Derecho Ambiental

Ediciones Roble S.L.

TEMA 3

Marco legal y

competencial del Derecho Ambiental

I. MARCO LEGAL: LOS CINCO NIVELES PRODUCTORES DE NORMATIVA AMBIENTAL

II. MARCO COMPETENCIAL: LA

DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA AMBIENTAL

III. ACTUACIONES PÚBLICAS EN

MATERIA DE MEDIO AMBIENTE IV. REGULACIÓN DE LAS

ACTIVIDADES CLASIFICADAS

AUTOEVALUACIÓN

AUTOEVALUACIÓN - solución

La responsabilidad de las empresas en materia de

Medio Ambiente

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TEMA 3. MARCO LEGAL Y COMPETENCIAL DEL DERECHO AMBIENTAL

LA RESPONSABILIDAD DE LAS EMPRESAS EN MATERIA DE

MEDIO AMBIENTE

ÁREA DE MEDIO AMBIENTE

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I. MARCO LEGAL: LOS CINCO NIVELES PRODUCTORES DE NORMATIVA AMBIENTAL

Hoy en día ya nos vamos convenciendo de que los problemas

ambientales no respetan las fronteras: el aire se mueve libremente por encima de nuestras cabezas, transportando en sus partículas componentes gaseosos generados en un sitio pero que podrán causar efectos en otro muy lejano.

Existe una interrelación constante entre el agua y el aire (fenómenos de evaporación, nubes y lluvia); son muchos los ríos que atraviesan diversos países desde su nacimiento hasta su desembocadura, lo que convierte en un problema de Derecho internacional el tema de las acciones legales que pueden derivarse de la contaminación, planificación o utilización de las aguas de esos ríos.

Las radiaciones nucleares tampoco entienden de fronteras y la protección de los bosques tropicales o de las especies animales en situación de riesgo son tareas que no podrán nunca alcanzarse a través de medidas locales. Resulta imprescindible la cooperación de todos los países para poder desarrollar una política protectora del medio ambiente realmente eficaz.

Y esta situación se refleja también en el ámbito jurídico, creando cinco instancias productoras de legislación ambiental.

1.1. Ámbito internacional

Existen materias cuya regulación sólo se puede abordar mediante convenios y tratados internacionales en los que los países afectados o implicados se comprometan a colaborar para solucionar el problema. Muchos son los ejemplos que podríamos citar de las cuestiones que están reguladas a través de Convenios Internacionales: la protección de las especies en riesgo de extinción (Convenio CITES), el problema de la capa de ozono (Convenio de Viena y Protocolo de Montreal), el transporte de hidrocarburos a través del mar (Convenio MARPOL, OILPOL, CLC...), el cambio climático (Convenio de 1992 sobre el cambio climático), etc.

1.2. Ámbito de la unión europea

Hubo que esperar hasta 1967 para que la Comunidad Europea aprobara la primera Directiva en materia de medio ambiente. Sin embargo, fue en 1972, a raíz de la Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno, cuando se confirmó la necesidad de establecer una

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política común de medio ambiente. A partir de entonces, las instituciones comunitarias han promulgado varios centenares de normas con objeto de regular los temas ambientales. Son todo normas de Derecho derivado (ya que son producto de la labor legislativa de los órganos comunitarios) y configuran lo que podríamos denominar como el “Derecho comunitario ambiental”.

Existen varias disposiciones, en función de su nivel de eficacia y poder vinculante, que en forma de tabla se pueden resumir de la siguiente manera:

ALCANCE OBLIGATORIEDAD APLICABILIDAD

REGLAMENTOS UE General TOTAL

(fines y medios) Directa

DIRECTIVAS UE General

PARCIAL

(fines: SÍ, medios: NO)

Necesitan ser transpuestas al Derecho interno

DECISIONES UE Concreto TOTAL Directa

RECOMENDACIONES/ DICTÁMENES

General y/o particular

Escaso valor jurídico

1.3. Ámbito estatal

El Estado español ostenta la facultad de legislar en materia de medio ambiente. Esta competencia la ejerce a través de diversos instrumentos normativos que se diferencian entre sí en cuanto a su contenido y el procedimiento y órgano que las aprueba. De mayor a menor rango, podemos mencionar:

• Leyes (Orgánicas u Ordinarias): son las aprobadas por el Parlamento, como poder legislativo. Su ámbito de aplicación abarca todo el territorio nacional y en ellas se establecen las bases o líneas generales que deberán regir las cuestiones ambientales en nuestro país. Todas las leyes suelen ser reguladas posteriormente a través de sus respectivos reglamentos.

• Reglamentos: desarrollan las leyes, concretando su contenido y especificando cuestiones que las leyes suelen dejar apuntadas.

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La aprobación de reglamentos corre a cargo de del Poder Ejecutivo (Gobierno Central), quien, para ello, suele utilizar la vía del Real Decreto.

• Órdenes Ministeriales: se trata de disposiciones legales emitidas por los distintos Ministerios en las diversas materias objeto de su competencia.

1.4. Ámbito autonómico

En la actualidad, todas las Comunidades Autónomas ostentan competencias para desarrollar la legislación básica del Estado en materia de medio ambiente, a través de normas autonómicas, si bien no siempre ha sido así. Estas disposiciones se caracterizan porque, por una parte, resultan aplicables sólo en el territorio de la Comunidad Autónoma y, por otra, su contenido siempre deberá ser igual o más restrictivo (nunca menos) que lo que dispongan las normas básicas estatales.

1.5. Ámbito municipal

Las Entidades Locales también tienen competencias legislativas dentro de su término municipal. Dentro de la materia medioambiental, diversas cuestiones están reservadas de forma especial a los Ayuntamientos. Tal es el caso de la regulación de los usos del suelo y la Ordenación Territorial, de las actividades clasificadas, del ruido dentro de las ciudades, residuos sólidos urbanos, Red de Saneamiento... Todo ello lo regulan a través de Ordenanzas Municipales.

La actividad que realizan los Ayuntamientos es importante, pues viven el problema desde muy cerca, por ejemplo, son las autoridades locales las que conceden las licencias de apertura y funcionamiento de actividades y, de igual modo, también son las que controlan la recogida selectiva de residuos sólidos urbanos.

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II. MARCO COMPETENCIAL: LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA AMBIENTAL

Las competencias en materia de medio ambiente se encuentran

distribuidas entre la Unión Europea, el Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales y, dentro de ellas, participan en el ejercicio de dichas competencias diversos organismos pertenecientes a las tres Administraciones: Administración Estatal, Autonómica y Local.

El régimen de distribución de competencias viene establecido en la propia Constitución Española en su Título VIII, que está dedicado a la Organización territorial del Estado (Arts. 137 a 158 de la CE).

El Estado establece de forma exclusiva las bases que van a regir las cuestiones ambientales en nuestro país (Art. 149.23 de la CE); posteriormente, serán las Comunidades Autónomas las que desarrollen estas cuestiones (Art. 148 de la CE).

Las normas autonómicas no pueden contradecir lo dispuesto por la legislación básica estatal; en caso contrario, se aplicará la norma estatal y no la autonómica. El hecho de que la normativa estatal contenga las bases de la legislación ambiental y pueda ser desarrollada y complementada con otras normas autonómicas no significa que necesariamente se promulguen dichas normas.

En cuanto a las competencias ambientales municipales, se ha de destacar que todos los municipios pueden reglamentar y establecer los criterios y servicios de protección del medio ambiente que estimen convenientes, a través de las correspondientes Ordenanzas Municipales. Sus principales cuestiones ambientales hacen referencia a:

• Planificación de usos del suelo.

• Licencias municipales.

• Regulación y control de ruidos.

• Residuos sólidos urbanos.

• Suministro de agua y red de saneamiento.

De manera muy abreviada, la distribución de competencias en materia de medio ambiente puede esquematizarse del siguiente modo:

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2.1. Unión Europea

Es la encargada de definir las líneas básicas de la política medioambiental a través de los Programas de Acción Comunitaria en materia de Medio Ambiente (PACMAS).

Entre sus competencias también se encuentra la aprobación de:

• Reglamentos: directamente aplicables en los Estados, no suelen imponer obligaciones concretas, sino que son de contenido bastante general.

• Directivas: vinculantes para los Estados en cuanto al resultado pero no en cuanto a los medios.

• Decisiones: directamente aplicables en los Estados, su eficacia es directa y su contenido es concreto.

Organismos Responsables:

• Dirección General de Medio Ambiente, Seguridad Nuclear y

Protección Civil (D.G. XI).

• Agencia Europea de Medio Ambiente: su objetivo es proporcionar una información sobre medio ambiente objetiva y fiable a todos los países de la Unión Europea.

2.2. Estado español

Realiza la planificación general a nivel nacional: Plan Nacional de Residuos, Plan Nacional de Suelos Contaminados, Plan Hidrológico Nacional.

Se ocupa de formalizar la legislación básica del Estado, la cual, en muchos casos, es la transposición de Directivas.


• En el marco de la Administración General del Estado, el Consejo de Ministros define y desarrolla la política medioambiental, que afecta a varios Departamentos: Ministerio de Medio Ambiente, Economía, Ciencia y Tecnología, Agricultura, Pesca y Alimentación, Sanidad y Consumo, etc.

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2.3. Comunidad Autónoma

Las 17 Comunidades Autónomas ostentan competencias para desarrollar la legislación básica estatal, su contenido deberá ser igual o más restringido.

Asimismo, las Comunidades Autónomas tienen competencias para la ejecución de leyes.


• Consejería de Medio Ambiente.

2.4. Municipio

En la Ley 7/85 de Bases de Régimen Local se establecen las competencias ambientales que ostentan los municipios con carácter de propias (regulación y control de ruidos, etc.)

Los municipios ejercen estas competencias por medio de Ordenanzas Municipales.


• Muchos Ayuntamientos ya poseen su propio Departamento o Concejalía de Medio Ambiente.

III. ACTUACIONES PÚBLICAS EN MATERIA DE MEDIOAMBIENTE 3.1. España

De acuerdo con el reparto de competencias establecido en el artículo 149.1.23º de la Constitución Española, a la que necesariamente se subordinan los Estatutos de Autonomía y la legislación general y sectorial, la protección del medio ambiente en España se basa en un régimen de competencias compartido entre la Administración General del Estado con las Comunidades Autónomas.

En el marco de competencias atribuidas a la Administración General del Estado, las propiamente relacionadas con la política ambiental corresponden, con carácter general, al Ministerio de Medio Ambiente. Ello no obstante, muchas de las políticas o actividades

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sectoriales gestionadas por otros Departamentos suelen presentar también interacciones más o menos importantes con el medio ambiente, en función de los efectos que dichas políticas tienen sobre los distintos tipos de hábitat y de ecosistemas, lo que ocurre de manera más destacada en el ámbito de las políticas desarrolladas por los Ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación, de Sanidad y Consumo, de Industria, Comercio y Turismo, de Fomento, de Vivienda, de Defensa, y otros.

En esencia, corresponden al Ministerio de Medio Ambiente los siguientes cometidos:

a) La transposición de normas de la Unión Europea al derecho interno.

b) La propuesta de la legislación básica de carácter estatal y la aprobación de las correspondientes normas de desarrollo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.23º de la Constitución.

c) El seguimiento de los acuerdos internacionales suscritos por España relacionados con el medio ambiente.

d) La elaboración de planes y estrategias nacionales en materia de medio ambiente, en coordinación con las Comunidades Autónomas.

e) La ejecución y gestión de las competencias propias en diversos ámbitos de la política ambiental, especialmente en materia de aguas y costas.

El Ministerio de Medio Ambiente fue creado en mayo de 1996, en

virtud del Real Decreto 758/1996, de 5 de mayo (BOE núm. 110, de 6 de mayo de 1996), de reestructuración de Departamentos ministeriales. La estructura orgánica básica del citado Departamento fue establecida mediante el Real Decreto 839/1996, de 10 de mayo (BOE núm. 115, de 11 de mayo de 1996), que fue desarrollado en agosto del mismo año por el Real Decreto 1894/1996, de 2 de agosto (BOE núm. 189, de 06/08/1996); este último fue puntualmente modificado por el Real Decreto 1646/1999, de 22 de octubre (BOE núm. 254, 23/10/1999).

El nuevo Ministerio se constituyó con organismos procedentes del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente (Secretaría de Estado de Medio Ambiente, excepto Vivienda; Dirección General de Obras Hidráulicas y Confederaciones

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Hidrográficas), del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (Dirección General de Conservación de la Naturaleza).

Posteriormente, a partir de las previsiones contenidas en el Real Decreto 695/2000, de 12 de mayo (BOE núm. 115, de 13 de mayo de 2000), se reestructura el Departamento mediante el Real Decreto 1415/2000, de 21 de julio (BOE núm. 175, de 22 de julio de 2000). En la nueva normativa, se modifican las funciones que desarrollaban algunos órganos directivos, con objeto de reforzar y mejorar la gestión de determinadas áreas, especialmente en ámbitos en los que resulta necesario llevar a cabo nuevas políticas que permitan una mejor defensa y protección del medio ambiente y de los recursos naturales. Con este motivo, dentro de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, la antigua Subdirección General de Impacto Ambiental y Actuaciones Sectoriales se convierte en Subdirección General de Impacto Ambiental y Prevención de Riesgos, mientras que la anterior Subdirección General de Normativa y Cooperación Institucional pasa a denominarse Subdirección General de Cooperación Institucional y Políticas Sectoriales.

Otros cambios de nomenclatura afectan a la Dirección General de Conservación de la Naturaleza (en la actualidad, Dirección General para la Biodiversidad), dentro de la cual, la anterior Subdirección General de Política Forestal pasa a denominarse Subdirección General de Montes, y la Subdirección General de Coordinación Administrativa es la actual Subdirección General de Coordinación.

El Real Decreto 1415/2000 es modificado puntualmente por el Real Decreto 376/2001, de 6 de abril (BOE núm. 84, de 07/04/2001). Este último, incorporando una disposición adicional quinta al Real Decreto 1415/2000, crea la Oficina Española de Cambio Climático, órgano colegiado adscrito a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente, con la misión de potenciar y realizar de manera coordinada y eficaz las distintas funciones relacionadas con la problemática del cambio climático. Con este motivo, modifica las competencias de determinados órganos del Departamento (Dirección General del Instituto Nacional de Meteorología, Subdirección General de Calidad Ambiental y Subdirección General de Montes). Además, en materia de impacto ambiental, completa las funciones asignadas con anterioridad a la Secretaría General de Medio Ambiente.

Con posterioridad, el Real Decreto 1415/2000 es desarrollado por el Real Decreto 1126/2001, de 19 de octubre (BOE núm. 252, de 20/10/2001), con la finalidad de incorporar en las funciones atribuidas a la entonces Secretaría de Estado de Aguas y Costas (en

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la actualidad, Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad) una nueva que permita adoptar programas o estrategias que coadyuven a alcanzar un desarrollo sostenible. La nueva modificación pretende considerar los aspectos ambientales en todas las políticas sectoriales, de acuerdo con la Estrategia de la Unión Europea para un Desarrollo Sostenible, acordadas en el Consejo Europeo de Gotemburgo el 16 de junio de 2001, facilitando la elaboración de una Estrategia Española de Desarrollo Sostenible.

Una segunda modificación del Real Decreto 1415/2000 tendría lugar mediante el Real Decreto 1000/2003, de 25 de julio (BOE núm. 178, de 26/07/2003). Mediante esta norma, la Oficina Española de Cambio Climático pasa a depender directamente de la Secretaría General de Medio Ambiente (actualmente, Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático), con nivel orgánico de subdirección general, cuyo titular será el Director de la Oficina Española de Cambio Climático (por lo que queda derogada la disposición adicional quinta del Real Decreto 1415/2000, introducida mediante el Real Decreto 376/2001). El Real Decreto 1000/2003 también añade un nuevo artículo 12 al Real Decreto 415/2000, respecto al significado y funciones de la Oficina Española de Cambio Climático.

En la presente legislatura se aprueba el Real Decreto 553/2004, de 17 de abril, por el que se reestructuran los Departamentos ministeriales (BOE núm. 94, de 18/04/2004; corrección de errores BOE 96, de 20/04/2004).

En el artículo 16 de la nueva normativa se definen de esta manera las correspondientes funciones: “el Ministerio de Medio Ambiente es el Departamento encargado de la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia de conservación de la Naturaleza, desarrollo sostenible, impacto ambiental y ordenación de la flora, la fauna, los hábitat y los ecosistemas naturales, la gestión y custodia del dominio público marítimo terrestre y de todas sus actuales competencias.”

El Real Decreto 553/2004, si bien mantiene la misma denominación que ha tenido el Departamento desde su creación en 1996, suprime la anterior Secretaría de Estado de Aguas y Costas.

La actual estructura orgánica básica del Ministerio de Medio Ambiente viene recogida en el Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los Departamentos ministeriales (BOE núm. 96, de 20/04/2004). En dicha norma, se suprime la Secretaría General de Medio Ambiente y se crean dos nuevas Secretarías Generales; de acuerdo con la misma

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(artículo 15), el Ministerio de Medio Ambiente se compone en lo sucesivo de los siguientes órganos directivos:

a) La Subsecretaría de Medio Ambiente, de la que depende la Secretaría General Técnica.

b) La Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad, con rango de Subsecretaría, que asume la dirección y coordinación de las competencias ejercidas por los siguientes órganos directivos, que dependen de la misma:

1. La Dirección General del Agua, que asume las funciones de

la anterior Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas.

2. La Dirección General de Costas.

3. La Dirección General para la Biodiversidad, que asume las funciones de la anterior Dirección General de Conservación de la Naturaleza.

Se adscriben a esta Secretaría General, a través de la Dirección General para la Biodiversidad, los organismos públicos adscritos con anterioridad a la Secretaría General de Medio Ambiente.

c) La Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y

del Cambio Climático, con rango de subsecretaría, que asume las funciones y competencias de la anterior Secretaría General de Medio Ambiente no incluidas en el párrafo b) anterior, y de la que dependen los siguientes órganos directivos:

1. La Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental.

2. La Dirección General del Instituto Nacional de Meteorología.

El Real Decreto 562/2004 ha sido completado mediante el Real Decreto 1477/2004, de 18 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Medio Ambiente (BOE núm. 148, de 19/06/2004; corrección de errores BOE núm. 307, de 22/12/2004), norma que deroga expresamente el Real Decreto 1415/2000, de 21 de julio, por el que se desarrollaba la anterior estructura orgánica básica del Ministerio de Medio Ambiente.

Según la Exposición de Motivos del nuevo Real Decreto, el desarrollo de la estructura orgánica del Ministerio de Medio Ambiente debe hacerse teniendo presente el enfoque transversal o intersectorial de la política ambiental, adoptado en los últimos años

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por las instituciones internacionales y los países más desarrollados como el más adecuado para abordar los retos que plantea la necesidad de detener el avance de los procesos de degradación de nuestro entorno. La quintaesencia de este enfoque es el principio del desarrollo sostenible, que significa hacer compatibles el crecimiento económico con la cohesión social y la protección del medio ambiente, a fin de no comprometer la supervivencia de los ecosistemas y permitir el acceso global a una digna calidad de vida.

En el ámbito europeo, los tratados ya han consolidado este principio, al fijar como una de las misiones de la Unión Europea la de promover un desarrollo armonioso y sostenible de las actividades económicas y un alto nivel de protección y mejora de la calidad del medio ambiente, estableciendo que las exigencias de protección deben integrarse en la definición y realización de las políticas y acciones de la Unión Europea, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible.

En el ámbito interno, resulta asimismo necesario incorporar este enfoque integrador de la dimensión ambiental en las diferentes políticas horizontales y sectoriales y, para ello, este Real Decreto combina dos criterios: de una parte, un diseño riguroso de la organización del ministerio, basado en la aplicación de criterios de la máxima eficacia y racionalidad en el ejercicio de las competencias propias; de otra parte, una metodología de la acción pública adaptada a las características de la política ambiental, que debe propiciar la incorporación de criterios de sostenibilidad en todos los procesos de decisión, tanto públicos como privados, mediante la elaboración de Estrategias Nacionales de Desarrollo Sostenible acordes con la legislación y los principios de los programas europeos, así como con los convenios internacionales y, en particular, en lo relativo al cambio climático.

Para ello, se delimitan con precisión las competencias del Ministerio, de acuerdo con las reglas que rigen el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y a las que, en todo caso, deben entenderse circunscritas las funciones que este Real Decreto atribuye a los diferentes órganos del Ministerio de Medio Ambiente.

A la vez, se pone el énfasis en la permanente interacción y cooperación del Ministerio con otros Departamentos ministeriales y Administraciones Públicas, y con los agentes económicos y sociales. Finalmente, se refuerzan los instrumentos de información medioambiental para favorecer la concienciación y la participación de todos los ciudadanos y el fomento de cauces de participación pública.

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Se pretende de esta manera poner los medios para que la organización alcance un objetivo: que la cooperación de todos los llamados a participar desde distintos ámbitos de responsabilidad pública y cívica en esta tarea sea un principio informador tanto en el diseño como en la implantación de las políticas que emprende el Ministerio.

De acuerdo con el artículo 1 del Real Decreto 1477/2004, “corresponde al Ministerio de Medio Ambiente, en el ámbito de competencias del Estado, la elaboración de la legislación estatal en materia de aguas y costas, medio ambiente y montes; la gestión directa del dominio público hidráulico, del dominio público marítimo-terrestre y del servicio meteorológico nacional; la representación del Estado en los organismos internacionales correspondientes a estas materias, sin perjuicio de las competencias del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, así como la coordinación de actuaciones, la cooperación y la concertación en el diseño y aplicación de todas las políticas que afecten al ámbito de competencias de las Comunidades Autónomas y de las restantes Administraciones Públicas, propiciando su participación a través de los órganos e instrumentos de cooperación adecuados. Las competencias atribuidas en este Real Decreto se entenderán en coordinación y sin perjuicio de aquellas que corresponden a otros Departamentos ministeriales”.

Con el fin de agilizar y simplificar la tramitación del los procedimientos administrativos en las materias competencia del Ministerio de Medio Ambiente, el Consejo de Ministros del 27 de febrero de 2004 autorizó la suscripción de un convenio de colaboración entre citado Departamento y la Fábrica Nacional de la Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda, para preparar la puesta en funcionamiento de la prestación de los servicios de certificación de la firma electrónica. Su financiación, con más de 2 millones de euros, abarcará cuatro anualidades (2004-2007).

Ya se ha hecho mención del régimen de competencias recogido en el artículo 149.1.23º de la Constitución Española, en materia de protección del medio ambiente. Según el mismo artículo, las Comunidades Autónomas cuentan con capacidad normativa propia sobre protección del medio ambiente, que se traduce tanto en la posibilidad de desarrollar la legislación básica como en la facultad de establecer normas adicionales de protección. En ambos aspectos, existe en la actualidad abundante normativa aprobada por cada Comunidad Autónoma en las distintas especialidades ambientales.

Por otra parte, según el artículo 148.1.9º de la Constitución, las Comunidades Autónomas también pueden asumir competencias en la

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gestión en materia de protección del medio ambiente, como así lo han hecho en gran medida, lo que se traduce en una gran capacidad operativa y de responsabilidad en este campo.

Los Ayuntamientos también tienen asignadas competencias específicas de gestión y capacidad normativa en el campo medioambiental, como Administración Pública más cercana al ciudadano. Las normas que dicten las Corporaciones Locales, desarrollando aspectos concretos de exclusiva aplicación en los correspondientes términos municipales, se subordinarán, en todo caso, a las normas estatales y autonómicas.

En general, las competencias municipales vienen recogidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (BOE núm. 80, de 03/04/1985), y en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (BOE núm. 96 y 97, de 22 y 23 de abril de 1986, respectivamente), normas que han tenido numerosas modificaciones y ampliaciones posteriores.

Según la citada Ley de Bases del Régimen Local, en su artículo 26, todos los municipios por sí o asociados deberán prestar, en todo caso, determinados servicios que allí se relacionan y, además, si tienen una población superior a los 50.000 habitantes, deberán prestar protección del medio ambiente.

En relación con los problemas locales medioambientales derivados del emplazamiento y funcionamiento de todo tipo de actividades, aspectos que afectan directamente a los municipios donde radican, es de aplicación el Real Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, RAMINP (BOE núm. 292, de 07/12/1961; corrección de erratas BOE núm. 57, de 07/03/1962), completado y actualizado, en su caso, por otras normas similares de las Comunidades Autónomas; la autorización de las licencias de actividades corresponde a los Ayuntamientos.

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IV. REGULACIÓN DE LAS ACTIVIDADES CLASIFICADAS

4.1. Las “actividades clasificadas”

Las actividades clasificadas están reguladas en el Reglamento de

Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAMINP), de 30 de noviembre de 1961, sin que desde entonces se hayan producido variaciones sustanciales en el mismo; salvo en aquellas Comunidades Autónomas que lo consideran supletorio, en las que se observará su propia legislación; un ejemplo claro es la Comunidad de Madrid, con su Ley 2/2002 de Evaluación Ambiental. No obstante, en aquellas Comunidades Autónomas que no hayan derogado específicamente el RAMINP, se observará el mismo, que detallamos a continuación con fines aclaratorios.

El objeto de este Reglamento, según establece su artículo 1, es “evitar que las instalaciones, establecimientos, actividades, industrias o almacenes sean oficiales o particulares, públicos o privados, produzcan incomodidades, alteren las condiciones normales de salubridad e higiene del medio ambiente y ocasionen daños a las riquezas pública o privada e impliquen riesgos graves para las personas o los bienes”.

Para ello, se idea todo un procedimiento cuya finalidad no es otra que poder controlar cómo van a desarrollarse dichas actividades. Este proceso se realiza a través de la llamada “LICENCIA DE APERTURA”.

La licencia de Apertura es la autorización administrativa conferida por la autoridad municipal competente en la que se detallan los requisitos y condiciones en que deberá ejercerse la actividad clasificada para ser “legal”.

El incumplimiento de las condiciones establecidas en la autorización dará lugar a la imposición de las correspondientes sanciones, incluido el posible cierre temporal o definitivo de dicha actividad.

Es, por tanto, en el artículo 3 donde encontramos la definición de las distintas características que determinan la consideración de una actividad como “calificada o clasificada”. Así, debemos considerar como:

a) “Molestas: las actividades que constituyan una incomodidad

por los ruidos o vibraciones que produzcan, o por los malos humos, gases, olores, nieblas, polvos en suspensión o sustancias que eliminen”.

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A modo de ejemplo, y extraídas del nomenclator, podemos citar: mercancías de fácil descomposición; pescaderías, carnicerías (obligación de cámaras frigoríficas); vaquerías y cuadras (prohibidas en núcleos urbanos de > 10.000 habitantes que no sean esencialmente agrícolas y ganaderos); la instalación de motores fijos o grupos electrógenos, ya que pueden producir ruidos o vibraciones molestas; imprentas o actividades tipográficas; actividades relacionadas con la recogida de basuras.

b) “Insalubres: las que den lugar a desprendimiento o

evacuación de productos que puedan resultar directa o indirectamente perjudiciales para la salud humana”.

Ejemplo: producción de humos, polvo, nieblas, vapores o gases de esta naturaleza.

c) “Nocivas: cuando por las mismas causas puedan ocasionar

daños a la riqueza agrícola, forestal, pecuaria o piscícola”.

Ejemplos: actividades mineras; secado de cueros; fabricación de insecticidas; destrucción de basuras por procedimientos físicos o biológicos; en general, actividades productoras de aguas residuales; actividades relacionadas con la energía nuclear.

d) “Peligrosas: las que tengan por objeto fabricar, manipular,

expender o almacenar productos susceptibles de originar riesgos graves de explosiones, combustiones, radiaciones u otros de análoga importancia para las personas y los bienes”.

Ejemplos: explosivos y materias inflamables; producción de bebidas espirituosas; almacenes al por mayor de productos inflamables; depósito de películas, salas de rodaje, salas de proyecciones, estudios de doblaje, cines y teatros; petróleos; garajes y estaciones de servicio; energía nuclear.

4.2. Procedimiento de tramitación y concesión de licencias para el ejercicio de actividades clasificadas

Al igual que los actos de edificación y uso del suelo están sometidos, de acuerdo con las normas de Derecho urbanístico, a la previa obtención de licencia municipal (“licencias de Parcelación, de Obras de Urbanización y/o de Edificación”), también el desarrollo de

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actividades profesionales o industriales, incluso de aquellas consideradas inocuas, precisa de la previa obtención de otra “licencia de Apertura y Funcionamiento”. Podríamos decir que las primeras tienen como finalidad comprobar que las edificaciones y usos del suelo se realizan conforme a lo previsto en las normas urbanísticas (criterio urbanístico), mientras que las segundas persiguen que las actividades que se desarrollen no causen perjuicios sobre su entorno (criterio de protección ambiental).

Por otra parte, hay que tener en cuenta también que existen distintos tipos de licencias y que la cobertura de las mismas es también diferente. Así, podemos distinguir entre licencias de Obras, de Actividad, de Instalación y/o de Funcionamiento, de Apertura. La licencia de Apertura sería el último paso dentro del proceso complejo de solicitud de autorización para la puesta en marcha de una actividad con incidencias negativas sobre el medio ambiente.

A ella llegaríamos tras haber cumplimentado toda una serie de trámites previos ante distintas autoridades, trámites que pueden ir desde la realización de un estudio de Evaluación de Impacto Ambiental, hasta la solicitud de otros permisos parciales, como, por ejemplo, la solicitud de vertido de aguas residuales, o licencia como productor o gestor de residuos tóxicos o peligrosos. 4.3. Autoridades que intervienen en el procedimiento

A lo largo del procedimiento de tramitación y concesión de licencias de Actividades clasificadas, intervienen las autoridades municipales y las autonómicas, quienes se reparten las competencias sobre la materia. Así, las COMPETENCIAS MUNICIPALES se centran fundamentalmente en:

a) La determinación, a través de las correspondientes Ordenanzas Municipales, de los emplazamientos y requisitos que deberán respetar quienes pretendan desarrollar actividades clasificadas dentro de su respectivo término municipal.

b) La concesión de las licencias para el ejercicio de las actividades clasificadas.

c) La vigilancia para el mejor cumplimiento de estas disposiciones.

d) El ejercicio de la facultad sancionadora.

La concesión de la licencia es un acto “reglado”. Como veremos, tanto la decisión de concederla o denegarla como el contenido de la propia autorización no pueden tener carácter arbitrario, sino que

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dicha decisión deberá adoptarse sobre la base de fundamentos objetivos perfectamente ajustados a Derecho. Para ello, la autoridad municipal deberá llevar a cabo un examen profundo de las circunstancias que rodean cada caso, así como de los informes técnicos preceptivos que hayan sido emitidos por los organismos que intervienen en el procedimiento. Una denegación arbitraria e injustificada de una licencia por parte del Ayuntamiento podría ser objeto de recurso ante instancias supramunicipales.

En lo que respecta a las COMPETENCIAS AUTONÓMICAS, éstas se centran, básicamente, en:

a) Informar las Ordenanzas o Reglamentos Municipales en lo que se refiere a la regulación de las actividades clasificadas.

b) La calificación de las actividades.

c) Sugerir las medidas correctoras que, en su caso, deberían adoptarse.

d) Vigilar y fiscalizar que la actuación de los Ayuntamientos en materia de actividades clasificadas es la correcta.

4.4. Fases del procedimiento 0. CONSULTA PREVIA

Antes de solicitar la correspondiente licencia, el interesado puede dirigirse al Ayuntamiento donde pretenda ubicar su actividad y formular la correspondiente consulta.

1. SOLICITUD DE LA LICENCIA

Tendrá carácter previo al inicio de las obras e irá dirigida al alcalde y acompañada del Proyecto Técnico, la Memoria descriptiva de la actividad, su posible repercusión sobre la sanidad ambiental y las medidas correctoras que se proponen con expresión de su grado de eficacia y garantía de seguridad (Art. 29 del RAMINP).

Las autoridades municipales pueden optar por:

• Denegar la licencia: por razones de ordenación urbana, por incumplimiento de las Ordenanzas Municipales, por carecer de algún permiso o autorización estatal que sea requisito previo a la obtención de la licencia municipal (Art. 30.1 del RAMINP).

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• Continuar el procedimiento: si, en principio, el proyecto parece

ajustarse a los requisitos impuestos por la legislación aplicable, continuará el procedimiento en la siguiente fase.

2. TRAMITACIÓN DEL EXPEDIENTE MUNICIPAL

En primer lugar, se abre un período de INFORMACIÓN PÚBLICA, durante el cual los vecinos que se consideren afectados podrán hacer las observaciones que estimen oportunas.

Al mismo tiempo, se somete la solicitud al INFORME DE LOS SERVICIOS TÉCNICOS MUNICIPALES competentes según la actividad.

Posteriormente, se realiza el INFORME DE LA CORPORACIÓN MUNICIPAL. En él se acredita que el emplazamiento propuesto y demás circunstancias están de acuerdo con lo previsto en las Ordenanzas Municipales (en caso contrario se procederá directamente a la denegación de la licencia).

Remisión del expediente municipal completo al organismo autonómico competente para que proceda a calificar la actividad (Art. 31 del RAMINP). 3. CALIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD

Corresponde al órgano competente de la Comunidad Autónoma y no al Ayuntamiento.

No obstante, existen algunas Comunidades Autónomas (caso de Madrid o Andalucía) que han asignado la competencia para calificar determinadas actividades, que tienen poca entidad y afectan de forma muy limitada al entorno. Esta fase de calificación podemos dividirla en varios apartados:

• Solicitud de informes

A fin de poder calificar la actividad con mayor conocimiento de causa, solicitará de los Servicios, Comisiones u otros organismos competentes los informes que considere oportunos (Art. 33 del RAMINP).

Para la calificación de las actividades se tendrán en cuenta los siguientes criterios:

- Importancia o volumen de la actividad o el establecimiento.

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- Naturaleza de la actividad.

- Emplazamiento y distancia a la que están de los centros habitados.

- El resultado obtenido de la información pública o vecinal realizada previamente a la instalación de dicha actividad.

- Los resultados que arrojen las medidas de seguridad, protección, sanidad e higiene de las actividades que ya estén establecidas o de las propuestas por los solicitantes de una nueva actividad.

- El análisis de los procesos técnicos a que dé lugar la actividad.

- La calidad de las materias primas o las fuentes de energía que nazcan o se eliminen durante los procesos técnicos y manipulaciones exigidas para el funcionamiento de la actividad.

• Redacción del informe de calificación de la actividad

El contenido de este informe determinará la calificación de la actividad en cuestión. Puede acabar en dos resultados:

a) Calificación desfavorable: no cumple los requisitos de

calidad ambiental establecidos por la legislación. Esta decisión vincula al Ayuntamiento, quien no podrá conceder la licencia.

b) Calificación favorable de la actividad. En este caso,

podrá ser:

- Absoluta: se considera el proyecto de actividad como perfecto y se califica favorablemente la actividad sin necesidad de establecer más indicaciones. Se trata de una utopía.

- Condicionada: se considera viable la actividad, pero con la condición de que se adopten las medidas correctoras que se indican. Esta decisión también vincula al Ayuntamiento, en la medida en que si decide conceder la licencia, deberá hacer suyas las medidas correctoras sugeridas.

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Posteriormente, se remitirá el Informe de Calificación al Ayuntamiento. 4. CONCESIÓN O DENEGACIÓN DE LA “LICENCIA DE INSTALACIÓN”

La decisión corresponde al Ayuntamiento, que podrá:

a) Denegar la licencia: de forma automática si el informe de calificación ha sido desfavorable, o, en caso de haber sido favorable, por entender que no reúne todos los requisitos legales.

b) Conceder la licencia condicionada a que se adopten las medidas correctoras indicadas por el órgano autonómico, más aquellas otras complementarias que el Ayuntamiento considere oportunas.

La cobertura de esta licencia de Instalación no alcanza al

funcionamiento y puesta en marcha de la actividad, sino que éste debe ser objeto de una autorización posterior que se concederá previo cumplimiento de lo indicado en la siguiente fase.

5. VISITA DE COMPROBACIÓN Y SUBSANACIÓN DE DEFECTOS

La actividad no podrá comenzar sin que antes se gire la oportuna “Visita de comprobación” por el funcionario técnico competente. 6. CONCESIÓN DE LA “LICENCIA DE APERTURA Y FUNCIONAMIENTO”

Será formalizada por el alcalde. Ésta tiene por objeto autorizar la puesta en uso de los edificios, locales o instalaciones, previa constatación de que han sido ejecutados de conformidad con las condiciones de las licencias de Actividades o Instalaciones u otras actuaciones urbanísticas, en su caso, y de que se encuentran debidamente terminados y aptos, según sus condiciones urbanísticas, ambientales y de seguridad de su destino perfecto. 4.5. Recursos contra la denegación de licencias

Ante una resolución denegatoria, podrá interponerse el correspondiente recurso ordinario ante el organismo competente de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

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4.5.1. Procedimiento sancionador Tanto las autoridades locales como autonómicas pueden llevar a cabo “Visitas de inspección”, ya sea por iniciativa propia o a instancia de alguna denuncia. Si es detectada alguna anomalía, iniciarán el correspondiente procedimiento sancionador. 4.5.2. Normativa autonómica más relevante, donde se deja sin aplicación el RAMINP:

• LEY 2/2002 MADRID

• LEY 7/1994 ANDALUCIA

• LEY 3/1998 CATALUÑA

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>> AUTOEVALUACIÓN Repasa los conocimientos aprendidos en el Tema. Selecciona sólo una respuesta correcta. > 1) Los niveles productores de normativa ambiental son:

a) Cinco.

b) Cuatro.

c) Tres.

> 2) En la Unión Europea existen varias disposiciones, clasificadas como de efecto directo en función de su nivel de eficacia y poder vinculante, que son:

a) Directivas.

b) Decisión y Recomendación.

c) Decisión y Reglamentos.

> 3) Corresponden al Ministerio de Medio Ambiente los siguientes cometidos, entre otros:

a) La transposición de normas de la Unión Europea al Derecho

interno.

b) La propuesta de la legislación básica de carácter estatal y la aprobación de las correspondientes normas de desarrollo.

c) Todas son ciertas.

> 4) La forma de controlar cómo van a desarrollarse las actividades clasificadas se realiza a través de un procedimiento o proceso denominado:

a) Licencia de actividad.

b) Licencia de apertura.

c) Licencia de obra.

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> 5) La Calificación favorable de la actividad podrá ser de forma:

a) Absoluta.

b) Condicionada.

c) Ambas.

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>> AUTOEVALUACIÓN - SOLUCIÓN Repasa los conocimientos aprendidos en el Tema. Comprueba la respuesta correcta. > 1) Los niveles productores de normativa ambiental son:

a) Cinco.

b) Cuatro.

c) Tres.

> 2) En la Unión Europea existen varias disposiciones, clasificadas como de efecto directo en función de su nivel de eficacia y poder vinculante, que son:

a) Directivas.

b) Decisión y Recomendación.

c) Decisión y Reglamentos.

> 3) Corresponden al Ministerio de Medio Ambiente los siguientes cometidos, entre otros:

a) La transposición de normas de la Unión Europea al Derecho

interno.

b) La propuesta de la legislación básica de carácter estatal y la aprobación de las correspondientes normas de desarrollo.

c) Todas son ciertas.

> 4) La forma de controlar cómo van a desarrollarse las actividades clasificadas se realiza a través de un procedimiento o proceso denominado:

a) Licencia de actividad.

b) Licencia de apertura.

c) Licencia de obra.

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MEDIO AMBIENTE MMA_3_1

> 5) La Calificación favorable de la actividad podrá ser de forma:

a) Absoluta.

b) Condicionada.

c) Ambas.

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