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DESCENTRALIZACIÓN: DESMONTE O ESTANCAMIENTO
ALBA HELENA GARCÍA POLANCO
Tesis de grado elaborada para optar al título de Maestría en Derecho
Directora de la investigación:
HELENA ALVIAR GARCÍA,
Directora Maestría en Derecho
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
FACULTAD DE DERECHO
MAESTRÍA EN DERECHO
BOGOTÁ
2010
2
Este trabajo está dedicado a mi madre, mi padre y mis hermanos, quienes fueron un
importante motor para su desarrollo. A través de esta dedicatoria además quiero hacer un
especial homenaje a mi gran amigo Dixon quien tantas veces me animó y apoyo.
Dedicado además a todas aquellas personas que contribuyeron con sus conocimientos y
comentarios para fortalecer las posturas aquí plasmadas.
3
DESCENTRALIZACIÓN: DESMONTE O ESTANCAMIENTO
INTRODUCCIÓN
LA DESCENTRALIZACIÓN: DESCRIPCIÓN DEL MODELO. ..................................... 13
Las bases del modelo ........................................................................................................ 13
Niveles de Gobierno ......................................................................................................... 17
1. Departamento ....................................................................................................... 17
2. El municipio.. ....................................................................................................... 19
4. Entidades Territoriales Indígenas. ...................................................................... 23
5. Regiones ............................................................................................................... 24
6. Provincias. ........................................................................................................... 25
Régimen de Competencias ................................................................................................ 26
Competencias departamentales ........................................................................................ 26
Competencias municipales. .............................................................................................. 28
La distribución de los ingresos entre la nación y las entidades territoriales .................. 29
DISCUSIÓN SOBRE EL MODELO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE: EL ORIGEN DEL FALSO DILEMA .. 36
Antecedentes ..................................................................................................................... 36
Las propuestas presentadas a la Asamblea Constituyente: ............................................. 39
Las discusiones: el origen del enfrentamiento ................................................................. 41
Las discusiones en la Comisión Segunda ......................................................................... 41
La inclusión de entes territoriales que correspondían a modelos distintos como el modelo departamentalista, regionalista y municipalista: ............................................................. 44
1. Normas Generales y Nivel Nacional ........................................................................ 46
2. Nivel Departamental ................................................................................................ 48
Los departamentos especiales ...................................................................................... 49
3. Nivel Regional .......................................................................................................... 51
CONCLUSIONES FINALES .............................................................................................. 53
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................. 57
4
LISTA DE TABLAS
Tabla 1. Normas Constitucionales sobre el Departamento. ................................................. 18
Tabla 2. Normas constitucionales sobre el municipio. ........................................................ 19
Tabla 3. Normas constitucionales sobre entidades territoriales indígenas ........................... 23
Tabla 4. Normas constitucionales sobre regiones. ............................................................... 24
Tabla 5. Normas constitucionales sobre las provincias. ...................................................... 25
Tabla 6. Cuadro de distribución de competencias constitucionales entre los entes
territoriales. Competencias departamentales. ....................................................................... 26
Tabla 7. Cuadro de distribución de competencias constitucionales entre los entes
territoriales. Competencias municipales. ............................................................................. 28
Tabla 8. Ingresos de la Nación ............................................................................................. 29
Tabla 9. Ingresos del Departamento..................................................................................... 30
Tabla 10. Ingresos del Municipio ........................................................................................ 31
Tabla 11. Bloques de temas distribuidos entre los delegatarios de la Comisión Segunda de
la Asamblea Nacional Constituyente. .................................................................................. 42
Tabla 12. Normas constitucionales generales de ordenamiento territorial .......................... 47
5
RESUMEN
Una de las principales novedades de la Constituyente de 1991 fue el cambio de modelo de
ordenamiento territorial como parte del proceso de descentralización emprendido años
atrás, que buscaba eliminar la centralización política, administrativa y fiscal del modelo de
la Constitución de 1886. Numerosas propuestas de los delegados constituyentes, el
gobierno nacional, y algunas iniciativas ciudadana fueron discutidas por la constituyente y
aprobadas en la Asamblea en pleno, la cual determinó que Colombia es un Estado unitario,
descentralizado con autonomía de las entidades territoriales. Sin embargo, esta disposición
constitucional ha sido objeto de discusiones en los últimos años por cuenta de las reformas
constitucionales a las Transferencias, dejando abierto el debate acerca del desmonte acerca
del proceso de descentralización.
Palabras Clave: descentralización, centralización, Asamblea Nacional Constituyente,
Entidades territoriales, Departamento, Áreas Metropolitanas, Municipios, Distritos,
Régimen de transferencias
ABSTRAC
One of main the new features of the Constitution of 1991 was the change of model of
territorial ordering like part of the undertaken process of decentralization started a few
years ago, that it looked for to eliminate the political centralization, administrative and back
fiscal of the model of the Constitution of 1886. A lot of proposals of the constituent
delegates, the national government, and some initiatives citizen were discussed by the
component and approved in the Assembly in the heat of, which determined that Colombia
is a unitary State, decentralized with autonomy of the territorial organizations. However
this rule of law has been object of discussions in the last years on behalf of the
constitutional reforms to the Transferences, leaving open the debate about the clearing
about the decentralization process.
Key Words: Descentralize, Centralism, Constitutional Assembly, Territory Organization,
Nation, Department, Metropolitan Area, Municipality, District, Transference System.
6
DESCENTRALIZACIÓN: DESMONTE O ESTANCAMIENTO
Introducción
Desde antes de iniciar las discusiones de la última Asamblea Constituyente, el debate sobre
la descentralización estaba en la agenda pública1. Al parecer existía una especie de
consenso no formal entre la clase política representada en ese entonces por los delegatarios
de la Constituyente, sobre la necesidad de descentralizar el poder político como una
herramienta de democratización, participación ciudadana, gobernabilidad y pacificación.
Sin embargo, el debate sobre la descentralización difiere, especialmente cuando se abordan
dos discusiones: la primera referida al ordenamiento territorial y las funciones y
competencias que cada nivel de gobierno debe asumir y la segunda se refiere a las finanzas
públicas, en particular al monto de los recursos que el nivel central transfiere a las entidades
territoriales y a la armonización entre las finanzas territoriales y las nacionales. La
descentralización política no es un tema de mayor debate y en general existe consenso
sobre las decisiones que tomó en su momento la Constituyente de 1991.
Respecto al debate de los niveles de gobierno y sus competencias, la Constituyente se
enfrentó a la decisión de modificar por completo el modelo de ordenamiento territorial,
adoptando nuevos entes, como las regiones, provincias y los territorios indígenas. Otra
decisión tenía que ver con la posibilidad de adoptar el federalismo como modelo de Estado,
en los términos que lo proponía el Gobierno del Presidente Cesar Gaviria2. Esta opción fue
desechada en los primeros debates de la Constituyente y se acogió una fórmula que
privilegia la descentralización con autonomía de los entes territoriales.
Para darle soporte a la propuesta de descentralización con autonomía de los entes
territoriales la Constituyente tuvo que tomar la decisión de definir una arquitectura fiscal
que viabilizara el modelo de Estado adoptado. Para esto creó dos fuentes fundamentales de
1 Como se verá más adelante, antes de la constituyente de 1991 fueron varios los intentos de reforma
constitucional para abrir el camino hacia un modelo con descentralización de las entidades territoriales. 2 La propuesta gubernamental incluía la atribución de facultades legislativas a las Asambleas Departamentales
y una distribución de competencias entre Nación, Departamento y Municipio.
7
ingresos: i) el situado fiscal3, “consistente el porcentaje de los ingresos corrientes de la
Nación que será cedido a los Departamentos, Distrito Capital y los Distritos especiales de
Cartagena y Santa Marta, para la atención directa o a través de los municipios de los
servicios que se les asignen”4; ii) las rentas propias, que podían decretar los departamentos,
el distrito capital y los municipios: iii) “En los municipios en los que se lleven a cabo
actividades de explotación de recursos naturales no renovables o los puertos marítimos y
fluviales o productos derivados de los mismos tendrán derecho a participar de las regalías y
compensaciones”5.
Sobre la denominación del sistema, el monto, la tasa de crecimiento y la destinación de los
recursos fiscales que son transferidos de la Nación a los entes territoriales, es que se han
producido las principales reformas constitucionales en el 2001 y 2007, a las cuales se
atribuye el denominado desmonte de la descentralización.
Si bien no se pretende profundizar este debate, si se harán algunas referencias al mismo,
pero se concentrará en otros aspectos relacionados con el ordenamiento territorial y el nulo
desarrollo legislativo que ha tenido, acogiendo la teoría que señala que las fallas del
proceso no son atribuibles solamente a la parte fiscal. Al respecto, Jaime Castro con
motivo de la celebración de los 20 años del proceso de descentralización señalo: “las fallas
del proceso descentralizador no han estado en la parte fiscal y en la parte administrativa.
(…)”6.
Teniendo en cuenta lo anterior es importante señalar que la tesis que aquí se expone se
refiere al desaprovechamiento del potencial que le ofrece a la descentralización el
desarrollo completo de las normas constitucionales sobre ordenamiento territorial.
3 El término fue modificado posteriormente por Sistema General de Participaciones en la reforma
constitucional de 2001. 4 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, artículo 356. Editorial nueva ley. Bogotá, 1991. P. 149
5 Ibíd. Artículo 360, P. 153
6 INSTITUTO TECNOLÓGICO METROPOLITANO. ¿Veinte años de Democracia Local en Colombia?,
Naturaleza y alcances políticos de la descentralización. Medellín, 2008. P. 124.
8
El problema de investigación
Luego de estas consideraciones preliminares se presenta el problema que se abordará para
el desarrollo de esta investigación:
¿La descentralización constituye un falso debate en virtud que el modelo adoptado en la
constituyente de 1991 está enunciado en el texto constitucional pero no desarrollado?
Contexto de la investigación
El concepto de descentralización que se pretende abordar en este texto hace referencia a la
descentralización de carácter administrativa y fiscal, incorporadas en el texto constitucional
de 1991. Este concepto se entiende dentro de esta investigación como un proceso7 que se ha
venido adelantado durante varios años y que tuvo su momento de desarrollo más
importante en la Constituyente de 1991, en virtud de la inclusión fundamentalmente del
artículo 1 de la Carta la afirmación acerca de: “Colombia en un Estado social de derecho
organizado en forma de República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus
entidades territoriales, (…)”.
De acuerdo con esta premisa constitucional y las normas que posteriormente la desarrollan,
es posible afirmar que la descentralización se desarrolla a partir de tres formas básicas:
Descentralización política: se traduce en la facultad de los ciudadanos para elegir las
autoridades que habrán de gobernarlos, en ese sentido la materialización de esta forma de
descentralización se da a través de la elección de alcaldes, gobernadores, miembros de las
corporaciones administrativas como Asambleas Departamentales y Concejos Municipales.
Descentralización administrativa: consistente en el traslado de funciones del nivel central a
los otros niveles de gobierno. En el caso colombiano, desde la Nación hacia los
Departamentos y Municipios. Por las limitaciones del texto constitucional aprobado en el
91, no es posible afirmar que exista una descentralización administrativa respecto de otras
7 De esta manera se ha entendido la descentralización por tratadistas en la materia como Jaime Castro.
9
entidades reconocidas por la Constitución como los territorios indígenas, ó las que podrían
ser reconocidas por desarrollo legal, como las regiones y provincias.
Descentralización fiscal: se refiere a las fuentes de ingresos que le corresponden a los entes
territoriales para el ejercicio de las funciones que le son propias. En Colombia estas fuentes
están representadas especialmente por el Sistema General de Participaciones y por los
tributos que puedan crear y recaudar los departamentos y municipios de acuerdo con la ley.
Como se ha señalado anteriormente es sobre este tipo de descentralización que pesan el
mayor número de reformas, la primera en el 2001 fue llevada a cabo en el Gobierno de
Andrés Pastrana como un mecanismo para enfrentar la crisis económica que afectó a
Colombia entre los años 98 y 20018. La segunda se produjo en el Gobierno de Alvaro Uribe
Vélez, esta reforma constitucional estuvo marcada por la polémica en la medida que
sectores representados por el Partido Liberal9, el Polo democrático alternativo
10, los
gobernadores y alcaldes interpretaban esta reforma como un gran recorte de recursos de las
transferencias al desligarlas por completo de los Ingresos Corrientes de la Nación, que era
la fórmula inicialmente adoptada.
Centralismo, desconcentración, delegación y descentralización
La Constitución de 1886 en su artículo 1º proclamaba el Estado Colombiano, como
políticamente centralista y administrativamente descentralizado. Esto significa que los
poderes políticos del Estado radican en el centro administrativo del Estado y algunas
funciones atribuibles a la administración pública se encuentran descentralizadas, es decir
que las funciones son asumidas por las autoridades de los departamentos11
. La
centralización hace énfasis fundamentalmente en una forma de organizar el funcionamiento
8 BUSTAMANTE, Roldán Jorge. En defensa de los Departamentos y Municipios: recentralización del gasto
social. Perdidas de las entidades territoriales 2008 – 2016. Tomo II. Partido Liberal Colombiano. Bogotá, p.
13 9 Ibíd. P. 15.
10 POLO DEMOCRÁTICO ALTERNATIVO. El nocivo recorte de las transferencias. [consultado el 30 de
mayo de 2010]. Disponible en: http://www.polodemocratico.net/IMG/doc/Cartilla3.pdf 11
VIDAL, Perdomo Jaime. Derecho constitucional general e instituciones políticas colombianas. 6 ed.
Bogotá: Universidad Nacional, 1996. P 325.
10
del Estado, recoge el fundamento esencial de la radicación del poder político para la toma
de decisiones frente a la planeación, el desarrollo y el manejo de las finanzas públicas.
Los conceptos de descentralización, desconcentración y delegación han tenido un
desarrollo especial en el derecho público y en la legislación colombiana a través de la ley
489 de 1998, “Por la cual se dictan medidas sobre la organización y funcionamiento de las
entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales
para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de
la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. Traer estos conceptos a colación
resulta pertinente para el desarrollo de este documento.
En el artículo 209 de la Constitución se establece que: “La función administrativa está al
servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante
la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”. (…).
Bajo esta disposición constitucional y de acuerdo con lo establecido por el legislador en la
ley 489 al hacer referencia al concepto de descentralización, se alude a dos modalidades de
la misma: la primera, referida a la descentralización política busca que la toma de
decisiones de carácter político no estén en cabeza del centro sino que sean distribuidas a la
periferia, según la forma de organización territorial del Estado12
; en el caso colombiano la
descentralización política está referida a la elección de las autoridades locales además de
los corporaciones públicas que fueron revestidas de un carácter administrativo pero que a
través de las ordenanzas, en el caso de las Asamblea departamental, o de los acuerdos, en
el caso de los concejos municipales, pueden reglamentar algunos asuntos que están
sometidos a su autoridad. En ninguno de los casos se dotó a estos entes territoriales de
funciones constituyentes.
En el caso de la descentralización administrativa su principal referente es el carácter
unitario del Estado. En este sentido las funciones que estaban en cabeza del Estado central
son distribuidas entre los distintos niveles de gobierno del Estado.
12
VIDAL Perdomo Jaime, Derecho Administrativo. Doceava edición. Bogotá. Editorial Legis. 2005. P. 227
11
Respecto al fenómeno de la desconcentración13
, ésta consiste en una transferencia de
funciones, pero con modalidades derivadas especialmente de los poderes que conservan las
autoridades centrales y que se manifiestan en ciertas intervenciones y controles en distintas
fases del proceso14
.
Por último se encuentra el fenómeno de la delegación15
, contemplada también en la ley 489
de 1998 entendida por la transferencias por acto de funciones de una autoridad a sus
colaboradores o a otras, con funciones afines o complementarias. O sea, los propósitos
mismos de la desconcentración y a veces la descentralización; pero es una noción que mira
más el instrumento que al resultado, que ya está delimitado en las dos alternativas
planteadas16
.
Aporte al debate sobre la descentralización
Es posible señalar que abordar el debate sobre la descentralización a partir de la pregunta
formulada como problema de investigación contribuye a establecer las diferentes causas
que explican el estancamiento del proceso de descentralización durante los últimos años y
que ha facilitado enfocar la atención de la opinión pública en la discusión fiscal dejando de
lado otras razones de gran importancia que podrían incluso contribuir a explicar la
tendencia centralista de las decisiones tomadas durante la última década.
Para responder la pregunta se desarrollará el documento a partir del siguiente orden:
13
En la ley 489 de 1998, artículo 8 señala: “Desconcentración Administrativa: La desconcentración es la
radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o
entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde
ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por
territorio y por funciones”. (…) 14
Ibíd. P. 228 15
El artículo 9 de la ley 489 de 1998 establece: “las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en
la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de delegación, transferir
el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.
Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de
departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean
una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los
asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los
niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los
principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la
presente ley”.
16 Ibíd... P. 230
12
En primer lugar se realizara una descripción del modelo, a partir del texto constitucional
vigente, esta parte del documento pretende ser un punto de partida para la discusión que
aquí se ilustra. En segundo lugar se hará referencia a las distintas posturas que se
discutieron en el seno de la Asamblea Nacional constituyente de 1991 para el diseño del
modelo, esto con la finalidad de comprender las razones de los delegatarios para adoptar la
descentralización con autonomía de las entidades territoriales en los términos que fue
expedida la Constitución en 1991. En tercer lugar se harán unas reflexiones sobre el
régimen fiscal y las modificaciones constitucionales introducidas en el Gobierno de Andrés
Pastrana Arango y posteriormente en el Gobierno de Alvaro Uribe Vélez; con lo cual se
busca confirmar o negar la tesis central según la cual la descentralización es un falso
debate, en virtud que el modelo adoptado contribuye a mantener la centralización. Por
último se presentaran unas breves conclusiones.
Las principales fuentes de esta investigación son las gacetas constitucionales en la que
reposan los proyectos, las ponencias y las actas de la Asamblea Nacional Constituyente,
con el ánimo de determinar las razones que fueron tenidas en cuenta para:
- Incluir en el texto constitucional la fórmula de descentralización con autonomía de
las entidades territoriales, como elemento esencial para concretar el modelo de
Estado por el cual optó la Constituyente.
- Definir las competencias atribuidas a cada uno de los entes territoriales y su
concordancia con el nivel de autonomía atribuido.
- Distribuir los recursos fiscales en los tres niveles de gobierno que hoy existen.
De igual manera se hace uso de otras fuentes como artículos escritos por algunos miembros
de la Asamblea Nacional Constituyente, tales como: Orlando Fals Borda17
y Jaime Castro18
17
Fundador de la facultad de sociología de la Universidad Nacional, constituyente e investigador del Instituto
de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional. Fue uno de los principales
promotores de la Región como entidad territorial en la Constituyente, la Comisión de Ordenamiento
Territorial y en algunas de sus obras. Falleció en el 2006. 18
Fue miembro de la Asamblea Nacional Constituyente, se desempeñó como Alcalde de Bogotá, Senador de
la República y Ministro de Gobierno. Desde la Orilla del Partido Liberal ha sido uno de los principales
defensores de la Descentralización.
13
y de otros autores cuyas teorías serán útiles para responder la pregunta de esta
investigación. Por último se incorporan decisiones judiciales de la Corte Constitucional
Colombiana, con las cuales se busca entender el alcance de las disposiciones
constitucionales que son objeto de análisis en el presente escrito.
LA DESCENTRALIZACIÓN: DESCRIPCIÓN DEL MODELO.
Para abordar esta investigación es necesario hacer una descripción de la forma como la
Constitución Política ha dispuesto el modelo de descentralización, para su desarrollo se
adoptará un esquema que incluirá el desarrollo de aspectos como: las bases del modelo de
descentralización, lo distintos niveles incorporados para el desarrollo del modelo de
ordenamiento territorial, las competencias constitucionales atribuidas, los principios que
rigen el funcionamiento del modelo y los recursos económicos asignados. A partir de esta
descripción del modelo se busca entender el alcance que se le quiso dar al modelo de
ordenamiento territorial, al igual que a los distintos principios que se definen para el
desarrollo de las competencias atribuidas. Aspectos que se desarrollarán a continuación:
Las bases del modelo
El texto aprobado por el Constituyente de 1991, tenía como punto de partida la definición
del modelo de Estado19
, el artículo 1º del texto constitucional consagra que: “ Colombia es
un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista,
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas
que la integran y en la prevalencia del interés general”20
.
Desde ese postulado y para el debate que se pretende abordar en este documento se hará
referencia a tres elementos fundamentales para la definición del modelo de Estado:
19
Al hablar del modelo de Estado, la referencia se restringe a los aspectos relacionados al ordenamiento
territorial, en virtud del alcance de la investigación que se realizó. 20
La cursiva es propia.
14
El primero, es el carácter de República unitaria, con lo cual se busca señalar que a pesar de
dar un reconocimiento de autonomía a los entes territoriales se sigue conservando un poder
central en cabeza de la nación, en torno al cual se organizarán los demás niveles de
gobierno. Esta fórmula fue adoptada primero en la Constitución de 1886 y perdura en la
nueva carta21
. Su permanencia se justifica como una forma de rechazo a modelos
federalistas, traduciéndose en la existencia de un ente central encargado de representar el
interés nacional; dicho ente es representado por la Nación.
El principio de Unidad Nacional está representado por diversas figuras en la Constitución
Política, en primer lugar por la existencia de una sola corporación pública con capacidad
para legislar encarnado en el Congreso de la República22
. En segundo lugar, se encuentra el
gobierno nacional representado a su vez por el Presidente de la República y quien de
acuerdo con la Corte Constitucional constituye una representación de este principio:
“Asimismo, la unidad se hace presente en la investidura del Presidente. La declaración del
art. 188 en el sentido de hacer del Presidente un símbolo de unidad de la Nación es el
reconocimiento de una realidad: es él quien dirige las relaciones internacionales (189-2
C.P.), y defiende su soberanía e integridad territorial, base física de la unidad de la Nación
y de su independencia (art. 189-6 C.P.). Para ello tiene el rango de jefe supremo de las
fuerzas armadas (189-3) que puede utilizar para enfrentar y rechazar peligros externos o
para restablecer el orden interno (189- 4 C.P. en concordancia con los art. 212 y 213
ibíd.). El Presidente materializa la unidad nacional, no solamente en un plano simbólico,
sino mediante sus poderes militares, de policía, de representación internacional, de mando
sobre los gobernadores (arts. 303, 304 C.P.), de suspensión o destitución de alcaldes
(Inciso 2º art. 314 C.P.”23
)
El segundo se refiere a la descentralización, la cual de acuerdo con Jaime Castro:
“redistribuyó el poder político administrativo del Estado, que estaba en unas pocas manos:
21
VIDAL Perdomo Jaime, Derecho Administrativo. Op. Cit. P. 41 22
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-1051 de 2001. MP Jaime Araujo Renteria. [Consultado el 5 de
junio de 2010]. Disponible En: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-1051-01.htm 23
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C- 478 de 1992. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. [Consultado el 5
de junio de 2010]. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1992/c-478-92.htm
15
las del gobierno y las del Congreso”24
. Los delegatarios Carlos Holmes Trujillo y Héctor
Pineda citan en su propuesta de articulado sobre los municipios25
al también delegatario
Jaime Castro, quien resume los objetivos de esta reforma al señalar que busca:
a) Modernizar (racionalizar) (sic) la organización administrativa del estado en sus
manifestaciones municipales o locales;26
b) Democratizar la vida política de la nación mediante la creación de una serie de
espacios que le permitan a la ciudadanía y a la comunidad intervenir, con poder real
y efectivo, en el manejo de los asuntos públicos que a una y otra interesan de
manera directa o indirecta.27
En el texto constitucional, la descentralización se concreta en a partir de tres facetas
fundamentales:
1. Política: que se manifiesta a través de la elección de autoridades propias, como
expresión al derecho atribuido a los entes territoriales de gobernarse por autoridades
propias, consagrado en el artículo 287 numeral 1º. En la actualidad los ciudadanos
pertenecientes a un Departamento, pueden elegir por voto popular l gobernador y
los miembros de la Asamblea departamental. En el caso del Distrito Capital se elige
por voto popular al alcalde mayor, los concejales distritales, y los miembros de
juntas administradoras locales. En cuanto al municipio sus ciudadanos pueden elegir
al alcalde municipal y los miembros del concejo municipal.
2. Administrativa: se refiere al traslado de competencias desde la Nación a los niveles
departamental y municipal, para que cumplan funciones administrativas, de
coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación
entre el nivel nacional y el municipal, en el caso de los departamentos y de
24
CASTRO, Jaime. Descentralizar para pacificar. Bogotá: Editorial Ariel, 1998. P. 14. 25
GACETA CONSTITUCIONAL No. 43 del 11 de abril de 1991. Ponencia proyecto de articulado sobre
municipios. Presentado por: Carlos Holmes Trujillo y Héctor Pineda. Asamblea Nacional Constituyente.
[CD-ROM], Bogotá. Imprenta Nacional de Colombia. Pág. 13 26
Ibíd. 27
Ibíd.
16
prestación de servicios públicos, ejecución de obras de infraestructura, promoción
de la participación comunitaria y mejoramiento social y cultural de sus habitantes en
el caso del municipio28
. Esto, en virtud del derecho de los entes territoriales a
ejercer las competencias que les correspondan, consagrado en el numeral 2 del
artículo 287 de la Constitución.
3. Fiscal: esta faceta hace referencia a dos derechos de las entidades territoriales
previstos en los numerales 3 y 4 del artículo 287. El primero busca permitir a los
departamentos y municipios la administración de los recursos y los faculta para
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; el segundo
permite la participación en las rentas nacionales, a través de la transferencia de
recursos económicos desde el nivel central a los entes subnacionales para el
cumplimiento de sus funciones29
.
El tercer elemento se refiere a la autonomía de las entidades territoriales. De acuerdo con el
diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, por Autonomía se entiende:
“Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras
entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios”30
, un sentido
similar es el que se buscó atribuir a este principio constitucional, el cual se ha entendido
como autogobierno, a través de la posibilidad de elegir sus propias autoridades y de auto
administración a través de la capacidad de gestionar sus propios recursos.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades sobre el alcance de la
autonomía territorial, concepto que fue entendido como una de las grandes innovaciones de
la Constituyente31
, para el alto tribunal la autonomía es un estado que se busca alcanzar.
28
Así ha quedado establecido en el artículo 311 de la Constitución Política. 29
RESTREPO, Darío I. Luchas por el control territorial en Colombia. Publicado en: Economía Sociedad y
Territorio. Vol. III. Número 12, 2002. P. 518.
30 REAL ACADEMÍA DE LA LENGUA. Diccionario de la lengua Española. Vigésima segunda edición.
[Consultado el 5 de junio de 2010]. Disponible en:
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=autonom%EDa 31
CORTE CONSTITITUCIONAL. Sentencia C- 478 de 1992. OP. Cit
17
Atendiendo a esta afirmación de la Corte Constitucional se podría entender que la
autonomía fue una finalidad manifiesta en la Constituyente como parte del proceso de
descentralización. Bajo este entendido cabe la pregunta en torno al grado de autonomía que
se puede alcanzar cuando los recursos fiscales con los que cuentan los entes territoriales no
solamente están limitados por su cantidad32
, sino también por el destino que estos pueden
llegar a tener, esto sin desconocer que en muchos de los casos las limitaciones resultaban
justificadas en virtud de la persistencia de situaciones de corrupción y clientelismo.
Niveles de Gobierno
En el texto aprobado por los delegados constituyentes en 1991, se mantuvieron los
departamentos y municipios, entidades territoriales que existían en la Constitución de 1886.
A éstas se adicionaron los territorios indígenas y se facultó al Congreso para que a través de
la ley orgánica de ordenamiento territorial le diera vida a las regiones y las provincias. En
ese orden de ideas es posible afirmar que contamos con tres niveles de gobierno y la
posibilidad de crear y dar funcionamiento a otros tres.
Estas son:
1. Departamento: se puede definir a partir de los atributos conferidos por la
Constitución en el artículo 298, como una instancia de:
a. Planificación y promoción del desarrollo económico y social;
b. Administración, coordinación y complementariedad de la acción municipal: ;
c. Intermediación entre el nivel nacional y municipal; y,
En la Constitución de 1886, el Departamento mantenía sobre el municipio un derecho de
tutela, tal como la nación ejercía similares funciones sobre los departamentos, lo cual hacia
parte de la centralización como modelo de Estado.
32
Esto entendiendo que los recursos fiscales por definición son escasos y por lo tanto se agotan.
18
Frente a estas funciones de los departamentos existen algunas limitaciones que han
impedido su adecuado desarrollo, en primer lugar, se pretende que el departamento tenga
un poder de incidencia en los procesos de planeación municipal y que la planeación
departamental sea un reflejo de las necesidades de los municipios. Sin embargo, esta
situación no es del todo posible en la medida que el plan de Gobierno tanto del
departamento como del municipio son un desarrollo de las propuestas de campaña de sus
candidatos, sin que existan mecanismos concretos para que el Departamento pudiera ser
una instancia de planificación sin afectar la autonomía de la que gozan los municipios.
Frente a la función de administración, coordinación y complementariedad de la acción
municipal, debe señalarse que su ejercicio está limitado por la autonomía que le ha sido
conferida a los municipios.
d. De prestación de servicios33
.
Adicionalmente, se remite a la ley orgánica de ordenamiento territorial, para que sea a
través de ésta que se reglamenten los atributos concedidos a este ente territorial.
Tabla 1. Normas Constitucionales sobre el Departamento.
Ordenamiento
administrativo
Artículo
297
Faculta a la LOOT para establecer requisitos con miras a la
creación de nuevos departamentos.
Artículo
298
Establece la orbita de competencia de los departamentos,
otorga autonomía para el manejo de los asuntos
seccionales, planeación y promoción del desarrollo social y
económico.
Caracteriza las funciones del Departamento como
administrativas, de coordinación, complementaria a la
acción municipal y de intermediación entre la nación y los
municipios.
33
Los atributos son los enunciados por el inciso segundo del artículo 298 de la Constitución. Artículo que le
atribuye esa denominación.
19
Artículo
309
Convierte en departamento las Intendencias de Arauca,
Casanare, Putumayo, el Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, y las Comisarías del
Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada.
Más adelante se estudiarán las discusiones que tuvieron lugar en la constituyente en torno a
las funciones del departamento y las razones por las cuales las comisarías e intendencias se
les otorgó el reconocimiento como ente territorial con uso pleno de los derechos atribuidos
a este ente territorial.
2. El municipio: es la entidad fundamental de la división político– administrativa del
Estado. Su finalidad es la prestación de los servicios públicos, la construcción de
obras para el progreso local, el ordenamiento del desarrollo del territorio de su
jurisdicción, la promoción de la participación comunitaria, el mejoramiento social y
cultural de los habitantes, y las otras funciones que le asigne la ley34
.
Tabla 2. Normas constitucionales sobre el municipio.
Ordenamiento
administrativo
Artículo
311
Consagra al municipio como entidad fundamental de
la división política administrativa del Estado.
Le asigna las funciones de:
Prestar los servicios públicos que determine la ley,
Construir las obras que demande el progreso local,
Ordenar el desarrollo de su territorio,
Promover la participación comunitaria,
El mejoramiento social y cultural de sus habitantes y
cumplir las demás funciones que le asignen la
Constitución y las leyes.
Artículo Faculta a los municipios para gravar la propiedad
34
La definición corresponde al contenido del artículo 311.
20
317 inmueble.
Establece la destinación de un porcentaje de este
gravamen a las entidades públicas cuya misión es
trabajar por el medio ambiente.
Artículo
319
Faculta a que varios municipios constituyan áreas
metropolitanas.
Procede cuando dos o más municipios tienen
relaciones económicas, sociales y físicas, que den al
conjunto características de un área metropolitana.
Es una entidad administrativa encargada de programar
y coordinar el desarrollo armónico e integrado del
territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la
prestación de los servicios públicos a cargo de quienes
la integran y, si es el caso, prestar en común algunos
de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano.
LOOT adoptará para las áreas metropolitanas un
régimen administrativo y fiscal de carácter especial;
garantizará que en sus órganos de administración
tengan adecuada participación las respectivas
autoridades municipales; y señalará la forma de
convocar y realizar las consultas populares que
decidan la vinculación de los municipios.
El municipio es el lugar en el que se materializa el Estado, es allí en donde habitan los
ciudadanos y en donde acuden a las autoridades para el ejercicio de sus derechos. Las
autoridades establecidas en el municipio son el alcalde y el concejo municipal, ambos
elegidos por voto popular directo de los ciudadanos.
21
3. Regímenes especiales: Entre las entidades territoriales la Constituyente creó dos
regímenes especiales, el primero es el del Distrito Capital, los segundos son los de
Cartagena y Santa Marta. De este régimen especial se han excluido
intencionalmente las áreas metropolitanas35
, en virtud que el Constituyente no les
dio el carácter de ente territorial, salvo en aquellos casos en que se convierta en
Distrito.
a. Distrito Capital: se concreta en un régimen político36
, administrativo37
y
fiscal especial por tratarse de la capital del país. Su especialidad se evidencia
a partir de la división político-administrativa que la rige, como la división
del territorio distrital en localidades, la elección del alcalde mayor de
Bogotá, y la circunscripción electoral en cabeza del distrito que permite la
elección de Representantes a la Cámara por el Distrito y en consecuencia la
imposibilidad de participar en las decisiones del Departamento de
Cundinamarca dentro del cual la ciudad de Bogotá.
Adicionalmente el Constituyente facultó al legislador para expedir un
Estatuto especial del Distrito Capital, para lo cual otorgó un plazo de dos
años contados a partir de la expedición de la Constitución38
. Además y
previendo que el Congreso no lo hiciera en el tiempo estipulado, facultó al
Gobierno Nacional para que vencido el plazo de pronunciamiento del
Congreso expidiera el Estatuto por una sola vez. Fue así como se expidió el
Estatuto de Bogotá, decreto 1421 del 21 de julio de 1993.
35
La finalidad de las áreas metropolitanas es coordinar las relaciones entre la gran ciudad y los municipios
que se encuentran cerca de ella. Un ejemplo que ilustra esta relación la constituye el área metropolitana del
Valle de Aburra, con la cual se ha logrado un desarrollo equitativo de los municipios circunvecinos a la
ciudad de Medellín. 36
En cuanto al régimen especial político, se concreta en la elección de un alcalde y concejo distrital, además
de los ediles de cada una de las localidades. 37
El distrito capital tiene un régimen de descentralización interno en el que la ciudad se divide por
localidades; cada una de éstas tiene autoridades administrativas como los ediles, elegidos por voto popular y
alcaldes locales que designan los ediles. 38
Artículo 41 transitorio, Constitución Política.
22
b. Distritos de Cartagena, Santa Marta, Barranquilla, Buenaventura39
: fueron
consagrados de esta manera en la Constitución de 1991, en consideración a
la importancia en materia cultural y turística en el caso de Cartagena y la
relevancia cultural, turística e histórica de Santa Marta.
El reconocimiento de estos distritos redunda en beneficios en materia fiscal
y mayor autonomía.
Acto legislativo 01 de 1993: erige la ciudad de Barranquilla, capital del
Departamento del Atlántico, en Distrito Especial, Industrial y Portuario. En
este caso de acuerdo al desarrollo legal del acto legislativo deriva beneficios
de carácter fiscal como los que se citan a manera de ejemplo:
Artículo 36 de la ley 768 de 2002:
“1. Los proyectos destinados a la conservación y protección del patrimonio
cultural de los distritos se considerarán de interés nacional.
(…)
4. Las personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades conforme a
dichos planes, tendrán derecho a acceder a los máximos beneficios en
materia tributaria y de otro orden establecidos en las leyes y normas que
sobre la materia expidan las autoridades distritales.”
Posteriormente en el Acto legislativo o2 de 2007 se buscó extender ese
reconocimiento de distrito a: Las ciudades de Buenaventura y Tumaco como
Distritos Especiales, Industriales, Portuarios, Biodiversos y Ecoturísticos;
Popayán como Distrito Especial Ecoturístico, Histórico y Universitario;
Tunja como Distrito Histórico y Cultural: Turbo (Antioquia) como distrito
especial y portuario, y Cúcuta como Distrito Especial Fronterizo y Turístico.
En examen realizado por la Corte Constitucional de esta reforma en la
sentencia C- 033 de 2009, el alto tribunal declaró inexequible en su mayoría
39
Artículo 328 de la Constitución Política.
23
estos reconocimientos de Distrito especial, por vicios de procedimiento,
dejando sólo el otorgado a la ciudad de Buenaventura.
4. Entidades Territoriales Indígenas: fue una de las innovaciones de la Constitución
Política, producto en parte del reconocimiento y protección de la diversidad étnica y
cultural colombiana, consagrada en el artículo 7 de la Constitución, sin embargo su
desarrollo no ha sido posible, pues la reglamentación para su conformación y las
relaciones entre los territorios indígenas y las demás entidades que la conformen es
competencia de la ley orgánica de ordenamiento territorial Que aún no ha sido
expedida.
Tabla 3. Normas constitucionales sobre entidades territoriales indígenas
Ordenamiento
Administrativo
Artículo
329
Su conformación se hará con sujeción a lo dispuesto
en la LOOT.
Su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con
participación de los representantes de las comunidades
indígenas, previo concepto de la Comisión de
Ordenamiento Territorial.
Los resguardos son de propiedad colectiva y no
enajenable.
La ley definirá las relaciones y la coordinación de
estas entidades con aquellas de las cuales formen
parte.
Cuando un territorio indígena comprenda el territorio
de dos o más departamentos, su administración se
hará por los consejos indígenas en coordinación con
los gobernadores de los respectivos departamentos.
Los territorios indígenas buscan hacer un reconocimiento a las comunidades que
ancestralmente han habitado en ellos. Este artículo parte del reconocimiento a la
24
diversidad étnica y cultural incorporado en el artículo 7 del texto constitucional;
parte de ese reconocimiento incluye a las autoridades que las comunidades
indígenas auto reconocen, de acuerdo con sus usos y costumbres.
5. Regiones:
Esta fue otra de las innovaciones de la Constituyente de 1991, sin embargo, aún no
podemos decir que sea una realidad, pues su reglamentación debe hacerla el
Congreso a través de la Ley de Ordenamiento territorial, sobre la cual no se ha
podido lograr su expedición.
Tabla 4. Normas constitucionales sobre regiones.
Ordenamiento
administrativo
Artículo
306
Autoriza a que dos o más departamentos se constituyan
en región administrativa para la planificación,
personería jurídica y patrimonio propio. El objeto de
esta figurar es el desarrollo económico y social del
respectivo territorio.
Artículo
307
LOOT, previo concepto de la Comisión de
Ordenamiento territorial establecerá las condiciones
para solicitar la conversión de la Región en entidad
territorial.
La decisión tomada por el Congreso se someterá en
cada caso a referendo de los ciudadanos de los
departamentos interesados.
LOOT deberá establecer atribuciones, órganos de
administración, y recursos de las regiones, además de
su participación en el manejo de los ingresos
provenientes del Fondo Nacional de Regalías. También
definirá los principios para la adopción del estatuto
especial de cada región.
25
6. Provincias: la finalidad de esta figura es la coordinación de municipios afines que
combinan proyectos, recursos y voluntad política, puede contribuir a la solución de
conflictos al asegurar el buen gobierno en un nivel superior y más amplio de espacio
territorial40
.
Tabla 5. Normas constitucionales sobre las provincias.
Ordenamiento
Administrativo
Artículo
321
Se conforman con municipios o territorios indígenas
circunvecinos, pertenecientes a un mismo
departamento.
LOOT dictará el estatuto básico y fijará el régimen
administrativo de las provincias que podrán
organizarse para el cumplimiento de las funciones que
les deleguen entidades nacionales o departamentales y
que les asignen la ley y los municipios que las
integran.
Las provincias serán creadas por ordenanza, a
iniciativa del gobernador, de los alcaldes de los
respectivos municipios o del número de ciudadanos
que determine la ley.
Para el ingreso a una provincia ya constituida deberá
realizarse una consulta popular en los municipios
interesados.
El departamento y los municipios aportarán a las
provincias el porcentaje de sus ingresos corrientes que
determinen la asamblea y los concejos respectivos.
40
FALS, Borda Orlando. Guía Práctica del ordenamiento territorial en Colombia: contribución para la
solución de los conflictos. En: Análisis Político. Vol. 36. Instituto de estudios y relaciones internacionales
IEPRI. Enero/Abril de 1999. P. 93
26
Régimen de Competencias
La descentralización tiene un efecto práctico al momento de establecer un régimen de
competencias entre los diferentes niveles de gobierno, es decir, entre la Nación, los
Departamentos y los municipios. En el caso colombiano, la decisión adoptada por la
Constituyente fue establecer las competencias desde el texto constitucional mismo y
delegar a la ley orgánica de ordenamiento territorial la definición de competencias de las
entidades territoriales.
Competencias departamentales:
En el caso de los departamentos el artículo 298 señalo las competencias atribuibles a estos
entes territoriales:
Tabla 6. Cuadro de distribución de competencias constitucionales entre los entes
territoriales. Competencias departamentales.
Distribución de
competencias
Artículo 298
Administración de los Asuntos seccionales
Planificación y promoción del desarrollo de su
territorio.
Funciones de coordinación y complementariedad de la
acción municipal.
Funciones de intermediación entre la nación y el
municipio.
Funciones de prestación de servicios públicos
Principios para el
ejercicio de
competencias
Principio de coordinación: regla de actuación de
estatal. Busca armonizar las actuaciones de las
autoridades, con la finalidad de garantizar el
cumplimiento de los fines estatales.41
41
La ley 489 de 1998, “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades
del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las
atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras
27
Principio de Concurrencia: se refiere a aquellos casos
en los que una competencia no está atribuida a una
autoridad en especial, y se prevé que dos pueden
acudir a ejercerla42
.
Principio de subsidiariedad: se establece la
competencia en cabeza de una autoridad específica
pero se prevé que si esta no cumple con ella, otra
autoridad podrá sustituirla.43
El principio de coordinación: busca que entre los niveles de gobierno se acuerden las
condiciones mínimas para el ejercicio de las competencias en beneficio de los
administrados. Este principio tendría una aplicación plena si existieran mecanismos que
garantizaran las políticas del nivel nacional lograran eco en el nivel departamental, que a su
vez debe coordinar la adopción de políticas de similar contenido en los niveles municipales,
de acuerdo con las necesidades de la población que habita en los municipios en
concordancia con las funciones constitucionales asignadas. Sin embargo, esta no es una
tarea fácil de cumplir, pues tal como lo ha reconocido la Corte Constitucional, la facultad
de coordinación de los departamentos, sólo pueden llegar hasta el seguimiento del uso de
mecanismos de participación ciudadana44
Por su parte el principio de concurrencia implica un proceso de participación entre la
Nación y las entidades territoriales, de modo que ellas intervengan en el "diseño y
desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida, pues sólo así será posible avanzar en la realización
disposiciones”, artículo 6 establece: “En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades
administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los
fines y cometidos estatales”. 42
VIDAL Perdomo Jaime, Op. cit P. 182. 43
Ibíd. 44
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-011 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero
28
efectiva de principios también de rango constitucional, como por ejemplo el de
descentralización y autonomía territorial45
.
El principio de subsidiariedad: significa, entre otras cosas, que el municipio hará lo que
puede hacer por sí mismo, y que únicamente en caso de no poder ejercer determinada
función independientemente, deberá apelar a niveles superiores, sea el departamento como
coordinador, o el nivel central, como última instancia, para que colaboren en el ejercicio de
esa competencia46
Competencias municipales: el municipio fue concebido como el núcleo esencial del
ordenamiento territorial47
, al igual que los departamentos la constitución de 1991, dejó
consagradas algunas de las funciones, pero también remitió a la ley de ordenamiento
territorial.
Una innovación frente al departamento, se establece en la posibilidad de que las Asambleas
Departamentales deleguen funciones atribuibles a ellas a los concejos municipales48
.
Tabla 7. Cuadro de distribución de competencias constitucionales entre los entes
territoriales. Competencias municipales.
Competencias
municipales
Artículo 311 Prestar servicios públicos
Construir obras que demande el progreso
local
Ordenar el desarrollo de su territorio
Promover la participación comunitaria
Mejoramiento social y cultural de sus
habitantes
45
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C- 1051 de 2001, MP. Jaime Araujo Renteria. 46
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C- 478 de 1992. Op cit.
47 El artículo 311 de la Constitución Política consagró el municipio como la entidad fundamental de la
división política administrativa del Estado.
48 Artículo 301 de la Constitución Política.
29
La distribución de los ingresos entre la nación y las entidades territoriales
Para un mejor entendimiento sobre la dinámica de las finanzas territoriales es necesario
conocer la distribución entre los tres de gobierno actualmente existentes, en ese sentido se
expondrá a continuación su distribución y se precisarán algunos conceptos.
Entender la arquitectura presupuestal de los distintos niveles de gobierno es importante para
esta investigación en la medida que ayuda a dimensionar las limitaciones de la autonomía
atribuida constitucionalmente a las entidades territoriales, con lo cual sería posible conceder
la razón a quienes afirman que desde la expedición de la Constitución, a partir de la política
fiscal se ha venido desmontando la descentralización y la autonomía territorial como
elementos definitorios del modelo de estado adoptado en el 91, claro está si el modelo en
realidad avanzaba hacia la descentralización.
Para la mayor ilustración se elaboró un mapa fiscal de cada uno de los distintos niveles de
gobierno, es decir Nación, Departamento, Municipio.
Tabla 8. Ingresos de la Nación
Nación Impuesto a la renta Impuesto básico a la renta
Impuesto a las ganancias ocasionales
Impuesto a las remesas
Otros impuestos
nacionales
Impuesto al valor agregado (IVA)
Impuesto a la actividad exterior
Impuesto al comercio exterior (importaciones y
exportaciones).
Impuesto de valorización
30
Tabla 9. Ingresos del Departamento
Departamento Impuestos Impuesto al consumo de licor.
Impuesto a Tabacos y Cigarrillos.
Sobretasa de la gasolina.
Impuesto sobre vehículos automotores.
Impuesto al registro.
Monopolio juegos de suerte y azar.
Monopolio de licores
Otros impuestos departamentales
Sistema general de
transferencias
Se trata de recursos que se trasladan del nivel
central a los municipios para:
Financiación de los servicios a su cargo como:
servicio de salud,
Servicios de educación ( preescolar, primaria,
secundaria y media)
Servicios públicos domiciliarios de agua potable
saneamiento básico, garantizando la prestación y
la ampliación de coberturas con énfasis en la
población pobre.
Regalías Son recursos que se entregan a los municipios por
la explotación de recursos naturales no renovables.
Pueden ser directas e indirectas:
- Directas: las que reciben las entes
territoriales en las que se hace la
explotación de los recursos naturales.
Indirectas: las que distribuye el Fondo Nacional de
Regalías entre los entes territoriales que no son
productores.
31
Tabla 10. Ingresos del Municipio
Municipio Impuestos Impuesto predial unificado.
Impuesto de industria y comercio.
Complementario de avisos y tableros
Participación en plusvalía
Impuestos a los espectáculos públicos con destino
al deporte y la cultura.
Impuesto a delineación urbana.
Otros impuestos departamentales
Sistema general de
transferencias
Se trata de recursos que se trasladan del nivel
central a los municipios para:
Financiación de los servicios a su cargo como:
servicio de salud,
Servicios de educación ( preescolar, primaria,
secundaria y media)
Servicios públicos domiciliarios de agua potable
saneamiento básico, garantizando la prestación y
la ampliación de coberturas con énfasis en la
población pobre.
Regalías Son recursos que se entregan a los municipios por
la explotación de recursos naturales no renovables.
Pueden ser directas e indirectas:
- Directas: las que reciben las entes
territoriales en las que se hace la
explotación de los recursos naturales.
- Indirectas: las que reciben los municipios
Corresponde al Estado central definir la política fiscal, la cual se puede entender como el
conjunto de medidas o actuaciones tomadas por el Gobierno o entidades con capacidad
32
regulatoria (comunidades autónomas), con la finalidad de influir en el nivel de precios, en
la producción, en la inversión y en el empleo49
. Una de sus herramientas es el presupuesto,
el cual se puede entender desde el punto de vista financiero como una proyección anual de
ingresos y gastos. Desde el punto de vista legal se trata de un “Acto de autoridad soberana
mediante el cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos
públicos, para un periodo determinado”50
.
Los ingresos de las entidades territoriales constituyen una forma de materializar la
autonomía y la descentralización radica en la distribución de los ingresos fiscales y la
disposición de fuentes de recursos con las que podrían contar las entidades territoriales para
el ejercicio de sus funciones, a continuación se harán unas breves reflexiones acerca de la
definición de algunas de las entes territoriales.
- Sistema General de Participaciones: es la principal fuente de recursos de las
entidades territoriales. Desde su creación en el la reforma constitucional de 1968 ha
tenido una importante evolución.
Su origen en el derecho constitucional colombiano proviene de las reformas del
1968 cuando fue creado el “Situado Fiscal”, el cual consistía en la cesión de un
porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que hacía el Estado central a los
Departamentos, los territorios nacionales y el Distrito Especial de Bogotá.
Con la Constitución de 1991 la cesión se hacía además de los Departamentos y
Distritos a los municipios. Se estableció por vía de la ley 60 de 1993 criterios de
distribución. La distribución debía hacerse de la siguiente manera:
40% de acuerdo al número de personas con necesidades básicas
insatisfechas.
20% en proporción al grado de pobreza promedio nacional.
49
ANDERSEN, Arthur. Diccionario de Economía y Negocios. Editorial Espasa, Madrid, 1999. P 493. 50
MENDOZA, Hernandez, José Francisco. Gestión financiera pública: elementos para su estudio y
aplicación. El presupuesto público. Primera Edición. Editorial Universidad Externado. 2007, pág. 156.
33
22% de acuerdo con la participación de la población del municipio dentro de
la población total del país.
6% en proporción directa a la eficiencia fiscal de la administración local.
6% de acuerdo con el progreso mostrado en calidad de vida.
Antes de llevar aplicar la fórmula de distribución se distribuía un 5% entre
los municipios de más de 50.000 habitantes y un 1,5% entre los municipios
ribereños del río Magdalena.
Reforma constitucional de 2001
Esta reforma se introdujo a través del Acto Legislativo 01 de 2001, fue la
primera reforma constitucional en esta materia, a través de la cual se le da la
denominación de Sistema General de Participaciones, se modifica la fórmula
para la distribución y se establece una finalidad para los recursos transferidos
por este concepto.
Las entidades territoriales que recibían los recursos del sistema general de
participaciones debían destinarlos a la financiación de las funciones que les
habían sido asignadas.
En adelante, para la distribución de los recursos se debían tener en cuenta los
siguientes criterios51
:
Población atendida, población a atender en los servicios de salud y
educación;
Población urbana y rural;
Pobreza relativa;
Eficiencia y esfuerzo fiscal.
Esta reforma tuvo como principal justificación la crisis económica que enfrentó el
país durante los últimos años de la década de los 90, lo cual ponía en peligro la
sostenibilidad de las finanzas territoriales, por cuenta del alto déficit fiscal.
51
Acto legislativo 01 de 2001, “Por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución
Política”.
34
Con esta reforma se buscaba desligar de manera transitoria los Ingresos Corriente de
la Nación, fórmula inicial adoptada en la Constituyente, tal como lo señalaba el acto
legislativo 01 de 2001 para el periodo comprendido entre 2002 y 2008.
Estas medidas iban acompañadas de un componente de herramientas previstas para
el control fiscal de las entidades territoriales
Reforma Constitucional de 2007
A través de esta reforma se mantuvo el SGP pero se incluyó la financiación, con sus
recursos, de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento
básico. Además tal acto legislativo establece que si la tasa de crecimiento real de la
economía (Producto Interno Bruto, PIB) certificada por el DANE para el año
respectivo es superior al 4%, el aumento del SGP será igual al crecimiento
determinado en el acto legislativo adicionado en los puntos porcentuales de
diferencia resultantes de comparar la tasa de crecimiento real de la economía
certificada por el DANE y el 4%, donde estos recursos adicionales deberán
destinarse a la atención integral de la primera infancia52
.
Esta fue una de las reformas que más polémicas generó en virtud de los cambios
trascendentales que impuso al manejo de las entidades territoriales y en torno
algunos sectores como la oposición política representada por los Partidos Políticos
Liberal y Polo Democrático que durante el proceso de aprobación del Acto
Legislativo 04 de 2007 afirmaron que esta reforma constitucional constituye en si
mismo un desmonte de la descentralización. De igual manera lo han expresado otros
sectores.
52
LOZANO, Rodríguez, Eleonora. En defensa de la descentralización territorial desde la perspectiva de las
finanzas públicas. En: ALVEAR, García Helena, Manual de Derecho Administrativo. Bogotá, Editorial
Temis, 2009. P 145.
35
Si bien estas reformas indiscutiblemente afectan el monto de los recursos fiscales
provenientes del Sistema General de Participaciones, no constituyen la única razón
por la cual el proceso de descentralización enfrenta difíciles momentos que han
obstaculizado su desarrollo. Es justamente sobre ese punto en el que se concentrará
en adelante la discusión para demostrar que la ausencia de una Ley orgánica de
ordenamiento territorial es la que ha permitido el avance de este tipo de reformas,
paralizando de esta manera un proceso iniciado desde el pasado siglo.
- Tributos: es la segunda fuente prevista por la Constitución y de la cual pueden hacer
uso los entes territoriales para el cumplimiento de sus funciones. En virtud de su
autonomía, las entidades territoriales, mediante las Asambleas departamentales y
concejos municipales, tienen el derecho de decretar y votar, de conformidad con la
ley, los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y la
administración de los recursos recibidos.53
Uno de los principales cuestionamiento que han surgido en torno a esta fuente de
recursos hace referencia al poder de recaudo que ostentan los diferentes entes
territoriales54
.
- Regalías: es la última fuente de recursos prevista, se trata de contraprestaciones de
carácter económico que percibe el Estado por la explotación de recursos naturales
no renovables cuya producción se extingue por el transcurso del tiempo y que
pueden ser directas o indirectas55
.
53
LOZANO, Op. Cit. P. 147 54
Ibíd. 55
LOZANO, Op. Cit. P. 149
36
DISCUSIÓN SOBRE EL MODELO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA
ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE: EL ORIGEN DEL FALSO DILEMA
Antecedentes
Sin la pretensión de abordar al detalle los antecedentes de la Asamblea Nacional
Constituyente, haré una referencia de manera general sobre la evolución previa de la
descentralización la cual sirvió de sustento para proponer una reforma de fondo al modelo
de ordenamiento territorial, pasando del centralismo a la descentralización.
Estos antecedentes se referirán específicamente a las reformas aprobadas y que se pueden
entender como un avance dentro del proceso de descentralización desde las tres facetas
incorporadas en la Constitución de 1991, es decir: política, administrativa y fiscal.
En el entendido que se trataba de un proceso que venía en evolución, es posible afirmar que
discusión sobre la descentralización en Colombia no llegó de manera sorpresiva a la
Asamblea Constituyente, por el contrario, se trataba de un proceso que se había emprendido
ya desde hacía algunas décadas. Entre los primeros pasos hacia la descentralización figuran
las reformas constitucionales56
introducidas en el Acto Legislativo número 1 de 1968,
aprobado el 11 de diciembre de ese año57
, durante el Gobierno de Lleras Restrepo (1968 –
1972), en el que se buscaba fortalecer los recursos de los gobiernos locales a través de la
figura del situado fiscal, que consistía en la cesión de un porcentaje de los ingresos
56
La reforma fue introducida en el artículo 53 del Acto Legislativo 01 de 1968, el cual establecía que:
“artículo 53. El artículo 182 de la Constitución Nacional quedará así: “los departamentos tendrán
independencia para la administración de los asuntos seccionales con las limitaciones que establece la
Constitución, y ejercerán sobre los municipios la tutela administrativa necesaria para planificar y coordinar el
desarrollo regional y local y la prestación de servicios, en los términos que las leyes señalen.
Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del gobierno determinarán los servicios a cargo de
la nación y de las entidades territoriales, teniendo en cuenta la naturaleza, importancia y costos de los mismos,
y señalará el porcentaje de los ingresos ordinarios de la nación que deba ser distribuido entre los
departamentos, las intendencias y comisarías y el distrito especial de Bogotá, para la atención de su servicio y
los de sus respectivos municipios, conforme a los planes y programas que se establezcan.
El treinta por ciento de esta asignación se distribuirá por partes iguales entre los departamentos, intendencias
y comisarías y el distrito especial de Bogotá y el resto proporcionalmente a su población”. 57
CASTRO, Jaime. Constitución Política de Colombia: Concordancias, referencias históricas, índices y
compilación. Tercera edición. Editorial Oveja Negra. 1987. P. 499.
37
corrientes de la nación a los departamentos, los territorios nacionales y el distrito especial
de Bogotá. El porcentaje sería creciente hasta lograr la cesión del 30%, sin embargo, ésta
sólo llego a ser del 15%58
.
Posteriormente, durante el gobierno de López Michelsen (1974-1978), se dieron
importantes discusiones en materia de ordenamiento territorial. De acuerdo con Ángel
Massiris Cabeza59
, durante esta época se inicia un debate sobre la división político
administrativa del territorio colombiano, en especial sobre: el régimen departamental y
municipal, la necesidad de adoptar un régimen más dinámico que tuviera en cuenta
elementos que el Departamento no lograba englobar tales como: los factores geográficos,
humanos, económicos, administrativos y políticos, con los cuales se pudiera reconocer la
disparidad demográfica y territorial de los municipios60
.
Para hacer frente a las crecientes críticas que se hacían al departamento como entidad
territorial y por cuenta del centralismo, en el año de 1977, el Gobierno de Lopez Michelsen
busca convocar una Asamblea Nacional Constituyente que tenía como una de sus
finalidades reformar la Constitución en lo relativo a la administración departamental y
municipal. Esta iniciativa denominada la pequeña constituyente no se logró concretar
porque fue declarada inexequible por la sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia.
Estas posiciones fueron la antesala al debate de la división regional, el cual fue incorporado
en Colombia a través de los modelos regionales del CORPES, definidos como unidades de
planeación que agrupaban varios departamentos. En el gobierno de Turbay Ayala (1978 –
1982), se introduce la reforma constitucional en la cual se señala que las divisiones
58
MENDOZA, José Francisco. Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación, Bogotá.
Universidad Externado de Colombia. 2007. P 323. 59
Licenciado en Ciencias Sociales, Universidad de Córdoba. Geógrafo, Colegio Colombiano de Geógrafos.
Magister en Geografía de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (convenio UPTC-IGAC).
Doctor en Geografía, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Cuenta con un importante
número de obras relacionadas con las políticas y estrategias de ordenación desarrollo territorial en América
Latina y Colombia. 60
MASSIRIS, Cabeza Ángel. Ordenamiento Territorial y procesos de construcción regional. En Publicación
digital en la página de la biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República. Consultado el 5 de mayo
de 2010. Disponible en: http://www.lablaa.org/blaavirtual/geografia/masir/6.htm
38
relativas a lo fiscal, lo militar, la instrucción pública, la administración de justicia y el
desarrollo económico social podrían no coincidir con la división general61
, lo cual fue
entendido como una primera manifestación del proceso regionalista.
El surgimiento de estas propuestas regionales estaba acompañado además de un
pensamiento que propugnaba por el reconocimiento de las regiones y las provincias como
entes territoriales. Esta defensa tenía como principal exponente al sociólogo Orlando Fals
Borda, para quien: “El proceso formativo de una nación es lento y penoso, y a veces puede
frustrarse. El modelo más conocido y aplicado es el del Estado –nación europeo, proyecto
histórico que ha buscado la homogenización cultural, étnica y religiosa en cada escenario
y la centralización del poder dentro de este”.62
En 1988 se publicó su obra: “La insurgencia de las provincias. Hacia un nuevo
ordenamiento territorial para Colombia”63
, en ella se recogen además de sus reflexiones
las de otros autores que fueron presentadas en el Foro de Mompox, al conmemorarse los
450 años de la independencia de esa ciudad. Este texto influenció el trabajo de Fals Borda
como delegatario en la constituyente de 199164
, con lo cual logró abrir el camino para que
entidades como las provincias y las regiones lograran un espacio en el texto constitucional,
aún con las restricciones que le fueron impuestas.
Durante el gobierno de Belisario Betancur se dieron varios impulsos al proceso de
descentralización a través de reformas constitucionales y legales65
, tendientes a la
61
Acto legislativo 01 de 1979, artículo 1. 62
FALS Borda, Orlando. Ante la crisis del país: ideas – acción para el cambio. Bogotá. El Ancora Editores,
2003. P. 13 63
BARBOSA, Héctor. Orlando Fals Borda y otros. La insurgencia de las provincias. hacia un nuevo
ordenamiento territorial para Colombia. Bogotá, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales,
Universidad Nacional/Siglo XXI Editores, 1988.236 pp. En: Revista Colombiana de Sociología. Bogotá,
1988, vol. 6, No. 1 [Consultado el 16 de mayo de 2010].
http://www.revistas.unal.edu.co/index.php/recs/article/viewFile/8672/9316 64
Esto se vería especialmente reflejado en su ponencia denominada: “Provincias y asociaciones (rurales) de
municipios”, publicada en la gaceta constitucional número 38 del 5 de abril de 1991. 65
Entre las reformas de carácter legales se encuentra: Ley 78 de 1986 “Por la cual se desarrolla parcialmente
el Acto legislativo número 1 de 1986 sobre la elección popular de alcaldes y se dictan otras disposiciones”;
ley 11 de 1986 “Por la cual se dicta el Estatuto Básico de la Administración Municipal y se ordena la
participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales y la ley 12 de 1986 “Por la cual se dictan
39
desconcentración del poder, el fortalecimiento de los fiscos municipales y el asentamiento
de las bases para el ejercicio de la democracia local66
. De estas se podría afirmar que la
más importante fue la reforma constitucional relacionada con la descentralización política,
aprobada mediante el Acto legislativo 01 de 198667
, que modificaba los artículos171, 200 y
201 de la Constitución de 1886, permitiendo así: i) la elección popular de alcaldes68
; ii) en
adelante los alcaldes elegidos popularmente tendrán el carácter de jefes de la
administración municipal69
; y, iii) establece como periodo para el ejercicio del cargo un
lapso de dos años70
.
Estas reformas fueron la antesala del proceso de descentralización que tendría como
momento de mayor desarrollo la Constituyente de 1991. Se trataba de una tendencia cuyo
origen radicaba en la inconformidad generalizada con el modelo centralista, tal vez esto
explica el importante número de iniciativas y propuestas que fueron presentadas una vez
instalada la Asamblea Nacional Constituyente y que se referían a la modificación del
modelo de Estado, con un énfasis importante en el ordenamiento territorial. .
Las propuestas presentadas a la Asamblea Constituyente:
En el seno de la Constituyente la cuestión territorial fue de gran importancia en términos de
propuestas, pero con muy bajo protagonismo en materia de decisiones. Tal afirmación
encuentra sustento en que a pesar del importante número de iniciativas, la capacidad de la
normas sobre la Cesión de Impuesto a las Ventas o Impuesto al Valor Agregado (I. V. A.) y se reforma el
Decreto 232 de 1983”. 66
GAITÁN, María del Pilar. La elección popular de alcaldes: un desafío para la democracia colombiana. En:
Revista Análisis Político. Instituto de Estudio Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional.
Enero a abril de 1988. No. 3 [consultado el 16 de mayo de 2010]
http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/colombia/assets/own/analisis%20politico%2003.pdf 67
CASTRO, Jaime. Op. Cit., p. 535. 68
De acuerdo con el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 1986 que modifica el artículo 171 de la
Constitución Política de 1886: “Todos los ciudadanos eligen directamente Presidente de la República,
Senadores, Representantes, Diputados, Consejeros Intendenciales y Comisariales, Alcaldes y Concejales
Municipales y del Distrito Especial. 69
De acuerdo con el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 1986 que modifica el artículo 200 de la
Constitución Política de 1886: “En todo municipio habrá un Alcalde que será Jefe de la Administración
Municipal”. 70
De acuerdo con el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 1986 que modifica el artículo 201 de la
Constitución Política de 1886: “los alcaldes serán elegidos por el voto de los ciudadanos para períodos de dos
(2) años, el día que fije la ley y ninguno podrá ser reelegido para el periodo siguiente. (…)”.
40
Comisión de ordenamiento territorial y de la plenaria de la Constituyente fue muy
deficiente al momento de definir un modelo territorial específico. Esto en virtud de que se
terminaron incorporando al modelo de ordenamiento territorial figuras que entre los
mismos delegatarios se consideraban como incompatibles. Caso que se puede ilustrar en las
ponencias de Gustavo Zafra Roldán, quien afirmaba, como se verá más adelante que los
Departamentos no eran entes territoriales compatibles con las regiones defendidas por Fals
Borda y Verano de la Rosa.
Esta es la razón por la cual la ley orgánica de ordenamiento territorial ha encontrado tantos
obstáculos para su discusión y aprobación en el Congreso, pues los conflictos derivados
del enfrentamiento entre departamentalistas y regionalistas no fueron resueltos por el
Constituyente, quien legítimamente estaba en capacidad de tomar tan trascendental
decisión. Resultando mucho más compleja esa tarea si se radica, como se hizo, en cabeza
del Congreso en el que históricamente han existido fuertes intereses burocráticos por
mantener la estructura departamental tal y como está.
A continuación se describen algunas de las propuestas que fueron objeto de debate en la
Constituyente y que contribuyen a evidenciar los problemas que afrontaron tanto la
Comisión Segunda como la plenaria de la Asamblea , lo cual redundó en un texto
constitucional que recoge elementos de diversos modelos, dejando en cabeza del Congreso
a través de la ley orgánica de ordenamiento territorial la definición de aspectos
fundamentales como la regionalización, la creación a través de esta figura con un carácter
de una supradepartamental entre otras.
Con esto no se busca afirmar que debía la Constituyente definir todos los asuntos que eran
objeto de competencia de la LOOT, sino resaltar el hecho que se debió de haber logrado
mayor concreción en la definición de parámetros que permitieran desarrollar a través de la
LOOT el modelo de ordenamiento territorial y la compatibilización de las distintas
entidades territoriales que las conforman como parte de un sistema integral.
Un segundo elemento de análisis se refiere a la armonización del régimen de finanzas
territoriales con el modelo de ordenamiento territorial, en la medida de que al momento de
41
establecerlo parece que no se hubieran considerado las posibles contingencias económicas
que podrían afectar la arquitectura fiscal, lo cual ha servido para modificar el régimen de
transferencias, principal fuente de financiación de los entes territoriales frenando el proceso
de descentralización que se venía desarrollando.
Las discusiones: el origen del enfrentamiento
El interés de muchos de los constituyentes se concentraba en el deseo de quebrar el poder
central y reivindicar a las regiones que se consideraban olvidadas y victimizadas por cuenta
de las negociaciones políticas que tenían lugar en Bogotá.
Había una especie de consenso entre los miembros de la Constituyente sobre la necesidad
de otorgar autonomía a las entidades territoriales, sin embargo, las discusiones se centrarían
frente a cuales entidades territoriales tendría aplicación y cómo se daría alcance a la
propuesta de autonomía de los entes territoriales que tuviera en cuenta la arquitectura
administrativa que se proponía.
Resulta necesario tener en cuenta que existía un trasfondo de las discusiones representados
en intereses que también incidieron en la definición del modelo, por lo menos en la teoría.
Estos intereses provenientes del exterior estaban representados por las agencias
multilaterales, dirigidas por los países poderosos, que administraban para su beneficio la
implementación de experimentos de descentralización fiscal, administrativa y política,
tratando de construir un modelo de relaciones intergubernamentales que se ajustara a su
ideario programático71
.
Las discusiones en la Comisión Segunda
De acuerdo con el artículo 22 del Reglamento72
, la Asamblea Nacional Constituyente tenía
cinco comisiones permanentes; de éstas la comisión segunda sería la encargada de debatir y
71
RESTREPO, Darío I. Las fracturas del Estado en América Latina en Historias de descentralización.
Transformación del régimen político y cambio en el modelo de desarrollo. América Latina, Europa y EUA.
Primera edición. Unibiblos. Universidad Nacional de Colombia. 2006. P. 36. 72
GACETA CONSTITUCIONAL No. 13 del 1º de marzo de 1991 Asamblea Nacional Constituyente. [CD-
ROM], Bogotá. Imprenta Nacional. P. 3
42
definir los asuntos relacionados con: “ordenamiento territorial del Estado. Autonomía
regional y local”. Esta división de competencias incorporada en el reglamento parecía tener
la finalidad de facilitar que se llevaran a cabo debates a profundidad sobre los temas que les
eran encomendados, sin embargo, no se logró ese propósito y por el contrario se tomó la
determinación de establecer un listado de temas, frente a los cuales cada uno de los
delegatarios debían registrar su preferencia para preparar la respectiva ponencia, fue así
como se incorporaron los siguientes bloques temáticos73
:
Tabla 11. Bloques de temas distribuidos entre los delegatarios de la Comisión Segunda
de la Asamblea Nacional Constituyente.
Bloques temáticos Delegatario
Servicios públicos Augusto Ramírez Ocampo y Eduardo Verano de la
Rosa.
Distribución de Funciones Juan Gómez Martínez
Recursos y planeación Eduardo Verano, Carlos F. Giraldo, Juan B.
Fernández y Eduardo Espinosa
Municipio Carlos Holmes Trujillo y Héctor Pineda
Bogotá Jaime Castro
Áreas Metropolitanas Héctor Pineda
Provincias y asociaciones de
municipios
Orlando Fals Borda
Regiones, Estatuto especial Orlando Fals Borda, Lorenzo Muelas y Cornelio
Reyes.
Departamentos Gustavo Zafra Roldán
Corporaciones Regionales Cornelio Reyes
Región Héctor Pineda, Eduardo Verano, Gustavo Zafra,
Eduardo Espinosa, Juan B. Martínez.
73
GACETA CONSTITUCIONAL No. 106 del 24 de junio de 1991. Actas de Comisión Segunda. Acta No. 4
del 22 de febrero de 1991. Asamblea Nacional Constituyente. [CD-ROM], Bogotá. Imprenta Nacional de
Colombia. P. 4.
43
Esta decisión tuvo como consecuencia que no se lograran consensos entre los mismos
miembros de la comisión, quienes en vez de someter a votación los asuntos optaron por
reservarse el derecho de llevarlos a la plenaria para que esta decidiera74
.
Entre los temas que no lograron el acuerdo se encontraban:
1. El número y naturaleza de las entidades territoriales, la posición mayoritaria se
inclinaba a adicionar a las entidades ya existentes las regiones, provincias. Con esto
se buscaba que el modelo tuviera la suficiente flexibilidad para reconocer las
realidades del territorio y sus pobladores. Para los defensores de esta postura75
la
organización derivada de los distintos niveles de gobierno que se incorporaron hace
posible una mayor descentralización del desarrollo del territorio y contribuye a
superar la crisis de los departamentos que como lo señalaba Fals Borda en su
ponencia sobre las provincias, estaban condenados a desaparecer.
Por su parte, la posición minoritaria76
sostenía que sólo debían existir los
departamentos, municipios y distritos como entidades territoriales. Un número
mayor de entidades territoriales dificultaría la coordinación intergubernamental
entre la nación y los entes territoriales y podría generar insuficiencias en el uso y
asignación de los escasos recursos públicos77
.
2. El otorgamiento de facultades legislativas a las Asambleas Departamentales. Esta
fue una de las propuestas del proyecto presentado por el Gobierno Nacional y que
identifica a esa iniciativa con el modelo federal; sin embargo, esta propuesta fue
74
GACETA CONSTITUCIONAL, No. 80. Op cit. P. 3 75
Entre los defensores de esta tesis se encontraban los delegatarios: Orlando Fals Borda, Eduardo Verano de
la Rosa, Eduardo Espinosa Faciolince, entre otros. 76
Esta posición fue sostenida por Gustavo Zafra Roldán en su ponencia para la comisión segunda sobre los
departamentos y su ponencia general sobre ordenamiento territorial para la discusión en primer debate en la
plenaria. De igual manera el Gobierno Nacional, representado por el Ministro del Gobierno, Humberto de la
Calle Lombana defendió esta misma posición, manifiesta en el proyecto gubernamental y en las discusiones
de la Comisión segunda de la Asamblea a la cual fue invitado por sus miembros 77
Gaceta constitucional No. 80 Op. Cit P. 3.
44
eliminada en la Comisión Segunda de la Constituyente, en la medida que se
consideraba que contrariaba los principios del Estado Unitario78
.
3. La elección popular de Gobernadores también fue objeto de debate, la propuesta
alterna presentada por el Delegatario Jaime Castro buscaba que se facultara a los
alcaldes municipales para ellos llevaran a cabo la elección del funcionario79
.
4. El régimen especial atribuido a las Ciudades de Cartagena y Santa Marta. La
discusión se centraba en la posibilidad de extender el reconocimiento a otras
entidades. Fue respecto a este último punto en el que no se logró acuerdo80
.
5. La legitimidad de las Asambleas territoriales, sin embargo, al no lograr un consenso
se llevó el tema a la plenaria en donde no se lograron mayores decisiones a las
adoptadas en la comisión81
La idea de profundizar el proceso de descentralización en el modelo de ordenamiento
territorial fue bien recibida, sin embargo, a partir de la ausencia de decisiones concretas en
las materias señaladas anteriormente y en la delegación de competencias en la ley de
ordenamiento territorial es posible explicar los problemas de origen que padece el modelo y
que han dejado abierta la posibilidad de introducir permanentemente reformas que lo
inclinan hacia la centralización. Estos problemas de origen se refieren específicamente a:
La inclusión de entes territoriales que correspondían a modelos distintos como el modelo
departamentalista, regionalista y municipalista:
La Asamblea constituyente no logró definirse por alguno de ellos y terminó mezclándolos
a través de la inclusión de una diversidad de entes territoriales que en si mismos generan
conflictos de poder.
78
Ibíd. 79
Ibíd. 80
Ibíd. 81
Ibíd.
45
Las regiones y provincias eran la principal novedad que se discutía en el seno de la
Constituyente, esta propuesta partía del agotamiento del departamento82
y buscaba
reivindicar el concepto de las primeras.
En el caso de las provincias, Fals Borda señalaba que: “es de manera general un conjunto
de municipios o territorios étnicos contiguos y vinculados por razones históricas, culturales,
sociales, económicas o ecológicas, que libremente deciden organizarse como entidad
político administrativa, y que ocupan un espacio predominantemente rural”83
.
Esta definición escapaba de la discusión eminentemente jurídica y trae al debate elementos
de carácter social que buscaban un reconocimiento que proporcionara un manto de
legitimidad al modelo que se adoptara. Esta legitimidad se lograba en la medida que el
modelo que adoptara la constituyente tuviera en cuenta la realidad que vivían las regiones.
Lo cual se evidencia en el estudio preparado por Fals Borda para la Constituyente en su
ponencia de defensa a las provincias, cuando reconoce que a pesar de que esta figura no
tenía un reconocimiento constitucional en el texto de 1886, si había una conciencia popular
que les otorgaba el reconocimiento que la Constitución les había negado. Este era el caso de
las provincias de Gutiérrez en Boyacá, ó de García Rovira en Santander, ambas
conformadas por diez municipios y que hoy aún son reconocidas de esa manera84
.
La inclusión de la figura de regiones y provincias buscaba en definitiva, que la política de
descentralización administrativa y fiscal no se agotara en el municipio y el departamento,
sino que abriera el abanico a otras entidades que las que se lograra entender la realidad
nacional.
Para esto se debían tener en cuenta las siguientes reglas:
82
Esta tesis era sostenida especialmente por parte de Orlando Fals Borda, que en su ponencia sobre las
provincias señalaba que el Departamento era una figura que debía desaparecer. 83
GACETA CONSTITUCIONAL No. 38 del 5 de abril de 1991 Asamblea Nacional Constituyente. [CD-
ROM], Bogotá. Imprenta Nacional. P. 2 84
Ibíd.
46
1. Flexibilidad: la nueva constitución debía sentar las bases para la libre conformación
de regiones y provincias donde se quisieran haciendo uso de mecanismos de
participación ciudadana como las consultas populares, se trataba pues de una
propuesta de construcción desde la base85
.
2. Equidad: esta regla se orienta hacia dos herramientas básicas, la primera hace
referencia a la creación de un sistema de categorización aplicable a las regiones,
provincias y municipios. Esto de acuerdo al grado de desarrollo del ente territorial;
la segunda, busca la creación de un fondo de compensaciones, en el cual las
entidades territoriales más desarrolladas contribuyan con las que están más
atrasadas86
.
3. Parsimonia: se refiere a la coordinación de las distintas entidades con la finalidad de
evitar la duplicidad de funciones87
.
Normas Generales y Nivel Nacional
Alguno de los proyectos como el propuesto por el Gobierno Nacional llegaba incluso a dar
un paso más allá de la descentralización, fue así como el discurso del Presidente Gaviria en
la instalación de la Asamblea Nacional Constituyente lanza la propuesta de incorporar un
proyecto federal en la reforma de la Constitución
De acuerdo con ese proyecto constitucional la federalización, es entendida como la
existencia de tres instancias de gobierno: i) la nación; ii) los departamentos; y, iii) los
municipios. Frente a los dos últimos se atribuye el principio de autonomía de las entidades
territoriales88
. Este proyecto logró posicionar en la Constituyente y mantener la autonomía
de los entes territoriales, de ahí deriva su importancia, pues como se había señalado
anteriormente las expresiones federales fueron rechazadas casi que de un tajo. Se trataba
85
Ibíd. P.5 86
Ibíd. 87
Ibíd. P. 5 88
Ibíd.
47
entonces de un modelo sui generis, en el que si bien existían varios niveles de gobierno89
, a
estos se les asignaban funciones propias de un sistema federal.
Otra de las fórmulas incorporadas en el proyecto gubernamental y que se mantuvo se refirió
la autonomía de los departamentos para la administración de los asuntos seccionales en los
términos de la Constitución y las competencias atribuidas al Estatuto General de la
Organización Territorial que recoge las mismas responsabilidades que hoy tiene la LOOT.90
Tabla 12. Normas constitucionales generales de ordenamiento territorial
Ordenamiento
administrativo
en general
Disposición Contenido
Artículo 1 Estado unitario, descentralizado con autonomía de sus
entidades territoriales.
Artículo
151
Obligación del Congreso de expedir legislación que
regule las competencias entre entes territoriales y
nación.
Artículo
286
Define como entidades territoriales los departamentos,
municipios, distritos y territorios indígenas.
Faculta a la ley para darle la categoría de entidades
territoriales a las provincias, regiones y
Artículo
287
Contempla como derechos de las entidades
territoriales:
Gobernarse por autoridades propias.
Ejercer las competencias que les correspondan.
89
Llama la atención la inclusión de una categoría de departamentos denominados como especiales que son
las antiguas intendencias y comisarias, esta medida lo que busca es mantener la situación de inferioridad
jurídica de estos entes territoriales. 90
En el proyecto gubernamental se incorpora un artículo destinado a la creación de un Estatuto General de la
Organización territorial en el se busca que se fijen: i) La organización y funcionamiento de las entidades
territoriales; ii) Las competencias relativas a la prestación de los servicios y el cumplimiento de funciones
administrativas; iii) Las condiciones para la creación, fusión, o supresión de entidades territoriales; iv) La
forma de elección de las corporaciones públicas de los entes subnacionales y su carácter legislativo, aspecto
que en el texto final fue desechado pues las corporaciones públicas del nivel departamental y municipal tienen
un carácter eminentemente administrativo.
48
Administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Participar de las rentas nacionales.
Artículo
288
Asigna la función de regular las competencias entre los
entes territoriales y la nación a la ley orgánica de
ordenamiento territorial (LOOT).
1. Nivel Departamental
En las discusiones sobre los niveles administrativos de Gobierno el departamento figuraba
en la lista, no sólo porque era una figura de carácter histórico, sino porque había amplios
sectores que defendían los departamentos como parte fundamental de la descentralización.
En la ponencia91
presentada por el constituyente Gustavo Zafra Roldán92
se resaltaba que:
1. El departamento sigue siendo una instancia intermedia necesaria para la articulación
entre lo nacional y lo local.
2. El departamento debe repensarse y rediseñarse como ente responsable de la
planificación del territorio.
3. El departamento debe ser un apoyo complementario y subsidiario de la labor de los
municipios. Estos últimos son los reales ejecutores de los servicios públicos.
4. La reforma del departamento debe tener en cuenta que múltiples elementos están
dificultando el adecuado funcionamiento del departamento (sic). A título meramente
enunciativo, mencionaremos: el clientelismo, el burocratismo (sic), la falta de
propósitos, la corrupción, la pérdida de legitimidad, el centralismo, la
91
GACETA CONSTITUCIONAL No. 42 del 10 de abril de 1991de 1991. Ponencia General “LOS
DEPARTAMENTOS”, preparada por el Constituyente Gustavo Zafra Roldán. Asamblea Nacional
Constituyente. [CD-ROM], Bogotá. Imprenta Nacional de Colombia. Pág. 12 92
Delegatario a la Asamblea Nacional Constituyente. Miembro de la Asamblea Nacional Constituyente,
Doctor en Derecho de la Pontifica Universidad Javeriana. M.P.A. Harvard University (Master en
Administración Pública).
49
administración ineficiente y sin objetivos, la inestabilidad de los gobernadores, la
pérdida de eficacia de las Asambleas, la ineficiencia (sic), la corrupción de las
contralorías; la falta de controles sociales y políticos; la falta de evaluación de los
resultados, la pérdida de protagonismo de los departamentos frente a los municipios.
En esta ponencia presentada por el profesor Zafra Roldán se evidencia el debate entre
departamentalistas y regionalistas. Las posiciones asumidas en la ponencia se sustentan
en la imposibilidad de establecer el funcionamiento de las dos figuras territoriales, pues
necesariamente la existencia de una de las figuras supone la eliminación de la otra. De
otra destaca que las figuras regionales probadas hasta ese momento como los CORPES
habían significado un fracaso, que por el contrario fortalecía los esquemas centralistas y
autocráticos de planificación que buscaba regionalizar no al país sino a Planeación
Nacional93
.
Los departamentos especiales
Otra de las discusiones frente al departamento se dio en torno a las intendencias de
Arauca, Casanare, Putumayo, el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina y las comisarías del Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada. En ese
caso había una propuesta de gran aceptación94
, encaminada a dar un reconocimiento
parcial a estos territorios como departamentos de “carácter especial”.
El delegado Cornelio Reyes95
fue quien solicito preparar la ponencia denominada
“Alegato a favor de las tierras periféricas”96
, este documento hace un recorrido histórico
por el ordenamiento territorial colombiano, centrándose especialmente en los
93
GACETA CONSTITUCIONAL No. 42, Op. Cit. 12 94
Su popularidad radicaba en que varios de los proyectos presentados consagraban esa categoría de
departamentos especiales a las intendencias y comisarías. 95
Miembro de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, hizo parte de la comisión segunda, encargada de
definir en primer debate el modelo de ordenamiento político administrativo del estado colombiano. 96
GACETA CONSTITUCIONAL No. 42 del 10 de abril de 1991de 1991. Alegato a favor de las tierras
periféricas. Cornelio Reyes. Asamblea Nacional Constituyente. [CD-ROM], Bogotá. Imprenta Nacional de
Colombia. P. 12
50
denominados territorios nacionales97
, acepción utilizada para referirse a aquellas zonas
del país que tenían un notable atraso en su desarrollo y como consecuencia de lo cual
estaban bajo la tutela del Estado central.
A partir de 1968, con la reforma constitucional fueron varios los avances que se
lograron para promover el desarrollo de estos territorios. Entre estos avances se
cuentan: i) la participación de las intendencias y comisarías en los recursos del situado
fiscal; ii) la creación de cuatro circunscripciones para darles representación en el
Congreso; iii) la creación del Departamento Administrativo de Intendencias y
Comisarías98
(DAINCO), ente encargado de la coordinación de la gestión de estas
entidades.
En 1986 se expide un importante número de decretos encaminados a disminuir las
facultades de tutela del Gobierno Nacional sobre las intendencias y comisarías99
.
Las propuestas presentadas en la Asamblea Constituyente en relación con la situación
que debían correr las intendencias y comisarías, el constituyente Reyes las sintetizaba
en tres tipos de propuestas: i) Mantener el estatus que hasta ese momento ostentaban las
intendencias y comisarías; ii) Otorgarles la denominación de departamentos especiales:
iii) Otorgar el reconocimiento de estas entidades como departamento con pleno
reconocimiento de los derechos que esto implica.
En las distintas mesas de trabajo documentadas en la ponencia del Constituyente Reyes
Reyes, se daba cuenta del deseo mayoritario de las mesas de trabajo de otorgar derechos
plenos a las intendencias de Arauca, Casanare, Putumayo y San Andrés y Providencia,
al igual que las comisarías de Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada. Con
esto se derrotaba la tesis de darle la denominación de departamentos especiales, que en
realidad era buscar un sinónimo para una
97
Se trataba de 175 áreas que habían cedido antes de la Constitución del 86, los Estados Soberanos al Estado
Central. 98
Creado en a través del Decreto 1925 de 1975. Antes de la expedición del decreto las funciones eran
cumplidas por una dirección del Ministerio de Gobierno. 99
Esto se da en el marco del proceso de descentralización que estaba desarrollando el Gobierno de Belisario
Betancur y que continúo el Gobierno de Virgilio Barco.
51
Es importante señalar que a pesar de los enfrentamientos que pudieron sostener los
delegatarios en torno a la figura del departamento y la región, el primero terminó
manteniendo su statu quo, para lo que fue determinante la influencia de la clase política
tradicional que a través del Gobierno Nacional buscó la preservación de esta figura, a
pesar de las graves denuncias que se habían hecho sobre su funcionamiento.
2. Nivel Regional
La propuesta de las regiones fue introducida por el Delegatario Orlando Fals Borda, el
concepto introducido se basaba en la necesidad de organizar los poderes públicos en
función del territorio, espacio o circunscripción que les corresponda, porque en ello juega la
gobernabilidad en sus diferentes niveles desde lo local hasta el nacional, el uso del poder
político y el empleo correcto de los recursos estatales que reciben las entidades
territoriales100
.
Se trata entonces de la construcción de un ente territorial que contemple elementos
relacionados con los usos, costumbres, la cultura y las dinámicas propias de cada uno de los
territorios, con lo cual se consolida una estructura de construcción democrática de abajo
hacia arriba.
Para el debate en la segunda vuelta, el Delegatario Eduardo Espinosa Faciolince fue quien
tomó la vocería para elaborar la primera ponencia, en la cual buscaba argumentar que la
región se debe incorporar como ente territorial en la medida que contribuye al desarrollo de
la democracia directa, de la participación ciudadana en el manejo del Estado, el
fortalecimiento de la descentralización y la autonomía municipal101
.
Destaca el carácter de la región como articulador del conjunto de relaciones sociales que
surgen en un ámbito espacial determinado con características y realidades económicas,
100
FALS, Borda Orlando. Guía Práctica del ordenamiento territorial en Colombia: contribución para la
solución de los conflictos. En: Análisis Político. Vol. 36. Instituto de estudios y relaciones internacionales
IEPRI. Enero/Abril de 1999. P. 85 – 104. 101
GACETA CONSTITUCIONAL No. 43 del 11 de abril de 1991. Ponencia para la Comisión Segunda
sobre la Región. Eduardo Espinosa Faciolince. Asamblea Nacional Constituyente. [CD-ROM], Bogotá.
Imprenta Nacional de Colombia. Pág. 2
52
históricas, culturales, raciales, comunes y compartidas por quien las ocupa102
. Si bien en la
mayoría de los debates se daba un respaldo a la propuesta de regionalización, surge una
discusión sobre la posibilidad de que Departamentos y Regiones puedan subsistir dentro de
un mismo modelo, en la medida que tal como está planteada la región se entendería como
una estructura que acogería dos o más departamentos, lo cual terminaría por absorber a
estos últimos.
El principal obstáculo que enfrentaron las regiones como ente territorial en el seno de la
Constituyente, surgió en virtud del enfrentamiento entre departamentalistas y regionalistas
y que parecen haberlo ganado los primeros, en virtud del reconocimiento inmediato y
expreso al departamento y el aplazamiento de dicho reconocimiento a las regiones, a través
de la remisión a la ley orgánica de ordenamiento territorial, tal como quedó en el artículo
286 de la Carta, al señalar: “ son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los
municipios y los territorios indígenas, la ley podrá darle el carácter de entidad territorial a
las regiones y provincias que se constituyan en los términos que establece la Constitución y
la ley” (…).lo cual a la fecha no ha sucedido..
102
Ibíd. Pág. 3
53
CONCLUSIONES FINALES
Es posible afirmar que el cambio adoptado en la Constituyente del modelo de ordenamiento
territorial no logró la descentralización y la autonomía territorial que se esperaba por varias
razones:
1. El aplazamiento indefinido de la discusión y aprobación de la ley orgánica de
ordenamiento territorial desaprovecha la principal potencialidad del modelo de
Estado adoptado por la Constituyente. Desarrollarlo contribuiría a fortalecer
aspectos políticos, administrativos y fiscales de la descentralización.
2. Uno de los principales factores que han contribuido a no desarrollar el modelo a
través de la ley orgánica de ordenamiento territorial es la persistencia de
fenómenos de carácter regional caracterizados por la exclusión y clientelismo,
engendrado desde la Constitución del 86. Estos fueron el motor que logró
movilizar las fuerzas que impidieron una toma de decisiones que fueran más allá
de la enunciación, sin que esto signifique de manera alguna que se esperaba un
desarrollo total del modelo de ordenamiento territorial en la Constitución.
3. Pasamos de un modelo de tres niveles, nación departamento y municipio, a uno
de siete, en donde se adicionaban los distritos, las provincias, las regiones y los
territorios indígenas. Esto sin duda alguna constituyó un importante cambio en
el mapa político colombiano, con el que bien se hubieran podido romper las
viejas estructuras sostenidas sobre el clientelismo, la corrupción y las exclusión,
pero como todos sabemos estas últimas entidades son la verdadera promesa
incumplida de la descentralización.
La pregunta recurrente se centra en cómo cumplir con el principio de
planificación de ordenación de competencias103
, con plena observancia de los
criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad. En el primero de
103
Ley 152 de 1994. Artículo 3 literal b: “En el contenido de los planes de desarrollo se tendrán en cuenta,
para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los criterios de concurrencia,
complementariedad y subsidiariedad”.
54
los criterios se plantea que cuando dos o más autoridades deban desarrollar
actividades en conjunto hacia un propósito común, teniendo facultades de
distintos niveles – Nación, Departamento, Distrito o municipio – la actuación de
todas ellas deberá ser oportuna, y eficaz, respetándose los fueros de competencia
de cada uno de ellos104
. Por su parte la subsidiariedad, busca que las autoridades
con mayor nivel de conocimiento en materia de planeación debe apoyar a
aquellas que no cuentan con esta capacidad. Finalmente el criterio de
complementariedad, busca que las autoridades de planeación de actúen
colaborándose entre los distintos niveles, con la finalidad de lograr los mayores
desarrollos en esta materia.
Si bien estos criterios son orientadores en el proceso de planeación su aplicación
en la práctica resulta en bastante difusa, pues no existe un límite preciso en el
desarrollo de una determinada política de acuerdo a las competencias atribuidas
a los entes territoriales y la nación. ¿Hasta dónde va cada una?, ¿Cuáles son sus
limites?, son algunas de las preguntas reiteradas.
4. Diferir tantas decisiones trascendentales a la Ley Orgánica de Ordenamiento
territorial fue una forma de aplazar la agenda de discusión, radicando la
responsabilidad de definirla en cabeza del Congreso, corporación que tampoco
ha podido superar los conflictos de poder que entraña definir las competencias
de las distintas entidades territoriales y en la que prevalece una visión
departamentalista.
Las razones se sustentan en:
4.1 La existencia de los departamentos y los municipios dentro del
ordenamiento territorial no necesariamente se contraponen a la
regionalización si esta última se entiende en los términos de Fals
Borda como un mecanismo para promover polos de desarrollo entre
104
MENDOZA, Hernandez José Francisco. Gestión Financiera pública: elementos para su estudio y
aplicación. Editorial Universidad Externado. Primera edición. Bogotá 2007. P 174.
55
zonas del país que por sus especiales condiciones económicas,
socioculturales y geográficas sean susceptibles de participar en
procesos regionales, a partir de conformación de sinergias de tipo
político, administrativo y fiscal.
4.2 Se requiere de un fortalecimiento político, que se origina a partir de
los consensos que se lograrían al nivel de la región y del
fortalecimiento de los mecanismos de participación ciudadana que
son inherentes a este tipo de emprendimientos.
Con esto se quiere señalar que el desarrollo del ordenamiento territorial en la parte
relacionada con la regionalización, no solamente es viable sino necesaria para el
fortalecimiento y consolidación del proceso de descentralización en marcha. Sin
embargo, esta fue una visión que no logró imponerse en la Constituyente.
5. Quienes sostienen que las reformas al régimen de transferencias se traduce en el
desmonte de la descentralización, desconocen que:
a. Ante todo se trata de un proceso y no de una acción susceptible de ser
adoptada mediante una reforma constitucional. La decisión de los
constituyentes de incluir los términos de descentralización y autonomía
territorial en la Constitución no constituye de por sí la adopción y el
desarrollo de estos conceptos, su enunciación requiere además de
desarrollo constitucionales y legales que fueron aplazados y pospuestos
indefinidamente ante la imposibilidad del Congreso de expedir la ley de
ordenamiento territorial, lo cual ha contribuido al estancamiento del
proceso de descentralización.
b. El problema no es solamente de recursos, lo que se requiere es la retoma
del proceso y entre lo que hay que retomar está, el fortalecimiento de la
estructura ya existente, el desarrollo de la ley orgánica de ordenamiento
territorial como mecanismo dinamizador del proceso. No es una tarea
56
fácil por las implicaciones políticas que esto implica, las cuales se hacen
manifiestas en el debate que se documentó a lo largo de esta
investigación y que la mayoría de los casos se mantiene de manera
soterrada.
57
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