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DESAFIOS DO MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO
DOS PROJETOS DE COMBATE À POBREZA NO ESTADO DO CEARÁ
EVERTON CABRAL MACIEL LARA MARIA SILVA COSTA
LARISA FÁTIMA MARTINS BEZERRA
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Painel 23/069 Impacto do monitoramento e avaliação de programas e projetos sociais na entrega ao cidadão
DESAFIOS DO MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DOS PROJETOS
DE COMBATE À POBREZA NO ESTADO DO CEARÁ
Everton Cabral Maciel Lara Maria Silva Costa
Larisa Fátima Martins Bezerra
RESUMO
Este trabalho discute os desafios da gestão das políticas de combate à pobreza e inclusão social, com foco nas estratégias de monitoramento e avaliação dos projetos financiados pelo Fundo Estadual de Combate à Pobreza do Estado do Ceará
(FECOP) por meio de duas ações principais. Primeiro, a inclusão do Marco Lógico (ML) na elaboração das propostas favorecendo uma ferramenta de mediação entre
os componentes principais do projeto e de análise de sua estrutura, além de proporcionar a identificação da cadeia lógica de objetivos e a construção dos indicadores de verificação, com foco nos resultados. Este processo possibilita que
os projetos tenham seus resultados monitorados e ainda que seu planejamento seja revisto e ajustado de acordo com a aferição dos indicadores. Segundo, o
desenvolvimento do Programa de Formação em Elaboração, Monitoramento e Avaliação de Projetos para gestores e técnicos objetivando desenvolver competências técnicas, gerenciais e organizacionais para otimização do processo de
monitoramento a partir da melhor definição dos indicadores dos projetos , bem como, a partir dessa, viabilizar a identificação dos efeitos e impactos gerados pelo FECOP.
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INTRODUÇÃO
O combate à pobreza tem se apresentado no cenário nacional como uma
necessidade prioritária para garantia de direitos sociais e, embora previstos
constitucionalmente, os governos recentes chegaram ao entendimento de que a
população pobre tem mais dificuldade para acessar a dimensão das políticas
públicas e, portanto, há a necessidade de estratégias articuladas para garantir a
superação da condição de pobreza. Nesta perspectiva, no Estado do Ceará, o
Fundo Estadual de Combate à Pobreza (FECOP) vem fortalecendo e ampliando as
políticas públicas e contribuindo para a melhoria da qualidade de vida da população
pobre, por meio do financiamento de projetos nas diversas áreas de atuação:
trabalho e renda, saúde, assistência social, educação, cultura, esporte, habitação,
desenvolvimento agrário, entre outras.
Considerando a importância da temática e a necessidade de conhecer os
resultados dos projetos financiados com recursos do FECOP, iniciou-se um
processo de discussão sobre as estratégias de monitoramento e avaliação. Logo,
este trabalho tem como foco discutir duas ações principais: primeiro, a inclusão do
Marco Lógico (ML) na elaboração das propostas favorecendo uma ferramenta de
mediação entre os componentes principais do projeto e de análise de sua estrutura,
além de proporcionar a identificação da cadeia lógica de objetivos e a construção
dos indicadores de verificação, com foco nos resultados; segundo, o
desenvolvimento do Programa de Formação em Elaboração, Monitoramento e
Avaliação de Projetos para gestores e técnicos objetivando desenvolver
competências técnicas, gerenciais e organizacionais para otimização do processo de
monitoramento a partir da melhor definição dos indicadores dos projetos.
No âmbito da Administração Pública, a definição conceitual da pobreza
como categoria analítica é importante em virtude da necessidade da escolha das
diretrizes a serem utilizadas no planejamento, execução e avaliação das políticas
públicas que se propõem trazer soluções eficazes para o problema, bem como na
definição da metodologia concernente à mensuração do fenômeno e ao emprego do
corte utilizado para demarcar quem é ou não pobre.
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Nos anos recentes observa-se a ampliação do número de estudos sobre
a dinâmica da pobreza e uma tendência à sua reconceituação qualitati va no que diz
respeito à abordagem e mensuração. Entre as análises, por um lado identificam-se
abordagens mais tradicionais sob o aspecto monetário, que apresenta o recorte da
renda como parâmetro para o limite separador entre pobres e não-pobres. Por outro
lado, há concepções mais complexas de pobreza que levam em consideração um
conjunto de informações sobre os indivíduos e os critérios que os impedem de
superar essa condição.
Barros, Henrique e Mendonça (2000), afirmam que a pobreza remete a
situações de carências que impedem aos indivíduos manter um padrão mínimo de
vida tendo como referência a realidade social em determinado contexto histórico.
Nesta perspectiva, Kageyama e Hoffman (2006) pontuam que a definição de
pobreza agrega não apenas a privação material, mas também inclui elementos de
ordem cultural e social. Os autores, ao desenvolverem um estudo sobre a pobreza
no Brasil entre 1992 e 2004, classificam os pobres em três grupos: 1) pessoas com
renda insuficiente; 2) pessoas sem acesso a dois de três equipamentos básicos
(água canalizada, banheiro, luz elétrica); 3) pessoas com renda insuficiente e sem
acesso aos três equipamentos básicos.
O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) desde o
ano de 1990 trabalha com o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), que agrega
renda, educação e saúde, na tentativa de medir a longo prazo o progresso das
nações.
Considerando os avanços nos campos da saúde e da educação e, ao
mesmo tempo, a persistência da pobreza e da desigualdade, surge a parti r do
Relatório do Desenvolvimento Humano de 2010 (PNUD, 2010), a necessidade de
utilizar uma perspectiva mais ampla nas medições do desenvolvimento humano.
Para tanto, é apresentado neste relatório o Índice de Desenvolvimento Humano
Ajustado a Desigualdade (IDHAD), o Índice de Desigualdade de Gênero (IDG) e o
Índice de Pobreza Multidimensional (IPM). O IPM trabalha com dez indicadores
divididos a partir de três dimensões descritas a seguir: a) educação: crianças
matriculadas e anos de escolaridade; b) saúde: mortalidade infantil e nutrição; c)
padrões de vida: ativos, pavimentos, eletricidade, água, sanitário e combustível de
cozinha. Para ser considerada multidimensionalmente pobre, a família deve sofrer
privações entre dois a seis destes indicadores.
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No Brasil a discussão sobre pobreza para fins de programas
governamentais ainda se baseia na proporção que classifica as pessoas abaixo de
um determinado nível de renda, que a literatura da área define como “ linha de
pobreza”. Rocha (2003) destaca que a linha de pobreza é um meio para se
classificar os pobres e não pobres a partir da renda, ressaltando o subgrupo de
indigentes, ou seja, das pessoas com renda insuficiente para atendimento das
necessidades nutricionais.
Apesar da importância da mensuração da proporção de pobres no que
tange ao delineamento de políticas públicas para combater a pobreza, não existe um
consenso quanto à definição dessa linha. Embora o dissenso, prevalece o
entendimento dos que relacionam pobreza à renda per capita familiar como
parâmetros para identificar os pobres, as linhas de pobreza ou extrema pobreza. A
linha de inclusão no Programa Bolsa Família (PBF), por exemplo, é de ½ salário
mínimo vigente per capita, já a do Benefício de Prestação Continuada (BPC) é de ¼.
No Estado do Ceará, o art. 1o da Lei no 14.859/2010 dispõe que “é
considerado pobre, para inscrição em programas sociais, e para obtenção de
benefícios do Estado, toda pessoa que apresente privação acentuada dos
elementos básicos para a sobrevivência digna, tais como: alimentação, habitação e
vestuário”. Esta mesma Lei estabelece a necessidade de comprovação da situação
de pobreza através de documentos, destacando a fatura da conta de energia com
consumo até 80 kwh, a fatura da conta de água demonstrando o consumo até 10m³;
comprovante de inscrição em benefícios assistenciais do Governo Federal; e
comprovante de obtenção de rendimento mensal inferior a meio salário mínimo por
membro do núcleo familiar.
Nestes termos, a pobreza pode ser compreendida tanto a partir de
perspectivas multidimensionais e contextualizada com a desigualdade social, como
a partir de perspectivas restritas como as destacadas pelos governos e órgãos
oficiais do Estado, sendo mensurada através da renda e comprovada pela ausência
de bens ou acesso a serviços. No entanto, todas as perspectivas impulsionam o
desenvolvimento de políticas públicas que são incorporadas na proposta dos
governos e se caracterizam como um conjunto de ações realizadas pelo Estado com
o objetivo de atender demandas da população e garantir direitos constitucionais.
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Financiadas com recursos públicos, as ações de combate à pobreza
precisam, além prestar contas à sociedade sobre o uso correto da máquina e
recursos públicos, resolver o problema a que se propôs e melhorar a vida das
pessoas em situação de pobreza. Para tanto, o monitoramento adequado que vise
os resultados e não apenas o gerencial, bem como, as avaliações sobre a real
mudança na vida das pessoas beneficiadas e envolvidas após a execução dos
projetos se tornam desafios para a gestão das políticas de combate à pobreza e
inclusão social.
O FUNDO ESTADUAL DE COMBATE À POBREZA (FECOP)
O Fundo Estadual de Combate à Pobreza (FECOP), instituído pela Lei
complementar no 37, de 26 de novembro de 2003 e altarações, e regulamentado
pelo Decreto no 29.909, de 29 de setembro de 2009, vem se consolidando como um
instrumento de referência no Estado do Ceará, fundamentalmente por oportunizar o
desenvolvimento de ações governamentais na perspectiva de fortalecer a
assistência à população em situação de pobreza, possibilitando-lhe em curto prazo
as condições mínimas de sobrevivência e em médio e longo prazo o
desenvolvimento produtivo com o fortalecimento do capital humano e social
(SEPLAG, 2014.b).
A concepção do FECOP considera que a redução da pobreza e o
exercício da cidadania dependem fundamentalmente do fortalecimento do capital
social capaz de superar problemas coletivos que não poderiam ser abordados
individualmente, bem como do capital humano e físico, por meio do desenvolvimento
de políticas públicas de educação, saúde, assistência social, geração de emprego e
renda, entre outras.
Compreende como capital humano o potencial de um ser humano em
transformar, interpretar e produzir, e está ligado a capacidades técnicas e cognitivas;
como capital social, o potencial de um grupo de indivíduos em construir e manter
redes sociais de maneira que essa organização e intercâmbio gerem melhorias no
bem-estar social; e como capital físico, o potencial de edificações, máquinas e
ferramentas utilizadas na produção de bens e serviços.
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O FECOP apoia projetos em duas grandes categorias definidas no
Decreto no 29.910 de 29/09/2009:
I. Projetos Assistenciais: priorizam ações direcionadas às pessoas ou
grupos mais vulneráveis com baixa potencialidade de migrar da
condição de pobre para não pobre e encontram-se divididos em:
Proteção Social Básica (PSB)
Os projetos de Proteção Social Básica atuam na prevenção de
situações de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades
e aquisições e do fortalecimento de vínculos familiares e
comunitários. Tem como público-alvo a população que vive em
situação de fragilidade decorrente da pobreza, ausência de renda,
acesso precário ou nulo aos serviços públicos ou fragilização de
vínculos afetivos (discriminações etárias, étnicas, de gênero ou por
deficiências, dentre outras).
Proteção Social Especial (PSE)
Os projetos dessa categoria têm como foco as famílias e indivíduos
em situação de risco pessoal ou social, cujos direitos tenham sido
violados ou ameaçados. Incidem sobre os indivíduos em situação de
violação de direitos por ocorrência de violência física ou psicológica,
abuso ou exploração sexual, abandono, rompimento ou fragilização
de vínculos ou afastamento do convívio familiar.
Segurança Alimentar e Nutricional (SAN)
A Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional – LOSAN (Lei
no 11.346, de 15/09/2006) define a Segurança Alimentar e
Nutricional - SAN como a realização do direito de todos ao acesso
regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade
suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades
essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de
saúde que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental,
cultural, econômica e socialmente sustentáveis. Nesta categoria
encontram-se os projetos que contribuem para a melhoria das
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condições de acesso a alimentos básicos de qualidade, em
quantidade suficiente, de modo permanente e sem interferir no
acesso a outras necessidades primordiais.
II. Projetos Estruturantes: destinam-se à população em situação de
pobreza, visando proporcionar condições que lhes possibilite a
migração da condição de pobre para não pobre, conforme a divisão a
seguir:
Educação
Categoria que abrange os projetos ligados à educação formal em
seus diversos estágios, da infância à vida adulta, desenvolvidos de
forma suplementar às ações de responsabilidade legal do Estado.
Os projetos incluídos nesse grupo vinculam-se diretamente ao
fortalecimento da qualidade do ensino educacional.
Ocupação e Renda
Essa categoria envolve projetos que contribuem para acesso ao
mercado de trabalho e complementação de renda familiar. De
acordo com a área de atuação, está subdividida em:
Inclusão Produtiva Urbana – abrange os projetos de fomento e
capacitação profissional, adequados às vocações locais, com
vistas à inserção e reinserção no mercado formal de trabalho,
bem como, os projetos de empreendedorismo, desenvolvidos
conforme o conhecimento da região e o perfil de seu público.
Inclusão Produtiva Rural – Inclui os projetos direcionados ao
fortalecimento da agricultura familiar através de ações de
assistência técnica e extensão rural e fomento.
Infraestrutura
Esse grupo abrange os serviços básicos que contribuem para o
desenvolvimento econômico e social de determinada localidade.
Subdividem-se, conforme a seguir:
Domiciliar – quando o benefício restringe-se ao âmbito do
indivíduo e/ou da família.
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Comunitária – quando toda comunidade é beneficiada com o
produto do projeto. Atualmente, os projetos pertencentes a esse
grupo têm adotado a seguinte subclassificação, de acordo com o
foco predominante:
Econômico: urbanização (revitalização de perímetros urbanos);
saneamento básico (sistemas de abastecimento de água e
esgotamento sanitário), comercialização (centros de artesanato
e de distribuição de produtos agrícolas) e transporte público;
Social: habitação, assistência social (abrigos, centros de
ressocialização), educação (escolas, creches), e saúde
(hospitais, unidades de saúde).
Participação Social
A Política Nacional de Participação Social define esse termo como
um conjunto de processos e mecanismos democráticos criados para
possibilitar o diálogo e o compartilhamento de decisões sobre
programas e políticas públicas entre o governo e a sociedade civil,
por meio de suas organizações e movimentos sociais, ou
diretamente pelo cidadão.
Esporte
Abrange os projetos que promovem a inclusão social de pessoas por
meio do esporte, possibilitando o ponto de partida para a ascensão
social, através da descoberta e aproveitamento de talentos,
democratizando a prática esportiva e de lazer como direito de todos,
contribuindo para a saúde mental, física e motora, e agregando
conceitos de responsabilidade social aos agentes envolvidos.
Cultura
Essa categoria envolve as ações de oferta de oportunidades
culturais, artísticas e de lazer às pessoas em situação de
vulnerabilidade social, buscando promover o desenvolvimento
cultural com inclusão e participação de todos os setores da
sociedade.
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Para o financiamento de diversas propostas, o FECOP deve contar com
uma receita anual considerável. Para tanto, os recursos do Fundo são originários de
parcela do produto da arrecadação correspondente ao adicional de dois pontos
percentuais na alíquota do Imposto Sobre Operações Relativas à Circulação de
Mercadorias e Sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicações (ICMS), os quais incidem sobre os seguintes
produtos e serviços: bebidas alcoólicas, armas e munições, embarcações
esportivas, fumo, cigarros, aviões ultraleves e asas-delta, energia elétrica, gasolina,
serviços de comunicação e de outras receitas que vierem a ser destinadas ao Fundo
(art. 2o da LC no 37/2003).
Desde o ano de 2007, no contexto de reforma institucional do Estado, o
FECOP passou a ser gerenciado pela Secretaria do Planejamento e Gestão
(SEPLAG), garantindo mais agilidade nos processos de análise de viabilidade e
emissão do parecer técnico dos projetos submetidos ao Conselho Consultivo de
Políticas de Inclusão Social.
Em 2013 foi criada a Coordenadoria de Promoção de Políticas de
Combate à Pobreza e Inclusão Social (CCOPI) que assume como desafio maior a
efetividade das ações e agrega as competências executivas e operacionais da
Gerência Executiva do FECOP. As funções da Gerência passam, portanto, a ser
desempenhadas no âmbito da CCOPI, formada pela Célula de Análise e
Monitoramento de Projetos do FECOP e pela Célula de Controle e
Acompanhamento Financeiro do FECOP.
A instância máxima de decisão do FECOP é o Conselho Consultivo de
Políticas de Inclusão Social (CCPIS) formado por 17 membros sendo 12
representantes de órgãos de Governo e 05 representantes de entidades da
Sociedade Civil, relacionados a seguir: I- Secretaria do Planejamento e Gestão
(SEPLAG); II- Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social (STDS); III-
Secretaria da Fazenda (SEFAZ); IV- Casa Civil (CASA CIVIL); V- Secretaria da
Saúde (SESA); VI- Secretaria da Educação (SEDUC); VII- Secretaria da Cultura
(SECULT); VIII- Secretaria do Desenvolvimento Agrário (SDA); IX- Secretaria da
Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (SECITECE); X- Secretaria das Cidades
(CIDADES); XI- Secretaria do Esporte (SESPORTE); XII- Conselho Estadual da
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Assistência Social (CEAS); XIII- Conselho Estadual de Direitos da Criança e do
Adolescente (CEDCA); XIV- Conselho Estadual de Educação (CEE); XV- Conselho
Estadual de Saúde (CESAU); XVI- Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional
do Ceará (CONSEA); VVII- Associação de Prefeitos do Estado do Ceará (APRECE).
Ao CCPIS compete:
coordenar a formulação das políticas e diretrizes gerais que orientam
as aplicações do FECOP;
homologar a seleção de programas e ações a serem financiados com
recursos do FECOP;
aprovar os projetos de aplicação dos recursos do FECOP submetidos à
sua apreciação;
aprovar, anualmente, os orçamentos e metas para os projetos de
natureza continuada;
avaliar, anualmente, o desempenho das ações desenvolvidas pelo
FECOP, conferindo seu impacto frente à redução da pobreza no
Estado;
publicar, trimestralmente, no diário oficial do Estado do Ceará, relatório
financeiro, discriminando as receitas e aplicações dos recursos;
dar publicidade à alocação e uso dos recursos do FECOP
encaminhando semestralmente, à Assembléia Legislativa do Estado do
Ceará, à Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado do Ceará (CGE) e
ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE), relatório de
desempenho físico – financeiro.
Os critérios de seleção dos projetos a serem financiados com recursos
do FECOP estão definidos na legislação que regulamenta o Fundo, conforme segue:
Programas e projetos direcionados a municípios de todo o Estado e
bairros de Fortaleza cujas populações estejam situadas abaixo da linha
da pobreza;
Programas e projetos direcionados a grupos ou famílias que se
encontrem em situação de vulnerabilidade, articulando e integrando
ações das várias políticas setoriais; e
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Diferentes atores sociais, secretarias setoriais, executores, parceiros e
comunidade local, envolvidos na construção do diagnóstico social,
elaboração, execução, monitoramento e avaliação dos programas e
projetos.
As ações passíveis de serem financiadas com recursos do FECOP são
formuladas pelas Secretarias Setoriais a partir de demandas da comunidade ou de
propostas técnicas oriundas da identi ficação de problemas e oportunidades. Os
projetos são elaborados conforme roteiro padronizado e encaminhados pelas
secretarias de Estado à CCOPI. Após o parecer da equipe de analistas quanto à
coerência e alinhamento dos objetivos do projeto com as diretrizes do Fundo, estes
são submetidos à apreciação do CCPIS para liberação dos recursos.
METODOLOGIA
A metodologia uti lizada neste trabalho considera além de procedimentos
e técnicas, as aproximações teóricas que dialogam e constroem mediações com os
processos de monitoramento e avaliação de projetos de combate a pobreza e
inclusão social.
Destaca-se que o foco do estudo é discutir o monitoramento e a avaliação
dos projetos financiados com recursos do FECOP, com foco na inclusão do Marco
Lógico (ML) na elaboração das propostas e no Programa de Formação em
Elaboração, Monitoramento e Avaliação de Projetos de Combate à Pobreza e
Inclusão Social.
Portanto, definido nosso objeto de estudo, seguimos os seguintes passos
metodológicos:
estudo bibliográfico sobre as temáticas abordadas buscando
aproximações com as categorias contextualizadas com a realidade em
estudo.
pesquisa documental, trabalhando a análise dos projetos conforme as
secretarias apresentaram para a Coordenadoria de Promoção de
Políticas de Combate à Pobreza e Inclusão Social (CCOPI), como meio
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para conseguir financiamento; e a avaliação realizada por meio de uma
empresa contratada pela Secretaria do Planejamento e Gestão
(SEPLAG), gestora do FECOP.
Estudo sobre a inclusão do Marco Lógico nas propostas e o
desenvolvimento do Programa de Formação em Elaboração,
Monitoramento e Avaliação de Projetos de Combate à Pobreza e
Inclusão Social.
Para conhecer o monitoramento dos projetos realizados pelas setoriais,
considerou-se as propostas inicialmente aprovadas em 2015 e separou-se as que
dispõem em seu orçamento valores iguais ou superiores a 1 milhão de reais, que
totalizam 56% dos projetos. Destes foram escolhidos de forma aleatória uma
amostra de 54 ações e tendo por base os i tens contemplados na estrutura do
projeto, desenvolveu-se uma análise acerca da existência ou não dos seguintes
pontos:
A definição, no item diagnóstico, de um indicador situacional que
servirá de base para a criação dos indicadores de produtos e
resultados, possibilitando assim a verificação dos avanços no decorrer
e ao final da ação;
A definição de indicadores de produtos;
A definição de indicadores de resultados;
A existência de um cadastro de beneficiários dispondo de dados
básicos, que pode constar em sistemas informatizados, planilhas ou
meio físico;
A realização de coleta de dados sobre a execução dos projetos, que
podem ser registrados em sistemas informatizados, plani lhas ou meio
físico, independente de sua relevância para a aferição dos resultados;
A coerência entre os dados a serem coletados e os indicadores
estabelecidos, verificando a possibilidade de aferir os indicadores a
partir das informações disponíveis;
A periodicidade da coleta de informações especificada;
O processo de monitoramento estabelecido, com instrumentais de
coleta definidos e modelo sistematizado para organização dos dados;
O setor responsável pelo monitoramento especificado.
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A Avaliação de Impactos de Projetos Financiados pelo FECOP (SEPLAG,
2013) foi coordenada pelo Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará
(IPECE) que por meio de edital de concorrência pública contratou os serviços de
consultoria para a avaliação de resultados e de impactos de nove projetos
selecionados pelo Conselho Consultivo de Políticas de Inclusão Social (CCPIS).
Tendo como base os resultados da avaliação de impactos, analisamos o
parecer apresentado pelo IPECE para entender os limites e as possibilidades do
monitoramento e da avaliação dos projetos financiados pelo FECOP, como foco nas
seguintes questões:
Relação entre objetivos do projeto e resultados alcançados;
Qualidade dos dados disponibilizados pelas setoriais para a realização
da avaliação.
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE PROJETOS
O monitoramento objetiva propiciar ao gestor e demais envolvidos
conhecimento sobre a execução e os resultados que vêm sendo obtidos pelos
projetos considerando o planejamento inicial. Na definição de Holanda (2006, p.5):
“corresponde ao levantamento continuado, regular e sistemático de informações
para documentar e avaliar o andamento e o progresso obtido na execução de uma
intervenção social, tendo como referência principal o seu plano ou seu projeto
original”. O autor destaca ainda alguns tipos de monitoramento:
Monitoramento Gerencial: utilizado na rotina institucional para
supervisionar a execução das atividades conforme previsto e para fins
de prestação de contas junto aos órgãos competentes;
Monitoramento de Desempenho: funciona como uma etapa
preparatória para a avaliação, visando indagar se a ação está atingindo
o objetivo planejado e se é adequada para resolver o problema
identificado junto à população beneficiada;
Monitoramento de Avaliação: avança na busca das causas do sucesso
ou fracasso do projeto, podendo ainda constituir uma etapa
preparatória para a avaliação de resultados e impactos;
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Monitoramento de Resultados: com foco no sucesso ou fracasso das
ações e das parcerias estratégicas estabelecidas, são definidos
indicadores de produtos e resultados e coletado os dados coerentes
com a verificação das contribuições de cada etapa no alcance dos
resultados.
Os projetos são acompanhados pela CCOPI através módulo específico
para o FECOP no Sistema Integrado de Acompanhamento de Programas (SIAP),
onde é feito o monitoramento gerencial com foco na utilização dos recursos, o
número de pessoas beneficiadas por município e a execução das metas, mantendo-
se como base a proposta do planejamento. A equipe da CCOPI realiza ainda visitas
institucionais e domiciliares para verificar “in loco” a execução dos projetos. Como
resultado das duas atividades são gerados dois relatórios respectivamente: o
Relatório de Desempenho da Gestão encaminhado aos órgão de controle e o
Relatório de Monitoramento de Projetos que é submetido à apreciação do Conselho,
ambos disponibilizados na página eletrônica do FECOP para acesso público.
O monitoramento dos projetos é realizado individualmente pelas
Secretarias Executoras e por exigência da CCOPI os dados coletados são
organizados e agregados ao Relatório de Desempenho da Gestão do FECOP.
Considerando que até o mês de março de 2015, o FECOP contava com 113 projetos
com recursos programados desta fonte para utilização no ano, e que os mesmos
tem execução independentes tem-se como hipótese que existem estratégias de
monitoramento variadas.
A avaliação, por sua vez é uma estratégia para aferir e/ou analisar
criticamente a relevância dos projetos financiados com recursos públicos e que
tenham como objetivo solucionar um problema econômico ou social (HOLANDA,
2006). Em Cohen e Franco (1998, p. 77), “a avaliação é uma atividade que tem
como objetivo maximizar a eficácia dos programas na obtenção de seus fins e a
eficácia na alocação de recursos para a consecução dos mesmos”. Para tanto,
devem ser definidos o modelo, os objetivos, as hipóteses, os indicadores, a
população alvo, as técnicas e os instrumentos para coleta de dados e informações,
bem como demais elementos.
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Nestes termos, deve contribuir para melhoria da tomada de decisão, além
de auxiliar na alocação de recursos e definir sobre as responsabilidades e visa
ainda, “oferecer entendimento e uma visão justificada dos programas de
implementação de políticas” (ALA-HARJA; HELGASON, 2000, p.10). Logo, ao
planejar uma avaliação deve-se ter clareza dos objetivos e dos elementos
importantes a serem considerados, tendo em vista que o processo pode se deter a
vários aspectos, ou seja, envolvendo o planejamento, a execução e os resultados.
De acordo com Holanda (2006), existem categorias de avaliação:
Avaliação de Necessidades: usualmente chamada de diagnóstico, tem
como objetivo identificar o problema social que justificará o projeto;
Pré-avaliação: trata-se de uma análise da viabilidade da avaliação;
Avaliação da teoria do programa: visa compreender a concepção,
estrutura lógica e o desenho técnico do projeto;
Avaliação do processo: focada nas atividades, envolve todo o processo
de execução;
Avaliação de implementação: analisa a implementação do projeto,
buscando antecipar seu potencial de sucesso ou fracasso;
Avaliação de resultados e impactos: visa identificar o alcance dos
objetos propostos;
Avaliação de Eficiência: tem como foco a análise do custo-benefício.
Ressalta-se a categoria avaliação de resultados e impactos, tendo em
vista que por determinação legal devem ser realizadas avaliações de impacto de
projetos financiados com recursos do Fundo. Estas avaliações são coordenadas
pelo Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará ( IPECE) e seus
resultados apresentados ao CCPIS para apreciação. O relatório da avaliação de
impactos também é disponibilizado para a população através do site do FECOP.
A avaliação de impactos utiliza modelos experimentais e não
experimentais para isolar os efeitos da intervenção e garantir que análise de que os
resultados e impactos do projeto provocaram a mudança esperada (HOLANDA,
2006). Tratando-se de uma avaliação que demanda custos e tempo, deve partir de
uma decisão política do governo ao compreender a importância do projeto para a
gestão.
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Na perspectiva de fortalecer os processos de monitoramento do conjunto
das ações financiadas pelo FECOP e garantir a existência de uma base de dados
eficiente para o desenvolvimento de avaliações futuras, buscou-se traçar o perfil do
monitoramento promovido pelas Secretarias executoras.
Acredita-se que a construção de uma ideia inicial sobre os processos de
monitoramento torne-se úti l para desenvolvimento de estratégias para verificar os
resultados e impactos de cada ação, mas principalmente, do conjunto de projetos
financiados com recursos do Fundo. Por sua vez, o maior controle da execução e
dos resultados das ações possibilitará o acompanhamento dos beneficiários,
visualizando as contribuições do conjunto de benefícios gerados pelo acesso aos
diversos projetos, ao curto, médio e longo prazo.
O monitoramento dos projetos do FECOP até então realizados pelas
secretarias executoras foram analisados seguindo os passos descritos na
metodologia e a seguir são destacados os resultados principais:
100% dos projetos analisados fizeram o diagnóstico sobre a área de
atuação, contudo apenas 15% aproveitaram este espaço para
apresentar indicadores que fossem úteis para a formação de uma base
de comparação com os resultados encontrados no decorrer do
processo. Deste modo os diagnósticos apresentaram informações
gerais, úteis para uma introdução do tema específico, contudo não é
possível saber de onde se partiu para estabelecer as metas e o os
indicadores de resultados.
98% dos projetos estabeleceram indicadores de produtos e resultados
por ocasião da construção do Marco Lógico, contudo optou-se não
verificar nesta primeira análise se os indicadores apresentados eram
passíveis de aferição.
78% dos projetos afirmaram que já possuem cadastro de beneficiários
com informações pessoais básicas. No entanto, nesta análise não foi
verificado outras informações disponíveis e as semelhanças entre eles,
bem como sobre a possibilidade de cruzamento entre os dados de modo
a possibilitar a identificação de pessoas que recebem mais de um
benefício. Destacamos ainda, que existem diversos tipos de cadastros:
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em papel impresso com escrita manual, planilhas eletrônicas, sistemas
do governo estadual e sistemas do governo federal, nos casos de
projetos que recebem recursos federais, etc;
87% dos projetos possuem uma sistemática de coletas de dados sobre
a execução do projeto e apenas 65% destacaram a periodicidade da
coleta de dados. Ressalta-se ainda que do total de projetos analisados,
63% coletam dados coerentes com os indicadores estabelecidos para
aferição dos resultados. No entanto, não verificou-se neste primeiro
momento a utilidade de todos os dados coletados e a ausência de
outras informações importantes que deveriam constar neste processo
de coleta.
59% dos projetos apresentaram processos de monitoramento
definidos, sendo que os modelos apresentados podem ser
classificados como monitoramento gerencial ou de desenvolvimento.
Os demais projetos analisados, embora descreva uma proposta, a
mesma não apresenta detalhamento suficiente para análise. Do total
dos projetos, 61% especificaram os setores responsáveis pelo
monitoramento no âmbito da secretaria executora.
Nas estratégias de monitoramento descritas não são destacadas a
relação entre Monitoramento e Marco Lógico, tornando-se este último
apenas uma formalidade para solicitar os recursos junto ao FECOP.
Ressalta-se ainda, que não há nos projetos a indicação de coleta de
dados que possam ser úteis para avaliar os resultados ao longo prazo,
bem como os mesmos não apresentam estratégias de controle dos
beneficiários após o término da ação ou recebimento do benefício.
Não há indicação de integração entre os processos de monitoramento,
ainda que os projetos tenham a mesma área de atuação e sejam
executados pela mesma secretaria.
Analisando os resultados da avaliação de impactos de nove projetos
financiados com recursos do FECOP, de acordo com os pontos especificados na
metodologia, encontrou-se os seguinte resultados:
19
Considerando a relação entre objetivos descritos na proposta e os
resultados observados entre nove projetos avaliados, verifica-se que
apenas 3 projetos apresentam coerência entre o planejado e o
executado, sendo que destes 1 apresentou problemas na execução
que tem impacto na qualidade do resultado.
Dos projetos avaliados, 6 apresentaram resultados diferentes do
programado, sendo que 1 se destacou com um bom nível de satisfação
dos beneficiários. A sugestão dos avaliadores para estes projetos em
geral foi rever o planejamento.
Os 9 projetos avaliados apresentaram problemas na qualidade dos
dados disponibilizados para a avaliação, com destaque para os
principais pontos: insuficiência de informações na base de dados;
ausência de indicadores ou indicadores não quantificáveis, ausência de
integração com outras bases de dados de outras políticas que
impactam nos resultados previstos, tendo em vista que atendem o
mesmo público; projetos com dados não informatizados; fragilidade no
acompanhamento; e inconsistência nas informações.
MARCO LÓGICO DOS PROJETOS
Para compreender a composição dos projetos financiados pelo FECOP e
contribuir para o processo de planejamento, monitoramento e avaliação, foi
estabelecido a construção do Marco Lógico ou Matriz Lógica em todas as propostas
apresentadas. De acordo com Bracagioli Neto; Gehlen e Oliveira (2010), “o método
tem uma compreensão da lógica de comportamento e da dinâmica do projeto,
baseada nas relações causa/efeito entre diferentes sucessos”. A matriz é utilizada
pelas principais agências bilaterais e multilaterais do mundo e ao ser sintetizada em
um quadro, têm como referência os objetivos e metas para a construção de
indicadores, meios de verificação e riscos.
20
A USAID (United States Agency for Internacional Development)
desenvolveu a metodologia LFA (Logical Framenwork Appoach), sendo a tradução
em português, Método do Quadro Lógico (MQL), após realizar um diagnóstico sobre
a efetividade dos projetos de desenvolvimento no final dos anos 1960. A agência
desencadeou este processo porque encontrou problemas no planejamento devido à
ausência de relação entre objetivos e resultados, demonstrando as falhas no
monitoramento e consequentemente na avaliação. Nos anos 1970 o MQL passa a
ser incorporado em outras organizações e se integra a novos processos de
planejamento de projetos.
O Marco Lógico encontra-se sistematizado em manuais da Agência
Brasileira de Cooperação - ABC (BRASIL, 2005), do Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada –IPEA (CASSIOLATO; GUERESI, 2010), do Banco Mundial
(WORLD BANK, 2005) e no guia do ZOPP (Zielorientiere Projekt Planung), com
tradução para o português, Planejamento de Projeto Orientado para Objetivos
(HELMING; GÖBEL, 1998), desenvolvido pela GTZ (Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit), entre outros.
O processo de formulação do Marco Lógico dos projetos FECOP deve
contribuir para a garantia das seguintes condições:
Desenvolvimento de um planejamento que agrega os diversos
elementos da proposta, sendo sistematizado em uma matriz;
Definição e inter-relação clara e viável dos objetivos e resultados
esperados;
Identificação de indicadores relevantes de desempenho; e
Comprometimento dos gestores e demais interessados na proposta.
Destaca-se que para se verificar o alcance dos objetivos propostos nos
projetos devem ser criadas estratégias de acompanhamento dos níveis que o
compõe, quais sejam: os insumos utilizados, as atividades realizadas no processo
de implantação e operacionalização, os produtos gerados, os resultados alcançados
e impactos desejados. Estes níveis de objetivos, por sua vez são acompanhados
através dos indicadores estabelecidos, os meios de verificação escolhidos e os
riscos previstos.
21
Por meio da sistematização em quadro da Matriz de Marco Lógico
utilizada nos projetos financiados pelo FECOP é possível visualizar a lógica vertical
e a lógica horizontal da matriz. Na lógica vertical é possível perceber as
causalidades entre os elementos que se inicia pela base com a definição e aplicação
dos insumos, desencadeando a execução das atividades e consequentemente a
verificação dos produtos, os resultados e impactos. Através da lógica horizontal é
possível visualizar para cada nível de objetivo os retornos esperados, com a
definição dos indicadores e dos riscos.
Matriz de Marco Lógico
Cadeia Lógica de
Objetivos Descrição Indicadores
Meios de
Verificação Riscos
Impactos
Resultados
Produtos
Atividades
Insumos
Os Impactos são os objetivos mais amplos para os quais o projeto
contribui, caracterizando os seus resultados de longo prazo. São ainda, de acordo
com Roche (2000, p.37), “mudanças duradouras ou significativas – positivas ou
negativas, planejadas ou não – nas vidas das pessoas e ocasionadas por
determinada ação ou série de ações”. Deste modo, representam as transformações
a serem observadas no público beneficiado e revelam o êxito do projeto, tornando-o
referência para a reprodução da mesma proposta em territórios similares ou grupos
semelhantes. Representam ainda um campo aberto para as mudanças, caso a
avaliação não seja satisfatória.
O conhecimento sobre os impactos dos projetos torna-se um desafio,
tendo em vista que a rotina da gestão no serviço público nem sempre agrega
avaliações neste nível. Portanto, faz-se necessário o estabelecimento de
22
parâmetros para a verificação não apenas dos produtos e resultados imediatos,
mas também, sobre as mudanças geradas na população beneficiada após a
intervenção do projeto.
Considerando que as mudanças não ocorrem isoladamente e não é
resultado apenas de uma ação, torna-se fundamental o conhecimento do contexto
socioeconômico, político e histórico no qual o projeto foi implantado, bem como no
qual os resultados foram encontrados. Os indicadores, portanto, devem ser
acompanhados para a comparação entre o ponto de partida e a realidade após as
mudanças identificadas.
Os resultados são os efeitos que devem ser produzidos no público
beneficiado no período de tempo determinado como consequência da utilização dos
produtos gerados pelo projeto. Encontram-se relacionados com o objetivo geral e
correspondem à contribuição imediata do projeto na resolução de um determinado
problema ou demanda pública.
Os projetos que tem o foco nos resultados apresentam as seguintes
características (SALSER; NEVES, 2006):
Transformam intenções em resultados que concretizam produtos e
transformações relevantes para a população beneficiada;
Apresentam foco definido, objetivos claros e resultados mensuráveis;
Apresentam capacidade de articulação e mobilização dos interessados
para o alcance dos resultados;
Desenvolvem um contínuo trabalho de gestão, envolvendo os recursos
humanos, os processos necessários para o desempenho das
atividades, o envolvimento dos beneficiários, entre outros.
Os resultados obtidos podem não ser exatamente como o previsto nos
objetivos do projeto. Deste modo, o monitoramento e a avaliação fundamentada no
Marco Lógico favorecem uma melhor compreensão sobre as variáveis determinantes
que perpassam o projeto.
Os Produtos são os bens e/ou serviços entregues ao final da execução do
projeto e são resultados das atividades realizadas no prazo previsto. Logo uma
atividade ou um conjunto de atividades geram os produtos que , por sua vez,
contribuem para os resultados do projeto.
23
Os produtos seguem uma especificação conforme programado no projeto
e, portanto, é possível medir o sucesso da ação comparando os produtos entregues
com os objetivos específicos e as metas programadas no projeto.
As Atividades são esforços a serem desenvolvidos por meio de ações que
levem à obtenção dos produtos especificados. A realização de uma atividade ou de
um conjunto de atividades gera os produtos do projeto conforme o programado no
planejamento.
A elaboração da proposta por meio da definição das atividades permite
programar os insumos e os custos de cada ação. No entanto, no Marco Lógico
devem ser destacadas as atividades principais que estão diretamente relacionadas
com os objetivos ficando, portanto, o detalhamento de cada ação descrito no projeto.
Os Insumos são os recursos financeiros, materiais e humanos
necessários para a execução das atividades do projeto. A partir do detalhamento
das atividades é que se procede à especificação e quantificação dos insumos do
projeto.
Os Indicadores são variáveis definidas com o objetivo de medir um
conceito que se relaciona a um significado social, econômico ou ambiental, na
perspectiva de orientar a tomada de decisão e redesenhar os processos quando
necessário. Podem ser traduzidos em número e/ou percentual e permitem conhecer
o desenvolvimento das ações e mensurar o alcance dos objetivos (SESI, 2010).
Diversas variáveis podem se combinar para sintetizar um conceito
abstrato complexo, em um único valor, formando um índice. O Índice de
Desenvolvimento Humano, por exemplo, uti liza indicadores da saúde, renda e
educação, com apenas e um valor e possibilitando a comparação entre países.
Para a elaboração de indicadores é importante considerar os seguintes
aspectos:
utilizar dados e fontes confiáveis;
utilizar conceitos de fácil compreensão de modo a favorecer a
comunicação e o envolvimento dos interessados;
escolher dados que sejam de fácil coleta e atualização compatível com
a necessidade de utilização, permitindo a construção de bases
temporais;
24
atender a necessidade de monitorar e avaliar diferentes grupos sociais
e localidades, favorecendo aproximações com realidades diversas e o
desenvolvimento de ações públicas específicas;
verificar a capacidade de captação da maioria das variações sobre a
realidade estudada, possibilitando o estabelecimento de metas a curto,
médio e longo prazo, sem contudo ser muito amplo ou muito
específico.
Portanto para garantir que os indicadores estabelecidos sejam úteis para
o planejamento, monitoramento e avaliação devem ser formulados indicadores para
as diferentes etapas (SESI, 2010):
Para o planejamento é importante estabelecer os indicadores da
situação que se propõe a modificar, permitindo assim, além da
aproximação com a realidade, a definição de objetivos , metas e quais
os indicadores serão necessários para o monitoramento e avaliação
dos projetos;
Para o monitoramento da execução deve-se estabelecer indicadores
para medir a realização das atividades e o alcance das metas, produtos
e resultados;
Para a avaliação, estabelecer indicadores que possam avaliar de fato,
as mudanças significativas em relação à realidade encontrada no
planejamento, e que possam ser comparados com os indicadores
estabelecidos nesta fase, considerando ainda, os fatores externos que
contribuíram para o resultado final.
Os Meios de verificação são as fontes utilizadas para acompanhar a
evolução dos indicadores de desempenho em cada nível de objetivos (SESI, 2010).
Podem ser:
Administrativas: dados oriundos de processos administrativos,
registrados sistematicamente e que podem ser colocados para acesso
público;
De Pesquisas: dados coletados de pesquisa amostral ou senso em um
período de referência específico.
25
Os projetos devem em sua estrutura conter as informações necessárias
sobre os modelos de coleta de dados e informações, especificando as estratégias
para organização e disponibilização dos dados, de modo a garantir que os
indicadores escolhidos sejam passíveis de averiguação. Deste modo, no Marco
Lógico devem ser especificados os locais, documentos ou fontes utilizadas para se
verificar os indicadores.
Os Riscos são condicionalidades internas e externas que podem intervir
na execução do projeto, impactando nos custos, objetivos, metas, resultados entre
outras variáveis. Logo, o monitoramento dos riscos deve acontecer de forma
sistemática de modo a identificar em tempo hábil as ameaças e prevenir os impactos
negativos (SALSER; NEVES, 2006).
Os riscos internos podem ser de natureza burocrática, técnica, financeira,
ambiental e institucional e, portanto, estão relacionados ao descumprimento de
prazos, insuficiência de recursos, discordâncias entre as partes envolvidas,
fragilidades no planejamento e gerenciamento, entre outros.
Os riscos externos estão relacionados a questões macro e
microeconômica, políticas governamentais, fenômenos climáticos, entre outros.
Deste modo, embora possam ser previsíveis em alguns casos, os gestores tem
pouca ou nenhuma influência.
Previsível ou não, as suposições sobre os riscos devem ser estimadas e
estratégias de monitoramento de riscos manifestos devem ser traçadas para que o
projeto seja ajustado considerando as possíveis mudanças.
Considerando a diversidade de conceitos e práticas a serem discutidas no
processo de elaboração, monitoramento e avaliação de projetos do FECOP, bem
como a diversidade de áreas contempladas nos projetos e a formação dos gestores
e técnicos, desenvolveu-se o Programa de Formação Continuada em Elaboração,
Monitoramento e Avaliação de Projetos de Combate à Pobreza e Inclusão Social.
26
PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA EM ELABORAÇÃO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE PROJETOS DE COMBATE A POBREZA E INCLUSÃO SOCIAL
O Programa de Formação Continuada em Elaboração, Monitoramento e
Avaliação de Projetos de Combate à Pobreza e Inclusão Social acontece por meio
da parceria entre a Coordenadoria de Promoção de Políticas de Combate à Pobreza
e Inclusão Social (CCOPI), a Escola de Gestão Pública do Ceará (EGP) e o Instituto
de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (IPECE), e tem como objetivo
desenvolver competências (conhecimento, habilidades e atitudes) técnicas,
gerenciais e organizacionais para elaboração, monitoramento e avaliação de
projetos de combate à pobreza e inclusão social.
É voltado para servidores/empregados públicos estaduais em exercício no
poder executivo, que atuam como técnicos e gestores de projetos financiados pelo
Fundo Estadual de Combate à Pobreza (FECOP).
Para o alcance dos objetivos propostos, o Programa estrutura suas ações
de capacitação e socialização da produção técnica e científica da área de interesse
do Programa em dois níveis (SEPLAG, 2014.a):
Nível Básico
As atividades deste nível abordam a concepção e a estrutura do
FECOP, as condicionantes técnicas e legais para o acesso aos
recursos do Fundo, a socialização de experiências exitosas, dentre
outros aspectos envolvidos com o tema geral, tais como a análise e
compreensão das condicionantes da pobreza, caracterização dos
pobres no Ceará e o papel do Estado no enfrentamento da pobreza.
Nível Específico
As atividades deste nível destinam-se à difusão de métodos e técnicas
específicas de planejamento, buscando o aperfeiçoamento do Projeto
de Referência, elaborado de acordo com o modelo definido pela gestão
do FECOP, para a obtenção de recursos do FECOP, de forma a
possibilitar a implantação e/ou reforço das atividades de
27
acompanhamento e monitoramento, a estruturação, divulgação e
análise de processos de avaliação de projetos financiados pelo Fundo.
Para melhor monitorar e avaliar o Programa de Formação foi
desenvolvido o Marco Lógico que pode ser visualizado a seguir:
Marco Lógico
Programa de Formação Continuada em Elaboração, Monitoramento e Avaliação de Projetos de Combate a Pobreza e Inclusão Social
Cadeia Lógica de Objetivos
Descrição Indicadores Meios de
Verificação Riscos
Impactos
Projetos
elaborados de acordo com as diretrizes do
FECOP
No de projetos
elaborados em conformidade com as diretrizes do
FECOP
Relatório de avaliação de
impacto do programa
Mudança nas equipes
responsáveis pelos projetos
Resultados
Ampla divulgação das ações realizadas no
âmbito do FECOP e das informações socioeconômicas
da população assistida
Servidores/empreg
ados públicos aptos para trabalhar com os
projetos do FECOP
No de pessoas
certificadas no nível básico
No de acessos à
Biblioteca Virtual
No de pessoas
certificadas em
pelo menos 80% das atividades de nível específico
Relatórios da
Gerência Executiva do FECOP
Relatórios da Escola de Gestão pública
Rotatividade de pessoal nas Secretarias
executoras dos projetos
Baixo índice de
aproveitamento dos cursos
Produtos
Servidores/empregados públicos capacitados
Biblioteca Virtual Implantada
No de pessoas
certificadas no
nível básico
No de pessoas
certificadas no
nível específico
No de arquivos
disponibilizados no
site
Relatórios da
Escola de Gestão Pública
Relatórios da
Gerência Executiva do FECOP
Alto índice evasão nos cursos
Entraves na disponibilização de acervo no
ambiente virtual
28
Atividades
Realização de atividades de nível
básico (palestras, workshops, seminários,
simpósios, etc)
Realização de atividades de nível
específico (cursos e oficinas)
Implantação de
Biblioteca Virtual do FECOP
No de atividades
de nível básico realizadas
No de atividades
de nível específico realizadas
No de horas aula
ministradas
% de implantação da Biblioteca
Virtual
Relatórios da Gerência
Executiva do FECOP
Relatórios da
Escola de Gestão pública
Demanda insuficiente para os eventos de
capacitação
Não liberação dos técnicos das
setoriais para participação nas capacitações
Insumos
Recursos humanos e
financeiros da EGP
Recursos
humanos e financeiros da SEPLAG
Recursos humanos da SEPLAG e IPECE
% de execução
dos recursos programados
No de pessoas
envolvidas com o projeto
Relatórios financeiros dos
sistemas corporativos do Estado
Relatórios gerenciais do Programa
Alternância de
poder no Estado
Dificuldades para disponibilização de
recursos financeiros
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A gestão das políticas de combate à pobreza proporciona conhecimentos
sobre a realidade social, as particularidades locais e os meios de intervenção mais
adequados para atingir os objetivos. Trata-se, portanto, de um aprendizado que
demanda um diálogo constante entre governo e população beneficiada, de modo a
atualizar conceitos e melhorar as práticas de planejamento e gestão das ações.
Para tanto, a gestão deve agregar os diversos atores envolvidos, bem
como integrar as diversas políticas, programas e ações existentes de modo a
potencializar os recursos e fortalecer os resultados. Destaca-se a integração com a
comunidade que deve ser pautada em parcerias com os diversos atores envolvidos
direta e indiretamente, considerando que a comunidade acumulou conhecimento
sobre a realidade vivenciada e desenvolveu estratégias para conviver com a
pobreza.
29
A aproximação com o processo de monitoramento dos projetos, que
resultou na constatação de que apenas 15% apresentaram indicadores de partida,
63% fazem coletas de dados coerentes com os indicadores estabelecidos no Marco
Lógico e que não existe integração nos processo de monitoramento, instiga a uma
compreensão mais profunda das estratégias e rotinas das secretarias executoras,
bem como incita o desenvolvimento de modelos que agreguem os processos
existentes a uma proposta de monitoramento mais abrangente do FECOP.
Compreende-se deste modo, que existem lacunas no planejamento,
principalmente referente a integração das ações e na relação entre objetivos e
resultados dos projetos. Logo, as estratégias de monitoramento encontradas nas
propostas apresentam limitações que podem interferir na realização de avaliações
efetivas que garantam o conhecimento sobre os resultados e impactos dos projetos
e estabeleçam as medidas para as melhorias necessárias.
O Marco Lógico ao integrar os projetos traz novos desafios para gestão e
deste modo pontua-se a necessidade de desenvolver estratégias para que essa
matriz possa de fato refletir as propostas dos projetos, permitindo o seu
acompanhamento e que não se torne apenas um mecanismo burocrático na sua
elaboração. Para tanto, deve ser garantido:
A execução do Programa de Formação em Elaboração, Monitoramento
e Avaliação de Projetos, de modo a capacitar os gestores e técnicos e
qualificar as estratégias de elaboração do Marco Lógico e de
monitoramento das setoriais;
A realização de um diagnóstico do monitoramento dos projetos
financiados com recursos do FECOP executado no nível das
secretarias executoras, utilizando-se de visitas técnicas, aplicação de
questionários e reuniões com os gestores dos projetos e os setores
responsáveis pelo monitoramento, bem como analisar os modelos de
coleta e organização dos dados, os responsáveis pelo processo e a
utilização e disponibilização dos resultados;
O fortalecimento das visitas de monitoramento como meio de visualizar
o funcionamento e a organização dos projetos, dialogar com as
equipes responsáveis pela execução, acolher as sugestões dos
beneficiários, bem como, identificar potencialidades para a melhoria no
processo de monitoramento;
30
Incluir no módulo FECOP do Sistema Integrado de Acompanhamento
de Programas (SIAP) o acompanhamento dos indicadores que
constam no Marco Lógico dos projetos, possibilitando que
semestralmente sejam verificados;
Desenvolver um Sistema de Monitoramento de projetos do FECOP,
agregando as informações disponibilizadas pelas setoriais e mantendo
o banco de dados de beneficiários.
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sua comprovação e dá outras providências. Diário Oficial Estado, Fortaleza, CE, 06 jan. 2011.
31
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33
___________________________________________________________________
AUTORIA
Everton Cabral Maciel – Orientador da Célula de Análise e Monitoramento de Projetos do
FECOP da Secretaria do Planejamento e Gestão do Ceará.
Endereço eletrônico: [email protected]
Lara Maria Silva Costa – Assessora Técnica da Célula de Análise e Monitoramento de
Projetos do FECOP da Secretaria do Planejamento e Gestão do Ceará.
Endereço eletrônico: [email protected]
Larisa Fátima Martins Bezerra – Orientadora da Célula de Acompanhamento Financeiro do
FECOP da Secretaria do Planejamento e Gestão do Ceará.
Endereço eletrônico: [email protected]
