Desarrollo agropecuario y rural: la estrategia5 Desarrollo agropecuario y rural: la estrategia LUIS FERNANDO ALARCÓN MANTILLA Representante del Grupo Empresarial Bavaria JUAN SEBASTIÁN

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Desarrollo agropecuario y rural: la estrategia


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Misión Paz

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Misión Paz

Junio de 2001

Desarrollo agropecuario y rural:la estrategia

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Misión Paz

Primera edición, Cali, Colombia, 2001

ISBN: 958-927-943-0

Derechos Reservados

Hecho el depósito que establece la Ley

© Universidad Icesi

Junio de 2001

Prohibida la reproducción total o parcial

de esta obra (Ley 23 de 1982)

MISION PAZ

Germán Holguín Zamorano-Director

Tel.: 274 8968

Fax: 274 8971

E-mail: [email protected]

Bogotá-Colombia-Suramérica

Editor

Universidad ICESI


Cali-Valle-Colombia-Suramérica

Diseño de carátula: Germán Nieto - ICESI

Impreso en los talleres gráficos

de Impresora Feriva S.A.

Calle 18 Nº. 3-33

Teléfono: 883 1595


Cali, Colombia

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LUIS FERNANDO ALARCÓN MANTILLA

Representante del Grupo Empresarial Bavaria

JUAN SEBASTIÁN BETANCUR ESCOBAR

Vicepresidente de Suramericana de Seguros

LUIS FELIPE CARVAJAL ALBÁN

Representante de Carvajal S.A.

CÉSAR DE HART VENGOECHEA

Representante de SAC

HENRY EDER CAICEDO

Presidente de Junta Directiva Manuelita S.A.

JUAN JOSÉ LÜLLE SUÁREZ

Presidente de Ingenio del Cauca S.A.

HÉCTOR OCHOA DÍAZ

Decano Facultad de Ciencias Administrativas y EconómicasUniversidad ICESI

GABRIEL ROSAS VEGA

Ex ministro de Agricultura

RICARDO VILLAVECES PARDO

Presidente de Asocaña

DIRECTOR

Germán Holguín Zamorano

GRUPO DE EXPERTOS

Gabriel Rosas Vega, Santiago Perry Rubio, Hernando Palomino Palomino

PATROCINIO INSTITUCIONAL

Universidad Icesi

Comité Directivo Misión Paz

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Misión Paz

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ContenidoPrólogo .......................................................................................................................................... 15

Resumen Ejecutivo ..................................................................................................................... 17

1. Beneficios potenciales de la política propuesta .................................................................... 19

1.1. Potencial productivo general ............................................................................................. 19

1.2. El potencial en algunos subsectores ................................................................................ 22

1.3. Un ejemplo regional: la Orinoquia .................................................................................... 26

2. Elementos esenciales para una política de desarrollode los sectores agropecuario y rural ...................................................................................... 31

2.1. La importancia vital del agro en la economía y en la sociedad ........................................ 31

2.2. La crisis del agro colombiano ........................................................................................... 32

2.3. Prerrequisitos para la superación de la crisis y para el desarrollo agropecuario ............. 33

2.4. Elementos esenciales para una política sectorial ............................................................. 36

2.4.1. La política de innovación tecnológica ............................................................................... 37

2.4.2. La política de adecuación de las tierras ........................................................................... 38

2.4.3. La política de financiamiento ............................................................................................ 39

2.4.4. La política de comercialización ......................................................................................... 40

2.4.5. La política de comercio exterior ........................................................................................ 41

2.5. La política de desarrollo rural ........................................................................................... 42

2.5.1. La política social rural ....................................................................................................... 42

2.5.2. Generación de ingreso rural ............................................................................................. 43

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Misión Paz

PRIMERA PARTE

ELEMENTOS ESENCIALES PARA UNA POLÍTICA DE DESARROLLO DE LOS SECTORESAGROPECUARIO Y RURAL ............................................................................................................ 49

1. La nueva visión del agro ........................................................................................................... 51

1.1. La importancia vital del agro en la economía y en la sociedad ........................................ 51

1.2. La crisis del agro colombiano ........................................................................................... 56

1.3. El contexto internacional actual ........................................................................................ 60

2. El marco institucional ............................................................................................................... 67

2.1. La función del Estado en el desarrollo sectorial y la concertación de políticas. ............... 68

2.2. La descentralización ......................................................................................................... 70

2.3. Administración pública y estructura organizacional .......................................................... 72

2.4. Organización de los productores ...................................................................................... 73

3. Política económica y política agropecuaria 75

3.1. Política macroeconómica y del entorno ............................................................................ 75

3.2 Los principios orientadores de una política agropecuaria integral ................................... 78

3.3. Bases de una política de innovación tecnológica ............................................................. 84

3.4. Elementos para una política de adecuación de tierras ..................................................... 87

3.5. Política de financiamiento ................................................................................................. 90

3.6. Política de comercialización ............................................................................................. 92

3.7. Política de comercio exterior agropecuario ...................................................................... 93

4. Política de desarrollo rural ....................................................................................................... 99

4.1. Política de desarrollo social rural ...................................................................................... 99

4.1.1. Justicia y seguridad ........................................................................................................ 100

4.1.2. Provisión de servicios sociales ....................................................................................... 100

4.1.3. Provisión de servicios públicos e infraestructura ............................................................ 101

4.2. Generación de ingreso rural ........................................................................................... 102

4.2.1. Generación de empleo agropecuario ............................................................................. 103

4.2.2. Acceso a los factores de producción .............................................................................. 103

4.2.3. Fuentes alternativas o complementarias de ingreso rural .............................................. 107

9


SEGUNDA PARTE

BENEFICIOS POTENCIALES DE LA POLÍTICA PROPUESTA ................................................... 109

5. Potencial productivo general ................................................................................................. 111

5.1. Superficie territorial ......................................................................................................... 111

5.2. Aptitud de tierras ............................................................................................................. 112

5.3. Oferta de agua ................................................................................................................ 113

5.4. Otras ventajas ................................................................................................................. 114

5.5. Escaso aprovechamiento del potencial productivo ......................................................... 115

5.6. Baja intensidad en el uso de los factores ....................................................................... 115

6. El potencial en algunos subsectores .................................................................................... 117

6.1. Forestal ........................................................................................................................... 117

6.1.1. Las tendencias del mercado internacional ..................................................................... 117

6.1.2. El papel de Sudamérica ................................................................................................. 118

6.1.3. Las áreas potenciales de Colombia versus las plantadas actualmente ......................... 119

6.1.4. Las ventajas de Colombia para la producción ................................................................ 120

6.1.5. El beneficio potencial ...................................................................................................... 121

6.2. Pesca y acuicultura ......................................................................................................... 122

6.2.1. Algunas tendencias del mercado y el consumo internacionales .................................... 122

6.2.2. El potencial productivo .................................................................................................... 126

6.2.3. Las ventajas de Colombia .............................................................................................. 128


6.3. Palma africana ................................................................................................................ 130

6.3.1. Tendencias del mercado y del consumo internacionales de aceites .............................. 130

6.3.2. Los ejemplos de Malasia e Indonesia ............................................................................ 132

6.4. Cadena avícola y producción de maíz, yuca y soya ....................................................... 137

6.4.1. Tendencias del consumo nacional y mundial de carnes ................................................ 137

6.4.2. Ejemplos internacionales ................................................................................................ 140

6.4.3. El potencial de producción de los bienes finales y de las materias primas .................... 141

6.4.4. Usos alternativos de la yuca ........................................................................................... 143

6.4.5. Ventajas de Colombia ..................................................................................................... 144


6.5. Ganadería bovina ........................................................................................................... 146

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Misión Paz

6.5.1. Tendencias del mercado y del consumo mundial de carnes y leche .............................. 146

6.5.2. Ejemplos internacionales ................................................................................................ 147

6.5.3. El potencial de producción ............................................................................................. 148

6.5.4. Ventajas de Colombia ..................................................................................................... 151


6.6. Cadena de la papa ......................................................................................................... 155

6.6.1. Algunas tendencias y composición internacionales ....................................................... 155

6.6.2. El potencial de producción de Colombia ........................................................................ 157



6.7. Uva Isabella: ejemplo de las posibilidades en nichos de frutas y hortalizas .................. 160

6.7.1. Tendencia del mercado nacional e internacional de jugos y derivados de la uva .......... 160

6.7.2. El caso del estado de Nueva York .................................................................................. 161



6.8. Bienes y servicios ambientales ...................................................................................... 164

6.8.1. Tendencias y oportunidades internacionales ................................................................. 164

6.8.2. El ejemplo de Costa Rica ............................................................................................... 167

6.8.3. El potencial y las ventajas de Colombia ......................................................................... 169


6.9. Síntesis de beneficios potenciales ................................................................................. 171

7. Un ejemplo regional: la Orinoquia ......................................................................................... 175

7.1. Características de la Orinoquia ...................................................................................... 175

7.2. El potencial de la Orinoquia ............................................................................................ 177

7.2.1. Ganadería bovina ........................................................................................................... 177

7.2.2. Cadena avícola - porcícola ............................................................................................. 178

7.2.3. Palma africana ................................................................................................................ 179

7.2.4. Cultivo del arroz .............................................................................................................. 180

7.2.5. Actividad forestal ............................................................................................................ 180

7.2.6. Cultivo del caucho .......................................................................................................... 180

7.2.7. Fruticultura ...................................................................................................................... 181

7.2.8. Cultivo del marañón ........................................................................................................ 183

7.3. El ejemplo del Cerrado brasileño .................................................................................... 183

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Lista de siglasACUANAL Asociación Nacional de Acuicultores de Colombia

AEC Arancel Externo Común

ALCA Asociación de Libre Comercio de las Américas

ARS Administradoras del Régimen Subsidiado

ASOPRORUT Asociación de Productores de Distrito Roldanillo, La Unión,Toro

CAN Comunidad Andina de Naciones

CENIUVA Centro Nacional de Investigación en Uva

CERT Certificado de Reembolso Tributario

CIAT Centro Internacional de Agricultura Tropical

CIF Certificado de Incentivo Forestal

CONIF Corporación Nacional de Investigaciones Forestales

CORPOICA Corporación Colombiana de Investigaciones Agropecuarias

ESP Equivalente de Subsidio al Productor

FAG Fondo Agropecuario de Garantías

FAO Food and Agriculture Organization

FEDECUA Federación Nacional de Acuicultores

FEDEPALMA Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite

FENAVI Federación Nacional de Avicultores

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Misión Paz

FINAGRO Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario

GATT General Agreement on Tariffs and Trade

GEF Global Environmental Fund

ICR Incentivo a la Capitalización Rural

INBIO Instituto Nacional de Biodiversidad de Costa Rica

MDL Mecanismo de Desarrollo Limpio

MERCOSUR Mercado Común del Sur

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

OMC Organización Mundial de Comercio

PIB Producto Interno Bruto

PROEXPORT Fideicomiso de Promoción de Exportaciones

UMATAS Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria

WWF World Widlife Foundation

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Gráfico 1 Población ocupada en el agro, como porcentajede la población ocupada total, por regiones 53

Gráfico 2 Tasa de crecimiento del valor de la producción 58

Gráfico 3 Balanza comercial sectorial 59

Gráfico 4 Aumento previsible de los precios internacionales de variosbienes del agro por la eliminación de los subsidios 62

Gráfico 5 Balanza comercial agropecuaria 64

Gráfico 6 Superficie territorial 111

Gráfico 7 Uso potencial del suelo en Colombia 112

Gráfico 8 Area con vocación agrícola versus área cultivada 112

Gráfico 9 Oferta hídrica 113

Gráfico 10 Precipitación 114

Gráfico 11 Comercio exterior agropecuario 115

Gráfico 12 Uso de tractores 116

Gráfico 13 Uso de fertilizantes 116

Gráfico 14 Valor de las importaciones mundiales de bienes forestales 117

Gráfico 15 Tierras forestales 119

Gráfico 16 Crecimiento de la madera 120

Gráfico 17 Producción de madera en rollo para uso industrial 121

Gráfico 18 Comercio exterior de productos forestales 121

Listado de gráficos

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Misión Paz

Gráfico 19 Plantaciones forestales, beneficios potenciales 123

Gráfico 20 Importaciones mundiales de productos pesqueros 123

Gráfico 21 Importación de tilapia a los Estados Unidos 125

Gráfico 22 Pesca y acuicultura, producción actual versus potencial 127

Gráfico 23 Producción pesquera 129

Gráfico 24 Comercio exterior de productos pesqueros 129

Gráfico 25 Pesca y acuicultura, beneficios potenciales 131

Gráfico 26 Tendencia de los precios internacionalesdel aceite crudo de palma 132

Gráfico 27 Producción de aceite de palma de Malasia, Indonesiay Colombia 133

Gráfico 28 Beneficios en palma africana 137

Gráfico 29 Participación en la producción mundial de carnes 138

Gráfico 30 Consumo mundial per cápita de carnes 139

Gráfico 31 Cadena avícola, producción potencial 145

Gráfico 32 Cadena avícola, empleo potencial 146

Gráfico 33 Potencial ganadero 149

Gráfico 34 Producción de carne bovina 149

Gráfico 35 Producción de leche de vaca 150

Gráfico 36 Ganadería bovina, producción potencial 154

Gráfico 37 Ganadería bovina. beneficio potencial 155

Gráfico 38 Producción de papa 156

Gráfico 39 Papa, área actual versus área potencial 157

Gráfico 40 Papa para industria, beneficios potenciales 159

Gráfico 41 Uva Isabella, beneficios potenciales 164

Gráfico 42 Superficie sembrada 172

Gráfico 43 Valor de la producción 172

Gráfico 44 Generación de empleo directo 173

Gráfico 45 Generación de empleo total 173

Gráfico 46 Generación de divisas 174

Gráfico 47 Rendimiento del caucho natural 181

15


PrólogoMISIÓN PAZ es una iniciativa ciudadana, estructurada a principios del año

2000 con la finalidad de diseñar una propuesta de política orientada alograr la transformación económica y social del campo colombiano, comouna contribución a la impostergable tarea de construir, dentro del marcode los principios democráticos y de libre iniciativa privada, un nuevo mo-delo de sociedad, justa y equitativa, que elimine las desigualdades socia-les existentes y brinde a todos los ciudadanos la oportunidad de una vidadigna y gratificante.

Los patrocinadores de este proyecto escogieron al sector rural como es-cenario de reflexión y de acción, por considerar que en su fortalecimientoradica la clave del futuro nacional, habida cuenta de su importancia estraté-gica, su alto potencial de desarrollo y, por ende, su capacidad de genera-ción de empleo y bienestar en favor de la inmensa población que allí habita.Su desarrollo, además de constituir un imperativo de justicia social, es indis-pensable para superar los principales factores determinantes del estado depobreza y violencia que padece el país.

Para asegurar un esfuerzo focalizado en los temas de mayor trascenden-cia y actualidad, el marco de referencia de la MISIÓN fue definido previa con-sulta a un grupo de destacados dirigentes.

A partir de ese momento se realizó un trabajo colectivo durante el términode diez meses, en el que participaron de manera permanente un ComitéDirectivo y un Grupo de Expertos, integrados en la forma atrás indicada.

El presente documento recoge la esencia de este proceso de medita-ción, debate y formulación de soluciones. Está presentado, en su orden,en un Resumen Ejecutivo y dos partes: la primera, titulada «Elementos

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Misión Paz

esenciales para una política de desarrollo de los sectores agropecuario yrural», contiene algunas precisiones sobre la importancia vital del agro enla economía y en la sociedad, así como las propuestas de MISIÓN PAZ enmateria de política económica, política agropecuaria y política de desarro-llo rural.

La segunda parte, intitulada «Beneficios potenciales de la política pro-puesta», muestra el potencial que tienen los sectores agropecuario y ruralcolombianos - a través de unos ejemplos - para contribuir al bienestar de lapoblación y al desarrollo del país, en condiciones de paz y seguridad, y losefectos económicos y sociales que se lograrían mediante la aplicación delas políticas propuestas, en términos de incremento de las áreas cultivadasy la producción y de generación de empleo, ingresos y divisas.

MISIÓN PAZ pone este trabajo a disposición de la opinión pública, en parti-cular de los empresarios y trabajadores del campo, el Gobierno Nacional, elCongreso de la República, los gremios económicos, la academia, las orga-nizaciones del sector rural, las organizaciones internacionales y, en gene-ral, de todas las personas interesadas en ejercer el derecho constitucional ycumplir el deber cívico de participar con ideas e iniciativas de orden prácticoen el diseño de la nueva Colombia. Asimismo, espera que sirva de guía enla búsqueda de soluciones concertadas y en la celebración y ejecución deacuerdos en los procesos de paz en curso.

***

El equipo directivo de MISIÓN PAZ deja constancia de su agradecimientocon las numerosas personas que ayudaron en la definición preliminar delmarco de referencia general de este trabajo. Igualmente expresa su recono-cimiento a las siguientes organizaciones, cuyo apoyo hizo posible su reali-zación: Asoexport, Banco de Occidente, Bancolombia, Bavaria S.A., Carva-jal S.A., Compañía de Galletas Noel S.A., Corfinsura S.A., Ingenio del Cau-ca S.A., Ingenio Providencia S.A., Manuelita S.A., Organización Corona S.A.Sociedad de Agricultores de Colombia - SAC, Suramericana de InversionesS.A., Nacional de Chocolates S.A., Alianza Estratégica TEAM. S.A. Univer-sidad Icesi.

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Resumen Ejecutivo

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Misión Paz

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1. Beneficios potencialesde la política propuesta

A continuación se ilustra, de manera muy sencilla, con unos cuantos ejem-plos, el enorme potencial del agro y del sector rural de generar ingresos ybienestar para los colombianos, siempre y cuando haya paz, seguridad ypolíticas económica y sectorial apropiadas, como las propuestas por MISIÓN

PAZ en este documento.

1.1. Potencial productivo generalLa superficie territorial de Colombia equivale a la tercera parte de la su-

perficie total de los quince países que conforman la Unión Europea, loscuales se disputan con los Estados Unidos el primer lugar en exportacionesagropecuarias y agroindustriales del mundo. Buena parte del área en Co-lombia está subaprovechada, ya que de las 18.294.637 hectáreas que po-drían utilizarse en agricultura — 16% del territorio nacional— menos decuatro millones se están cultivando, es decir, cerca de la quinta parte de lastierras potencialmente cultivables (sin incluir las de vocación pecuaria y fo-restal en que pueden desarrollarse sistemas productivos que cobijen la agri-cultura). La superficie con vocación agrícola no utilizada ha disminuido en elámbito mundial, y, en su mayoría, se ubica en los países en desarrollo. Co-lombia es uno de los siete países que responden por más de la mitad de latierra disponible para agricultura en las naciones en desarrollo.

Colombia es el cuarto país del mundo en recursos hídricos continentales.Su oferta hídrica (58 l/s/km2) es cerca de tres veces superior (21 l/s/km2) a lapromedio de Sudamérica y de seis veces la promedio mundial (10 l/s/km2).

20

Misión Paz

La precipitación promedio de Colombia (3.000 mm anuales) es alrededordel doble de la de Sudamérica (1.600 mm anuales) y más de tres veces lapromedio mundial (900 mm anuales). Actualmente cerca de una terceraparte del mundo se halla en estrés por falta de agua y se estima que para el2050 la población en esta situación va a duplicarse. La escasez de agua vaa ser especialmente grave para la agricultura, que hoy en día absorbe entreel 70 y el 80% del agua dulce disponible, y en la que los incrementos de losrendimientos en los últimos decenios están asociados, parcialmente, conla aplicación de riego. La mayor limitación que debe afrontar la agriculturamundial en los años por venir es la relacionada con la disponibilidad deeste recurso. Una oferta de agua relativamente abundante - como la co-lombiana - constituirá ventaja determinante en el agro de las próximasdécadas.

USO POTENCIAL DEL SUELO EN COLOMBIA

Millones de hectáreas

AREA CON VOCACIÓN AGRÍCOLA VERSUS CULTIVADA

21


Colombia es uno de los pocos países megadiversos. Su variedad de eco-sistemas y su diversidad de especies constituyen una gran fortaleza paradesarrollar las más variadas actividades productivas, para obtener materia-les mejorados genéticamente y para identificar flora, fauna y microorganis-mos benéficos que contribuyan al buen desempeño de las actividades agrí-colas. Además, el país tiene una localización privilegiada que le permiteacceder a las dos grandes cuencas oceánicas —la del Atlántico y la delPacífico— en las que se concentra el comercio mundial de la actualidad y

OFERTA HÍDRICA(l/s/km2)

PRECIPITACIÓN(mm anuales)

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Misión Paz

del futuro. El acceso a los distintos mercados del orbe se le facilita por estaubicación.

El país no ha aprovechado dichas riquezas y no se distingue por ser ungran exportador de bienes del sector. Sus exportaciones y su balanza co-mercial no reflejan ese potencial: son muy inferiores a las de Argentina yBrasil, o a las de Malasia y Tailandia, no muy superiores a las de Chile ymenos del doble de las de Ecuador.

1.2. El potencial en algunos subsectoresGracias a las mencionadas riquezas y a la variedad de climas y ecosiste-

mas, el país podría incrementar sustancialmente sus áreas cultivadas y suproducción en numerosas cadenas productivas agropecuarias que cuentancon interesantes posibilidades de abastecer mercados internos y externosdinámicos y que ofrecen buenas perspectivas para la producción colombia-

16.000

14.000

12.000

10.000

8.000

Bra

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Col

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6.000

4.000

2.000

0

Exportaciones Importaciones Balanza

COMERCIO EXTERIOR AGROPECUARIO(US$ mill)

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* Para mayor detalle de la situación de los mercados mundiales y de los distintos aspectos de estecapítulo, véase la segunda parte del documento principal de este trabajo.

** La selección de las actividades cuyo potencial se analiza obedeció a tres criterios fundamentales:1) que incluyera a todos los subsectores del agro —forestal, piscícola, pecuario, agrícola (cultivospermanentes y transitorios) y ambiental— y a los distintos climas y ecosistemas; 2) que tuvieran unsignificativo potencial de crecimiento y de mercado, y 3) que se contara con información actualiza-da sobre ellas.

na*, siempre y cuando haya condiciones apropiadas de paz, seguridad ypolítica económica y sectorial, como la propuesta en este documento. Conello se generarían bienestar, empleos, ingresos y divisas para los colom-bianos.

A continuación se ilustra ese potencial para algunas cadenas y produc-tos, representativos de diversos subsectores del agro colombiano, y de losmás variados climas y ecosistemas, aunque hay muchos otros que pue-den tener también una importante capacidad de generar bienestar y ri-queza para los colombianos**. No sobra recalcar que los estimativos pre-sentados muestran el potencial de unas cuantas actividades del sector, amodo de ejemplo, pero que el potencial de muchos renglones de significa-tiva importancia —tales como café, caña de azúcar y panelera, plátano,flores, arroz, algodón, banano y muchos otros— no se analiza en estedocumento. Asimismo, el potencial de cultivos en los que se prevé un dé-ficit internacional y hemisférico —ante la fuerte declinación de la produc-ción brasileña— y en los que Colombia tiene considerables ventajas, comoel cacao, tampoco se analiza. Empero, las propuestas de política que sepresentan más adelante sí cobijan a todos los renglones agrícolas, pecua-rios, forestales y piscícolas del país.

La superficie sembrada en unos cuantos cultivos —palma africana, mate-rias primas para alimentación de las aves (maíz tecnificado, yuca y soya),

4.500

4.000

3.500

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

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Pal

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l

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Sit. actual

Sit. potencial

SUPERFICIE SEMBRADA(miles de has)

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Misión Paz

papa para procesamiento industrial y uva Isabella— podría incrementarsede 515.969 hectáreas en la actualidad a 2.253.292 has. en menos de dosdécadas, es decir ser 4.4 veces la actual. Si a ella le sumamos la que podríasembrarse con plantaciones forestales, el incremento sería de 618.469 a4.355.792 hectáreas.

El valor de la producción obtenida en estos cultivos aumentaría conside-rablemente, lo mismo que en la actividad avícola. Si le agregamos los incre-mentos que podrían obtenerse en la pesca y en la acuicultura —otra activi-dad de gran potencial— y en las 10.385.904 hectáreas dedicadas a la ga-nadería bovina en sólo tres zonas del país —la región Caribe, los vallesinterandinos y el piedemonte llanero—, de las cerca de cuarenta millonesde hectáreas en pastos que hay en el país, el valor de la producción pasaríade 8.211,5 miles de millones de pesos de 2000 a 28.476,2 miles de millo-nes, en el curso de cuatro lustros. Tales incrementos, así como la competiti-vidad de dicha producción, se podrían lograr aplicando tecnología existentey ya probada en escala comercial en el país, y en algunos casos, como el dela ganadería, haciendo cambios tecnológicos relativamente sencillos.

VALOR DE LA PRODUCCIÓN(miles de millones de pesos de 2000)

25


Las actividades mencionadas (forestal, pesca y acuicultura, palma africa-na, cadena avícola, ganadería bovina en las tres regiones citadas, papapara la industria y uva Isabella) harían una contribución significativa a lageneración de empleo para los colombianos. Los empleos directos por ellasgenerados casi se triplicarían, al aumentar de 591.096 a 1.697.668. El em-pleo total —directo e indirecto— que generarían se incrementaría de2.364.385 a 6.790.670, con lo que el aporte de estas actividadesagropecuarias a reducir el desempleo en el país sería sustancial.

For

esta

l

Pes

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Pal

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l

Sit. actual Sit. potencial

GENERACIÓN DE EMPLEO DIRECTO(miles)

0.0 1.000.0 2.000.0 3.000.0 4.000.0 5.000.0 6.000.0 7.000.0

Sit. actual Sit. potencial

Empleo total

Empleo directo total

GENERACIÓN DE EMPLEO TOTAL(miles)

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Misión Paz

La contribución de las actividades mencionadas a la generación de divi-sas sería, asimismo, fundamental. Si incluimos también las que se podríangenerar por servicios ambientales —captura de CO2, bioprospección y tu-rismo natural— las divisas obtenidas pasarían de 452.7 millones de dólaresen el 2000 a 19.417 millones dentro de veinte años.

Como se señaló, los beneficios estimados cobijan únicamente a algunascadenas, productos y actividades del sector, todos ellos a modo de ejemplodel potencial de crecimiento y de generación de bienestar que tienen diver-sas actividades rurales, pero no incluyen a muchos otros, algunos de loscuales hacen parte de los renglones más tradicionales del sector agrope-cuario colombiano. Estos desarrollos requerirían de un importante esfuerzoy compromiso nacional, tanto gubernamental, como de inversionistas priva-dos. Pero, si hay condiciones de paz y de política económica y sectorialcomo las propuestas en el presente documento, con seguridad se podríacontar con la participación de importantes inversionistas extranjeros e insti-tucionales, algunos de los cuales ya han manifestado interés en Colombiaen varios de los subsectores analizados, o ya tienen inversiones en estossubsectores en otros países latinoamericanos.

1.3. Un ejemplo regional: la OrinoquiaEn diversas regiones de Colombia existen importantes posibilidades de

incrementar la producción agropecuaria y la generación de ingresos rura-les. La región Caribe, por ejemplo, es una extensa llanura de diez millones

20.000.0

18.000.0

16.000.0

14.000.0

12.000.0

10.000.0

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GENERACIÓN DE DIVISAS(millones de US$ de 2000)

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* Hay algo menos de cinco millones de hectáreas que constituyen parques nacionales, zonas dereserva, bosques de galería y otras áreas no aptas para la producción agropecuaria.

** Los tres mayores yacimientos de la Orinoquia —Cusiana, Cupiagua y Caño Limón— contribuyeroncon el 80% de los 699.000 barriles diarios que en promedio se produjeron en el país en 1999. Si aello se agrega lo obtenido en los otros pozos existentes en la región, el aporte a la producciónnacional se acerca al 90%.

de hectáreas, que corresponden al 8.7 % del territorio nacional, en la quelas tierras con vocación agrícola suman 4.4 millones de hectáreas, y elárea bajo cultivos no llega a las 600.000 hectáreas. En la Región Cafetera—actualmente en crisis por los bajos precios del grano— existen, asimis-mo, numerosas actividades que pueden producirse competitivamente, en-tre las que se incluyen los frutales, los maderables y el cacao, este último enlas zonas bajas. Los valles interandinos tienen, también, posibilidades im-portantes de intensificar e incrementar su producción sectorial. Pero tal vezla que cuenta con un mayor potencial, menos conocido, es la Orinoquiacolombiana, o los denominados Llanos Orientales.

La Orinoquia representa el 27% del territorio continental del país. No obs-tante, solamente aloja a cerca de 1.400.000 habitantes, o el 3.3% de lapoblación, por lo que su densidad poblacional es tremendamente baja: 4.6habitantes por kilómetro cuadrado, 8.15 veces menos que la media nacio-nal. La Orinoquia ha sido reconocida como uno de los ocho ecosistemasestratégicos para la humanidad por el WWF (Fondo Mundial para la Natura-leza). Es un ecosistema muy rico en biodiversidad, aunque poco estudiadoy conocido.

La Orinoquia presenta cuatro grandes ecosistemas, buena parte de cuyossuelos son planos y fácilmente mecanizables: el piedemonte, con algo másde dos millones de hectáreas, alberga a la mayor parte de la población quehabita en la región y en él se ubican los principales desarrollos urbanos,petroleros y agroindustriales; la altillanura plana, con cerca de tres millonesde hectáreas planas; la Orinoquia inundable, con más de cinco millones dehectáreas, y la altillanura disectada, con alrededor de 10.5 millones de hec-táreas, los tres últimos poco poblados y casi totalmente desaprovechados*.

Su riqueza de agua es considerable. La Orinoquia colombiana produce el33.8% del agua total nacional. Sus recursos mineros son significativos. Lasmayores reservas de petróleo y gas del país se encuentran en la región, yen 1999 contribuyó con cerca del 90% de la producción nacional de petró-leo**.

Su ubicación es estratégica. En la Orinoquia se halla la mayor fronterainternacional del país. El piedemonte se comunica por varias carreteras conSantafé de Bogotá. La carretera marginal del Llano une a la Orinoquia con

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varias de las principales ciudades venezolanas, incluida la capital, Caracas,que se halla a pocas horas de la frontera con Arauca. La red fluvial estáconformada por una gran variedad de ríos navegables. El río Meta —con470 kilómetros navegables y que desemboca en el Orinoco— constituye lamejor alternativa de transporte para llegar al Océano Atlántico y a los mer-cados del Caribe, del Atlántico norteamericano y del norte de Europa. Di-versos proyectos prevén la utilización de esta red fluvial para unir a los océa-nos Atlántico y Pacífico con base en un modelo de transporte intermodalque atraviese las ricas zonas mineras, petroleras y agrícolas de los llanosvenezolanos y colombianos.

La Orinoquia tiene un significativo potencial para el desarrollo —en muyvariados agroecosistemas— de numerosos cultivos, de las actividades pe-cuarias, la acuicultura y la reforestación. Hay unos cuatro millones de hectá-reas aptas para cultivos tales como plátano, maíz, yuca y frutales; más de900.000 para la soya; 930.000 aptas para cítricos, piña y otros frutales; 2.3millones para marañón, caucho, palma y agroforestería; diez millones paraganadería y 4.6 millones para silvicultura. No obstante, estas cifras se ba-san en la tecnología disponible en la actualidad en el país, y no tienen encuenta, por ejemplo, el vasto potencial que la Orinoquia inundable puederepresentar con una tecnología adecuada a sus características y condicio-nes, y que sepa aprovechar su generosa dotación de tierras planas y deagua.

En ganadería bovina, posee cerca de 4.5 millones de cabezas de gana-do, el 21.2% del hato bovino nacional, en una superficie en pastos de algomás de 15 millones de hectáreas, lo que significa una muy baja carga ani-mal (0.3 cabezas por hectárea). Con la tecnología disponible se podría in-crementar en varias veces la producción actual en un área considerable-mente menor.

La Orinoquia cumple con los requisitos fundamentales para tener unacadena avícola-porcícola competitiva e integrada: gran abundancia de tie-rras y aguas para cultivar las materias primas para la alimentación animal yde las primeras para depositar la gallinaza y porquinaza que se genera enlos planteles pecuarios. La siembra de maíz, yuca y soya puede realizarseen cientos de miles de hectáreas con la tecnología y los materiales genéticosya existentes, a bajos costos y de forma competitiva.

Los Llanos Orientales poseen el 55% de las tierras que en Colombia sonaptas sin restricciones para el cultivo de palma africana y cuentan hoy endía con el 36.6% de la superficie plantada en el país. No obstante, tal super-ficie es tan sólo el 3% del área apta sin restricciones en la región, lo quemuestra el gran potencial de desarrollo de este cultivo. El arroz es otro cul-tivo que ha tenido un significativo desarrollo y cuenta con un gran potencial.Asimismo, muchas de las frutas de mayor consumo en los ámbitos nacio-

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nal e internacional - verbigracia, cítricos, plátano, piña y papaya - puedencultivarse en los Llanos en excelentes condiciones por las característicasde los suelos, el régimen de lluvias, la luminosidad y la disponibilidad detecnología adecuada. Algunas se cosechan en época diferente al resto delpaís, cuando tradicionalmente hay escasez.

Las posibilidades forestales de la Orinoquia son enormes. Se estima queexisten más de cuatro millones y medio de hectáreas aptas para los cultivosmaderables, y dos y media muy aptas, en su mayoría tierras de bajo costo yplanas, donde es muy fácil la mecanización de algunas labores. Las condi-ciones de clima, luminosidad y demás atributos ambientales le otorgan unasventajas sustanciales para la actividad silvícola.

En caucho natural —cultivo en el que se prevé escasez mundial— laOrinoquia presenta condiciones climáticas y de suelos óptimas, ya que estecultivo requiere de abundantes lluvias y buenos drenajes, pero con un pe-ríodo seco relativamente prolongado que impida la permanencia de los hon-gos que acabaron con el cultivo en la Amazonia brasileña, peruana y colom-biana. Se estima que hay más de 600.000 hectáreas que cumplen con es-tas condiciones y que son aptas para este cultivo en la región. Asimismo, laOrinoquia registra los mayores rendimientos en el país —superiores a losobtenidos en Malasia, uno de los mayores y más eficientes productoresmundiales— y los menores costos de producción.

Los suelos arenosos del oriente del Vichada son particularmente aptospara el cultivo del marañón, cuya almendra es muy apreciada y cuenta conuna alta demanda y elevados precios, dado el déficit existente en su pro-ducción. Hay más de un millón y medio de hectáreas apropiadas para estecultivo, las cuales no tienen muchas otras alternativas productivas.

De manera que las hoy desaprovechadas tierras de la Orinoquia podríanalbergar a millones de colombianos y ofrecerles oportunidades de trabajoen una variedad de actividades agropecuarias de notable potencial de mer-cado, en las que la región dispone de ventajas para ser competitivas. Suriqueza de agua podría, igualmente, permitir un dinámico desarrollo pes-quero y acuícola; su biodiversidad un interesante aprovechamiento de lasespecies para la medicina, la agricultura y la industria, y su belleza paisajísticauna actividad de turismo natural que genere numerosos empleos y cuantio-sos ingresos.

***Para que las potencialidades del agro colombiano —y las de sus distintas

regiones, como las ilustradas de la Orinoquia— puedan expresarse plena-mente y generen cuantiosos empleos, ingresos y divisas para beneficio delos colombianos —como los aquí estimados para unas cuantas actividadesrurales— se requiere contar con paz, seguridad, infraestructura y con políti-cas económica y sectorial apropiadas, como las que se resumen a conti-nuación.

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2. Elementos esenciales para una políticade desarrollo de los sectoresagropecuario y rural

2.1. La importancia vital del agro en la economíay en la sociedad

Los más diversos países del orbe tratan con especial consideración a sussectores agropecuario y rural, y otorgan un gran apoyo y una mayor protec-ción a sus agricultores que a cualquier otro segmento de la población, dadoque su crecimiento y dinamismo tienen una enorme importancia en el desa-rrollo económico y social de una nación.

En efecto, el agro aporta a la formación del producto interno, coadyuva aldesarrollo de diversos renglones productivos y de servicios, genera empleoy divisas, demanda bienes y servicios, juega un papel vital en la alimenta-ción y en la nutrición, es fundamental en la estabilidad política y en la pazsocial, contribuye al desarrollo armónico y equitativo de las diferentes regio-nes, es vital para la preservación ambiental y la conservación de la biodiver-sidad, contribuye a la ocupación del territorio y a evitar el hacinamiento de lapoblación en las ciudades.

En Colombia la suerte del agro es trascendental por todas las razonesanteriores, incluso en mucha mayor medida que en numerosos países quele otorgan un tratamiento preferencial y que dedican ingentes recursos yesfuerzos a su desarrollo y bienestar. Los sectores agropecuario* y agroindus-

* Cuando se hace referencia al sector agropecuario en este documento se incluyen las actividadesagrícolas, pecuarias, forestales, pesqueras y acuícolas.

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trial contribuyen con el 22% del PIB; el primero genera el 28% de las divisas;el sector rural ocupa al 28.8% de la población total ocupada; su demanda debienes y servicios es fundamental para el desarrollo de numerosas empre-sas y sectores.

Pero si el agro es importante desde la óptica económica, su trascendenciaes mucho mayor desde los puntos de vista social, regional, estratégico yambiental. La lucha contra los problemas de pobreza, violencia y produc-ción de cultivos ilícitos tiene en las áreas rurales su principal escenario. El74% de los indigentes y el 57% de los pobres del país se hallan ubicados enel área rural, la mayor parte de los desplazados en el país proviene de dichaárea —una población rural no menor al 2% del total de la población colom-biana había sido desplazada hasta 1995— y la expansión de los conflictosarmados y de la siembra de cultivos ilícitos se ha dado a la par con la agu-dización de la crisis agraria, por lo que la superación de estos problemasestá íntimamente asociada con la suerte del campo.

El desarrollo de la mayoría de entidades territoriales colombianas depen-de críticamente del agro. En vastas regiones del territorio nacional —inclui-das la mayoría de las regiones de frontera— los labriegos y colonos colom-bianos son el único factor de poblamiento y soberanía. La conservación delos recursos naturales y la preservación del patrimonio ambiental están de-terminadas por lo que suceda en las zonas rurales.

2.2. La crisis del agro colombianoA pesar de su trascendencia, y en parte por el hecho de que no se le

otorga la importancia que tiene, el sector agropecuario colombiano ha vivi-do en los últimos años la mayor crisis de su historia reciente, lo cual hatenido innegable incidencia en el conjunto de dificultades que hoy afronta elpaís.

El valor de la producción sectorial disminuyó su ritmo de crecimiento, ytanto el total, como el de la mayoría de sus subsectores, registró tasas ne-gativas de crecimiento en varios años de la década del noventa, situaciónnunca antes vista en la historia colombiana. La superficie cultivada, excluidoel café, se contrajo en 936.255 hectáreas entre 1990 y 1999, de maneraque el 25% del área cultivada en 1990 había salido de la producción en1999. La tasa de desempleo rural aumentó de 4.2% a 6.4% entre noviem-bre de 1991 y septiembre de 1996.

Las exportaciones agropecuarias y agroindustriales decrecieron y las im-portaciones aumentaron, con lo que la balanza comercial sectorial se dete-rioró y en 1996, por primera vez en la historia, registró un déficit. La rentabi-lidad de las actividades rurales y los ingresos de sus moradores se deterio-raron de forma sustancial.

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A la par con la agudización de los problemas del agro, se han agravadolos de violencia e inseguridad rural y urbana, de recesión de la economía,de aumento de la pobreza y de la miseria, de crecimiento del desempleo yde los cinturones de miseria en las ciudades grandes e intermedias, dedestrucción de los bosques y de siembra de cultivos ilícitos, de deterioro dela balanza comercial, de dependencia externa para el abastecimiento dealimentos.

Diversos factores contribuyeron a que el agro atravesara tan crítica situa-ción. La abrupta modificación de las reglas del juego a que estaba sometidoel sector y el desmonte de los mecanismos de política hasta entonces vi-gentes, que se efectuó en los albores de la década del noventa en unacoyuntura internacional adversa —de muy bajos precios internacionales—y en un entorno económico de fuerte apreciación de la moneda y de eleva-das tasas de interés, dejó a los agricultores sin instrumentos de defensapara afrontar la difícil situación.

La aceleración de un proceso de integración andino plagado de incumpli-mientos y perforaciones por parte de los socios, y la profundización de lainseguridad rural, constituyeron el golpe de gracia contra el sector.

2.3. Prerrequisitos para la superación de la crisisy para el desarrollo agropecuario

La superación de la crisis agrícola mencionada es fundamental para eldesarrollo nacional y para crear condiciones para la paz y el progreso delpaís.

A pesar del mantenimiento de los subsidios y de las distorsiones en elmercado mundial agropecuario, el previsible incremento de la demanda deuna serie de bienes sectoriales ocasionado por el aumento de los ingresos—y del consumo de alimentos— en los países más poblados del planeta,constituye un escenario propicio para que Colombia y los otros países queaún pueden expandir e intensificar su producción y su frontera agrícoladinamicen su actividad sectorial y aprovechen esta ventaja.

No obstante, lo anterior no puede lograrse si no se toma una verdaderadecisión política de apoyar al agro y de otorgarle un tratamiento especial, taly como es común en el ámbito internacional. Por eso, es de vital importan-cia el establecimiento de una política agropecuaria y de desarrollo rural delargo plazo, que contribuya a que la agricultura sea una actividad rentable ydinámica, a que el campo sea un sitio atractivo y agradable para vivir y parainvertir recursos y esfuerzos, a que todas las zonas rurales del país dispon-gan de la infraestructura y los servicios básicos y a que todos los poblado-res rurales cuenten con un nivel de vida digno y con oportunidades de tra-bajo remunerativas. La propuesta de política que se presenta a continua-ción busca contribuir a alcanzar estos objetivos, y muy especialmente coadyu-

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var al mejoramiento de la situación de los campesinos, jornaleros y demássectores de escasos recursos del agro colombiano. Pero para que ella ten-ga el efecto positivo que se desea se requiere, ante todo, actuar en dostemas fundamentales: la política macroeconómica y el entorno institucional.

La política macroeconómicaEn materia de política macroeconómica debe evitarse caer en concepcio-

nes erróneas que en el pasado han afectado gravemente al sector.

La primera, que el agro —y lo rural— es residual en el crecimiento econó-mico y en el desarrollo social, lo que ha determinado que se le otorgue unpapel subalterno y se le reduzca dramáticamente su participación al asig-nar el presupuesto gubernamental.

La segunda, pensar que la política macro es suficiente para propiciar eldesarrollo agropecuario, que se considere innecesaria la política sectorial yque se desmonten, en consecuencia, sus herramientas e instrumentos deacción.

La tercera, tiene que ver con la importancia exclusiva otorgada a los ele-mentos de corto plazo y al equilibrio inmediato de los agregados macroeco-nómicos, despreciando la trascendencia del crecimiento económico y delmejoramiento social y el impacto que aquellos puedan tener sobre estosúltimos.

Por el contrario, la política económica debe reconocer la importancia eco-nómica, social, estratégica y ambiental vital del agro —ya mencionada— yactuar en consecuencia en temas fundamentales como la asignación de losrecursos públicos y la definición de la estructura arancelaria.

Debe, asimismo, prestar atención a la política sectorial, establecer meca-nismos adecuados de coordinación y complementación con ella, y evitarque el manejo de las variables macro afecte el desarrollo económico y pro-ductivo del país, en particular el de las cadenas de base agropecuaria. Asímismo, debe propender a un manejo cuidadoso de la tasa de cambio varia-ble que tiene una incidencia fundamental en el desarrollo y en la competiti-vidad sectoriales, y cuya sobrevaloración puede dar al traste con cualquieresfuerzo de desarrollo del agro.

El tema institucionalAunque pueda parecer redundante, es necesario señalar que buena parte

de la capacidad competitiva de las empresas y los individuos depende de laforma como las instituciones —entendidas como el conjunto de normas queregulan sus relaciones— funcionen. Por esta circunstancia, cualquier pro-puesta orientada a transformar los sectores rural y agropecuario debe con-siderar este vital asunto.

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Actuando dentro de ese contexto, lo primero que se debe tener en cuentaes el papel clave que cumple el Estado en el proceso de desarrollo econó-mico y social, pero no como agente directo, sino como socio, factor cataliza-dor e impulsor del proceso. Es preciso advertir que no se trata de diluir sufunción, sino de ajustarla a la capacidad real. La participación del Estado esdeterminante y para que esto se haga posible, la eficiencia y la eficacia delos organismos públicos son esenciales. Desde luego su gestión se debecentrar en los factores sociales básicos, terreno en el cual los sectores con-siderados tienen muchas acciones, dado que es justamente en ellos dondese originan las mayores dificultades y limitaciones.

La respuesta al falso dilema «todo Estado» o «todo mercado» radica, pre-cisamente, en una apreciación inteligente de los cambios institucionalesque se requieren para que los actores sociales puedan operar sin excluirseunos a otros. Esto supone una nueva asociación entre el movimiento socialy la democracia institucional en la que la acción colectiva organizada nopase por el Estado. En Colombia ya no es viable una modernización dirigidaexclusivamente desde el Estado.

Con miras a concretar las acciones requeridas en este campo, es necesa-rio actuar en tres frentes: primero, en el Congreso de la República, dondeconviene tramitar una ley marco para el sector agropecuario que incluyacomo política de Estado el papel protagónico de las comunidades y losempresarios, clarifique la competencia sobre los sectores que cubre, corrijala actual dispersión normativa, establezca la estructura de competencia enel territorio para el sector rural y redefina el sistema de organismos públicos.

Segundo, es fundamental que la órbita pública central se fortalezca en losaspectos relacionados con la definición de políticas y el establecimiento deprioridades e incentivos y deje las tareas de promoción y ejecución a lascomunidades, los particulares y las entidades territoriales. Para ello se de-ben eliminar —o reducir sustancialmente— las actuales entidades descen-tralizadas del orden nacional; apoyar el fortalecimiento de la capacidad téc-nica de las entidades territoriales, y establecer e institucionalizar espaciosde participación y concertación. Los espacios existentes, en especial losconsejos nacionales y regionales de las cadenas productivas, deben adqui-rir el reconocimiento legal, asignándoles un papel decisivo en la definiciónde la política que les incumbe y los afecta.

Por último, es preciso advertir que el reto que enfrenta la organizaciónterritorial —ingrediente fundamental de todo el proceso de cambio— esconfigurar esquemas de descentralización y regionalización efectivos parael desarrollo rural. Ello entraña el diseño de un modelo institucional y políti-co nuevo, donde los sectores indicados, con los servicios y las actividadesorganizacionales propios, constituyan un componente líder para el mejora-miento de las condiciones de vida de los habitantes del campo.

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En el ámbito de la administración y su estructura, a partir de los principiosenunciados, se propone que el Ministerio de Agricultura amplíe su campode acción para que abarque los diferentes asuntos de la política públicarelacionados con los sectores agropecuario, agroindustrial y rural, de ma-nera que los temas referentes a las cadenas productivas de baseagropecuaria no se dispersen en distintos ministerios, como en la actuali-dad sucede.

2.4. Elementos esenciales para una política sectorialPartiendo de las premisas anteriores, la propuesta de política que se pre-

senta en este documento se basa en los principios de equidad, competitivi-dad y sostenibilidad.

La equidad: La equidad la busca al establecer como prioritaria la realiza-ción de una agresiva política de inversión y desarrollo social en las áreasrurales, al propender porque la atención y la inversión de recursos y esfuer-zos públicos se centren en las regiones que presentan un menor desarrollorelativo. Igualmente, al privilegiar una estrategia de desarrollo sectorial en laque los pequeños agricultores participen en empresas agropecuarias yagroindustriales modernas y eficientes, con base en su asociación con otrosproductores pequeños, medianos o grandes y con transformadores ycomercializadores de los bienes del sector. Asimismo, lo hace apoyando elfortalecimiento y desarrollo de las empresas agropecuarias, las cuales ofre-cen empleos bien remunerados y cumplen las normas laborales y de segu-ridad social.

La competitividad: La competitividad se pretende alcanzar otorgando prio-ridad a la política de innovación tecnológica, apoyando la especializaciónde las zonas de producción y la obtención de escalas productivas competi-tivas y trabajando de manera concertada con todos los actores de las cade-nas productivas agropecuarias, para ayudarles a integrarse y a superar lastrabas que enfrentan para tener un desempeño productivo satisfactorio.

Los aspectos anteriores son fundamentales en un mundo crecientementeglobalizado, en el que la tecnología se desarrolla con una velocidad pasmo-sa y es cada vez más determinante en las posibilidades de competir. Unmundo en el que contienden crecientemente en el mercado los bienes fina-les de las cadenas, las cuales requieren disponer de escalas productivascompetitivas, aprovechar la sinergia que les da la integración entre sus dis-tintas fases y desarrollarse en zonas donde se concentren el conocimientotécnico, los servicios y la infraestructura especializada.

Por eso, la política propuesta promueve la puesta en marcha de un ambi-cioso programa de inversión en las regiones que cuentan con vocación agrí-cola y disponen de extensiones considerables de tierra subutilizada —talescomo los Llanos Orientales, el Magdalena Medio y parte de las sabanas y

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las tierras planas de las dos costas— para que se conviertan en dinámicospolos de desarrollo con base en la estrategia mencionada y en el esquemaasociativo y empresarial señalado, que contribuyan a frenar la colonizaciónde las zonas de bosque húmedo tropical y que ofrezcan alternativas pro-ductivas rentables a numerosos campesinos y agricultores de la zona andinay de otras regiones del país.

Esta estrategia debe contar con el decidido respaldo presupuestal delgobierno y con el apoyo de la comunidad internacional, ya que ello sí contri-buiría de manera efectiva a la sustitución de los cultivos ilícitos, ofreciendo alos agricultores una alternativa real de desarrollo económico y social.

En este sentido, las acciones de apoyo externo al desarrollo económico ysocial, al proceso de paz y a la sustitución de cultivos ilícitos —como lasprevistas en el Plan Colombia— deben centrarse en la estrategia propuestay en las regiones atrás mencionadas, de manera que su desarrollo y pros-peridad se constituyan en una alternativa para tales agricultores y en unabarrera de contención a la colonización y destrucción del bosque tropical ya la siembra de los cultivos ilegales.

La sostenibilidad ambiental: El mencionado desarrollo debe realizarse conbase en el conocimiento de los diversos agroecosistemas, de sus potencia-lidades y sus limitaciones, de manera que se aproveche plenamente supotencial agropecuario sin comprometer su capacidad productiva futura,gracias a la puesta en práctica de tecnologías y paradigmas de desarrolloambientalmente amigables y apropiados a sus características específicas.

2.4.1. La política de innovación tecnológica

La innovación tecnológica es, en un entorno adecuado —macroeconómico,de seguridad, etc.—, el factor determinante para la competitividad del agrocolombiano, por lo que debe constituir prioridad fundamental de la políticasectorial.

Es indispensable que el país cuente con la capacidad de generar su pro-pia tecnología, de identificar con precisión la que requiere adquirir y de ne-gociarla acertadamente, por las siguientes razones: la tecnologíaagropecuaria es específica a las condiciones de cada ecosistema, su gene-ración se realiza principalmente en ecosistemas de zonas templadas cuyascaracterísticas son muy distintas a las del trópico y los recientes avancesbiotecnológicos han permitido una creciente privatización de los conocimien-tos científicos y de sus resultados tecnológicos.

No obstante, los estímulos para que el sector privado invierta en este te-rreno son bastante débiles, por el alto grado de incertidumbre y riesgo querodea a la actividad sectorial y, en particular, al proceso de innovación tec-nológica en ella.

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Esto otorga el carácter de bien público a buena parte de las actividadesdestinadas a la producción de nuevos conocimientos y tecnologías en laagricultura —al menos a la investigación básica y estratégica, a la relacio-nada con las características específicas de los distintos agroecosistemas ycon su aprovechamiento sostenible y a la orientada a los pequeños produc-tores— y justifica la intervención del Estado para asegurar su producción ydisponibilidad y, en consecuencia, la asignación de recursos suficientes paragarantizar que se efectúe.

Lo anterior debe hacerse a través del esquema multiinstitucional y com-petitivo existente, pero fortaleciendo la labor de sus órganos directivos en elestablecimiento de prioridades y en la definición de políticas y las capacida-des regionales de generación y transferencia de tecnología.

Asimismo, el Estado debe otorgar estímulos para que el sector privadoparticipe en las labores de generación, transferencia, adaptación y adop-ción de tecnologías —en particular en los principales renglones comercia-les de la actividad agropecuaria— lo que exige la adecuada financiación delos programas existentes en esta materia, tales como los establecidos porColciencias y el Incentivo a la Capitalización Rural.

Las innovaciones relacionadas con la biotecnología y con la informáticadeben privilegiarse, y la legislación debe adecuarse para facilitarlas.

2.4.2. La política de adecuación de las tierras

La adecuación de las tierras agrícolas es fundamental para superar limita-ciones físicas a su mejor desempeño productivo y competitivo. Tiene, ade-más, un importante impacto en el desarrollo regional sostenible, en la gene-ración de empleo y en la competitividad sectorial, lo que justifica la interven-ción del Estado en su estímulo y regulación.

Si bien es cierto que el gobierno debe continuar haciendo, o contratando,las obras de regulación de cauces, control de inundaciones y almacena-miento y aprovisionamiento de agua que son de beneficio general, y quetrascienden el ámbito agropecuario, no se justifica que adelante las quetienen que ver exclusivamente con la adecuación de las tierras de los pro-ductores agropecuarios (riego, drenaje, nivelación, etc.), pero sí que esti-mule esta actividad, por las razones arriba mencionadas.

Ello debe hacerse con base en el establecimiento de un subsidio únicopor hectárea, que estimule la inversión privada en adecuación de tierras—y que no la reemplace como sucede en la actualidad—, al cual podránacceder todos los proyectos de los productores agropecuarios que cum-plan con determinados requisitos.

Los recursos deberán asignarse en orden de calificación, de acuerdo conuna metodología clara y sencilla que privilegie los proyectos que cobijen a

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un número significativo de pequeños productores que participen en empre-sas productivas de tamaño rentable y competitivo, que se efectúen en lasregiones menos desarrolladas que cuentan con vocación agrícola y contierras adecuables y que contribuyan a especializar tales zonas de acuerdocon sus ventajas comparativas. Con el subsidio único y moderado por hec-tárea se evitaría que los recursos públicos asignados a esta actividad seconcentren en unos pocos proyectos excesivamente costosos y poco renta-bles, en unas cuantas zonas del país; evitaría también que los funcionariospúblicos puedan definir de manera discrecional el monto del subsidio o losproyectos que se van a beneficiar, y quitaría el piso a fenómenos de corrup-ción, de favoritismo y de privilegios injustificados para unos pocos benefi-ciarios.

El monto moderado del subsidio permitiría que su aplicación tenga mayorimpacto y cobertura, obligaría al análisis económico racional de la inversióny evitaría que los recursos públicos se apliquen a la construcción de infraes-tructura que no se va a utilizar plenamente y cuyo beneficio social y regionalsea dudoso.

El que se privilegien proyectos en que participen pequeños productores yque se realicen en regiones de menor desarrollo relativo contribuiría a laequidad; el establecimiento de claras regulaciones ambientales coadyuvaríaa que los proyectos no conlleven la degradación del suelo y de los recursosnaturales.

2.4.3. La política de financiamiento

El establecimiento de una apropiada política de financiamiento al sectores fundamental para que se puedan realizar las inversiones requeridas paraque el agro colombiano sea competitivo.

No obstante, en la actualidad buena parte de los productores no tienenacceso a fuentes de financiación, debido a malas experiencias pasadas, o ala crisis del sector, o al modesto tamaño de los prestatarios y de los présta-mos, o a los riesgos asociados con la actividad sectorial, todo lo cual hallevado al sector financiero a considerar en general al agro como de altoriesgo, sin tener en cuenta las características diferenciadas de los distintosproyectos. Asimismo, porque las tasas de intermediación, y, con ellas, lasde colocación son elevadas. Para superar la situación anterior es funda-mental fortalecer la capacidad de formulación de propuestas y políticas dela Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, en campos tales como:

El desarrollo de esquemas productivos y empresariales que, como lospropuestos anteriormente de asociación entre productores de distintos ta-maños y de alianza con otros actores de la cadena, disminuyan los riesgosde mercado e incrementen las escalas de producción, de manera que haya

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un impacto sobre la percepción del sistema financiero y sobre sus costosoperativos.

Profundizar las medidas que han venido tomando la Comisión Nacionalde Crédito Agropecuario.y Finagro para apoyar esta estrategia empresarial.

Aumentar sustancialmente la cobertura del seguro agropecuario para re-ducir el efecto de los riesgos naturales, dando prioridad a los esquemas dealianzas.

Perfeccionar los incentivos existentes (Incentivo a la Capitalización Rural,Certificado de Incentivo Forestal, Fondo Agropecuario de Garantías) y darprioridad en su acceso a los esquemas asociativos y de alianzas.

Establecer mecanismos descentralizados de crédito y ahorro que repor-ten menores costos de transacción y que logren una mayor compenetracióncon los agricultores.

Desestimular la cultura del no pago, evitando condonaciones orefinanciaciones de carácter general.

Promover, de manera más decidida, el desarrollo de mecanismos de acce-so directo al mercado de capitales (como la titularización), y poner en marchafondos de capital de riesgo que incentiven la inversión privada, compartan elriesgo en sus fases iniciales y contribuyan a generar un sistema de fondeo delargo plazo para la financiación sectorial.

2.4.4. La política de comercialización

La comercialización de los bienes agropecuarios ha constituido, de an-taño, uno de los mayores dolores de cabeza en la política sectorial debido,en buena medida, a que la producción se adelanta sin tener en cuenta losrequerimientos del mercado, ni contar con mecanismos de venta anticipa-da de las cosechas. Por eso, la estrategia de desarrollo sectorial propues-ta se basa en la integración de las diferentes fases de las cadenas, en elfortalecimiento de los vínculos entre productores agropecuarios y los trans-formadores industriales y los comercializadores de sus bienes, en la iden-tificación mancomunada de los mercados a los que deben llegar y de losobstáculos que les impiden ser competitivos en ellos, para trabajar con-juntamente en su superación, y en el apoyo a las alianzas productivas y alas soluciones asociativas empresariales que procuran la integración ver-tical de la producción.

Adicionalmente, la política de comercialización debe estimular el desarro-llo de mecanismos modernos de mercado, tales como la consolidación yfortalecimiento de la Bolsa Nacional Agropecuaria, la expansión de su ac-ción a los países vecinos, el progresivo desarrollo de un mercado de futurosy la puesta en marcha de diversas herramientas de cobertura de riesgos.

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Debe promover, igualmente, el desarrollo —conjuntamente con los actoresde cada cadena— de unas normas, unos estándares y unas estrategias declasificación y calidad de los productos, de forma que se facilite su merca-deo sin necesidad de contar con su presencia física y que se cumpla con loscada vez más exigentes requisitos de los consumidores nacionales y ex-tranjeros.

Como es obvio, la política y las estrategias de mercadeo expuestas debenser coherentes y complementarias con la política de comercio exterior queenseguida se resume, en especial si se tiene en cuenta que el mercadointernacional es una de las principales fuentes de crecimiento del sector.

2.4.5. La política de comercio exterior

El crecimiento previsto en la demanda internacional de frutas, hortalizas,carnes, materias primas para alimentación animal, aceites vegetales y pro-ductos de las actividades pesquera y forestal, constituye una importanteposibilidad para que los países que, como Colombia, pueden ampliar suproducción sectorial, aprovechen esta oportunidad e incrementen sus ex-portaciones.

Sin embargo, el mantenimiento de los subsidios y de las distorsiones oca-sionadas por las políticas agrícolas de los países industrializados y el previ-sible incremento de la inestabilidad de los precios internacionales de losbienes agropecuarios, obligan a mantener claros mecanismos de defensadel sector y de protección frente a las fluctuaciones de precios y a la compe-tencia desleal.

En consecuencia, la política de comercio exterior para el agro debe otor-garle una protección razonable y coherente a las diversas cadenas produc-tivas del sector, con base en la revisión de la actual estructura tarifaria, en elfortalecimiento y perfeccionamiento de las franjas de precios, en el estable-cimiento de mecanismos ágiles y apropiados de salvaguardia y«antidumping» y en el redireccionamiento de la estrategia de integración,de manera tal que se corrijan de inmediato las distorsiones e imperfeccio-nes de la unión aduanera andina y se privilegien los acuerdos de libertadcomercial con los países que reporten más ventajas que desventajas alagro colombiano.

Asimismo, la política debe apoyar las exportaciones sectoriales, fortale-ciendo y perfeccionando los estímulos existentes y los fondos de estabili-zación, estableciendo nuevos incentivos ligados al desempeño exporta-dor —en particular al incremento en el valor de las exportaciones— y ade-lantando una agresiva política de mantenimiento y ampliación de las prefe-rencias arancelarias para los bienes del sector en los principales mercadosdel mundo.

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Igualmente, y de manera especial, es de la mayor importancia para el paísconcretar la suscripción de un acuerdo bilateral preferencial con los Esta-dos Unidos para la ampliación y consolidación de la libre entrada de losbienes colombianos a este mercado.

La activa participación en las negociaciones internacionales también seconsidera fundamental, en especial ante la Organización Mundial de Co-mercio y en el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), en lascuales se debe abogar porque el trato especial y más favorable se concreteen que los países industrializados otorguen mayores posibilidades de acce-so a sus mercados a los países en desarrollo y en que estos últimos puedanmantener los escasos mecanismos de defensa con que aún cuentan.

2.5. La política de desarrollo rural

2.5.1. Política social rural

En las nuevas realidades del país y del mundo, una propuesta de políticade desarrollo social rural, realista y coherente, debe orientarse a la incorpo-ración de la lucha contra la pobreza como un componente integral del mo-delo de desarrollo, superando el corte asistencialista y dirigiéndose a lasuperación de las carencias sociales más graves, al mejoramiento sustan-cial de las posibilidades materiales de la actividad económica y al fortaleci-miento de la capacidad productiva de los habitantes de las zonas rurales.

En tales propósitos debe articularse la labor de las distintas instituciones,públicas y privadas, evitando la dispersión y duplicidad de esfuerzos actual,en campos esenciales, tales como el mejoramiento y provisión de los servi-cios de justicia y seguridad, servicios sociales básicos y servicios públicos einfraestructura.

La prestación eficaz del servicio de justicia y la garantía de respeto a lavida y a la propiedad son condiciones fundamentales para el desarrollo delpaís y, en particular, del sector rural. Para su vigencia plena es requisitoesencial la superación del conflicto. No obstante, tanto el Estado como elconjunto de la sociedad deben hacer desde ya los esfuerzos presupuestales,organizativos y técnicos necesarios para avanzar en tal dirección.

A la par con lo anterior, es indispensable otorgar prioridad a los sectoresde educación y de salud, y particularmente al primero, dado que los mayo-res atrasos y la brecha social se encuentran concentrados en ellos.

En materia de educación se requiere la extensión de la cobertura, en susdiversos niveles, y la cualificación de la oferta, mediante el desarrollo deprogramas específicos, con políticas nacionales, coordinación regional yejecución local descentralizada, que tiendan a desarrollar la capacidad pro-

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ductiva y empresarial de la población en actividades agropecuarias y a po-tenciar habilidades y conocimientos complementarios para el desempeñode actividades rurales no agropecuarias. Ello implica una redefinición gene-ral del currículo y de los métodos aplicables, habida cuenta de las especifi-cidades de los requerimientos de formación en el área rural.

En el terreno de la salud pública, deberá darse prioridad a la disminuciónde la mortalidad infantil y al aumento de la esperanza de vida, a través de lapuesta en marcha de programas de promoción y prevención, del fortaleci-miento del proceso de descentralización de la salud y del apoyo preferencialdel nivel central a subsanar las falencias del nivel territorial y local.

Particular atención deberá darse, como fundamento de una política desalud para el sector rural, al tema de la dotación de agua potable y sanea-miento básico a las familias y núcleos campesinos.

El acceso a los servicios públicos y a la vivienda digna es, igualmente,condición esencial para el mejoramiento del «capital humano» rural. Papelfundamental juega a este respecto la provisión de agua potable y sanea-miento básico, de energía eléctrica y de telecomunicaciones. El subsidio ala vivienda debe orientarse de preferencia a programas estructurados concofinanciación departamental, municipal y privada, privilegiando la constitu-ción de núcleos rurales poblacionales.

En servicios públicos y vivienda rurales, al igual que en servicios sociales,dados los elevados costos de las inversiones requeridas, es fundamentalque la Nación les dé prioridad en las acciones de complementariedad ysubsidiariedad que por mandato legal debe adelantar a nivel municipal.

En cuanto a infraestructura, el Estado debe diseñar, en coordinación conlas autoridades territoriales, políticas conducentes a la construcción, reha-bilitación y mantenimiento de vías principales, secundarias y de penetra-ción, vías fluviales y el ferrocarril, que faciliten el acceso de la producciónrural a los mercados, incluidos los de exportación.

Igualmente, debe estimular e inducir, dentro de la estrategia de alianzas ycadenas productivas, la construcción de centros de acopio y redes de frío, yel uso de transporte y empaques especializados que minimicen las pérdi-das post-cosecha actuales.

2.5.2. Generación de ingreso rural

La superación de la abismal pobreza rural sólo será posible mediante lacreación de fuentes de ocupación y de empleo generadoras de ingresosestables y suficientes, que les permitan a las familias rurales llevar una vidadigna y ofrecer un mejor futuro a sus hijos.

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Lo anterior es factible de alcanzar a través de dos estrategias de genera-ción de empleo: la recuperación de la actividad agropecuaria, y la adopciónde estrategias no agropecuarias de generación de ingresos.

• Generación de empleo agropecuario

En cuanto a lo primero, (cuya temática general se desarrolla ampliamenteen el capítulo 4), la recuperación de la dinámica sectorial requiere del forta-lecimiento de la pequeña, mediana y gran empresa agropecuarias, dado sualto potencial de generación de empleo, ingresos y bienestar social.

El fomento de la inversión privada, nacional y extranjera, respetuosa delas normas y derechos laborales de los trabajadores, constituye pilar esen-cial de la política de generación de ingresos rurales, así como fuente deprogreso y paz en el campo. Por ello merece el reconocimiento de la socie-dad y el apoyo del Estado.

• Acceso a los factores de producción

Al igual que la mediana y gran empresa agropecuarias, la pequeña em-presa campesina es una fuente importante de ingreso sectorial. No obstan-te, para el aprovechamiento pleno de su potencial se requiere el desarrollode su organización y estructura empresariales, y mejorar el acceso a latierra, a la tecnología, a la adecuación de tierras, al crédito y a mercadosremunerativos para sus productos.

En cuanto a la organización y estructura empresariales, la supervivenciade la producción campesina requiere de una profunda transformación quela haga viable frente a la competencia tanto interna como internacional. Noobstante, tal transformación sólo será viable con un apoyo deliberado delEstado y de la sociedad bajo distintas formas, tales como los subsidios alajuste estructural —en uso en varios países europeos—, a la reubicaciónde productores y al desarrollo de las regiones más atrasadas, así como elacceso preferencial a los subsidios a la capitalización rural ya establecidos(ICR, CIF) y a los subsidios sociales. Lo anterior sin menoscabo, claro está,de las acciones del Estado colombiano frente a la competencia desleal queprevalece en el mercado agropecuario mundial.

Respecto del acceso a la tierra para los productores campesinos pobres,con poca o ninguna disponibilidad de ella, existe común acuerdo sobre elfracaso de los programas de reforma agraria en Colombia y, en general, enAmérica Latina, en cuanto que su ejecución no produjo el bienestar y elprogreso social postulados para su adopción.

No obstante, si bien no se puede insistir más en el tipo de reforma agrariaque venimos arrastrando desde hace medio siglo, sí debe preverse algúnmecanismo eficiente de intervención del Estado que permita a muchos pro-

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ductores pobres rurales acceder a la tierra en condiciones de cantidad, ca-lidad y localización apropiados.

Tal intervención debe fundamentarse en los siguientes criterios:

• La política a adoptar debe estimular y procurar la estabilidad de las em-presas agropecuarias, de cualquier escala, que sean fuente de moderni-zación tecnológica, de generación de ingreso y de empleo, y respetuosasde la legislación laboral y social del Estado colombiano.

• El solo acceso a la tierra no mejora la situación económica y social delpequeño productor rural ni, en consecuencia, es garantía por sí misma depaz social y política. Por tanto, sólo debe darse tal acceso sobre la basede su viabilidad económica.

• No se puede pretender, de manera indiscriminada, dotar de tierra a todohabitante rural que alegue no poseerla o poseerla en cantidad insuficien-te. Por lo tanto, la intervención estatal debe tener un criterio selectivo quegarantice probabilidades de éxito, tanto en relación con los beneficiarios,como con los proyectos productivos que se propongan.

• La tierra a acceder debe estar de prelación dentro de la frontera agrícola,debe ser de adecuada aptitud agropecuaria y contar con dotación de ca-pital social para que los productores campesinos tengan oportunidad departicipar en proyectos productivos empresariales de considerable enver-gadura.

• Dentro del criterio anterior, se deben intervenir tierras de aptitudagropecuaria mal explotadas, que unen los dos extremos: el mayor bene-ficio potencial para la sociedad y el menor aprovechamiento actual.

• La expropiación de las fincas adquiridas como producto del enriqueci-miento ilícito debe incluirse como una fuente importante de tierra y/o derecursos para este propósito.

• Se debe desestimular la colonización espontánea sobre ecosistemas frá-giles. La colonización planificada de nuevos territorios deberá fundamen-tarse en sólidos criterios medioambientales, sociales y económicos y debetender a impulsar el esquema asociativo y empresarial ya mencionado ya promover la especialización de las regiones de acuerdo con su voca-ción agropecuaria. Los planes municipales de ordenamiento territorial yla Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, aún en trámite legislativo,deben constituirse en valiosos instrumentos para tales propósitos.

• En las zonas actuales de colonización en áreas de vulnerabilidad ecológicao especial importancia bioambiental, así como en las zonas de minifundioy microfundio degradadas e improductivas debe promoverse la reubica-ción de la población, dándole prioridad dentro de los proyectos de asenta-mientos productivos mencionados anteriormente. La inversión pública en

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infraestructura y servicios debe orientarse a fortalecer esta estrategia, lacual debe llevar al establecimiento de dinámicos polos de desarrollo agroin-dustrial en las regiones.

• Es preciso continuar y fortalecer la estrategia para dinamizar el mercadode tierras, diseñando mecanismos transparentes de avalúo y de enajena-ción de predios que superen las dificultades y vicios actuales, comple-mentándola con el estímulo al arriendo de tierra,

El acceso a la tecnología, a la asistencia técnica, a la adecuación de tie-rras, a la comercialización se constituyen, junto con los factores atrás men-cionados, en requisitos imprescindibles del desarrollo empresarial campe-sino.

En tales campos la iniciativa estatal, complementaria de la privada, debe-rá concentrarse en el impulso del Sistema Nacional de Transferencia deTecnología, privilegiando el fortalecimiento de las Unidades Municipales deAsistencia Técnica (Umatas); en la investigación por ecosistemas y produc-tos específicos de interés particular de la economía campesina; en una po-lítica de adecuación de tierras como la propuesta en este documento (Capí-tulo 3), cobijando preferencialmente a proyectos de pequeños productores;y en la comercialización de la producción campesina basada en el principiode «vender para producir y no producir para vender», dentro del cual losmecanismos de alianzas productivas y de agricultura por contrato deberánjugar un papel determinante.

En cuanto a financiamiento y tal como se consigna en el Capítulo 4, resul-ta procedente el continuar con un sistema especializado de crédito al pe-queño productor agropecuario que tenga como su eje al Banco Agrario,pero fundamentado en una estructura operativa descentralizada y comple-mentado por otros entes de crédito de naturaleza territorial o local, y endonde los mecanismos de garantía (FAG) y de incentivo a la modernización(ICR) deberán aplicarse de preferencia a proyectos empresarialesenmarcados dentro de la estrategia de cadenas productivas.

• Fuentes alternativas o complementarias de ingreso rural

Para la población rural pobre con menor potencial agropecuario, es perti-nente impulsar alternativas de empleo rural no agropecuario mediante, en-tre otros, la inversión pública y los incentivos necesarios para atraer inver-sión privada productiva; el fomento de la pequeña empresa y de lamicroempresa no agrícola; y la formación laboral dirigida a mejorar la califi-cación para el mercado del trabajo no agropecuario y según el principio deque la educación (en particular de carácter vocacional) es «la mejor garan-tía de una buena inserción laboral»*.

* Véase Hacer Colombia (1997)

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Visto todo lo anterior, es necesario precisar que, dada la naturaleza hete-rogénea de la sociedad rural, con entornos productivos, ecológicos y cultu-rales diversos y diferenciados, las políticas y estrategias que se formulen yse adopten para la generación de empleo agropecuario y rural no agrope-cuario deben ser igualmente diferenciadas y compatibles con cada realidad.

Con oportunidades reales de trabajo y empleo en el medio rural se supe-rará la pobreza y florecerán el progreso y la paz anhelados por el pueblocolombiano.

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Desarrollo agropecuario y rural: la estrategia5 Desarrollo agropecuario y rural: la estrategia LUIS FERNANDO ALARCÓN MANTILLA Representante del Grupo Empresarial Bavaria JUAN SEBASTIÁN