1

Den svenska skolmarknaden

Jonas VlachosStockholms universitet och IFN

2

Stora kunskapsförsämringar (1995-2009)

3

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 20130.00%

0.20%

0.40%

0.60%

0.80%

1.00%

1.20%

1.40%

1.60%

1.80%

2.00%

194

196

198

200

202

204

206

208

210

212

214

Betygsutveckling åk 9

Andel maxbetyg (%) Meritpoäng (max 320)

Andel m

axbety

g (

%)

Meri

tpoäng (

max 3

20)

4

Försämring över hela linjen: oklar spridningsprofil

PIRLS-läs4 (2001-2011)

TIMSS-ma4 (2007-2011)

PISA-läs8 (2000-2009)

PISA-matte8 (2000-2009)

TIMSS-matte8 (1995-2011)

-80

-70

-60

-50

-40

-30

-20

-10

0

10

∆topp (p95) ∆medel ∆botten (p5)

5

USA har ett kritiserat skolsystem och stora sociala problem…

Svaga elever ----------------------------------> Starka elever

5 10 25 50 75 90 95Matematik åk 4Sverige 388 416 462 507 549 587 610USA 410 440 492 544 593 635 660USA-fördel 22 24 30 37 44 48 50

Matematik åk 8Sverige 368 395 440 487 532 569 590USA 381 409 457 511 562 607 635USA-fördel 13 14 17 24 30 38 45

Matematikresultat i Sverige och USA (TIMSS 2011)

6

Ökad spridning mellan skolor: socialt men främst resultatmässigt

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20080

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1

Faktiskt studieresultat Förväntat studieresultatFöräldrars utbildning Föräldrars inkomstBåda föräldrarna utlandsfödda

7

Ingen generell resursbrist

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

0

2

4

6

8

10

12

14

Elever per lärare (grundskola)

8

Invandring ingen viktig förklaring

• Kan förklara 12 procent av PISA-skillnaden mot Finland

• Andelen elever med utländsk bakgrund stabil under 00-talet– Betydelsen av utländsk bakgrund för skolresultat stabil tom 2008

9

Finns ingen riktigt bra styrmodell för skolan• Målstyrning

• Regelstyrning

• Marknadsstyrning

10

Ibland spelar det ingen roll vem utföraren är• Om marknaden fungerar perfekt

• Inga informationsproblem• Ingen skillnad mellan individ- och

samhällsintresse• Ingen monopolmakt

• Om regler och styrning fungerar perfekt• Entydiga definitioner av uppdraget• Perfekt övervakning • Perfekt incitamentsstyrning

Men annars spelar utförarens motiv roll!

Skolmarknaden fungerar knappast perfekt• Vilka behov har mina barn?• Vilken skola är bäst på att erbjuda detta?• Levererar skolan vad jag hoppats?• Stort och osäkert beslut att byta skola • Kan inte ta betalt för kvalitet• Lokal monopolmakt uppstår lätt

– Varumärken och produktdifferentiering• Omöjligt att utkräva ansvar efteråt

– ”Kunden” är medproducent

Vinst inte liktydigt med hög kvalitet

Ibland bör inte marknadskrafterna styra• Är en nöjd kund en välutbildad kund?

– Väljer skola efter vilka elever som (inte) går där

– Kunskapsmål kan sänka trivseln– Önskar man rättvisande betyg?

• Skolan har tydliga samhällsmål – Skollag, skolplikt, kurs- och läroplaner– En bred och allmän utbildning av likvärdig

kvalitet

13

Motsättning likvärdighet-marknadsstyrning• Om marknadskrafterna fungerar väl styrs resurser från

dåliga till bra skolor– Fungerar dåligt/långsamt i skolan– Kan vilja förstärka detta genom monetära incitament för de som

lyckas (svårt)

• Likvärdighet: resurser tillförs till svaga miljöer– Ska vinstdrivande aktörer kompenseras för misslyckanden?

14

Expansion och strukturförändring i friskolesektorn• Drygt 12% i grundskolan, knappt 25% på

gymnasiet– Det dubbla i Stockholm

• Snabbt ökande andel vinstdrivande koncerner Klar majoritet av friskoleeleverna i aktiebolagsskolor

Vinstdrivande producentens intresse• Kan inte ta betalt för kvalitet

– ”Tillräckligt” god kvalitet– Ge ”kunderna” vad de vill ha till lägsta möjliga

kostnad– Satsa på ”kunder” med störst marginaler– Utnyttja stordriftfördelar/standardisera – Differentiera gentemot andra– Sprid arbetssätt

Kvalitetsproblem i privat sektor?

• Lägre lärartäthet• Lägre andel behöriga• Färre specialpedagoger• Färre syo-konsulenter• Färre specialsalar och

bibliotek• Högre kostnader för

skolmat och material• Nöjda kunder

Lärartäthet (grundskola)

Kom

mun

ala

Aktie

bola

g

Idee

ll fö

reni

ng/S

tifte

lse0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Helt

idsanstä

llda p

er

100 e

lever

17

Kunskapsresultat på fristående grundskolor jämfört med kommunala (grovt justerat för elevbakgrund)

Bety

g (

åk 9

)

Nati

onella p

rov (

åk 9

)

Gym

nasi

ebety

g

PIS

A (

åk 8

)

(Gym

nasi

ebety

g-g

rundsk

ole

bety

g)

-0.15

-0.1

-0.05

0

0.05

0.1

0.15

0.2

0.25

0.3

Vinstdrivande grundskola

Icke-vinstdrivande grundskola

Sta

ndard

avvik

els

er

18

Generösare provrättning i friskolor jämfört med kommunala

Åk 9

(ovikt

at)

Åk 9

(vikta

t)

Skillna

d be

tygs

snitt

åk 9

Gymn

(ovikt

at)

Gymn

(vikta

t)

Skillna

d be

tygs

snitt

gym

n0

0.02

0.04

0.06

0.08

0.1

0.12

0.14

0.16

0.18

0.2

Sta

ndard

avvik

els

er

19

Spridning i kvalitet: mellan skolor, även inom koncerner

Tota

lt (1

403

skol

or)

Komm

unal

a (1

117

skol

or)

Fristå

ende

(286

sko

lor)

Acade

med

ia (4

0 sk

olor

)

Kunsk

apss

kola

n (2

3 sk

olor

)

Inte

rnat

ione

lla E

ngel

ska

Skol

an (1

5 sk

olor

)

Stoc

khol

m (6

5 sk

olor

)

Göteb

org

(46

skol

or)

Malm

ö (3

1 sk

olor

)0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Spridning i kvalitet (SALSA-residual, 2012)

20

Spridning i förutsättningar

Tota

lt (1

403

skol

or)

Komm

unal

a (1

117

skol

or)

Fristå

ende

(286

sko

lor)

Acade

med

ia (4

0 sk

olor

)

Kunsk

apss

kola

n (2

3 sk

olor

)

Inte

rnat

ione

lla E

ngel

ska

Skol

an (1

5 sk

olor

)

Stoc

khol

m (6

5 sk

olor

)

Göteb

org

(46

skol

or)

Malm

ö (3

1 sk

olor

)0

5

10

15

20

25

30

Spridning i kvalitet (SALSA-residual, 2012)

Spridning i förutsättingar (förväntat SALSA-värde, 2012)

21

Spridning det normala på en marknad

• I privat näringsliv är produktivitetsspridning stor mellan företag i samma bransch– Likvärdig kvalitet inte det ”normala” utfallet i en

marknadsekonomi

• Likvärdig och hög kvalitet förutsätter aktiv styrning

22

Konkurrensens konsekvenser i skolan• Grundskolan

– Små positiva genomsnittseffekter på betyg och NP

– Vissa effekter på betygsinflation – Ökad spridning mellan skolor

• Om gymnasiet vet vi nästan ingenting– Flera exempel på låg kvalitet– Mängder av inriktningar av tveksamt värde– … vilket i sig försvårar jämförelser och styrning

• Svårt att slå ut undermåliga skolor

23

Konkurrensstudier och skoljämförelser fångar inte generella effekter av dagens styr- och regelsystem

24

Incitamentstyrning: belöna och bestraffa utifrån resultat?

• Skolan har många och svårmätbara mål– Det man kan mäta tränger undan annat– Måtten går oftast att manipulera– Olika lokala förutsättningar gör styrningen

svår

• Är det rimligt att föra resurser från elever på dåligt fungerande skolor till elever på välfungerande skolor?

Regeringens svar: detaljreglering av verksamheten• Lärarlegitimation och krav på skolledare

• Krav på skolbibliotek: hur ser ett sådant ut?

• Rätt till särskilt stöd: för vem och hur?

• Minskade möjligheter att ge estetiska kurser

• Detaljerade kursplaner och betygskriterier

• Ökad användning av nationella prov

• Påbud om betyg från åk 6 (åk 3?)

• Uppföljnings- och dokumentationskrav

• Signaler om mer detaljerade timplaner (gymnasiet?)

26

Mer att vänta?

• Krav på mer standardiserad information/utvärdering

• Extern rättning av prov

• Försäkringar för att säkerställa skolgången

• Kommunal adminstration av köer

27

Skolkvalitet kan inte detaljregleras fram

• Central regelstyrning blir lätt destruktiv byråkratisering– Olika lokala förutsättningar– Regelefterlevnad tränger undan faktiskt

kvalitetsarbete– Riskerar att driva ut egenmotiverade aktörer– Professionell autonomi nödvändig– Autonomi kan lätt missbrukas i skolan

• Regelverket påverkar hela skolsystemet

28

Styr med resurser: riktade satsningar

• Begränsade möjligheter att påverka – Särskilda satsningar (tex elevhälsa, fortbildning, lärartäthet)

innebär stöd till aktörer som sparat in på dessa områden – Karriärstjänster skapar delat arbetsgivaransvar– Tränger undan satsningar som ändå hade gjorts– Problem med kommunala huvudmän, men särskilt stort med

vinstmotiverade aktörer

• Svårt att få självständiga aktörer att göra sånt de inte vill

29

Relaterade styrproblem

• Vad händer om kommunen ritar upptagningsområden för att minska segregation?

• Socioekonomisk resurstilldelning via skolpeng– Bygger på förväntat snarare än faktiskt behov– Tillfaller den verkligen eleverna?

• Ersättning efter ”faktiskt behov” (bla resursskolor)– Snabb etablerings- och kostnadsökning samt höga vinstnivåer– Hur kontrollera vad resurserna används till?

• Efterfrågestyrd dimensionering av gymnasieskolan– Oro för kompetensförsörjning– Krävs kraftiga ingrepp i etableringsrätten för att påverka

30

Aktiva skolvårdande myndigheter?

• Alternativ väg är att bistå med resurser och aktiv hjälp till skolorna– Svårt att göra enligt formella kriterier: krockar

med principen om konkurrensneutralitet– Riskerar att tränga undan skolans eget arbete– Krockar med marknadsmekanismen som styr

resurser i motsatt riktning

• Svårt att hantera aktörer med vitt skilda motiv och ansvarsområden– Är likabehandling en bra princip?

Klokt med vinstmotiverade aktörer i skolan?• Expansionskraften finns bland dessa

– Lönsamma segment tas över– Hur upprätthålla likvärdig och hög kvalitet?– Stark konkurrens svårhanterlig i skolan– Krav på detaljstyrning ökar för att motverka

avarter

Är staten neutral inför utförarens motiv måste den ta ställning i detaljerade pedagogiska frågor för att kunna reglera och utkräva ansvar

32

Alternativ incitamentsstyring: ta bort bort motiv till kostnadsminimerning• Fungerar utdelningsbegränsningar?

– Köp, hyr och låna dyrt av egna bolag– Kräver förbud mot vissa affärsrelationer

• Andra möjliga sätt att reglera ägandet– Kostnadsersättning (+förbud mot vissa

affärsrelationer)– Ägarprövning, även vid överlåtelser– Stopp för externa ägare– Överlåtelseregler– Insyn och meddelarfrihet

33

Vad betyder detta?

• Vinstmotiverad konkurrens leder knappast till hög och likvärdig skolkvalitet• Kräver omfattande reglering• Minskar utrymmet för tillitsbaserad styrning

• Offentliga skolan grunden i skolsystemet• Upphandling snarare än skolpeng utan denna

ordning• Styrmodell måste passa offentlig skola• Kan krocka med konkurrensneutralitet

• Ta hänsyn till aktörernas motiv innan skolor öppnar• Mer autonomi kan ges om aktörer åtnjuter

förtroende• Politiskt och juridiskt svårt att stänga skolor