dan kekuatan pemberontak daripresiden Laurent Kabila mengalahkan militer Mobutu. Meskipun demikian, banyak partaidi Kongo khususnya oposisi melanjutkan untuk mengarahkan kerja dari konferensi nasionaldan secara partikular visi konstitusional dari demokrasi federal dengan derajat tinggipada peralihan. Visi dari negara federal bisa menyusun tahapan untuk pembaharuanusaha-usaha menuju demokratisasi dari Republik Demokratik Kongo di bawahpemerintahan Kabila.

Pelajaran yang bisa dipetik

Konferensi nasional di Benin, Kongo, dan Mali cukup berhasil dalam menyediakanmekanisme institusional untuk transisi menuju sistem politik yang demokratis.Bagaimanapun hal tersebut akan menyesatkan untuk melihat konferensi nasional sebagaisebuah jenis tongkat gaib kelembagaan yang bisa digunakan untuk memproduksi transisidemokratis. Pengalaman Togo dan Zaire gagal untuk memproduksi transisi demokratis,meskipun hal ini merupakan harapan dari oposisi dari dua kasus tersebut. Dalam kasusTogo, Eyadema sukses dalam mengkontrol dan menetralkan proses, kadang denganmenggunakan paksaan dan intimidasi sedangkan di Zaire keseluruhan perancangan prosesdipaksa untuk memperoleh beberapa legitimasi internasional.

Kon

fere

nsi N

asio

nal d

i Neg

ara-

nega

ra A

frika

yan

g B

erba

hasa

Per

anci

s

273



Kekuatan

Forum bagi semua sisi untuk mengungkapkan pandangan-pandangan. Konferensinasional menyediakan sarana untuk semua sisi, dari tingkat nasional sampai tingkat bawahuntuk mengungkapkan pandangan-pandangan mereka, kepentingan dan tujuan politik.Proses dialog ini termasuk memfasilitasi bangunan konsensus nasional pada hak funda-mental dan kepentingan dengan tujuan pembangunan yang stabil dan demokratis sosialorder. Sampai pada konsensus nasional adalah genting khususnya selama waktu tersebutketika legitimasi pemerintah memudar dan bangunan institusi politik diperlukan. Halini menarik untuk dicatat bahwa tanpa kecuali semua dari 11 negara yang dipanggilrapat dalam konferensi nasional merekam kemajuan dalam kebebasan politik sampaitahun 1992.

Kelemahan dan pelajaran-pelajaran

Bisa menetralkan dan manipulasi dengan penguasa. Hal yang sangat sulit untukmengantisipasi bahwa isu bisa ditujukan kepada konferensi nasional dan bagaimanapartisipan akan mengatur sebuah konferensi. Sebuah konferensi nasional bisa dimulaidengan ketidaksetujuan yang kacau balau dari keanggotaan konferensi dan partisipasinyaseperti pemerintah dan perjuangan oposisi untuk mengkontrol manajemen konferensi.Meskipun faktor struktural sangat penting, derajat kontrol dari proses transisi demokratisoleh para otokrat dan kemampuan mereka untuk menentukan kondisi dalam prosesseharusnya tidak didiamkan begitu saja. Proses konferensi nasional bisa dinetralkan dandimanipulatisi oleh penguasa.

Tentu saja pengalaman Negara-negara Afrika yang berbahasa Perancis Afrikamemperlihatkan bahwa sebuah konferensi dilaksanakan setelah yang lainnya, penguasamencoba untuk mengkontrol proses dan secara bertahap mempelajari bagaimanamenetralkannya. Mengenai Mobutu di Zaire mengilustrasikan kasus dimana netralisasidan manipulatisi konferensi nasional digunakan sebagai alat taktik daripada negosiasiperubahan politik. Beberapa pemimpin menolak untuk menyetujui konferensi nasionalsama sekali (seperti Biya di Kamerun atau Kolingba di Republik pusat Afrika). Yang lainmencoba memadukan proses tersebut untuk keuntungan mereka seperti Bongo di Gabonyang menangkap pimpinan oposisi ketika dia dipanggil rapat pada konferensi nasionaltanpa pemberitahuan dan memanipulasi hasil rapat. Yang lain menolak dan disembunyikanseperti Eyadema yang menarik kembali delegasi pemerintahannya dari konferensi diTogo setelah mendeklarasikan diri otonam dan menundanya ketika konferensi mencobauntuk menjatuhkan kekuasaannya atas pasukan militer. Di Afrika Selatan, oposisi ANCkeluar dari CODESA bulan Juni 1992 menyela hasil rapat untuk beberapa bulan danmenggunakan partisipasi mereka sebagai alat tawar (lihat kasus Afrika Selatan). PengalamanSossou-Nguesso adalah pelajaran yang tajam untuk presiden pada yang terpenting dalammengawasi transisi secara personal. Seibou, di Nigeria telah dipatahkan kekuatanterhormatnya dalam sebulan oleh konferensi nasional, mengambil keputusan untuk turundari nominasi presidensi dibandingkan menghadapi penghinaan. Dalam beberapa kondisi,kepala negara menggunakan militer untuk mengintimidasi, memenjarakan bahkanmenghilangkan lawan-lawan politiknya. Dalam kasus Traore hal tersebut merupakan K

onfe

rens

i Nas

iona

l di N

egar

a-ne

gara

Afri

ka y

ang

Ber

baha

sa P

eran

cis

274


konterproduktif sejak militer Mali menolak untuk menjadi alat opresi. Sebaliknya Eyademadi Togo dengan sukses menggunakan militer yang diperintah dalam proses demokratisasidari tahun 1990 sampai pemilihannya kembali tahun 1993.

Waktu. Meskipun konferensi nasional yang berbeda merefleksikan konteks sosialekonomi yang berbeda, mereka juga dibentuk oleh perbedaan strategi waktu yangdigunakan oleh rezim yang berkuasa; secara spesifik pendekatan cepat dan lambat.Pendekatan cepat oleh penguasa melibatkan pendirian konferensi nasional pada tahapawal dengan maksud baik untuk menjaga inisiatif dan tidak memberikan cukup waktukepada oposisi untuk mengorganisir. Pendekatan lambat terdiri dari dalam menundakecepatan dari proses selanjutnya dengan maksud untuk membeli waktu untuk membangundukungan dan menolak dukungan tersebut untuk oposisi untuk kondisi mencoba untukmemecah-belah oposisi atau kooptasi dalam mayoritas.

Instabilitas. Konferensi nasional (dengan pengecualian Afrika Selatan dan Kenya)merupakan sebuah fenomena utama di Negara-negara Afrika berbahasa Perancis yangterdapat dalam rezim satu partai (10 keluar dari 11 negara) dan menyerupai sistempolitik semi struktur presidensial Perancis. Sistem ini pada akhirnya bisa membawa padadua kekuatan konflik keatas jika mayoritas parlemen (lihat seksi 4.3 mengenai tipeeksekutif dalam buku ini). Situasi ini, terjadi ketika itu, cenderung untuk meningkatkaninstabilitas dari sistem politik

Harapan yang besar. Dalam beberapa kasus, konferensi nasional, dilebih-lebihkanpeningkatan harapan berkenaan dengan kemanjuran dari beberapa mekanisme untuktransisi demokratik, terlepas dari kondisi yang lain- seperti pengalaman ditunjukkan olehBenin. Dengan demikian, beberapa sarana atau mekanisme masih bisa menampilkankesempatan untuk membawa tentang pokok perubahan politik.

Keseimbangan kekuasaan. Perbandingan antara kesuksesan dan kegagalan darikonferensi nasional dalam menyajikan transisi pokok pada bentuk demokratik dari anjuranaturan yang dalam beberapa kasus hasil-hasilnya ditentukan oleh sumber daya darikekuasaan yang nyata, khususnya kekuatan ekonomi dan militer yang mana menentangsisi dalam konflik yang bisa mempekerjakan atas satu sama lain. Variasi kekuatan domestikyang dihitung sama lebih dari kesamaan prosedural atau ketidaksaan dari berbagaikonferensi.

Kon

fere

nsi N

asio

nal d

i Neg

ara-

nega

ra A

frika

yan

g B

erba

hasa

Per

anci

s

275


4.9 Keadilan transisi

Strategi untuk menanggulangi masa lalu telah disusun dari pelakukriminal yang besar-besaran dari pendukung pemerintahan yanglalu tanpa syarat menutup buku. Dalam bagian ini kita meninjaukembali beberapa strategi dan memeriksa pro dan kontra parapelaku dan hukumannya. Pada bagian selanjutnya, kitamemeriksa dua mekanisme secara detail - komisi kebenaran danpengadilan penjahat perang.

4.9.1 Kebijakan untuk menanggulangi masa lalu

4.9.2 Kasus untuk menentang hukuman dan/ataupembersihan nama baik

4.9.3 Kasus melawan penghukuman

4.9.4 Kendala-Kendala

4.9.5 Kesimpulan Boks 10 Kebijakan untuk menanggulangi masa lalu (h. 276)

4.9 K e a d i l a n T r a n s i s iLuc Huyse

4.9.1 Kebijakan untuk menanggulangi masa lalu

Menanggulangi masa lalu selama transisi dari rezim represif padademokrasi telah mengambil bentuk variasi yang bermacam-macam.Semua kebijakan memilih melibatkan jawaban-jawaban untuk duapertanyaan: apakah akan mengingat atau melupakan penyiksaan danapakah akan menjatuhkan sanksi pada individu yang bertanggung jawabpada penyiksaan ini. Beberapa dari kebijakan ini berorientasi padapara pelanggar (amnsti, prosecution dan lustration) yang lain adalahorientasi korban (kompensasi dan tindakan simbolik). Komisi kebenarandiarahkan baik untuk para pelaku dan korban.

Amnesti. Jaminan absolut dari amnesti adalah satu dari akhirspektrum. Dalam beberapa kasus ketidak-terbatasan pemaafan adalahhasil dari amnesti itu sendiri yang mana elit-elit yang akan keluarmenyerahkan dirinya sendiri sebelum transisi dilangsungkan. Dalamkondisi yang lain kekebalan hukum adalah hasil negosiasi antarapemimpin lama dengan yang baru. Di Uruguay misalnya pemerintahyang telah berhasil membuat kepemimpinan diktator militer, mendapattekanan dari militer, hukum amnesti tahun 1986. Rute ketiga menujukekebalan hukum adalah ketika kekuatan demokrasi setuju untukmemberikan kekebalan hukum pada individu yang mengakui kejahatanmembela atau menentang dari rezim yang lalu adalah kasus di pascapemerintahan Franco di Spanyol.

276

Pilihan kebijakanmelibatkanjawaban untukdua pertanyaankunci apakahuntuk mengingatatau melupakanpenyiksaan danapakah untukmemberikan sanksipada individu-individu yangbertanggungjawab untukpenyiksaantersebut

Boks 10

Komisi Kebenaran . Memaafkan tapi tidak melupakan adalahsubstansi dari pilihan kebijakan kedua. Format biasanya adalah komisikebenaran nasional atau internasional (lihat bagian berikut ini). Tujuanpertama dari komisi ini adalah untuk menyelidiki nasib dari individudan bangsa secara keseluruhan dibawah cara kerja rezim. Tujuannyabukan untuk menuntut dan menghukum. Contoh komisi kebenarantermasuk Komisi Nasional Chili untuk Kebenaran dan Rekonsiliasi(1990), Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi Afrika Selatan (1995-1998)dan Komisi Kebenaran dukungan PBB di El Savador (1991).

Pembersihan Nama Baik. Agen pembatalan dari kebijakan rahasiadan informan mereka, dari hakim dan guru, pegawai negeri dan personelmiliter adalah tiga cara untuk mengalamatkan pertanyaan penghitungankesalahan masa lalu. Kadang itu juga termasuk hilangnya hak sipil danpolitik. Dalam negara pasca-komunis di Eropa bagian timur dan tengah,penyaringan pekerja telah menjadi salah satu kebijakan.

Kebijakan untuk Menanggulangi Masa Lalu

1 . Amnesti. Kemutlakan amnesti bisa dijamin melalui amnestiitu sendiri dimana pengeluaran dari elit-elit unilateralmenyerahkan dirinya sendiri, melalui negosiasi antarapemimpin lama dan pemimpin baru atau melaluipersetujuan dengan kekuatan demokratik baru

2 . Komisi Kebenaran. Tujuan utamanya adalah menyelidikinasib dari individual dan bangsa secara keseluruhan bukanuntuk menuntut atau menghukum.

3 . Pembersihan nama baik. Agen pembatalan dari kebijakanrahasia dan informan mereka adalah hakim dan guru,pegawai negeri dan personil militer

4 . Hukuman kriminal. Hal ini bisa dilakukan oleh badaninternasional (seperti pengadilan kriminal untuk bekasYugoslavia) atau pengadilan nasional

5 . Kompensasi. Kompensasi oleh negara (perbaikan moneter,kesehatan gratis dan perlakuan psikologis, pengurangankepentingan dalam pinjaman untuk pendidikan danpembangunan rumah) dan pendirian permanen untukmengingat masa lalu (monumen, musem, dan hari liburumum, dan lain-lain)


277


Hukuman kriminal. Interpretasi paling radikal dari pengakuan danakuntabilitas sekaligus merupakan penuntutan kriminal para pelaku. Tugasini bisa diambil oleh badan internasional seperti kasus MahkamahKejahatan Internasional bagi bekas Yugoslavia. Pengadilan nasional jugamenjalankan fungsi ini. Contoh baru-baru ini di Ethiopia dimana sekitar5.000 pegawai bekas rezim Mengistu telah dipenjarakan. Sebaliknya,sebagai sebuah strategi menghadapi masa lalu, para jaksa penuntut umumhampir tidak memperoleh dukungan yang berarti di Eropa bagian timurdan tengah pasca tahun 1989 dan dalam rezim pasca-otoritarian diAmerika Latin.

Kompensasi. Penuntutan atau pengetahuan umum dari kebenaranbisa dilihat sebagai urusan yang belum lengkap dengan kejahatan yangdilakukan oleh rezim sebelumnya. Langkah tambahan bisa termasukdidalamnya kompensasi oleh negara (perbaikan moneter, kesehatan gratisdan perawatan psikologis dan pengurangan bunga pinjaman untukpendidikan dan pembangunan rumah) dan pendirian secara permanenmemorabilia seperti monumen, museum, tempat hiburan umum, danseremoni. Di Afrika Selatan, beberapa pengukuran dilihat untukmenyediakan saluran untuk ekspresi non- kekerasan dari perasaan sakitdan kemarahan.

4.9.2 Kasus penuntutan dan/atau membersihkannama baik

Dalam debat publik yang sedang berjalan diatas keadilan pasca-transisi, pemimpin politik, akademisi dan analisis lain dibagi dalambermacam point. Pertanyaan yang paling memecah belah sejauh ini adalahbagaimana menyeimbangkan tuntutan keadilan terhadap beberapaterutama secara politis, faktor-faktor yang membuat resiko utamapenuntutan untuk rezim yang baru. Mereka yang menekankankeuntungan dari efek penuntutan membawa kedepan dua alasan yangkrusial. Pertama menghukum para pelaku dari rezim yang lalu memperluaspenyebab bangunan atau membentuk kembali secara moral hanya tatatertib. Alasan kedua yang harus dilakukan dengan mendirikan danmenjunjung demokrasi baru yang menggantikan sistem otoritarian.

Membangun kembali tatanan yang adil dan bermoral. Argumentasidari pendukung tuntutan adalah keadilan harus ditegakkan denganmaksud untuk membangun kembali moral yang telah pecah. Merekapercaya bahwa pengganti pemerintah memperlihatkan itu, pertama-tama,sebagai kewajiban moral terhadap korban dalam sistem represif. Hukumpasca- otoritarian disajikan untuk mengobati luka-luka dan memperbaikikerusakan privat dan publik yang ditimbulkan oleh rezim sebelumnya.Dengan menyediakan sejenis proses pembersihan ritual, hal ini jugamembuka cara untuk moral dan politik yang baru. Seperti yang ditanyaAdam Michnik, seorang pemimpin oposisi yang terkenal dari Polandia

4.9 K e a d i l a n T r a n s i s i

278

saat pemerintahan komunis, apa yang dia pikirkan adalah sejenispembersihan, seorang penulis dari Jerman menjawab:

“Jika kita tidak menyelesaikan masalah ini dalam cara yang tepat,maka akan mengejar kita seperti yang dilakukan oleh Nazi. Kitatidak membebaskan diri kita sendiri dan ini telah menjadi bebanbatin selama bertahun-tahun.”

Memperkuat demokrasi yang rentan. Banyak yang percaya bahwadalam bulan pertama setelah transisi, keberlangsungan hidup rezimpengganti bergantung pada lalu dan aksi teguh melawan pendukungpejabat otoritarian dan para pengikutnya. Beberapa aksi seperti bisadilihat sebagai perlindungan perlu terhadap sabotase “dari dalam”. Lebihlagi jika isu proses penuntutan sisa tidak disentuh bentuk lain darikekacauan sosial politik dengan pembuatan ikhtisar atau tak terkendalikanmenyaring dari personel politik, jurnalis dan para hakim bisa dihasutseperti halnya kasus Polandia pasca- komunis.

Legitimasi. Apa yang baru atau mendudukan kembali kebutuhandemokrasi adalah legitimasi. Kegagalan untuk menuntut danmenyelesaikan masalah bisa membangkitkan perasaan sinisme danketidak-percayaan terhadap sistem politik. Hal ini jelas sekali apa yangtelah terjadi di beberapa negara di Amerika Latin.

Konsolidasi demokrasi jangka panjang. Beberapa analis percayabahwa penuntutan juga memperluas konsolidasi demokrasi jangkapanjang. Mereka berpendapat bahwa amnesti mengancam kodepenanaman dan prilaku dengan dasar peraturan hukum. Merekamengklaim bahwa penerapan diskriminasi dari hukum kriminal, hakistimewa terdakwa (seperti pemimpin militer) akan membiakan sinismeterhadap aturan hukum.

Menghalangi pelanggaran hak asasi manusia di masa depan. Padaakhirnya penuntutan dilihat sebagai penolakan paling potensial terhadaptindak penyiksaan masa depan dari hak asasi manusia.

4.9.3 Kasus melawan penghukuman

Beberapa analis berargumentasi bahwa menuntut yang didugamenanggung tanggung jawab atas kejahatan di masa lalu adalah resikodan ambivalen. Kata mereka, hal ini tidak menjamin bahwa pengaruhnyaakan berguna bagi demokrasi. Mereka berargumentasi bahwa partisankeadilan selalu bersembunyi dibelakang layar dan penuntutan tersebutbisa memiliki efek yang besar pada demokrasi yang masih hijau. RaoulAlfonsin seorang presiden Argentina yang dipilih setelah kolapsnya rezimmiliter menulis bahwa:


279


“Dalam analisis akhir, hukuman merupakan satu instrumen tapibukan tunggal atau yang satu lebih lebih penting untuk membentuknurani moral kolektif.”

Bisa melanggar peraturan dan kemudian memperlemah legitimasirezim baru. demokrasi baru menempatkan nilai tinggi untuk aturan hukumdan hak asasi manusia, tapi hukum pasca- transisi melibatkan sejumlahkeputusan yang bisa menyalahgunakan prinsip-prinsip hukum ini. Inibisa memaksa elite pengganti untuk melanggar prinsip aturan hukumsehari-hari sementara menilai tingkah laku yang tidak demokratis darimasa lalu sangat bisa memperlemah legitimasi dari rezim yang baru.

Sebagai contoh prinsip dari pemisahan kekuasaan dan peradilan yangtidak memihak ketika berurusan dengan pertanyaan siapa yang akanbertindak sebagai hakim dalam rezim otoriter. Tekanan politik, batasanwaktu dan tidak cukup tersedianya personel peradilan bisa membawamenuju elit pasca- transisi untuk menciptakan pengadilan khusus yangmana penempatan memainkan peran penting. Hal ini bertentangandengan tuntutan berargumentasi membuat perubahan dari norma-normalegal yang penting hampir tidak bisa dihindari. Beberapa pengadilankhusus bisa, tentu saja menjadi instrumen dari partisan balas dendamsejak ketidak profesionalan hakim merupakan target yang mudah untukmenekan oleh eksekutif, media dan opini publik. Hal inilah yang terjadipada pasca- perang Belgia dan Perancis 50 tahun yang lalu.

Hukum setelah transisi harus mengambil tempat dalam kerangkawaktu. Kerangka ini terdiri dari jawaban atas dua pertanyaan apakah kitamenerima secara de facto perundang-undangan kriminal yang lalu? Danapakah keberadaan batasan statuta akan dinaikan atau ditegakkan?Pertanyaan pertama berhubungan dengan prinsip nulum crimen sine lege,nula poena sine lege Prinsip ini mempunyai arti bahwa tidak ada prilakuakan diberikan hukuman kecuali jika hal tersebut dijelaskan dengan tepatdalam perundang-undangan yang berkenaan dengan hukum (penal law),dan tidak ada sanksi hukum bisa diberikan kecuali dalam hal melakukanmenurut hukum yang menggambarkan hal itu sebelumnya pada komisipelanggaran. Pertanyaan kedua berurusan dengan penaikan keberadaanbatasan statuta adalah fakta-fakta penting dalam negara pasca- komunis.Kekejaman terhadap kehidupan dan kepemilikan ada hampir di tahun1940 an dan selama tahun 1950 an. Dalam banyak kasus seperti Hungariadimana 30 tahun batasan statuta, berada hasil laporan kriminal untukyang paling tercela pelanggaran hak asasi manusia dihalangi dengan alasankehilangan waktu. Mereka yang tidak menyetujui penuntutan menegaskanbahwa pemeriksaan pengadilan pasca- transisi pada akhirnya akanmenghasilkan perubahan dalam aturan permainan setelah kenyataan,dengan melaksanakan legislasi yang berlaku surut atau menetapkan batasanstatuta pertama yang telah berakhir.


280

Hukum pasca-transisi cenderung menjadi keadilan yang gawatdarurat. Hal ini khususnya benar jika itu datang dalam fase awal daritransisi. Kondisi ini kemudian jarang cocok untuk penyortiran cermatdari semua gradasi dalam tanggung jawab untuk pelanggaran dari masalalu.

Keberlangsungan proses demokrasi . Demokrasi baru ataumendudukan kembali adalah bagunan lemah. Untuk alasan impunityini atau pada akhirnya menjadi toleransi dalam menangani pelanggarandi masa lalu akan menjadi prasyarat untuk keberlangsungan prosesdemokrasi. Hal ini pertama resiko dari ketidakstabilan tindakan.Pemimpin militer yang merasa terancam oleh tuntutan bisa mencobauntuk membalikan bagian kejadian dengan kudeta atau pemberontakan.Masalah ini khususnya memburu demokrasi baru di Amerika Latin.

Penciptaan sub-kultur dan jaringan permusuhan demokrasi .Pengenalan secara fisik dan pengusiran sosial dari bagian tertentu daripopulasi, berdasar pada putusan pengadilan kriminal, bisa menghalangikonsolidasi demokratik dengan membawa pendukung dari rezim yanglalu menuju isolasi sosial dan politik. Hal ini akhirnya bisa menghasilkanrancangan sub-kultur dan jaringan yang mana dalam jangka waktu panjangbisa menjadi permusuhan untuk demokrasi.

Menghalangi rekonsilasi. Penuntutan kriminal bisa juga menghalangirekonsiliasi yang dibutuhkan oleh demokrasi untuk berfungsi. Kebutuhanuntuk menutup barisan adalah salah satu argumen dari pendukung hukumamnesti. Lihat justifikasi Presiden Uruguay yang bernama Sanguinettihukum amnesti pengampunan pelanggaran rezim militer yang lalu:“selama 12 tahun pemerintahan diktator, telah meninggalkan tanda yangmana dibutuhkan waktu yang panjang untuk mengobatinya dan sangatlahbaik untuk melakukan hal tersebut”.

Administrasi dan personel manajerial. Keberlangsungan hidup daridemokrasi baru tergantung juga pada kemanjurannya. Pencapaian jauhdari pembersihan administratif dan personel manajerial bisa di konter-produktif sebab itu membahayakan secara buruk kebutuhanpembangunan ekonomi dan politik dari negara. Pertimbangan presidendari konsekuensi suatu masalah pembubaran dari pegawai negeri danpekerjaan dibidang industri yang tinggi telah terdengar secara regulerdi negara pasca- komunis di Eropa timur dan pusat.

Berurusan dengan masa lalu merupakan tugas yang tak bisa dielakkandari rezim demokratik baru. Para elit pengganti bisa menolak banyakaspek sulit dan eksplosif seperti penugasan. Tetapi tidak ada jalan lain.Pilihan harus ditetapkan. Satu guideline menuju demokrasi dari hasiltulisan Samuel Huntington menyatakan bahwa:


281


“Pengenalan isu menuntut dan menghukum vs memaafkan danmelupakan, setiap alternatif merepresentasikan kuburan masalahyang pada akhirnya tidak memuaskan bagian yang akan, janganmenuntut, jangan menghukum, jangan memaafkan dan diataslainnya jangan dilupakan.”

Masalah utama adalah beberapa argumen dari perdebatanpengampunan dengan menghukum agak sedikit kontradiktif. Kebanyakanpemimpin politik, jurnalis dan akademisi kelihatannya setuju bahwatantangan penting adalah mogok untuk keseimbangan antara tuntutankeadilan dan kebijaksanaan politis atau dengan kata lain untukmendamaikan etnis penting sekali dan batasan politik. Hal ini tidakmudah untuk dimulai. Hal ini membawa kesulitan dan dalam kesempatanberbelit-belit analisis untung rugi. Setiap pengeluaran dan penerimaan,baik politik maupun moral dari pengampunan dan hukuman harusseimbang satu sama lain.

4.9.4 Kendala-kendalaDalam konfrontasi mereka dengan banyak pertanyaan dan dilema

yang berurusan dengan proses masa lalu, elit politik dan peradilanmempunyai kebebasan terbatas dalam bertindak. Beberapa faktor yangmenghalangi jumlah yang dapat diperoleh strategi politico-legal:pengalaman awal dengan hukum pasca—transisi; konteks internasionalpada waktu perubahan rezim; kehadiran atau ketiadaan dari sumberdaya organisasional dan kehakiman negara.

Tapi faktor yang menentukan dalam apakah negara mampu berurusandengan masa lalunya tergantung dengan keseimbangan kekuasaan antarakekuatan yang lalu dengan pemerintah sekarang selama dan singkatnyasetelah transisi. Ada tiga skenario: 1) kemenangan jelas dari kekuatanbaru diatas kekuasaan yang lama, karena penggulingan yang hebat ataujatuhnya rezim represif (misalnya Ethiopia); 2) para perbaharu dalamkekuatan dari inisiatif lalu demokrasi (misalnya Uni Soviet); 3) aksibersama lewat negosiasi penyelesaian antara yang memerintah dengankelompok oposisi (misalnya Afrika Selatan).

Konsekuensi penting dari cara transisi adalah kepadatan dari batasanpolitik itu akan membangkitkan. Jangkauan yang luas untuk penuntutandan penghukuman muncul dalam kasus penggulingan. Hampir tidakada batasan keberadaan politis. Prioritas penuh bisa diberikan untukkehausan keadilan dan retribusi. Situasi yang sangat berbeda datangjika transisi berdasar pada perubahan atau kompromi. Dalam kasus inikekuatan dari pemerintahan yang lalu tidak kehilangan kekuasaan dankontrolnya. Mereka pada derajat tertentu bisa memerintah pada masatransisi. Elit yang baru hanya memiliki pilihan yang terbatas. Merekabisa dipaksa untuk menjamin keluarnya otoritas sebuah perjalanan aman


282

untuk kembalinya mereka secara total atau penurunan tahta sebagian.Kebutuhan untuk konfrontasi menjadi rasional untuk perubahanprnuntutan kriminal dan lustration sederhana untuk kebijakanpengampunan.

4.9.5 Kesimpulan

Banyak usulan kebijakan yang sudah disebutkan diatas yang berdasarpada premis bahwa elit pasca—otoritarian betul-betul bisa membuatpilihan. Bagaimanapun pelajaran pertama dari studi ini dari contohterakhir adalah aksi dari beberapa elit yang berfungsi dari keadaanperjalanan demokrasi. Kesimpulan kedua adalah tidak ada solusi yangmenakjubkan terhadap pertanyaan bagaimana berurusan dengan represifmasa lalu. Di hampir semua kasus perjalanan dari waktu tidak sepenuhnyamembebaskan hantu masa lalu. Terlalu banyak pengampunan merusakpenghargaan untuk hukum, menyebabkan kemarahan dari mereka yangmenderita adalah sebuah halangan bagi rekonsiliasi otentik dan undanganuntuk recidivism. Inilah sebabnya mengapa banyak analis berargumentasibahwa jika keseimbangan kekuatan pada waktu transisi membuat sebuahnegosiasi ringan tidak bisa dielakkan, operasi penceritaan kebenarandengan pembongkaran penuh kejahatan dari rezim sebelumnyamerupakan solusi yang tidak memuaskan. Kenangan seperti yangdikatakan adalah bentuk pokok dari keadilan. Kebenaran baik dalamganti rugi dan penolakan dan meruntuhkan fondasi mental dari masadepan hak asasi manusia.


Huntington, Samuel P. 1991. The Third Wave: Democratization inthe Late Twentieth Century. Norman and London: University of Okla-homa Press.

Dalam Jongman, A.J. ed. 1996. Contemporary Genocides: Causes,Cases Consequences. Leiden: PIOOM.

Kritz, Neil J. ed. 1995. Transitional Justice: How Emerging Democ-racies Reckon With Former Regimes. Volume 1: General Consider-ation, Volume II: Country Studies, Volume III: Laws, Ruling,Reports. Washington, DC: United States Intitute of Peace.

“Law and Lustration: Righting the Wrongs of the Past”. 1995.Edisi khusus Law and Social Inquiry, Journal of the American BarFoundation, vol. 20, no. 1.

“Accountability for International Crimes and Serious Violations ofFundamental Human Rights”. 1996. Edisi khusus Law and Contem-porary Problems. Durham, NC: Duke University Press. vol. 59, no. 4.

O’Donnell, Guillermo and Phillipe Schmitter. eds. 1986. Transi-tions from Authoritarian Rule: Prospects for Democracy. Baltimore,MD: Johns Hopkins University Press.


283


4.10 Menghitung Kesalahan Masa Lalu:Komisi Kebenaran dan MahkamahKejahatan Perang

Michael Lund

Selama periode yang berlarut-larut dari aturan otoritarian dan konflikkekerasan, dukungan mekanisme demokratis dan aturan hukum bisamenghentikan pertumbuhan. Hal ini penting untuk membangun kembalikepercayaan dalam pemerintahan demokratik dan menghapus beberapapraktik seperti pembunuhan politik dan pembersihan etnis dalam rangkauntuk memfasilitasi sebuah transisi menuju masyarakat madani.Transformasi ini juga bisa dihindari dengan perasaan ketidakadilan yangmasih melekat dan ketidakpercayaan pada sebagian populasi terhadappemerintah dan kelompok etnis lainnya. Sebagai tambahan prospek untukmenopang proses perdamaian setelah penyelesaian bisa dirugikan jikapara pelaku dari pelanggaran masih dalam posisi berekuasa atau dilihatuntuk melanjutkan tindakan dengan kekebalan hukum dari negara ataukomunitas mereka.

4.10 Menghitung Kesalahan-kesalahan Masa lalu: Komisi Kebenarandan Mahkamah Kejahatan Perang

Seperti yang sudah dijelaskan dalam bagian sebelumnya, ketikakomunitas sudah dijadikan korban oleh pemerintah atau kelompoklain selama konflik terjadi, perasaan kemarahan yang mendalamdan keinginan untuk membalas dendam tidak bisa dikurangimeskipun kelompok ini diperbolehkan untuk berduka cita atas tragedidan kesalahan-kesalahan telah diakui, jika tidak semua dibersihkan.Dalam sebuah lingkungan dimana ada pengakuan atauakuntabilitas untuk peristiwa kekerasan masa lalu, keteganganantara yang melakukan. Karenanya menghadapi dan menghitungmasa lalu adalah hal yang vital menuju transisi dari konflik kedemokrasi. Bagian ini menunjukkan dua mekanisme untukmencapai penghitungan ini yaitu komisi kebenaran dan pengadilanpenjahat perang.

4.10.1-4.10.4 Komisi Kebenaran: deskripsi, tugas-tugas,kekuatan, batasan dan organisasi

4.10.5-4.10.8 Mahkamah Kejahatan Perang: deskripsi, tugas-tugas, kekuatan, keterbatasan dan organisasi

4.10.9 Kesimpulan Boks 11 Contoh komisi kebenaran (h.285)

Lembar Fakta 3 Merancang sebuah komisi kebenaran (h.289)

Boks 12 Contoh mahkamah kejahatan perang (h.291)

Lembar Fakta 4 Merancang sebuah mahkamah kejahatan perang (h.297)

284

Komisi Kebenaran4.10.1 Deskripsi

Komisi kebenaran adalah sebuah badan yang dibentuk untukmenyelidiki pelanggaran hak asasi manusia yang dilakukan oleh militer,pemerintah atau kekuatan bersenjata dibawah rezim sebelumnya atauselama perang saudara. Komisi kebenaran bukanlah sebuah pengadilanhukum. Tujuan utamanya adalah untuk menyajikan rekaman akurat darisiapa yang harus bertanggung jawab untuk pembunuhan diluar pengadilanseperti pembunuhan dan penghilangan, pembantaian dan pelanggaranhak asasi manusia yang menyedihkan dalam sebuah negara di masalalu, sehingga kebenaran bisa menjadi bagian dari sejarah sebuah bangsadan proses rekonsiliasi nasional bisa difasilitasi.

Komisi kebenaran juga ditujukan untuk tuntutan keadilan oleh korbandan keluarga mereka dengan menyediakan sebuah forum bagi para korbanuntuk menceritakan sejarah mereka sebagai rekaman publik resmi.Dengan mengakui kebenaran dan menentukan tanggung jawab untukkekejaman pada individu tertentu, baik pelaku kekerasan maupun korbanbisa datang atas nama masa lalu. Komisi kebenaran tidak terfokus padaperistiwa khusus tapi melihat pelanggaran yang dilakukan pada periodewaktu lalu. Komisi kebenaran biasanya dibentuk cepat setelah penentuanperdamaian telah dicapai, sejak pada titik ini rezim baru secara umumkuat dalam hubungan dengan militer dan segmen lain dalam masyarakat.Keberadaan komisi ini biasanya temporer; mandat yang dimiliki biasanyaberhenti dengan tunduk pada laporan dari hasil penemuannya. Komisiini tidak dimaksudkan sebagai badan penuntut tetapi lebih padapenemuan yang bisa digunakan dalam melanjutkan pengadilan terpisah.

Warisan dari kebrutalan konflik internal atau otoritarianisme seringmasih melekat perasaan dari ketidak-adilan dan ketidak-percayaan padapemerintah pada bagian warga negara dan kemudian kurangnyakepercayaan dalam mekanisme baru demokrasi. Komisi kebenaran bisamempertinggi proses rekonsiliasi nasional dengan mengurangi ketakutandan ketidakpercayaan rakyat pada pemerintah dan menunjukkankomitmen rezim baru untuk demokrasi ideal kemudian memfasilitasiperubahan dalam persepsi publik pada pemerintah. Penerimaan tanggungkawab untuk kejahatan masa lalu memperlihatkan penghargaan hakindividu dan aturan hukum yang mana mempertinggi legitimasi rezimbaru. Komisi kebenaran bisa juga menguntungkan dalam membeli waktuselama periode transisi dari sementara pengaturan politis dibentuk denganproses damai untuk pembentukan institusi peradilan secara permanen.

4.10 MenghitungKesalahan MasaLalu: KomisiKebenaran danMahkamahKejahatan Perang

Komisi-komisikebenaran bukanpengadilanhukum. Tujuanutama merekaadalahmenyediakancatatan lengkapakan siapa yangbertanggungjawab untukpembunuhan-pembunuhan diluar hukum,sehinggakebenaran dapatmenjadi bagiandari sejarahbersama bangsadan prosesrekonsiliasinasional dapatdifasilitasi.

285


Boks 11 Contoh Komisi Kebenaran

Komisi kebenaran secara luas telah menjadi alat yang digunakandalam transisi dari konflik atau tekanan untuk demokrasi khususnyadi sentral dan selatan Amerika dan Afrika.

Komisi Nasional Chili untuk Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi.Tahun 1990, dorongan dari organisasi non-pemerintah, presidenChili membentuk komisi nasional untuk kebenaran dan rekonsiliasiuntuk menyelidiki kekerasan yang dilakukan selama pemerintahanmiliter 17 tahun yang lalu. Komisi ini bekerja selama sembilan bulandengan staf lebih dari 60 orang dan dapat sepenuhnya menyelidikisetiap kasus yang diajukan sebanyak 3400 buah. Banyak tokoh-tokoh Chili yang mengikuti anjuran komisi, pemerintah merancangmekanisme untuk implementasi rekomendasi komisi.

Komisi Kebenaran di El Salvador. Dalam kasus El Salvador,pembentukan Komisi kebenaran untuk El Salvador ditulis dalampenyelesaian damai yang mengakhiri 12 tahun perang saudara dalamnegeri. Pemberian fondasi rentan dari penyelesaian El Salvador dantingginya sifat polarisasi negeri, komisi kebenaran tidak tidaktermasuk satupun orang El Salvador. Instead, PBB menunjuk tigatertinggi figur internasional yang dihormati untuk komisi ini.Mandat menjamin komisi enam bulan untuk melengkapipenyelidikannya dan menyerahkan laporan meslipun kemudiandijamin perpanjangan dua bulan.

Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi Afrika Selatan. Di AfrikaSelatan, tiga komisi telah dibentuk. Tahun 1992 Nelson Mandelamembentuk Komisi penyelidikan rakyat (enquiry) untuk menyelidikiperlakuan terhadap tahanan Kongres Afrika Nasional (African Na-tional Congress/ANC) kamp penahanan. Hal ini merupakan contohyang jarang dalam organisasi partai politik membentuk komite untukmenyelidiki pelanggarannya sendiri. Penemuan dari komisi inidikritisi menjadi bias dan Mandela menandai komisi baru terdiridari tiga komisioner dari Afrika Selatan, Zimbabwe, dan AmerikaSerikat. Bulan Desember 1995, pemerintah menyusun dua tahunkomisi kebenaran dan rekonsiliasi yang terdiri dari 17 anggota dandikepalai oleh Archbishop Desmond Tutu. Tugas komisi mencakuppenyelidikan kejahatan yang dilakukan oleh baik pemerintah danoposisi selama perjuangan melawan apartheid sebagaimanapertimbangan amnesti untuk para pelaku dan reparasi korban.


286

4.10.2 Tugas dan aktivitas

Komisi kebenaran mempunyai fungsi-fungsi yang harus dilakukan sebagaiberikut :

- Penyelidikan pelanggaran hak asasi manusia pada waktu lampau yangdilakukan berdasarkan periode yang ditentukan oleh pemerintah,militer atau kekuatan bersenjata lainnya.

- Menyebarkan penemuan komisi kepada pemerintah. Beberapa laporanbisa secara umum memperkenalkan individu para pelaku palanggaranhak asasi manusia dan mengajukan rekomendasi aksi kepadapemerintah terhadap individu-individu tersebut. Mereka juga bisamerekomendasikan meliputi pembaharuan militer dan polisi,perubahan hukum, dan cara memperkuat institusi demokratis. Dalambeberapa kasus seperti Afrika Selatan laporan juga bisa termasukrekomendasi bagaimana untuk membagi secara adil ganti rugi kepadakorban

- Sebagai bagian dari penyelidikan, komisi bisa mengumpulkaninformasi dari korban, menempatkan sisa korban untuk keluarganya,dan mencari orang-orang yang masih hidup.

- Pemeriksaan dari konteks dimana pelanggaran terjadi dan analisa dariapa yang dibuat seperti peristiwa-peristiwa yang memungkinkandengan maksud untuk mengurangi kemungkinan dari keadaan merekayang bisa kambuh.

- Pendidikan hak asasi manusia bagi publik melalui laporan media massadan publikasi dari penemuan komisi

- Menjamin amnesti untuk para pelaku yang mengakui secara penuhkejahatan mereka. Hal ini adalah kasus dalam Komisi kebenaran danrekonsiliasi Afrika Selatan dimana komite amnesti, terutama stafhakim, mendengar aplikasi untuk amnesti.

4.10.3 Kekuatan dan keterbatasan

Komisi kebenaran selalu merupakan hasil dari negosiasi yang disetujuiantara partai dalam konflik. Sebagai hasilnya mereka bisa merintangidari awal tergantung pada iklim politik dimana itu terjadi. Sebagai contohmereka bisa menempatkan tekanan lebih pada kebenaran danpengampunan dan kurang pada keadilan, jadi secara potensial membawakearah ketidak-puasan untuk jangka waktu panjang. Dalam evaluasibagian dari komisi pada tingkat selanjutnya, kemudian menjadi pentinguntuk diingat bahwa pada waktu komisi dinegosisasi, pilihan partaibisa menjadi terbatas dan pembentukan belaka dari komisi kebenaranitu sendiri, telah memainkan peran yang bernilai dalam proses transisi.

Bisa menegakkan perdamaian selama transisi. Komisi kebenaranbisa memainkan bagian integral dalam pemenuhan proses perdamaian


287


selama tingkat awal transisi dari konflik ke legitimasi permanenpemerintah dengan menampilkan salah satu dari manifestasi yang terlihatpertama dari transisi menuju demokrasi baru. Komisi kebenaranmenyajikan mekanisme yang tidak memihak yang mana oleh rezimsekarang ini bisa memperlihatkan penghargaan pada hak individu, yangmana membantu untuk mempertinggi legitimasi mereka. Hal ini dalamgilirannya bisa membantu untuk membangun kepercayaan dalammekanisme demokratik.

Komisi kebenaran adalah terbatas dalam mengimplementasirekomendasi-rekomendasinya. Mandat dari komisi kebenaran biasanyamencegah mereka dari mempermainkan peran aktif dalam implementasidari rekomendasi mereka. Jika tidak ada komitmen nyata dari pemerintahuntuk berubah, banyak dari rekomendasi komisi yang bisa pergi begitusaja.

Mereka bukan pengganti bagi pengadilan kriminal . Komisikebenaran terpisah dari proses peradilan formal dan meskipun bisamemimpin untuk proses tersebut, penuntutan aktual dari individu yangbertanggung jawab terhadap pelanggaran sangatlah jarang.

Mereka tidak bisa menyelidiki situasi terbaru. Sebagaimana tujuandari komisi kebenaran untuk membawa bangsa pada hubungan denganmasa lalunya, maka tidak bisa menyelidiki situasi terbaru. Untuk itupelanggaran yang dilakukan oleh rezim baru sering dilupakan. Contohdari ini bisa dilihat di El Salvador dimana kematian masih berlangsunguntuk beroperasi setelah penyelesaian damai dibuat. Jika tidak adakelompok yang mengawasi rezim baru, maka korban sering ragu-raguuntuk bersaksi karena takut akan adanya pembalasan dendam. Komisikebenaran tidak mengambil tempat dari badan permanen pengawasanhak asasi manusia.

4.10.4 Organisasi

Pembentukan, personil dan struktur

Cabang dari eksekutif, parlemen atau organisasi internasional sepertiPBB telah merancang komisi kebenaran. Sekali waktu komisi telahdibentuk, pendirian badan kemudian menunjuk individu untuk bekerjasebagai komisioner. Jumlah anggota komisioner bisa beragam berkisarantara 3 sampai 30. Komisi ini harus terdiri dari individu terhormatyang mewakili seluruh bagian masyarakat seperti politikus, pengacaramhakim, dan personil hak asasi manusia. Dalam beberapa kasus dimanasebuah negara sangatlah terpolarisasi seperti El Salvador, komisi inibisa terdiri dari keseluruhan warga negara luar.

Seorang sekretaris eksekutif atau kepala, selalu ditunjuk saatmendirikan badan, adalah ketua dari komisi. Personil seharusnyatermasuk administratif dan dukungan staf teknis.


288

Sumber daya yang dibutuhkan.

Sumber daya utama yang dibutuhkan untuk keefektifan komisitermasuk pendanaan, informasi yang tepat,tempat, cara transportasi danstaf trampil. Dalam berbagai kasus, pemberi dana untuk komisi datangdari pemerintah. Dalam beberapa kondisi, pemberi dana datang daribadan pemberi dana internasional, LSM, pemerintah luar atau sepertidi El Salvador dari PBB.

Akses untuk menyimpan kasus hak asasi manusia dari pengadilannegeri atau dari organisasi hak asasi manusia sangatlah menguntungkan.Komisi juga membutuhkan infrastruktur fisik untuk kebutuhanpenyelidikan mereka. Hal ini mencakup akses untuk transportasi dalamrangka untuk mengalamatkan pengaduan melalui negeri seperti ruangkantor yang cukup dimana korban dan saksi bisa datang untukmemberikan kesaksian. Di antara staf yang diperlukan bisa spesialishak asasi manusia, pekerja sosial dan pakar forensik.

Hubungan dengan mekanisme lainnya

Komisi kebenaran bekerja cukup efektif bersama dengan pengadilanpenjahat perang. Pengadilan diberkahi dengan peradilan aktual dankurangnya kekuatan penuntutan dari komisi kebenaran. Pengadilan seringtidak bisa dibentuk sampai akhir proses perdamaian setelah perubahanperadilan ditempuh. Penyelidikan komisi kebenaran bisa dimulai cepatdan tersedia untuk memenuhi jurang waktu ini, dengan demikianpenyediaan waktu ini untuk pembentukan pengadilan.

Juga seperti yang sudah disebutkan diawal bahwa komisi kebenarantidak dimandatkan untuk menyelidiki pelanggaran hak asasi manusiayang baru, maka badan permanen pengawasan hak asasi manusiaseharusnya juga didirikan.


289



Merancang Sebuah Komisi Kebenaran

Komisi Kebenaran: sebuah badan yang didirikan untukmenyelidiki pelanggaran hak asasi manusia yang dilakukan olehmiliter, pemerintah atau kekuatan bersenjata lainnya dibawah rezimsebelumnya atau selama perang saudara. Komisi kebenaranbukanlah semacam pengadilan hukum. Tujuan utamanya adalahuntuk menyajikan rekaman yang akurat dari siapa yangbertanggung jawab untuk pembunuhan di luar pengadilan sepertipembunuhan, penghilangan dan pelanggaran hak asasi manusialainnya.

Faktor-Faktor DesainAdil dan transparan. Pengangkatan dan komposisi dari komisi ini harus adil dan transparan;

anggota komisi harus punya kemampuan untuk bertindak secara independen dan

profesional.

Otoritas yang cukup. Komisi ini harus ditetapkan dengan otoritas yang cukup untuk

mengumpulkan informasi dan memaksimalkan pengaruh yang kuat dari rekomendasi-

rekomendasinya. Komisi ini didirikan di Chad disahkan oleh keputusan Presiden untuk

mengumpulkan dokumentasi, mengambil kesaksian dan mengambil alih materi yang penting.

Komisi di Afrika Selatan termasuk yang berhasil dalam penyelidikan atas hak kekuasaannya

untuk memanggil ke pengadilan dan mencari dan penyitaan.

Mandat fleksibel. Komisi ini harus diberikan mandat yang fleksibel untuk memutuskan

jenis-jenis pelanggaran untuk diselidiki.

Kerangka waktu yang realistik. Komisi ini harus mempunyai mandat batasan waktu yang

menyajikan kerangka waktu yang realistis atau termasuk mekanisme perpanjangannya.

Faktor ImplementasiPemberi dana dan staf yang cukup. Komisi yang berhasil mempunyai banyak dukungan

staf. Komisi nasional untuk kebenaran dan rekonsiliasi di Chili mempunyai 60 orang staf

dan mampu untuk menyelidiki setiap kasus yang dibawa sebelum itu. Di Filipina

bagaimanapun komisi tidak mempunyai tingkat-tingkat staf untuk menyelidiki volume

pengaduan yang diterima yang besar sekali.

Rasa keadilan dari komisioner. Pemerintah Afrika Selatan menyeleksi komisioner dengan

komisi dibanding melalui pengangkatan oleh pemerintah.


Penyelidikan rahasia. Penyelidikan rahasia bisa mengatasi ketakutan saksi dengan jaminankesaksian. Penyelidikan bisa diadakan sendiri jika kejujuran bisa dijamin dan hasil penemuandibuat untuk publik. Di El Salvador informasi disimpan secara rahasia sampai laporan komisidipublikasikan.

Syarat kontekstual

Komitmen nyata. Dalam bagian pemerintah untuk hormat pada hak individu dan mekanismedemokratis.

Pemerintahan sipil yang kuat dalam hubungannya dengan militer. Hal ini sulit untuk komisikebenaran untuk menganjurkan aksi melawan anggota militer jika pemerintah tidak bisamenjalankan hal tersebut.

Media yang tidak memihak. Keberadaan media yang netral untuk menayangkan penemuankomisi ini.

Tantangan dan Ancaman

Ancaman terhadap personil komisi dan atau saksi potensial. Beberapa komisi telah melaporkanketidak-mauan dari korban untuk bersaksi karena takut akan pembalasan.

Terlalu pendek atau panjang kerangka waktu kerja komisi. Kebanyakan komisi kebenaranmempunyai jaminan mandat selama enam bulan tetapi jangka waktu yang pendek ini bisaterbatas dalam usaha komisi untuk menyelidiki dan mendokumentasi ribuan kasus. Danpenyusunan tidak punya tenggat waktu untuk penyelesaian kerja komisi bahkan lebihproblematis. Komisi kebenaran di Uganda telah beroperasi selama sembilan tahun dan telahkehilangan kepercayaan dari banyak rakyat.

Politisasi. Komisi sering dipakai sebagai alat politik untuk meningkatkan popularitas rezimtanpa komitmen nyata untuk perubahan. Tuntutan pemerintah sering diingkari dengankecenderungannya memberikan jaminan amnesti bagi para pelaku pelanggaran.

Batasan mandat. Mandat dari komisi kebenaran seharusnya cukup luas untuk mengijinkanpenyelidikan untuk semua bentuk pelanggaran. Jika mandat komisi jangkauannya terbatas,maka seluruh kebenaran tidak dibuat publik dan perasaan dari ketidakadilan dan ketidak-percayaan di antara rakyat masih tetap.

Tuntutan penolakan atas proses. Meskipun komisi kebenaran tidak mempunyai kekuatanpenuntutan, dugaan mereka terhadap siapa yang telah melakukan pelanggaran hak asasi manusiasering dirasa sebagai putusan bersalah. Untuk alasan ini komisi telah dikritisi untuk menyangkalatas proses untuk tersangka. Argumentasi atas proses versus pengungkapan kebenaran telahmeningkat dalam debat atas apa atau tidak mengarah pada para pelaku pelanggaran ataukorban dalam laporan komisi. Untuk mengalamatkan isu ini banyak komisi telah membentukproses terhadap mereka yang didakwa, mempunyai kesempatan untuk memperlihatkan buktidalam pembelaannya.

291


Mahkamah Kejahatan Perang4.10.5 Deskripsi

Sebuah pengadilan penjahat perang merupakan badan peradilan yangdibentuk untuk menyelidiki dan mengusut individu yang didakwamelakukan pelanggaran hak asasi manusia atau hukum kemanusiaanyang memicu konflik kekerasan. Beberapa pelanggaran menyangkutkejahatan terhadap kemanusiaan dan kejahatan lainnya dalam baganKonvensi Fourth Hague dan Konvensi Geneva. Dengan menempatkantanggung jawab pelanggaran hak asasi manusia pada individu secaraspesifik dibanding dengan masyarakat atau kelompok etnis, sebuahpengadilan penjahat perang bisa membantu untuk mengurangiketegangan etnis. Penuntutan aktual secara individual memenuhikebutuhan korban untuk keadilan dalam hal ini penting untuk prosesrekonsiliasi. Pada akhirnya penyusunan preseden dari akuntabilitaspelanggaran hak asasi manusia mengakhiri maksud dari kekebalanhukum dan bekerja untuk mengakhiri masa depan para pelaku kejahatan.

Contoh Mahkamah Kejahatan Perang

Sebuah mahkamah kejahatan perang secara umum merupakan badaninternasional meskipun pengadilan nasional bisa mempunyai fungsiyang mirip. Meskipun pengadilan penjahat perang tidak secara luasdigunakan sejak peradilan Nuremberg dari para perwira Nazi setelahPerang Dunia Kedua, di sini ada dua kasus baru yang terkemuka yangbisa disajikan sebagai contoh.

Mahkamah Kriminal Internasional untuk Bekas Yugoslavia(International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia/ICTY).Pada tahun 1993 Dewan Keamanan PBB lewat Resolusi 827membentuk pengadilan kriminal internasional untuk bekas Yugosla-via. Mandat dari ICTY adalah menuntut tanggung jawab individualuntuk pelanggaran hukum kemanusian internasional selama konflikbersenjata dalam teritori bekas Yugoslavia dari tanggal 1 Januari 1991sampai tanggal yang ditentukan setelah pemulihan perdamaian.

Mahkamah Kriminal Internasional untuk Rwanda (Interna-tional Criminal Tribunal for Rwanda/ICTR). Tahun 1994 DewanKeamanan PBB mengadopsi resolusi 955 kemudian mendirikanpengadilan kriminal internasional Rwanda. Hampir mirip denganICTY, pengadilan di Rwanda ditugasi menuntut tanggung jawabindividual untuk pembantaian massal dan kejahatan kemanusiaan yangdilakukan di Rwanda antara tanggal 1 Januari dan 31 Desember1994. ICTR juga mempunyai batas kekuasaan untuk menuntutwarga negara Rwanda yang melakukan pelanggaran hak asasi manusiadalam negara yang berdekatan.

Boks 12


292

Tujuan dari mahkamah kejahatan perang adalah memulihkan perdamaiandan mencegah terjadinya pelanggaran di masa depan dengan menegakkannorma-norma yang mereka junjung. Perbedaan kunci antara komisikebenaran (yang sudah didiskusikan di depan) dengan pengadilanpenjahat perang adalah pengadilan ini mempunyai kemampuan untukmenuntut mereka yang didakwa dalam pelanggaran hak asasi manusia.Pengadilan memberikan dakwaan dengan peradilan yang adil dankesempatan untuk mempertahankan dirinya sendiri.

4.10.6 Tugas dan aktivitas

Mahkamah kejahatan perang menjalankan tugas-tugas sebagai berikut

- menyelidiki, menuntut dan menghukum orang-orang yang didugabertanggung jawab atas pelanggaran hukum kemanusiaaninternasional dan pelanggaran hak asasi manusia.

- memberikan kesempatan kepada korban untuk bersaksi di depanpublik atau kesaksian yang direkam

- mendidik masyarakat dalam norma kemanusiaan dan hak asasimanusia.

4.10.7 Kekuatan dan keterbatasan

Sebuah Mahkamah kejahatan perang berpotensi untuk mengambilkekuatan, langkah kongkrit menuju bangunan masyarakat yang berbasispada peraturan hukum melalui proses yang bisa dilihat wajar dan berbasishukum. Kecaman pasca- perang dunia dua pada peradilan Nuremberg -dimana mereka menentukan masa berlaku surut pada norma dan keadilanbagi pemenang - tidak lagi diterapkan. Dalam tahun-tahun awal, gagasanpertanggung-jawaban individual untuk penjahat perang diterima secarainternasional. Sebagai tambahan di Rwanda dan Yugoslavia pengadilaninternasional di bawah PBB tidak membutuhkan pengawasan dari parapemenang dan oleh karena itu tidak bisa menuntut atas nama balasdendam. Keefektifan mahkamah kejahatan perang dirintangi denganempat faktor utama:

Tidak ada konsensus pada hukuman. Meskipun akuntabilitas indi-vidual dari penjahat perang telah menjadi norma yang diterima di dalamarena internasional, tidak ada kesamaan konsensus penghukuman yangdijatuhkan untuk kejahatan-kejahatan tersebut. Komunitas internasionalmenyoroti situasi ini, dimana dalam kasus Rwanda penghukuman dibawahhukum nasional Rwanda untuk beberapa kejahatan sangat berbeda jauhdari pengesahan hukuman. Jika badan peradilan yang berbeda memberikanhukuman yang berbeda untuk kejahatan yang sama, itu bisa merusak rasakeadilan dimana pengadilan diartikan untuk tetap ada.

Kurangnya Mekanisme Pelaksanaan Undang Undang. Pengadilanini mempunyai kekuasaan untuk mengeluarkan surat penahanan untukpenjahat perang tapi tidak mempunyai otoritas menjaga ketertiban untuk


Perbedaan kunciantara komisikebenaran danmahkamahkejahatan perangadalah bahwamahkamahmemilikikemampuanuntuk mengusutorang-orang yangdituduh terlibatdalampelanggaran hakasasi manusia.

293


menahan mereka yang telah dikenai dakwaan. Dalam usaha ini, pengadilanpercaya pada kerjasama pemerintahan lokal dan badan internasional lainyang relevan dalam membawa dan menangkap penjahat perang. Masihseperti yang bisa dilihat dengan NATO di Yugoslavia, badan-badan inibisa menentang pelaksanaan dari bagian mandat mereka karena bisameletakkan penjaga perdamaian pada resiko balas dendam. Tapi kurangnyapelaksanaan bisa menghalangi beberapa efektifitas dari pengadilan dengandemikian mengikis kepercayaan publik dalam kegunaannya.

Tidak bisa menghentikan konflik yang sedang berkembang .Meskipun pengadilan bisa memulai kerjanya sebelum permusuhanberhenti secara menyeluruh (seperti di Yugoslavia), mereka sendiri tidakbisa menghentikan konflik yang sedang berlangsung. Kenyataannya, halini tidak mungkin bahwa istilah dari individual khusus yang masihmemiliki kemampuan untuk membawa konflik bisa memperkerasresistensi mereka untuk menutup itu dan menyediakan motivasi lebihjauh untuk melanjutkan perjuangannya. Masalah ini bisa ditekan secaraluas bahwa pengadilan dibentuk sebelum perang pecah, seperti akanmenjadi kasus dimana itu ada , seperti beberapa yang telah disokong,sebuah mahkamah permanen kriminal internasional.

Jangkauan dari penuntutan tergantung dari apakah konfliktersebut internal atau internasional. Di bawah konvensi Jenewa, jikasebuah konflik termasuk internal, maka para pelaku hanya bisa dituntutuntuk pembantaian massal atau kejahatan terhadap kemanusiaan tapitidak untuk menguburkan pemutusan dari Konvensi Jenewa pada hukumkemanusian atau kejahatan perang lain. Pembantaian massal dankejahatan terhadap kemanusiaan mempunyai definisi yang pasti dan lebihsulit untuk dibuktikan dari penjahat perang. Perang di Yugoslaviadipertimbangkan sebagai konflik internasional oleh karena itu ICTYmempunyai kemampuan untuk menuntut penjahat perang danmenguburkan pemutusan dari Konvensi Jenewa seperti halnyapembantaian massal dan kejahatan terhadap kemanusiaan. Karena konflikdi Rwanda adalah masalah internal, maka peradilan ICTR hanyamencakup masalah yang terakhir. Kemudian ketika digunakan untukmenghakimi konflik internal, yurisdiksi mahkamah sifatnya terbatas.

4.10.8 Organisasi

Pembentukan, personil, dan struktur

Dewan Keamanan PBB membentuk ICTY dan ICTR. Dalam keduakasus ini PBB mengadopsi serangkaian seri dari resolusi yang dipanggilpertama dari pendirian komisi untuk menyelidiki pelanggaran hukumkemanusiaan dan kemudian atas rekomendasi dari komisi pendirianpengadilan untuk menuntut siapapun yang bersalah melakukanpelanggaran. Jangka waktu dan wilayah yang melingkupi setiappengadilan didirikan atas kreasi mereka.


294

Dalam kasus Rwanda pertanyaan yang timbul seperti bagaimanapembentukan mekanisme internasional atau nasional untuk menuntut.Pengadilan internasional lebih menyukai basis yang tidak bias,mempunyai yuridiksi yang lebih luas, dan mempunyai banyak sumberdaya pada pembagiannya. Bagaimanapun hal ini diargumentasikan bahwapengadilan nasional akan disediakan untuk memperbesar legitimasi darirezim baru dan akan lebih sensitif terhadap kebutuhan komunitas lokal.Di Ethiopia, mahkamah kejahatan perang memimpin hasil laporanberkenaan dengan tindakan pejabat dari kelompok penguasa Dergue dibawah dominasi Presiden Haile Mariam Mengistu. Saat ini ICTRberbasis di Tanzania dan itu bekerja dalam perbantuan pengadilan nasionalRwanda untuk menuntut penjahat perang meskipun pengadilanmempunyai keunggulan di atas pengadilan nasional.

Mahkamah ini memiliki tiga bagian struktur. Tiga tangannya adalahbadan kehakiman, kantor jaksa dan kantor pendaftaran. Hakim dibagiatas dua yaitu tiga hakim di pengadilan pemeriksaan dan lima hakimpada lembaga naik banding. Hakim-hakim ini bertanggung jawabterhadap pengeluaran pendakwaan, mendengar dan memutuskan kasus.Majelis umum PBB memilih hakim-hakim yang akan bekerja padapengadilan ini. Kantor jaksa mempunyai tanggung jawab untukmenyelidiki tersangka kejahatan, penusunan dakwaan, dan menuntutkasus. Kepala penuntut ditunjuk oleh dewan keamanan PBB dan dibantuoleh wakil penuntut dan staf lain. Pendaftaran adalah divisi administra-tif dari pengadilan dan menyajikan susunan yang luas dari fungsi termasukmerekomendasikan ukuran perlindungan untuk saksi, menyediakankonseling untuk korban, dan menangani pengangkatan penasihatpertahanan. Meskipun ICTY dan ICTR merupakan entitas yang terpisah,mereka melakukan pembagian beberapa personel yang sama seperti limahakim banding dan kepala penuntut.

Sumber

Mahkamah internasional membutuhkan dana keuangan, personel dansumber daya infrastruktur.

ICTY telah meminta dana sebanyak 70 juta dolar AS dari PBB untukmenutupi biaya operasi untuk tahun 1998. Pemberi dana utama untukpengadilan, berasal dari PBB meskipun beberapa badan pemberi danamemberikan kontribusi secara sukarela. Staf yang besar diperlukan untukmengadakan penyelidikan dan pelaksanaan pengadilan. Kira-kiradiperlukan 400 orang staf untuk ICTY. Sebuah pengadilan harusmempunyai akses komputer dan fasilitas penyimpanan untuk rekamanpengadilan, kesaksian dan bukti-bukti.

Sumber lain yang penting adalah pengetahuan mengenai hukum dankeahlian untuk menyelidiki. Dalam rangka memenuhi kredibilitas, sebuahpengadilan harus diadakan melalui penyelidikan yang jujur dan


295


pemeriksaan pengadilan. Dan akhirnya secara hati-hati, bukti-bukti harusdikumpulkan, didokumentasikan dan dipertahankan serta jaksa danpembela harus mempunyai kemampuan yang tinggi. Banyak organisasinon-pemerintah telah menyumbangkan para sukarelawannya danmengadakan program pelatihan untuk menjadi staf pengadilan.

Hubungan dengan mekanisme lainnya

Seperti yang sudah didiskusikan sebelumnya, kerja dari pengadilanpenjahat perang berkaitan erat dengan komisi kebenaran. Keduanyamempunyai fungsi penyelidikan untuk mencari kebenaran danpertanggungjawaban dari individu yang melakukan pelanggaran hak asasimanusia. Pengadilan penjahat perang bisa memanfaatkan informasi yangtelah dikumpulkan oleh komisi yang telah menyelidiki penyalahgunaanhak asasi manusia. Seperti yang bisa dilihat dalam kasus Rwanda,peradilan internasional bisa bekerja untuk membantu pengadilan nasionaldengan cara membagi beban pekerjaan.

4.10.9 Kesimpulan

Keadilan transisi meninggalkan sisa dari aspek debat panjang pasca-konflik rekonsiliasi dan pembagunan demokrasi. Tipe dari mekanismetransisi didiskusikan dalam bagian ini telah menarik perhatian dalamyuridiksi yang berbeda. Dua hal yang menyolok tapi masih kasus yangtidak pasti dari transisi demokrasi adalah Bosnia dan Indonesia . Sebagaicontoh keduanya telah disertai oleh pendirian secara lokal komisikebenaran dan rekonsiliasi. Meskipun dalam keadaan perbedaan yangbesar dimana kedua negara ini menemukan dirinya sendiri. Di Bosniakeadaannya adalah rekonstruksi pasca- perang dibawah auspiceskomunitas internasional sedangkan di Indonesia adalah ketidak-pastiantransisi dari kekuasaan otoritarian merupakan daya tarik dari beberapamekanisme untuk menandai kesalahan yang dilakukan pada waktu lalusisanya masih kuat. Hal ini menggambarkan potensi rasa kegunaan darimekanisme untuk membawa keadilan, meskipun dibawah keadaan yangberbeda.

Pendirian yang mungkin dari pengadilan kriminal internasional yangpermanen untuk menuntut penjahatan perang dan para pelaku daripembantaian massal adalah gambaran lain dari munculnya konsensusinternsional pada isu transisi keadilan. Sebuah pengadilan akan secaraefektif menggantikan mekanisme temporer yang digunakan sejak perangdunia II untuk menuntut kejahatan terhadap kemanusiaan sepertipengadilan penjahat perang Nuremberg dan Tokyo dan peradilan ad hocPBB untuk Rwanda dan bekas Yugoslavia. Pengadilan ini bisa mempunyaiyuridiksi atas kejahatan yang serius dari perhatian komunitasinternasional seperti pembantaian massal , kejahatan terhadapkemanusiaan, dan penjahat perang. Hal ini tidak akan menggantikanpengadilan nasional tapi lebih memainkan peran saling melengkapi.


296

Pengadilan ini secara khusus akan memainkan peran ketika institusinasional tidak mampu untuk bertindak dimana keberadaan institusi initelah kolaps karena adanya konflik internal atau ketidak-mauan negarauntuk bertindak mencoba institusi nasionalnya sendiri. Secara singkatterlihat bahwa masyarakat pasca-konflik bisa dengan secepat mempunyaiforum internasional yang permanen untuk mencari keadilan.


297



Merancang Sebuah Mahkamah Kejahatan Perang

Mahkamah Kejahatan Perang: badan peradilan yang dibentukuntuk menyelidiki dan menuntut individu yang didakwa melakukanpelanggaran hak asasi manusia atau hukum kemanusiaan yangmenimbulkan konflik yang hebat. Tujuan dari pengadilan penjahatperang adalah untuk memulihkan perdamaian dan mencegahterjadinya pelanggaran di masa depan dengan menjalankan norma-norma yang dijunjung. Perbedaan pokok antara pengadilan penjahatperang dengan komisi kebenaran adalah pengadilan penjahat perangmempunyai kemampuan untuk menuntut orang yang didakwamelakukan pelanggaran hak asasi manusia.

Faktor-Faktor Desain

Staf. Banyaknya staf dengan keahlian yang cukup

Penempatan. Diletakkan dalam lokasi yang akan mempunyai dampak yang bisa

mempengaruhi masyarakat seperti kesan keadilan yang terlihat.

Faktor implementasi

Kredibilitas. Memenuhi kredibilitas dengan melakukan penyelidikan dan penuntutan pada

semua sisi dari konflik secara seimbang dan menghalangi pengadilan in absentia

Penggunaan penerimaan aturan dari prosedur dan standar bukti-bukti. ICTY dan ICTRmenerima susunan aturan yang sama dalam rangka menghindari pertanyaan ketidakjujuran.

Jumlah terdakwa. Pengurangan sejumlah terdakwa untuk pengaturan dapat diatur denganmemfokuskan pada usaha penuntutan pada sentral pusat dari individu yang merencanakan

dan mengorganisasi kekerasan sistematis dari hukum kemanusiaan yang menentang kepada

siapapun yang telah melakukan pelanggaran.

Syarat kontekstual

• bekerja sama dengan badan internasional yang relevan dalam penahanan dan pelaksanaan

dari dakwaan.

• mendukung pemerintah lokal dan partisipasi dalam hasilnya.


Tantangan dan hambatan

Kurangnya bukti. Hal ini menyulitkan untuk mengumpulkan bukti-bukti yang cukup untukmendukung penghukuman. Dalam kasus pejabat senior, itu bisa secara khusus sulit untuk

menghubungkan dengan para pelaku kejahatan. Kesulitan ini bisa semakin besar ketika

pengadilan hanya bisa menuntut kejahatan kemanusiaan atau genocide. Dibawah kondisi inipengadilan harus membuktikan sebuah sistem percobaan untuk menghancurkan kelompok

etnis.

Pemenuhan. Negara sering enggan untuk bekerja sama dalam penangkapan terdakwa penjahat

perang. Negara bisa secara aktif menghalangi penangkapan dengan memberikan kekebalan

diplomatik bagi yang didakwa kriminal. Kenya dan Zaire mempunyai menyembunyikanindividu-individu yang didakwa oleh ICTR.

Waktu. Pengadilan ini tidak bisa memulai kerjanya secepat mungkin karena pertama harus

melatih staf-stafnya dan penempatan infrastruktur. Penundaan ini bisa membawa ke arahfrustasi dan kurangnya dukungan sebagian masyarakat. Hal ini bisa menghambat keefektifan

pengadilan dalam mencapai tujuannya sebagai bangunan kepercayaan dalam demokrasi dan

aturan hukum.

Pertimbangan keamanan. Seperti komisi kebenaran, bagian yang potensial bisa menimbulkan

balas dendam dan kemudian bisa menghalangi kesaksian.

Kekurangan sumber daya. Kurangnya penemuan dan atau pelatihan personil bisa mengikis

efektifitas dari peradilan.

299



Komisi Kebenaran

Buergenthal, Thomas. 1995. “The United Nation TruthCommission for El Salvador”. Dalam Neil J. Kritz. ed.Transitional Justice. Washington, DC: United Stated In-stitute of Peace Press.

Carnegie Corporation of New York. Juli 1997. “A HouseNo Longer Divided: Progress and Prospects for Demo-cratic Peace in South Africa”. Laporan kepada CarnegieCommission on Preventing Deadly Conflict.

Cassel, Jr., Douglas W. 1995. “International Truth Com-mission and Justice”. Dalam Neil J. Kritz. ed. TransitionalJustice. Washington, DC: United Stated Institute of PeacePress.

Cullen, Robert. Agustus 1993. “Cleansing Ethnic Ha-tred”, The Atlantic, vol. 272, no. 2.

Hayner, Priscilla B. 1995. “Fifteen Truth Commission -1974 to 1994: A Comparative Study”. Dalam Neil J.Kritz. ed. Transitional Justice. Washington, DC: UnitedStated Institute of Peace Press.

Kritz, Neil J. “War Crimes and Truth Commission: SomeThought on Accountability Mechanism for Mass Viola-tions of Human Rights”. Laporan untuk AID Confer-ence: Promoting Democracy, Human Rights and Reinte-gration in Post-Conflict Societies, 30-31 October 1997.

Montville, Joseph V. 1993. “The Healing Function inPolitical Conflict Resolution”. Dalam Dennis Sandole danHugo van der Merwe. eds. Conflict resolution theory andPractise. Manchester: Manchester University Press.

Neier, Aryeh. 1995. “What should be Done About theGuilty?”. Dalam Neil J. Kritz. ed. Transitional Justice.Washington, DC: United Stated Institute of Peace Press.

Popkin, Margaret and Naomi Roht-Arriaza. 1995. “Truthas Justice: Investigating Commission in Latin America”.Dalam Neil J. Kritz. ed. Transitional Justice. Washington,DC: United Stated Institute of Peace Press.


300

Mahkamah Kejahatan Perang

“Rwanda: Accountability for War Crimes and Genocide”.Special report on a United States Institure of Peace Con-ference. 1995.

Meron, Theodor. 1993. “The Case for War Crimes Trialsin Yugoslavia”. Foreign Affairs, vol.72.

Ndahiro, Tom. 1996. “Failing to Prevent, Failing to Pun-ish”. Tribunal. Institute for War and Peace Reporting.

“Fact Sheet on The International Criminal Tribunal forthe Former Yogoslavia”, Coalition for International Jus-tice. 20 November 1997.

“Fact Sheet on The International Criminal Tribunal forRwanda”, Coalition for International Justice. 25 Novem-ber 1997.


301

Dem


engakar: Sejum

lah Pilihan untuk N

egosiator

GUATEMALAStudi Kasus

302

Kasus Studi: Guatemala

303


K a s u s S t u d i : G u a t e m a l a

GUATEMALA

Gambaran Umum

Penandatanganan persetujuan damai antara pemerintah Guatemala dengan kelompokrevolusioner Guatemala (Guatemalan National Revolutionary Unity) pada Desember 1996secara resmi mengakhiri perang saudara yang telah berlangsung selama 36 tahun danmerupakan puncak dari 14 persetujuan yang hampir sama sebelumnya. Proses perdamaiandi Guatemala sendiri memiliki arti penting karena beberapa hal berikut :

- Persetujuan ini memuat hal-hal seperti demokratisasi, hak asasi manusia dan masalah-masalah sosial ekonomi, sebuah resolusi yang mungkin secara radikal mengubah prosesdan relasi sosial pemerintahan Guatemala; tetapi perjanjian pada hal-hal tersebutdidahului - bukan dilanjutkan- oleh gencatan senjata;

- Membandingkannya dengan sebuah perjanjian yang mengarahkan pada sebuahpemilihan umum dan membentuk demokrasi baru, proses perdamaian ini pada derajattertentu dipelihara oleh pemilihan umum dan proses demokrasi yang sebelumnyamelahirkan perang beberapa tahun lamanya (tetapi proses ini menjadi lebih kuat dansignifikan ketika berada dalam kerangka proses perdamaian);

- Negosiasi-negosiasi yang terjadi dengan sengaja mendesakkan dan menginkorporasikankepentingan dari kelompok bisnis dan elemen-elemen lain dari masyarakat madani;dan

- Pelaksanaan dari beberapa perjanjian tertentu diserahkan kepada komisi dan forumkhusus di tingkatan nasional yang pada dasarnya dirancang dan dilaksanakan olehwarga negara Guatemala dan bukan oleh organ-organ atau wakil-wakil PBB atauinstitusi internasional lainnya.

Meskipun terlingkup proses perdamaian yang saling terbuka dan perjanjian yang luas,masih ada jurang yang signifikan antara pemuka-pemuka penting yang terlibat dalamnegosiasi dan kepentingan dari rakyat banyak di Guatemala. Akibatnya, jika mekanismedari berbagai implementasi kemudian terbukti tidak mampu menghadapi pengaruh darikubu kepentingan militer dan swasta, yang banyak terwakilkan dalam kongres, makaperjanjian-perjanjian tersebut akan gagal mengubah hubungan antara kepentingan-kepentingan yang berbeda yang sebenarnya dibutuhkan dalam mewujudkan tujuan jangkapanjang dari persetujuan tersebut.

KonflikMenanggapi sejarah diplomatik dan intervensi militer di Amerika Tengah oleh Amerika

Serikat dan Inggris yang mengatasnamakan kepentingan komersial luar negeri, sebuahgerakan nasionalis muncul pada 1940-an yang memunculkan dua presiden reformis terpilihyang bertujuan untuk memodernisasikan ekonomi Guatemala, memperbaiki pelayanansosial dan mengadakan land reform. Tetapi pada tahun 1954 “Revolusi Guatemala” ini

Michael Lund

Gua

tem

ala

304


dihancurkan oleh badan inteligen Amerika CIA (Central Intelligence Agency).Disiapkanlah sebuah kekuatan bersenjata untuk melakukan invasi, alasan untuk melakukankudeta pun dicari-cari : sebuah pemerintahan otoriter pun kemudian disusun yangkemudian mencabut kebijakan reformasi agraria dan menekan kekuatan oposisi.

Sampai pertengahan 1980-an, Guatemala berada dibawa pemerintahan yangdidominasi oleh kekuatan militer yang represif dan sangat korup. Pemerintah inimemandulkan institusi demokrasi dan hukum, melarang lahirnya partai-partai politikdan serikat buruh, dan melakukan tindak represif ilegal melalui “orang hilang”,pembunuhan tanpa persidangan, penyiksaan dan pelanggaran hak asasi lainnya. Kemudianmuncul kekuatan dari partai komunis yang diorganisir oleh gerakan perlawanan Marxis-Leninis yang mendapat dukungan dari pemerintah Kuba dan mengadopsi taktik gerilya.Pimpinan organisasi ini adalah seorang militer yang menentang digunakannya Guate-mala sebagai basis untuk melakukan invasi ke Kuba dalam Krisis Teluk Babi pada April1961. Fase pertama dari perlawanan ini berkahir ketika militer berhasilo mengalahkankekuatan ini di akhir tahun 1960-an.

Fase kedua bermula dengan kemunculan dua organisasi perlawanan baru di pertengahan1970-an, yang kebanyakan beroperasi di daerah-daerah luar kota. Pemerintah terusmelarang dan menghancurkan organisasi-organisasi kiri dan melangsungkan penyiksaandan pembunuhan tanpa peradilan, dan banyak desa yang kemudian dibumihanguskan.Akibatnya, pertikaian bersenjata ini menyebabkan munculnya perlawanan antarapemberontak-pemberontak yang berbasis pedesaan dengan gerakan oposisi demokratikdari kelompok masyarakat kota di satu pihak melawan pemerintah yang dikontrololeh militer dan korporasi. Bersamaan dengan perseteruan ideologi yang terjadi masaPerang Dingin, setiap pihak kemudian mendapat dukungan dari pihak luar dalam halpendanaan maupun%jataan. Masyarakat adat Indianlah yang kemudian menjadi pihakyang paling sengsara dalam pertikaian ini. Campesinos direkrut untuk melawan parageri lyawan atau untuk berada dalam “patroli masyarakat” ang dipimpin olehpemerintah, dan pemerintah juga secara khusus menjadikan ribuan masyarakat In-dian di daerah pedesaan yang dicurigai menjadi kantong-kantong gerilyawan sebagaitarget pembersihan. Perang tiga puluh tahun itu menyebabkan 100.000 sampai dengan150.000 anggota masyarakat yang tewas atau “hilang”, lebih dari sejuta orangkehilangan tempat tinggal dan terpaksa mengungsi, dan lebih dari 400 desa luluhlantak. Pada akhirnya, pemerintah dan kekuatan paramiliter yang disusunnya itudiperkirakan bertanggung jawab atas 80% kematian warga sipil dan 50.000 oranghilang, yang mengakibatkan Guatemala dikenal sebagai pelanggar hak asasi manusiaterburuk di Amerika Tengah.

Pada tahun 1982, aliansi kekuatan gerilya, kelompok kiri dan kekuatan populismembentuk Guatemalan National Revolutionary Unit (URNG). Pada pertengahan 1980-an, URNG berhasil mengumpulkan dukungan yang luas dari masyarakat Guatemala,termasuk banyak pendeta Katolik, dan juga dukungan luar negeri, yang menyebabkanmiliter tidak dapat berbuat banyak. Pada pihak lian, militer pada tahun 1985 melihatpentingnya untuk memulai untuk kembali pad demokrasi. Demokrasi dengan multi-G

uate

mal

a

305



partai kemudian dikembalikan secara formal, dan sejak itu, pemilihan umum secararutin terus dilakukan.

Namun, tingkat partisipasi dalam pemilihan umum tetap rendah, dan kudeta terusmenjadi sebuah ancaman, sedangkan pemerintah hanya melakukakan sedikit upaya untukmenangani masalah ekonomi atau ketimpangan sosial. Pemerintah yang berada dalampemngaruh militer ini terus mengambil keuntungan dari lemahnya sistem hukum dankepolisian yang korup untuk melanggengkan kekuasaannya. Kekerasan kriminal danpenjualan zat-zat adiktif berkembang pesat.

Akhirnya, militer dan kekuatan bisnis yang selama ini mendukungnya kemudianmenyadari bahwa mereka tidak mungkin memperoleh pertumbuhan ekonomi lewatpenanaman modal asing maupun bantuan asing bila perdamaian tidak tercipta. Sebagaitambahan, serikat buruh dan kelompok-kelompok oposisi lainnya yang tergabung dalamUnion and Popular Action Movement (UASP) pada tahun 1988, mulai mengedepankanreformasi sosial ekonomi yang prakmatis yang menmbuka peluang bagi terciptanyanegosiasi. Pada awal 1990-an, konflik di Guatemala telah berubah menjadi perjuanganpolitik dalam isu perwakilan dan kebijakan publik. Tampak nyata adanya dukungan untukmenwujudkan demokrasi yang lebih berarti.

Proses Negosiasi

Bersamaan dengan Perang Dingin yang hampir berakhir dan beberapa pemerintahdi Amerika Tengah yang menyelenggarakan pemilihan yang demokratis, dua usahamenuju perdamaian juga menyediakan semangat untuk negosiasi-negosiasi yangspesifik. Kelompok Contadora, yang diikuti oleh Kolumbia, Venezuela, dan Panamaserta dipimpin oleh Mexico, melakukan pendekatan sebagai mediator dalam perjanjiantahun 1985. Pada tahun 1986, Presiden Guatemala, Cerezo menyelenggarakanpertemuan tingkat tinggi yang diikuti oleh lima kepala negara Amerika Tengah diGuatemala, di mana mereka kemudian berjanji untuk bernegosiasi untuk mencapaisebuah perjanjian perdamaian dari tiga perang yang masih berkecamuk pada saat itu,untuk lebih lanjut mewujudkan demokrasi dan pembangunan, dan menekankan, perandari PBB daripada organisasi Amerika Serikat sebagai fasilitator sekaligus mediator.Di Guatemala, Komisi Nasional untuk Rekonsiliasi dibentuk dan dipimpin oleh UskupToruno.

Toruno memulai konsultasi informal antar wakil-wakil dari berbagai sektor dalammasyarakat; partai-partai politik, usahawan, pendeta dan pemimpin gereja lainnya, serikat-serikat pekerja, akademisi. Hasilnya adalah sebuah persetujuan akan pentingnya reformasikonstitusi, partisipasi yang lebih luas dalam pemerintahan, penghargaan terhadap hakasasi manusia, dan perbaikan kesejahteraan sosial.

Toruno kemudian memfasilitasi negosiasi langusung antara pemerintah dan URNGpada tahun 1991. Usaha ini menghasilkan persetujuan akan prinsip-prinsip demokrasi,verifikasi internasional, agenda dan prosedur untuk diskusi lebih lanjut dan peran PBBsebagai mediator meskipun sangat sedikit kemajuan dalam hal hak-hak sipil. Pertemuanlebih lanjut pada tahun 1993 menghasilkan sebuah kerangka kerja yang kemudian G

uate

mal

a

306


membentuk empat persetujuan mengenai hak asasi manusia, pengungsi, komisi pencarikebenaran dan hak-hak masyarakat adat.

Lima persetujuan lainnya kemudian ditandatangani pada tahun 1996 mengenai masalahsosial ekonomi dan pedesaaan, kekuatan sipil dan militer, gencatan senjata, reformasikonstitusi, dan reintegrasi dan rekonsiliasi gerilyawan. Pada akhir tahun 1996, tidakkurang dari 15 perjanjian, termasuk perjanjian damai terakhir pada Desember 1996,telah dinegosiasikan selama lebih dari lima tahun antara URNG dan tiga pemerintahanyang berkuasa.

Walaupun perjanjian-perjanjian ini diselenggarakan dan dimediasi oleh pemimpin-pemimpin regional, pemimpin-pemimpin domestik dan khususnya PBB, kemajuan prosesperdamaian di Guatemala lebih dapat direkatkan dengan perubahan yang terjadi dalampolitk Guatemaladaripada keterlibatan PBB dan msayarakat internasional. Pertemuantekanan datang dari berbagai pihak; pemberontak bersenjata yang populis, pemerintahansayap kanan yang modern, penguatan politisi sipil dan militer, meningkatnya pengaruhmasyarakat madani (bermula dari kepentingan ekomimi dari kelompok bisnis di Guate-mala atau meningkatnya kelompok-kelompok buruh dan organisasi massa); dan kekuatanreformis di tubuh militer sendiri.

Perjanjian

Perjanjian mengenai hak asasi manusia pada bulan Maret 1994 mengikat pemerintahuntuk mengakhiri kekebalan hukum atas pelanggaran hak asasi dan struktur keamananilegal, dan mendirikan kekuatan keamanan profesional, perlindungan terhadap hak-hakpekerja dan pendirian dengan segera MINIGUA, sebuah badan verifikasi PBB. TugasMINIGUA adalah untuk melakukan investigasi dan mengumumkan pelanggaran hakasasi manusia, memastikan adanya kelanjutan dari kasus-kasus yang ada, dan membantupelaksanaan perlindungan melawan pelanggaran atas hak asasi dan menciptakan sebuahbudaya penghargaan terhadap hak asasi manusia. Perjanjian baru pada bulan Juni 1994mendesakkan perbaikan kondisi dan pelayanan lokal untuk memperbolehkan kembalinyapara pengungsi, melakukan ekspedisi dalam proses pengembalian itu, dan perubahanlegal untuk mendorong dikembalikannya tanah-tanah kepada pemilik sah ataupunkompensasinya. Perjanjian bulan Juni lainnya adalah menciptakan komisi dengan tigaanggota untuk mendokumentasikan pelanggaran hak asasi manusia di masa lampau sejakawal konflik. Komisi kebenaran ini memiliki kekuatan untuk menentukan institusi yangbertanggung jawab atas pelanggaran hak asasi manusia, tetapi tidak untuk menyebutkannama-nama atau membawa kasus tersebut untuk dituntut lebih lanjut.

Mayarakat adat yang terdiri dari masyarakat Maya, Xinca dan Grifuna tidak memilikiwakil dalam negosiasi perdamaian manapun. Tetapi pentingnya untuk memasukkankepentingan mereka sejak awal telah disepakati. Karena itu, hak-hak masyarakat adatsecara eksplisit disebutkan dalam perjanjian lanjutan pada tahun 1995. Perjanjian inimemastikan keinginan pemerintah untuk menghapuskan diskriminasi terhadapkebanyakan masyarakat adat, melalui reformasi pengaturan pemerintahan daerah,desentralisasi sistem pendidikan, mempromosikan hakmedia untuk masyarakat adat, danG

uate

mal

a

307



mengakui pentingnya kepemilikan tanah ulayat. Keseluruhan 22 kelompok linguistik diGuatemala memperoleh status legal, dan pemerintah berjanji untuk mendorong penggunaanbahasa-bahasa tersebut. Tetapi rincian lebih lanjut diserahkan pada proses pelaksanaanmelalui komisi yang telah ditunjuk sebelumnya.

Perjanjian gencatan senjata disetujui oleh pemerintah dan URNG pada bulan Mei1996, bersamaan dengan perjanjian di bidang sosioekonomi yang memasukkan masalahpedesaan. Perjanjian tersebut memuat hal-hal seperti pajak, pengeluaran negara untukkesehatan, perumahan dan pendidikan; partisipasi masyarakat dalam pengambilankeputusan;bank untuk tanah dan akses kepemilikan tanah bagi campesinos. Tapi perjanjianini tidak mengisyarakatkan adanya reformasi perpajakan dan hanya menyinggung sedikitmengenai reformasi pertanahan. Puncak proses perdamaian terjadi pada bulan Septem-ber 1996, yang memuat reformasi dalam badan legislatif, yudikatif dan eksekutif. Peranmiliter kemudian diredefinisikan, dan jumlahnya diperkecil menjadi sepertiganya. Badankepolisian yang ada akan ditrasformasi menjadi badan sipil yang profesional, patrolikeamanan sipil yang selama ini digunakan untuk menghancurkan gerilyawan dibubarkan,dan keamanan internal kemudian diserahkan kepada badan inteligen sipil. Perjanjian-perjanjian berikutnya memuat rincian mengenai gencatan senjata, pembentukan komisiuntuk pemilihan umum, dan reinkorporasi URNg dalam kehidupan legal normal dinegara tersebut.

Implementasi

Perjanjian-perjanjian yang dibentuk tersebut menunjuk pada sebuah resturkturisasibesar-besaran dalam masyarakat Guatemal. Tetapi perjanjian tersebut tidak menuntutsebuah perubahan struktural; makna spesifik ditinggal untuk kemudian disusun dalamsebuah mekanisme implementasi baru yang diciptakan atau dirujuk oleh perjanjian-perjanjian tersebut. Mekanisme ini dapat dibedakan menjadi mekanisme internasionaldan domestik untuk menyelenggarakan berbagai perjanjian yang ada, dan peruabhanaktual dalam tubuh pemerintahan sendiri, beberapa di antaranya merupakan hasil dariperjanjian yang ada, dan beberapa lainnya lahir sebagai bagian dari proses negosiasiformal yang dilakasanakan.

MINIGUA mengimplemetasikan peraturan atas hak asasi manusia sebagai manatermaktup dalam perjanjian Maret 1994 dengan membuka kantor-kantor di seluruh negeriuntuk mencatata keluhan atas pelanggaran dan mempromosikan kemampuan lokal untukhak-hak asasi. Usaha ini mencegah terjadinya pelanggaran dan sekaligus membantuterselenggaranya pemilihan umum yang damai pada tahun 1995.

Inovasi-inovasi institusi berskala nasional mengikutsertakan wakil-wakil darikepentingan domestik dalam masalah-masalah yang kompleks dan tanggung jawab atasberlangsungnya kehidupan damai . Di dalamnya juga termuat identitas dan hak masyarakatadat, reformasi dan modernisasi di bidang hukum, pengungsi, hubungan sipil-militer,inkorporasi URNG, dll.

Satu dari sekian banyaknya proses, sekaligus yang paling unik, adalah MajelisMasyarakat (ASC), yang dibentuk atas perjanjian Januari 1994 dengan Uskup Toruno G

uate

mal

a

308


sebagai ketua. Selama delapan bulan pada tahun 1994, sebuah jaringan yang luas antarkelompok sosial, pekerja, kelompok perempuan dan agamawan, bersama dengan partai-partai politik mayoritas, bertemu dan membangun konsensus atas semua aspek yangtermasuk dalam agenda perdamaian. Semua sektor kecuali kepentingan bisnis masuk didalamnya. Rekomendasi yang dihasilkan ini kemudian diterukan ke PBB yang menjadimoderator pada perundingan-perundingan selanjutnya. Sebagai lanjutannya, perjanjianantara pemerintah dan URNG kemudian diserahkan ke ASC untuk diratifikasi, yangkarena itu memberikan sebuah karakter komitmen nasional. ASC memberikan kesempatanpada kelompok-kelompok oposisi untuk bekerja sama dalam menyusun proposal-pro-posal kebijakan yang konkrit.

Perubahan lain yang terjadi sama sekali tidak berhubungan dengan perjanjian manapun,tetapi secara jelas dipacu oleh perjanjian yang ada. Untuk menunjukkan itikad baik dalamproses perdamaian sekaligus untuk memperoleh legitimasi internasional, militermenghapuskan wajib militer pada pertengahan tahun 1994, dan sistem komisioner dalamtubuh militer pada tahun 1995, serta demobilisasi patroli keamanan sipil pada tahun1996, bahkan sebelum ada perjanjian yang menuntut tindakan tersebut.

Prospek

Tampaknya sedikit sekali kemungkinan terciptanya perang baru di Guatemala karenabaik URNG maupun pemerintah mengontol kekuatan militernya. Tetapi kekerasan danintiminasi masih berlangsung dan ada kemungkinan peningkatan eskalasi konflik. Militermasih memegang peran dalam keamanan publik, dan berada di balik skenario politikyang ada, baik karena meningkatnya kriminalitas, penculikan dan penjualan obat-obatterlarang, dan juga karena pelucutan patroli keamanan sipil menyebabkan adanyakekosongan keamanan di daerah-daerah yang meningkat pertikaian karena tanah. Tetapi,militer sendiri harus menghadapi tuntutan atas pelanggaran hak asasi yang dilakukannyadi masa lampau akibat keterlibatannya mempengarauhi kehidupan berpolitik dan lemahnyasistem hukum. Lembaga kejaksaan telah dibentuk dan peraturan baru mengenai prosedurkriminal pun telah diterapkan, tetapi keadilan masih sulit untuk mengambil keputusannyasecara independen. Terlebih-lebih lagi kekuatan kepolisian yang tidak cukup jumlahnyadan masih memiliki hubungan dengan beberapa kelompok militer. Komisi kebenaranbaru bekerja sejak 1997dan kekuasaannya yang terbatas menyebabkannya tidak jelaskemungkinannya untuk memberikan imbangan yang sesuai dan cukup meringankanpenderitaan yang begitu dalam yang dirasakan oleh para korban di masa lampau.

Aspek dari perjanjian yang paling terbelakang adalah penghilangan diskriminasiterhadap masyarakat adat dan transformasi masyarakat pedesaan dan pengambilankeputusan lokal. Pada awalnya diasumsikan bahwa akan ada kebijakan sosial yang lebihberimbang dan adanya pengeluaran lebih untuk kesejahteraan sosial dimungkinkan ketikaefeisiensi tercapai lewat reformasi ekonomi, pertumbuhan ekonomi yang stabil danpeningkatan devisa negara. Dan yang ada hanyalah Kongres yang terus didominasi olehkelompok-kelompok yang mewakili kepentingankepentingannasional yang lebih baik danlebih mapan, yang terlihat seolah-olah menolak pelaksanaan perjanjian tersebut.G

uate

mal

a

309



Pihak-pihak di Guatemala telah meminta bantuan dari masyarakat internasional untukmendanai lebih dari setengah dari 2.6 trilyun dollar AS yang dibutuhkan untukmengimplentasikan perjanjian-perjanjian yang ada sejak tahun 1997-2001. Tetapi hanyaproses berskala besar dan saling berpotongan ini menjadi bagian dari gerak Guatemalayang paling menentukan apakah, dalam jangka panjang, negara ini akan benar-benarmeninggalkan pola pemerintahan tradisional. Walaupun kepentingan-kepentingan bisnisbesar lebih berkuasa, politik Guatemala secara keseluruhan adalah terfragmentasi,dansampai sekarang saluran-saluran untuk berpartisipasi mengucilkan kelompok-kelompokmasyarakat yang baru saja mulai untuk bangkit.

Walaupun terdapat permasalahan dalam mengimplemntasikan, proses perdamiaanGuatemala menunjukkan arti penting dari pemberitan perhatian secara rinci terhadapproses dan konsultasi, meskipun masih dapat diperdebatkan bahwa tidak ada kemajuanyang cukup berarti dalam masalah-masalah pokok seperti ketimpangan sosial sebagaicontohnya. Pertanyaan mengenai seberapa terwakilkannya proses yang ada dalam haldimasukkan kelompok-kelompok yang merasakan dampaknya di luar kelompok-kelopokutama (seperti masayarakat adat, serikat pekerja, dll), juga masih tersisa. Kredibilitasdan legitimasi yang penting dalam usaha demokratisasi ini mungkin tidak akan berlangsunglama tanpa adanya itikad baik terhadap masalah-maslaah yang ada, dan kemajuan yangcukup berarti dalam perubahan sosial skala besar merupakan pertimbangan dalampembentukan perdamiaan.


Byrne, Hugh. Desember 1996.”the Guatemala Peace Accords : Assesmentand Implications for the Future”. Washington Office of Latin America(WOLA).

Holiday, David. Februari 1999.”Guatemala’s Long Road to Peace”,Current History. Hal. 68-74.

Kovaleski, Serge. “Guatemala Mourns Crusading Bishop”. WashingtonPost, 29 April 1998. hal. A23

McCleary, Rachel. Februari 1996. “Guatemala: Expectations for Peace”,Current History. Hal. 88-92

Padilla, Luis Alberto. Juni 1997. “Peacemaking and Conflict Transfor-mation in Guatemala”, Working Paper of Conflict Early Warning SystemsProjects (CEWS), University of Southern Californis, Departmen ofPolitical Science.

Prado, Tania Palencia dan David Holiday. Februari 1996. Toward a Newrole for Civil Society in the Democratization of Guatemala. Montreal, Canada:International Centre for Human Rights and Democratic Development.

Gua

tem

ala

310

4.11 Membangun Administrasi Pemilihan Umum

Sebuah negara yang muncul dari sebuah konflik perlumembangun atau merestrukturisasi proses-proses pelaksanaanpemilihan umum. Dalam bagian ini, kita akanmengidentifikasikan masalah-masalah utama yang harusdipertimbangkan dalam membangun sebuah bentuk dan strukturadministrasi pemilihan umum sebuah negara.

4.11.1 Sifat alami proses pemilihan umum

4.11.2 Faktor-faktor kritis dalam administrasi pemilihanumum

4.11.3 Fungsi administrasi pemilihan umum

4.11.4 Lokasi lembaga pemilihan umum

4.11.5 Ketakutan dan kekhawatiran

4.11.6 Kesimpulan Boks 13 Administrasi pemilu : Kecenderungan Internasional (h.317)

Peter Harris

Salah satu isu sentral yang harus dipertimbangkan oleh sebuah negarayang baru keluar dari konflik berkepanjangan adalah sifat dan kecocokansistem administrasi pemilu. Administrasi pemilihan umum yang adasebelumnya mungkin telah rusak atau dihancurkan atau mungkin, sepertipada kebanyakan kasus, tidak memiliki kredibilitas dan legitimasi karenadiasosiasikan dengan pemerintahan sebelumnya. Atau mungkin hanyaperlu untuk mengubah aspek-aspek tertentu dalam adminsitrasi yangtelah ada agar dapat memuat beberapa pertimbangan-pertimbangankhusus. Keputusan ini memiliki konsekuensi signifikan bagipembangunan demokrasi di sebuah negara.

Tetapi sebelum peraturan legislatif disusun, prinsip dan prosedurakan adanya pemilihan umum yang jujur dan adil harus secara tegasdinyatakan terlebih dahulu. Sebagai tambahan, institusi yang paling tepatuntuk mengurusi proses ini, baik di tingkatan otonomi dan lokasi,haruslah diputuskan dahulu. Tergantung pada keputusan yang diambil,peraturan-peraturan khusus mengenai administrasi pemilihan umum harusdisahkan oleh lembaga yang berwewenang.

Bagian ini akan membahas tiga pertanyaan penting yang harusdipertimbangkan dalam menyusun sistem administrasi pemilu, yaitu:

- Siapa atau lembaga apa yang harus bertanggung jawab dalam

4.11 MembangunAdministrasi PemilihanU m u m

311


4.11 Membangun Administrasi PemilihanU m u m

mengawasi dan mengorganisir pemilu?

- Bagaimana bentuk dari lembaga tersebut?

- Di mana lembaga tersebut seharusnya berlokasi?

4.11.1 Sifat alami proses pemilihan umum

Di bawah ini adalah beberapa hal mengenai proses pemilihan umum,baik politis maupun praktis, yang harus terus diingat dalammempertimbangkan tipe dan lokasi lembaga pemilihan umum :

- pemilihan umum adalah peristiwa nasional dan lokal. Pemilihanumum menuntut usaha tertentu agar dapat tersebar luas di seluruhdaerah dalam negara tersebut.

- Pemilihan umum haruslah mudah diakses oleh semua orang.Administrator harus memahami dan memenuhi tugas ini.

- Pemilihan umum adalah proses dengan tensi tinggi. Sesaat ketikawaktu pemilihan umum ditetapkan, administrasi pemilihan umumterlibat dalam kerja-kerja yang dipenuhi oleh serial tenggat waktu;hukuman politik akibat tenggat waktu yang dilewati adalah berat,baik kepada administrator pemilihan umum maupun kepadapemerintah.

- Pemilihan umum adalah sebuah taruhan yang mahal. Kredibilitaspemilihan umum berkaitan dengan stabilitas nasional, danpemenang maupun pecundang dalam pemilihan umum terikatdengan kekuatan partai politik. Pada kebanyakan situasi pasca-konflik, pemilihan umum dapat menjadi bumerang bagi terulangkembalinya kekerasaan.

- Pemilihan umum adalah mahal. Administrator pemilihan umummembutuhkan sejumlah kemampuan dana secara ekonomis, efisiendan tanpa penipuan.

- Pemilihan umum adalah peristiwa periodik. Pemilihan umumnasional biasanya berlangsung dalam interval waktu yang cukuppanjang. Pada saat pemilihan umum dibutuhkan tenaga paruh waktuyang banyak dan kemudian harus diciutkan kembali pada masatenggang antarpemilihan umum.

- Administrator pemilihan umum haruslah lebih berorientasi publikdaripada fungsi-fungsi pemerintahan lainnya

- Administrator pemilihan umum harus terspesialisasi. Tidak ada fungsipemerintahan lainnya yang mirip dengan fungsi persiapan pemilihanumum (kecuali mungkin persiapan perang). Ia harus memobilisasipuluhan ribu orang pada sebuah jadwal yang ketat. Ia juga harusmemindahkan beribu-ribu formulir, suplai, dan peralatan ke ribuanlokasi ke seluruh negeri. Demarkasi batas wilayah, regristrasipemilih, dan banyak lagi wewenang pemilihan umum dalam tugas-tugas teknik lainnya, adalah juga pekerjaan yang terspesialisasi.

Siapapun yangmenjabat sebagai

administratorpemilihan umum

haruslah pertama-tama meyakinkanbahwa organisasidan pelaksanaanpemilihan umum

adalah benar;kegagalan untukmemenuhi tugas

atau aktivitas yangpaling gampangpun tidak sajaakan berakibat

pada kualitaspelayanan yang

diberikan, tetapijuga dapat

mengacaubalaukanpersepsi publik

tentang kompetensidan

ketidakberpihakandari administratorpemilihan umum

tersebut.

312

- Administrator pemilihan umum juga harus dapat menyeimbangkantuntutan kebanyakan masyarakat dengan hak-hak individu terutamapada mereka yang termarginalisasi dan yang cacat.

- Pemilihan umum harus memperlihatkan bahwa di dalamnyaterdapat kepentingan yang lebih besar bagi kesejahteraan bersamasebagai tandingan dari keberadaan kepentingan kelompok tertentu.

- Proses pemilihan harus dapat diprediksi, diatur dalam hukum yangdapat dimengerti oleh umum dan dapat diterapkan secara univer-sal.

- Pemilihan umum haruslah menjadi pada akhirnya menjadi sebuahusaha pembentukan bangsa dan bukan malah menjadi pemecahbelah bangsa.

4.11.2 Faktor-faktor kritis dalam administrasi pemilihanumum

Tujuan utama dari lembaga administrasi pemilihan umum adalahuntuk mengantarkan sebuah pemilihan umum yang bebas dan adil kepadapara pemilih. Untuk itu, ia harus melakukan semua fungsinya dengantidak berpihak dan secara efektif. Ia harus menyakinkan bahwa integritassetiap proses pemilihan umum telah cukup terlindungi dari petugas-petugas yang tidak kompeten maupun para manipulator yang inginbertindak curang. Siapapun yang ditugaskan dalam administrasi ini haruspertama-tama mampu meyakinkan bahwa organisasi dan pelaksanaanpemilihan umum ini adalah benar adanya; kegagalan untuk memenuhitugas atau kegiatan yang paling sederhana pun tidak hanya akanmempengaruhi kualitas pelayanan yang diberikan, tapi juga akanmengacau-balaukan persepsi publik tentang kompetensi danketidakberpihakan dari administrator pemilu.

Hal-hal paling penting dari sebuah penyelenggaraan pemilihan umumyang bebas dan adil, dan lembaga ideal untuk melaksanakan pemilihanumum adalah meliputi hal-hal berikut ini :

- kemandirian dan ketidakberpihakan;- efisiensi- profesionalitas- tidak berpihak dan penanganan yang cepat terhadap pertikaian

yang ada- stabil- transparanKemandirian dan Ketidakberpihakan. Fungsi dari lembaga

pemilihan umum seharusnya tidak menjadi alat yang dikerahkan olehseseorang, penguasa atau partai politik tertentu; ia harus berfungsi tanpa


313


bias atau kecenderungan politis. Lembaga yang ditugaskan untukmelakukan administrasi atau mengawasi jalannya pemilihan umum harusdapat bebas dari pengaruh manapun karena dugaan penipuan, persepsiakan adanya bias, atau dugaan adanya intervensi , akan memiliki dampaklangsung tidak hanya pada kredibilitas lembaga yang berwewenang, tetapijuga pada keseluruhan proses yang dijalankan. Sudah banyak contohyang memperlihatkan bagaimana pengaruh partai politik tertentu ataspemilihan umum kemudian secara drastis mengurangi validitas hasilpemilihan umum. Pada demokrasi yang mapan yang memiliki sejarahyang panjang akan adanya pemilihan umum yang relatif bebas dan adil,pada contoh kasus tentang adanya dugaan penipuan atau bias dalamadministrasi pemilu; dugaan-dugaan ini kemudian diselidiki dan tidakdengan serta merta mengurangi kredibilitas dari keseluruhan proses.Namun, pada masyarakat yang baru memulai dan mengembangkandemokrasi, terdapat tingkat kerawanan yang lebih tinggi terhadapdugaan pengaruh atau bias yang tidak sepatutnya ada, sehinggamenyebabkan penilaian terhadap kredibilitas keseluruhan proses sangatmudah terjadi, yang akhirnya tentu tidak dapat dihindarkan lagiterbatasnya penerimaan terhadap hasil pemilihan umum dan prosestersebut secara keseluruhan.

Efisiensi . Ini adalah bagian yang tidak dapat dipisahkan darikeseluruhan kredibilitas proses pemilihan umum. Pada saat dihadapkandengan dugaan-dugaan dan contoh-contoh ketidakmampuan, adalah sulitbagi lembaga pemilihan umum untuk mempertahankan kredibilitasnya.Efisiensi menjadi penting dalam proses pemilihan umum ketika terjadikerusakan di tingkatan teknis, dan masalah masalah yang dapat –danpasti- mengarah pada kericuhan dan pelanggaran hukum atau aturan.Berbagai faktor mempengaruhi efisiensi, misalnya staf yang kompeten,profesionalisme, sumber daya, dan yang terpenting adalah waktu yangcukup untuk mengorganisir pemilu.

Profesionalisme. Pemilihan umum juga memiliki arti penting dalamfungsi demokrasi dimana sekelompok ahli, yang memiliki pengetahuanyang mendalam mengenai prosedur pemilihan umum dan filosofipemilihan umum yang bebas dan adil, diberi wewenang untukmelaksanakan dan mengatur proses tersebut. Adalah suatu keuntunganpasti yang diperoleh dari adanya ahli-ahli yang permanen, terlatih, danbertanggung jawab sebagai pegawai-pegawai yang mengatur danmemfasilitasi proses tersebut; keuntungan-keuntungan ini dapat dilihatpada negara-negara yang memiliki administrasi pemilihan umum tetap,seperti Pemilihan umum Kanada, Komisi Pemilihan umum Austalia,yang ahli-ahlinya juga telah digunakan di berbagai negara berkembangdi Asia, Pasifik, Afrika, Amerika Latin dan bekas negara-negara UniSovyet. Banyak anggota tetap dari komisi ini bahkan sanggupmengorganisir pemilihan umum dalam jangaka waktu dekat dan atas


314

instruksi dari pemerintah dalam satu hari, dan mereka, praktis selaluberada dalam keadaan siap.

Haruslah diingat bahwa bahkan pada banyak negara di Eropa(misalnya negara-negara Skandinavia dan Prancis) di mana pemilihanumum diorganisir oleh pemerintah, terdapat sebuah lembaga permanendalam salah satu kementerian yang bertugas penuh waktu untukmelaksanakan dan mengatur pelaksanaan pemilu.

Ketidakberpihakan dan penanganan yang cepat. KetetapanUndang-undang harus dibentuk untuk sebuah mekanisme khusus untukmemproses dan menengahi keluhan atas pelaksanaan pemilihan umum, seperti dugaan kecurangan ataupun pertikaian antar kelompok ataudalam realasi pengaturan lembaga pemilihan umum yang tidakterelakkan. Partai-partai politik, dan masyarakat pada umumnya,berkeinginan agar keluhan mereka didengarkan dan ditindaklanjutidengan cepat dan efisien dan oleh peradilan atau lembaga yang merekapercayai.

Pada masyarakat yang memiliki kepercayaan yang rendah terhadapperadilan, peserta pemilihan umum biasanya memaksakan prosesperadilan yang terpisah untuk masalah-masalah pemilihan umum.Kredibilitas dari administrasi pemilihan umum, pada banyak kesempatan,tergantung pada kemampuannya untuk mengurusi hal-hal yang berkaitandengan keluhan-keluhan tentang pemilihan umum. Berhadapan dengankekhawatiran dan kecurigaan yang biasanya hadir pada masa transisi,lembaga pemilihan umum harus diberikan sumber daya dan perangkatperadilan untuk dapat memenuhi harapan masyarakat dalam memastikanterselenggaranya pemilihan umum yang bebas dan adil. Di Afrika Selatanketika diselenggarakan pemilihan umum demokratis untuk pertamakalinya pada tahun 1994, salah satu mekanisme yang digunakan olehkelompok-kelompok yang adalah dengan mendirikan sebuah divisi dalamKomisi Pemilihan umum untuk memonitor keseluruhan administrasidan penyelengaraan proses pemilihan umum dan memastikan agarterselenggara secara bebas dan adil di segala aspek.

Transparan. Keseluruhan kredibitas dari proses pemilihan umumsecara substansial tergantung pada semua kelompok yang relevan, daripemerintah dan masyarakat, untuk ikut terlibat dalam formasi dan fungsidari struktur dan proses pemilu. Dalam hal ini, arti dari konsultasi yangkonstan, komunikasi dan kerja sama antar administrator pemilu, partaipolitik dan institusi-institusi dalam masyarakat tidak boleh terlaluditekankan. Aspek ini harus memperoleh perhatian khusus dalamformulasi kerangka kerja lembaga legislatif pada sebuah administrasipemilu.


315


4.11.3 Fungsi administrasi pemilu

Fungsi dari badan administrasi pemilihan umum bervariasi darinegara ke negara Pada beberapa negara, badan pemilihan umummemegang wewenang untuk menyelesaikan perselisihan dalam pemilihanumum sementara di beberapa negara lainnya justru ditangani oleh strukturyang benar-benar terpisah. Beberapa negara memisahkan “komitedemarkasi” yang menetapkan batas-batas daerah pemilihan. Divisi-divisiyang berwewenang juga beraneka ragam, Misalnya, badan administrasipemilihan umum berwewenang untuk mengawasi atau memonitorkeseluruhan pemilihan umum, sementara kementerian atau lembagapemerintahan dapat mengambil fungsi administratif. Setidaknya adadelapan area dalam divisi-divisi fungsional yang harus ada dalam sebuahkomisi pemilihan umum :

- divisi personalia untuk melakukan rekrutmen dan melatih parapetugas di seluruh negeri;

- divisi keuangan untuk mengatur anggaran;

- divisi legal untuk membentuk peraturan, menyusun prosedur danmengevaluasi keluhan-keluhan yang ada;

- Divisi investigasi untuk meninjau ulang keluhan-keluhan;

- Divisi logistik dan administrasi yang bertanggung jawab atasadministrasi proses yang berlangsung, komunikasi dan distribusimateri-materi pemilu;

- Divisi pemprosesan data atau teknologi informasi untuk memproseshasil pemilihan umum dan statistik;

- Divisi informasi dan publikasi yang akan mengembangkan programpendidikan dan menyebarluaskan keputusan yang telah diambiloleh komisi, dan

- Divisi perantara yang bertugas untuk berhubungan denganpemerintah dan agen-agen independen lainnya.

4.11.4 Lokasi lembaga pemilu

Jika fungsi dan bentuk dari lembaga pemilihan umum sudahditetapkan, maka adalah penting untuk menentukan di mana lembagatersebut harus ditempatkan. Secara sederhana, ada dua opsi yang dapatdipertimbangkan: di dalam pemerintahan atau di luar pemerintahan dalamsebuah komisi pemilihan umum. Namun, ada variasi substansial darikedua opsi tersebut, berdasarkan variasi fakta dan situasi, empat diantaranya akan dipaparkan kemudian.

Pendekatan pemerintahan. Model pertama adalah lembaga pemilihanumum yang ditempatkan di dalam kementerian dan berwewenang untukmelaksanakan dan mengatur pemilihan umum dan menggunakan seluruhsumber daya dalam kementerian dan layanan sosial untuk melaksanakan


316

tugasnya itu. Sistem ini berhasil jika pekerja sosial dihormati sebagaiprofesional dan netral secara politis. Sistem ini digunakan banyak negaradi Eropa Barat.

Pendekatan pengawasan atau hukum. Variasi dari sistem di atasadalah kementerian ditugaskan untuk melaksanakan proses pemilihanumum, tetapi ia diawasi oleh komisi pemilihan umum yang independenyang terdiri dari hakim-hakim yang terpilih (misalnya di Pakistan danRumania). Tugas dari komisi ini adalah untuk mengawasi danmemonitor pelaksanaan proses pemilihan umum oleh kementerian yangbertugas untuk itu.

Pendekatan mandiri. Model ketiga adalah pembentukan komisipemilihan umum yang independen yang secara langsung dipercaya olehmenteri, komite dalam parlemen atau oleh parlemen. Beberapa komisipemilihan umum menggunakan sumber daya dalam pemerintahan dariadministrasi propinsi dan pemerintah lokal (misalnya India). Pada kasuslain, komisi mungkin dibentuk dalam infrastrukturnya sendiri ditingkatan nasional, regional dan lokal (misalnya Australia). Pada kasusmanapun, komisi pemilihan umum independen harus memilikipendanaan dan administrasi yang secara substansial memiliki kemandiriandari lembaga eksekutif. Tetapi sementara ia mandiri secara finansialdan politik, ia akan tetap menjadi subjek dari finansial yang kuat dibawah pengawasan parlemen.

Proses pemilihan untuk menunjuk anggota dari komisi pemilihanumum haruslah transparan dan tidak berpihak. Idealnya, pemilihan harusberdasarkan konsensus dari para peserta pemilihan umum dan individu-individu yang memiliki pengalaman yang relevan dan para ahli dan yangmemiliki reputasi atas kemandirian dan integritas tinggi. Jumlah persisdari anggota komisi mungkin bervariasi, dengan jumlah deputi yang,pada jumlah yang rasional. Namun, jumlah komisioner seharusnya tidakakan membuat pekerjaan dari komisi ini terhambat.

Pendekatan multi-partai. Model keempat adalah sebuah komisidimana semua partai politik yang terdaftar sebagai peserta pemilihanumum menugaskan wakil-wakil mereka dalam komisi pemilihan umumnasional. Ini akan memastikan semua kepentingan akan terwakilkandalam komisi dan setiap partai akan menyumbangkan pemikiranberkenaan dengan kerja komisi tersebut. Masalah yang ada dari sistemini adalah dalam situasi transisi, jumlah partai yang terlalu banyak,sehingga menyebabkan komisi yang terlalu gendut dan tidak efektif.Kedua, komisi tersebut mungkin dipenuhi oleh individu-individu yangtidak memiliki keahlian dan atau pengalaman yang dibutuhkan untukmemastikan efektivitas kerja komisi tersebut.


317



Boks 13

Administrasi Pemilihan Umum : Tren Internasional

Dalam masyarakat yang telah mapan demokrasinya, petugas pemerintahandi tingkat nasional dan lokal mengurusi administrasi pemilu; sementaraperadilan biasa mengurusi perselisihan yang terjadi; karena mereka telahmemiliki tradisi keadilan dan netralitas dan dipercaya para pemilih. Dalammasyarakat yang demokrasinya baru muncul, pada pihak yang lain, terdapatsebuah tren yang terus meningkat untuk membentuk sebuah komisi pemilihanumum yang independen. Ini dipandang sebagai langkah penting untukmembentuk tradisi independen dan ketidakberpihakan, seperti juga halnyamembangun kepercayaan para pemilih dan partai-partai terhadap prosespemilu. Kebanyakan negara dengan demokrasi baru pada masa sekarang telahmengadopsi komisi pemilihan umum independen. Kontribusi positif darikomisi ini pada situasi sulit atau transisi dapat dilihat, misalnya, selama pemilihanparlemen di Bangladesh pada tahun 1991, dan pemilihan presiden di Ghanapada tahun 1992, seperti juga pada pemilihan umum demokratis pertama diNamibia, Afrika Selatan dan Mozambik.

Afrika. Kecenderungan di Afrika, khususnya di Afrika bagian selatan,adalah menuju pada pembentukan komisi pemilihan umum yang independen,yang memiliki variasi dalam derajat otonomi pada terminologi hubunganmereka dengan pemerintah yang berkuasa (misalnya di Afrika Selatan, Namibia,Ghana, Malawi, Maritius, dan Mozambik).

Asia. Komisi pemilihan umum independen telah berdiri lama di beberapanegara demokratis di Asia, termasuk India dan Srilanka. Masyarakat yang barumulai memasuki tahapan demokrasi seperti Thailan dan Filipina, juga mengikutirute untuk membentuk sebuah komisi pemilihan umum yang independen.

Negara-negara persemakmuran. Negara-negara persemakmuran sepertiAustralia, Canada dan India seperti juga sejumlah negara persemakmuran diAfrika cenderung untuk mengadopsi komisi pemilihan umum yangindependen sebagai sarana untuk mengurusi administrasi proses pemilihanumum mereka. Negara-negara Eropa Timur. Hungaria, Slovenia, Ruma-nia, Polandia, Cekoslovakia dan Bulgaria, semua membentuk komisi pusatuntuk pemilihan umum transisi yang terjadi pada tahun 1989 dan 1990.Rusia juga dapat ditambahkan dalam daftar ini.

Amerika Latin. Di negara-negara Amerika Latin telah ada sejarah panjangadministrasi pemilihan umum yang di masa lampau mengalami reformasiserupa di Spanyol. Akibatnya, pengaruh dari negara koloni dalam praktekadministrasi pemilihan umum, secara umum, telah dibatasi dan mengarahkanpada pengembangan yang luas di dalam pendekatan-pendekatan yang ada.Lebih lanjut, liberalisasi sistem politik dalam dekade terakhir mengarahkanpada perubahan substansial sistem pemilihan umum dan reformasi pemilihanumum utama. Kasus spesifik mencakup Nikaragua dan Costa Rica dimanawewenang pemilihan umum nasional memiliki status sebagai “pilar keempat”dalam pemerintahan.

318

Di Argentina, Brasil, Cili, dan Uruguay, badan legislatif mendelegasikanpelaksanaan pemilihan umum kepada sebuah lembaga independen, tetapibekerja didalam pengawasannya. Di Panama, lembaga pemilihan umummemiliki otonomi penuh untuk mengurus anggarannya sendiri ketika danatelah dialokasikan oleh lembaga eksekutif dan disetujui oleh lembaga legislatif.Anggaran untuk kebanyakan lembaga pemilihan umum ini disiapkan untukmencakup seluruh biaya operasi, kadangkala dikaitkan dengan pendaftaranpermanen dan untuk melaksanakan pemilihan umum secara periodik.Wewenang budget biasanya mengisyaratkan persetujuan dari eksekutif. DiMexico, sebuah lembaga pemilihan umum yang permanen, Institusi PemilihanFederal (IFE), didirikan untuk mengorganisir proses pemilihan umumnasional; badan kedua, Federal Electoral Tribunal, menengahi keluhan-keluhanpemilihan umum. Sebagai tambahan, jaksa khusus yang independen untukmenghukum kejahatan-kejahatan pemilihan umum (mulai dari eksespengeluaran untuk kampanye sampai pada intimidasi atau pembelian suara)juga diciptakan.

Eropa Barat. Kebanyakan negara-negara Eropa Barat meletakkanadministrasi pemilihan umum dalam sebuah kementerian, biasnya kementeriandalam negeri; sebuah departemen yang permanen dalam kementeriandidirikan untuk mengurus pemilihan umum. Pada kebanyakan negara-negaraini, organisasi dan sumber daya dari partai-partai yang telah mapanmemperbolehkan mereka untuk melaksanakan monitor yang canggih dandetil untuk memastikan ketidakberpihakan dari administrasi dalam prosespemilu.

Model yang paling efektif tergantung pada kematangan relatif dari sistempolitik nasional. Pada kasus-kasus dimana administrasi pemilihan umum padamasa lampau di bawah kendali pemerintahan satu partai atau sistem otoritertanpa oposisi, kepercayaan pemilih tampaknya akan bermunculan bila wakil-wakil dari partai oposisi atau nominator tergabung dalam administrasi pemilu;atau jika komisi tersebut kelihatan independen dari pengaruh pemerintahdan politik. Proses penunjukkan komisioner juga penting dan harus salingterbuka dan keterlibatan sebanyak mungkin.

Juga, adopsi dari tipe administrasi pemilihan umum yang memenuhiprinsip-prinsip internasional tidak, secara sendirinya, cukup untukmemastikan adanya proses yang bebas dan adil. Pengawasan mesti dilakuaknuntuk memastikan kredibilitas dari implementasi dan administrasi. Untukmencapai tujuan ini, dibutuhkan petugas-petugas pemilihan umum yangtidak berpihak dan/atau independen dan persepsi dari kontestan pemilihanumum dan pemilih bahwa mereka (petugas) adalah demikian adanya. Ketikaketidakberpihakan dipertanyakan, komisi pemilihan umum dan badanpemeriksa yang terdiri dari wakil-wakil dari berbagai kepentingan politikmungkin akan membantu dengan adanya komposisi yang seimbang.Administrasi, sebuah sistem cehck and balance, dimana komisi pemilihanumum menjadi subjek pemerikasaan legislatif yang independen, badan hukumdan pengawasan, akan meningkatkan kredibilitas dari proses tersebut.


319


4.11.5 Ketakutan dan kekhawatiran

Pada setiap proses pemilihan umum, dan khususnya di negara-negarayang sedang berada dalam keadaan transisi, biasanya selalu terdapatketakutan dan kekhawatiran yang berkenaan baik dengan masalah teknismaupun administrasi yang secara potensial akan diselewengkan atauketidakkompetenan, dan merefleksikan kepentingan kritis dari partaikhusus atau pemilih. Adalah penting, tanpa mengkompromikan integritasdari proses tersebut, untuk mempertanyakan ketakutan dan kekhawatirankhusus tersebut sebelum ia mempengaruhi legitimasi dari keseluruhanproses. Biasanya ketakutan atau kekhawatiran tersebut meliputi :

- kekhawatiran bahwa petugas pemilihan umum berasal dari ataumemiliki hubungan dengan sebuah komunitas daripada ditentukandari luar;

- petugas dan struktur pemilihan umum harus permanen dan bukanparuh waktu yang berubah berdasarkan situasi-situasi yang berbeda;

- Kekurangan pelatihan dan disiplin dari petugas pemilihan umumyang berkaitan dengan proses pemilu;

- Kebutuhan akan kecepatan, efisiensi dan ketidakberpihakan sistempenyelesaian ketika berhadapan dengan keluhan-keluhan tentangpemilu;

- Kebutuhan untuk menetapkan biaya pada tingakt minimum danmenghindari adanya penghambur-hamburan dana dan penyuapan;

- Kekhawatiran bahwa adanya kemungkinan sebuah partaimendominasi proses tersebut;

- Kekhawatiran bahwa mungkin tidak ada kemandirian danketidakberpihakan yang utuh;

- Kebutuhan untuk koordinasi antara pemilihan umum proponsi dannasional seperti juga hubungannya dengan pemilihan umum ditingkat pemerintahan lokal;

- Kekhawatiran bahwa partai yang berkuasa akan menyelewengkanatau memanipulasi sumber daya pemerintahan untukkeuntungannya sendiri.

Adalah penting untuk mempertimbangkan semua kekhawatirantersebut. Dalam hal ini, arti dari konsultasi yang konstan, komunikasidan kerja sama antar partai politik, dan institusi dalam masyarakat harusdipertimbangkan kembali. Hanya setelah memberikan pertimbanganyang sesuai terhadap kekhawatiran ini dapat dicapai sebuah keputusanmengenai tipe dan lokasi yang tepat untuk lembaga pemilihan umum.Jika ada ketakutan atau kekhawatiran khusus yang tidak dapat dijembataniatau dalam kaitannya dengan bentuk, struktur dan lokasi administrasipemilihan umum, maka rambu-rambu penyelamat atau mekanisme


320

pengawasan yang tepat harus dilaksanakan untuk memastikan tidak adapartai yang terbebaskan atau teralienasi dari proses yang ada. Rambu-rambu penyelamat dapat melingkupi :

- Menunjuk sebuah mekanisme penyelesaian yang independenterhadap keluhan-keluhan;

- menunjuk sebuah “komite demarkasi” khusus yang dipercaya olehparlemen

- memiliki otoritas penyebarluasan berita yang independen untukmengatur kualitas, waktu dan ketentuan akses bagi penyebarluasanberita media;

- memiliki departemen untuk sensus atau “komite sensus” untukmenghitung populasi sebagai dasar demarkasi pemilih;

- memiliki aspek-aspek khusus seperti keuangan dan anggaran, yangdipercaya oleh komite atau lembaga di parlemen;

- seluruh administrasi pemilihan umum harus dapat dipercaya olehparlemen atau oleh komite multi-partai, jika diperlukan.

4.11.6 Kesimpulan

Faktor-faktor krusial yang harus dipertimbangkan dalam evaluasimengenai sistem administrasi pemilihan umum yang tepat meliputi :

- sejarah kontemporer negara, khususnya tentang relasi sifat danperkembangan konflik terkini, serta dan tipe interaksi antarpartai;

- kematangan relatif dari sistem politik nasional;

- sumber daya negara (finansial dan material)

- potensi kredibilitas dari lembaga pemilihan umum yangdimaksudkan;

- potensi kompetensi dari lembaga pemilihan umum yangdimaksudkan;

- hal-hal darurat dari proses pemilihan umum seperti kecepatan danfleksibelitas;

- bahaya intervensi oleh individu, organisasi atau pemerintah dalamproses pemilihan umum;

- kebutuhan untuk memastikan distribusi kapasitas dan sumber dayadalam administrasi pemilihan umum yang tepat di seluruh negeri,sehingga menghapuskan resiko dan persepsi bahwa pemilihanumum secara kompeten diselenggarakan di beberapa daerahsementara di daerah lainnya tidak;

- kebutuhan untuk mengadopsi pemikiran jangka panjang untukmemilih administrasi pemilihan umum; dengan tetap memikirkansifat alami dari dinamika masyarakat dan politik.


321


Adalah administrasi pemilihan umum atau lembaga yang ditugaskandengan pengaturan dan pelaksanaan pemilu, yang mengatur tempo danarah dari proses pemilu. Ini khususnya terjadi pada situasi pasca- konflik,dimana netralitas dan keadilan dalam pemilihan umum yang demokratismerupakan kunci pembentukan perdamaian sosial jangka panjang.

Adalah tanggung jawab dari administrasi pemilihan umum untukmempersiapkan pondasi yang kokoh untuk menghadirkan pelayananpemilihan umum yang bebas dan adil. Mereka yang akan dinilai olehpublik berdasarkan efisiensi dan ketidakberpihakan. Dalam hal ini, sta-tus administrasi pemilihan umum yang independen dan tidak berpihak,kemampuan untuk mengidentifikasi dan menunjuk anggota yangindependen dan tidak berpihak, dan kesuksesannya menghadirkan apayang dilihat oleh masyarakat sebatgai pemilihan umum yang bebas danadil akan secara serta merta merupakan ujian atas keberhasilannya.

Faktor kritis terakhir adalah isu tentang biaya dan kemapananpenetapan struktur dan proses. Setiap keputusan yang berkaitan denganlokasi dan bentuk administrasi pemilihan umum akan memberikanimplikasi. Kecuali jika struktur yang diputuskan tersebut masih mampudibiayai dan dapat diprtahankan oleh negaram admninistrasi ini tidakakan bertahan lama.

REFERENSI1 DAN DAFTAR PUSTAKA LEBIHLANJUT

Dundas, Carl. W, 1993. Organising Free and Fair Elec-tions at Cost Effective Levels. London : CommonwealthSecretariat.

Makalah yang dipresentasikan oleh Larry Garber (USAID)di dalam Colloqium Administrator Pemilihan umumAfrika di Victoria Falls, Zimbabwe, November, 1994.

Goodwin-Gill, Guy S. 1994. Free and Fair Elections inInternational Law. Jenewa : Inter-parliamentary Union.

1 Ucapan terima kasih disampaikan kepada Pat Keefer dari NationalDemocratic Institute (USA) dan Keith Klein dari International Foun-dation for Election Systems (USA), yang sarannya terhadap South Afri-can Constituent Assembly pada tahun 1995 yang saya masukkan dalambagian ini.


322

4.12 Kinerja Nasional Untuk Kesetaraan Jender

Transisi dari konflik berkepanjangan menyediakan sebuah peluang unikuntuk meletakkan fondasi bagi terbentuknya masyarakat yang demokratisdan setara. Pusat dari berbagai proses transisi adalah kebutuhan untukmemperhatikan secara cermat aspek jender dalam pembentukan bangsa danuntuk menginstitusionalisasi mekanisme konkret untuk memastikan bahwasemua orang – perempuan dan laki-laki dewasa, anak perempuan dan laki-laki- dapat menikmati kebebasan dan berpartisipasi secara setara dalammasyarakat. Dalam bagian ini, kami akan memaparkan bagaimanainstrumen nasional untuk kesetaraan jender dapat diinstitusionalisasikandengan mengambil contoh pada tiga negara, Uganda, Australia dan AfrikaSelatan, dalam menangani masalah ini. Dalam studi kasus berikut ini kitaakan mendiskusikan implemetasi dari sebuah mekanisme secara lebihterperinci, yaitu Komisi Afrika Selatan Untuk Kesetaraan Jender.

4.12.1 Mekanisme konstitusional4.12.1-4.12.3 Eksekutif dan struktur administratif, dan kementerian

perempuan4.12.4 Kementerian untuk Jender dan Pembangunan

Masyarakat: kasus Uganda4.12.5 Badan Status Perempuan: kasus Australia dan Afrika

Selatan4.12.6 Dewan/bidang khusus jender dalam garis kementerian4.12.7 Kinerja nasional dalam badan penyusun undang-

undang4.12.8 Keberhasilan dan Keterbatasan kinerja nasional4.12.9 Kesimpulan

Boks 14 Kesetaraan Jender dalam Konstitusi: Tiga Contoh (h.423)

Menu Pilihan 5 Mekanisme untuk Memperkuat Kesetaraan Jender (h.332)

4.12 Kinerja NasionalUntuk KesetaraanJender

Nomboniso Gasa

Perempuan memegang peran strategis yang penting, baik di barisanpertempuran maupun di bisang pendukung penting, dalam berbagaikonflik yang terjadi dalam lebih dari dua dekade terakhir. Lebih lagi,perempuan adalah kelompok yang paling rentan dalam perang-perangmasa kini. Mereka telah melakukan pengorbanan yang penting danmenanggung beban yang begitu hebat sebagai upaya untuk memenangkankemerdekaan dan demokrasi. Walaupun kontribusi penting, komitmendan penghargaan telah diberikan berkenaan dengan tujuan pencapaianmasyarakat yang setara, pada kenyataannya seringkali hal itu tidak terjadi.Penyelesaian pasca-konflik memberikan peluang untuk membangun danmengimplementasikan sebuah struktur dalam pemerintahan danmasyarakat, yang pada tahap awal, memastikan pelaksanaan dari janji-

323


janji itu, dan memastikan bahwa isu kesetaraan jender tidaktermarjinalisasikan.

Sepanjang dekade terakhir, telah ada penekanan yang sebelumnyatidak ada untuk memastikan proses transisi akan memasukkanmekanismeyang holistik dan konkret untuk mengedepankan masalah ketidaksetaraanjender sebagai bagian dari proses pembentukan bangsa. Padakenyataannya, mekanisme untuk mengedepankan isu jender telahbergerak dari bentukan yang kecil dan seringkali merupakan badan yangkekurangan sumber daya menjadi sebuah kinerja yang komprehensifdan berkekuatan. Perdebatan internasional mengenai kesetaraan jenderdan emansipasi perempuan telah bergerak jauh dari sekedar melihatkesetaraan sebagai isu yang hanya menjadi milik/perhatian kaumperempuan, tetapi untuk memahami implikasi dari ketidasetaraan relasikekuatan dalam masyarakat secara keseluruhan. Para aktivis dan pakarfeminisme berpendapat bahwa isu jender seharusnya tidak diletakkansebagai “isu perempuan” secara terpisah, tetapi merupakan sebuahpertanyaan struktural yang harus dihadapi oleh masyarakat secara umum.

Perdebatan muktakhir tentang kesetaraan jender membahas tentangketidaksetaraan dalam hal pembagian kerja dan akses atas dan untukmengelola sumber daya, serta bagaimana perempuan dan laki-laki terkenaimbas pelaksanaan program dan kebijakan yang seharusnyamenguntungkan rakyat banyak. Analisa ini memperkuat pemahamantentang bagaimana proses sosio-kultural yang luas dan sosialisasimempengaruhi peran yang dimainkan oleh perempuan dan laki-laki.Dalam rangka mengedepankan perbedaan tanggung jawab berdasarkanjender dan perbedaan akses atas dan untuk mengelola sumber daya danpembuatan keputusan, diperlukanlah sebuah strategi yang komprehensifdan sistematik.

4.12.1 Mekanisme konstitusional

Konstitusi sebagai hukum tertinggi dari sebuah negara, adalah titiktolak untuk mengedepankan agenda kesetaraan jender dan pembentukanpreseden bagi seluruh masyarakat. Banyak pernyataan atas hak asasimanusia memasukkan klausa-klausa yang memuat masalah kesetaraanjender secara eksplisit. Di negara-negara seperti Namibia, Canada danAfrika Selatan, klausa-klausa tersebut dinilai penting untukmengedepankan hak dan kesetaraan perempuan. Afrika Selatan, sebagaicontoh, diakui secara internasional tidak saja karena melembagakankesetaraan untuk perempuan dalam konstitusinya, tetapi juga karenamenyediakan sebuah kerangka kerja yang kuat untuk mengedepankanberbagai bentuk ketidaksetaraaan seperti diskriminasi berdasarkanorientasi seksual. Pada banyak negara, bahasa yang netral atas jenderdigunakan di seluruh bagian dalam konstitusi untuk memastikanperempuan tidak terkecualikan.Sekali lagi konstitusi Afrika Selatan

4.12 Kinerja Nasional Untuk KesetaraanJender

Para aktivis danpakar feminisme

berpendapat bahwaisu jender

seharusnya tidakdiletakkan sebagai

“isu perempuan”secara terpisah,

tetapi merupakansebuah pertanyaan

struktural yang harusdihadapi oleh

masyarakat secaraumum.

324

selangkah lebih maju karena secara spesifik menggunakan bahasa yangsensitif jender, menyatakan permasalahan-permasalahan yang ada danimplikasi dari permasalahan tersebut.

Karena konstitusi kemudian diterjemahkan dalam pengadilan, makapenting adanya sebuah metode pemaparan konstitusi dan hukum yangjuga memperkuat kesetaraan jender. Sebagai tambahan peran mahkamahagung untuk hal pemaparan hukum, sistem umum untuk administrasihukum memiliki implikasi yang serius bagi perempuan dalam hal akseslain dalam hukum dan penelanjangan aksi-aksi administrasi yangmenguatkan diskriminasi seksual. Di Afrika Selatan sebagai contoh,Pengadilan Konstitusi, meskipun pada hakekatnya tidak menetapkanmasalah kesetaraan jender, dilihat sebagai institusi yang penting untukmemastikan intepretasi atas hukum dan konstitusi berada dalam prinsip-prinsip kesetaraan


Boks 14Kesetaraan Jender dalam Konstitusi : Tiga Contoh

Afrika Selatan : Negara tidak boleh secara tidak adil mendiskriminasisecara langsung masupun tidak langsung terhadap seseorang dalam satuatau lebih alasan, termasuk ras, jender, jenis kelamin, kehamilan, statusperkawinan, asal etnis atau sosial, warna kulit, orientasi seksual, umur,ketidakmampuan fisik, agama, kepercayaan, keyakinan, budaya, bahasadan kebangsaan.Bab 2, Pernyataan Hak Asasi

Namibia: Tidak seorangpun yang boleh didiskriminasi dengan alasanjenis kelamin, ras, warna kulit, asal etnis, agama, status keyakinan, sosialmaupun ekonomi,Artikel 10

Kanada : Setiap orang adalah setara di depan hukum dan berada dibawah hukum dan memiliki hak yang setara untuk memperolehperlindungan dan kesetaraan atas manfaat dari hukum tanpadiskriminasi berdasarkan ras, asal etnis atau kebangsaan, warna kulit,agama, jenis kelamin, usia, atau ketidakmampuan fisik atau mental.Pernyataan Hak Asasi

4.12.2 Eksekutif dan struktur administratif

Tetapi kesetaraan formal, sebagaimana yang telah disebutkandalam konstitusi dan hukum yang terkait, tidak menjamin adanyakesetaraan substantif; ketetapan konstitusi yang memuat kesetaraansubstantif harus didukung oleh ketentuan-ketentuan kesetaraan secaraformal. Konsep kesetaraan substantif memuat hal pembentukan aksesperbaikan hukum dan konstitusi terhadap ketidaksetaraan yang berasaldari berbagai kegagalan.

325


Selama masa 1970-an dan 1980-an, perdebatan mengenai isu-isu inimenekankan pentingnya lembaga yang cukup tinggi untukmengedepankan kepentingan-kepentingan perempuan. Pada tahun 1976,PBB menetapkan Dekade untuk Perempuan, merekomendasikan kepadanegara-negara untuk meratifikasi Konvensi untuk Menghilangkan SegalaBentuk Diskriminasi terhadap Perempuan (Convention on the Eleminationof All Forms of Discrimination Against Women /CEDAW)danmengimplementasikan “kinerja nasional” untuk memperbaiki statusperrempuan. Sebagai respon dari pernyataan ini, banyak negara yangkemudian mendirikan kementerian dan program khusus perempuanuntuk mempromosikan keberhasilan perempuan. Kinerja nasionalmengacu pada berbagai variasi struktur dan kerangka kerja legal di dalamdan di luar pemerintahan untuk membangun dan mempromosikankesetaraan jender di berbagai aspek kehidupan. Hal ini dapat meliputi :

- Kementerian untuk kepentingan perempuan/jender danpembangunan

- Departemen Urusan Perempuan- Badan Status perempuan- Dewan jender dalam lini kementerian- Komisi untuk kesetaraan jenderDefinisi dari “kinerja nasional” berkembang di banyak negara untuk

memasukkan institusi yang mengawasi hak asasi manusia dan isu terkait;yang dalam hal ini berarti isu kesetaraan jender juga dipandang sebagaiisu hak asasi manusia. Di Kanada sebagai contoh, Komisi Hak Asasimungkin juga mengurusi isu jender. Sama halnya dengan di AfrikaSelatan, Komisi Hak Asasi, Pengadilan Konstitusional, dan Jaksa PenuntutUmum, Juru Penengah dilihat sebagai struktur yang penting, disampingbanyak lainnya, untuk isu kesetaraan jender. Di Naminua, jabatan jurupenengah secara spesifik memasukkan isu kesetaraan jender dalamkegiatan investigasi yang dilakukannya.

4.12.3 Kementerian untuk kepentingan perempuan

Kementerian “tradisional” untuk kepentingan perempuan adalahsebagai bagian dari birokrasi administratif dalam negara dan menerimabudgetnya sendiri. Fungsinya mungkin meliputi, mengonsep kebijakanyang berkenaan dengan isu perempuan; mengonsep peraturan untukdibahas dalam parlemen; mewakili kepentingan perempuan dalam kabinetatau kepada kepala negara; dan melaksanakan program pembangunanuntuk perempuan. Kebanyakan kementerian perempuan tidak mendapatstatus dalam kabinet. Mereka berada dalam kantor presiden atau perdanamenteri yang berarti mereka hanya memiliki sedikit otonomi dankekuatan untuk mempengaruhi kebijakan yang ada. Walaupun demikian,di Perancis, menteri urusan perempuan dapat memveto peraturan yanghendak ditetapkan.


326

Kritik utama terhadap kementerian perempuan ini adalah bahwamereka dapat dapat terdampar di “lahan buangan” untuk isu-isu yangberkaitan dengan kesetaraan jender dan isu perempuan. Merekadialokasikan dana yang lebih sedikit sebagai akibat dari rendahnyaprioritas dan kepentingan yang ditugaskan kepada mereka. Akibatnya,menteri-menteri di luar menteri untuk kepentingan perempuan ini akangagal mengedepankan isu kesetaraan jender dalam wilayah wewenangnya.Kementerian perempuan biasanya berhubungan dengan portofolio lainyang berkenaan dengan anak, orang cacat, pemuda dan pembangunan,seperti yang terjadi di Uganda.

4.12.4 Kementerian untuk Jender dan PembangunanMasyarakat: kasus Uganda

Kementerian untuk Jender dan Pembangunan Masyarakat di Ugandadidirikan pada tahun 1988, pada akhir perang saudara Uganda yangpanjang dan menakutkan. Kemudian ia disebut Kementerian UntukPerempuan dalam Pembangunan, Pemuda dan Kebudayaan, kementerianini hidup dengan berbagai nama. Namanya sekarang menunjukkanadanya perubahan dalam pemikiran, khususnya oleh perempuan Ugandayang berpengaruh, bahwa kementerian perempuan tidak dapat berdirisendiri dan usaha yang sungguh-sungguh harus dilakukan untukmengintegrasikan isu jender dalam kerja-kerja kementerian lainnya.

Pada awal 1990-an, wakil presiden ditunjuk sebagai kepalaKementerian untuk Jender dan Pembangunan Masyarakat; sebuahtindakan yang dianggap oleh banyak orang sebagai gertakan yangmenguatkan kementerian ini. Sekarang, kementerian ini diperkuat olehkehadiran dua menteri negara, yang satu bertanggung jawab untuk isujender, sedangkan yang lainnya bertanggung jawab atas isu pembangunanmasyarakat. Menteri-menteri negara ini sama dengan deputi menteri dinegara lain, dengan penambahan bahwa mereka duduk dalam kabinet.

Meskipun banyak orang berkeberatan dengan kementerian ini,perempuan Uganda merasa bahwa struktur yang telah melayani merekaselama hampir sepuluh tahun ini, bekerja dengan baik untuk situasimereka. Mereka melihat kementerian ini sebagai pernyataan komitmenpemerintah untuk mengedepankan kepentingan perempuan dan isukesetaraan jender.

Meskipun begitu, perempuan Uganda juga dengan cepat menunjukkanmasalah yang dihadapi oleh kementerian ini. Masalah yang palingsignifikan adalah kurangnya dana. Sejak awal, kementerian ini tidakmemperoleh dana yang cukup untuk melaksanakan kerja-kerjanya.Uganda adalah negara miskin dan perang saudara yang mengoyak negaraini telah menyebabkan penderitaan di banyak daerah. Kurangnya danayang tersedia tidak hanya menciptakan masalah bagi operasi kementerianini tetapi juga menrefleksikan kurangnya prioritas negara dalam isu ini.


327


Meskipun dipimpin oleh wakil presiden, kerja dari kementerian ini,pada kenyataannya, tidak dapat dipertimbangkan sebagai isu yangdiprioritaskan. Terdapat pula kekhawatiran terhadap ketidakmandirinankementerian ini dan kemampuannya melawan kebijakan pemerintah.

Sebagai tambahan atas kementerian perempuan, Uganda dan negara-negara lain seperti Australia dan Afrika Selatan meletakkan wewenangjender dalam garis kementerian dan lembaga independen lainnya(didiskusikan berikut ini).

4.12.5 Badan Status Perempuan: kasus Australia dan AfrikaSelatan

Mekanisme kedua, Kantor Urusan Status Perempuan (Office of theStatus of Women/ OSW), merupakan evolusi dari pemahaman bahwakinerja untuk perempuan seharusnya ditempatkan di dalam pusatkoordinasi departemen dan tidak berdiri sebagai entitas yang marjinal.OSW berlokasi di dalam kantor-kantor yang memiliki kekuasaan tertinggipengambilan keputusan. Adapun tujuan-tujuan utama dari OSW adalah:

- untuk membentuk kebijakan pemerintah yang memastikantermuatnya isu kesetaraan jender dalamkeseluruhan kebijakan danprogram pemerintah;

- untuk membantu pembentukan kerangka kerja kebijakan jenderbagi pemerintah dan membangun mekanisme untuk mengawasidan mengevaluasi kemajuan;

- untuk menyediakan segala informasi yang dibutuhkan pemerintahuntuk mengimplementasikan program-program bagi kesetaraanjender;

- untuk memonitor kemajuan pemerintah atau kelemahan dalamimplementasi kebijakan pemerintah, konvensi dan piagam-piagaminternasional;

- Membangun sistem untuk disagregasi jender dalam semuainformasi pemerintah;

- Mengkoordinasikan wewenang-wewenang jender atau unit-unitperempuan dalam lini kementerian.

Di Australia, tanggung jawab eksekutif untuk status perempuan dalampemerintahan federal diletakkan dalam kantor perdana menteri,sementara pertimbangan-pertimbangan untuk kebijakan dan administrasidisediakan oleh pejabat untuk urusan status perempuan, berbasis di kantorperdana menteri dan kabinet dan diatur oleh seorang pejabat senior.

Pejabat untuk urusan status perempuan di Afrika Selatan, sama sepertiAustralia, berbasis di kepresidenan tepatnya di kantor wakil presiden.Ia dikepalai oleh wakil menteri untuk kesetaraan jender danpembangunan pemuda, tetapi pemimpin tertingginya adalah wakil


328

presiden. OSW diwakilkan dalam kabinet melalui perwakilan danpresentasi yang disusun oleh wakil presiden.

Seperti rekannya di Australia, tujuan utama OSW adalah untukmempengaruhi dan membentuk kebijakan pemerintah agar memastikanisu kesetaraan jender terintegrasi dalam keseluruhan kebijakan dan pro-gram pemerintah. OSW Afrika Selatan juga bertanggung jawab untukmembangun kerangka kerja kebijakan jender bagi pemerintah fanmembangun mekanisme pengawasan dan evaluasi kemajuan maupunkelemahan yang ada. Dewasa ini. OSW membangun mekanisme untukdisagregasi jender pada semua informasi dan statistik pemerintah. Halini dipandang sebagai mekanisme yang penting untuk memonitorperkembangan. Negara-negara seperti Swedia yang mendisagregasiinformasi mereka dengan dasar jender, melaporkan pencapaian yangsubstansial dalam memperlihatkan dampak dari kebijakan, anggaran,hukum dan program-program terhadap kehidupan perempuan.

Sama seperti kementerian perempuan di Uganda, OSWberkoordinasi dengan sejumlah kementerian dan memonitor kerjamereka. OSW Australia membangun sebuah mekanisme penting untukmengevaluasi kemajuan pemerintah dan untuk memastikan adanyakomunikasi dan konsultasi yang efektif. Selama bertahun-tahun, ia telahmempelopori “Pernyataan sikap atas anggaran untuk perempuan” yangmerupakan komentar atas implikasi dan dampak dari pengeluaran negaraterhadap kehidupan perempuan dan memajukan status perempuan. Afrikaselatan memiliki “Inisiatif Anggaran untuk Perempuan”, yang dihasilkanoleh Komite untuk Kualitas Hidup dan Status Perempuan dalamhubungannya dengan Komite Portofolio Keuangan dalam parlemen danstuktur-struktur lain seperti Komisi untuk Kesetaraan Jender.

Satu dari kekuatan utama OSW adalah keberadaannya dalam kinerjapemerintahan dan bukannya sebagai sebuah entitas terpisah. Baik modelAustralia maupun Afrika Selatan berfokus pada koordinasi kebijakandengan pemerintah daripada penyampaian program. Model inimemastikan mekanisme untuk mengedepankan kesetaraan jenderterbentuk dalam setiap departemen daripada menjadikan OSW beradapada “lahan buangan”.

4.12.6 Dewan/bidang khusus jender dalam lini kementerian

Sebagai tambahan dari kementerian perempuan, departemenperempuan, komisi jender dan struktur lainnya, banyak negara yangmemiliki “dewan jender” atau “bidang khusus jender” dalam linikementerian. Sebagaimana perdebatan bergerak menuju kinerja yanglebih komprehensif untuk isu-isu perempuan, bidang khusus jender jugadikenal sebagai komponen yang penting dalam kinerja nasional.Wewenang jender atau “unit perempuan” sebagaimana mereka disebutdi Australia (atau “sel” di India) adalah jabatan kecil dalam lini


329


kementerian. Mereka bertanggung jawab untuk memonitor kemajuanisu-isu perempuan dan untuk memberikan pertimbangan terhadapkebijakan jender. Keuntungan dari bidang khusus jender ini adalah bahwamereka terintegrasi dalam departemen-departemen dan merupakanbagian dari kinerja departemen. Mereka memiliki akses pada diskusi-diskusi di lini kementerian dan memiliki potensi untuk mempengaruhikebijakan dan ketentuan budget.

Kelemahan dari bidang khusus jender adalah bahwa mereka tidakmemiliki akses langsung ke dalam kabinet, dan akibatnya mereka tidakterlibat pada pembuatan kebijakan di tingkat kabinet. Departemen-departemen menentukan prioritas mereka masing-masing sehingga sulitmembentuk menempatkan isu kesetaraan jender dalam prioritas yanglebih baik. Pada saat bersamaan, seringakali dibiarkan kepadadepartemen untuk menentukan wilayah pengaruh dan prioritas yangdiberikan kepada bidang khusus jender ini.Seringkali, pejabat yangberwewenang tidak mendapat cukup dukungan dari staf. Selain itu jugaterdapat bahaya termarjinalisasikannya titik utama jender ini dalam linikementerian atau menciptakan “lahan buangan” departemen terhadapisu kesetaraan jender. Di Uganda, perempuan yang menaruh empatipada bidang khusus jender ini telah mengingatkan bahwa seringkalipejabat yang ditunjuk tidak cukup senior untuk mempengaruhikewewenangan dalam departemen.

4.12.7 Kinerja nasional dalam badan penyusun undang-undang

Badan Penyusun Undang-Undang adalah satu dari institusi-institusipenting dalam kinerja nasional. Sementara memilih perempuan sebagaianggota parlemen terlihat sebagai salah satu dari mekanisme terbaikuntuk mempromosikan kesetaraan jender, dalam dekade terakhirperdebatan yang ada menekankan pentingnya membangun strategi untukmewakilkan perempuan bukan sekedar jumlah, untuk memastikan agendakesetaraan akan mendapat dukungan dalam parlemen. Ada beberapapilihan untuk mempromosikan dan membuat agenda kesetaraan jendersebagai sebuah arus utama dalam proses legislatif, yang meliputi :

- komite khusus atau komite untuk perempuan/jender;

- persekutuan perempuan (multi-partai);

- persyaratan akan adanya wakil perempuan dalam jumlah tertentuterlibat dalam badan penyusun undang-undang sebelum sebuahperundang-undangan disahkan ;

- memastikan bahwa setiap komite dalam parlemen terdapat satuorang yang mewakili isu jender.

Tujuan utama dari mekanisme ini adalah untuk memastikanbahwa setiap peraturan yang dikeluarkan mempertimbangkan


330

pengalaman perempuan dan isu kesetaraan. Dalam kasus Afrika Selatansebagai contoh, Komite untuk Kualitas Hidup dan Status Perempuanmemainkan peran utama dalam mengawasi pelaksanaan CEDAW, Plat-form Aksi Beijing, dan seluruh program kesetaraan. Komite ini, sepertiOSW Australia, juga mempelopori inisiatif anggaran untuk perempuan.Persekutuan perempuan dapat juga menjadi sebuah platform untukperempuan yang menjembatani berbagai spektrum politik, membentukagenda dan lobi untuk isu-isu perempuan.

Struktur ini juga menyediakan mekanisme yang memungkinkan bagilembaga-lembaga swadaya masyarakat perempuan dan masyarakat padaumumnya untuk berinteraksi dan bekerja sama dengan perempuan dalamparlemen. Namun, biasanya sulit untuk membentuk persekutuanperempuan multi-partai, terutama dalam negara-negara yang memilikisejarah terpecah-belah seperti Afrika Selatan. Di sana, perempuan dalamkelompok parlemen memerlukan waktu yang lama untuk dapat bekerjasama tetapi mereka berhasil mempertahankan isu untuk terus ada. Banyakdari struktur ini yang juga dapat direplikasi di tingkat pemerintahanpropinsi dan lokal.

4.12.8 Keberhasilan dan Keterbatasan Kinerja Nasional

Dari pengalaman negara-negara yang dibahas di atas, beberapabentuk yang terbukti bernilai untuk memperkuat efektivitasan dari kinerjanasional untuk perempuan adalah meliputi :

- dewan penasehat independen yang efektif;

- kekuasaan dan wewenang untuk mempengaruhi perubahan;

- transparansi dan kesalingterbukaan;

- hubungan yang baik antara kinerja nasional dengan gerakanperempuan dan juga dengan perempuan-perempuan di tingkatanakar rumput;

- metode di mana kinerja ditetapkan dan diimplementasikan; padanegara-negara dimana struktur merupakan hasil perdebatan dandiskusi dari tingkatan akar rumput dan pembuatan kebijakan,daripada sebuah struktur yang bersifat top-down, merekakelihatannya lebih berhasil;

- pada bebarapa kasus, meneeri-menteri dan anggota parlemen yangsering terlihat serta mekanisme pendidikan publik membantumemperkuat struktur ini.

Adapun keterbatasan yang biasanya muncul meliputi :

- adanya kemungkinan termarjinalisasikannya struktur-struktur ini;

- kurangnya penelitian dan kemampuan meneliti;

- kepekaan terhadap jender dalam perundang-undangan; dan

- kurangnya dana.


331


4.12.9 KesimpulanSetiap struktur secara inheren memiliki kelebihan dan keterbatasan,

dan keberhasilan atau kegagalan dari setiap struktur biasanya dipengaruhioleh isu-isu di luar kekuatan institusi tersebut. Seringkali kehadiran opsi-opsi yang mungkin dilaksanakan dan efektif memasukkan unsur trialand error. Tidak ada jalan langsung yang dapat ditempuh dan tidak pulaada formula baku. Proses ini seperti menari, coba langkah yang ini danitu sampai akhirnya menemukan ritme yang sesuai. Adalah juga pentinguntuk mengarisbawahi bahwa tanpa organ demokratis seperti masyarakatmadani dan organisasi perempuan, kinerja nasional tidak akan bekerjadengan efektif. Terdapat kebutuhan hubungan yang dinamis dan kreatifantara struktur “formal” dalam kinerja nasional dengan masyarakatmadani. Apapun yang dipilih dalam kinerja nasional, prinsip yangmemayunginya tetap sama-mengedepankan isu perempuan adalahpenting untuk kepentingan yang lebih luas sebagaimana yang ditekankandalam buku pegangan ini.

Kita dapat belajar dari sejarah masing-masing, dari keberhasilan dankegagalan. Negara-negara yang melewati masa transisi telahmenambahkan keunggulannya dengan menciptakan sesuatu yang baru,dalam menciptakan kinerja nasional, imajinasi dan itikad politik adalahsangat penting. Tanpanya, mekanisme terbaikpun akan gagal.


Brazilli, Susan. ed. 1992. Putting Women on the Agenda. Johannesburg: Ravan Press.

Bryce, Quentin. Mei 1993. “Developing Effective Government Machinery for Women:The Australian Case”. Makalah dipresentasikan di Konferensi Memastikan KesetaraanJender di Afrika Selatana Baru, Johannesburg

Gasa, Nombosino. 1995. “Strategies for Effective Intervention”. Makalah yang tidakdipublikasikan yang dipresentasikan pada Simposium Internasional untuk KesetaraanJender. Managua, Nikaragua.

Ginwala, Frene. 1992. “Women and the Elephant”. Dalam Brazilli, Susan. ed. PuttingWomen on the Agenda. Johannesburg: Ravan Press.

Karam, Azza. ed. 1998. Women in Parliament : Beyond Numbers. Stockholm :International IDEA.

Kazibwe, Speciosa Wandiria. 1992. “A nation scheme for the advancement of women inUganda”. Makalah disampaikan pada Lokakarya Mekanisme Struktural untukMemberdayakan Perempuan dalam Afrika Selatan yang Demokratis, Universitas Durban,Natal.

O’Neil, Maureen. Mei 1993. “Is Canadian Experience Relevant?” Makalah disampaikanpada Konferensi Memastikan Kesetaraan Jender di Afrika Selatan Baru, Johannesburg.

Laporan Lokakarya informasi dan Evaluasi, Komisi untuk Kesetaraan Jender, Pretoria,Juni 1997.

Gender Equality Act, No. 39 tahun 1996, Republik Afrika Selatan.

Konstitusi Republik Afrika Selatan, 1996.


332

Mekanisme untuk Memperkuat Kesetaraan Jender


Konstitusimerumuskanprinsip-prinsip danmembangkitkankomitmen politiknegara terhadapisu-isu ini. Karenaitu, padakesempatanapapun yangmemungkinkan,kesetaraan jenderharus diabadikandalam konstitusi.

Selama proses-proses negosiasi,dalam masyarakatyang lahir darikonflik, selamaproses perbaikankonstitusional,dalam mewujudkandemokrasi;

Proses negosiasimenawarkansebuah kesempatanyang leuar biasauntuk memasukkankesetaraan jenderdanmemperjuangkannyadalampembangunanbangsa baru.

Karenatersebutkan dalamkonstitusi danposisi legalnya,maka adalahmudah untukmempengaruhimasyarakat disebuah negarayang dalamhukumnyadinyatakan sebuahkomitmen ataskesetaraan jender.

Tidak adakelemahan,kecuali bahwaketetapan dalamkonstitusi tidakmenjamin adanyakesetaraan.Perwakilan danmekanismelainnya utnukmemastikankesetaraan secarasubstantif harusmerupakanmelengkapiketetapankonstitusi ini;

Kesepakatanumum danpernyataan itikadbaik pada saatnegosiasi tidakselalu dapatditerjemahkansebagai janji akankesetaraannantinya akanakan selaluditepati

Kinerja nasional harus diinstitusionalisasikan untuk memastikan bahwa isukesetaraan jender diakui, dihargai dan diimplementasikan, Pemerintah, danmasyarakat pada umumnya, harus bersepakat akan kesetaraan jender dari sejaksemula untuk memastikan bahwa isu-isu ini tidak termarjinalisasikan. Di bawahini kami mendata beberapa mekanisme yang dengannya hal ini dapat dicapai dandiimplementasikan, dan keunggulan serta kelemahan dari masing-masingnya.

I. K

onst

itu

si d

an P

ern

yata

an H

ak A

sasi

Mekanisme/Tujuan

Implementasi Keunggulan Kelemahan

333



Bertindak sebagaikatalis dalammembangunkesetaraan jender;

Bertanggung jawabatas implementasikebijakan jenderpemerintah;

Mewakili isuperempuan dankesetaraan jenderdalampemerintahan;

Mengawasipelaksanaanprogram-programkesetaraan jenderyang dilakukanoleh menteri-menteri lainnya;

Mempersiapkanlaporanpemerintah yangberkaitan dengankesetaraan;

Merumuskankebijakan ataukerangka kerjauntuk kesetaraanjender.

Biasanya dipimpinoleh menteri ataudeputi menteri;

Mendapatsejumlah dana yangdialokasikan olehlembaga keuanganpusat;

Staf politis seniorbiasanya ditunjukoleh menteri;

Pegawai negerisenior bisanyaberasal dari bidang-bidang layananpublik ataudirekrut dari luar.

Memiliki aksespada jabatan-jabatan danproses-prosespembuatankebijakan;

Memilikikesempatan untukmempengaruhikebijakan danprogram-program;

Status dalamkabinet (jikadipimpin olehmenteri);

Status setaradengan menterilainnya, yangmeminimalisirpeluang untukditerlantarkan.

Adanya bahayamarjinalisasidalam kabinetdan pemerintahpada umumnya;

Mungkin menjadi“bidang buangan”atau ghetto”karena isu-isuperempuan;

Karenamerupakan bagiandari pemerintah,kemampuanuntukmempertanyakanpemerintahmenjadi terbatas;

Seringkali, jikatidak selalu,kekurangan danadengan dukunganstruktur yangsedikit;

Mungkindiisolasikan darigerakanperempuan;

Dibenci olehmenteri lainnyakarena “turutcampur” dalamurusandepartemenmereka;

Penunjukkanmenteri olehpemerintahmungkin dapatmenghambat,terutama dalamkaitannya dengankemandirianpolitik.

II.

Kin

erja

Nas

ion

al d

alam

Pem

erin

tah

anK

emen

teri

an u

ntuk

Kep

enti

ngan

Per

empu

an

Mekanisme/Tujuan



Membentuk danmempengaruhikebijakanpemerintah;

Membantumembangunkerangka kerjajender untukpemerintah;

Membantumembangunmekanisme untukmemonitor danmengevaluasikemajuan;

Menyediakanpemerintah segalainformasi relevanyang dibutuhkanuntukmengejahwantahkanprogram-programkesetaraan jender;

Mengkoordinasikankerja kesetaraanjender dalampemerintahan.

Dapat disediakanmelalui konstitusisebagai bagian darikinerja nasionalatau dibentuksebagai aksi dariparlemen;

Biasanya dipimpinoleh menteri ataudeputi menteri;

Pegawai seniorditunjuk olehmenteri;

Pegawai seniorberasal dari bidang-bidang layananpublik atau dariluar.

Bertempat didalampemerintahan,biasanya di kantorpresiden atauperdana menteri;

dapat denganmudah terintegrasidalam kerjadepartemenkarena ia bukankementerian yang“terpisah”;

Dapatmenyediakan parapakar untuk kerjajender di dalampemerintahan.

Biasanya memilikistatus terbatasdalamhubungannyadengan eksekutif;

Mungkin memilikipengaruh terbatasterhadap kebijakanpemerintah;

Kekuatannyatergantung padadukungan daripemimpinpolitiknya(misalnya presidenatau perdanamenteri);

Karena merupakanbagian dalamkementerian,kenyataan bahwapemimpinnyaditunjuk olehpemerintah dapatmerugikan.

Mengkoordinasikankebijakan jenderdalam tingkatdepartemen;

Merupakanbagian dari timpengimplentasianpada tingkatdepartemenMemonitorkemajuan dankekuranganimplementasi.

Biasanyamenyediakankeranka kerjadalam negeriuntuk kinerjanasional (biasanyadalam dokumenstrategi nasional).

Dapat denganmudah diinteg-rasikan dalamdepartemen;

Memberikanpeluang untuk kerjakesetaraan jenderdalam program-programdepartemen:

Dapat terlibatdalam implemen-tasi yang sebenar-nya atas kebijakankesetaraan jenderdalam departemen.

Tidak ada akseslangsung kekabinet; Kadangkekurangan staf;

Dapat menjadi“bidang buangan”dalam departemen;

Pejabat biasanyahanya memilikisedikit wewenang;

Tidak dapatbekerja sendiri.

II.

Kin

erja

Nas

ion

al d

alam

Pem

erin

tah

anB

adan

Sta

tus

Pere

mpu

anII

. K

iner

ja N

asio

nal

dal

am P

emer

inta

han

Bid

ang

Khu

sus

Jend

er

Mekanisme/Tujuan


335



Meninjau ulangperaturan lama danbaru;

Menginvestigasikeluhan-keluhanatau tindakan-tindakandiskriminatif atasdasar jender;

Melaksanakanpendidikan publikdalam isi-isu yangberkaitan dengankesetaraan jender;

Melakukanpenelitian;

Memonitor/meninjau ulangkebijakan-kebijakan lembagayang dibiayaipublik dalamkaitannya denganimplementasikesetaraan jender;Merekomendasikanperaturan.

Independen;lembaga pembuatperaturan;

Memiliki akses kepublik;

Terbuka dananggota ditunjukoleh publik

Platform untukdebat publik ataskebijakan danpendidikanjender;

Memiliki kekuatanyang signifikanuntukmempengaruhipelaksanaankebijakan danprogram-programpemerintah daninstitusi publik(misalnyauniversitas-universitas,perusahaanswasta);

Badan pembuatperaturan yangindependensehingga tidakterikat denganpemerintah

Membutuhkancukup dana;membutuhkandukungan politik.

III.

Bad

an-b

adan

In

dep

end

en d

an R

esm

iK

omis

i un

tuk

Kes

etar

aan

Jend

er

Mekanisme/Tujuan



Memastikan bahwapertimbangan akankesetaraan jendertelah terintegrasidalam semuaperaturan yangdikeluarkan olehparlemen;

Memonitorpelaksanaan BeijingPlatform of Actiondan CEDAW;Menyediakanplatform dan fokuspengaruh padagerakan dan LSMperempuan

Berdasarkanperaturan palremenmengaturpembentukanportofolio dankomite-komitekhusus

Merupakan bagiandari proseslegislatif;

memberikan titiktolak yang takternilai harganyabagi gerakanperempuan danaktor lainnya;

Memilikikemampuanuntukmempengaruhiperaturan;

Seringkali dapatmengajukanrancanganundang-undangkepada parlemen.

Seringkalikekurangan dana.

Platform untukperempuan-perempuan dalamparlemen untukbertemu, berbagipengalaman danmembentukstrategi utnukmengedepankanagenda kesetaraanjender dalamparlemen;

Menyediakanruang bagiperempuanm-perempuan lintaspartai politikuntuk me-lobbyberbagai isu.

Merujuk padaperaturan parlemen

Menyediakankesempatan kepadakaum perempuanuntuk berinteraksi;

LSM-LSM dapatme-lobby denganefektif melaluipersekutuanperempuan

Seringkalikesulitan untukberdiri;

Beberapa partaipolitik tidakmenyetujui idepersekutuanperempuan;

Proses untuksampai padasebuah hubunganyang dapat bekerjasama adalahkompleks danmelelahkan

IV.

Kin

erja

Nas

ion

al d

alam

Lem

bag

a L

egis

lati

fK

omis

i un

tuk

Stat

us d

an K

uali

tas

Hid

up P

erem

puan

IV.

Kin

erja

Nas

ion

al d

alam

Bad

an P

enyu

sun

Un

dan

g-u

nd

ang

Pers

ekut

uan/

Kel

ompo

k Pe

rem

puan

Mekanisme/Tujuan


337

Dem


engakar: Sejum

lah Pilihan untuk N

egosiator

KOMISI UNTUK KESETARAAN JENDER AFRIKA SELATANStudi Kasus

338

Studi Kasus: KomisiUntuk Kesetaraan JenderAfrika Selatan

339


Nomboniso GasaStudi Kasus: Komisi untuk KesetaraanJender Afrika Selatan

KOMISI UNTUK KESETARAAN JENDER AFRIKA SELATAN

Perjuangan kesetaraan jender di Afrika Selatan adalah sebuah perjuangan yang lamadan kompleks. Perempuan Afrika Selatan berjuang untuk memastikan bahwa selamamasa transisi menuju demokrasi, pengalaman dan kepentingan mereka akandiperhitungkan. Selama negosiasi untuk perjanjian demokratis di Afrika Selatan, tampaklahbahwa baik prinsip-prinsip kesetaraan dan non-seksisme maupun mekanisme konkrituntuk mencapai tujuan tersebut harus termaktumkan dalam konstitusi. Model yang dipiliholeh Afrika Selatan untuk memastikan hal ini adalah produk dari perdebatan sengit,konsultasi dan analisa komparatif yang dilakukan selama bertahun-tahun. Meskipun bentukyang diambil berasal dari pengalaman internasional seperti Australia, Kanada dan Uganda,hasil yang diperoleh adalah khas Afrika Selatan.

Kinerja nasional Afrika Selatan ini terdiri dari lima komponen utama:

- Komisi untuk Kesetaraan Jender;

- Struktur dalam lembaga perwakilan; komite-komite khusus seperti Komite untukKualitas Hidup dan Status Perempuan, dan persekutuan perempuan;

- Struktur dalam administrasi: Badan Status Perempuan, dan bidang khusus jenderdalam lini kementerian.

- Badan-badan lain: Komisi Hak Asasi, Kejaksaan Agung dan Pengadilan Negara;

- Organ-organ masyarakat madani: misalnya lembaga swadaya masyakat dan gerakanperempuan

Pada bagian ini, kami akan memfokuskan diri pada Komisi Kesetaraan Jender sebagaisatu contoh bagaimana kinerja nasional untuk isu-isu perempuan dapat diorganisir dandiimplementasikan.

Tujuan

Komisi Kesetaraan Jender (KKJ) adalah satu dari enam Institusi Negara PendukungDemokrasi yang dinyatakan dalam Pasal 119 Konstitusi Afrika Selatan. Tujuan dari komisiini adalah untuk mempromosikan kesetaraan jender dan bekerja menuju kesetaran statusperempuan dan laki-laki. Merujuk pada Gender Equality Act tahun 1996, KKJ adalahlembaga pembentuk undang-undang yang independen yang seharusnya tidak menjadisubjek penekanan pemerintah maupun individu lainnya.

KKJ bukanlah badan pelaksana. Ia membentuk rekomendasi-rekomendasi kepadaparlemen dan pemerintah dan memantau efektivitasan implementasi program-programuntuk mempengaruhi kesetaraan. Berikut adalah kekuatan dan fungsi khusus lembaga ini:

- Memantau dan meninjau ulang kebijakan dan pelaksanaan semua lembaga yang dibiayaipublik termasuk sektor bisnis;

- Meninjau ulang peraturan lama dan baru untuk memastikan bahwa ia mempromosikankesetaraan, merekomendasikan peraturan baru kepada parlemen; K

omis

i unt

uk K

eset

araa

n Je

nder

Afr

ika

Sel

atan

340

Studi Kasus: Komisiuntuk Kesetaraan JenderAfrika Selatan

- Menginvestigasi keluhan atas segala yang berkaitan dengan isu jender; jika diperlukania dapat merujuk pada struktur lain seperti Komisi Hak Asasi atau Pengadilan Negara;

- Memantau dan melaporkan pelaksanaan konvensi-konvensi internasional sepertiKonvensi Penghapusan Semua Bentuk Diskriminasi terhadap Perempuan, PlatformAksi Beijing dan dokumen Afrika Selatan lainnya seperti Piagam Afrika Selatan UntukKesetaraan Efektif;

- Melakukan penelitian dan merekomendasikan penelitian tersebut untuk dilaksanakanbagi tujuan lebih lanjut dari komisi ini;

- Menginvestigasi msalah-masalah yang menjadi perhatiannya, KKJ mungkin menelitisegala premis yang berkaitan dengan investigasi atau dicurigai melecehkan ketetapankonstitusi untuk kesetaraan jender; mungkin memanggil individu atau institusi untukbersaksi padanya di setiap investigasi yang menjadi perhatian KKJ dan bolehmengadakan dengar pendapat publik pada isu-isu yang berkaitan dengan kerjanya.

Keanggotaan

- Komposisi. KKJ terdiri dari 12 anggota, perempuan dan laki-laki, yang secara luasmerupakan wakil dari keberagaraman yang ada di Afrika Selatan.

- Penunjukkan anggota. Kepala negara, menindaklanjuti proses nominasi yangterbuka dan demokratis, menunjuk komisoner-komisoner. Proses penunjukkananggota ke dalam komisi memegang peranan penting untuk memastikan lembagaini independen dan efisien. Ini adalah proses publik dimana sejumlah orang danorganisasi berkontribusi: pemerintah mengeluarkan pengumuman di lembarannegara dan mengundang penyusunan nominasi; pengumuman ini disebarluaskandi surat-surat kabar besar dan stasiun radio, termasuk stasiun lokal; nama-namadiserahkan pada komite ad-hoc multi-partai yang dibentuk parlemen untukkepentingan tersebut; wawancara dilakukan secara terbuka ke publik; nama-namaakhir diserahkan ke presiden setelah ditilik oleh parlemen; presiden melakukanpemilihan terakhir dan menunjuk komisoner-komisioner dan menentukanpemimpinnya. Proses ini, meskipun panjang dan memakan waktu lama, adalahsangat penting untuk memastikan bahwa komisi ini adalah lembaga yang dapatmewakili keberagaman latar belakang di Afrika Selatan. Ini membuat orang lebihmudah mengenali komisi ini, untuk memperbaiki akses ke komisi dan untukmemangkas nepotisme.

Struktur dan anggota

- Kantor-kantor daerah. Salah satu aspek penting dari pelaksanaan apartheid di AfrikaSelatan adalah ketidakseimbangan pembangunan antar daerah dan marjinalisasi daerahpedesaan. Kebijakan pemerintahan demokratis yang mencoba dan memperbaikiketidakseimbangan. Untuk mempertahankan prinsip-prinsip ini, dan juga pemahamanakan pentingnya kebutuhan untuk dapat diakses di seluruh Afrika Selatan, KKJmemutuskan untuk memiliki kantor-kantor daerah. Kantor-kantor daerah ini dipimpinoleh komisioner dan memiliki fasilitas administrasi dan investigasi yang memadai.Kom

isi u

ntuk

Kes

etar

aan

Jend

er A

frik

a S

elat

an

341


Studi Kasus: Komisi untuk KesetaraanJender Afrika Selatan

- Komite-Komite. KKJ memiliki sejumlah komite yang berkaitan dengan berbagaimasalah seperti masalah hukum, kebijakan dan penelitian, pendidikan publik, danlain lain. Komite ini dipimpin oleh komisioner dan terdiri dari para pakar dan aktivisdi bidang-bidang khusus.

- Staf. KKJ memiliki dukungan staf yang luas, termasuk para peneliti, ahli hukum, danadministrator. Kepala Pegawai Eksekutif (KPE) mengepalai staf administrasi.

Komisi Kesejajaran Jender Afrika Selatan* dikutip dari Handbook on National Machinery

Kekuatan

- Menyediakan forum diskusi, pendidikan dan implementasi. KKJ dapat memainkanperan penting dalam memastikan ketetapan konstitusional untuk kesetaraan jender telahdiimplentasikan.Ia menyediakan di mana isu-isu yang berkenaan dengan kesetaraanjender dapat diajukan. Ia adalah instrumen yang berguna untuk mendidik publikmengenai hak-hak mereka dan untuk meningkatkan kesadaran nasional.

- Kekuatan dan wewenang. KKJ memiliki kekuatan untuk mempengaruhi perubahanyang dibutuhkan. Jika rekomendasinya tidak ditanggapi, atau jika politisi-politisi kunciatau sektor swasta gagal mengedepankan ketidaksetaraan jender dalam institusi mereka,KKJ dapat membawa mereka ke pengadilan. K

omis

i unt

uk K

eset

araa

n Je

nder

Afr

ika

Sel

atan

Parle

men

Kom

isi

Kom

isi Kom

isi Kom

isi Kom

isi Kom

isi Kom

isi Kom

isi Kom

isi

Kepa

laEk

seku

tif

Staf St

af

Staf St

af

Ahli Ah

li Ahli Ah

li

342

Studi Kasus: Komisiuntuk Kesetaraan JenderAfrika Selatan

- Memasukkan individu dengan perbedaan keahlian dan pengalaman, baik ahlimaupun aktivis. Kekuataan KKJ terletak pada perilaku pendekatan dalam kegiatannya.Ia terdiri dari individu-individu yang memiliki keahlian dan pengalaman berbeda danmemasukkan keseimbangan antara para pakar dan aktivis kesetaraan jender.

- Komitmen untuk kemudahan akses. Komisi-komisi seperti ini biasanya terlihatmenyendiri dan tidak dapat diakses. Kebalikannya, aspek paling positif dari KKJadalah komitmennya untuk menyediakan akses dan pada kenyataannya iamenghargai bagi kontibusi dan pengalaman-pengalaman dari para pemilihnya.Sebagai contoh, dalam 12 bulan kehadirannya, KKJ telah melakukan dengarpendapat publik untuk berbagai isu, termasuk tentang dampak kemiskinan padakehidupan perempuan. Dalam dengar pendapat publik ini, perempuan yangsebelumnya termarjinalisasikan dalam masyarakat merumuskan pemahaman merekatentang bagaimana kemiskinan mempengaruhi hidup mereka dan akses merekaatau kekurangan yang ada dalam ketetapan konstitusional untuk kesetaraan jender.Rasionalisasi dari dengar pendapat ini adalah bahwa opresi jender mengambilberbagai bentuk opresi . Dengan tujuan mengedepankan ketidaksetaraanberdasarkan jender maka terdapat kebutuhan kritis untuk memahami opresi“lainnya” ini. Dengar pendapat publik ini tidak saja untuk memperoleh informasi,tetapi juga untuk membawa isu tersebut ke dalam agenda publik sehinggakeseluruhan bangsa dapat ikut serta dalam diskusi dan debat.

- Faktor-faktor yang menentukan. Kegiatan dari komisi ini secara besar-besarandifasilitasi oleh sejumlah faktor termasuk ketentuan di dalam Konstitusi Afrika Selatandan iklim politik secara umum positif terhadap kesetaraan jender.

- Mandat yang fleksibel dan terbuka. Mandat komisi ini tidak terbatas pada areainvestigasi, penelitian dan penuntutan ke pengadilan; ini berarti memperkenankankomisi ini untuk melihat berbagi bentuk ketidaksetaraan dan keberadaannya dalamberbagai bentuk opresi.

Batasan dan kebutuhan sumber daya

- Dana. Walaupun pahit telah ditelan pada proses penyeleksian dan dalam pendiriannyauntuk memastikan kemandirian KKJ, pemerintah bagimanapun mengalokasikansejumlah dananya. Terdapat sebuah persetujuan umum bahwa pendanaan untuk komisiini secara alamiah, di masa yang akand atang, seharusnya dialokasikan dari budgetnasional dan bukan dari masing-masing departemen kepemerintahan. Ini akanmembantu memastikan kemampuan komisi untuk mengevaluasi kebijakan dan praktikpemerintah secara objektif dan adil. Pendanaan adalah masalah krusial karena tanpadana dan sumber daya pada tingkatan tertentu yang memungkinkan struktur ini dapatbekerja dengan efektif adalah sangat terbatas. Adalah penting bagi pendanaan untukmelihat tidak ada kepentingan yang terkait di baliknya.

- Marjinalisasi. Di balik kekuatan dan luasnya wilayah kerja KKJ dan di balikdinamisenya, masih terdapat bahaya marjinalisasi. Bahaya ini dapat dihilangkantergantung pada kerja yang mampu dicapai oleh KKJ, karena marjinalisasi kesetaraanKom

isi u

ntuk

Kes

etar

aan

Jend

er A

frik

a S

elat

an

343


Studi Kasus: Komisi untuk KesetaraanJender Afrika Selatan

jender merupakan hasil dari kurangnya kesadaran dan atau komitmen politik.

- Kebutuhan sumber daya. Sumber daya utama yang dibutuhkan KKJ adalah dana,dukungan politik, informasi, akses ke dokumen dan fail-fail penting (pemerintah dansebaliknya) dan staf yang cakap dan berpengalaman.

- Dukungan politik. Dukungan politik penting karena ia mengirimkan pesan tentangbetapa seriusnya pemerintah masa kini melihat struktur-struktur ini. Dukungan danpenghargaan dapat membantu memastikan komisi ini memiliki akses ke semuadokumen pemerintah.

Pelajaran yang dapat dipetik

- Aksesibilitas dan Kerahasiaan. Aksesibilitas komisi ini ke masyarakat biasa dankerahasian isu yang sedang dibahas adalah sangat penting. Beberapa orang yangmendekati komisi ini mungkin merasa perlu untuk merahasiakan identitas daninformasi mereka. Adalah penting untuk menghargai hal ini.

- Jaringan dengan mekanisme lain. KKJ akan efektif jika ia bekerja dalam hubungandengan struktur lain dalam kinerja nasional dan lembaga konstitusional lainnya sepertiKomisi Hak Asasi dan Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi. Harus ada pemahamanbahwa ada ketumpangtindihan antara kerjanya dan kerja dari badan-badan lain.Interaksi ini juga pwnting untuk memastikan bahwa kesetaran jender tidaktermarjinalisasikan dan bahwa badan konstitusional lainnya memasukkan pertimbanganjender dalam kerja mereka.

- Kekuatan dan wewenang untuk mempengaruhi perubahan. Peran untukmemberikan pertimbangan dan mengawasi adalah penting, tetapi mereka akan lebihefektif ketika komisi ini memiliki kekuatan untuk memaksakannya pada kebijakandan ketentuan konstitusional.

- Dana yang cukup dan staf yang cakap. Kebutuhan untuk memiliki dana yang cukupdan staf yang cakap tidaklah boleh terlalu ditekankan. Sayangnya, budget pertamauntuk KKJ dialokasikan dari departemen kehakinan, yang sangat rendah dan kemudianmenjadi bahan ejekan atas independensi dan wewenang dari komisi ini. Adalah sebuahbagian dari tren internasional di mana pemerintah mendirikan mekanisme untukkesetaraan kemudian mencekiknya lewat pendanaan yang kurang. Biaya operasionalstruktur seperti ini adalah mahal, tetapi adalah penting bagi pemerintah untukmenanamkan modalnya dalam kinerja nasional seperti ini karena merupan aspek krusialdalam pembangunan bangsa.

- Proses penunjukkan yang terbuka dan melibatkan publik. Adalah juga pentingbahwa penunjukkan para anggota komisi adalah proses yang harus terbuka danmelibatkan publik. Dugaan adanya bias di kalangan para anggota komisir akan menjadikehancuran yang luar biasa baik bagi citra maupun kerja dari komisi ini.

Komisi Kesetaraan Jender Afrika Selatan ini adalah bukti positif dari pencarian negaraini akan demokrasi dan kesetaraan. Ini adalah mekanisme yang efektif untukmempromosikan kesetaraan jender dan mempertinggi kesadaran nasional. Namun, K

omis

i unt

uk K

eset

araa

n Je

nder

Afr

ika

Sel

atan

344

Studi Kasus: KomisiUntuk Kesetaraan JenderAfrika Selatan

keberhasilannya tergantung pada berbagai faktor, banyak di antaranyaberada di luar wewenang komisi tersebut. Dengan berdasarkanpemahaman ini, Afrika Selatan memilih “paket” mekanisme daripadahanya sebuah struktur. Di dalam paket inilah KKJ menjadi komponenyang penting.

Kom

isi U

ntuk

Kes

etar

aan

Jend

er A

frik

a S

elat

an

345


B a b5Memelihara

PerjanjianPerdamaian

Faktor yang menjadi penentuapakah perjanjian perdamaianakan berlangsung lama adalahpada batasan dimana semua partaiyang terlibat dalam konfliktersebut terus termotivasi untukmencegah kembali terjadinyapertumpahan darah.

346

Sekali persetujuan telah dicapai, ia harus dipelihara—dan ini

adalah fokus dari bab ini Pertama, bab ini menggarisbawahi

prinsip-prinsip umum yang seharusnya mendasari implementasi

sebuah perjanjian; kemudian, ia menganalisis isu-isu kunci yang

dapat menghancurkan atau justru menguntungkan implementasi

dan keberlangsungan sebuah perjanjian; akhirnya, ia

memperhatikan peran dari komunitas internasional dalam

bantuan atas proses perjanjian dan implementasinya.

5.1. Pengantar

5.2. Prinsip-prinsip dasar untuk mempertahankankeberlangsungan perjanjian.

5.3. Isu dan kekhawatiran

5.4. Bantuan internasional dan peran komunitas internasional

5.5. Kesimpulan

347


Carlos Santiso,Peter Harris, dan

David Bloomfield

5.1. Pengantar

Dalam rangka mempertahankan keberlangsungan perjanjianperdamaian, faktor yang menentukan adalah pada batasan dimana partai-partai yang terlibat dalam konflik terus termotivasi

untuk mencegah kembali terjadinya pertumbahan darah. Jika pihak-pihak ini termotivasi untuk mencegah hasil yang paling buruk ini,perjanjian tersebut tampaknya akan mungkin dipertahankan; jika salahsatu dari mereka berpikir bahwa kekerasan akan memberikan hasil yanglebih baik daripada ikut dalam permainan demokratik, perjanjian tersebutakan gagal. Demokrasi menawarkan model alternatif untuk mengatasikonflik, tetapi ia tidaklah sempurna. Seperti yang telah didiskusikan diBab 4, peralatan sementara seperti persetujuan pembagian kekuasaanmungkin penting untuk menempatkan pihak-pihak bertikai berkomitmenpada demokrasi selama bulan-bulan dan tahun-tahun perjanjian yangpenting dari perjanjian itu, tetapi itu bukanlah pengganti pada komitmenselanjutnya atas nilai-nilai demokrasi dalam jangka panjang.

Selama perencanaan perjanjian, seleksi atas institusi-institusi ataumekanisme yang sesuai menjadi penting untuk membuat perjanjian itudapat berjalan dan dapat dipertahankan dalam jangka panjang. Ini adalahbagian yang membutuhkan perhatian yang terfokus: sebuah perjanjianmemiliki sedikit nilai jika ia tidak dapat diimplementasikan dandipertahankan dengan baik. Sesungguhnya, bahaya yang lebih besarmengancam proses tersebut jika perjanjian yang telah dicapai tidak dapatdipertahankan, daripada jika ia tidak pernah dicapai sama sekali.Konsekuensi kegagalan mungkin menyebabkan hilangnya kepercayaandan saling menyalahkan antar pihak-pihak yang ada. Ini akanmengkacaubalaukan seluruh proses. Di Anggola, konsekuensi darikegagalan Persetujuan Bicesse, ketika Jonas Savimbi menolak untukmenerima hasil pemilihan umum pertama pasca-konflik pada tahun 1992dan mengumumkan perang sebagai udaha untuk memperoleh kekuasaandengan kekuatan bersenjata, yang kemudian menyebabkan kematiansekitar 300.000 penduduk. Di Rwanda pada tahun 1994, ekstrimis Hutumenolak perjanjian damai Arusha; konsekuensinya adalah pembantaianmassal sekitar satu juta penduduk Rwanda. Oleh karena itu, pentingsekali untuk memastikan bahwa perjanjian terus berlangsung danbertahan, khususnya di tahap awal transisi ketika proses berada padatahapan yang paling rentan.

Bab ini bertujuan untuk menguji tantangan dan hambatan yangmungkin mempengaruhi keberlangsungan struktur-struktur dan prosesyang lebih luas, ketika persetujuan telah dicapai implementasi dari fase

Jika pihak-pihak dalam

konflik termotivasiuntuk mencegah

kembaliterjadinya

pertumpahandarah; perjanjiantampaknya akandapat bertahan;

jika salah satudari mereka

berpikir bahwakekerasan akan

memberikan hasilyang lebih baik

daripada ikutdalam permainan

demokratik,perjanjian

tersebut akangagal.

5.1. P e n g a n t a r

348

transisi telah dimulai. Di beberapa negara, bahkan setelah kesepakatantelah dicapai dan konflik berdarah telah diakhiri, perilaku dariimplementasi (ataupun bukan implementasi) dari perjanjian melemahkankesepakatan yang ada. Pada perjanjian Oslo dan Deklarasi Prinsip-prinsipyang ditandatangani di Washington DC pada tahun 1993 oleh PLO danIsrael, misalnya, disebutkan dengan rinci kerangka kerja untukmelakukan implementasi dari fase-fase spesifik yang akanmengedepankan perhatian dan kepentingan dari kedua partai tersebut.Sayangnya, bahwa implementasi, termasuk fungsi dari beberapa strukturkunci, tampaknya mengalami kemandekan sejak terpilihnya pemerintahanLikud pada Mei 1996. Usaha-usaha berkesinampungan untukmembangkitkan kembali proses perdamaian terus berlangsung. Validitasdan legitimasi dari perjanjian-perjanjian perdamaian tesebut tergantungpada implementasi dari partai-partai yang memiliki kewajiban, yangsemakin diragukan.

Pada kasus-kasus tertentu, implementasi mungkin menjadi terperosokdalam kericuhan administrasi, terancam praktik-praktik korupsi, ataumenuju pada sentralisasi berlebihan atau konsentrasi kekuasaan. Peraninstitusi demokratik yang disusun dengan benar menjadi penting, tidaksaja untuk memastikan fungsi pemerintah dan masyarakat luas, tetapijuga untuk bertindak sebagai pemeriksa kekuasaan dan pengaruhpemerintah. Kemerdekaan Zimbabwe dari kekuasaan minoritas padatahun 1980 sebagai hasil dari perjanjian Lancaster House di London,misalnya, disebut sebagai titik awal era baru. Delapan belas tahunkemudian, skandal berturut-turut meliputi korupsi, nepotisme dankesalahan administrasi telah meningkatkan resiko akan kemungkinanperang saudara.

Ada juga bahaya akan adanya atennsi berlebihan yang dicurahkanpada bentuk dari struktur yang dirinci dalam sebuah perjanjiandibandingkan dengan substansi, atau kerangka kerja penyokongdemokrasi, yang memastikan institusi-institusi ini bekerja. Misalnya,sebuah perjanjian mungkin memasukkan ketetapan akan adanyapemilihan umum demokratis yang periodik. Namun, pemilihan umumsendiri tidak dapat memastikan hasil yang demokratis. Kecuali jikaelemen-elemen lain dari proses politik yang kompetitif berada padaposisinya untuk memastikan sebuah “tingkat gelanggang permainan”,perjanjian awal atas pemilihan umum-pemilihan umum tersebut mungkinmenghadapi sedikit konsekuensi.

5.1. Pengantar

349


Perubahan kebutuhan dan kepentingan partai-partai jugamempengaruhi keberlangsungan dari sebuah perjanjian. Kepentingan-kepentingan yang pada dasarnya telah disusun untuk dikedepankan olehsebuah institusi tertentu mungkin diubah atau diabaikan. Misalnya,representasi yang proporsional mungkin diperlukan dan sesuai untukpemilihan umum generasi pertama untuk memastikan badan perwakilanyang saling terbuka untuk transisi menuju demokrasi. Tetapi kebutuhanselanjutnya untuk konsolidasi demokrasi mungkin membutuhkanrepresentasi geografik atau akuntabilitas pemilihan umum yang lebihtinggi tingkatnya, dan kemudian kemungkinan adopsisi system yangdicampur atau berbeda. Perdebatan mengenai pilihan sistem pemilihanumum permanen di Afrika Selatan adalah contoh yang baik untukmenggambarkan ketegangan yang timbul antara kepentingan yangberbeda. Hal serupa, beberapa mekanisme yang dideskripsikan di bukupegangan ini, seperti kesepakatan pembagian kekuasaan, dapat digunakansementara pada tingkatan tertentnu dalam proses dan mengabaikan yanglainnya. Preferensi dan perubahan persepsi dalam perjalanan waktu, danimplementasi harus responfi dengan hal ini dengan cara membangunnyapada derajat fleksibilitas yang sesuai.

Tanggung jawab tugas yang berlangsung dan dukungan untukperjanjian tersebut pertama-tama terletak pada pihak-pihak yang adadan sektor-sektor penyusun dalam masyarakat, dan kedua pada komunitasinternasional. Kepercayaan yang berkembang bahwa komunitasinternasional adalah yang paling bertanggungjawab atas tugas ini biasanyatimbul dari ketidakmampuan kapasitas dan sumber daya internal darinegara-negara yang muncul dari konflik berkepanjangan, dan dari pradugaketidakberpihakan komunitas internasional. Tetapi pelepasan tanggung

�

Sama halnya, sebuah pemilihan umum yang semata-matamengkonfirmasi ketidaksetaraan kekuasaan yang sebelumnya telah adadan memperkuat status quo akan tidak memajukan proses demokrasi.Seperti seorang ilmuwan menuliskan tentang gelombang demokratisasidi Afrika :

benua ini telah menekankan pemilihan umum multi-partai secaraberlebihan… dan pada saat bersamaan mengabaikan prinsip-prinsipdasar dari pemerintahan liberal. (Jadi,) Pemenuhan formal telahmenjadi hal biasa di benua itu, tetapi bukan perubahansesungguhnya, dibuktikan dengan struktur-struktur, insitutsi-institusi, pola-pola dan tujuan-tujuan politik yang dikomposisi ulangsecara drastik dan fundamental, justru sangat sedikit dan jauh dariyang diharapkan.

5.1. P e n g a n t a r

350

jawab domestik seperti itu dari perjanjian adalah berbahaya; ini akandapat mengarah pada kemunduran kekuatan pihak-pihak yang ada,menempatkan jurang antara mereka dan perjanjian, dan berakibat padapengabaian tanggung jawab-tanggung jawab inti. Komunitasinternasional dapat membantu pada tahap-tahap permulaan, tetapi iatidak dapat menjamin penyelesaian pada jangka panjang. Di Haiti padatahun 1995, sebagai contoh, setelah pemerintahan Aristide kembaliberkuasa, -pemilihan umum pemilihan umum direncanakan sebagaibagian dari normalisasi masyarakat. Waktu dan proses-proses menuju -pemilihan umum ini menjadi perhatian penduduk Haiti, dengan hasilbahwa ketika tiba pada organisasi pemilihan umum, terdapat sebuahpersepsi umum bahwa jika masyarakat internasional begitu menginginkanpemilihan umum, maka mereka seharusnya mendanai dan jugamengorganisirnya.

Kepemilikan dan komitmen untuk proses perdamaian demokratisoleh pihak-pihak yang terlibat kemudian menjadi krusial dalammempertahankan perjanjian. Ini tidak berarti bantuan internasional harusdibatasi, tetapi semata-mata bahwa negara tersebut atau pihak-pihakyang terlibat seharusnya memikul tanggungjawab, seperti yang dapatditanggung oleh batas sumber daya dan kapasitasnya, untuk implementasidan keberlangsungan perjanjian mereka itu. Komunitas internasionalcenderung mendukung peyelesaian perdamaian untuk waktu yangterbatas, dapat dengan cepat menurun skalanya, dan akhirnya mengakhiribantuannya ketika prioritas dan kepentingannya berubah.Memperhatikan hal itu, dalam pengujian kami terhadap tugas untukmempertahankan keberlangsungan sebuah perjanjian, kami akanmemperhatikan baik perspektif internal maupun eksternal dalammembangun penyelesaian yang berkesinambungan. Proses seperti ituseharusnya dilihat sebagai perbedaan dari memperthaankan ataumengkondolidasikan demokrasi, yang akan dikemukakan oleh bukupegangan ini, khususnya bab ini, hanya sebagai sebuah bagian daritopik yang lebih luas dan kompleks.

5.2. Prinsip-Prinsip DasarNegara-negara demokrasi baru rentan secara inheren. Sekali sistem

pemerintahan baru direncanakan, disetujui dan diimplementasikan,prioritas ada pada bagaimana mengkonsolidasikannya. Ilmuwan-ilmuanmenyatakan bahwa konsolidasi yang utuh dicapai ketika struktur-strukturdemokratis telah terinstitusionalisasikan dalam masyarakat sehingga tipe-tipe alternatif rezim sama sekali tidak dipertimbangkan; singkatnya,ketika demokrasi telah menjadi “satu-satunya permainan di kota”. Dalamterminologi perilaku, tidak ada kelompok signifikan dalam masyarakatsecara aktif mencoba menciptakan sistem alternatif atau untukmelepaskan diri dari yang telah didirikan. Dalam terminologi sikap,masyarakat secara luas telah mempercayai bahwa masalah apapun yang

5.2. Prinsip-PrinsipDasar

351


timbul dapat dihadapi dengan parameter-parameter sistem demokrasiyang ada. Dan secara konstitusional, seperangkat norma-norma, hukumdan institusi baru untuk menghadapi konflik telah ditanamkan dalamstruktur politik.

Tetapi evolusi seperti ini membutuhkan waktu. Bagaimana kitamencapai titik di mana penyelesaian dan sistem berikutnya menjadi dapatmandiri bertahan secara efektif? Sebagian dari jawaban ini ada padapenjagaan atas struktur yang sudah dibangun, sehingga mereka memilikiwaktu untuk mengakar ke dalam susunan masyarakat baru. Penjagaanini mula-mulanya datang dari kesetiaan pada tiga prinsip penuntun:transparansi, akuntabilitas dan partisipasi. Pada tahapan dalam bukupegangan ini, prinsip-prinsip tersebut tidak sepenuhnya baru bagi kita,mereka juga merupakan pertimbangan penting selama fase perencanaan.Tetapi sebagai kelanjutan dari perjanjian, mereka menjadi ukuran krusialuntuk mengevaluasi kesehatan dari keberlangsungan perjanjian itu.

Salah satu dari tujuan utama untuk meletakkan struktur demokrasiadalah supaya lebih baik dalam mengurusi konflik dan perbedaan:memonitor kapasitasnya untuk itu secara jelas mengindikasikan peluangkeberlangsungan. Prosedur evaluasi ini adalah basis untuk kebanyakanseksi lanjutan yang mengikutinya. Kita melihat pada prinsip-prinsipdahulu, dan pertimbangan-pertimbangan yang ada, berbagai metodeuntuk mengawasi kemampuan system baru menghadapi tekanan dankonflik. Ini mencakup bukan saja konflik-konflik yang dapat didugaberkenaan dengan batas-batas identitas grup yang sudah ada sebelumnya,tetapi juga isu-isu pertikaian yang baru, tidak diharapkan atau tidakdiramalkan sebelumnya.

5.2.1 TransparansiTransparansi mengacu pada keterbukaan dalam sistem pemerintahan.

Proses pemerintahan haruslah dapat diamati dan dipahami olehmasyarakat. Jika demikian, ini akan menjamin mereka bahwa prosesini dapat dipercaya, dan mendorong dukungan dan kooperasi mereka,daripada mengambil resiko untuk teralienasi. Ini khususnya menjadipenting pada tahap-tahap awal kesepakatan baru. Walaupun kesepakatanuntuk demokrasi mungkin telah diselenggarakan dan dicapai dengankerahasiaan, implementasinya membutuhkan sebuah perubahan dalamperilaku, dengan membuka proses pembuatan kebijakan danpemerintahan kepada pengamatan massa. Perubahan perilaku iniseringkali menjadi tantangan utama dari pemerintahan transisional,karena ini berdampak pada penerimaan terhadap kritik danketidaksepakatan sebagai sebuah upaya “check and balance” yang sehat.Pengamatan seperti ini, bagaimanapun mungkin tidak menggenakkan,cenderung memperbaiki tanggung jawab dan akuntabilitas pemerintah,dan pada akhirnya memberikan kontribusi pada keberlangsungan proseskonsolidasi dengan membuatnya semakin memiliki legitimasi.

5 . 2 . P r i n s i p - P r i n s i p D a s a r

Derajattransparansi,

akuntabilitas danpartisipasi

menyediakan tigarambu krusial

untukmengevaluasi

keberlangsungankesehatan dari

perdamaiantersebut.

352

Transparansi secara tidak langsung berarti dialog dua arah antarapemerintah dan yang diperintah. Ia menyediakan mekanisme umpanbalik kepada pemerintah yang penting bagi kapasitas pemerintah untukmereformasi dirinya. Salah satu ketakutan utama dari yang dipimpinadalah korupsi di lingkungan pemerintahan. Pada dasarnya, mungkinada alasan histories yang cukup untuk menaruh kecurigaan tersebut.Transparansi menyediakan pertahanan untuk melawan asumsi-asumsisemacam itu. Ia juga sekaligus menawarkan pertahanan melawan korupsiitu sendiri, karena pemerintah yang terbuka membuat korupsi sulitdilakukan. Akhirnya, transparansi dalam proses pemerintahan jugameningkatkan akuntabilitas dan menawarkan pengaman atas perebutankekuasaan (lihat bagian 5.3.7 tentang perebutan kekuasaan).

5.2.2 Akuntabilitas

Akuntabilitas mengacu pada kemampuan pertanggungjawabanpemerintah di hadapan hukum dan rakyat – elemen dasar dari demokrasibaru. Selama sebuah pemerintahan berdiri, dalam arti yang sebenarnya,dapat dimintai pertanggungan jawab oleh rakyat, proses perundang-undangan yang swadaya menjadi bagian dari pergerakan. Akuntabilitastentunya secara jelas ditunjukkan pada saat pemillihan umum; jika parapemilih tidak menyenangi rekor pemerintah, mereka dapat memaksanyakeluar dari kekuasaan. Tetapi akuntabilitas juga dapat bekerja minimaldengan dua cara.

Pertama, dalam rangka memperbesar akuntabilitas, adalahmemungkinkan untuk menempatkan institusi pada tempatnya untukmemonitor perkembangan pemerintah, dan yang dapat meninjau ulang,memberikan komentar dan mengkritik tindak-tanduknya. Institusi sepertiini (yang akan lebih rinci dibahas pada bagian 5.3.11) membutuhkankemandirian dalam derajat tertentu untuk dapat berfungsi sebagai anjingpenjaga yang baik, untuk bersungguh-sungguh membuat pemerintahdapat dipecaya dan untuk menawarkan, jika memang dibutuhkan, kritik-kritik yang akan ditanggapi dengan serius.

Kedua, akuntabilitas secara inheren merupakan bagian daripemisahan kekuasaan yang menjadi karakter dari sistem demokratik.Yang paling penting dalam pemisahan ini adalah pengadilan yangindependen, yang menjaga kebenaran dan sekaligus kapasitas untuk tidakhanya mengkritik pemerintah tetapi, jika dibutuhkan, untukmenekankannya, memblokir usaha-usaha yang mungkin dilakukan untukmemperluas wilayah pengaruh, dan untuk mengatur legalitas atauperilaku lainnya. Dalam sistem demokrasi, seharusnya tak seorangpunyang berada di atas hukum, bahkan dugaan-dugaan atas akuntabilitasbisa memberikan tekanan pada kemungkinan aksi-aksi yang merugikan.

Tidaklah kurang contoh-contoh pada demokrasi yang baru sajadijalankan dimana pemerintah, baik dalam bentuk presiden maupun


353


partai yang berkuasa, secara bertahap melakukan perebutan kekuasaandengan memberlakukan dekrit yang menunggangi elemen-elemenkonstitusi ataupun bagian-bagian dari struktur baru yang dibentuk untukproses perdamaian: Rusia, Peru. Venezuela, Kolombia, dan Argentinasegera saja hinggap di ingatan kita. Cara tercepat untuk melindungidari penyalahgunaan kekuasaan adalah dengan membagi-bagikankekuasaan itu di luar pemerintahan. Dengan sisten peradilan dan legalyang didefinisikan dengan tegas, penyalahgunaan seperti itu dibuatmenjadi illegal, dan terdapat badan independen dalam pemerintahanyang memiliki kekuasaan untuk memanggilnya untuk bertanggung jawabatas tindakan-tindakannya itu.

5.2.3 Partisipasi

Ketika orang merasa menjadi bagian dari sebuah sistem, merekamengambil bagian dalam tanggung jawab atasnya dan memainkan peranuntuk membuatnya berjalan. Pada tingkat dasar, proses pemilihanmerupakan simbol dari partisipasi. Pemberian suara merupakan bagianfundamental untuk ikut serta dalam pemerintahan dengan benar-benarmenyuiarakan pilihan atas pemerintah. Tetapi partisipasi harus juga adadi antara pemilu. Ketertarikan banyak orang pada formula pembagiankekuasaan, pilihan sistem pemilu, konferensi-konferensi nasional danmekanisme lainnya yang telah dijabarkan pada bab sebelumnya misalnya,adalah jalan yang sesungguhnya yang mereka berikan kepercayaandengan memastikan kesalingterbukaan dari seluruh pihak signifikandalam proses transisi.

Agen kunci dalam partisipasi adalah apa yang disebut oleh ahli-ahliilmu sosial sebagai masyarakat madani. Masyarakat madani mengacupada kumpulan organisasi-organisasi dan asosiasi-asosiasi yangberkembang di dalam masyarakat, mandiri dari pemerintah danmerupakan refleksi dari kepentingan masyarakat. Ia mencakup kelompok-kelompok advokasi, gereja, organisasi hak asasi manusia, klub-klub olahraga, serikat-serikat buruh, lembaga-lembaga swadaya masyarakat ,asosiasi professional, kepentingan industri, sesungguhnya hampir semuakelompok yang berdiri secara sukarela dengan bentuk otonomi dalammasyarakat.

Adalah sulit untuk mengkonsolidasikan demokrasi baru tanpa adanyamasyarakat madani yang sehat. Masyarakat madani bergerak sebagaipenengah antara kelompok dasar dalam masyarakat—keluarga-keluargaatau perseorangan—dan negara yang direpresentasikan oleh pemerintah.Dengan demikian ia dapat menjadi alat yang kuat bagi masyarakat untukberpartisipasi, berkomentar dan jika perlu mengkritik pemerintah.Kekuatan utamanya adalah otonomi; ia menjadi seperti apa yangdiinginkan oleh orang-orang yang terlibat di dalamnya, dan tidakmengambil arah apapun dari pemerintah, Masyarakat madani bertindak

5 . 2 . P r i n s i p - P r i n s i p D a s a r

354

baik selaku kanal partisipasi sekaligus menyediakan “checks and balances”yang berguna atas tindakan-tindakan pemerintah, memastikanakuntabilitas dan transparansi, khususnya dalam kasus-kasus di manapartai politik adalah lemah dan gagal untuk menyediakan oposisi yangefektif. Idealnya, hubungan antara pemerintah dan masyarakat madaniakan saling menggairahkan; tidak hanya masyarakat madani yang dapatmemelihara demokrasi, tetapi sebagai imbalannya, struktur demokratispemerintah memfasilitasi dan mendorong partisipasi masyarakat madaniyang utuh.

Solusi politis selalu tampaknya akan berhasil jika mereka dimilikioleh rakyat rdari pada jika diberlakukan pada mereka. Tergabungnyakelompok-kelompok minoritas yang tersisihkan dalam proses negosiasiadalah penting untung mempertahankan keberlangsungan perdamaian,dengan tujuan mencegah perubahan mereka menjadi bagian yangmengganggu. Sebagai contoh, pada perjanjian perdamaian padaDesember 1996 di Guatemala adalah negosiasi dua pihak antarapemerintah dan URNG, menyisihkan komunitas-komunitas masyarakatadat yang mayoritas, partai-partai politik lainnya, serikat-serikat buruh,dan banyak lagi yang lainnya. Kelompok-kelompok ini, jika tidakdimasukkan, dapat menghalangi atau bahkan menggelincirkan prosesyang ada, terutama jika (seperti halnya di Guatemala) adanya perasaantidak menemukan titik temu antara elit dan “kepemilikan” massa akanproses itu.

Peran dari partai-partai politik, khususnya partai-partai oposisi,sebagai sensor dari tindakan pemerintah, adalah juga sebuah bagianfundamental dalam konsolidasi demokrasi. Partai-partai politik adalahalat yang digunakan oleh warga negara untuk mengagregasi preferensipolitik mereka, berpartisipasi dalam pemerintah dan menyuarakankepentingan mereka. Singkat kata, mereka adalah perantara antarapemerintah dan masyarakat luas. Langkah-langkah pertama menujudemokrasi pada umumnya mengikutsertakan berakhirnya masa monopolikekuasaan partai milik pemerintah di negara-negara yang memiliki partaitunggal dan legalisasi partai-partai politik. Adalah sebuah kesepakatanumum di antara ahli-ahli politik bahwa partai-partai politik yang koherenadalah bagian dari faktor-faktor mandiri yang paling penting dalammempromosikan demokrasi yang efektif dan berkelanjutan. Sistem partaiyang kuat, adalah refleksi dari dan sekaligus prasyarat yang sangatdibutuhkan untuk membentuk demokrasi yang baik.


355


5.3. Isu-isu dan KekhawatiranImplementasi dan berkelanjutannya sebuah perjanjian perdamian

penuh dengan masalah dan hambatan. Selalu akan ada perkembangan,baik politik maupun sosial, yang akan mengancam proses perdamaian.Mungkin sulit untuk memperkirakannya- misalnya, sebagai contoh,munculnya nasionalisme dari kelompk minoritas yangkepentingan-kepentingannya tidak dikedepankan dalam perjanjian tersebut. Sebagaitambahan, aktivitas-aktivitas dari “kelompok penggangu” selalu sulitditebak dan direncanakan. Terpisah dari masalah-masalah yang berkaitandengan pembangunan kepercayaan dan rekonsiliasi, mungkin pulaterdapat masalah yang berkaitan dengan konstruksi dan pembangunaninfrastruktur-infrastruktur dan ekonomi yang hancur atau terguncang.Tergantung pada tujuan dari perjanjian perdamian itu, aspek-aspek sepertiredistribusi aset-aset dan transformasi pemerintah mungkin di luarsumber daya dan kapasitas pihak-pihak terlibat.

Terdapat pula harapan-harapan yang dilahirkan dari proses perjanjianitu sendiri, dan oleh partai-partai dengan maksud memobilisasi dukunganatas peraturan-peraturan mereka untuk proses tersebut. Harapan-harapanini mungkin realistis maupun tidak realistis, tetapi abgaimanapun merekamenempatkan tanggung jawab pada partai-partai dan proses tersebut untukdikedepankan. Jika mereka tidak diberi tempat, maka segera kepercayaanterkikis, saling tuduh, hubungan terputus dan proses menjadi terhambat.Khususnya dalam transisi rezim yang diktaktor dan otoriter, harapan-harapan biasanya sangat tidak realistis. Ini berakibat pada kekecewaan,tidak berpengaruhnya dan gagalnya peraturan-peraturan. Pada beberapanegara, publik yang kecewa bahkan memilih pemimpin-pemimpin darirezim terdahulu yang tidak demokratis untuk kembali berkuasa.Pelunakanan harapan hingga tingkat yang realistis, dan tanggung jawabyang berkaitan dengan pengedepanan harapan-harapan tersebut, adalahbagian yang penting untuk mengidentifikasikan titik-titik potensial rawandan konflik pada tahap kritis dari proses transisi ini.

Untuk memastikan momentum ini tidak hilang, semua langkah-langkah yang mungkin perlu diambil untuk menghilangkankemungkinan apapun, alasan atau alat-alat yang dapat digunakan olehpihak-pihak manapun untuk menyerang perjanjian itu dan kembali kekonflik. Oleh karena itu adalah keharusan bahwa potensi-potensi masalahyang mungkin memiliki pengaruh negatif pada proses harusdiidentifikasikan dan diantisipasi pada tahap awal. Oleh karena itu kamiberusaha mendaftarkan di sini beberapa isu kunci dan kekhawatiranyang mungkin mempengaruhi keberlangsungan perdamaian itu.Beberapa isu yang dikemukakan mungkin kelihatannya relatif langsungdan gampang, tetapi adalah benar-benar isu-isu ini yang pada praktiknyamenghalangi dan membelokkan arah dari banyak proses perdamaianyang baru lahir.

5 . 3 . I s u - i s u d a n Ke k h a w a t i r a n

356

5.3.1 Pengawasan dan evaluasi

Semua penyelesaian masalah memerlukan penilaian yang terus-menerus untuk memeriksa kemajuan dan mempertahankan fokus. Inibisa mencakup menaati jadwal yang ditetapkan, menjamin bahwapemenuhan syarat-syarat memenuhi harapan, dan menjaga agar tidakterjadi pengabaian, penyalahgunaan atau manipulasi proses atau institusiyang merupakan penyusunnya. Mekanisme pengawasan dan evaluasisebaiknya merupakan bagian dari penyelesaian itu sendiri. Ini terjadi diAfrika Selatan, ketika PBB mengawasi penerapan dan pelaksanaanKesepakatan Perdamaian Nasional 1991, yang ditujukan untukmenghentikan kekerasan politik yang memecah-belah negara tersebutdan mengancam proses transisi secara keseluruhan. Di El Salvador,pengawasan Kesepakatan Chapultepec 1991 dijadikan bagian dari prosesmelalui pembentukan mekanisme internal: Komisi Nasional PemantapanPerdamaian bertugas merencanakan legislasi kesepakatan dan mengawasipenerapannya, sementara PBB bertugas untuk mengawasi danmemverifikasi kesepakatan perdamaian.

Namun, kuncinya tidak terletak pada pengawasan eksternal ataubahkan pemaksaannya, namun pada mempertahankan komitmen inter-nal pihak-pihak yang lerlibat dengan menjamin bahwa proses tersebutmemenuhi harapan yang realistik. Optimalnya, pihak-pihak dalamkesepakatan itu, bila mereka memiliki sumber daya dan kapasitas, harusmelakukan pengawasan dan evaluasi. Dalam pelaksanaan hal ini merekaharus didukung oleh sektor-sektor yang relevan dalam masyarakat madaniseperti usaha-usaha, serikat buruh, kelompok agama dan kelompoklainnya. Ini sendiri memberikan kontribusinya dalam prosespembangunan konsensus nasional dan pengembangan kesepakatan sosial.

Terdapat perbedaan besar antara pengawasan jangka pendek isu-isukeamanan penting dan pengawasan jangka panjang terhadap penyelesaiandamai, dan tingkat ketelitian yang diperlukan dalam tiap kasus. Elemen-elemen yang sangat penting, seperti perlucutan senjata, mungkin akanmemerlukan evaluasi tersendiri. Satu contohnya adalah tugas penjagaperdamaian PBB di Mozambik pada tahun 1994, dan juga di Angolapada tahun 1996 dan 1997, meskipun tidak terlalu berhasil. Sebuahkomponen dapat menjadi sangat penting sehingga bila tidakdilaksanakan, seluruh penyelesaian damai tersebut bisa gagal. Dalamsituasi tersebut, pengawasan yang efektif dan tindakan perbaikansecepatnya menjadi sangat penting. Sama pentingnya adalah penilaianterhadap struktur atau institusi tertentu, seperti transformasi angkatanbersenjata, administrasi peradilan atau sistem pendidikan.

Dampak evaluasi akan sangat meningkat bila dilakukan oleh sebuahbadan yang tidak memihak. Ini bisa berupa komisi yang beranggotawakil dari berbagai pihak, sebaiknya bekerja berdasarkan konsensus,

5.3. Isu-isu danKekhawatiran

Untuk memastikanmomentum initidak hilang,semua langkah-langkah yangmungkin perludiambil untukmenghilangkankemungkinanapapun, alasanatau alat-alat yangdapat digunakanoleh pihak-pihakmanapun untukmenyerangperjanjian itu dankembali kekonflik.

357


atau sebuah badan yang anggota-anggotanya disepakati kelompok-kelompok terpenting, atau bisa juga sebuah agen internasional dengankekuasaan, independensi, keahlian dan pengalaman yang diperlukan.Terdapat pula banyak organisasi pemantau yang memiliki pengalamandan keahlian yang diperlukan untuk bidang-bidang tertentu.

Sebuah isu yang berkaitan adalah kapasitas untuk bertindak danmelakukan perubahan sebagai jawaban terhadap masalah-masalah yangmuncul dalam proses evaluasi. Kewajiban untuk menanggapi kecemasantersebut dan melakukan tindakan remedial harus jelas dan tidak ambigu.Pada saat yang sama, semua pihak, masyarakat madani dan komunitasinternasional perlu bertindak secara konsisten dan seragam bila tampakbahwa proses penyelesaian sedang dimanipulasi atau disalahgunakandan terancam bubar. Dengan mengingat kemampuan komunitasinternasional yang terbatas untuk bertindak secara mendadak, sangatbaik bila terdapat kewajiban yang jelas yang dipahami semua pihak padasaat terjadi pelanggaran atau kegagalan dalam penerapan.

5.3.2 Menurunnya komitmen para aktor

Dukungan terus-menerus semua pihak terhadap penyelesaian mutlakperlu. Begitu peserta penting kesepakatan itu mulai mengkritikpenyelesaian, atau menjauhinya, proses itu mulai terancam. Dukungandari suatu pihak akan ditentukan oleh sejauh mana ia merasakepentingannya terpenuhi dan sejauh mana ia merasa terikat padakesepakatan tersebut.

Salah satu resiko terbesar terhadap penerapan kesepakatanperdamaian timbul dari pihak yang keras kepala atau individu yangberusaha memanipulasi atau menggagalkan kesepakatan tersebut. KudetaHun Sen pada tahun 1997 terhadap rekan koalisinya di Kamboja setelahpemilihan umum yang disponsori PBB pada tahun 1993 merupakancontoh bagaimana kesepakatan dapat runtuh dari dalam. Terdapat banyakmekanisme yang dapat digunakan untuk menahan suatu pihak untuktetap berada di dalam kesepakatan dan menyikapi kelompok-kelompokyang keras kepala. Mekanisme-mekanisme ini dibagi menjadi tigakategori luas:

- Penggunaan insentif, dorongan atau hadiah untuk mempertahankanpihak yang berpotensi melanggar kesepakatan agar tetap berada didalam proses dengan membahas masalah dan ketakutan mereka.Penunjukan mereka ke jabatan tinggi dalam kabinet dengan mudahmeredam banyak potensi pelanggaran, di masa lalu, demikian jugadistribusi yang adil untuk privilese dan status. Sikap akomodatifdigunakan oleh PBB dan AS, namun gagal, terhadap UNITA di bawahpimpinan Savimbi dalam konflik Angola, tahun 1992 dan 1993.

- Pembentukan atau penguatan kerangka kerja yang mengikat untukmengatur tingkah laku pihak-pihak yang terlibat, dan merencanakan

5 . 3 . I s u - i s u d a n K e k h a w a t i r a n

358

mekanisme untuk menyikapi pelanggaran. Ini bisa menghasilkanlegitimasi atau delegitimasi terhadap suatu pihak. PenyingkiranKhmer Merah dari pemilihan umum Kamboja 1993, karenakegagalannya melucuti senjata, merupakan contoh hal ini.

- Pemaksaan, seperti penggunaan atau ancaman penggunaan senjata,atau ancaman penarikan dukungan terhadap regim yang baru. Inidigunakan dengan berbagai tingkat keberhasilan di Rwanda danBosnia.

Mekanisme lain mencakup penggunaan kesepakatan yang mengikatdengan komitmen yang diakibatkannya dan kewajiban yang harusdilakukan; aturan tingkah laku yang disepakati yang tidak bisaditinggalkan suatu pihak begitu saja, penggunaan tekanan terhadap suatupihak dari konstituensinya sendiri; dan tekanan dari komunitasinternasional., dengan gabungan “pemikat dan pentungan”, melibatkanbaik insentif (investasi, perdagangan, kredibilitas dan status) maupunsanksi (isolasi politik, embargo ekonomi bahan-bahan strategis sepertiminyak bumi, boikot perdagangan dan intervensi bersenjata).

Namun, cara paling ampuh untuk menahan suatu pihak dalam prosesperdamaian adalah dengan menciptakan penyelesaian yang memuaskan:memenuhi kepentingan, menjawab kecemasan, dan menghilangkanketakutan. Tidak berarti bahwa komitmen para pemimpin terhadapkesepakatan sudah cukup; sangat penting pula dukungan para pemilihdari setiap pihak dan sektor-sektor kunci dalam masyarakat madani.Sektor-sektor ini harus merasa bahwa regim baru ini merupakan rezimmereka, dan bahwa mereka memiliki pengaruh baik dalam tingkatkebijakan maupun dalam tingkat praktis.

5.3.3 Kurangnya sumber daya dan kapasitas

Masalah sumber daya dan kapasitas selalu timbul dalam setiap tahapproses, dari pra-negosiasi hingga penerapannya. Dalam banyak kasusterdapat kesenjangan sumber daya antara pihak-pihak, sehingga suatuaktor penting tidak bisa ikut serta secara penuh. Pertimbangan utamayang harus diingat baik oleh aktor internal maupun eksternal adalahbahwa tidak ada pihak yang berada pada tempat yang tidak diuntungkankarena kekurangan sumber daya.

Dalam penyusunan sebuah kesepakatan, perlu ada tinjauan realistikmengenai sumber daya dan kapasitas yang ada, untuk menjaminpenerapan yang baik. Ini harus mencakup evaluasi sumber daya dankapasitas pihak-pihak itu sendiri, dan harus sangat mendetil, karenaperbedaan antara kesepakatan politik yang dicapai dan sumber dayayang tersedia untuk penerapannya bisa membahayakan nasib kesepakatanitu. Contohnya, tidak ada gunanya menyepakati mekanisme yang rumittentang redistribusi tanah, bila pemerintahan baru tidak memiliki danauntuk kompensasi kepada para pemiklik tanah (itu bila disetujui) atau


359


kapasitas untuk meredistribusikan tanah tersebut.

Rezim-rezim baru kadang kala berada dalam posisi sulit karena harusmelakukan perubahan ganda, ekonomi dan politik, secara bersamaan.Pada satu sisi, mereka mungkin harus membangun kembali negara danekonomi yang hancur, yang memerlukan mobilisasi sumber daya finansialuntuk perbaikan jangka pendek, stabilisasi ekonomi dan rekonstruksi.Di pihak lain, mereka harus memperkuat kemampuan negara mengelolakebijakan publiknya, terutama kebijakan ekonomi makro, danperencanaan jangka panjang. Jika keahlian internal dan sumber dayayang diperlukan untuk melakukan perubahan tersebut tidak tersedia,maka masalah ini harus diakui dan diselesaikan oleh negara itu sendirimaupun oleh komunitas internasional.

Komunitas internasional sendiri memiliki kewajiban serius untukmenjamin, bahwa dalam kesediaannya untuk membantu, ia tidakmembantu membuat harapan-harapan palsu, atau mendanai proses yangpada akhirnya tidak dapat dilaksanakan oleh negara yang berkaitan. DiNikaragua pada tahun 1990, pemilhan umum pertama didanai olehkomunitas internasional, sebuah pola yang berulang pada tahun 1996.Kini, komunitas internasional telah menyatakan bahwa tingkat dukungandemikian tidak dapat terus dipertahankan, dan pemerintah Nikaraguaharus menemukan cara untuk mengurangi biaya, dan hal ini memberikanbeban tambahan kepada sebuah negara yang sumber dayanya terbatas.Di Mozambik, biaya pemilihan umum pasca-konflik pertama pada tahun1994 ditalangi seluruhnya oleh komunitas internasional dan sedemikianmahal sehingga pemerintah Mozambik tidak dapat mengulang prosespemilihan umum serupa tanpa dukungan eksternal. Sementara inimerupakan satu bidang tempat komunitas internasional memiliki peranterpentingnya – penyediaan sumber daya finansial dan material untukmendukung penyelesaian dan proses transisi – harus diperhatikan bahwaini tidak berarti sebagai dukungan untuk pembentukan institusi yangtidak dapat dipertahankan.

5.3.4 Ekonomi dan pembangunan yang memburukKebijakan ekonomi, khususnya kebijakan tentang pembangunan

ekonomi, merupakan bagian inti semua penyelesaian. Suatu masyarakatcenderung memiliki harapan terjadinya perbaikan ekonomi di bawahrezim baru. Kesepakatan yang dirancang dengan baik dan hati-hatipundapat gagal tanpa dasar ekonomi yang kuat. Perekonomian yang gagalmembiayai dispensasi baru maupun pembangunan dan peningkatankondisi masyarakat akan segera menimbulkan masalah. Ini, tentu saja,mudah dikatakan namun sangat sukar dicegah. Terutama, penetapanproses dan institusi administrasi baru sangat mahal – dan akan semakinmahal apabila kekerasan yang sempat terjadi menimbulkan kehancuranekonomi dan infrastruktur. Beberapa perkembangan yang vital bisa jadiharus ditunda dalam proses pemberian prioritas yang ditentukan oleh


360

ketersediaan sumber daya. Pendalaman reformasi ekonomi danpemantapan reformasi demokratik memerlukan waktu. Reformasigenerasi pertama menstabilkan ekonomi dan memulai pembangunankembalinya. Reformasi generasi kedua berusaha mereformasi negara danmembangun institusi yang akan mempertahankan reformasi danmelakukan pembangunan.

Apabila sumber daya ekonomi ternyata terbagi secara tidak seimbangantara kelompok-kelompok yang sebelumnya bertikai, ini bisa segeramenimbulkan perasaan kejengkelan baru pada kelompok yangkekurangan, dan mengurangi kemungkinan keberhasilan kesepakatantersebut. Setelah pemilihan di Kamboja pada tahun 1993, misalnya,menteri keuangan FUCINPEC memulai reformasi besar-besaran dibidang ekonomi, anggaran dan proses pertanggungjawaban fiskal, dengandukungan luas dari komunitas internasional. Namun, baik partainyasendiri maupun oposisi menentangnya, menuduhnya sebagaipengkhianat dan menurunkannya dari jabatan dan keanggotaan partai.Sebagai akibat kepercayaan publik menurun drastis, tidak hanyamengenai tingkat korupsi di pemerintahan, namun juga tentangpenerapan kesepakatan secara keseluruhan. Demikian pula di Zimba-bwe, janji Robert Mugabe sebelum pemilihan umum mengenairedistribusi lahan – sebuah elemen inti kebijakan pembangunan – gagalbukan karena tidak ada lahan, namun karena pemerintah tidak mencariatau menyediakan dana untuk membelinya.

Pembangunan perdamaian juga memerlukan perencanaan anggaranyang ketat, terutama dalam kebijakan fiskal. Penarikan pajak jugamerupakan elemen penting dari sumber daya ekonomi pemerintah, dansistem perpajakan yang efektif juga menunjukkan komitmen negara untukkontribusi finansial untuk perbaikan ekonominya. Di Guatemala,ketidakmampuan pemerintah untuk menarik pajak secukupnya, setelahperjanjian perdamaian bulan Desember 1995, menimbulkan masalahpelaksanaan dan kecemasan dalam komunitas internasional.

Kemampuan untuk merencanakan, memformulasikan, menerapkan,menilai, dan bila perlu, mengubah kebijakan sangat penting dalampembuatan kebijakan ekonomi dan pengelolaannya. Ini memerlukankeberadaan prosedur parlementer yang efektif untuk menciptakanperaturan ekonomi; sebuah sistem peradilan yang efektif untukmenjalankan hak-hak atas properti atau tanah; eksekutif yang kompetendan bertanggung jawab; supremasi hukum dan adanya kepastian hukum;reformasi sektor publik dan administrasi publik, terutama dalam bidangpengelolaan sumber daya manusia; dan transparansi dan akuntabilitaspembuatan kebijakan. Badan pengawasan juga penting untukmemperhatikan isu-isu ekonomi yang relevan seperti perkembangan,distribusi dan pembangunan. Sering kali sebuah lembaga riset ekonomi


361


bisa berperan sebagai intelektual untuk pengawasan dan pemberian sa-ran terhadap isu-isu tersebut.

Kredibilitas dan efisiensi struktur negara akan mempengaruhikredibilitas dan efisiensi kebijakan politiknya, terutama untukmeyakinkan agen-agen ekonomi mengenai koherensi, stablitas danprediktabilitas kebijakan yang diambil dan stabilitas kebijakan yangditerapkan. Sering kali, transisi demokratik akan dengan sendirinyamenimbulkan ketidakstabilan dan ketidakpastian. Di sini terdapat suatukontradiksi: sementara demokrasi merupakan “institusionalisasiketidakpastian” dalam lingkup politik, aktivitas ekonomi memerlukansuatu derajat kepastian dan prediktabilitas. Maka, aturan-aturan dannorma dasar harus dimantapkan. Lebih lagi, instabilitas politik yangditimbulkan oleh, misalnya, koalisi pemerintahan yang rapuh, dapatmelemahkan kemampuan pemerintah untuk menerapkan kebijakan yangkoheren dan konsisten dalam jangka panjang. Namun, prediktabilitaskebijakan berakar bukan pada stabilitas pemerintahan itu sendiri,melainkan pada penerapan dan penghargaan terhadap norma-norma danaturan dasar mengenai pemerintahan yang baik dan kompetisi demokratikuntuk mencapai kekuasaan, secara konsisten. Kerangka kerja normatifuntuk pemerintahan demokratik merupakan faktor kunci dalampembangunan ekonomi jangka panjang.

5.3.5 Penundaan pelaksanaan

Selama negosiasi untuk merancang penyelesaian, akan ada jadwalyang disepakati untuk pelaksanaan berbagai elemennya. Ini bisamencakup penerapan reformasi berbagai institusi dan peristiwa sepertipemilihan umum, reformasi parlementer, organ keamanan baru,penyerahan senjata, pembebasan tahanan dan lain-lain. Pelaksanaanperubahan inti ini sangat penting untuk mempertahankan momentumkesepakatan. Di luar nilai substantifnya sendiri, pencapaian masing-masing perubahan tersebut berguna untuk membangun keyakinanterhadap satu sama lain dan kepercayaan antara bekas-bekas pesaingpolitik, dan menginstitusionalisasikan kerja sama lebih lanjut.

Penundaan dalam proses ini dapat menimbulkan masalah yang serius,dan sekaligus juga merupakan tanda-tanda masalah yang akan muncul.Beberapa penundaan mungkin tidak dapat dihindari. Tetapi penundaanlainnya bisa berarti penurunan komitmen antara beberapa pihak terhadapkesepakatan tersebut, atau usaha melanggar apa yang telah disepakati.Untuk itu, sangat penting untuk meninjau pelaksanaan jadwal secarateratur: Apa yang sudah dicapai? Apa saja yang telah sesuai jadwal? Dimana terjadi kelambatan? Apa, atau siapa yang menghalangi kemajuan,dan mengapa? Apakah jadwal perlu dimodifikasi? Apakah harus adakonsultasi lebih lanjut dengan penduduk?

Meskipun ada jadwal yang disepakati, penundaan penarikan tentara


362

Israel menimbulkan kecemasan mengenai kelanjutan proses perdamaianIsrael-Palestina, termasuk Kesepakatan Oslo dan perjanjian-perjanjiansesudahnya. Kesepakatan Irlandia Utara pada tahun 1998 mencantumkanjadwal yang ketat dan sanksi untuk menghukum keterlambatan dalampelaksanaan berbagai elemen di dalamnya, termasuk mediasi terus-menerus dan mekanisme arbitrasi. Penundaan, baik untuk alasan yangbaik maupun buruk, menumbuhkan rasa ketidakpuasan. Sebuah timpengawasan dan penerapan mungkin diperlukan untuk menilai kemajuanpada berbagai aspek kesepakatan, dan bisa dibentuk dari lintas kelompokmaupun internasional. Sebuah badan yang beranggota semua pihak yangditunjuk secara resmi yang bertemu pada jangka waktu tertentu yangdisepakati bisa mengukur kemajuan, untuk mengembangkan solusiterhadap kelambatan, atau memberikan penjelasan yang transparanterhadap kelambatan yang tidak dapat dihindari.

5.3.6 Melemahnya hak-hak dan kebebasan mendasarStandar internasional tentang hak asasi manusia dan kebebasan

mendasar harus secara eksplisit dikemukakan sebagai bagian darikesepakatan baru. Pengakuan atas hak asasi manusia sering kalimerupakan lingkup pertama yang mendapatkan dukungan terfokus darikomunitas internasional dalam arena politik. Usaha untuk memperkuatkekuasaan hukum dan penghargaan terhadap hak asasi manusiamemberikan tekanan pada institusi yang memformulasikan danmenafsirkan hukum dan kebijakan sosial (legislatif dan peradilan) danjuga pada mereka yang melaksanakannya (departemen pemerintahan,polisi dan militer).

Sebuah penyelesaian demokratik terhadap konflik yang berakar dalambiasanya mencantumkan mekanisme untuk melindungi dan menjaminhak-hak asasi manusia. Bergantung pada konteksnya, ini bisa berartiperubahan yang sangat signifikan dari rezim sebelumnya. Kegagalanuntuk menerapkan perubahan ini, atau terus adanya pelanggaran hak-hak kelompok tertentu, bisa mengurangi efektivitas dan status dispensasiyang baru, mengancam inti kesepakatan.

Badan pengawas hak asasi manusia bisa dibentuk – atau didatangkandari luar – untuk menangani pelanggaran spesifik. Apakah kebebasanpers dibelenggu? Sebuah pengawas media, yang bebas dari kepentinganpemerintah dan bisnis media, bisa menilai situasi dan memberikanlaporan. Apakah tahanan diperlakukan tidak baik? Sebuah otoritas penjarayang independen bisa memberikan penilaian atas masalahnya danmemberikan solusi, atau bisa dibantu oleh Palang Merah atau AmnestiInternasional, bila terdapat kekurangan sumber daya. Badan penyelidikanresmi, komisi atau tribunal bisa menerangkan tingkat penghargaan hakasasi manusia. Pelatihan dalam isu tersebut akan membantu melawanpenyebab pelanggaran hak asasi manusia.


363


5.3.7 Pengambilalihan kekuasaanIstilah ini merujuk pada suatu bentuk penyalahgunaan kekuasaan,

yaitu bila suatu kelompok atau individu yang memperoleh kekuasanberdasar pada kesepakatan mulai meningkatkan kekuasaannya sehinggamelebihi apa yang diiizinkan oleh kesepakatan tersebut.

Tatanan distribusi kekuasaan politik biasanya dijelaskan dalamkonstitusi. Umumnya, ini akan mencantumkan satu perlindunganterhadap penyalahgunaan semacam ini: sebuah pemisahan kekuasaanyang formal. Pengambilalihan kekuasaan terjadi apabila, sebelum mulaimenjabat, seorang presiden atau partai yang berkuasa melanggarperimbangan kekuasaan ini dan mengklaim hak untuk, misalnya,menunjuk anggota mahkamah agung, menyatakan perang, menundapelaksanaan konstitusi, atau memperpanjang masa kekuasaannya, ataumulai mengembalikan kekuasaan yang sudah dibagikan kembali ke tengahdengan membubarkan badan legislatif regional atau memotong pendanaanuntuk badan-badan serupa.

Banyak terdapat contoh tindakan demikian, terutama berkaitandengan para presiden yang membatalkan proses konstitusional danmemilih untuk memimpin melalui keputusannya sendiri. Presiden RusiaBoris Yeltsin, misalnya, sebagai jawaban terhadap tindakan ilegalparlemen Rusia, ia menghapuskan peradilan konstitusional,membubarkan struktur pemerintahan lokal, dan tindakan lainnya, secaraefektif membentuk apa yang disebut oleh analis Fareed Zakaria sebagai“super-kepresidenan Rusia”. Presiden Fujimori di Peru, Lukaschenkodi Belarus, Menem di Argentina, dan banyak lagi – untuk berbagaimotif yang tidak selalu negatif – melakukan tindakan serupa. Sementaratidak menghancurkan sama sekali struktur demokratik sebuah negara,mereka menjadi “diktator demokratik”, merusakkan semangat danpelaksanaan, bila tidak dokumen penyelesaian itu sendiri. Dalam banyakkasus, stabilitas demokratik terletak pada proses yang berlawanan denganpengambilalihan kekuasaan: sebuah pembagian kekuasaan ke seluruhmasyarakat – ke pemerintah lokal, otoritas regional, badan otonom danlain-lain.

Perlu dilakukan penilaian secara berkala mengenai distribusikekuasaan dalam administrasi yang baru. Perubahan perlu dicatat, danditantang atau disepakati oleh semua pihak, terutama perubahankonstitusional. Sebagai gambaran, perpanjangan masa jabatan presidenmelebihi batas yang ditetapkan dalam konstitusi bisa merupakanperingatan. Sebuah pergeseran kekuasaan menuju tengah menunjukkanmelemahnya kesepakatan semula. Sebuah proses peninjauan konstitusiyang resmi dan dilakukan secara independen bisa merupakan cara yangefektif untuk menginstitusionalkan perlindungan aturan dasar bagiadministrasi. Kadang-kadang pilihannya terbatas: di Kamboja, setelah


364

“kudeta” Hun Sen pada bulan Juli 1997, komunitas internasionalberusaha untuk menyikapi pengambilalihan kekuasaan tersebut denganmengisolasi pemerintah dan meneruskan rencana pemilihan umum, alih-alih menangani masalah tersebut secara langsung.

5.3.8 Korupsi dan nepotisme

Pemegangan kekuasaan politik memungkinkan praktik-praktiknepotis dan mungkin koruptif: keputusan kebijakan yang memihaksebagai balasan atas jasa yang diberikan, pemberian jabatan politiksebagai hadiah untuk individu atau kelompok yang disukai, pembuatankebijakan yang ditujukan untuk memperoleh kekayaan pribadi ataupengaruh, dan lain-lain.

Hasil dari praktik-praktik korup demikian ada dua. Pertama, iamenimbulkan suatu pemerintahan yang memerintah berdasarkankepentingankepentingan yang sempit dan memihak denganmengorbankan kepentingan-kepentingan lainnya dalam masyarakat.Kedua, ia menimbulkan sinisme dalam masyarakat yang akanmenghalangi pemerintahan yang baik.

Mekanisme yang menanamkan pertanggungjawaban pada publik dantransparansi dapat mengurangi praktik-praktik korup. Setelah pemilihanumum di Afrika Selatan, untuk pertama kalinya di negara tersebut, sebuahaturan perilaku dimunculkan yang membatasi kelakuan yang berkaitandengan penerimaan hadiah dan imbalan, sehingga mengurangi resikopengaruh yang korup. Aturan serupa bagi politisi, mengenai prosespenunjukan dan lobby dapat meredam korupsi, seperti juga, dalam jangkapanjang, penetapan mekanisme pengaturan yang resmi. Di banyak negara,terdapat catatan parlementer yang merupakan tempat para politisimenjelaskan semua kepentingan pribadinya yang bisa mengurangikemampuan mereka membuat keputusan yang tidak memihak.Mekanisme tersebut tidak secara eksplisit mencegah korupsi oleh politisidan pegawai negeri, namun menetapkan batas yang bila dilalui akanmengakibatkan hukuman. Tentu saja, sangat penting bahwa tidak hanyaterdapat proses tersebut namun juga terdapat pelaksanaannya secarakonkrit.

Sistem peradilan harus menjamin dan menetapkan transparansimelalui mekanisme konkrit untuk mengawasi ketaatan dan mengatasipelanggaran hak-hak. Fungsi pengawasan badan peradilan terhadapeksekutif dan legislatif merupakan elemen penting dalam pemantapandemokrasi, terutama dalam perang melawan korupsi. Untuk bisaberperan demikian, badan peradilan harus adil dan tidak memihak, dandipersepsikan demikian pula. Akses terhadapnya tidak boleh dibatasi.


365


5.3.9 Kesalahan administrasi

Sementara akibat kesalahan administrasi serupa dengan pemerintahanyang korup, namun hal ini lebih disebabkan oleh ketidakmampuan ataukurangnya pengalaman yang tidak disengaja. Apapun alasannya,pemerintahan yang tidak kompeten dapat secara mendasar memperlemahpenyelesaian. Kesalahan administrasi dapat menimbulkan kelumpuhanpemerintahan, dan dapat segera dimanfaatkan oleh lawan-lawan prosesperdamaian. Kesalahan administrasi juga mempermudah praktik korupsikarena kekacauan dan kurangnya mekanisme kontrol atau pengatur.

Program pendidikan politik yang disinggung dalam Bab 3 sebagaicara untuk menyiapkan rakyat untuk proses negosiasi dapat puladigunakan untuk situasi pasca-penyelesaian. Sejak tahun 1995, misalnya,Lembaga Demokrasi Khmer, sebuah organisasi non pemerintah yangKamboja telah melatih pejabat pemerintah dalam proses pemilihan umum.Lebih lagi, interaksi dengan rekan-rekan dari komunitas internasional,bisa meningkatkan keyakinan dan kemampuan sebuah rezim.

Sangat penting bahwa pihak-pihak dalam kesepakatan dan jugakomunitas internasional melakukan tinjauan kebutuhan yang praktis danrealistis mengenai lingkup-lingkup dalam administrasi pemerintahan yangmemerlukan bantuan. Sering kali, sebuah pemerintah baru ragu-raguuntuk mengakui bahwa ia memiliki pengalaman yang terbatas dalamlingkup tertentu, jadi segan meminta bantuan. Akibatnya akan timbulakibat yang lebih besar dari sekedar rasa malu. Keterbatasan yang diakuidan disikapi akan bisa dimaafkan, namun inkompetensi, penundaaandan usaha menutup-nutupi semuanya melemahkan pemantapan rezimyang baru.

Terdapat beberapa mekanisme untuk mencegah atau memperbaikiakibat-akibat dari kesalahan administrasi. Sistem Inspection Général del’Etat di negara-negara berbahasa Perancis merupakan mekanisme dalamadministrasi publik untuk mengatasi kesalahan administrasi dan praktikkorup. Sistem juru penengah (ombudsperson) yang berkembang di Swediadan menjadi lazim di seluruh dunia memberikan mekanisme bagi rakyatsecara pribadi untuk mempermasalahkan pelanggaran hak-hak merekaoleh administrasi publik.

5.3.10 Tingkat-tingkat keselamatan dan keamanan

Sistem keamanan dan keadilan merupakan tanggung jawab negaradan merupakan inti kedaulatan. Sebuah sistem hukum yang dapatdiprediksi dan dapat diandalkan memfasilitasi penyelesaian masalah secaradamai dan mendorong timbulnya lingkungan yang kondusif untukinvestasi dan kegiatan ekonomi. Reformasi sektor keamanan jugamerupakan dimensi penting dari pembangunan perdamaian, melaluipelatihan hak-hak asasi manusia dan penghargaan untuk prinsip-prinsipdatar hukum kemanusiaan, seperti dijelaskan dalam instrumen hak asasi


366

manusia internasional. Reformasi yang berhasil sangat bergantung padakeberadaan sistem peradilan yang mampu menyelidik dan menghukumpelanggaran dan kelakuan buruk. Jadi keamanan dan sistem hukummemiliki kaitan erat.

Kadang kala, dalam masa segera setelah penyelesaian konflik ataumasa transisi, negara tersebut baru saja selesai dari masa tersebarluasnyakekerasan dan persepsi umum mengenai keamanan dan keselamatansangat lemah. Untuk membangun kembali keyakinan diri sendiri sebuahkomunitas dan keyakinan pada rezim yang baru, stabilitas dan keamananharus dibangun kembali.

Bagian dari kesepakatan tersebut mungkin merujuk pada pelucutansenjata dan demobilisasi kekuatan militer yang bertentangan. Penjadwalanuntuk proses tersebut sangatlah penting. Kegagalan melucuti senjatamembuat banyak senjata berada di negara tersebut, yang bisa sajadigunakan untuk tujuan-tujuan lain: kejahatan, intimidasi dan lain-lain.Juga, bekas tentara atau milisi, jika tidak dilucuti dan didemobilisasibisa menjadi kelompok penjahat. Kedua kemunduran itu bisamengancam kemampuan sebuah rezim baru untuk menjaga hukum danketertiban dan untuk mengembangkan penghargaan yang luas untukkepastian hukum.

Di Haiti, ketika Presiden Aristide mulai menjabat, tidak terdapatpasukan polisi, karena Ton-Ton Macoute dan polisi bentukankediktatoran sebelumnya telah melarikan diri. Komunitas internasionalbekerja sama dengan pemerintahan yang baru untuk memilih sekitar400 orang untuk kursus hukum-dan-ketertiban di Toronto, Kanada.Untuk 18 bulan pertama pemerintahan baru, polisi di Haiti hampirseluruhnya adalah polisi Kanada, hingga personel Haiti siap mengambilalih.

Sementara pengawasan yang teliti terhadap jadwal kerja akan memberitahu penundaan atau kemelesetan dalam proses pelucutan, perlu adaproses untuk menyikapi masalah tersebut. Pemantapan aturan hukum,penghargaan terhadap hak-hak manusia dan minoritas, keamananmasyarakat dan institusi dan mekanisme demokratik membantumendorong kembalinya dan integrasi kembali para pengungsi, baik yangmengungsi ke luar maupun ke dalam negeri dan mantan tentara bayaran.Pelatihan kembali dan rehabilitasi, pengurangan ukuran dan demobilisasi,dan peraturan baru dianggap efektif untuk menyikapi bekas-bekaspasukan tersebut. Sebuah komisi pelucutan senjata dapat mengawasitugas tersebut, menentukan prinsip dan prosedur penyerahan senjata.Kadang kala, akibat sejarah permusuhan, hanya pihak ketiga yang dapatdipercaya oleh semua pihak untuk melakukan tugas itu dengan adil.Penjaga perdamaian PBB telah memiliki peran demikian di beberapasituasi pasca-konflik: Mozambik, Angola, El Salvador dan lain-lain.


367


Dalam kasus-kasus ini, mereka menerima secara langsung senjata daripara mantan tentara bayaran (kadang kala dengan imbalan uang atausejenisnya) atau memastikan penghancurannya. Di Irlandia Utara, sebuahkomisi independen dari Finlandia, Kanada dan AS memeriksa masalah-masalah yang timbul dalam proses pelucutan dan membuat seperangkataturan dan prinsip sebagai dasar pembicaraan.

Di pihak lain, masa pasca-perang bisa dicirikan denganangkatan bersenjata nasional yang sangat diperbesar dan masih berkaitanerat dengan pemerintahan sebelumnya. Potensi militer untuk menjatuhkanrezim demokratik sangatlah sering dibuktikan. Kontrol sipil atas militer,juga atas monopolinya untuk menggunakan kekerasan, merupakanelemen yang penting. Ini berkaitan erat dengan status legal kepolisiandan tanggung jawab untuk menjaga keamanan dalam negeri. Privatisasikekerasan, dalam bentuk kejahatan terorganisir (Rusia) dan kelompokparamiliter (Kongo-Brazzaville, Somalia) bisa sangat mengurangikestabilan. Di banyak negara Afrika, militer yang tidak bertanggungjawab merupakan sumber utama ketidakpastian dan ketidakstabilanpolitik.

5.3.11 Pengawasan dan pengimbangan

Dalam setiap proses politik, terutama di negara-negara dalam masatransisi atau baru lepas dari konflik, terdapat kecemasan yang berdasarmengenai konstituensi-konstituensi penting dalam masyarakat. Padaumumnya, kecemasan ini memotivasi posisi dan strategi negosiasi.Ketakutan suatu pihak bisa berkaitan dengan kecemasan luas, misalnyakebertahanan suatu bahasa, atau kebebasan mendasar seperti untukberpindah-pindah atau berorganisasi. Kecemasan luas ini biasanyadibahas dalam substansi kesepakatan utama dan akan mencerminkanisu-isu terpenting di meja perundingan.

Namun, terdapat pula isu-isu lebih kecil yang bersifat lebih teknisatau berhubungan dengan potensi penyalahgunaan atau korupsi admin-istratif. Bila mungkin, kecemasan tersebut harus dibahas sebagai bagianproses negosiasi, dan semua pihak harus berusaha secara intensif untukmengidentifikasi bidang-bidang yang mungkin dalam proses itu untukdisalahgunakan atau digagalkan di masa depan. Mekanisme yang tepat– “pengawasan dan pengimbangan” – perlu ditempatkan untukmelindungi proses transisi. Mekanisme ini biasanya spesifik danditujukan pada sektor tertentu. Contoh pengawasan dan pengimbanganmancakup:

- Badan penengah (ombudsperson) untuk membahas pelanggaranhak-hak rakyat;

- Badan penyiaran independen untuk membahas isu-isu yangberkaitan dengan media;


368

- Komisi jabatan peradilan untuk membahas masalah yang berkaitandengan pemilihan hakim;

- Sekretariat sipil untuk mengendalikan atau untuk mengawasitransformasi pasukan kepolisian dan pertahanan;

- Unit bersama kebijakan ekonomi untuk mengawasi pembuatankebijakan ekonomi;

- Komisi hak asasi manusia untuk membahas masalah hak asasimanusia;

- Pelindung masyarakat untuk membahas pelanggaran oleh militer;- Pemberian amnesti;- Komisi tanah untuk membahas masalah alokasi dan redistribusi

tanah;- Komisi pemilihan umum yang independen;- Forum konsensus untuk mengelola proses transisi dalam sektor

kunci seperti kesehatan, pendidikan, perumahan dan kebijakanekonomi.

Karena kredibilitas sangat penting bagi keberhasilannya, prosesinstitusionalisasi mekanisme ini juga penting, demikian pula pemilihanorang-orang yang menjadi anggotanya. Jika badan-badan ini tundukpada pemerintah, mereka tidak akan mampu untuk mengatasi masalah-masalah yang seharusnya mereka tangani. Semua badan yang ditujukansebagai “pengawas” tingkah laku pemerintah atau partai harus memilikisumber daya, kekuasaan dan otoritas yang diperlukan untuk melakukantugasnya. Otoritas pengawas ini harus tidak dicurigai dan dapatdipertanggungjawabkan.

Institusi “pengawasan dan pengimbangan” bisa merupakan badanyang permanen, atau dibatasi untuk tahap-tahap tertentu dalam proses.Di Afrika Selatan, terdapat kecemasan bahwa pemerintahan nasionalisakan, selama proses negosiasi sebelum pemilihan demokratik pertama,membuat keputusan dalam aspek-aspek penting seperti kebijakanekonomi, hutang dan pendidikan yang akan berpengaruh dalam jangkapanjang. Untuk menjaga kemungkinan yang tidak diinginkan, sebuahotoritas eksekutif peralihan ditetapkan, demikian juga sejumlah forumkonsensus untuk mengelola bidang penting dalam pemerintahan hinggapemerintahan baru terbentuk setelah pemilihan umum pada bulan April1994.

Terdapat pula kebutuhan akan fleksibilitas dalam kesepakatan untukmempertahankan kemampuannya menyelesaikan masalah sebagaimanamereka timbul (yang pasti terjadi). Di Afrika Selatan, tidak dibayangkanbahwa dalam negosiasi nasional pada tahun 1993, para pemimpintradisional di propinsi-propinsi akan memiliki kekuatan lobi yang besar.Sebagai akibat dari tekanan politis dan legal yang berlanjut, DewanPemimpin Tradisional dibentuk untuk memberikan perwakilan politik


369


dan sebagai cara untuk memajukan kepentingan mereka. Sebuah cirikhusus dari kesepakatan damai di Afrika Selatan dan Irlandia Utaraadalah berkembangnya institusi tawar-menawar dalam jumlah besar, yangmemungkinkan isu-isu untuk dipilah-pilah dan dibahas dengan lebihberorientasi pada konsensus dan dalam kelompok kecil, dibandingkanbila semua kekuasaan dipusatkan di tengah.

Dalam lingkup pengawasan dan pengimbangan ini, Bab 4 bisaberguna, karena bab tersebut membahas berbagai opsi dan pengalamandari berbagai negara. Sementara kecemasan dan ketakutan itu bisa jadiberdasar dan merupakan tantangan yang besar, jika terdapat perhatianyang terfokus untuk menemukan mekanisme untuk mengangani masalahtertentu, itu merupakan awal untuk menyelesaikannya.

5.4 Dimensi InternasionalBagian ini membahas pendekatan masyarakat internasional untuk

membangun demokrasi yang dapat dipertahankan. Ini tidak mencakupbantuan praktis yang sering dilakukan masyarakat internasional, namunmembahas konteks pemberian bantuan tersebut. Pertama ia membahastimbulnya secara bertahap kecenderungan menuju demokrasi, terutamapada tingkat regional: di berbagai lokasi, organisasi regional merupakandonor bantuan yang semakin penting sehingga merupakan penentu dalamkebijakan bantuan. Banyak dari mereka yang secara terang-teranganmensyaratkan demokrasi sebagai kriteria untuk pemberian bantuan danadan pembangunan. Kemudian, bagian ini akan membahas dimensiinternasional bantuan demokrasi: timbulnya kebijakan bantuan yangmemiliki aspek politis secara terang-terangan dan secara spesifik,persyaratan keberadaan demokrasi dalam kebijakan tersebut.

5.4.1 Perserikatan Bangsa-BangsaPBB merupakan badan pendorong demokrasi yang paling

berpengaruh dalam lima puluh tahun terakhir. Meskipun analisis peranPBB per se berada di luar lingkup buku pegangan ini, beberapa dimensiperannya yang berubah dalam hubungannya dengan pendorongandemokrasi dan konflik bisa diidentifikasi. Terdapat pula sejumlah studimutakhir yang bagus dan laporan mengenai subjek ini, antara lain Sus-tainable Power: The Role of the United Nations and Regional Organizationsin Preventing Conflict karya Connie Peck.

Lingkup pendorongan demokrasi PBB meluas secara signifikan sejakakhir dekade 1980-an, terutama dalam bidang diplomasi preventif,pengawasan perdamaian dan pembangunan perdamaian pasca- konflik.Pada An Agenda for Peace (Juni 1992), Sekretaris Jenderal Boutros-BoutrosGhali memberikan gambaran suatu doktrin yang komprehensif untukmendorong, mempertahankan dan mengembangkan perdamaian di duniadalam garis kebijakan pencegahan konflik hingga penyelesaian konflik.Agenda for Democratization (1997) mencoba menetapkan pendekatan

5 . 4 D i m e n s i I n t e r n a s i o n a l

370

yang komprehensif untuk mendorong dan memantapkan demokrasi baruatau yang kembali.

Cara-cara PBB menyelesaikan pertikaian secara damai dicantumkandalam Pasal 33 Piagam PBB. Dalam usaha menginstitusionalkan strukturpencegahan konflik, sekretariat PBB direstrukturisasi pada awal dekade1990-an dan tiga departemen dibentuk untuk mengelola usaha diplomasipreventif: Departemen Masalah Politik (DPA), yang mencakup sebuahbagian “pemberitahuan dini”, Departemen Masalah Kemanusiaan(DHA), dan Departemen Operasi Penjaga Perdamaian. DPAbertanggung jawab atas pencegahan konflik dan diplomasi preventif,dan sebuah Divisi Bantuan Pemilihan Umum dibentuk secara spesifikuntuk membantu pelaksanaan pemilihan umum peralihan. Reformasilebih lanjut pada tahun 1997 oleh Sekretaris Jenderal Kofi Annanmelangsingkan sekretariat, mengkonsolidasikan peran DPA sebagai titikfokus untuk mengelola pembangunan perdamaian pasca-konflik, dankegiatan DHA dilaksanakan oleh koordinator bantuan darurat.

Dalam lingkup advokasi demokratik, terdapat seperangkat deklarasi,resolusi dan konvensi (yang dibahas dalam bagian 4.6 tentang instrumenhak-hak asasi manusia) yang berisikan komitmen bersama para negaraanggota untuk penghargaan demokrasi dan hak asasi manusia. Namun,keanggotaan universal PBB membatasi peran proaktifnya dalam bidangini. Sejak tahun 1988, isu demokrasi selalu muncul tahunan dalam agendaSidang Umum, dan menimbulkan sejumlah resolusi untuk mendorongdemokratisasi, dan sejumlah konferensi internasional mengenai“Demokrasi Baru” telah diadakan. PBB secara langsung memfasilitasitransisi menuju demokrasi di Namibia (1989), Nikaragua (1990),Kamboja (1993), dan El Salvador serta Mozambik (1994) denganmembantu pihak-pihak yang bertentangan untuk mengubah diri merekamenjadi partai politik, dan dengan mengawasi (dan kadang kalamengadakan) pemilihan umum yang bebas dan adil. PBB juga memilikiperan mediator yang besar dalam banyak konflik mendalam di berbagaikawasan dunia, seperti di Afganistan.

5.4.2 Bantuan demokrasi dan sumbangan asing

Sejak akhir dekade 1980-an, komunitas internasional telahmemunculkan suatu dimensi normatif dan politis dalam kebijakan kerjasama pembangunannya dan memunculkan kriteria baru untuk bantuandan kebijakan luar negeri, dengan tujuan utama pemerintahan yang baikdan demokratis. Reformasi negara, penguatan institusi demokrasi dankepastian hukum, penghargaan hak-hak asasi manusia dan penciptaanlingkungan yang kondusif untuk pembangunan ekonomi dan politis telahmenjadi persyaratan utama untuk bantuan pembangunan asing,menekankan pentingnya konteks politik pembangunan. Organisasikeamanan internasional, yang dahulu berfokus pada penjagaan perdamaian

Konteksinternasional danregionalmempengaruhisecara dramatisdinamika internalpro s e sperdamaiandemokratik.

5.4 DimensiInternasional

371


tradisional, meluaskan bidang intervensinya ke pencegahan konflik dan,terutama, pembangunan perdamaian pasca-konflik. Kebijakan bantuanpembangunan juga meluaskan lingkupnya untuk membahas manajemenkonflik dan pembangunan perdamaian. Persyaratan tradisional –penetapan secara terbuka kondisi politik untuk bantuan ekonomi – secarabertahap diubah. Kebijakan-kebijakan tersebut berkisar di tiga temautama:

- Bantuan demokrasi: mendorong demokrasi dan prosesdemokratisasi di negara penerima sebagai tujuan utama bantuanluar negeri;

- Persyaratan demokratik: mensyaratkan sistem politik demokratikatau komitmen negara penerima untuk pengembangan demokrasiuntuk mendapatkan bantuan;

- Kondisionalitas demokratik: pengurangan, pembatalan atau ancamanpenarikan bantuan asing apabila terjadi hambatan terhadappembangunan demokrasi atau kemunduran.

5.4.3 Perspektif regionalKerangka kerja regional untuk dialog keamanan dan kerja sama

semakin berkembang dalam dekade-dekade terakhir. Terdapatperkembangan sebuah bentuk regionalisme baru yang berdasarkan padakomitmen bersama pada demokratisasi dan pertahanan demokrasi. UniEropa (EU), Organisasi Negara-Negara Amerika (OAS) dan OrganisasiKesatuan Afrika (OAU), pada khususnya, telah menunjukkan tekadnyauntuk berusaha menyikapi konflik internal dan perkembangandemokratik.

Organisasi-organisasi regional ini menyediakan kerangka kerja danjuga struktur dan mekanisme pendukung, untuk menguatkan prosesdemokratisasi. Mereka menimbulkan sinergi regional, dan menyediakanplatform bagi negara-negara anggotanya untuk membicarakan masalahbersama, menciptakan penyelesaian masalah dan mengambil tindakanbersama. Banyak organisasi yuang kini memiliki klausa demokratik dalampersyaratan keanggotaannya: negara anggota harus menaati norma-normadan prinsip-prinsip demokratik tertentu, yang bila dilanggar akanmenimbulkan pembatalan keanggotaan atau tindakan penghukuman.

Sebagian besar blok regional – EU, OAS, OAU, OSCE dan lain-lain– memiliki persyaratan keanggotaan yang meliputi berbagai bentukkomitmen dan bukti keberadaan praktik-praktik demokratik di sebuahnegara (lihat sebagai contoh penjelasan tentang Eropa di bawah).Beberapa organisasi internasional, terutama PBB, memiliki sejumlahbesar deklarasi, konvensi, perjanjian dan piagam pro-demokrasi yangmensyaratkan anggotanya untuk membaharui komitmen mereka terhadaphak-hak asasi manusia. Sebuah contoh yang amat kuat adalah Resolusi1080 OAS yang mensyaratkan anggotanya untuk tindakan bersama dan


372

segera bila terjadi “halangan mendadak atau ireguler terhadap prosespolitikal-institusional demokratik atau penggunaan kekuasaan secararesmi oleh pemerintahan yang terpilih secara demokratik dalam suatunegara anggota”. Jadi keanggotaan bisa merupakan faktor yang sangatefektif untuk mendasari komitmen terhadap struktur demokratik, dantentu saja bergabung dengan klub demokrasi memberikan dukunganoleh rekan-rekan anggota lainnya. Lebih lagi, bukti yang adamenunjukkan bahwa semakin sebuah negara terlibat dalam integrasiregional dan internasional, semakin kecil kemungkinannya ia akanterlibat dalam konflik bersenjata dengan negara lain. Bagian-bagianberikut ini akan mempelajari perkembangan kebijakan yang mendorongdemokrasi, institusi dan pancingan pada tingkat regional.

Eropa

Eropa merupakan jaringan yang paling rumit, yang tersusun dariinstitusi-institusi dan mekanisme-mekanisme yang saling terhubung dansaling memperkuat, untuk pencegahan, pengelolaan dan penyelesaiankonflik melalui norma-norma demokrasi. Keragaman alat-alat tersebutsangat meningkat dalam dekade terakhir. Organisasi regional Eropamemberikan insentif untuk perkembangan demokrasi denganmensyaratkan anggota baru untuk menaati secara eksplisit prinsip-prinsipdemokrasi, termasuk penghargaan bagi hak-hak asasi manusia, minoritas,kepastian hukum dan pemerintahan yang baik.

Pengaruh pro-demokrasi dari kriteria keanggotaan semacam itupenting baik sebelum maupun setelah sebuah negara bergabung dalamorganisasi. Menjadi anggota merupakan sebuah proses yang lama dankompleks yang memerlukan persetujuan terlebih dahulu untukmembentuk kerangka kerja bersama untuk memperkuat danmendalamkan perubahan. Begitu keanggotaan ada di tangan, terdapatkonvergensi yang terus menerus menuju kebijakan demokrasi yangserupa antara negara-negara anggota.

Uni Eropa (EU). Sebuah organisasi ekonomi Eropa Barat, EU telahmenetapkan kriteria politik dan ekonomi yang ketat untukkeanggotaannya. Sejak Pertemuan Puncak Kopenhagen 1993, ini meliputidemokrasi, penghargaan atas hak asasi manusia, supremasi hukum, danpenghargaan kebebasan dasar. Kemungkinan untuk menjadi anggotaEU memberikan pengaruh yang besar bagi negara-negara Eropa Tengahdan Timur untuk memantapkan pencapaian demokratik mereka danmempertahankan momentum reformasi politik. Sebagai tambahan, EUtelah mendukung proses demokratisasi di Eropa Tengah dan Timursejak awal dekade 1990-an, dengan “dukungan positif ” untukdemokratisasi.

Turki merupakan kasus yang menarik, yang telah memilikikesepakatan kerja sama yang berlangsung lama dan komprehensif dengan


373


EU, namun tidak mencukupi untuk menjadi anggota. Dapat dikatakanbahwa prospek keanggotaan dan dukungan signifikan dan terus menerusdari EU telah membantu Turki untuk mempertahankan momentumagenda reformasi politiknya dan memberikan insentif yang kuat untuksemakin mendemokratiskan sistemnya.

Sebuah klausa pencabutan sementara ditambahkan pada tahun 1997,untuk memungkinkan pencabutan sementara sebagian atau seluruh hak-hak keanggotaan bila terjadi pelanggaran terhadap prinsip-prinsipKopenhagen. Prinsip-prinsip ini juga merupakan inti kebijakan luarnegeri EU: demokrasi dan dorongan untuk demokrasi telah lama menjadiinti Kebijakan Bersama tentang Luar Negeri dan Keamanan.

Dewan Eropa. Sebuah institusi trans-Eropa yang dimandatkan untukmendorong demokrasi parlementer, dewan ini memberikan persyaratanpolitik untuk keanggotaannya: sebuah anggota harus merupakan negarademokrasi sebelum melamar, atau paling tidak menunjukkankomitmennya untuk demokratisasi dan reformasi politik. Untukmemenuhi syarat menjadi anggota, sebuah negara harus memenuhistandar yang ketat dalam lingkup hak asasi manusia, termasuk hak-hakminoritas, dengan meratifikasi konvensi-konvensi yang telah ada. Lebihpenting lagi, tugas normatif Dewan Eropa (dalam lingkup konvensiinternasional) sebagaimana pula mekanisme penerapan hak asasimanusianya (Pengadilan dan Komisi Eropa untuk Hak Asasi Manusia)memiliki pengaruh penting terhadap negara-negara anggota, baik dalamkomitmen legal internasional maupun dalam hukum domestik. Sekarang,hampir semua negara Eropa Tengah dan Timur merupakan anggotapenuh, sementara negara-negara lainnya (seperti anggota CIS) memilikistatus “tamu” dan bisa mendapatkan keuntungan dari berbagai pro-gram kerja samanya. Peralihan menuju demokrasi di Eropa Tengah danTimur setelah runtuhnya Tembok Berlin memberikan tantangan yangluar biasa bagi Dewan Eropa: dari 16 anggota semula, anggotanya padabulan April 1998 telah mencapai 40 negara. Hampir semua anggotabaru merupakan demokrasi peralihan yang rapuh. Pada tahun 1997,dewan ini membentuk mekanisme pengawasan dan verifikasi untukmenilai ketaatan sebuah negara pada komitmen dan kewajibankeanggotaannya.

Organisasi Pakta Pertahanan Atlantik Utara (NATO). Sebuahorganisasi militer trans-Atlantik, NATO telah menyatakan bahwa kontrolsipil terhadap militer merupakan syarat keanggotaannya. Ia memperbaikistruktur dan mekanismenya untuk pencegahan dan pengelolaan konflik,pembangunan kepercayaan dan dukungan reformasi, dengan membentukDewan Kerjasama Atlantik Utara (NACC) pada tahun 1991 dan Part-nership for Peace pada tahun 1994. Keanggotaan NATO merupakanprioritas pada negara-negara Eropa Tengah dan Timur sejak bubarnyaPakta Warsawa. Pertemuan Puncak Madrid bulan Juli 1997, yang


374

menyepakati prinsip integrasi empat negara Eropa Tengah dan Timurke dalam NATO, dan mendefinisikan kerangka kerja untuk kerja samalebih erat, menunjukkan kontribusi signifikan yang diberikan institusikeamanan kolektif terhadap proses reformasi internal.

Organisasi Keamanan dan Kerjasama di Eropa (OSCE). Sebuahorganisasi keamanan trans-Atlantik, OSCE telah memperkuat mekanismepembangunan kepercayaan, pencegahan konflik dan penemuan faktauntuk menyelidiki ancaman terhadap stabilitas di Eropa. Meskipun iatidak memiliki struktur maupun kapabilitas militer untuk penerapanperdamaian (peace enforcement) dan penjagaan perdamaian, ia merupakanforum untuk diskusi dan kerja sama pan-Eropa, terutama menyangkutisu hak asasi dan minoritas, pembangunan kepercayaan dan pencegahankonflik. OSCE juga telah memfasilitasi negosiasi dalam konflik yangmengakar antara Azerbaijan, Armenia dan separatis Armenia diKarabakh.

Dalam OSCE, Kantor Institusi Demokratik dan Hak Asasi Manusia(ODIHR) – sebelumnya dikenal sebagai Kantor Pemilihan yang Bebas– bertanggung jawab untuk memajukan hak asasi manusia, demokrasidan kepastian hukum, termasuk asistensi, observasi dan pengawasanpemilihan umum. Komisi Tinggi mengenai Minoritas Nasional jugamemiliki peran penting melalui misi pengawasan dan penemuan fakta.Diplomasi komisi ini, yang berlangsung tanpa diketahui banyak orang,memiliki peran dalam meredam ketegangan dan memenuhi kepentinganminoritas, terutama di Eropa Timur. Mekanisme lainnya mencakup PaktaStabilitas Eropa pada tahun 1995, bertujuan menciptakan mekanismeuntuk penyelesaian damai masalah perbatasan dan minoritas, danKonvensi dan Peradilan Konsiliasi dan Arbitrasi (yang mulai berlakupada tahun 1994), yang merupakan alat yang berguna dalam pencegahankonflik minoritas (seperti pada kasus minoritas di Hungaria dan Ruma-nia).

Amerika Latin

Organisasi Negara-Negara Amerika (OAS). Sebuah organisasikeamanan pan-Amerika, OAS mengambil posisi proaktif dalammendukung demokrasi. Ia mengakui bahwa solidaritas negara-negaraAmerika menuntut tiap anggota menjadi “demokrasi yang representatif ”dan ia perlu untuk proaktif dalam usahanya menjaga demokrasi di negara-negara anggotanya. Fakta bahwa semua anggota OAS di Amerika Latintelah secara bertahap menjadi makin demokratis dalam tahun-tahunterakhir ini merupakan faktor dasar dalam perkembangannya dekadeterakhir.

Pada tahun 1991, negara-negara anggota OAS bertemu di Santiago,Chili, untuk menetapkan “Komitmen terhadap Demokrasi danPerbaharuan Sistem Inter-Amerika” yang memperkuat “komitmen politik


375


yang tegas untuk mendorong dan melindungi hak asasi manusia dandemokrasi perwakilan, sebagai kondisi yang tidak dapat dilepaskan untukstabilitas, perdamaian dan pembangunan wilayah”. Ini diikuti denganditerimanya Resolusi 1080 pada tahun 1993. Ini memungkinkansekretaris jenderal OAS untuk “meminta pertemuan dengan segeramenyusul terjadinya … gangguan mendadak atau tiba-tiba terhadap prosespolitik atau institusi demokratik, atau proses penggunaan kekuasaanyang resmi oleh pemerintah yang terpilih secara demokratik dari suatunegara anggota organisasi tersebut”.

Mekanisme tersebut diterapkan di Haiti pada tahun 1991, Peru 1992,Guatemala 1993 dan Paraguay 1996. Di Guatemala, misalnya, OASmengutuk usaha “kudeta sendiri” Presiden Serrano, yang menimbulkannaik kembalinya pemerintahan yang konstitusional. Di Paraguay,penolakan komandan angkatan bersenjata, Jenderal Oviedo, untukmundur, mendorong krisis konstitusional. Reaksi cepat oleh OASmemungkinkan Presiden Wasmosy untuk mengambil alih pemerintahankembali.

Resolusi 1080 jelas merupakan mekanisme yang bernilai untukmembawa komunitas regional dan internasional untukmengkoordinasikan respon terhadap ancaman demokrasi di manapundi belahan dunia tersebut. Bahkan, Oviedo sendiri mengakui bahwakehadiran resolusi tersebut bisa menandakan akhir kudeta militer diAmerika Latin. Sebuah protokol tambahan OAS memungkinkanpembatalan sementara keanggotaan anggota, bila pemerintah yang dipilihsecara demokratik dijatuhkan dengan kekerasan.

Sebuah Unit untuk Mendorong Demokrasi dibentuk pada bulan Juni1990 untuk membantu negara-negara anggota OAS dalam membanguninstitusi demokratik, dan untuk mendorong dialog dan konsensus.Tugasnya adalah untuk “merespon dengan segera dan efektif kepadanegara anggota, yang menggunakan kedaulatannya sepenuhnya, memintasaran atau bantuan untuk mempertahankan institusi politik dan prosedurdemokratik”.

MERCOSUR. Sebuah fenomena menarik adalah semakin asertifnyablok perdagangan regional di bidang politik untuk mempertahankandemokrasi. Contohnya, pengaruh penting MERCOSUR dalam krisisParaguay pada tahun 1996 perlu diperhatikan. Dibentuk pada tahun1991 oleh Argentina, Brazil, Paraguay dan Uruguay untuk mendorongintegrasi dan perdagangan regional, kekuatan ekonomi MERCOSURmembuatnya berpengaruh dalam lingkup-lingkup non ekonomi juga.Pada masa menjelang pemilihan presiden Paraguay pada tahun 1998,kemungkinan tindakan preventif yang diambil anggota MERCOSURmempengaruhi dinamika politik internal negara tersebut dan membantumenjamin bahwa pemilihan yang dijadwalkan tersebut bebas, adil dandilakukan tepat waktu.


376

Afrika

Organisasi Kesatuan Afrika (OAU). Terdapat kemajuan dalam usahapeningkatan kapasitas Afrika untuk pencegahan konflik dan penjagaanperdamaian oleh OAU, sebuah organisasi keamanan pan-Afrika.

Komunitas Pembangunan Afrika Bagian Selatan (SADC).Organisasi sub-regional telah mengambil posisi terdepan dalampendorongan demokrasi di benua ini. Pada tahun 1992, SADCmendorong prinsip demokrasi dan mensyaratkan negara anggotanyauntuk demokrasi, penghargaan hak asasi dan supremasi hukum.

Komisi Ekonomi Negara-Negara Afrika Barat (ECOWAS). Sebuahorganisasi ekonomi regional yang dibentuk pada tahun 1975, ECOWASmemperluas mandatnya pada tahun 1993 untuk mencakup tanggungjawab untuk mencegah konflik regional, seperti terjadi di Liberia danSierra Leone. Sejak tahun 1990, ia mengambil peran yang semakinasertif dalam pencegahan dan penyelesaian konflik: contohnya, padatahun 1997 ia ditunjuk untuk mengembalikan pemerintah konstitusionaldi Sierra Leone. ECOWAS kemudian mengesahkan intervensi pasukanpenjaga perdamaian Afrika Barat, ECOMOG, untuk mengembalikanpemerintahan yang terpilih secara demokratik ke tampuk kekuasaanpada bulan Februari 1998.

Asia-Pasifik

Perkembangan di wilayah Asia-Pasifik lebih terbatas.

Forum Kerja Sama Ekonomi Asia-Pasifik (APEC). Organisasiekonomi regional yang dibentuk pada tahun 1989, dan Asosiasi AsiaSelatan untuk Kerja Sama Regional, yang dibentuk pada tahun 1985,menyediakan platform yang terjadwal untuk memperluas dialog ke luarmasalah ekonomi, namun belum secara spesifik membahas isudemokrasi.

Asosiasi Negara-Negara Asia Tenggara (ASEAN). Organisasi re-gional yang paling mapan, ASEAN sebenarnya dibentuk untukmendorong kerja sama ekonomi, dan menjauhi keterlibatan secaraterbuka dalam pendorongan demokrasi. Namun, demokrasi yang berlanjutdi Filipina dan Thailand, dan transisi Indonesia pada tahun 1998 –anggota ASEAN terbesar dan terkuat – bisa menandakan awal peranyang lebih asertif.

Lain-Lain

Persemakmuran Bangsa-Bangsa. Sebuah komunitas beranggotakan54 negara yang hampir semua bekas bagian Imperium Inggris,Persemakmuran merupakan platform bagi anggotanya untuk dialog dantindakan kolektif. Ia berusaha memajukan demokrasi dalam negara-negaraanggotanya melalui program asistensi demokratik. Ia bisa membatalkansementara keanggotaan untuk pelanggaran demokrasi yang terang-


377


terangan. Di masa lalu, Persemakmuran memiliki posisi anti-apartheidyang proaktif dan memaksa Afrika Selatan membatalkan keanggotaannyapada tahun 1961. Ia memberikan sanksi kepada Rhodesia pada tahun1965. Pada tahun 1991, Deklarasi Harare menuntut komitmen negara-negara anggotanya untuk demokrasi, pemerintahan yang baik, hak asasidan kepastian hukum. Sebuah Kelompok Aksi KementerianPersemakmuran (CMAG) dibentuk pada tahun 1995 untuk membahaspelanggaran deklarasi tersebut. Pada tahun 1995, keanggotaan Nigeriadibatalkan sementara oleh para kepala negara Persemakmuran, danCMAG melakukan pembicaraan untuk mengembalikan demokrasi keNigeria. Pada tahun 1997, Persemakmuran mencabut pengakuannyakepada rezim di Sierra Leone setelah angkatan bersenjata menjatuhkanpemerintahan terpilih. Pada tahun yang sama, Fiji diterima kembali kedalam Persemakmuran setelah disahkannya konstitusi baru yang non-rasial setelah 10 tahun dikeluarkan akibat kudeta pada tahun 1987.

5.4.4 Bantuan internasional: pemerintahan demokratik dankerja sama pembangunan

Dimensi kedua bantuan internasional untuk demokrasi dandemokratisasi adalah semakin meningkatnya persyaratan politik yangdiberikan pada kebijakan kerja sama pembangunan internasional do-nor-donor bilateral dan multi-lateral terpenting.

Pada dekade 1990-an, terdapat perluasan bantuan politis, terutamabantuan demokrasi dan pendorongan pembangunan partisipatoris danpemerintahan yang baik. Perdebatan dalam komunitas pembangunaninternasional semakin meningkatkan kebutuhan untuk membantu semuapihak untuk menyelesaikan konflik dan mencapai perdamaian. Meskipunkebijakan aktor-aktor yang berbeda mencerminkan agenda politik yangkadang kala berbeda, terdapat kesadaran yang semakin tinggi bahwapembangunan ekonomi yang berkelanjutan berjalan seiring dengandemokratisasi. Dukungan untuk pembangunan politik demokratik dilihatsebagai nilai dasar, suatu cara untuk mencapai pembangunan ekonomiyang saling terbuka dan partisipatoris, dan sebagai alat untuk pencegahan,pengelolaan dan penyelesaian konflik.

Prioritas politik donor bilateral secara umum mengarahkanpendefinisian dan penyaluran bantuan pembangunan internasional, danmemiliki akibat yang menentukan pada kebijakan dan agenda donormulti-lateral. Persyaratan untuk bantuan demokratik semakin terbuka,dan semakin efektif dalam penerapan, dalam komponen bilateral bantuanasing, secara langsung dikelola oleh badan-badan di negara donor danbergantung pada agenda kebijakan luar negerinya. Bahkan, badan-badanpembangunan bilateral, yang merespon para pemilih domestik danagenda politik luar negeri yang berbeda-beda, berada pada garis depanperdebatan mengenai persyaratan politik dan bantuan demokratik.


378

Namun, tekanan anggaran di negara-negara donor telah mengurangidan mempersempit lingkup intervensinya. Dalam anggaran yang ketat,bantuan pembangunan internasional harus efektif, efisien dan dapatdipertanggungjawabkan. Tekanan yang bersamaan pada dana bantuandan fokus yang meningkat pada demokratisasi mensyaratkan bahwabantuan asing harus transparan, dapat dipertanggungjawabkan danefisien. Pemerintahan demokratik, dengan memperkuat lingkungan untukmemungkinkan kerja sama pembangunan yang optimal, menjadi fokushampir semua kerja sama teknis.

Komisi Bantuan Pembangunan dalam Organisasi Kerja Sama danPembangunan Ekonomi (OECD-DAC) telah mengidentifikasi sejumlahpendekatan untuk bekerja dengan rekan-rekan negara berkembang dalampembangunan partisipatoris dan pemerintahan yang baik, dengan dasarkomitmen bersama terhadap pembangunan ekonomi yang berdasar luas.Panduan resmi DAC menggambarkan dimensi politik bantuan asing,dalam bentuk tindakan positif (persyaratan demokratik) dan negatif (sanksidemokratik). DAC mengidentifikasi empat dimensi pemerintahan yangbaik:

- Kepastian hukum (sebuah lingkungan hukum dan rezimpenerapannya yang dapat diramalkan, dengan peradilan yangobjektif, andal dan independen);

- Reformasi sektor publik (berdasar efisiensi, transparansi,pertanggungjawaban, kecepatan respon dan keterbukaan institusipemerintah dan negara, terutama administrasi publik);

- Perbaikan pengelolaan sektor publik (meningkatkanpertanggungjawaban, reformasi anggaran dan pelayananmasyarakat);

- Mengendalikan korupsi, meningkatkan transparansi danpertanggungjawaban kebijakan publik dan mengurangi pengeluaranmiliter yang berlebihan.

Meskipun OECD-DAC membedakan demokrasi, hak asasi danpemerintahan yang baik (yang terakhir ini dibicarakan dalam ukurankinerja sektor publik sebagai sistem manajemen ekonomi yang baik),dimensi-dimensi yang berbeda ini saling memperkuat. Pembangunanyang berkelanjutan, menurut DAC, ditumbuhkan melalui peningkatanpartisipasi, demokratisasi, pemerintahan yang baik, penghargaan hakasasi manusia dan adanya kepastian hukum.

Stabilitas Struktural Demokratik

Bantuan dan pembangunan bisa memberikan kontribusi penting untukpencegahan konflik dan pembangunan perdamaian, dengan mendorongtimbulnya dan pemantapan bertahap stabilitas struktural demokrasi. Suatulingkungan yang di dalamnya terdapat stabilitas struktural, menurut


379


OECD-DAC, adalah satu lingkungan yang di dalamnya terdapat “struktursosial dan politik yang dinamis dan representatif yang mampu untukmengelola dan menyelesaikan pertikaian tanpa penggunaan kekerasan.Membantu memperkuat kemampuan masyarakat untuk mengendalikanketegangan dan pertikaian tanpa kekerasan merupakan bagian vital daripembangunan”. Dengan menyediakan insentif untuk konsensus,menekankan sifat saling terbuka dan partisipatoris intervensi merekadan memberikan persyaratan perkembangan demokrasi untuk bantuanekonominya, badan pembangunan bisa menjadi katalis untuk keterlibatanlebih luas kelompok sosial dalam proses diskusi dan negosiasi.

Persyaratan Demokratik

Banyak donor yang menekankan cara-cara positif untuk mendukungdemokratisasi dan pemerintahan demokratik, sementaramempertahankan kesiapan untuk mengambil cara-cara negatif – hinggamencakup penghentian sementara bantuan. Persyaratan politis, yangdidefinisikan sebagai pengurangan, penghentian sementara atau ancamanpenarikan bantuan karena gangguan terhadap proses pembangunandemokratik, atau kemunduran terhadap pencapaian demokratik,memiliki banyak dimensi. Semakin lama persyaratan politik dipandangsebagai pelengkap persyaratan ekonomi, keduanya saling memperkuatuntuk keberlanjutan reformasi ekonomi dan pencapaian pembangunanekonomi yang berhasil. Terdapat bukti bahwa demokrasi yangterinstitusionalisasi dengan baik lebih cenderung untuk menghasilkankebijakan ekonomi dan sosial yang efektif dan berkelanjutan, akrenamereka menyediakan kerangka kerja politik-insitusional yang stabil,saling terbuka, berdasarkan konsensus dan partisipatif.

Sebuah contoh persyaratan demokrasi misalnya pengumumanpemerintah Perancis dalam Pertemuan Puncak Perancis-Afrika pada tahun1990, bahwa di masa depan ia akan mengaitkan bantuan ekonomi denganperkembangan politik. Ini memberikan andil pada jatuhnya PresidenKérékou di Benin, dan semakin meluasnya konferensi nasional untukreformasi demokratik di sebagian besar wilayah Afrika yang berbahasaPerancis (lihat Studi Kasus). Peralihan demokratik terjadi di Mali, Nigerdan Madagaskar, dan keterbukaan politik bagi semua anggota masyarakatdi Chad, Kongo (Brazzaville) – namun berbalik pada tahun 1997 –Pantai Gading, Kamerun dan Gabon.

Sanksi Bantuan

Penerapan atau ancaman sanksi bisa menandakan ketidaksetujuandonor pada rezim politik tertentu (seperti di Haiti, Kenya dan Malawi),atau respon spesifik terhadap perkembangan politik yang negatif (sepertidi Guatemala, Zambia atau Lesotho). Dalam keadaan tersebut, sanksibantuan dapat mendorong perubahan. Donor bisa “mengubahkesetimbangan” dengan bekerja dengan gerakan oposisi internal untuk


380

mendorong transisi politik (Kenya dan Malawi), atau menuntutperubahan spesifik sebelum bantuan diberikan kembali (Guatemala danZambia). Sanksi bantuan memiliki dampak penting di Malawi padatahun 1992-1993, ketika pembekuan paket bantuan 74 juta dolar ASmemberikan sinyal jelas bahwa rezim Hastings Banda tidak bisa bertahansecara berkepanjangan terhadap tekanan nasional maupun internasional.Penghentian bantuan di Haiti merupakan bagian dari paket sanksi luasuntuk mengembalikan Presiden Aristide. Di Thailand (1991-1992),Lesotho (1994), Sierra Leone (1996) dan El Salvador (1990-1992),donor memberikan kontribusi diam-diam, dengan menggunakanbantuan atau ancaman penarikan bantuan untuk mempengaruhiperkembangan politik.

Kekuatan donor bantuan internasional untuk mendorong perubahandemokratik atau membalik kemunduran demokratik menggunakanpersyaratan bantuan berbanding lurus dengan ketergantungan penerimabantuan pada mereka, dan kesatuan komunitas donor. Namun, kebijakanpersyaratan yang tidak terkoordinasi atau tidak konsisten bisa memilikiakibat yang mengganggu dan memperkeruh situasi yang sudah buruk.Bantuan asing dapat digunakan dan disalahgunakan oleh pihak-pihakyang bertentangan untuk memperpanjang konflik.

”Konsentrasi” Bantuan Asing: Program Bantuan Demokratik

Sementara persyaratan politik oleh pemerintah donor memiliki tujuanyang dinyatakan sebagai memberikan tekanan untuk melakukan reformasipolitik, program bantuan demokratik dirancang khusus untuk mendukungdan memperkuat perkembangan demokratik. Meskipun terdapatketerbatasan, mereka bisa merupakan rangsangan yang efektif bagipenerimanya untuk memperkuat dasar-dasar pembangunan perdamaian.Sebagai contoh, Kanada memberikan sasaran alokasi bantuannya untuk“negara-negara yang menunjukkan penghargaan terhadap hak asasimanusia” dan sebagai akibatnya membatalkan, mengurangi ataumemberikan sasaran baru terhadap bantuan untuk Cina, Haiti, Indone-sia, Sri Lanka dan Republik Demokratik Kongo (sewaktu bernamaZaire).

Mengkonsentrasikan bantuan pada sejumlah terbatas penerima yangmemiliki komitmen pada reformasi demokratik semakin populer padadonor-donor bilateral. Karena keterbatasan dana mengekangpengeluaran bantuan luar negeri untuk pembangunan (ODA), sebagianbesar badan memfokuskan lebih tajam bantuan kepada negara-negarayang paling membutuhkannya dan menuntut komitmen untukpembangunan ekonomi yang berkelanjutan dan demokratisasi.


381


5.4.5 Badan pembangunan bilateral

Dalam badan-badan pembangunan bilateral, “kelompok negara-negarayang memiliki pikiran serupa” (Belanda, Norwegia, Swedia, Finlandia,Denmark dan kadang-kadang Kanada) sangat inovatif. Merekamemberikan pengaruh yang besar dalam debat kebijakan pembangunaninternasional dan memiliki peran penting dalam melazimkan kebijakanberorientasi demokrasi, baik bilateral maupun multi-lateral, ke dalamprogram bantuan.

Pada tahun 1990, Parlemen Norwegia mengalokasikan 10 juta dolarAmerika Serikat anggaran bantuannya untuk Dana Norwegia untukDemokrasi. Pada tahun yang sama, menteri-menteri negara-negaraSkandinavia mengumumkan “Komunike Molde” yang menekankanpentingnya demokrasi dalam memberlanjutkan pembangunan ekonomi,dan menjanjikan dukungan aktif untuk hak asasi manusia dandemokratisasi. Sejak tahun 1994, demokratisasi dan hak asasi manusiajuga menduduki tempat penting dalam kebijakan bantuan Denmark.Perkembangan demokratik dinyatakan secara eksplisit dalam kebijakanbantuan Swedia sejak tahun 1978. Badan Pembangunan InternasionalSwedia (Sida) mencakup sebuah Departemen Demokrasi danPembangunan Sosial. Pada tahun 1997, sebuah Divisi PemerintahanDemokratik khusus dibentuk dan sebuah rancangan awal Program untukPerdamaian, Demokrasi dan Hak Asasi Manusia diterbitkan Sida. Sidajuga menawarkan bantuan untuk partai-partai politik di negara-negaraberkembang.

Perdamaian dan demokrasi juga merupakan inti prioritas kebijakandi Amerika Serikat. Badan Amerika Serikat untuk PembangunanInternasional (USAID)meluncurkan arah baru yang bersejarah untuktujuan dan mandatnya dengan mengumumkan “Inisiatif Demokrasi”pada bulan Desember 1990. Ini menetapkan dorongan untuk demokrasisebagai tujuan utama dengan empat komponen: memperkuat institusidemokratik, mengintegrasikan demokrasi dalam program USAID,menghadiahi kemajuan dalam demokratisasi dengan meningkatkan jatahbagi negara tersebut, dan membentuk mekanisme reaksi cepat. Terdapatsatu perkiraan bahwa USAID menghabiskan dana sekitar 500 juta dolarAmerika Serikat pada tahun 1996 untuk program pemerintahandemokratik. Untuk Afrika saja, dana ini meningkat dari 5,3 juta dolarAmerika Serikat menjadi 119 juta dolar Amerika Serikat pada tahun1994.

Donor-donor penting lainnya semakin banyak yang mengikuti.Prioritas bantuan pembangunan Kanada mencakup meningkatnyapenghargaan terhadap hak asasi manusia, pendorongan demokrasi danpemerintahan yang lebih baik, dan memperkuat masyarakat madani.Pada tahun 1996, Departemen Luar Negeri dan Perdagangan


382

Internasional Kanada menetapkan “inisiatif pembangunan perdamaian”,yang mencakup dana pembangunan perdamaian, menunjukkan komitmenKanada untuk perkembangan demokrasi dan hak asasi. Kriteria Jermanuntuk alokasi dana pembangunan mencakup penghargaan terhadap hakasasi dan hak hukum, demokrasi partisipatoris, kepastian hukum,liberalisasi kebijakan ekonomi dan penerapan sistem ekonomiberorientasi pasar, dan orientasi kebijakan publik untuk pembangunan.Jepang, kini donor bilateral terbesar, menyatakan dalam Piagam ODA-nya tahun 1992 bahwa semakin banyak perhatian harus diberikan untuk“pendorongan demokrasi, penerapan ekonomi pasar dan penghargaanhak asasi manusia”, secara eksplisit mengaitkan pembangunan ekonomipada reformasi politik dan pengurangan pengeluaran militer yangberlebihan. Timbul pula gejala untuk pembentukan badan pemerintahanyang spesifik untuk mendorong demokrasi, seperti Pusat Internasionaluntuk Hak Asasi dan Pengembangan Demokrasi di Kanada atau PusatInstitusi Demokratik di Australia.

EU, yang menyalurkan lebih dari 17 % total ODA negara-negaraanggotanya, terutama dalam bentuk hibah, memberikan tekanan khususpada perlindungan hak asasi manusia dan mendorong demokrasi untuk“mengembangkan dan memantapkan demokrasi dan kepastian hukum,dan penghargaan untuk hak asasi dan kebebasan dasar”. Pembiayaaninsentif dan tindakan positif untuk mendukung hak asasi manusia dandemokrasi di negara-negara berkembang telah mencapai 526 juta ecusejak tahun 1992. Konvensi Lomé, yang mengatur tatanan perdaganganpreferensial antara EU dan 71 negara berkembang di Afrika, Karibiadan Pasifik, direvisi pada tahun 1995 untuk menjadikan hubungan yangberprivilese ini bersyarat pengakuan dan penerapan prinsip-prinsipdemokrasi, pemantapan kepastian hukum dan pemerintahan yang baik.Sebagai tambahan, sebuah “klausa penghentian sementara” dicantumkanuntuk menangani pelanggaran “elemen penting” konvensi tersebut,mencakup prinsip-prinsip demokratik. Pemerintahan yang demokratikmenjadi “sasaran” bantuan EU dan dana untuk “alokasi insentif ”diciptakan untuk mendukung pembangunan institusional, pemerintahanyang baik, demokratisasi dan hak asasi manusia.

Serupa dengan itu, Program Pembangunan PBB (UNDP)menempatkan agenda pemerintahan demokratik menjadi intikebijakannya, baik pada tingkat regional, melalui departemen regionalyang bertanggung jawab untuk implementasi program, dan pada tingkatpembuatan kebijakan strategis di pusat, dengan pembentukan DivisiPengelolaan Pembangunan dan Pemerintahan. Hingga tahun 1995,sepertiga sumber daya UNDP dialokasikan pada usaha mendorongpemerintahan yang demokratik (1,3 milyar dolar AS).


383


5.4.6 Bank pembangunan multi-lateral

Menurut definisi standar Bank Dunia, pemerintahan mencakup (i)bentuk rezim politik; (ii) proses penggunaan kekuasaan dalampengelolaan sumber daya ekonomi dan sosial sebuah negara untukpembangunan; (iii) kapasitas pemerintah untuk merencanakan,memformulasi dan menerapkan kebijakan dan membagi-bagi fungsinya.

Dengan pengecualian Bank Pembangunan Inter-Amerika, yangmencakup demokrasi dalam pendekatannya terhadap pemerintahan,hampir semua bank pembangunan membedakan pemerintahan sebagai“manajemen pembangunan yang baik” dan demokrasi sebagai “sistempolitik yang baik”. Mereka cenderung tidak mencampuri ataumempedulikan bentuk rezim politik negara penerima dalam tinjauanmereka mengenai bantuan ekonomi dan keuangan. Politik dan ekonomitidak sama sekali terpisah, namun setiap bank mendefinisikanpembedaannya sendiri antara politik dan ekonomi dalam kerangkakerjanya menurut konstituensinya dan statuta yang mengatur. Pembedaanini kadang kala artifisial: jika pembangunan ekonomi diharap berhasildan berkelanjutan, diperlukan kerangka politik yang baik. Persyaratanpolitis pemerintahan yang baik mencoba mempengaruhi pembuatankebijakan, untuk mendorong kefektifan dan efisiensi dalam kinerja dankebijakan ekonomi.

Pemikiran di belakang pemerintahan demokratik berdasar padaperhatian pada keberlanjutan program yang didanai institusipembangunan multi-lateral dan bilateral, terutama institusi keuanganinternasional dan bank pembangunan regional: pembangunan yangberkelanjutan memerlukan kerangka kerja yang dapat diramalkan dantransparan untuk perencanaan kebijakan, dan lingkungan yangmemungkinkan partisipasi rakyat dan inisiatif pribadi. Demokrasimenawarkan gabungan insitusi dan proses untuk pelaksanaan kebijakanpublik dan politik yang partisipatoris dan saling terbuka secara efisiendan efektif.

Dana Moneter Internasional

Dalam bantuan neraca pembayarannya, IMF memberikan perhatianpada konteks pemerintahan, dan referensi mengenai pemerintahan yangbaik merupakan dimensi yang semakin penting dalam kebijakan IMF.Dengan keanggotaan dan mandatnya, posisi IMF mengenai kontekspolitik negara penerimanya cenderung ambigu. Namun, IMF telah secaralangsung menunjukkan perlunya reformasi institusional sebagai bagianpaket bantuannya kepada negara seperti Indonesia dalam krisis keuangandan politik di negara ini pada tahun 1998.

Persyaratan sering kali digunakan untuk mengatasi korupsi: “Bantuankeuangan dari IMF dalam konteks penyelesaian peninjauan dalam sbeuahprogram atau persetujuan tatanan IMF yang baru dapat dihentikan


384

sementara atau ditunda akibat pemerintahan yang buruk”. Tindakankorektif menjadi persyaratan untuk dimulainya kembali bantuankeuangan. Pada bulan Juli 1997, IMF menghentikan sementarabantuannya ke Kenya, setelah kerusuhan sipil mengenai reformasikonstitusional dan pemilihan umum, sebelum keluarnya hasil pemilihan.

Bank Dunia

Bank Dunia semakin menekankan pentingnya pemerintahan yangbaik, terbuka dan saling terbuka. Dokumen publik pertamanya mengenaipemerintahan pada tahun 1989, mengenai Afrika Sub-Sahara,menekankan bahwa sumber masalah pembangunan Afrika adalah “krisispemerintahan”: pemerintah yang korup, koersif, terlalu tersentralisasidan arbitrer tidak dapat mempertahankan kelanjutan pembangunanekonomi. Pada tahun 1993, 57 proyek yang berkaitan denganpemerintahan disetujui. Dalam Laporan Pembangunan Dunia Tahun1997 isu ini dibahas, dan merujuk pada demokrasi sebagai sistempemerintahan yang baik. Karena kesaling-tergantungan antara“pemerintahan ekonomi” dan “pemerintahan politik”, antara ekonomidan politik, Bank Dunia semakin terlibat dalam pembangunan kapasitasdan institusi, mengatasi korupsi, dan mendukung masyarakat madani.Korupsi merupakan fokus utama kebijakan pemerintahan Bank Dunia.Ia telah mengidentifikasi elemen-elemen berikut ini sebagai kriteriautama untuk pemerintahan yang baik:

- Transparansi (pembuatan kebijakan yang terbuka oleh badanlegislatif dalam pemerintahan);

- Kebertanggungjawaban (untuk tindakan eksekutif );

- Prediktabilitas kebijakan (etos profesional dalam birokrasi);

- Partisipasi (peran masyarakat madani yang kuat dalam masalahumum);

- Kepastian hukum (pengendalian tingkah laku semua insitusipublik).

Pasal-pasal kesepakatan Bank Dunia tidak mendorong intervensidalam bidang politik, namun dorongannya untuk pemerintahan yangbaik dan program anti-korupsinya menunjukkan keinginan yang munculuntuk menangani kapasitas kerangka kerja institusional dan pemerintahannasional. Baru-baru ini, Bank Dunia menekankan perlunya pemerintahanyang terbuka dan saling terbuka untuk pembangunan yang berkelanjutan,menekankan pada dimensi politik kegiatan-kegiatannya. Pada bulan Juli1997, Bank Dunia membentuk Unit Pasca-Konflik yang ditujukan untukmeningkatkan koherensi pendekatannya untuk pembangunan kembalipasca-konflik, dengan tekanan kuat untuk pembentukan kembali institusi,dengan tujuan merencanakan dan menerapkan strategi peralihan danrekonstruksi awal.


385


Bank Pembangunan Inter-Amerika

Bank Pembangunan Inter-Amerika (IDB) memiliki konsep luasmengenai kemampuan pemerintahan yang demokratik dalam kebijakanpinjamannya. Ia secara eksplisit mendorong dan secara aktif mendukungproses pemantapan demokrasi di Amerika Latin. Di antara bank-bankpembangunan multi-lateral, IDB jelas paling asertif secara politis.Sekarang, semua dari 26 anggota yang meminjam dari IDB memilikipemerintahan yang dipilih secara demokratis. Bahkan, baik IDB danOAS tampaknya memajukan agenda demokratisasi di wilayahnya secaralebih komprehensif daripada, misalnya, PBB atau Bank Dunia. Dalamperencanaan kebijakan strategisnya pada tahun 1996, IDBmengidentifikasi empat bidang utama untuk diperhatikan dan didukung:cabang eksekutif, cabang legislatif dan institusi demokratik, sistemperadilan dan masyarakat madani. Hingga bulan April 1997, 27 proyektelah disetujui di bidang-bidang tersebut, dengan jumlah mencapai 300juta dolar AS, mencakup dukungan untuk sistem penyelesaian pertikaiandi Nikaragua, Pusat Arbitrasi dan Konsiliasi di Uruguay, untuk Pro-gram Nasional Kemampuan Pemerintahan Bolivia, dan untukmemperkuat institusi demokratik di Paraguay.

Bank Pembangunan Regional Lainnya

Bank Pembangunan Asia (ADB) mengikuti parameter Bank Duniamengenai pemerintahan yang baik, dan menjadikan kriteria-kriteriatersebut elemen yang jelas dalam penilaian dan kegiatanpembangunannya. Kebijakannya mencakup “pengelolaan pembangunanyang baik” mencakup pertanggungjawaban, prediktabilitas dantransparansi.

Bank Eropa untuk Rekonstruksi dan Pembangunan (EBRD) dalampiagamnya menjadikan bantuan ekonomi untuk Eropa Tengah dan Timurbersyarat komitmen untuk “demokrasi multi-partai, pluralisme danekonomi pasar”.

5.5 KesimpulanPrinsip-prinsip transparansi, pertanggungjawaban dan terutama

partisipasi dan keterlibatan merupakan tema yang berulang-ulang dalambab ini. Jika ditaati secara benar, prinsip-prinsip tersebut akan melindungikesepakatan perdamaian dari banyak halangan dan masalah yangberpotensi membatalkan penerapannya. Konsensus internasional yangberkembang mengenai pentingnya peran institusi dan strukturdemokratik tercermin pada tumbuhnya tekanan normatif pada demokrasioleh aktor internasional dan regional, memberikan nilai tambah padaprinsip tersebut.

Implikasi “persyaratan demokratik” dalam keanggotaan regional dankebijakan bantuan, dan apa yang dicirikan oleh beberapa komentator

5.5 K e s i m p u l a n

386

sebagai “munculnya hak untuk mendapat pemerintahan demokratik”perlu dipertimbangkan dengan hati-hati. Demokrasi tidak bisadipaksakan dari luar, meskipun dengan tujuan yang baik atau dana yangcukup. Kadang-kadang, persyaratan yang ketat dapat malah mengurangiprospek untuk reformis moderat. Kita menekankan dalam bab ini bahwafokus untuk membentuk penyelesaian damai dan pembangunandemokrasi yang berkelanjutan perlu menempatkan tanggung jawab utamapada pihak-pihak yang terlibat dalam konflik itu sendiri. Peran komunitasinternasional adalah untuk membantu dan mendukung, bukan untukmemberikan preskripsi dan memaksa. Komitmen ini harus datang,pertama dan terpenting, dari pihak-pihak domestik.

Formulasi pendekatan yang tunggal dan konsisten untukpembangunan demokrasi oleh komunitas internasional merupakan aspeklain yang perlu diperhatikan. Terlalu sering terjadi badan internasionalmemburu kepentingan sendiri yang sempit atau didorong oleh keinginanuntuk meningkatkan “pasaran” mereka dengan mengabaikan prosestransisi secara keseluruhan. Ini memerlukan konsultasi dan kerja samayang lebih luas, baik antara satu dengan yang lain, maupun antarakomunitas internasional dengan pihak-pihak domestik., sepanjang prosestersebut untuk menjamin bahwa bantuan diberikan dengan tepat, danuntuk menjamin bahwa masalah dibahas secara bersama-sama. Ini berartibahwa mekanisme evaluasi yang efektif perlu dibangun ke dalampenyelesaian untuk mengenali titik-titik yang berpotensi menimbulkankegagalan dan memungkinkan respon yang cepat dan efektif oleh semuayang berkaitan dengan implementasinya.

Namun, terdapat pula pengakuan yang semakin luas oleh komunitasinternasional bahwa pencegahan konflik tidak perlu terbatas padadiplomasi preventif atau sistem peringatan dini; meskipun keduamekanisme tersebut penting, harus terdapat pula penyelesaian yangmembahas akar masalah dan mengelola sumber konflik yang berlanjutdengan cara yang terstruktur dan membangun. Tantangan bagi komunitasinternasional adalah untuk menerjemahkan kesadaran yang diperbaharuiini dan komitmennya menjadi kebijakan dan tindakan konkrit baik padatingkat internasional maupun domestik. Bentuk tepat kebijakan dantindakan yang baru ini merupakan isu utama yang dihadapi semuaorganisasi dan pemerintahan yang memiliki komitmen serius padapembangunan perdamaian yang berkelanjutan.

5.5 Kesimpulan

Terdapatpengakuan yangsemakin luas olehkomunitasinternasionalbahwapencegahankonflik harusmembahas akarmasalah danmengelolasumber konflikyang berlanjutdengan cara yangterstruktur danmembangun.

387



Boutros-Ghali, Boutros. 1994. An Agenda for Development.New York, NY: Perserikatan Bangsa-Bangsa.

Boutros-Ghali, Boutros. 1995. An Agenda for Peace. Edisikedua. New York, NY: Perserikatan Bangsa-Bangsa.

Boutros-Ghali, Boutros. 1997. Agenda for Democratiza-tion. New York, NY: Perserikatan Bangsa-Bangsa.

Carothers, Thomas. Musim gugur 1997. “DemocracyAssistance: The Question of Strategy”, Democratization,vol. 4. no 3. hal. 109-132.

Crawford, Gordon. 1996. Promoting Democracy, HumanRights and Good Governance through Development Aid: AComparative Study of the Policies of Four Northern Donors.Centre for Democratization Studies, Kertas Kerjamengenai Demokratisasi.

Crawford, Gordon. 1997a. “Foreign Aid and PoliticalConditionality: Issues of Effectiveness and Consistency”,Democratization, vol. 4. no 3. hal. 69-108.

Crawford, Gordon. 1997b. Promoting Political ReformThrough Aid Sanctions: Instrumental and Normative Issues.Centre for Democratization Studies, Kertas Kerjamengenai Demokratisasi.

de Feyter, Koen, Kaat Landuyt, Luc Reyams, FilipReyntjens, Stef Vandeginste, Han Verleyen. Juni 1995.Development Cooperation: A Tool for the Promotion ofHuman Rights and Democratization. Antwerp: Universityof Antwerp

Diamond, Larry. 1995. Promoting Democracy in the 1990s:Actors and Instruments, Issues and Imepratives. New York,NY: Carnegie Corporation of New York.

Diamond, Larry, Marc F. Plattner, Yun-han Chu danHung-mao Tien. ed. Consolidating the Third Wave Democ-racies. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press.

Gyimah-Boadi, Emmanuel. 1996. “Civil Society inAfrica”, Journal of Democracy, vol. 7, no. 2. hal 118-132.

Halperin, Morton H. dan Kristen Lomasney. 1993.“Toward a Global ‘Guarantee Clause’”, Journal of Democ-racy, vol. 4, no. 3. hal. 60-69.

Halperin, Morton H. dan Kristen Lomasney. 1998.“Guaranteeing Democracy: A Review of the Record”,Journal of Democracy, vol. 9, no. 2. hal. 134-147.

Memelihara Perjanjian Perdamaian

388

Huntington, Samuel P. 1996. “Democracy for the LongHaul”, Journal of Democracy, vol. 7, no. 2. hal. 3-13.

Inter-American Development Bank. 1996. Modernizationof the State and Strengthening of Civil Society. IDB StrategicPlanning and Operational Policy Department. Washing-ton, DC: IDB.

International Monetary Fund. 1997. Governance: TheIMF’s Role. Washington, DC: IMF.

Jeldres, Julio A. 1996. “Cambodia’s Fading Hopes”, Jour-nal of Democracy, vol. 7, no. 1. hal 148-157.

Linz, Juan J. dan Alfred Stepan. 1996. “Towards Con-solidated Democracies”, Journal of Democracy, vol. 7, no.2. hal 14-33.

Luckham, Robin. 1996. “Faustian Bargains: DemocraticControl Over Military and Security Establishments”.Dalam Robin Luckham dan Gordon White. ed.Democratisation in the South: the Jagged Wave. Manchester:Manchester University Press.

Munck, Ronaldo. 1989. Latin America: the Transition toDemocracy. London: Zed Books.

Naim, Moises. 1995. “Latin America: The Second Stageof Reform”. Dalam Larry Diamond dan Marc F Plattner.ed. Economic Reform and Democracy. Baltimore, MD: JohnsHopkins University Press.

Nelson, Joan M. dan Stephanie Eglington. 1992. Encour-aging Democracy: What Role for Conditioned Aid? EsaiKebijakan 4. Washington, DC: Overseas DevelopmentCouncil.

Nelson, Joan M. dan Stephanie Eglington. 1993. GlobalGoals, Contentious Means: Issues of Multi-ple Conditionali-ties. Esai Kebijakan 10. Washington, DC: Overseas Devel-opment Council.

O’Donnell, Guillermo. 1996. “Illusions About Consoli-dation”, Journal of Democracy, vol. 7, no. 2. hal. 34-51.

OECD-DAC. 1994. DAC Orientations on Participatory De-velopment and Good Governance. Paris: OECD.

OECD-DAC. 1995. Participatory Development and GoodGovernance. Paris: OECD.

OECD-DAC. 1997a. Final Report of the Ad Hoc WorkingGroup on Participatory Development and Good Governance.Paris: OECD.

MemeliharaPerjanjianPerdamaian

389


OECD-DAC. 1997b. Guidelines on Conflict, Peace and De-velopment Cooperation. Paris: OECD.

OECD-DAC. 1997c. Kelompok Ahli DAC mengenaiEvaluasi Bantuan. Evaluation of Programs Promoting Par-ticipatory Development and Good Governance. LaporanGabungan. Paris: OECD.

Peck, Connie. 1998. Sustainable Peace: The Role of the UnitedNations and Regional Organizations in Preventing Conflict.Washington, DC: Carnegie Commission on PreventingDeadly Conflict.

Przeworski, Adam et al. 1995. Sustainable Democracy. Cam-bridge: Cambridge University Press.

Przeworski, Adam, Michael Alvarez, Jose AntonioCheibub dan Fernando Limongi. 1996. “What MakesDemocracies Endure?”, Journal of Democracy, vol. 7, no.1. hal. 39-55.

Stedman, Stephen John. 1997. “Spoiler Problems in PeaceProcesses”, International Security, vol. 22, no. 2. hal. 1-47 .

Steering Committee of the Joint Evaluation of EmergencyAssistance to Rwanda. Maret 1996. The International Re-sponse to Conflict and Genocide: Lessons from the Rwanda Ex-perience.

The World Bank. 1992. Governance and Development.Washington, DC: The World Bank.

The World Bank. 1994. Governance: The World Bank Expe-rience. Washington, DC: The World Bank.

The World Bank. 1997. 1997 World Development Report;The State in A Changing World. Washington, DC: TheWorld Bank.

The World Bank. 1998. Post-Conflict Reconstruction; TheRole of the World Bank. Washington, DC: The World Bank.

United Nations Development Programme. 1997a. Gover-nance for Sustainable Human Development . DokumenKebijakan UNDP. New York, NY: UNDP.

United Nations Development Programme. 1997b.GoveGobernabilidad y desarrollo democrático en Américalatina y el Caribe. New York, NY: UNDP.

Memelihara Perjanjian Perdamaian

390

United Nations Development Programme. 1997c. TheShrinking State; Governance and Sustainable Human Devel-opment. UNDP Regional Bureau for Europe and the CIS.

United Nations. 1992. Handbook on the Peaceful Settle-ment of Disputes between States. New York, NY: UnitedNations.

Whitehead, Laurence. ed. 1996. The International Dimen-sions of Democratization; Europe and the Americas. Oxford,England: Oxford University Press.

Williamson, Johns. 1993. “Democracy and the ‘Washing-ton Consensus’”, World Development, vol. 21, hal. 1329-1336.

MemeliharaPerjanjianPerdamaian

391


Kesimpulan

Memantapkan demokrasi tidaklah pernah mudah. Ia memerlukankepemimpinan yang terampil, sebuah masyarakat madani yang aktif,institusi politik yang berfungsi, dan – yang terpenting – sejumlah banyakwaktu. Mereka merupakan komoditas yang langka bahkan dalam peralihanyang paling mulus ke demokrasi. Namun, dalam sebuah skenario pasca-konflik, tantangan ini berlipat ganda. Konflik yang mengakar dalamberdampak negatif terhadap hampir semua lingkup hubungan politikdan sosial. Masyarakat madani biasanya lemah atau sangat partisan, ataukeduanya; para pemimpin dan elit lokal biasanya merupakan orang yangsama dengan yang terlibat dalam konflik itu sendiri; ekonomi mengalamikerusakan yang parah; dan institusi dasar pemerintahan telah berhentiberfungsi atau mengalami krisis legitimasi yang parah. Dalam kondisidemikian, usaha membangun kembali demokrasi yang berkelanjutanmenghadapi halangan besar. Tidak mengherankan bahwa catatan usahamendorong demokrasi dalam kasus itu meliputi berbagai kegagalan danhanya sedikit yang jelas-jelas berhasil.

Pemantapan pemerintahan demokratik berkaitan baik dengankeberadaan kerangka institusional yang kondusif maupun dengan ketaatandan penghargaan prosedur demokratik. Jadi sangat penting bahwa semuatinjauan mengenai kemajuan yang dicapai dalam penerapan kesepakatanmengambil cara pandang holistik mengenai kesepakatan tersebut danimplementasinya. Beragam tahap yang merupakan fokus buku peganganini, dari pra-negosiasi hingga implementasinya, harus semuanya dianggapsebagai bagian dari satu proses yang berlanjut yang memerlukanperhatian dan pengawasan terus menerus.

Jadi apa pelajaran yang diberikan secara keseluruhan oleh keberhasilandan kegagalan untuk calon pembangun demokrasi? Yang pertama adalahbahwa proses pencapaian kesepakatan harus diperhatikan, tidak hanyaterkonsentrasi pada hasil skenario. Pembedaan antara proses dan hasilini merupakan salah satu pelajaran yang paling keras dalam pembangunanperdamaian pasca-penyelesaian dalam dekade 1990-an. Pada tahun 1998,dua konflik panjang dan tampaknya tidak terselesaikan – Irlandia Utaradan Bougainville – akhirnya mencapai kesepakatan damai. Kedua konflikini memiliki banyak kesejajaran: keduanya merupakan pertikaian yanglama mengenai otonomi, menimbulkan korban jiwa ribuan orang;melibatkan pertanyaan rumit mengenai kedaulatan wilayah dan kultural;dan keduanya tampaknya tidak pernah terselesaikan, meskipun terdapatsejumlah besar usaha-usaha penyelesaian sebelumnya. Faktor-faktor yangmendasar ini tidak berubah dalam kedua kasus dalam proses menuju

Demokrasi dan Konflik yang Mengakar:Sejumlah pilihan untuk Negosiator

392

kesepakatan damai. Isu substantif menyangkut mekanisme otonomi re-gional telah diperdebatkan dan didiskusikan selama bertahun-tahun:mekanisme yang ada dalam kesepakatan “Jumat Agung” 1998 di IrlandiaUtara telah ada untuk beberapa waktu sebagai bagian rencana perdamaianyang lebih awal. Apa yang berubah dalam kedua kasus itu adalah fokusyang diperbaharui pada proses pelaksanaan negosiasi.

Di Irlandia Utara, ini berarti pembicaraan yang benar-benar salingterbuka yang melibatkan semua pihak – termasuk ekstrimis dari keduapihak – dalam proses sebagai aktor yang sejajar, dan bukannyameninggalkan mereka untuk mengganggu pelaksanaannya dari luar.Kehadiran pemimpin sidang yang terampil dan memiliki komitmen kuatyang dihargai semua pihak, yaitu mantan senator AS George Mitchell,dan para pemimpin politik faksi-faksi moderat utama yang memilikikomitmen untuk mencapai kesepakatan, juga sangat penting. DiBougainville, intervensi Selandia Baru sebagai pihak ketiga yangdihormati namun tidak memihak memungkinkan pembicaraan diadakandi lingkungan yang netral yang mendorong pembangunan saling percayadan komitmen. Di situ, kunci terhadap kesepakatan perdamaian bukanlahapa yang ada dalam kesepakatan, namun apa yang tidak ada: isu-isukunci mengenai kemerdekaan dan tatanan otonomi masa depan untukBougainville tidak dibahas dalam kesepakatan, untuk dibahas pada masamendatang. Baik dalam kasus Irlandia Utara maupun Bougainville,proses pelaksanaan negosiasi merupakan kunci keberhasilannya.Pembicaraan damai dibentuk sedemikian sehingga mendorong dialog,kepercayaan dan komitmen – kunci pembangunan perdamaian yangberkelanjutan.

Usaha untuk menyelesaikan konflik serupa di manapun akandiuntungkan oleh perhatian yang lebih terfokus pada isu ini dalam tahapawal negosiasi, alih-alih secara tergesa-gesa dan kadang kala buruk yangmencirikan usaha penyelesaian yang gagal. Tentu saja, banyakkesepakatan yang tergesa-gesa karena urgensi isu yang terkait: di tempat-tempat seperti Bosnia, Rwanda dan Burundi, tujuan utama kesepakatanadalah penghentian pembunuhan. Jika ini berhasil, namun gagalmenetapkan demokrasi yang berkelanjutan, arsitek kesepakatan ini tidakdapat disalahkan. Namun ini menggambarkan bahwa kesepakatan yangdicapai tergesa-gesa dan ditujukan utamanya untuk menghentikan konflikbukanlah dasar terbaik untuk membangun negara demokratik yang kuat.

Baik komunitas internasional maupun aktor domestik perlu melihatdemokrasi sebagai proses jangka panjang untuk membangun kepercayaandari dalam, dan bukan solusi cepat yang dapat dipaksakan begitu saja.Telah terjadi berkali-kali pemilihan umum, yang kadang kala dilakukandengan dorongan komunitas internasional, yang hanya memperbesardan mempolitisasi akar konflik. Pemilihan umum 1993 di Burundi,misalnya, berperan sebagai katalis untuk konflik etnik yang hebat dengan

393


menajamkan persaingan etnik antara Hutu dan Tutsi. Demikian pula diRwanda, tekanan untuk sistem multi-partai dan demokrasi diterjemahkanmenjadi mobilisasi kepentingan etnik dan mengintensifkan kompetisietnik untuk menguasai negara. Di negara-negara tertentu, pemilihanumum yang disponsori masyarakat internasional merupakan strategi baginegara-negara asing untuk keluar dari keterlibatannya. Namun pemilihanumum merupakan awal dari suatu proses demokratik, bukan titikakhirnya, dan strategi yang benar-benar untuk mendorong demokrasisetelah konflik yang mendalam harus memandang pemilihan umum hanyasebagai langkah pertama dalam proses jangka panjang.

Di manapun, kegagalan yang terjadi bukanlah kegagalan pemilihanumum itu sendiri, namun lebih dikarenakan kurangnya pemikiran yangmengawalinya. Baik di Aljazair pada tahun 1991-1992 dan Burundipada tahun 1993, sistem pemilihan umum yang tidak tepat menimbulkanhasil pemenang mutlak yang mendorong “pecundang” untuk melakukankekerasan dan bukan malah menerima hasilnya. Di Angola, fakta bahwakonstitusi memusatkan kekuasaan pada seorang presiden saja memberikansedikit saja insentif bagi pihak yang kalah untuk tetap berada dalamproses. Di Bosnia, pemilihan umum 1996 yang dilakukan setelahpenandatanganan Kesepakatan Dayton terjadi dalam suasana ketakutanyang memperkuat dan bukannya menghilangkan batasan etnik. Pilihansistem pemilihan umum itu sendiri membuat masalah ini semakin parah,dengan mereplikasi perbedaan yang mendalam antar etnik dalam badanlegislatif. Di Kamboja, sebuah proses pemilihan umum yang bebas danadil yang secara teknis tanpa masalah memilih dua partai utama, yangmasing-masing telah berharap untuk mengendalikan kekuasaan sendirian.Sebuah tatanan pembagian kekuasaan pasca-pemilihan umum yang kakudan tidak memiliki dasar konstitusional dibuat dengan tergesa-gesa, dan,tidak mengherankan, runtuh dalam waktu beberapa tahun saja.

Dengan memperhatikan apa yang telah terjadi, semua kasus tersebutakan mungkin bisa lebih beruntung apabila terdapat pemikiran awalyang lebih teliti, mengenai apa yang hendak dicapai oleh pemilihanumum, apa akibatnya terdapat lingkungan politik, dan yang terpenting,bagaimana perencanaannya agar mencapai hasil yang lebih bisa berlanjut.Ini mungkin mencakup, sebagai contoh, difusi kekuasaan ke parlemendalam kasus Angola, perencanaan sistem pemilihan yang mendorongakomodasi antar etnik di Bosnia dan tatanan pembagian kekuasaan yangberdasar konstitusi di Kamboja. Di mana pun, devolusi kekuasaan kepropinsi atau wilayah lokal, tatanan otonomi untuk wilayah tertentu,pengakuan khusus untuk hak-hak kelompok atau masyarakat pribumi,mekanisme kesetaraan jender, komisi perdamaian dan sejumlah caralain digunakan untuk mengelola konflik yang mendalam ataumenghentikan konflik yang telah ada sebelum mengeskalasi.

394

Kegunaan jenis-jenis tatanan ini dan berbagai jenis tatanan lainnyamenunjukkan fakta bahwa jarak antara kegagalan dan keberhasilandemokrasi tidaklah jauh. Institusi yang dirancang dengan baik yangmenangani masalah konkrit dengan pembentukan insentif danpembatasan yang kreatif dapat memberikan hasil banyak; demikian pulapembicaraan damai yang dibentuk secara hati-hati yang ditujukan untukmembawa semua kepentingan ke satu meja. Sebaliknya, usahamendorong demokrasi sering kali terancam pemaksaan institusi yangbekerja baik di negara-negara Barat, namun memperparah masalah dimasyarakat yang terbagi. Studi yang lebih lanjut mengenai cara institusidemokratik yang berbeda bekerja dalam masyarakat yang berbeda pentinguntuk pendorongan demokrasi dalam dekade mendatang.

Demikian juga dukungan berlanjut komunitas internasional untukpembangunan demokrasi sebagai proses jangka panjang dan bukansebagai peristiwa jangka pendek. Kunci pemantapan demokrasi adalahwaktu, dan perulangan peristiwa periodik seperti pemilihan umum,sehingga pola tingkah laku menjadi teratur dalam jangka panjang. Nyaristidak mungkin untuk memantapkan demokrasi tanpa faktor iteratif ini.Namun, ini merupakan isu yang paling sering diabaikan baik olehpembangun demokrasi domestik dan komunitas internasional.

Lebih penting baik dari rekayasa institusional maupun dukunganinternasional, adalah peran kunci dukungan lokal untuk demokrasi.Demokrasi sebagai bentuk pemerintahan sinonim dengan pertanyaanmengenai kedaulatan dan yurisdiksi domestik. Ia tetap, paling tidakuntuk waktu-waktu ini, merupakan bentuk pemerintahan yangumumnya diasosiasikan dengan negara dan wilayah-wilayah di dalamnya,bukan dengan pengelompokan regional atau internasional. Inimemberikan arti penting bagi peran aktor lokal dalam memberhasilkandemokrasi.

Di antara aktor-aktor lokal, tidak ada kelompok yang lebih pentingdari pemimpin politik. Praktis semua peralihan yang berhasil menujudemokrasi yang dibahas dalam buku pegangan ini bergantung utamanyapada kepemimpinan politik yang berpandangan jauh ke depan, beranidan kreatif. Pemimpin yang lebih bersedia berkorban, untuk berundingdengan lawan-lawan politik, untuk bernegosiasi, untuk maju ketika yanglainnya tidak berani atau tidak bersedia, sangat diperlukan untukmembangun demokrasi yang berkelanjutan. Namun pemimpin saja hanyamampu melakukan hal-hal itu. Tanpa dukungan mendasar untukperdamaian dan demokrasi dari masyarakat, tidak ada kepemimpinan,sebaik apapun, yang bisa berhasil. Untungnya, penyelidikan mengenaikonflik yang mendalam di seluruh dunia menunjukkan bahwa dalamhampir semua kasus, orang biasa, laki-laki dan perempuan, secaramendasar memiliki komitmen pada demokrasi. Mereka jugalah yangpaling menderita apabila demokrasi gagal. Pembangunan perdamaian

395


yang berlanjut mensyaratkan bergabungnya rakyat biasa untuk nilai-nilaidemokratik – nilai-nilai yang berdasar, utamanya, bahwa rakyatmerupakan penentu utama kepemimpinan politik mereka dan tujuannegara mereka.

396

kosong

397


Kontributor

Peter Harris

Pengacara hak-hak asasi manusia Afrika Selatan.Tahun 1993, dia adalah direktur regional untukPerjanjian Perdamaian Nasional, dan DirekturUmum Pusat Pengawasan Komisi Pemilihan umumIndependen untuk pemilihan umum transisionalAfrika Selatan tahun 1994. Dia pernah menjabatsebagai konsultan operasi PBB, dan memimpinpembentukan Komisi Nasional Afrika Selatan untukRekonsiliasi, Mediasi dan Arbitrasi. Sebelumnyamenjabat sebagai Direktur Program untuk IDEAInternasional, sekarang dia mengepalai kelompokkonsultasi di Johannesburg.

Ben Reilly

Progam Officer Senior pada IDEA Internasional.Seorang warganegara Australia, dia sebelumnyamenjabar sebagai penasehat di Departemen PerdanaMenteri dan Kabinet di Canberra. Dia menjadipenasehat pada masalah-masalah model konstitusi disejumlah masyarakat yang terpecah-belah di seluruhdunia, termasuk Bosnia, Fiji, Kyrgystan dan Indone-sia. Dia memperoleh gelar Ph.D dalam ilmu politikdari Universitas Nasional Australia, dan pengarangpendamping dalam The International IDEA Hand-book of Electoral System Design.

Mark Anstey

Direktur Unit Hubungan Industri, Universitas PortElizabethm Afrika Selatan dan pengarang PracticalPeace Making : A Mediator’s Handbook (Jutta dan Co.ltd. 1993).

Har

ris

Rei

llyA

nste

y

398

Christopher Bennett

Direktur kelompok Krisis Internasional UntukProyek Balkan. Dia adalah pengarang Yugoslavia BodyCollapse (Hurst, London dan New York UniversityPress, New York, 1995)

David Bloomfield

Lahir di Belfast, pengarang Peace Making Strategies inNothern Ireland (1997) dan Political Dialogue inNothern Ireland (1998). Dia memperoleh gelar MAuntuk Studi Damai dan Ph.D untuk resolusi konflik.Sekarang menjabat sebagai konsultan pelatih danpenulis, dan Anggota Riset di Pusat Studi KonflikUniversitas Ulster dan sekarang sedangmenyelesaikan buku tentang negosiasi politik diIrlandia pada kurun waktu 1996-1998.

K.M. de Silva

Direktur eksekutif pada Pusat Internasional untukStudi Etnik, Sri Lanka, dan pengarang A History of SriLanka (1981); Regional Powers dan Small StateSecurity: India and Sri Lanka 1977-1990; dan Reapingthe Whirlwind: Ethnic Conflict, Ethnic Politics in SriLanka (1998).

Nomboniso Gasa

Feminis dan aktivis politik Afrika Selatan. Pernahbertugas di Komisi Afrika Selatan untuk KesetaraanJender dan beberapa organisasi lainnya. Sekarang diasedang merampungkan bukunya tentang perempuanAfrika Selatan dalam pergulatan politik, ReclaimingOur Voices.

Ben

nett

Blo

omfie

ldde

Silv

aG

asa

399


Yash Ghai

Profesor Sir YK Pao untuk Hukum Publik di Univer-sitas Hongkong. Dia pernah mengajar di Tanzania,Inggris, Amerika Serikat, Swedia, Singapura, dan Fiji.Secara giat menulis tentang hukum publikkomparatif, hak-hak asasi manusia, relasi etnik,perusahan-perusahaan milik negara dan sosiologihukum. Bukunya yang terakhir berjudul Hong Kong’sNew Constitutional Order : The Resumption of ChineseSovereignity and The Basic of Law (1997).

Luc Huyse

Profesor Sosiologi dan Sosiologi hukum di Universi-tas Leuven Law School (Belgia). Dia telah menulissecara luas tentang peran pengawasan dalamn masatransisi demokrasi, Sekarang dia sedang menekunistudi persidangan pengawai Mengistu di Ethiopia.

Rasma Karklins

Profesor ilmu politik di Univeristas Illinois di Chi-cago. Sebagai tambahan dari banyak artikel, diamenulis Ethnopolitics and Transition to Democracy: TheCollapse of the USSR and Latvia (Johns Hopkins,1994) dan Ethinic Relations in the USSR: The Perspec-tive from Bellow(Allen & Unwin, 1986), yangmemperoleh penghargaan Ralph J. Bunche 1987dari Asosiasi Ilmu Politik Amerika.

Michael Lund

Rekan senior Pisat Studi Internasional dan Strategisdan Creative Associates International. Inc., yangkedua-duanya terdapat di Washington, DC. Dia adalahpengarang Preventing Violent Conflicts: A Strategyfor Preventive Diplomacy (US Institue of Peace, 1996).

Gha

iH

uyse

Kar

klin

sL

und

400

Charles Nupen

Konsultan independen, dan sebelumnya adalahDirektur Komisi untuk Rekonsiliasi, Arbitrasi danMediasi di Afrika Selatan.

David M. Olson

Profesor ilmu politik dan Direktur PusatDokumentasi Parlemen untuk Eropa Tengah diUniversitas North Carolina di Greensboro, Amerika.Pengarang Democratic Legislative Institutions: AComparative View(1994), dia adalah spesialis dalamorganisasi dan fungsi legislatif komparatif.

Anthony J. Regan

Pengacara Australia yang pernah menjadi penasehatpada masalah konstitusional di Papua New Guineadan Uganda. Sekarang dia adalah Anggota Senior diDepartemen Perubahan Sosial dan Politik, PusatRiset Studi Asia dan Pasifik, Universitas NasionalAustralia, Canberra.

Andrew Reynolds

Asisten Profesor di Departemen Studi Internasionaldan Pemerintah di Universitas Notre Dame, AS.Seorang warga negara Inggris, dia juga anggotaInstitut Hellen Kellogg untuk Studi Internasionaldan Institut Joan B, Kroc untuk Studi PerdamaianInternasional. Reynolds adalah pengarang atau editordari lima buku yang memuat politik pemilu; karyaterakhirnya adalah Electoral Systems and Democratiza-tion in South Africa(Oxford University Press).

Nup

enO

lson

Reg

anR

eyno

lds

401


Carlos Santiso

Program Officer Senior di IDEA Internasional yangmemfokuskan diri pada bantuan demokrasi danpemerintahan yang baik. Dia adalah lulusan Institutd’Etudes Politiques di Paris, Prancis (1993) danUniversitas Kolumbia, New York, AS (1995).Sebelum bergabung dengan IDEA Internasional,Tuan Santiso menjabat berbagai jabatan yangberbeda di dalam Departemen Masalah-masalahPolitik PBB, Delegasi pada Komisi Uni Eropa untukPBB dan anggota kabinet di bawah perdana menteriPerancis.

Timothy D. Sisk

Ilmuwan politik Amerika dan praktisi kebijakanpublik. Dia mengajar resolusi konflik internasional diSekolah Tinggi Studi Internasional di UniversitasDenver, Colorado, dan Rrekan Senior pada DanaUntuk Damai di Washington DC. Dia telahmengarang buku-buku dan artikel-artikel tentangPBB, intervensi internasional dalam konflik etnis,demokrasi di negara berkembang dan pemilihanumum serta sistem-sistem pemilu.

Sant

iso

Sisk

402

403


Tentang International IDEA

International IDEA didirikan oleh 14 negara pada Februari 1995,dan mulai melaksanakan kerja-kerja praktis pada pertengahan 1996.Saat ini, institusi ini telah memiliki 22 anggota, 17 pemerintahan:Australia, Barbados, Belgia, Bostwana, Kanada, Cili, Costa Rica,Denmark, Finlandia, India, Namibia, Belanda, Norwegia, Portugal,Afrika Selatan, Spanyol, Swedia, dan lima organisasi internasionalnon pemerintahan : Institut Inter-Amerika untuk Hak-hak AsasiManusia (IIHR), Federasi Internasional untuk Jurnalis (IFJ),Institut Press Internasional (IPI), Anggota-anggota Parlemen untukAksi Global (Parliamentarians for Global Actions/PGA) danTransparansi Internasional (TI). Ia juga memiliki perjanjian kerjasama dengan International Commission of Jurists (ICJ),Inter-Parliamentary Union (IPU), dan Program Pembangunan PBB(UNDP). Swiss juga memberikan kontribusi pada kerja-kerjainstitusi ini. Statuta IDEA Internasional memperbolehkankeanggotaan baru.

Susunan Direksi

Sir Shridath Ramphal, KetuaMantan Sekretaris Jendral Persemakmuran dan Ketua PendampingKomisi Pemerintahan Global.

Duta Besar Thorvald Stoltenberg, Wakil KetuaDuta besar Norwegia untuk Denmark, mantan menteri luar negeridan menteri pertahanan Norwegia, dan Wakil Khusus PBB di bekasYugoslavia.

Yang Mulia Henry de Boulay FordePengacara dan mantan menteri luar negeri dan Jaksa AgungBarbados.

Dr Adama DiengSekretaris Jendral International Commission of Jurists.

DR Frene GinwalaJuru bicara Majelis Nasional, Afrika Selatan.

Prof. Colin HughesProfesor ilmu politik, Universitas Queensland dan mantanKomisioner Pemilihan umum Australia.

Aneks II

404

Mónica Jiménez de BarrosDirektur Eksekutif PATICIPA dan anggota Komisi Rekonsiliasi danKebenaran Cili.

Manmohan MalhoutraMantan asisten sekretaris jendral persemakmuran dan penasehatmantan perdana menteri India, Indira Gandhi.

Lord Steel of AikwoodMantan polisi militer Inggris, mantan ketua Partai Liberal Inggris,dan anggota pendiri Partai Demokrasi Liberal, dan mantan ketuaLiberal International.

Aung San Suu KyiSekretaris Jendral Liga Nasional untuk Demokrasi di Myanmar danhadiah Nobel perdamaian untuk sastra.

Maureen O’NeilPresiden Pusat Riset Pembangunan Internasional Kanada.

Dr Erling Heymann OlsenMantan juru bicara Parlemen Denmark (Folketing) dan profesorekonomi di Universitas Roskilde.

Kerja-kerja institusi ini tidak mencerminkan satupun kepentingannasional negara tertentu, namun didasarkan pada statuta yang telahdisetujui oleh para anggotanya.

Tujuan institusi ini:

- Untuk mempromosikan dan mengembangkan keberlanjutandemokrasi ke seluruh dunia.

- Untuk memperluas pemahaman dan mempromosikan penerapandan penyebaran nilai-nilai, peraturan, dan garis merah yang dapatditerapkan pada pluralisme multi—partai dan proses demokratik.

- Untuk memperkuat dan mendukung kemampuan nasional untukmembangun instrumen demokratik yang berskala penuh.

- Untuk menjadi tempat pertukaran pengalaman antara mereka yangpernah terlibat dalam proses pemilihan umum dalam kontekspembangunan institusi demokratik.

- Untuk meningkatkan pengetahuan dan mendorong kemauan untukmempelajari proses pemilihan umum yang demokratik.

- Untuk mempromosikan transparansi dan akuntabilitas,profesionalisme, dan efisiensi proses pemilihan umum dalamkonteks pembangunan demokrasi.

405


Sejumlah keuntungan yang menjadi karakteristik International IDEAmembuatnya dipercaya untuk melakukan tugas-tugasnya:

- Institusi ini global dalam kepemilikan dan cakupan,- Institusi ini telah menetapkan tugas utamanya yakni meningkatkan

demokrasi,- Institusi ini menyatukan dalam badan penyelenggaranya, dalam

posisi yang setara, pemerintah dan para profesional organisasiinternasional yang terlibat dalam proses penyempurnaandemokrasi,

- Institusi ini memandang demokrasi sebagai proses yang terusberjalan dan mampu untuk menangani proyek jangka panjang.

Keputusan-keputusan apa yang akan dikerjakan oleh InternationalIDEA didasarkan, sebagian karena keunikan anggotanya,Pemerintahan yang membangun International IDEA percaya bahwawaktunya telah tiba untuk menciptakan satu insitusi yang dinamisyang dapat membantu secara kreatif dan praktis untukmempertahankan dan mengembangkan proses demokrasi di sejumlahbesar negeri.

Terbitan

Setelah Pemilihan Umum ’96: Melirik Peluang Demokrasi Selama2 Tahun – Proposal untuk Transisi menuju Perdamaian danDemokrasi di Bosnia dan Herzegovina

Mengevaluasi Misi Observasi Pemilihan Umum: Pelajaran yangDapat Dipetik dari Pemilihan Umum Rusia, 1996

Observasi Pemilihan Umum Internasional: Pelajaran yang DapatDipetik (Seminar yang diadakan oleh Divisi Bantuan PemilihanUmum PBB (United Nations Electoral Assistance Division) dan IDEAInternasional, 10-12 Oktober 1995)

Evaluacion del Impacto de la Asistencia Externa en el ProcesoElectoral NivaraguenseISBN: 91-89098-18-8 (1998)

Laporan “Forum Demokrasi” di Stockholm, 12-14 Juni 1996

Laporan IDEA Internasional 1997, Forum Demokrasi

Laporan pada Seminar Membangun Kapasitas Nasional untukDemokrasi (12-14 Februari 1996)

Voter Turnout from 1945 to 1997: Global Report on PoliticalParticipation (Kompilasi komprehensif di seluruh dunia tentangstatistik hasil pemilih sejak 1945.)

ISBN: 91-89098-04-8 (1997)

406

Seri Petunjuk Pelaksanaan (ISSN: 1402-6767)

Code of Conduct for the Ethical and Professional Discharge ofElection Observation Activities (English, French, Spanish)Bahasa Inggris ISBN: 91-89098-10-2 (1997)Bahasa Perancis ISBN: 91-89098-14-5 (1998)Bahasa Spanyol ISBN: 91-89098-16-1 (1998)

Code of Conduct for the Ethical and Professional Discharge ofElection Administration Activities (English, French, Spanish)Bahasa Inggris ISBN: 91-89098-11-0 (1997)Bahasa Perancis ISBN: 91-89098-15-3 (1998)Bahasa Spanyol ISBN: 91-89098-17-X (1998)

Seri Membangun Kapasitas (ISSN: 1402-6279)

1 . Democracy in Romania: An Assessment Mission ReportISBN: 91-89098-03-X (1997)

2 . Consolidating Democracy in Nepal: An Assessment MissionReportISBN: 91-89098-02-1 (!997)

3 . La Democratie au Burkina Faso, Executive Summary/Rapportde SyntheseISBN: 91-89098-08-0 (1997)

4 . La Democratie au Burkina Faso, Rapport de la Missiond’Analyse, La Cadence du Developpement Democratique auBurkina FasoISBN: 91-89098-07-2 (1998)

5 . Democracy in Burkina Faso, Assessment Mission Report TheCadence of Democratic Development in Burkina FasoISBN: 91-89098-24-2 (1998)

6 . Democracia en Guatemala, La mission de un pueblo enteroISBN: 91-89098-23-4 (1998)

Seri Buku Pegangan (ISSN: 1402—6759)

1. The International IDEA Handbook of Electoral System Design(Panduan cara mudah yang menjabarkan faktor-faktor apa saja yangperlu diperhatikan ketika memodifikasi atau mendesain sistempemilihan umum)ISBN: 91-89098-00-5 (1997)

2. Women in Parliament: Beyond Numbers(Buku Pegangan untuk menilai dampak politik yang telah dilakukanperempuan melalui parlemen.)ISBN: 91-89098-19-6 (1998)

407


Seri Paper Teknis International IDEA untuk Pelaksana PemilihanUmum (ISSN: 1403-3275)

The Internet and the Electoral ProcessISBN: 91-89098-21-8 (1998)

Terbitan mengenai International IDEA

Newsletter (tiga kali setahun)Statuta International IDEADeklarasi International IDEAPerkembangan Kerja, Januari 1998Brosur InformasiLeaflet Informasi

Untuk informasi lebih lanjut tentang terbitan-terbitan International IDEA,terbitan bahasa dan harganya, silakan menghubungi Bagian InformasiInternational IDEA. Kebanyakan terbitan International IDEA ada di situsjaringan kami: wwww.idea.int

Alamat: Stromsborg, S-103 34 Stockholm, Swedia

Telp.: + 46 8 698 37 00. Fax.: +46 8 20 24 22

E-mail: [email protected]

408

409


Indeks

A

ADB (Asian Development Bank/Bank Pembangunan Asia) 385administrasi pemilu Lihat Bagian 4.11,

”Membangun Administrasi Pemilu”, hal. 310Afganistan 12, 16, 370Afrika Selatan 26, 36, 40, 64, 70, 75, 78, 84, 90, 93, 102, 104, 106, 137, 142,

145, 158, 165, 183, 184, 190,198, 199, 204, 205, 216, 217, 224, 237, 256,259, 261, 272, 273, 275, 276, 280, 284, 285, 288, 313, 315, 322, 323, 324,326, 328, 329, 348, 354, 363, 367, 368, 376.Lihat Studi Kasus Afrika Selatan, hal 51-60- CODESA (Conference for a Democratic South Africa) 55, 57, 83, 273- Komisi untuk Kesetaraan Jender Lihat Komisi untuk KesetaraanJender dalam Studi Kasus Afrika Selatan, hal. 337-344

agen-agen pembangunan bilateral 378, 382, 383Aljazair/Zaire 12, 16, 74, 393Amerika Serikat 28, 34, 49, 85, 90, 106, 107, 110, 112, 114, 127, 130, 154, 160,

186, 212, 215, 220, 224, 247, 303, 357, 381, 390Angola 53, 76, 79, 111, 114, 142, 393

- Piagam Bicesse 18, 64, 112, 348- Pemilu 1992 18

APEC (Asia-Pasific Economic Co-operation forum/ForumKerjasama Ekonomi Asia Pasifik) 376

Australia 34, 139, 159, 173, 175, 176, 178, 183, 196, 200, 212, 217, 223, 229,313, 316, 317, 322, 327, 329, 339, 382

B

badan legislatif 181, 183, 184, 185, 185, 187, 188, 190, 191, 193, 194, 200, 203,205, 329, 339, 349, 362, 363, 364, 393Lihat Bagian 4.5, “Badan Legislatif untuk Masyarakat Pasca Konflik”,hal 214-226.

Bangladesh 12, 16, 317Bank Dunia153, 268, 269, 384, 385Bank-bank Pembangunan Multilateral 383, 385bantuan demokrasi internasional (lihat demokrasi, bantuan)bantuan luar negeri 369-386bantuan pihak ketiga (juga lihat mediasi) 25, 56, 67, 107, 112, 113, 163, 168,235,

244, 362, 371Belanda 198, 205, 381Belgia 34, 164, 198, 250, 279Benin 256, 259, 260, 263, 267-269, 270, 271, 272, 274, 379Bosnia 11,14, 33, 89, 107, 141, 142, 145, 148, 199, 295, 357, 391, 392, 393

Lihat Studi Kasus Bosnia-Herzegrovina, hal 149-156- Tribunal Arbiter Brèko 111, 114

410

- Perjanjian Perdamaian Dayton, Ohio 28, 90, 92, 110, 114, 142, 146, 151,153, 154, 156, 167, 199, 392

Bostwana 184Bulgaria 248, 317Burkina Faso 256Burundi 22, 39, 144, 145, 391, 392

C

Chad 256, 259, 289, 380Chili 137, 187, 223, 276, 285, 289, 318, 374Cina 161, 163, 380

- otonomi Hong Kong 158, 161Comoro 256Costa Rica 188, 317Côte d’Ivoire 256, 380Cyprus 33, 36, 143, 144, 164, 184

D

De Klerk, F.W. 40, 54, 57, 58, 65, 104Demokrasi

- Bantuan 368-386- pengelolaan konflik 19, 29, 137, 138- definisi20-21, 138-139,393- pentingnya institusi demokratis 15, 18-22, 38, 137-139

demokrasi dengan pembagian kekuasaanLihat bagian 4.1, “Demokrasi dengan Pembagian Kekuasaan:

Sebuah Tinjauan”, hal.141-148- pendekatan kelompok (juga lihat demokrasi konsosiasional)142-143, 146,147,198- pendekatan integratif 142-143, 146, 147,198

demokrasi konsosiasionalisme 164, 198, 199, 205Denmark 158, 381Dewan Eropa 243, 373

E

EBRD (European Bank for Reconstruction and Development/Bank Eropauntuk Rekonstruksi dan Pembangunan) 385

ECOWAS (Economic Community of West African States/Komunitas EkonomiNegara-negara Afrika Barat) 376

El Savador 276, 285, 287, 288, 300, 355, 366, 370Eskalasi 39-40, 48-49, 144Estonia 200, 201, 205, 249Etiopia 74, 86, 163, 167, 256, 281, 294

F

Federalisme 139, 142, 143, 146, 147Lihat Bagian 4.2 Struktur Negara: Federalisme dan Otonomi”, hal. 157-170

- keuntungan 163-165- federalisme asimetrikal 36, 158- resistensi 165-166(lihat juga otonomi)

411


Fiji 33, 37, 143, 163, 164, 178, 183, 200, 201, 377Lihat Studi Kasus Fiji, hal. 207-213- Komisi Peninjauan Konstitusi 209, 300, 212

Filipina 63, 137, 163, 189, 317, 376Finlandia 102, 367, 381

- Pulau Åland 158, 160- Sistem semi-presidensial 188, 190

G

Gabon 256, 260, 273, 379Georgia 14, 38, 161Ghana 165, 216, 317Guatemala 12, 354, 360, 379, 380

Lihat Studi kasus Guatemala, hal. 301-309Guinea 256Guinea-Bissau 256

H

Haiti 350, 366, 375, 379Hak-hak minoritas (lihat Istrumen-instrumen Hak Asasi Manusia,

Hak-hak Minoritas)Hungaria 197, 223, 279, 317, 374

I

IDB (Inter-American Development Bank) 383, 385IMF (International Monetary Fund) 383, 384India 33, 35, 36, 37, 38, 39, 67, 79, 196, 254, 316, 317, 328

- federalisme 36, 139, 158, 160, 162, 164, 165, 202- masalah Kashmir 37, 158, 165- Sri Lanka dan Lihat Studi Kasus Sri Lanka, hal. 227-235

Indonesia 12, 16, 144, 161, 166, 199, 295, 376, 380, 383Inggris (juga lihat Irlandia Utara) 13, 14, 106, 126, 128, 129, 131, 183, 186,

215, 223instrumen hak asasi manusia 162 Lihat bagian 4.6, “Instrumen-instrumen

Hak Asasi Manusia”, hal. 236-244- hak-hak minoritas 142, 145, 162, 238-239, 242-244, 366, 373, 374- pembantaian agama dan etnik 238-239- hak-hak perempuan 241-242, 323

Irak 12, 16, 49, 79, 112Irlandia Utara 12, 13, 14, 16, 28, 36, 64, 76, 83, 86, 90, 91, 93, 94, 102, 144,

200, 201, 205, 362, 367, 391, 392Lihat Studi Kasus Irlandia Utara, hal. 123-134

Israel 12,16, 65, 70, 85, 86, 87, 91, 109, 114, 190, 235, 348, 362

J

jalan buntu 57, 59, 60, 63, 65, 67, 68, 70, 90, 101-106, 107, 184, 188, 191, 233

K

Kamboja 12, 22, 142, 167, 357, 360, 363, 365, 370, 393Kamerun 256, 273, 379

412

Kanada 34, 36, 139, 158, 169, 183, 196, 222, 223, 229, 237, 313, 317, 323, 324,325, 339, 366, 367, 380, 381, 382- Quebec 36, 48, 158, 168, 169, 237, 249, 250

keadilan transisi 138, 295, 296Lihat bagian 4.9, “Keadilan Transisi”, 275-282;dan bagian 4.10, “Menghitung Kesalahan Masa Lalu:Komisi Kebenaran dan Mahkamah Kejahatan Perang”, hal. 282-300(lihat juga komisi kebenaran dan mahkamah kejahatan perang)

kebijakan bahasa 229, 230, 239, 241, 242, 244Lihat bagian 4.7, “Kebijakan Bahasa untuk Negara-negaraMulti-Etnik”, hal. 245-253- asimilasi 245, 247-248- dewan bahasa 147, 249-250, 251- pluralisme 245, 248, 249, 250

Kenya 106, 160, 161, 164, 189, 256, 274, 298, 379, 380, 384kepemimpinan 40, 60, 219-220, 391, 395koalisi besar 142, 146, 183, 184, 198, 203, 212Kolumbia 12, 188, 202, 305, 353komisi kebenaran 275, 276, 305, 306, 308

Lihat bagian 4.10 “Menghitung Kesalahan Masa Lalu:Komisi Kebenaran dan Mahkamah Kejahatan Perang”, hal. 283-300

Komunitas Sant’Egidio 65, 91konflik yang mengakar

- analisa lihat Bab 2, “Menganalisis Konflik yang Mengakar”, hal. 31-50- perubahan sifat lihat Bab 1 “Perubahan Sifat Konflik

dan Pengelolaan Konflik”, hal. 9-30- karakteristik 11-15, 16, 26, 35, 39, 74- definisi 11, 16, 23- pengelolaan versus resolusi 15-26, 33, 36, 40, 42, 110

konferensi-konferensi nasional lihat Bagian 4.8,“Konferensi-Konferensi Nasional”, hal. 254-264dan Konferensi-Konferensi Nasional dalam Studi KasusNegara-negara Afrika yang Berbahasa Perancis, hal. 265-274

Kongo (Brazzaville) 256, 259, 260, 262, 269, 270, 272, 367, 379korupsi 348, 352, 360, 364-365, 367,378, 383, 384

L

Latvia 249, 251, 252Lebanon 33, 86, 142, 144, 202, 205, 235

- Piagam Taif 144Lesotho 380

M

Mahkamah kejahatan perang 138, 239, 288Lihat bagian 4.10 “Menghitung Kesalahan Masa Lalu:Komisi Kebenaran dan Mahkamah Kejahatan Perang”, hal. 282-300

Malawi 317, 380, 381Malaysia 33, 35, 36, 37, 157, 158, 166, 212, 251Mali 256, 259, 260, 270, 272, 274, 379Mandela, Nelson 40, 54, 55, 57, 58, 71, 73, 76, 285

413


Maroko 37- masalah Sahara Barat 37

Mauritius 34, 196, 203, 205, 212, 317mediasi 25, 56, 67, 107, 112, 114, 163, 168, 235, 244, 362

- kekuatan 111-112, 113, 114- murni 110-111, 112, 113, 114(juga lihat mediasi ulang alik)

mediasi ulang-alik 83, 85, 101, 103, 105, 118mekanisme kesetaraan jender 27, 394

Lihat Bagian 4.12, “Kinerja Nasional Untuk Kesetaraan Jender” , hal 322-336,dan Komisi Untuk Kesetaraan Jender dalam Studi Kasus Afrika Selatan, hal337, 344- CEDAW (Convention on the Elimination of All Forms of

Discriminations Against Women) 241, 325, 329, 336- Komisi untuk Kesetaraan Jender 59, 325, 335, 337, 344- mekanisme konstitusional 323-324, 332- dewan/badan khusus jender 325, 327-328, 334- Kementerian untuk Kepentingan Perempuan 325-326, 333- Kementerian untuk Jender dan Pembangunan Masyarakat 326-327- Badan Status Perempuan 325, 327-328, 334

MERCOSUR (Southern Atlantic Common Market) 376Meksiko 186, 197, 224, 305, 318Meyer, Roelf 66, 102Mitchell, George 130, 131, 132, 392Mozambik 65, 79, 87, 91, 317, 356, 359, 366, 370

N

Namibia 317, 323, 324, 325, 370NATO (North Atlantic Treaty Organization) 254-264Negara-negara Persemakmuran 210, 237, 317, 374, 377, 378negosiasi lihat Bab 3, “Proses-Proses Negosiasi”, hal. 61-122Niger 202, 256, 259, 260, 273, 378, 379Nigeria 36, 108, 114, 158, 164, 223, 224, 256, 377Nikaragua 220, 317, 359, 370, 385Norwegia 69, 102, 109, 381

O

OAS (Organization of America States) 110, 371, 374, 375, 385OAU (Organization of Africa Unity) 371, 376OECD-DAC (Development Assistance Committee

of the Organization for Economis Co-operation and Development) 378, 379OSCE (Organization for Security and Co-operation in Europe) 107, 153, 162,

371, 374Otonomi 13, 99, 142, 143, 147, 198, 221, 250, 391, 392

lihat bagian 4.2. “Struktur Negara : Federalisme dan Otonomi”, hal. 157-170

P

Pakistan 37, 202, 254, 315Papua New Guinea 160, 161, 163, 164, 167, 184, 200, 205, 221, 254

Lihat Studi Kasus Bougainville, hal. 171-180

414

- Bougainville 161, 168, 390, 391, 392lihat Studi Kasus Bougainville, hal. 171-180

parlementarisme 181, 182, 183, 185, 188, 190partisipasi perempuan (juga lihat Mekanisme Kesetaraan Jender) 26-28pembicaraan berdekatan 82, 83, 104, 106penjaga perdamaian 17, 33, 370, 374, 376pemerintahan 18, 22, 33, 45, 138, 182, 186, 260, 261, 308, 349, 353, 361, 370,

372, 377-379, 381, 382, 383, 384, 385, 390Pemerintah Palestina 86, 91, 109, 1114, 162, 202, 362Pengadilan Kriminal Internasional 293, 296pengawasan 59, 153, 178, 179, 182, 262, 285, 288, 314, 315, 318, 325, 327,

328, 329, 339, 340, 343, 351, 352, 355-357, 360, 361, 362, 366, 373, 374pengawasan dan pengimbangan 183, 188, 189, 191, 318, 351, 352, 353, 367-369pengungsi 13, 14, 16, 17, 156, 304, 305, 366penyerahan senjata 76, 130, 131, 133, 156, 157, 366-367Perancis 74, 184, 188, 196, 247, 279, 313, 325, 379Perjanjian Oslo 86, 83, 348, 362Perserikatan Bangsa-Bangsa 49, 59, 76, 107, 112, 143, 151, 154, 162, 212, 229,

237, 240, 242, 276, 288, 291, 293, 294, 295, 296, 305, 325, 337, 355, 356,357, 366, 368, 370, 371, 385

Portugal 77, 188pra-negosiasi (juga lihat negosiasi) 26, 59, 68-71, 74, 77, 78, 84, 88, 89, 91, 102,

104, 107, 108, 135, 358

R

Ramaphosa, Cyril 66, 93, 94, 102referendum 19, 57, 94, 95, 104, 105, 120, 132, 133, 165, 167, 168, 178, 262,

268, 269, 270Republik Afrika Tengah 256, 273Republik Demokratik Kongo (dahulu Zaire) 20, 256, 259, 260, 271-272, 273,

298, 380Rusia 12, 14, 16, 35, 37, 38, 248, 249, 250, 251, 252, 317, 353, 363, 367Rwanda 14, 144, 145, 239, 291, 292, 293, 294, 295, 296, 348, 357, 392,

S

SADC (Southern African Development Community) 376Savimbi, Jonas 18, 347, 357Selandia Baru 177, 178, 197, 201, 202, 212, 229Senegal 256Sierra-Leone 12, 122, 376, 380sistem dua kamar (lihat badan legislatif)sistem parlementaris (lihat badan legislatif)sistem pemilu/elektoral 139, 143, 183, 189, 190, 209, 210, 211, 212, 224, 349, 393

Lihat bagian 4.4 “Sistem-sistem Pemiluuntuk Masyarakat yang Terpecah”, hal. 193-206- pilihan alternatif 194, 195, 196, 198, 199, 204, 205, 206, 211- sistem “juara kedua” 203- pemilihan komunal 194, 201, 202, 205, 210- Daftar perwakilan proporsional 194, 195, 197, 198, 199, 200, 202, 204,205, 206, 211

415


- suara blok partai 196, 202, 203, 205- penjatahan kursi 202, 206- hak pilih tunggal yang dapat dialihkan 194, 195, 198, 200, 201, 204, 205, 206- pengumpulan suara 201, 206

sistem presidensialisme 18, 137, 221Lihat bagian 4.3, “Jenis-Jenis Lembaga Eksekutif:Presidensialisme vs. Parlementarianisme”, hal. 181-192

sistem semi-presidensialisme 181, 182, 187, 188-189, 190, 191, 274Slovenia 202, 223, 317Spanyol 14, 36, 73, 158, 161, 162, 163, 167, 168, 276, 317

- masalah Basque 14, 36, 73, 74, 161, 168Sri Lanka 12,14, 16, 33, 35, 36, 67, 142, 144, 157, 161, 162, 163, 165, 166, 188,

189, 254, 317, 380Lihat Studi Kasus Sri Lanka 227-235

Sudan 20, 64, 77, 78, 142, 161, 165Swedia 221, 328, 365, 381Swiss 36, 158, 181, 198, 205, 249

- Tyrol Selatan 160, 247

T

Tajikistan 142Tanzania 294

- Zanzibar 158, 159, 168Thailand 317, 376, 380Togo 256Trinidad dan Tobago 34, 184

U

Uganda 165, 300, 326, 327, 329, 339UNDP (United Nations Development Programmes) 251, 270, 382Uni Eropa 14, 59, 107, 144, 155, 160, 371Uruguay 275, 280, 318, 376, 385USAID (US Agency for International Development) 381

V

Venezuela 188, 197, 305, 352

Y

Yugoslavia 20, 33, 38, 140, 162, 166, 239, 276, 277, 290, 292, 293, 296- Kosovo 141, 156

Z

Zaire (lihat Republik Democratik Kongo)Zimbabwe 79, 285, 248, 360