Dereglementation: Faut-il dedommager les groupes qui sont penalises?

Canadian Public Policy

Dereglementation: Faut-il dedommager les groupes qui sont penalises?Author(s): Richard CarterSource: Canadian Public Policy / Analyse de Politiques, Vol. 12, No. 2 (Jun., 1986), pp. 294-306Published by: University of Toronto Press on behalf of Canadian Public PolicyStable URL: http://www.jstor.org/stable/3550476 .

Accessed: 15/06/2014 08:44

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RICHARD CARTER* Departement d'economique, Universite Laval

IERE SLEME NTATION:: F RET IL

DEcOMMaASER LES GROUPES

051 SONT PENALISES?

hould the groups penalized by regulatory

reforms be compensated? For many, the

answer is positive even if the notions of

efficiency, equity and political feasibility on

which they base their opinion may not be

sufficient to warrant much confidence in the

'necessity' of compensatory payments. This

paper shows that payments may depend too

much on political constraints and, in such

circumstances, equity and efficiency considerations may be irrelevant. The Crow's

Nest Reform is used to illustrate this

possibility.

oit-on compenser les groupes qui sont

penalises par la dereglementation? Pour

plusieurs, la reponse est affirmative bien que les concepts d'equite, d'efficacite et

d'operationalite politique qui justifient cette

reponse sont souvent peu developpes. Cet essai

souligne que la faisabilite politique peut dominer toutes autres considerations et que dans un tel cas, rien n'assure que des gains d'efficacit6 seront obtenus et que le

dedommagement verse correspondra a un

concept d'equite acceptable pour I'ensemble de

la population. La reforme r6cente de I'Accord du Nid de Corbeau est utilisee pour illustrer ce

point de vue.

I Introduction

lors qu'on parle beaucoup aujourd'hui de

reforme de la reglementation afin de laisser

libre cours aux forces de la concurrence, il est

evident que des pertes seront encourues par differents groupes de la societe. Dans le but de

permettre les gains d'efficacite anticipes de telles

reformes, plusieurs observateurs suggerent que des paiements compensatoires soient vers6s aux

groupes penalises. Theoriquement, de tels de-

dommagements sont generalement 'justifies' par des consid6rations d'efficacite, d'equite et

d'operationalite politique. Dans cet essai, nous discutons des principes de compensation qui presumement devraient accompagner la dereglementation. Nous soulignons qu'il est tres difficile

de trancher la question sur la necessite ou non de payer des paiements compensatoires a ceux

qui sont penalises par la d6reglementation. Qu'on

construise l'argumentation sur des concepts d'efficacite (section 2.1) ou des notions d'equite (section 2.3), on ne peut conclure unilaterale- ment que le paiement d'une compensation est necessaire ni meme souhaitable. Par contre, les

contraintes de 'faisabilite' politique peuvent dicter I'utilisation de tels paiements (section 2.2). Si bien que le terme 'dedommagement' peut etre vide de son sens pour des considerations politiques, comme en temoigne la r6cente reforme de I'Accord du Nid de Corbeau (section

3).1 Dans une telle perspective, nous concluons

que des solutions de remplacement soient ela- borees afin de contrer un tel resultat.

Canadian Public Policy - Analyse de Politiques, XII :2:294-306 1986 Printed In Canada/Imprime au Canada



II Compenser ou ne pas compenser

La r6glementation gouvernementale des activites

6conomiques impose generalement des coCts nets a certains groupes d'individus et des gains nets a d'autres groupes. Par exemple, I'imposi- tion d'un tarif a I'importation, la negociation d'un quota 'volontaire' avec les pays exporta- teurs, les politiques d'achat local ou encore le controle des importations de produits alimen- taires pour des considerations 'd'hygiene' ont

generalement pour cons6quence de reduire la concurrence et d'accroftre le prix domestique des biens pour lesquels on ne permet pas le libre echange. Cette hausse artificielle des

prix favorise les producteurs (employeurs et

employes) au d6triment des consommateurs. De la meme facon, la d6reglementation du com- merce international renverserait la situation en

infligeant des pertes aux producteurs et en pro- curant des gains aux consommateurs.

Notons que les b6enfices de ce type de r6gle- mentation sont appropries par quelques groupes alors que les coOts sont disperses sur un grand nombre d'individus. II s'agit d'un axiome du

comportement politique alors que les petits groupes d'interets bien organises sont favorises au d6triment des masses de population qui sont souvent peu ou mal organis6es (consommateurs/ contribuables) et pour qui le coOt individuel de la reglementation est faible comparativement au

gain individuel qu'en retire les beneficiaires.2 Dans une telle perspective, on peut com-

prendre que I'idee de dedommager les 'perdants' de I'activit6 gouvernementale a rarement 6te

I'objet d'etudes syst6matiques dans le contexte de la reglementation economique. En effet, dans la mesure ob cette r6glementation est caracteri- see par une concentration des b6nefices et une

dispersion des coots, il serait administrativement tres difficile et peu rentable du point de vue

politique, d'identifier tous les perdants et d'evaluer la valeur respective de leurs pertes.

Dans le cas de la d6r6glementation la situation est renversee car apparemment ce sont mainte- nant les coots qui sont concentres alors que les benefices sont disperses. Puisque la d6erglemen- tation engendre des coOts concentres et des benefices disperses, on peut anticiper que la demande pour un mecanisme de compensation

sera beaucoup plus forte que dans le cas de la

reglementation. Ainsi, Quinn et Trebilcock

(1981:3) notaient recemment:

While almost all changes in government policy generate rounds of winners and losers, it is

proposals for deregulation to which recent

theorizing and experience with respect to

compensation of losers from regulatory reform have been principally directed.

Le concept de compensation devient donc

populaire en situation de dereglementation parce que les perdants sont ici bien organises et

peuvent effectuer des pressions pour reclamer une telle compensation alors que les perdants de la reglementation, eux-memes nombreux et mal organis6s, n'avaient pu r6clamer et benefi- cier d'un dedommagement similaire.

G. Tullock (1978) a note que le paiement d'une compensation assurait un changement efficace au sens de Pareto puisqu'en reclamant

qu'une compensation soit versee par les gagnants aux perdants, on procure un benefice net a

I'ensemble de la societe. Du point de vue de

I'equite, la compensation lui semble justifiee car ce sont les ben6ficiaires du changement qui en assument les coots. Finalement, du point de vue de la dynamique politique, le paiement d'une

compensation est vraisemblablement la seule facon de modifier une reglementation inefficace

qui b6enficie souvent a des groupes puissants. Selon cette perspective de G. Tullock, I'introduction d'un mecanisme de compensation possede de nombreuses vertus (efficacit6, operation- nalit6 politique, equite) et apparemment peu de vices. Cependant, si la rationalite politique consiste a concentrer les b6nefices et a disperser les coots, le scenario envisage par Tullock peut etre

utopique car rien n'assure alors que 1) la com-

pensation correspond aux pertes encourues et reflete une forme quelconque d'equite et 2) qu'elle sera vers6e par les gagnants aux perdants permettant ainsi un changementefficace au sens de Pareto. En fait, la der6glementation cum

compensation' telle que dict6e par la rationalite

politique peut conduire a une situation plus inefficace et 'inequitable' que celle qui prevalait auparavant. Cela depend des criteres d'efficacit6 et d'equit6 retenus par I'analyse ainsi que du

Dereglementation sans compensation 295



type de compensation qui satisfait le mieux la rationalite politique du moment.

1 Compensation et efficacite La r6glementation ou la der6glementation 6co-

nomique peut etre jugee 'efficace' du point de vue 6conomique si les gains obtenus excedent les pertes encourues; le r6sultat est alors un benefice net pour la societe. Dans cette pe- spective, un principe de compensation oi les

gagnants de la reglementation ou de la dere-

glementation compensent pour les couts occa- sionnes aux perdants, semble assurer un changement efficace. En effet, une fois compens6s, les perdants demeurent indiff6rents face au changement propose et si le changement est reellement efficace, les gagnants enregistrent un gain net meme apres avoir assume les pertes encourues

par les perdants. II est important de noter qu'un changement

sera efficace dans la mesure ou les coQts reels des perdants ainsi que les benefices r6els des

gagnants sont incorpor6s dans le calcul. Puisque les notions de coOts et benefices sont strictement subjectives et que les prix ne repr6sentent que des estimations de ces valeurs, on doit com-

prendre qu'un changement ne sera r6ellement efficace que si les gagnants et les perdants nego- cient entre eux et parviennent a un accord. Toute estimation par un tiers parti de la valeur des gains et des pertes encourues par I'usage de

statistiques est susceptible d'etre biaisee.3 En somme, une decision collective est effi-

cace au sens de Pareto si elle est acceptee a I'unanimit6 apres versement de paiements com-

pensatoires s'il y a lieu.4 En I'absence d'un des-

pote bienveillant capable d'effectuer des com-

paraisons interpersonnelles d'utilite, toute autre

approche est susceptible de conduire a des

changements inefficaces pour la collectivite. D'un point de vue strictement theorique un

changement peut etre efficace sans qu'aucune compensation ne soit versee, mais on presume alors que I'analyste est capable de mesurer cor- rectement les coQts et les b6nefices de ce

changement.5 En pratique cela est impossible lorsque la decision n'est pas prise a I'unanimite.

Mais I'unanimite est une regle de decision

peu operationnelle puisqu'elle engendre des coOts tres eleves.6 De telle sorte que la societe

fait face a un dilemme qui peut s'enoncer de la facon suivante. Pour assurer qu'une decision collective soit efficace, il faut qu'elle soit prise a I'unanimit6; dans ce contexte le paiement de

compensations est residuaire dans le sens que c'est un procede qui permet d'obtenir I'unanimite. Mais I'unanimite est une regle decisionnelle trop couteuse a administrer, si bien qu'on se

replie generalement sur une regle telle que la

majorite simple qui, elle-meme, ne permet pas d'assurer un changement efficace meme si des

paiements compensatoires sont verses. Par ailleurs, meme si on utilise une regle telle

que la majorit6, les coOts de n6gociation ou de transaction peuvent exceder les benefices nets attendus du changement dans la reglementation et, apparemment, on ne devrait pas effectuer une telle consultation mais implanter le changement sans verser la compensation, Ceci presume cependant que I'on connatt a I'avance les coOts de transaction et les b6nefices nets de la dereglementation alors que c'est justement le role des

negociations d'identifier les benefices nets d'un tel changementl Le probleme ici repose sur la

capacit6 d'effectuer des analyses benefices-coQts

adequates bien qu'elles soient men6es indepen- damment de toute consultation aupres de ceux

qui supportent ces coOts et benefices.7 Un probleme de mesure est 6galement pose

par I'identification de certains coots et b6nefices

propres au mecanisme de compensation. Ainsi

par exemple, ceriains peuvent s'opposer a une

compensation en pretextant que celle-ci reduirait

implicitement la concurrence d6siree par la

dereglementation et maintiendrait artificielle- ment des ressources dans un secteur non con- currentiel (i.e., chomage deguise). En d'autres

termes, on pretend alors que les gains nets de la

dereglementation seraient plus eleves en I'absence de compensation. Cependant, si la com-

pensation est neutre (non associee a I'activite

productive) a I'etape du versement, ce cout d'inefficacite ne sera pas enregistre.

II est possible egalement que le financement de la compensation engendre des coOts d'ineffi- cacit6. Lorsque les gagnants compensent les perdants pour les pertes encourues, on n'a pas alors a s'interroger a propos du financement des paiements compensatoires car la valeur pour I'economie des sommes debours6es par les gagnants est

296 Richard Carter



necessairement inferieure au gain anticip6 par ceux-ci. Si par contre les compensations versees aux perdants (pour obtenir leur accord) ne sont pas financees par les gagnants, rien n'assure qu'un gain net sera v6ritablement enregistre par la dereglementation.

Supposons, par exemple, que le montant de compensation qui obtient I'approbation des perdants n'est pas finance a meme les gains des principaux beneficiaires mais a partir du fonds consolid6 du gouvernement f6deral, c'est-a-dire par I'ensemble des contribuables. Ainsi, les principales propositions avanc6es pour modifier I'Accord du Nid de Corbeau prevoyaient compenser les c6realiers de l'ouest a meme les revenus du gouvernement f6deral.8 La question qui se pose alors, et qui fut malheureusement neglig6e par toutes les etudes de I'Accord du Nid de Corbeau, est le coOt reel pour I'6conomie du financement gouvernemental. Dans la mesure ou les taxes f6derales n'engendrent pas elles- memes d'inefficacit6s economiques en provo- quant une mauvaise allocation des ressources, le probleme ne se pose pas; un dollar de recette fiscale repr6sente un coOt economique r6el de un dollar pour I'6conomie. Si par contre, comme plusieurs auteurs I'ont souligne tant au Canada qu'aux Etats-Unis, le coOt r6el pour I'economie (incluant les distorsions de la fiscalite) d'un dollar de recette fiscale excede un dollar, on doit alors tenir compte de ce coOt de financement dans I'evaluation du versement de la compensation.9 Le gouvernement doit alors s'assurer que le gain du changement dans la r6glementation pour I'ensemble des contribuables canadiens excede le coOt d'inefficacit6 des taxes.

En I'absence de couts de transaction, on pourrait donc croire qu'une compensation financee par les beneficiaires est superieure a une compensation financ6e par I'ensemble des contribuables. En effet, le deuxieme m6canisme occasionne des inefficacites additionnelles. Cependant, le financement par fonds consolide peut dominer le financement par les b6enfici- aires si les coOts de transaction excedent le cout d'inefficacit6 des taxes.

On voit ici comment il est facile 'd'emousser' les prescriptions normatives de la theorie economique lorsqu'on incorpore dans I'analyse des considerations touchant la pertinence

operationnelle des normes. Dans I'exemple qui precede, la solution ideale est mise de c6t6 au

profit d'une solution moins efficace au sens usuel mais tout de m6me plus efficace si on in- troduit les coOts de negociation et de transaction

qui d6terminent la probabilite d'acceptation d'une solution.

Ces quelques observations permettent de conclure qu'a priori, on peut difficilement se

prononcer en faveur ou contre le paiement de

compensations pour des raisons d'efficacite. Aussi doit-on envisager certaines considerations d'ordre politique et d'equite qui peuvent eclairer la question.

2 Pragmatisme politique et legitimit6 des

compensations Du point de vue de I'efficacite, il fut note que le mecanisme de compensation ideal est celui ou les b6neficiaires d'un changement compensent eux-memes ceux qui sont penalises de telle sorte qu'apres compensation, le changement est accepte a I'unanimit6 par les parties concer- nees. II fut egalement not6 que I'existence de coOts de transaction pouvait rendre inop6ra- tionnel un tel m6canisme 'ideal' et que les solutions de remplacement tel que le versement d'une compensation arbitraire financee a meme le fonds consolid6 pouvaient etre utilis6es bien

qu'on puisse difficilement determiner si ces solutions sont efficaces ou non.10

D'autre part, une compensation inconditionnelle ou neutre, meme si la valeur de celle-ci est determinee arbitrairement, est preferable a un transfert conditionnel li a 'usage de differents biens ou services de consommation ou de production. Cependant, on observe rarement des transferts explicites et inconditionnels. On notera d'ailleurs que dans le cas particulier de I'Accord du Nid de Corbeau, certains groupes d'agriculteurs de l'ouest ont exprime leur r6ti- cence a I'egard d'une compensation explicite et inconditionnelle.11

Certaines considerations d'ordre politique peuvent etre utilis6es pour expliquer la rarete historique des m6canismes de compensation en matiere de reglementation economique et la nature indirecte ou implicite que prennent ces compensations lorsqu'elles existent. La rarete historique peut s'expliquer par le grand nombre




de ceux qui 6taient penalises par la reglementation. Dans un tel contexte, la demande politique pour une compensation peut etre faible ou inexistante alors que les coOts administratifs sont eleves. Les politiciens ne seront pas incites a

payer une compensation (implicite ou explicite) puisque les beneficiaires d'une telle compensation en seront plus ou moins avertis et qu'une somme 6quivalente pourrait procurer les benefices politiques superieurs si elle etait accordee de facon plus visible a des groupes mieux organises.

On peut 6galement comprendre une certaine

preference politique pour les transferts qui sont

implicites et conditionnels plut6t qu'explicites et inconditionnels. Ainsi, certain mecanismes de

compensation implicites tels que les subventions croisees, ne necessitent pas de taxes additionnelles et leur coat est souvent difficile a identifier par ceux qui sont penalis6s. Par ailleurs, un

changement dans la r6glementation et le versement de compensations est en quelque sorte le

temoignage de mauvaises d6cisions prises par les

politiciens et les bureaucrates et dans cette perspective, ils peuvent pr6efrer un m6canisme de

compensation implicite.12 Finalement, on peut envisager la compensa-

tion comme un m6canisme de dispersion des

coats de la d6reglementation. Si les principaux beneficiaires de la dereglementation ne sont pas les consommateurs/contribuables mais un groupe de producteurs, il sera plus rationnel du point de vue politique de financer la compensation par une taxe sur I'ensemble des contribuables

plut6t qu'en taxant ces producteurs 'b6nefi- ciaires'.

Ces differentes observations sur le comportement des principaux intervenants dans le processus de compensation portent a conclure que d'un point de vue strictement politique, des

compensations seront versees dans la mesure ou les groupes qui les r6clament sont mieux organises et donc plus susceptibles d'avoir un impact politique que les groupes qui les financent. Une telle attitude, bien qu'elle puisse etre jugee severement pour des considerations d'equite, est pour le moins rationnelle du point de vue

politique et reflete les regles du jeu democratique telles que nous les connaissons. II s'agit probablement la de compensations qui peuvent

etre considerees comme 'legitimes' dans une democratie puisqu'elles conduisent a une moins

grande opposition ou contestation politique. Cette legitimite 'operationnelle' des compensations qui favorisent certains groupes specifiques au detriment des masses peu organisees doit

cependant etre comparee a d'autres concepts de legitimit6 qui s'apparentent a des criteres

d'ethique, plutot qu'a des criteres de faisabilit6

politique.

3 Le versement de compensations et I'equite Dans I'analyse des activit6s gouvernementales, on reconnatt generalement deux grands principes de taxation qui correspondent a des notions in- tuitives d'6quit6. II y a d'abord le principe de la taxation selon les benefices qui pr6voit que les beneficiaires d'une activite gouvernementale devraient 6galement en assumer le coOt. La tarification de I'eau par les municipalit6s, les sta- tions de peage sur les autoroutes et les frais d'abonnement aux bibliotheques publiques illustrent ce principe ob le principal beneficiaire d'un service 'public' en assume le financement. En matiere de reglementation ou de dereglementation, ce concept d'6quite nous conduirait a conclure que la collectivite devrait payer une

compensation dans la mesure ou le changement correspond explicitement a I'appropriation gouvernementale d'un droit de propriete privee. Par

exemple, selon cette approche, le gouvernement devrait verser des compensations lorsqu'il ex-

proprie differents propri6taires terriens dans le but de construire une autoroute.

Cette approche a 1'6quit6 pose cependant plusieurs problemes. Le principal etant qu'un des objectifs de I'activite gouvernementale, la redistribution des revenus, ne pourrait se r6aliser dans cette perspective. Un deuxieme probleme est lie a I'identification precise des droits de

propriete priv6e. Si une intervention gouvernementale procure des gains economiques a un

groupe d'individus, peut-on conclure que ces individus possedent un droit de propriete sur ces gains? Apparemment non puisqu'il n'y a pas de reconnaissance 6lgale explicite d'un tel droit. Mais si les gains mentionnes sont capitalis6s dans la valeur des terres et que ces dernieres sont vendues, le vendeur n'aurait-il pas alors vendu simultan6ment un droit de propri6t6 sur la terre

298 Richard Carter



et un droit a la protection gouvernementale qui I'accompagne? Dans de telles circonstances, 1'elimination de la protection ou subvention

gouvernementale, n'est-elle pas equivalente a

I'expropriation d'un droit de propriete et ne devrait-elle pas etre associ6e a un d6dommage- ment?

On ne peut trancher facilement cette question. Notons cependant que si un tel principe d'equit6 est admis, il devrait etre applique uni- formement a tous les membres de la societe et non voir son usage limite aux seuls groupes qui detiennent une influence politique importante. Peut-on croire que les groupes de producteurs qui beneficient de subventions ou de reglemen- tations qui les favorisent en restreignant la con-

currence, ont davantage droit a ces b6nefices que les contribuables n'ont droit a leur revenu, a des prix concurrentiels qui refletent le cout minimum de production? II semble ici que la reclamation des producteurs pour une telle com-

pensation peut difficilement etre accept6e sur une base d'equite alors que consommateurs et contribuables n'ont pas eux-memes ete dedom-

mag6s lorsque la r6glementation les a p6nalise. Une autre approche a I'equit6, qu'on retrouve

en finances publiques, s'articule avec le concept de taxation selon la capacite a payer. On presume alors que I'activit6 gouvernementale procure un bien public dont les benefices sont repartis egalement a I'ensemble de la population. En terms de financement, une distribution 6qui- table du cout de cette activite consisterait a instaurer un m6canisme de taxation qui conduit a une perte de bien-etre equivalente pour tous les membres de la societe. Comme le bien-etre subjectif des citoyens est non mesurable, on utilise le revenu comme estimateur de bien-etre et I'application du principe conduit a deux regles d'equit6 specifiques: I'equit6 horizontale et

I'equit6 verticale. La regle d'equit6 horizontale consiste a prelever des taxes egales aupres de ceux dont le revenu est identique. En presumant que le bien-etre retire du revenu est le meme pour ceux qui ont un revenu identique, la regle d'6quit6 horizontale conduit a une perte de bien-etre equivalente pour ceux qui ont le meme revenu. L'6quite verticale consiste a taxer plus lourdement ceux qui ont un revenu plus eleve. En supposant que I'utilite marginale du

revenu decroft avec celui-ci, on pourrait th6o-

riquement supposer que meme si le riche est tax6 plus lourdement que le pauvre, sa perte de bien-etre est identique a celle du pauvre. Ces notions d'equite nous permettent d'envisager les m6canismes de compensation dans I'optique des revenus propres des gagnants et perdants.

Ainsi par exemple, on pourrait juger diffe- remment, en termes d'equite, une compensation vers6e a des proprietaires fonciers dont le revenu est deja elev6, selon que la compensation est payee par un groupe dont le revenu est egalement eleve (autres proprietaires) ou un groupe dont le revenu est relativement faible. Une compensation de 'riche a riche' ne peut etre percue en termes d'equite verticale de la meme fagon qu'une compensation identique mais de 'pauvre a riche'.

Dans le cas du Nid de Corbeau par exemple, supposons que les eleveurs de I'ouest ont ap- proximativement le m6me revenu que les ex-

portateurs de grains statutai res et que la reforme

provoquerait une hausse du revenu pour les eleveurs et une baisse de revenu pour les producteurs de grain. On peut alors croire que si les 6leveurs sont taxes afin de compenser les producteurs de grains pour I'elimination de la subvention statutaire, une forme d'equit6 horizontale est maintenue. Notons par ailleursqu'on s'approche ici d'une compensation efficace puisque ce sont les b6neficiaires de la d6r6glementa- tion qui compensent les perdants.

Cependant, si la meme compensation est financee par le contribuable moyen dont le revenu est inferieur a celui des producteurs de grains, on rencontre un probleme d'equite verticale. Pour assurer I'6quite verticale il faudrait que le montant de la compensation soit moindre lorsqu'elle est financee par une classe de revenu plus faible que celle qui la recoit. Si les eleveurs et les fermiers font partie des classes de revenu elev6, et que les pertes des fermiers ne sont pas compens6es par les eleveurs mais par un contribuable moyen qui ne retire aucun benefice du changement et dont le revenu est inf6rieur a celui des fermiers, on observerait un mecanisme de redistribution en faveur des classes de revenu eleve car la dereglementation beneficie aux eleveurs sans nuire aux fermiers (apres compensation)




alors que le contribuable moyen voit son revenu

disponible diminuer. Ce type de redistribution n'est generalement pas celui qui est preconise par ceux qui s'inspirent de I'equite verticale ou de I'6quite horizontale. Rappelons cependant qu'un tel m6canisme de compensation peut etre

pr6f6re politiquement puisque les couts de la

compensation sont alors disperses. A cette vision utilitariste de 1'6quite, on peut

evidemment ajouter une vision kantienne ou

I'6quite n'est pas fonction du bien-etre initial des participants mais de principes exogenes au niveau de bien-etre actuel des intervenants. II

s'agit en quelque sorte d'une approche constitu- tionnelle a I'6quit6 dont les principes sont deter- min6s a partir de considerations autres que le bien-etre respectif des participants imm6diats. Par exemple, une telle approche pourrait stipuler qu'aucune compensation ne soit versee puisque selon les regles du jeu democratique, chaque individu se trouvera parfois dans un groupe d'interet favorise par la r6glementation ou dereglementation (comme employe, proprietaire, etc.) et parfois dans un groupe d6favoris6 par celle-ci

(comme consommateur/contribuable). Dans la mesure ob aucune perte nette ne peut etre anti-

cip6e par I'op6ration d'un tel systeme, les gagnants d'un jour etant les perdants un autre jour, I'absence de compensation peut etre jugee equitable. Par exemple, les 6leveurs de I'est peuvent se considerer defavorises par une dereglementation du transport qui reduit le coGt du grain pour les eleveurs de l'ouest, mais ils furent eux-

memes favorises auparavant par des programmes de subventions a I'achat du grain de l'ouest

(Kerr, 1966). Le probleme avec ces approches 'kantiennes'

c'est qu'elles ne peuvent etre dissociees de pre- suppositions enoncees a I'6gard du comportement individuel et collectif des hommes. Ainsi,

I'hypothese que la democratie represente un jeu ou tout le monde sera eventuellement gagnant et perdant est loin d'etre v6rifiable. Certains

pourraient pretendre au contraire que des mino- rit6s bien organisees peuvent exploiter systema- tiquement le systeme a leur avantage.

4 L'indetermination theorique La discussion qui precede, bien qu'incomplete,1 3

permet de saisir I'incertitude theorique qui

entoure la justification normative de paiements compensatoires. A premiere vue, de tels paiements semblent plausibles car, en permettant le demantelement d'une reglementation 'coOteuse,' ils conduisent a la realisation de gains d'effica- cit6. Neanmoins, il fut soulign6 pr6ecdemment (section 11:1) que si le gouvernement connait tous les coats et tous les benefices, les gains d'efficacite prevus peuvent etre realises sans aucun dedommagement. De tels paiements peuvent etre justifies en termes d'efficacite s'ils permettent la revelation des coOts et benefices encourus

par le biais d'un processus de negociation ou les beneficiaires d'un changement dans la reglementation compensent les individus affliges par ce changement. En I'absence d'un tel processus, il est difficile de justifier ces paiements au nom de I'efficacite economique,

Face a un tel constat, on peut 6videmment se replier derriere quelques notions d'6quite. Ici encore les apparences sont trompeuses et les defenses peuvent s'ecrouler rapidement si on fait appel a des concepts operationnels d'equite plutot qu'a des intuitions vagues et charg6es d'6motions. Les groupes prot6ges par la r6gle- mentation possedent-ils un droit de propriet6 sur les avantages 6conomiques qu'une telle r6gle- mentation leur confere? Si oui, est-il 6quitable de taxer I'ensemble de la population pour com-

penser, par exemple, les pertes de revenu qui seraient encourues par les notaires si on abolis- sait les lois qui procurent a ce groupe de profes- sionnels un pouvoir de monopole? On voit facilement ici la difficult6 '6thique' de taxer les

pauvres pour compenser les groupes qui d6rivent leurs revenus eleves de decrets ou reglementa- tions gouvernementales.

II n'y a pas d'argument non equivoque qui permet de croire a la necessite de verser des paiements compensatoires soit au nom de I'efficacite economique ou au nom de I'6quite. La reponse est ind6terminee en general.

Neanmoins, des considerations politiques peuvent dicter le versement de telles compensations. Le danger ici consiste a voir adoptees des mesures de compensation qui sont fort eloignees des notions usuelles d'efficacite et d'6quit6. II est meme possible que les groupes favorises par une r6glementation r6ussissent a 'capturer' le

processus de dereglementation et a obtenir des

300 Richard Carter



paiements compensatoires qui ont peu de rapport avec I'equite ou I'efficacite. C'est en partie, ce qui se produisit avec la revision de I'Accord du Nid de Corbeau.

III La dominance des groupes d'interet: la revision de I'Accord du Nid de Corbeau

If interest groups that desire increased regulation perceive that their demands will be more effective if couched in terms of 'deregulation,' the terminology used by various

groups involved in the legislative process may be an unreliable guide to the actual content of legislation that embodies regulatory features. (Needham, 1983:399.)

Dans plusieurs cas, la reglementation gouvernementale peut difficilement s'expliquer par la recherche de I'efficacite economique.14 Elle cor-

respond souvent a un mecanisme de redistribution des revenus en faveur de groupes d'interet

qui ne sont pas necessairement les plus demunis de notre societe. De la m8me facon, I'opposition politique a la dereglementation s'explique souvent par le fait que les beneficiaires sont generalement nombreux et peu informes alors que les perdants, souvent un nombre restreint de

producteurs, possedent un interet immediat a combattre la d6r6glementation. Comme en

temoigne la revision de I'Accord du Nid de Corbeau, le processus de 'der6glementation' peut alors etre 'capture' par les principaux groupes d'interet en presence.

1 Efficacite et reforme du Nid de Corbeau Deja une vaste litterature documente I'histoire de I'Accord du Nid de Corbeau ainsi que les

consequences economiques de differents projets de r6forme.15 II suffit ici de noter que la plupart des etudes economiques ont conclu que si une

compensation etait accordee elle devrait etre vers6e aux agriculteurs de l'ouest sur une base forfaitaire et immediate. De cette facon, les benefices nets de la r6forme seraient plus elev6s. Bien que cette conclusion puisse elle-meme etre critiquee car elle neglige les inefficacit6s associes au financement de la subvention par le gouvernement,16 il demeure que le mode de versement 'neutre' qui fut suggere par les 6tudes

economiques est celui qui semble emporter la

palme du point de vue de I'efficacite. En novembre 1983, le gouvernement cana-

dien approuva la Loi sur le transport du grain de I'ouest qui accordait une subvention a perpe- tuit6 de $653 millions par annee aux chemins de fer pour le transport du grain. Cette solution n'en etait pas une puisqu'elle permettait le maintien de coGts economiques considerables. Si bien qu'en avril 1985, le comite d'enquete sur le versement de la subvention du Nid de Corbeau (Commission Hall) reiterait au gouvernement la recommandation d'opter pour un versement forfaitaire aux agriculteurs.

La conclusion qui s'impose, c'est que la reforme adoptee en 1983 ne fut pas dictee par les considerations usuelles d'efficacite economique bien qu'officiellement de telles considerations furent souvent avancees pour la justifier. Du

point de vue de la rationalite politique cependant, il faut noter que les principaux intervenants semblent avoir ete satisfaits de la reforme de 1983.

2 Les intdrets politiques en cause Depuis la seconde guerre mondiale, la concurrence du camionnage s'est accrue et a r6duit considerablement le pouvoir des chemins de fer a financer le deficit du transport du grain par des surplus aupres d'autres clienteles. D'bu la pression croissante des chemins de fer sur le

gouvernement afin qu'il revise la tarification du Nid de Corbeau. Les eleveurs de I'ouest ont

egalement vu leur position concurrentielle se deteriorer puisque le prix du grain dans les prai- ries ne peut que croftre et s'approcher du prix international avec la part croissante du coOt du transport qui est assumee par les chemins de fer plut6t que par les producteurs de grain.17

Finalement, les producteurs de grains eux- memes malgre la subvention, ont vu leur cout reel de transport augmenter. Les chemins de fer etant peu interesses a augmenter la capacit6 de

production dans les secteurs deficitaires, il en resulte des delais de livraison additionnels, des frais d'entreprosage supplementaires si ce n'est une limite absolue a la capacite de livrer le grain qui, somme toute, est equivalente a une majora- tion du coOt de transport.18 En d'autres termes, pour les agriculteurs de l'ouest, la subvention




du Nid de Corbeau etait en voie de disparition puisqu'une limite de capacite se traduisait par des files d'attente coOteuses.

Avec un tel scenario, il est comprehensible que les diff6rents groupements de producteurs (chemins de fer, eleveurs et agriculteurs de I'ouest) desiraient une r6forme. Les coats de la

reglementation 6taient d6sormais supportes par les chemins de fer qui, en limitant la capacit6 de

transport du grain, transf6raient partiellement ces coQts aux agriculteurs de l'ouest. La r6forme de la r6glementation du Nid de Corbeau peut donc avoir ete animee non par un souci d'effi- cacit6 ou d'equite mais par l'interet financier de

quelques groupes.19 Avec le statu quo, les b6ne- ficiaires de la reglementation voyaient leurs gains s'effriter et la reforme peut etre envisagee en

partie comme une faGon de r6instaurer ces benefices a leur pleine valeur. Par ailleurs les couts de la reglementation n'6taient plus disperses car les chemins de fer en assumaient une part im-

portante. II est donc possible que les beneficiaires de la

dereglementation soient 6galement ceux qui be- neficiaient auparavant de la reglementation et

que les perdants soient encore une fois les consommateurs/contribuables dont la representa- tion dans le processus de dereglementation est

g6n6ralement minime sinon inexistante.20 Si les clienteles captives des chemins de fer finan9aient de moins en moins le deficit du transport du

grain, les principaux perdants de cette r6gle- mentation 6taient les chemins de fer et les eleveurs de I'ouest et non les utilisateurs (nombreux et peu organis6s) des services de transport ferroviaire. Dans cette perspective, les 6leveurs de l'ouest (et industries connexes) ainsi que les chemins de fer seraient devenus les principaux b6neficiaires d'une d6erglementation des tarifs du transport du grain. Dans la mesure ou le

gouvernement f6d6ral subventionnait d6ej une

partie du deficit des chemins de fer et certaines

depenses d'immobilisations (wagons, maintien de lignes non rentables), les contribuables deve- naient egalement les beneficiaires d'une telle reforme.

Dans cette optique, les 6leveurs de l'ouest, les chemins de fer et les contribuables devraient financer le paiement d'une compensation aux cerealiculteurs de l'ouest pour les pertes

occasionnees par une tarification au cout du transport ferroviaire. Les b6neficiaires de la

dereglementation d6dommageraient ainsi ceux

qui sont penalis6s. Ce que la th6orie de la dere-

glementation presentee ici laisse croire cependant, c'est que seuls les contribuables paieront la compensation car eux-memes, contrairement aux eleveurs et aux chemins de fer, ne sont

guere regroup6s pour influencer la d6cision

gouvernementale. Si on en juge par toutes les

propositions de r6forme qui furent avancees au-

pres de la Commission Gilson (1982) ou etudi6es serieusement par Harvey (1982) ou Agriculture Canada (1983) et par la r6forme finalement

adopt6e par le parlement, il est clair qu'en aucun cas il n'a 6t6 question de financer la com-

pensation autrement que par le fonds consolid6 du gouvernement fedefal.

Cette solution fut vraisemblablement la plus pertinente du point de vue de la faisabilit6 politique. Elle souleve cependant des questions d'efficacit6 et d'6quite. Du point de vue de

I'efficacit6, le financement de la compensation par des taxes additionnelles sur I'ensemble des contribuables engendre lui-meme un coOt d'in- efficacit6 dans I'allocation des ressources qui est non n6gligeable. Si ces coCts d'inefficacit6 (far- deau exc6dentaire de la taxation) excedent le

gain net anticipe de la dereglementation il est alors possible que I'effet net de la reforme avec

compensation soit une d6terioration dans I'allocation des ressources.21 De faGon plus g6enrale, on peut conclure que le type de financement de la compensation qui est dicte par la rationalite

politique entame serieusement les gain potentiels de la d6erglementation pour la societe.

3 L'equite Du point de vue de I'equite, le probleme r6side desormais dans I'evaluation de I'incidence de la

compensation et de son financement. Si on pos- tule que le r6gime fiscal du gouvernement canadien est proportionnel,22 le financement affec- tera dans la meme proportion toutes les classes de revenu. Au niveau de la repartition des bene-

fices, il n'est pas evident que toutes les classes de revenu profiteront dans la meme proportion. Si les exp6diteurs financaient de moins en moins le deficit du transport du grain, on pourrait conclure que les principaux beneficiaires sont les

302 Richard Carter



chemins de fer. Cette conclusion est encore plus pertinente dans le cas ob la subvention est payee aux chemins de fer plut6t qu'aux agriculteurs. De cette faGon, en effet, la position preponde- rante des chemins de fer comme transporteur est assuree alors que si la compensation etait vers6e a I'agriculteur, celui-ci serait davantage incite a considerer d'autres modes de transport.

L'incidence nette de la compensation peut alors s'evaluer comme progressive dans la mesure ou les actionnaires, administrateurs et employes des compagnies de chemin de fer appartiennent a des classes de revenu moyen et eleve. II s'agit d'un transfert finance proportionnellement par toutes les classes de revenus qui beneficie da-

vantage aux classes de revenu moyen et eleve

qu'aux autres classes de revenu. Notons par ailleurs que si le gouvernement federal finance cette depense par des coupures budg6taires plu- t6t que par des taxes, I'effet net sur la distribution des revenus sera fonction de l'incidence des

coupures budgetaires. Si celles-ci affectent prin- cipalement les programmes beneficiant aux demunis, I'effet net de la compensation sera pro- gressif.23

IV Conclusion: La non-compensation

Ces diff6rentes remarques laissent voir les dif- ficult6s inherentes a I'introduction d'un m6- canisme de compensation. II semble que la rationalite politique rend le mecanisme de dere-

glementation equivalent au processus de reglementation et rien n'assure que l'usage de compensations conduira a une dereglementation efficace et/ou equitable.

Cette conclusion laisse entrevoir la pertinence de m6canismes substituts. Une approche globale fut ainsi avancee comme solution au probleme de dereglementation par R.B. McKenzie (1982). II s'agit tout simplement de dereglementer plusieurs industries simultanement et rapidement. Par la simultan6ite, ceux qui sont penalises par la dereglementation d'une industrie sont partiellement compenses par la dereglementation d'une autre industrie et, par surcrort, chaque groupe possede alors moins d'influence sur le

processus de d6reglementation.24 II s'agit en quelque sorte d'une approche en

bloc qui, bien que radicale, est susceptible de

permettre la realisation de gains d'efficacit6 attendus de la dereglementation tout en evitant les pressions politiques sectorielles qui risquent de fausser le mecanisme de dereglementation lorsqu'on procede lentement et par industrie.25 Le temps requis pour reviser I'Accord du Nid de Corbeau et les frais encourus en consultations diverses temoignent du coOt explicite d'une de-

reglementation sectorielle de type etapiste; le resultat de ces negociations, la Loi sur le transport du grain de l'ouest, temoigne du coQt im-

plicite de ces negociations puisque la compensation est vers6e directement aux chemins de fer. A perpetuite, les contribuables subventionneront les chemins de fer, permettant le maintien de la distorsion que le projet de dereglementation desirait eliminer! Alors que Quinn et Trebilcock (1981) ont avance l'idee que I'existence de delais dans le processus de dereglementation represen- tait une forme de compensation puisque les

principaux intervenants avaient alors le temps de s'adapter, on doit reconnaftre a la suite de A. Kahn (1979) que plus le processus est lent, plus la dereglementation sera difficile a realiser en termes des objectifs d'efficacite et d'equit6 qu'on desire respecter. II semble qu'une approche gra- duelle permette davantage de pressions politiques par les groupes d'interet et condamne a I'avance toute reforme a la protection de ces interets specifiques.

Du point de vue de I'equite, un projet de dereglementation multisectorielle fait eclater le carcan qui s'impose lorsqu'on ne consulte que les groupes de pression. On parle alors d'equite pour I'ensemble de la population et non seule- ment pour les producteurs agricoles de l'ouest ou de I'est. Pourquoi, en effet, doit-on compenser les producteurs pour I'impact de la d6regle- mentation alors qu'on a jamais compense les consommateurs et les contribuables pour les pertes que leur a occasionne cette reglementation? Les citoyens ont-il moins droit a leur revenu que les agriculteurs de l'ouest ont droit a la subvention du Nid de Corbeau?26 N'y a-t-il pas la un fondement ethique a la dereglementation sans compensation?

Du point de vue politique, une telle approche serait clairement rejetee par les agriculteurs de l'ouest. Combinee avec la dereglementation simultanee d'autres secteurs de I'economie, la




viabilite politique de la 'non-compensation' serait peut-etre plus grande! On risque evidemment d'etre oblige de faire la preuve que le systeme de marche libre procurera des gains nets aux differents groupes de la population. A cet egard cependant, une etude de I'evolution historique de la richesse des nations est plus reve- latrice que des analyses d'impact detaillees pour chaque secteur d'activite.

Notes

* Cette recherche a profit6 du support financier du Comite d'enquete sur le versement de la subvention du Nid de Corbeau ainsl que des commen- taires des arbitres et du directeur de ce journal. Les observations presentees ici refletent l'opinion de I'auteur.

1 Voir Lol sur le transport du grain de I'ouest, S.C. 1980, 81,82, 83, chap 168.

2 Voir Posner (1974) et Peltzman (1976). 3 A ce sujet, voir Buchanan (1969). 4 Voir Buchanan et Tullock (1962). 5 Dans I'optique de Kaldor (1939) et Hicks (1940),

un changement peut etre efficace dans la mesure ou apres le changement il serait possible d'effectuer des paiements compensatoires. Comme ces paiements ne sont pas necessairement verses, il s'agit d'un changement potentiellement efficace au sens de Pareto. Tout comme les approches qui sont basees su r les deplacements d'une quelconque fonction d'utilit6 sociale, on doit supposer ici une capacite de mesure des coOts et benefices indivi- duels et collectifs qui est pour le moins inusite.

6 Sur le cholx des regles decisionnelles optimales pour une societe, voir Buchanan et Tullock (1962).

7 Sur les differents problemes de mesure associes a I'application de I'analyse b6nefice cout, dont I'usage du revenu comme mesure de bien etre, voir Needham (1983) et Knetsch (1983).

8 Voir, Harvey (1982), Gllson (1982), Agriculture Canada (1983) et Chase Econometrics (1982).

9 Voir Usher (1982) et Stuart (1984). 10 La valeur de la compensation est arbitraire puis-

qu'elle est determinee par des analystes gouverne- mentaux et des parlementaires sansqu'on r6clame I'accord simultane de ceux qui financent et re- coivent la compensation.

11 Voir Gilson (1982) et Agriculture Canada (1983). La principale raison avancee par ces groupes est qu'une subvention inconditionnelle 6tant plus visible, elle est egalement plus susceptible d'etre abolie ou modifiee par des gouvernements futurs. La valeur presente de la compensation est donc percue comme plus elevee lorsque vers6e de facon implicite ou conditionnelle.

12 Voir Quinn et Trebilcock (1981) ainsi que Cordes et Weisbrod (1979).

13 Une analyse plus elaboree est presentee dans Quinn et Trebilcock (1981) ainsi que Knetsch (1983).

14 Pour un sommaire des principales inefficacites qu'engendre la reglementation des industries au

Canada, voir Conseil 6conomique du Canada (1981).

15 Pour une discussion plus elaboree du processus de revision de I'Accord du Nid de Corbeau, voir Norrie (1983).

16 Si on presume qu'un dollar de recette fiscale possede un coOt d'inefficacite positif, la recherche de I'efficacite peut conduire a la conclusion qu'une reforme sans compensation est superieure b toute autre reforme. On peut egalement d6montrer que selon certaines hypotheses, la reforme de 1983 peut avoir aggrave les inefficacites 6conomiques qu'on desirait eliminer. A ce sujet, voir Carter (1984).

17 Voir Harvey (1982). 18 Les plaintes des producteurs de I'ouest sont resu-

mees dans le rapport Gilson (1982). L'6quivalence entre une limite a la capacit6 de livraison et une hausse du coat de transport fut notee par Wogin (1980).

19 T.E. Keeler (1984) a egalement note que la pour- suite de l'interet prive de quelques groupes autant que des considerations d'interet public, pouvait expliquer la dereglementatlon du transport ferroviaire, de I'aviation et des tel6communications aux Etats-Unis. Carter (1984) a note un comportement similaire dans le cas de la dereglementation des telecommunications au Canada. Dans tous ces cas, la concurrence avait finalement r6duit les profits des services rentables, empechant ainsi I'operation de subventions croisees au profit de services non-rentables. Tel que note par Keeler (1983:120) la d6reglementation americaine des services aeriens et ferroviaires ainsi que de telecommunications s'est egalement accompagnee de 'subventions' gouvernementales afin de maintenir les services deficitaires.

20 II est int6ressant de noter ici une des plaintes des organisations agricoles de I'est a I'effet qu'elles ne furent jamais consultees lors de I'enquete Gilson (1982). Seuls les producteurs de I'ouest ainsi que les chemins de fer furent consultes. Une 6tude subs6quente par Agriculture Canada (1983) ana- lysa I'impact des propositions de r6forme sur l'elevage de I'agriculture dans I'est. Neanmoins, a notre connaissance, personne ne semble avoir serieusement envisage I'impact de ces propositions pour les contribuables canadiens en termes d'effi- cacit6 et d'equite.

21 Ce resultat est d'autant plus vraisemblable dans le cas de la subvention du Nid de Corbeau puisque la subvention fut versee aux chemins de fer plut6t qu'aux agriculteurs de I'ouest. Cette decision fait suite aux pressions exerc6es par les eleveurs de I'est (voir Agriculture Canada, 1983) et permet de maintenir des tarifs pour le transport du grain qui sont inferieurs au coOt marginal de production. Le coot d'Inefficacit6 de la reglementation du Nid de Corbeau n'a donc pas 6te reduit considerablement et peut meme avoir ete augmente.

22 Selon les hypotheses d'incidence utilisees par Gillespie (1976), le systeme fiscal du gouvernement federal serait regressif pour les tranches de revenu inferieur a $5,000 et proportionnel pour les autres tranches de revenu.

23 Ainsi par exemple, Lindsay et Zycher (1984) ont

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souligne que le systbme d'assurance sante canadien a 6te finance en partie par des reductions dans les programmes d'aide sociale ben6ficiant aux plus demunis.

24 Une approche similaire visant la r6forme des de- ductions fiscales aux Etats-Unis fut suggeree par Aaron et Galper (1985). L'idee fondamentale est d'eviter les modifications marginales et sectorielles des lois fiscales afin qu'aucun groupe ne se consi- dere specifiquement vise. A la lumiere des reformes passees, ces auteurs ont conclu (p.134): 'There is no assurance that the strategy of a single bill would succeed, but one can be confident that an incremental strategy will fail.' L'6tablissement de tarifs a I'lmportation sectoriels fut jug6 severement pour la meme raison par Miller, Shughart et Tollison (1984).

25 La der6glementation b la piece, industrie par industrie, est longue et co0teuse. A. Kahn, tirait la conclusion suivante de son experience comme principal responsable de la dereglementation de I'aviation americaine: 'What has been genuinely illuminating to me, in contrast, is how rich a comprehension I have acquired of the distortions of the transition, and how thoroughly I have as a result been converted to the conclusion that the only way to move is fast. The way to minimize the distortions of the transition, I am now thoroughly convinced, is to make the transition as short as possible' (1979:12).

26 On a frequemment souligne dans les debats en- tourant I'Accord du Nid de Corbeau, que la subvention etait equivalente a un 'drolt de propriete' historique et que la compensation 6tait rendue necessaire par ce droit. Le probleme de cette approche a la compensation, c'est que par extension aucune activite gouvernementale ne pourrait s'ex- ercer sans compensation. Si une protection tari- faire ou un quota a I'importation donne un 'droit' a la protection, I'absence d'un tarif, d'un quota ou d'une subvention peut s'interpreter comme un 'droit' a la concurrence accorde aux consommateurs. Dans cette perspective, on peut difficilement argumenter que fe 'droit' des producteurs a la protection ou la subvention n6cessite compensation s'il est 'denatur6' par ta dereglementation alors que le droit a la concurrence ne n6ces- site pas lui-meme une telle compensation pour les consommateu rs.

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