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DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL
DE CONTRATACIÓN PÚBLICA DEL PERÚ
(Con base en la metodología de la OECD)
Lima, Junio de 2016
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
2
Contenido
Resumen Ejecutivo
Presentación
I. Resultados de la Evaluación de Indicadores de Línea de Base
Pilar I : Marco Legislativo y Regulatorio
Indicador 1 El marco legislativo y regulatorio para las adquisiciones públicas cum-
ple con las normas acordadas y con las obligaciones aplicables
Indicador 2 Existencia de Documentos y Reglamentos sobre la Implementación
Pilar II : Marco Institucional y Capacidad de Gestión
Indicador 3 El sistema de contrataciones públicas se encuentra bien integrado y es
parte del sistema de gobernabilidad del sector público
Indicador 4 El país cuenta con un ente normativo/regulatorio funcional
Indicador 5 Existencia de capacidades para el desarrollo funcional
Pilar III : Adquisiciones y prácticas de mercado
Indicador 6 Las operaciones y prácticas del país que se relacionan con las adquisi-
ciones son eficientes.
Indicador 7 Funcionalidad del mercado de adquisiciones públicas
Indicador 8 Existencia de disposiciones sobre administración de contratos y solu-
ción de controversias.
Pilar IV : Integridad del Sistema de Adquisiciones Públicas
Indicador 9 El país tiene sistemas efectivos de control y auditoría
Indicador 10 Eficiencia del mecanismo de apelaciones
Indicador 11 Nivel de Acceso a la Información
Indicador 12 En el país existen medidas éticas y de lucha contra la corrupción
II. Resultados de la Evaluación de Indicadores de cumplimiento y Desempeño
Anexos
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
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Glosario
ADP Adjudicación Directa Pública
ADS Adjudicación Directa Selectiva
AMC Adjudicación de Menor Cuantía
CAD Ciudadanos al Día
CAS Contrato Administrativo de Servicios
CAN Comisión de Alto Nivel Anticorrupción
CCP Certificación de Crédito Presupuestario
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
CGC Condiciones Generales de Contrato
CGR Contraloría General de la República
CP Concurso Público
CUBSO Catálogo Único de Bienes, Servicios y Obras
DGETP Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público
DGPP Dirección General de Presupuesto Publico
DTN Dirección Técnico Normativa
ETE Entidades de Tratamiento Empresarial
FIDIC Fédération Internationale Des Ingénieurs-Conseils
FONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial
del Estado
IICI Índice de Implementación del Sistema de Control Interno
LCE Ley de Contrataciones del Estado
LGSNP Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto
LOPE Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
LP Licitación Publica
MEBA Módulo de Entrenamiento Básico para Auditores
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MYPE Micro y Pequeña Empresa
NCI Normas de Control Interno
OCI Órgano de Control Institucional
OD Oficinas Desconcentradas del OSCE
OEC Órgano encargado de las contrataciones
OEI Oficina de Estudios e Inteligencia de Negocios
ONPE Oficina Nacional de Procesos Electorales
OSCE Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado
OTE Organismo Técnico Especializado
PAB-AC Programa de Acreditación Básica en Auditoría de Cumplimien-
to
PAC Plan Anual de Contrataciones
PAI-AC: Programa de Acreditación Intermedia en Auditoría de Cumpli-
miento
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
4
PAS Programa de Acompañamiento y Seguimiento
PDC Plan de Desarrollo Concertado
PDLC Plan de Desarrollo Local Concertado
PEDN Plan Estratégico de Desarrollo Nacional
PEI Plan Estratégico Institucional
PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual
PIA Presupuesto Institucional de Apertura
POI Plan Operativo Institucional
PP Programas Presupuestales
PpR Presupuesto por Resultados
PROINVERSIÓN Agencia de Promoción de la Inversión Privada
PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
RCE Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
RENIEC Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
RNP Registro Nacional de Proveedores
RUC Registro Único de Contribuyente
SCI Sistema de Control Interno
SDC Sub Dirección de Desarrollo de Capacidades
SEACE Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Es-
tado
SERVIR Autoridad Nacional del Servicio Civil
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera
SINAD Sistema Nacional de Atención de Denuncias
SNC Sistema Nacional de Control
TUO Texto Único Ordenado
TUPA Texto Único de Procedimientos Administrativos
UIT Unidades Impositivas Tributarias
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
5
PARTE I Indicadores y Sub-Indicadores de Línea de Base
PILAR I. MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO
1. El marco legislativo y regulatorio para las adquisiciones públicas cumple
con las normas acordadas y con las obligaciones aplicables.
1.a. Esfera de aplicación y cobertura del marco legislativo y regulatorio.
1.b. Procedimientos usados para las Adquisiciones.
1.c. Reglas de publicidad y plazos.
1.d. Reglas sobre la participación.
1.e. Documentos de licitación y especificaciones técnicas.
1.f. Evaluación de las ofertas y criterios para la adjudicación.
1.g. Presentación, recepción y apertura de las ofertas.
1.h. Protestas.
2. Existencia de Documentos y Reglamentos sobre la Implementación
2.a. Reglas de implementación que definen procesos y procedimientos no
incluidos en la legislación de jerarquía superior.
2.b. Documentos modelo de licitación para bienes, obras y servicios.
2.c. Procedimientos para la precalificación.
2.d. Procedimientos adecuados para la contratación de servicios u otros
casos en los que la capacidad técnica es un criterio clave.
2.e. Guía o manual del usuario para las entidades contratantes.
2.f. Condiciones Generales de Contrato (CGC) para contratos del sector
público lo que incluye bienes, obras y servicios en concordancia con
los requisitos nacionales y, cuando fuese aplicable, con los requeri-
mientos internacionales.
PILAR II. MARCO INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD DE GESTIÓN
3. El sistema de contrataciones públicas se encuentra bien integrado y es
parte del sistema de gobernabilidad del sector público
3.a. La planificación de las adquisiciones y los gastos asociados son parte
del proceso de formulación del presupuesto y contribuyen a una pla-
nificación plurianual.
3.b. La ley presupuestaria y los procedimientos financieros brindan sopor-
te a la adquisición, ejecución del contrato y su pago en tiempo y for-
ma.
3.c. No se inician las acciones de contratación sin las asignaciones presu-
puestarias pertinentes.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
6
3.d. Se preparan informes de cumplimiento en forma sistemática para cer-
tificar la ejecución del presupuesto y conciliar dicha ejecución con la
programación presupuestaria.
4. El país cuenta con un ente normativo/regulatorio funcional
4.a. El marco legislativo y regulatorio incluye las condiciones y la base
para el ente normativo/regulatorio.
4.b. El ente tiene un conjunto definido de responsabilidades.
4.c. La organización, el financiamiento, el personal y el nivel de indepen-
dencia y autoridad (poderes formales) del ente deben ser adecuados y
concordantes con las responsabilidades.
4.d. Las responsabilidades también deben considerar la independencia y la
claridad para evitar el conflicto de intereses y la participación directa
en la implementación de las adquisiciones.
5. Existencia de capacidades para el desarrollo funcional
5.a. El país cuenta con un sistema para recolectar y difundir información
sobre adquisiciones, lo que incluye invitaciones a licitar, solicitudes
de propuestas e información sobre adjudicación de contratos.
5.b. El país tiene sistemas y procedimientos para recabar y monitorear las
estadísticas nacionales sobre adquisiciones.
5.c. Existe una estrategia sostenible así como capacidad de entrenamiento
para capacitar, asesorar y prestar asistencia en el desarrollo de las ca-
pacidades de los participantes en el gobierno y en el sector privado
para que comprendan las reglas y reglamentaciones y cómo deben
implementarlas.
5.d. Control de calidad de desempeño del personal
PILAR III. ADQUISICIONES Y PRÁCTICAS DE MERCADO
6. Las operaciones y prácticas del país que se relacionan con las adquisi-
ciones son eficientes.
6.a. El nivel de competencia para las adquisiciones de los funcionarios de
Gobierno responsables por las adquisiciones dentro de la Entidad es
consistente con sus responsabilidades.
6.b. Los programas de capacitación e información sobre adquisiciones para
funcionarios del Gobierno y participantes del sector privado satisfacen
la demanda existente.
6.c. Hay normas ya establecidas para proteger los registros y documentos
relacionados con las transacciones y con la administración de contra-
tos.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
7
6.d. Disposiciones sobre Delegación de autoridad
7. Funcionalidad del mercado de adquisiciones públicas
7.a. Existen mecanismos efectivos para la asociación entre los sectores pú-
blico y privado.
7.b. Las instituciones del sector privado están bien organizadas y pueden
facilitar el acceso al mercado.
7.c. No existen limitaciones sistémicas importantes (por ejemplo, un acceso
inadecuado al crédito, prácticas de contratación inapropiadas, etc.) que
inhibirían la capacidad del sector privado de acceder al mercado de las
adquisiciones.
8. Existencia de disposiciones sobre administración de contratos y solución
de controversias.
8.a. Los procedimientos para la administración de los contratos se encuen-
tran claramente definidos, lo que incluye los procedimientos de inspec-
ción y aceptación, los de control de calidad y los métodos de revisión y
emisión de enmiendas a los contratos en tiempo y forma.
PILAR IV. INTEGRIDAD DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES PÚBLI-
CAS
9. El país tiene sistemas efectivos de control y auditoría
9.a.. Debe existir un marco legal, una organización, políticas y procedimien-
tos para el control interno y externo y para la verificación de las adqui-
siciones públicas para brindar un marco de control operativo.
9.b. La aplicación y el seguimiento de los hallazgos y recomendaciones del
marco de control proporcionan un entorno que favorece el cumplimien-
to
9.c. El sistema de control interno brinda información oportuna sobre cum-
plimiento a fin de permitir las acciones de gestión
9.d. Los sistemas de control internos se encuentran suficientemente defini-
dos como para permitir la realización de auditorías de desempeño
9.e. Los auditores se encuentran lo suficientemente informados sobre los
requisitos de adquisiciones y los sistemas de control para realizar audi-
torías de calidad que contribuyan al cumplimiento
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
8
10. Eficiencia del mecanismo de apelaciones
10.a. Las decisiones se discuten sobre la base de la información disponible y
la decisión final puede ser revisada y tomada por un ente (o autoridad)
con capacidad de exigir su cumplimiento conforme a las leyes
10.b. El sistema de revisión de quejas tiene la capacidad de manejarlas en
forma eficiente y una manera de aplicar la reparación impuesta.
10.c. El sistema funciona de un modo justo, con decisiones equilibradas y
justificadas sobre la base de la información disponible
10.d. Las decisiones se publican y se encuentran a disposición de todas las
partes interesadas y del público
10.e. El sistema asegura que el ente encargado de revisar las protestas tenga
plena autoridad e independencia para resolverlas
11. Nivel de Acceso a la Información
11.a. La información se publica y distribuye a través de los medios disponi-
bles con el apoyo de la tecnología de la información cuando fuese fac-
tible
12. En el país existen medidas éticas y de lucha contra la corrupción
12.a. El marco legal y regulatorio para adquisiciones, lo que incluye los do-
cumentos de licitación y los contratos, contiene disposiciones sobre la
corrupción, el fraude, el conflicto de intereses y el comportamiento no
ético y establece (ya sea en forma directa o por referencia a otras leyes)
las acciones que podrán tomarse en relación con dicha conducta.
12.b. El sistema legal define las responsabilidades, la rendición de cuentas y
las penalidades para los individuos y las empresas que se detecta han
participado en prácticas fraudulentas y corruptas
12.c. Existen pruebas que demuestran la aplicación de resoluciones y penas
12.d. Existen medidas especiales para prevenir y detectar el fraude y la co-
rrupción en las adquisiciones públicas
12.e. Las partes interesadas (el sector privado, la sociedad civil y los benefi-
ciarios finales de las adquisiciones/usuarios finales), apoyan la creación
de un mercado de adquisiciones conocido por su integridad y conducta
ética
12.f. El país debe contar con un mecanismo seguro para denunciar conduc-
tas fraudulentas, corruptas o poco éticas
12.g. Existencia de Códigos de Conducta / Códigos de ética para participan-
tes involucrados en aspectos de los sistemas de gestión financiera pú-
blica que también contienen disposiciones sobre divulgación de infor-
mación para aquellas en cargos que implican toma de decisiones
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
9
Resultados de la Evaluación
Pilar I – Marco Legislativo y Regulatorio
Indicador 1. El marco legislativo y regulatorio para las adquisicio-
nes públicas cumple con las normas acordadas y con las obligacio-
nes aplicables
El indicador abarca los instrumentos legales y regulatorios desde el más alto nivel
(leyes, reglamentaciones, decretos, nacionales etc.) hasta la reglamentación detalla-
da, los procedimientos y los documentos de licitación formalmente utilizados. Este
indicador se desglosa en ocho sub-indicadores (a-h) que reciben un puntaje indivi-
dual.
Sub-indicador 1 (a) – Esfera de aplicación y cobertura del marco legislativo y regu-
latorio
El propósito de este sub-indicador es determinar si el conjunto de normas legales y
las reglamentaciones cumple con las siguientes condiciones:
(a) Se encuentra adecuadamente registrado y organizado en forma jerárquica (le-
yes, decretos, reglamentaciones, procedimientos) y su precedencia está clara-
mente establecida.
(b) Todas las leyes y reglamentaciones se publican y resultan fácilmente accesibles
para el público en forma gratuita.
(c) Abarca de un modo universal todos los bienes, obras y servicios (lo que incluye
servicios de consultoría) para todas las contrataciones donde se utilicen fondos
del presupuesto nacional.
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) Se encuentra adecuadamente registrado y organizado en forma jerárquica
(leyes, decretos, reglamentaciones, procedimientos) y su precedencia está
claramente establecida.
La normativa de contrataciones del Estado se encuentra adecuadamente organizada en
forma jerárquica y su precedencia está claramente establecida. El marco legal peruano
distingue entre disposiciones de rango constitucional, legal, reglamentario y direct i-
vas, existiendo un orden de jerarquía firmemente establecido, tal como se reseña a
continuación:
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
10
La Constitución Política del Perú, en su artículo 76º, consagra que las obras y la
adquisición de bienes y suministros con utilización de fondos o recursos públicos
se ejecutan obligatoriamente por licitación pública, y que la contratación de ser-
vicios y proyectos se hace por concurso público. Adicionalmente, el citado artícu-
lo indica que por Ley se establece el procedimiento, las excepciones y las respec-
tivas responsabilidades.
La Ley de Contrataciones del Estado (LCE)1 desarrolla diversos aspectos relati-
vos a la contratación pública, tales como su ámbito de aplicación, los impedimen-
tos para contratar con el Estado, los métodos de contratación, el Registro Nacio-
nal de Proveedores (RNP), el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado
(SEACE), entre otros aspectos.
El Reglamento de la Ley de Contrataciones (RCE) desarrolla las disposiciones
establecidas en la LCE, precisando los aspectos que las Entidades deben tener en
cuenta para contratar bienes, servicios y obras.
Las Directivas aprobadas por el Consejo Directivo del Organismo Supervisor de
las Contrataciones del Estado2 complementan la regulación relativa a las contra-
taciones públicas, detallando reglas específicas para determinados aspectos que
requieren ser desarrollados.
(b) Todas las leyes y reglamentaciones se publican y resultan fácilmente ac-
cesibles para el público en forma gratuita.
La normativa de contrataciones del Estado se publica en el Diario Oficial El Peruano,
tanto en su versión impresa como en su página web (www.elperuano.com.pe). Adi-
cionalmente, el OSCE publica en su portal web (www.osce.gob.pe) las normas sobre
1 A partir del 09 de enero del 2016, se encuentra vigente la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del
Estado, así como su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 350-2015-EF. No obstante, toda vez que la evaluación del impacto de una norma supone la existencia de un periodo suficiente
desde su entrada en vigencia que permita recoger evidencia empírica, el presente diagnóstico se
realizará con base a la LCE y el RCE vigente hasta el 08 de enero del 2016.
En tal sentido, toda mención en el presente informe a la “Ley” o “LCE” hace referencia a aquélla
aprobada por Decreto Legislativo N° 1017, mientras que cuando se haga referencia a la Ley de
Contrataciones que entró en vigencia el 09 de enero del 2016, se indicará expresamente “Ley N°
30225”.
2 El 4 de junio de 2008, se publicó el Decreto Legislativo Nº 1017, que aprobó una nueva Ley
de Contrataciones del Estado y creó el OSCE sobre la base del Consejo Superior Contrataciones
del Estado - CONSUCODE, siendo que dicha Ley y su Reglamento entraron en vigor el 01 de fe-
brero del 2009. El artículo 59 de la Ley detalla las funciones del OSCE, tales como supervisar, de manera selectiva
y aleatoria, los procesos de contratación; administrar el Registro Nacional de Proveedores y el
Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado; emitir directivas, lineamientos y manuales, así
como absolver consultas sobre las materias de su competencia; organizar y desarrollar arbitrajes,
entre otras.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
11
contrataciones, resoluciones emitidas por el Tribunal3, laudos arbitrales, opiniones y
pronunciamientos. Asimismo, se han publicado cuadros comparados de las modifica-
ciones realizadas a la LCE y su RCE, que permiten una fácil identificación de las mo-
dificaciones.
Además, en mayo del 2015, el OSCE implementó el Buscador de Interpretación Nor-
mativa en Contrataciones del Estado (http://portal.osce.gob.pe/osce/content/buscador-
de-interpretacion-normativa), que permite identificar de manera rápida y fácil la in-
terpretación vinculante que el OSCE ha formulado a la LCE, RCE y Directivas. Esta
herramienta ha sido certificada por la Asociación Civil Ciudadanos al Día como una
buena práctica en gestión pública 2015, en la categoría de Transparencia y Acceso a
la Información.
Cabe precisar que, a diferencia de lo que ocurría en el año 2008, hoy las Entidades
públicas y la ciudadanía en general conocen y utilizan masivamente los portales insti-
tucionales antes mencionados para acceder fácilmente a la normativa de contratacio-
nes del Estado. Hoy en día, habiéndose masificado el uso del Internet, todas las Enti-
dades utilizan el SEACE para el registro de sus contrataciones, esto es más de tres mil
Entidades, incluidos los gobiernos locales, lo que evidencia que cualquier persona
puede acceder al marco normativo que publica el OSCE en su portal.4
Asimismo, OSCE ha desarrollado la herramienta innovadora INFOSCE que engloba
cinco (05) buscadores, que permitirá al usuario acceder a los informes, resoluciones,
opiniones, laudos y pronunciamientos de las diferentes dependencias del OSCE, así
como del Tribunal de Contrataciones del Estado. De esta manera, además de las reso-
luciones del Tribunal, el usuario podrá encontrar documentos emitidos por la Direc-
ción de Gestión de Riesgos, la Dirección Técnico Normativa, la Dirección de Arbitra-
je y Archivo del OSCE.
(c) Abarca de un modo universal todos los bienes, obras y servicios (lo que
incluye servicios de consultoría) para todas las contrataciones donde se
utilicen fondos del presupuesto nacional.
De modo preliminar, corresponde precisar que el régimen de contrataciones en el Perú
3 De acuerdo con el artículo 63 de la Ley, el Tribunal de Contrataciones del Estado es un órgano
resolutivo que forma parte de la estructura administrativa del OSCE. Tiene, entre otras, las funcio-
nes de resolver, de ser el caso, las controversias que surjan entre las Entidades, los participantes y
los postores durante el proceso de selección, así como aplicar las sanciones de inhabilitación tem-
poral y definitiva a los proveedores, participantes, postores, contratistas, árbitros y expertos inde-
pendientes, según corresponda en cada caso. 4 Si bien el RCE establecía, excepcionalmente, que las Entidades que no tengan acceso a Internet
podían solicitar autorización al OSCE para registrar información de sus contrataciones al cierre
de cada trimestre, no se han recibido solicitudes de este tipo en los últimos tres (3) años, lo que
evidencia la accesibilidad de Internet para todas las Entidades.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
12
se rige por la LCE, que abarca las contrataciones que deben realizar las Entidades pa-
ra proveerse de bienes, servicios u obras, asumiendo el pago del precio o de la retri-
bución correspondiente con fondos públicos. No se encuentran comprendidas dentro
del ámbito de aplicación de dicha LCE, las concesiones y las asociaciones público
privadas, las cuales se rigen por su propia normativa.
Si bien la cobertura de la LCE es, en principio universal, otras disposiciones con ran-
go de ley excluyen excepcionalmente de su ámbito a ciertas Entidades o temporal-
mente a determinados segmentos del gasto. Así, la creación de regímenes especiales
que buscan acortar los plazos establecidos en el régimen general, genera la existencia
de regímenes paralelos que pueden dificultar el entendimiento de las reglas aplicables
a las contrataciones del Estado, afectando la existencia de un sistema unitario.5
A modo de ejemplo, se mencionan a continuación algunas disposiciones que crean
regímenes especiales de contratación de ciertas entidades:
Primera Disposición Complementaria Transitoria de la LCE, que exceptúa a
PROINVERSIÓN de aplicar el régimen general para determinadas contrataciones.
Decreto Supremo Nº 008-2012, que crea el programa nacional de alimentación es-
colar QALI WARMA, en virtud del cual se ha aprobado un Manual de Compras
del Modelo de Cogestión para la Atención del Servicio Alimentario del Programa
Nacional de Alimentación Escolar QALI WARMA.
Ley Nº 28840, que autoriza a la empresa Petróleos del Perú S.A. a contar con un
régimen de adquisiciones particular, que representa un 2.2% del monto total adju-
dicado en el 2015, de acuerdo con el informe de indicadores y desempeño.
No obstante, con la vigencia de la Ley N° 30225, se espera que se reduzca la aproba-
ción de regímenes excepcionales, toda vez que las Entidades tienen ahora la posibili-
dad de utilizar nuevos procedimientos que se adecúan a objetos contractuales especí-
ficos que requieren de mayor flexibilidad.
También debe considerarse que existía la práctica de evadir el régimen general de
contrataciones mediante la suscripción de convenios de cooperación, gestión y otros
de naturaleza análoga, suscritos entre Entidades y organismos internacionales, los
cuales operaban en virtud de convenios internacionales, aun sin mediar donación y/u
operación oficial de crédito. No obstante, la Ley N° 30225 ha eliminado esta posibili-
5 Ello genera riesgos pues al limitarse los plazos de actuación de los participantes, postores y fun-
cionarios encargados de las contrataciones, flexibilizarse requisitos, o admitirse la realización de
contrataciones directas, se podría favorecer la obtención de ofertas poco serias o mal estructura-
das, evaluaciones de baja calidad técnica, o, inclusive, direccionamientos hacia determinados pro-
veedores.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
13
dad.
Del mismo modo, se han emitido algunos decretos de urgencia de aplicación temporal
que, en la generalidad de los casos, establecen procedimientos especiales para acortar
plazos y flexibilizar requisitos, en el entendido que ello permitiría contrataciones más
eficientes en el menor tiempo posible.6
Criterios de Calificación Puntaje
El conjunto de normas legales y las reglamentaciones cumple con las
siguientes condiciones:
(a) Se encuentra adecuadamente registrado y organizado en forma
jerárquica (leyes, decretos, reglamentaciones, procedimientos)
y su precedencia está claramente establecida.
(b) Todas las leyes y reglamentaciones se publican y resultan fá-
cilmente accesibles para el público en forma gratuita.
(c) Abarca de un modo universal todos los bienes, obras y servi-
cios (lo que incluye servicios de consultoría) para todas las con-
trataciones donde se utilicen fondos del presupuesto nacional.
3
El conjunto de normas legales y reglamentaciones cumple con las
condiciones establecidas en a (a) más una de las otras condiciones
establecidas arriba.
2
El conjunto de normas legales y las reglamentaciones cumple con
las condiciones establecidas en (a) solamente. 1
El sistema no cumple substancialmente con ninguna de las condi-
ciones enumeradas arriba. 0
Es así que, de acuerdo con el diagnóstico anterior realizado para el sub-indicador 1(a),
la normativa de contrataciones del Estado se encuentra adecuadamente organizada en
forma jerárquica y su precedencia está claramente establecida, siendo todas las leyes y
reglamentaciones fácilmente accesibles para el público en forma gratuita.
No obstante, si bien en estricto todas las formas en las cuales el Estado se vincula con
terceros para contratar bienes, servicios u obras con fondos públicos se encuentran
reguladas mediante el régimen general o alguna normativa especial, el objeto de la
presente evaluación supone la búsqueda de que estas contrataciones se realicen me-
diante un único régimen general, ya que la multiplicidad de regímenes dificulta la
aplicación de la normativa para los operadores así como para su supervisión y control.
6 Decretos de urgencia con procedimientos de excepción, entre otros:
Decreto de Urgencia N.º 004-2015, de fecha 07.09.15, mediante el cual se dictan medidas para
la ejecución de intervenciones ante el periodo de lluvias 2015-2016 y la ocurrencia del fenó-
meno del Niño.
Decreto de Urgencia Nº 058-2011, de fecha 26.10.2011, mediante el cual se dictan medidas ur-
gentes y extraordinarias en materia económica y financiera para mantener y promover el dina-
mismo de la economía nacional.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
14
Por tal motivo, se asigna un puntaje de 2.
Puntaje obtenido: 2
En tal sentido, dado el puntaje obtenido, se recomienda evitar la aprobación de nor-
mas que, al excluir a determinadas Entidades o segmentos del gasto de la aplicación
de la LCE afectan la consolidación del régimen general de contrataciones como un
sistema unitario.
Sub-indicador 1 (b) – Procedimientos usados para las Adquisiciones.
Este sub-indicador evalúa si el marco legal cumple con todas las condiciones que se
mencionan a continuación:
(a) Se establecen sin ambigüedades los procedimientos permisibles para las adquisi-
ciones, en un nivel jerárquico adecuado, junto con las condiciones bajo las que
puede aplicarse cada procedimiento, lo que incluye un requisito de aprobación
por un funcionario que asumirá las responsabilidades correspondientes.
(b) La licitación pública es el procedimiento establecido para efectuar las contrata-
ciones públicas.
(c) Se prohíbe el fraccionamiento de contratos que apunte a limitar la competencia.
(d) Se especifican las normas adecuadas para la licitación pública internacional y se
asegura su concordancia con las normas internacionales.
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) Se establecen sin ambigüedades los procedimientos permisibles para las
adquisiciones, en un nivel jerárquico adecuado, junto con las condiciones
bajo las que puede aplicarse cada procedimiento, lo que incluye un requisi-
to de aprobación por un funcionario que asumirá las responsabilidades co-
rrespondientes.
La LCE y el RCE definen los procedimientos que las Entidades sujetas al régimen
general deben utilizar para realizar sus contrataciones. La normativa no otorga facul-
tades discrecionales para que las Entidades elijan la modalidad o tipo de proceso de
selección que debe ser convocado.
Así, en principio, en el supuesto que una Entidad requiera adquirir bienes, contratar
servicios o ejecutar obras, deberá convocar el tipo de proceso de selección que corres-
ponda al objeto contractual y a la cuantía. Para tales efectos, la LCE reconoce diferen-
tes tipos de procesos de selección: licitación pública, concurso público, adjudicación
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
15
directa7 pública y selectiva y adjudicación de menor cuantía. Todos ellos se pueden
considerar “abiertos” porque admitían la participación de cualquier proveedor intere-
sado.
Cabe precisar que la normativa vigente a la fecha mantiene la distinción de procedi-
mientos de selección en función al objeto contractual y la cuantía, manteniendo la po-
sibilidad de la participación de cualquier interesado.8
Además, la Ley N° 30225 ha contemplado nuevos procedimientos de selección en
atención a las características particulares de determinados objetos de contratación,
permitiendo incluso que en el RCE se puedan establecer modalidades especiales de
contratación, lo que permitirá la aprobación de nuevas formas de contratación ade-
cuadas a las nuevas necesidades que surjan.
Cada uno de los procesos previstos por la LCE tiene sus propias formalidades, etapas,
plazos y requisitos, que están desarrollados en el Reglamento.
De este modo, se establecen sin ambigüedades los procedimientos permisibles para
las adquisiciones, en un nivel jerárquico adecuado, junto con las condiciones bajo las
que puede aplicarse cada procedimiento. Cabe precisar además que la normativa ha
previsto las responsabilidades correspondientes para los actos del proceso de selec-
ción.
Así, de acuerdo con el artículo 25 de la LCE, los miembros del Comité Especial9 son
solidariamente responsables de que el proceso de selección realizado se encuentre
conforme a LCE y responden administrativa y/o judicialmente, en su caso, respecto de
cualquier irregularidad cometida en el mismo que les sea imputable por dolo, negli-
gencia y/o culpa inexcusable. De otro lado, según el artículo 10 del RCE, el OEC tie-
ne a su cargo la custodia y responsabilidad del Expediente de Contratación, salvo en
el período en el que dicha custodia esté a cargo del Comité Especial. También es res-
ponsable de remitir el Expediente de Contratación al funcionario competente para su
aprobación, de acuerdo a sus normas de organización interna.
7 La denominación adjudicación directa alude a un proceso competitivo que en esencia tienen carac-
terísticas similares a las licitaciones y concursos, pero con plazos más cortos.
8 La Ley N° 30225 establece los siguientes procedimientos de selección: Licitación Pública, Concur-
so Público, Adjudicación Simplificada, Selección de Consultores Individuales, Comparación de
Precios, Subasta Inversa Electrónica, Contratación Directa, así como el método especial de Catá-
logos Electrónicos de Acuerdo Marco. 9 El Comité Especial tiene a su cargo la elaboración de las Bases y la organización, conducción y
ejecución del proceso de selección. Es designado por la Entidad y está integrado por tres (3)
miembros, uno de los cuales debe pertenecer al área usuaria y otro al OEC. Necesariamente al-
guno de los miembros debe tener conocimiento técnico en el objeto de la convocatoria.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
16
(b) La licitación pública es el procedimiento establecido para efectuar las con-
trataciones públicas.
Conforme a lo señalado en el literal precedente, los procesos de selección que recono-
ce la LCE (licitación pública, concurso público, adjudicación directa pública y selec-
tiva, así como adjudicación de menor cuantía) se pueden considerar “abiertos” porque
admiten la participación de cualquier proveedor interesado.
Asimismo, las órdenes de compra derivadas de los convenios marco suponen una
competencia entre los proveedores en la medida en que éstos, después de haber suscri-
to el convenio, pueden reducir los precios de sus productos y así competir para tener
mayores probabilidades de contratar con el Estado.
Ahora bien, de acuerdo con la metodología aplicada a la presente evaluación, respecto
al sub-indicador bajo comentario se señala que “el marco legal debe establecer la li-
citación pública como método establecido para efectuar las adquisiciones. Las leyes y
reglamentaciones deben definir las situaciones en las que otras formas de competen-
cia restringida y contratación directa pueden utilizarse asegurando que queden cla-
ramente explicitados los niveles de aprobación” (el subrayado es nuestro).10
Así, se advierte que el sub-indicador bajo comentario busca que se establezca la LP
como método para las contrataciones, sin perjuicio de otras formas de competencia
restringida y contratación directa. De este modo, el concepto utilizado en la metodo-
logía de “licitación” se asocia, en el caso del Perú, a todos los procesos que permiten
la participación de cualquier proveedor interesado (LP, CP, ADP y ADS, AMC y ór-
denes derivadas de convenios marco), en contraste con otras formas de competencia
restringida o contratación directa.
Por lo tanto, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempeño
que incluye el presente diagnóstico, se han agrupado todas las contrataciones que se
han realizado de manera “abierta” durante el 2015, esto es, que admitían la participa-
ción de cualquier interesado, sin restricciones, frente a aquellas contrataciones que se
realizaban directamente (exoneraciones11).
Es así que, tal como se muestra en el cuadro a continuación, 98.9% del número de
contrataciones realizadas durante el 2015 y 92.2% del monto de las mismas, se reali-
zaron de manera abierta, no habiendo diferencias sustanciales en el índice de partici-
pación según el tipo de proceso de selección.12
10 Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Metodología para la eva-
luación de los sistemas nacional de adquisiciones públicas, versión 4, 2006, pp. 12.
11 De acuerdo con la Ley N° 30225, las exoneraciones se denominan Contrataciones Directas.
12 En el diagnóstico del Pilar III de este informe se puede revisar mayor información sobre el merca-
do de contratación pública en el Perú.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
17
Sólo 1.1% del número de contrataciones se realizaron mediante exoneraciones, lo que
evidencia que la gran mayoría de contrataciones se adjudicaron mediante procesos
“abiertos”, cumpliéndose el criterio bajo comentario.
PeriodoNº de Procesos
Adjudicados
Valor Adjudicado
(en mill de S/.)
Nº de Procesos
Adjudicados Totales en el
Régimen General1/
Valor Adjudicado Total en
el Régimen General1/
% de
Participación
en Número
% de
Participación
en Monto
Año 2015* 178,242 S/. 26,017.3 180,195 S/. 28,208.7 98.9% 92.2%
Año 2014 169,449 S/. 28,820.2 170,544 S/. 31,078.3 99.4% 92.7%
Año 2013 170,206 S/. 32,136.2 171,428 S/. 33,743.7 99.3% 95.2%
Año 2012 130,908 S/. 29,809.0 132,231 S/. 30,983.7 99.0% 96.2%
1/ Régimen General incluye procesos clásicos, subasta, exoneraciones, convenio marco
*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015.
(c) Se prohíbe el fraccionamiento de contratos que apunte a limitar la compe-
tencia.
Como regla general, la LCE prohíbe fraccionar una contratación con el objeto de
cambiar el tipo de proceso de selección que corresponda según la necesidad anual, o
de evadir la aplicación de la normativa de contrataciones del Estado para dar lugar a
contrataciones menores a tres (3) Unidades Impositivas Tributarias,13 y/o de acuerdos
comerciales suscritos por el Estado peruano en materia de contratación pública. Asi-
mismo, desde septiembre del 2013, las Entidades están obligadas a registrar en el
SEACE dichas contrataciones, lo que permite su evaluación por parte de los órganos
del SNC, así como por parte de los órganos competentes del OSCE.
Asimismo, la normativa establece expresamente que el OEC en cada Entidad es res-
ponsable en caso de incumplimiento de la prohibición de fraccionamiento, siendo que,
de manera general, además, el artículo 46 de la LCE precisa que los funcionarios y
servidores, así como los miembros del Comité Especial que participan en los procesos
de contratación de bienes, servicios y obras, son responsables del cumplimiento de la
LEC y el RCE. Adicionalmente, la Ley N° 30225 detalla las sanciones que debían
imponerse, en caso de su incumplimiento.14
13 Cabe precisar que la Ley N° 30225 ha ampliado su ámbito de inaplicación a ocho (8) UITs, man-
teniéndose la supervisión del cumplimiento de la prohibición de fraccionamiento también en estos casos por parte de los órganos competentes del OSCE.
14 Cabe precisar que con la Ley N° 30225, y su Reglamento, se ha precisado la responsabilidad en
caso de fraccionamiento a cualquier funcionario de las diversas áreas de la Entidad que intervie-
nen en un procedimiento de contratación y que tuvieran responsabilidad en la configuración del
fraccionamiento.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
18
(d) Se especifican las normas adecuadas para la licitación pública internacio-
nal y se asegura su concordancia con las normas internacionales.
El régimen general no distingue los procesos de selección según el origen de los bie-
nes y servicios o la procedencia de los proveedores; por tal razón, no está prevista la
figura de la Licitación Pública Internacional. Si la ejecución de las prestaciones se
realizará en el Perú, debe emplearse una licitación o el proceso que corresponda según
su cuantía y objeto, no existiendo trato diferenciado según la procedencia de los pro-
veedores. Además, todas las licitaciones públicas establecen requerimientos y plazos
acordes con estándares internacionales aceptados y en respeto de los Tratados y com-
promisos internacionales suscrito por el Estado peruano, por lo que se cumple con el
criterio bajo comentario.
Criterios de Calificación Puntaje
El marco legal cumple con todas las condiciones que se mencionan a
continuación:
(a) Se establecen sin ambigüedades los procedimientos permisibles
para las adquisiciones, en un nivel jerárquico adecuado, junto con
las condiciones bajo las que puede aplicarse cada procedimiento, lo
que incluye un requisito de aprobación por un funcionario que asu-
mirá las responsabilidades correspondientes.
(b) La licitación pública es el procedimiento establecido para efectuar
las contrataciones públicas.
(c) Se prohíbe el fraccionamiento de contratos que apunte a limitar la
competencia.
(d) Se especifican las normas adecuadas para la licitación pública in-
ternacional y se asegura su concordancia con las normas internacio-
nales.
3
El marco legal cumple con las condiciones estipuladas en (a) y (b) más
una de las condiciones restantes. 2
El marco legal cumple con las condiciones a) y (b) 1
El marco legal no cumple sustancialmente con ninguna de las cuatro
condiciones establecidas más arriba en a), b), c) y d) 0
De acuerdo con la evaluación anterior efectuada para el sub-indicador 1(b), existe una
definición clara de los procedimientos que resultan aceptables para efectuar las adqui-
siciones, así como de las circunstancias bajo las cuales resulta adecuado cada proce-
dimiento, habiéndose cumplido con todas las condiciones detalladas en los criterios de
calificación, por lo que se asigna puntaje 3.
Puntaje obtenido: 3
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
19
Sub-indicador 1 (c) – Reglas de publicidad y plazos.
Este sub-indicador evalúa si el marco legal cumple con las siguientes condiciones:
(a) Exige que las oportunidades para adquisiciones que no sean de proveedor único
o una cotización de precios se publiquen.
(b) La publicación de oportunidades provee suficiente tiempo consistente con la me-
todología, naturaleza y complejidad de licitaciones públicas para que los oferen-
tes potenciales puedan obtener los documentos y responder a la invitación. Los
plazos son mayores en el caso de competencia internacional.
(c) La publicación de licitaciones públicas es obligatoria en al menos un periódico
de cobertura y circulación nacional o en una página única de Internet oficial del
gobierno de fácil acceso en donde se publican todas las oportunidades de licita-
ciones públicas.
(d) El contenido de la publicación incluye suficiente información para permitirle a
los posibles oferentes decidir su capacidad e interés en presentar ofertas.
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) Exige que las oportunidades para adquisiciones que no sean de proveedor
único o una cotización de precios se publiquen.
La LCE obliga a todas las Entidades a publicar oportunamente en el SEACE, bajo
sanción de nulidad y responsabilidad, la información relativa a sus procesos de selec-
ción, contratos y su ejecución, y los demás actos que requieran ser publicados: Plan
Anual de Contrataciones (PAC), convocatorias de todos los procedimientos conjun-
tamente con los pliegos de condiciones o Bases, resumen ejecutivo del estudio de po-
sibilidades que ofrece el mercado, pliegos de absolución de consultas y observacio-
nes, las Bases integradas, actas de presentación de propuestas, cuadros de calificación
y adjudicación de contratos, documentos que resuelven recursos impugnativos y los
contratos. Asimismo, establece la obligación de registrar en el SEACE todas las órde-
nes de compra y de servicio emitidas durante el mes.
El SEACE (www.seace.gob.pe) es el único portal electrónico oficial del Estado, que
permite el intercambio de información y difusión sobre las contrataciones del Estado,
así como la realización de transacciones electrónicas.
El registro de información en el SEACE, así como el acceso a dicha información, son
gratuitos. Dicho registro es de exclusiva responsabilidad de las Entidades. El RCE
prevé que la información que se registra en el SEACE debe ser idéntica a la informa-
ción que se tiene como documento final para la realización de cualquier acto en el
proceso de contratación, bajo responsabilidad del funcionario que hubiese solicitado
la activación del certificado SEACE y de aquél que hubiera registrado la información.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
20
La publicación de esta información en el SEACE permite acceso a oportunidades de
negocio, así como a la supervisión y control de parte de los organismos competentes y
de la sociedad civil.
(b) La publicación de oportunidades provee suficiente tiempo consistente con
la metodología, naturaleza y complejidad de licitaciones públicas para que
los oferentes potenciales puedan obtener los documentos y responder a la
invitación. Los plazos son mayores en el caso de competencia internacio-
nal.
El Reglamento establece que en las licitaciones y concursos públicos, el plazo entre el
llamado a licitación y la presentación de ofertas no puede ser menor a veintidós (22)
días hábiles (aproximadamente 30 días calendario), en concordancia con los estánda-
res internacionales aceptados, así como con los Tratados y compromisos internaciona-
les suscritos por el Perú.15 Asimismo, para el caso de los procesos menores, se esta-
blecen plazos mínimos acordes con la naturaleza y objeto de la contratación, que per-
mitan a los participantes preparar su oferta.16 Cabe precisar que el SEACE no permite
el registro de procesos de selección con plazos menores al mínimo establecido por la
norma.
Por lo tanto, la publicación de oportunidades provee suficiente tiempo consistente con
la metodología, naturaleza y complejidad de licitaciones públicas para que los oferen-
tes potenciales puedan obtener los documentos y responder a la invitación, lo que se
condice con estándares internacionales aceptados.
(c) La publicación de licitaciones públicas es obligatoria en al menos un pe-
riódico de cobertura y circulación nacional o en una página única de In-
ternet oficial del gobierno de fácil acceso en donde se publican todas las
oportunidades de licitaciones públicas.
Tal y como se mencionó en el literal a) del presente sub-indicador, el SEACE es el
único portal electrónico oficial del Estado, donde deben publicarse obligatoriamente
todas las convocatorias a los procesos de selección y al cual puede acceder fácilmente
15 Si bien este plazo mínimo es internacionalmente aceptado como idóneo para que las empresas de
un Estado parte participen en los procesos convocados por Entidades del otro Estado, cabe indicar
que si el objeto de la convocatoria lo amerita, una Entidad puede establecer plazos mayores. De
acuerdo con el levantamiento de información realizado para sustentar este diagnóstico, en prome-
dio, durante el año 2015, desde la convocatoria hasta la presentación de propuestas en licitacio-
nes públicas y concursos públicos existió un plazo de 34.5 días hábiles, mientras que, en el caso de
Adjudicaciones Directas Públicas y Selectivas, cuyo plazo mínimo legal desde la convocatoria has-
ta la presentación de propuestas es de 10 días hábiles, en promedio, dicho plazo se extendió a 14 días hábiles.
16 Por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos establece que una Entidad contra-
tante puede establecer un plazo menor a 30 días calendario, siempre que se verifiquen determina-
das condiciones establecidas en el Tratado, siendo que en ningún caso el plazo puede ser menor a
10 días calendario.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
21
cualquier persona.
(d) El contenido de la publicación incluye suficiente información para permi-
tirle a los posibles oferentes decidir su capacidad e interés en presentar
ofertas.
El contenido de la convocatoria en el SEACE incluye suficiente información que
permite a los posibles oferentes decidir su capacidad e interés en presentar ofertas,
siendo que, de requerir mayor información, pueden revisar las Bases que se encuen-
tran a disposición de los participantes en la ficha de convocatoria, bajo sanción de nu-
lidad.
Criterios de Calificación Puntaje
El marco legal cumple con las siguientes condiciones:
(a) Exige que las oportunidades para adquisiciones que no sean de pro-
veedor único o una cotización de precios se publiquen.
(b) La publicación de oportunidades provee suficiente tiempo consisten-
te con la metodología, naturaleza y complejidad de licitaciones pú-
blicas para que los oferentes potenciales puedan obtener los docu-
mentos y responder a la invitación. Los plazos son mayores en el ca-
so de competencia internacional.
(c) La publicación de licitaciones públicas es obligatoria en al menos un
periódico de cobertura y circulación nacional o en una página única
de Internet oficial del gobierno de fácil acceso en donde se publican
todas las oportunidades de licitaciones públicas.
(d) El contenido de la publicación incluye suficiente información para
permitirle a los posibles oferentes decidir su capacidad e interés en
presentar ofertas.
3
El marco legal cumple con las condiciones establecidas en (a) y (b) más
una de las condiciones restantes. 2
El marco legal solamente cumple con las condiciones plasmadas en (a)
más una de las condiciones restantes. 1
El marco legal solamente cumple con las condiciones (a) mencionada
arriba. 0
Por lo tanto, de acuerdo con el diagnóstico anterior efectuado para el sub-indicador
1(c), las convocatorias de los procesos de selección se publican en el SEACE con el
fin de promover la transparencia, otorgando tiempo suficiente para la presentación de
las ofertas, de acuerdo con estándares internacionales aceptados, siendo que el conte-
nido de la convocatoria incluye suficiente información para que el oferente se interese
en particular, por lo que corresponde asignar un puntaje de 3.
Puntaje obtenido: 3
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
22
Sub-indicador 1 (d) – Reglas sobre la participación
Este sub-indicador evalúa si el marco legal cumple con las siguientes condiciones:
(a) Establece la participación de cualquier contratista o proveedor o grupo de pro-
veedores o contratistas simplemente sobre la base de sus calificaciones o en con-
formidad con acuerdos internacionales y exige el uso, en la medida de lo posible,
de los conceptos de aprobado / no aprobado para determinar las calificaciones.
Sí se permite dar preferencia a un precio razonable (15% o menos); y requiere
justificación para adquisiciones reservadas a grupos de participantes determina-
dos.
(b) Si se exige el registro esto no constituya una barrera para la participación en las
licitaciones y no exige una asociación obligatoria con otras empresas.
(c) Estipula exclusiones solamente con respecto a las actividades delictivas o co-
rruptas, la descalificación administrativa bajo la ley está sujeta al cumplimiento
del debido proceso o a la prohibición de establecer relaciones comerciales con
otros países.
(d) Establece reglas para la participación de empresas públicas que promuevan una
competencia justa.
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) Establece la participación de cualquier contratista o proveedor o grupo de
proveedores o contratistas simplemente sobre la base de sus calificaciones
o en conformidad con acuerdos internacionales y exige el uso, en la medi-
da de lo posible, de los conceptos de aprobado / no aprobado para determi-
nar las calificaciones. Sí se permite dar preferencia a un precio razonable
(15% o menos); y requiere justificación para adquisiciones reservadas a
grupos de participantes determinados.
La LCE consagra el principio de libre competencia, según el cual los pliegos de con-
diciones deben fomentar la mayor participación de potenciales postores.
De acuerdo con el régimen general, cualquier contratista o proveedor, o grupo de pro-
veedores o contratistas, puede adjudicarse un contrato, siempre que cumpla con los
requerimientos mínimos previstos en los pliegos de condiciones y obtenga el mayor
puntaje total. La metodología para la asignación de puntajes se aplica por igual, con
independencia de la procedencia de los proveedores. Esta metodología comprende dos
etapas: una de evaluación técnica y otra posterior de evaluación económica.17 La eva-
17 De acuerdo con la Ley N° 30225 y su Reglamento, en el caso de bienes, servicios y obras, se aplica
la metodología de post calificación, con la cual, la oferta se presenta en un único sobre, aplicándo-
se primero los criterios de evaluación de la oferta (entre los cuales se incluye el precio), de modo
tal que sólo se verifiquen los requisitos de calificación de la oferta mejor evaluada.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
23
luación técnica, a su vez, comprende una primera fase de admisión (cumple/no cum-
ple las especificaciones técnicas) y una segunda fase en la que se asignan los puntajes.
Todo proveedor que desee participar de un proceso de selección debe cumplir las si-
guientes condiciones: (i) No estar impedido de contratar con el Estado, según los su-
puestos expresamente contemplados en la Ley; (ii) No estar inhabilitado para contra-
tar con el Estado, por resolución del Tribunal; (iii) Encontrarse inscrito en el Registro
Nacional de Proveedores - RNP, que cuenta con procedimientos específicos para la
inscripción de proveedores extranjeros.
A diferencia de la evaluación practicada en el año 2008, hoy ya no existe la ley que
establecía la obligación de asignar a las propuestas de bienes y servicios elaborados o
prestados en el Perú una bonificación del 20% sobre el puntaje total obtenido, por lo
que no se otorgan este tipo de preferencias.
Adicionalmente, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desem-
peño, de la revisión de una muestra de bases publicadas y de la realización de entre-
vistas a través de las cuales se buscaba determinar si existían restricciones para la par-
ticipación de postores en función a sus condiciones (nacionalidad, origen, localidad,
genero, experiencia exclusiva en un sector determinado, pertenencia a un grupo de-
terminado y similares), no se advierte un número significativo de bases que explíci-
tamente contengan disposiciones que limiten la participación a grupos licitantes por
motivos distintos de sus calificaciones.
(b) Si se exige el registro esto no constituya una barrera para la participación
en las licitaciones y no exige una asociación obligatoria con otras empre-
sas.
La inscripción en el RNP es requisito indispensable para la presentación de propuestas
y tiene como finalidad garantizar que las Entidades contraten con proveedores que
cuentan con la suficiente capacidad legal, técnica y financiera necesaria para satisfa-
cer sus requerimientos.
De acuerdo con la información publicada por la Oficina de Estudios Económicos del
OSCE18, el número de proveedores registrados en el RNP aumentó considerablemente
en el año 2015, pasando de 117,383 inscritos en el 2014 a 137,167, cifra igualmente
superior al año 2013 (133,904). Cabe precisar que, en el caso de ejecutores de obras, a
diciembre del 2015, se contaba con 16,343 proveedores inscritos, número superior a
18 De acuerdo con el Reglamento de Organización y Funciones del Organismo Supervisor de las
Contrataciones del Estado – ROF del OSCE - aprobado mediante Decreto Supremo N° 076-
2016-EF, uno de los órganos de asesoramiento es la Oficina de Estudios e Inteligencia de Nego-
cios (Art. 6 del ROF), la cual reemplaza a la antes Oficina de Estudios Económicos. Por lo tanto
en adelante en el presente informe se señalará la OEI del OSCE
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
24
los registrados en los años 2014 (12,406), 2013 (13,543) y 2012 (11,289).
Asimismo, el número de proveedores no domiciliados registrados en el RNP en los
últimos tres años ha crecido sostenidamente (505 proveedores a diciembre del 2013;
549 en el 2014 y 612 en el 2015), lo que evidencia que la inscripción en el RNP no
constituye una barrera para la inscripción de las empresas no domiciliadas.
Adicionalmente, se advierte que el número de proveedores no domiciliados distintos
que contrataron en los últimos tres años con el Estado es superior en más del doble al
número de proveedores no domiciliados registrados en el RNP (1,399 en el 2013;
1,332 en el 2014 y 1,457 en el 2015).
De este modo, se evidencia que el RNP no es una barrera para la participación de pro-
veedores extranjeros, los cuales incluso pueden contratar con el Estado sin requerir
dicho registro cuando las características de la contratación y el mercado así lo ameri-
ten.19
De otro lado, no existe obligación de asociación con otras empresas. Así, para la ins-
cripción en el RNP o la participación en los procesos de selección no se exige a los
proveedores nacionales y extranjeros la conformación de asociaciones o consorcios
entre ellos.
(c) Estipula exclusiones solamente con respecto a las actividades delictivas o
corruptas, la descalificación administrativa bajo la ley está sujeta al cum-
plimiento del debido proceso o a la prohibición de establecer relaciones
comerciales con otros países.
Para que el incumplimiento de contratos se constituya en una causal de descalifica-
ción de propuestas, debe haber dado lugar previamente a una sanción de inhabilita-
ción (temporal o definitiva) para contratar con el Estado. La imposición de tales san-
ciones a proveedores se encuentra exclusivamente a cargo del Tribunal de Contrata-
ciones del Estado, previo procedimiento administrativo sancionador, esto es, en estric-
19 Estas contrataciones obedecen, en su mayoría, a la aplicación de los literales i) y o) del artículo
3.3 de la LCE, conforme a los cuales, ésta no es de aplicación para las contrataciones cuyos mon-
tos sea iguales o inferiores a tres (3) Unidades Impositivas Tributarias (UITs), vigentes al momento
de la transacción, así como a las contrataciones realizadas con proveedores no domiciliados en el
país cuando el mayor valor estimado de las prestaciones se realice en el territorio extranjero.
Cabe precisar que, de acuerdo con la Ley N° 30225 y su Reglamento, a las contrataciones exclui-
das del ámbito de aplicación de la Ley, por debajo de ocho (8) UITs e iguales o mayores a una (1)
UIT les aplica la obligación de contar con inscripción vigente en el Registro Nacional de Provee-dores (RNP). De otro lado, el supuesto de inaplicación regulado en el literal o) del artículo 3.3. de
la LCE se encuentra ahora previsto en el literal f) del artículo 5 de la Ley N° 30225, conforme al
cual, son sujetos a supervisión del OSCE, entre otros supuestos excluidos de la aplicación de la
LCE, las contrataciones realizadas con proveedores no domiciliados en el país cuando se sustente
la imposibilidad de realizar la contratación a través de los métodos de contratación de la LCE.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
25
to cumplimiento del debido proceso.20
Además, en el Perú no existe prohibición de sostener relaciones comerciales con de-
terminados países; en tal sentido, proveedores, bienes y servicios provenientes de
cualquier país pueden participar en todo proceso de selección convocado por una En-
tidad, cumpliéndose con el criterio bajo comentario.
(d) Establece reglas para la participación de empresas públicas que promue-
van una competencia justa.
Por mandato constitucional, las empresas públicas tienen un rol subsidiario en aque-
llos ámbitos donde no existe iniciativa privada. La normativa no reconoce tratos pre-
ferenciales o bonificaciones en favor de las empresas públicas, las cuales participan
en igualdad de condiciones con cualquier proveedor registrado ante el RNP, si bien no
se encuentran obligadas a inscribirse en el RNP por su propia naturaleza.
Adicionalmente, se advierte que las pocas empresas que participan en procesos de se-
lección no tienen una participación mayoritaria en el mercado, habiendo además obte-
nido la buena pro sólo en algunos de los procesos que participaron según las condi-
ciones propias del mercado.
Así, durante el 2015, SERPOST participó en 76 procesos y ganó sólo 15; ESVICSAC
en 13 y ganó 6; SILSA en 30 y ganó 10, mientras que PETROPERÚ en 21 y ganó 19,
con la salvedad en este último caso que dicha participación es minoritaria en el rubro
de hidrocarburos.21
Por tanto, se puede concluir que tanto a nivel normativo como en la práctica las em-
presas públicas participan de manera justa en el mercado de contratación pública.
20 Se impone sanción a los proveedores, participantes, postores y contratistas que incurran en alguna
de las sanciones tipificadas en el artículo 51 de la LCE, supuestos que han sido modificados por la
Ley N° 30225. Asimismo, en el artículo 248 del nuevo reglamento se establece como impedimento la participación
de personas condenadas mediante sentencia consentida o ejecutoriada por delitos de concusión,
peculado, corrupción de funcionarios, entre otros.
21 Cabe agregar que si bien las Universidades no son empresas públicas, algunas de ellas participa-
ron en un total de 47 procesos de selección en el 2015, habiendo resultado ganadoras en 31 casos.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
26
Criterios de Calificación Punta-
je
El marco legal cumple con las siguientes condiciones:
(a) Establece la participación de cualquier contratista o proveedor o
grupo de proveedores o contratistas simplemente sobre la base de
sus calificaciones o en conformidad con acuerdos internacionales y
exige el uso, en la medida de lo posible, de los conceptos de apro-
bado / no aprobado para determinar las calificaciones. Sí se permite
dar preferencia a un precio razonable (15% o menos); y requiere
justificación para adquisiciones reservadas a grupos de participantes
determinados.
(b) Si se exige el registro esto no constituya una barrera para la partici-
pación en las licitaciones y no exige una asociación obligatoria con
otras empresas.
(c) Estipula exclusiones solamente con respecto a las actividades delic-
tivas o corruptas, la descalificación administrativa bajo la ley está
sujeta al cumplimiento del debido proceso o a la prohibición de es-
tablecer relaciones comerciales con otros países.
(d) Establece reglas para la participación de empresas públicas que
promuevan una competencia justa.
3
Las leyes y reglamentaciones cumplen con las condiciones de (a) y (b)
más una de las condiciones restantes. 2
Las leyes y las reglamentaciones cumplen con las condiciones de (a)
más una de las condiciones restantes. 1
Las leyes y las reglamentaciones no cumplen con las condiciones esta-
blecidas en los párrafos a) hasta d) mencionadas arriba. 0
Entonces, de acuerdo con la evaluación anterior desarrollada para el sub-indicador
1(d), el marco legal establece la participación de cualquier proveedor sobre la base de
sus calificaciones y, en la medida de lo posible, con base a los conceptos cumple / no
cumple, no existiendo tratos preferentes para las empresas de origen nacional, ni exis-
tiendo prohibición de sostener relaciones comerciales con determinados países.
Además, el RNP no constituye una barrera para la participación de proveedores ex-
tranjeros y las empresas públicas participan en los procesos de selección en igualdad
de condiciones con las empresas privadas, por lo que corresponde asignar un puntaje
de 3.
Puntaje obtenido: 3
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
27
Sub-indicador 1 (e) – Documentos de licitación y especificaciones técnicas
Este sub-indicador evalúa si el marco legal cumple con las siguientes condiciones:
(a) Establece el contenido mínimo para los documentos de la licitación y exige que
el contenido sea el apropiado y suficiente como para que los oferentes puedan
cumplir con los requisitos.
(b) Exige el uso de especificaciones neutrales mediante la cita de normas interna-
cionales cuando fuese posible y requiere el reconocimiento de normas equivalen-
tes cuando no existan especificaciones neutrales.
(c) Requiere reconocimiento de estándares equivalentes cuando no existe una espe-
cificación neutral.
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) Establece el contenido mínimo para los documentos de la licitación y exige
que el contenido sea el apropiado y suficiente como para que los oferentes
puedan cumplir con los requisitos.
La LCE establece el contenido mínimo de las Bases (características técnicas, garan-
tías, plazos, cronograma, método de evaluación y calificación, garantías, proforma de
contrato, valor referencial y fórmulas de reajuste, entre otros) y consagra el principio
de transparencia, de acuerdo con el cual la evaluación de ofertas debe basarse en crite-
rios objetivos y accesibles a todos los postores. La LCE exige que las Bases sean cla-
ras y que contengan la información suficiente y necesaria para que un proveedor se
interese en la convocatoria y pueda realizar una oferta concordante con las necesida-
des de las Entidades contratantes.
(b) Exige el uso de especificaciones neutrales mediante la cita de normas in-
ternacionales cuando fuese posible y requiere el reconocimiento de normas
equivalentes cuando no existan especificaciones neutrales.
La LCE y su Reglamento facultan a las Entidades a definir sus especificaciones técni-
cas sobre la base de criterios objetivos y neutrales, encontrándose prohibido el direc-
cionamiento a marcas, fabricantes o diseños determinados, salvo casos de estandari-
zación aprobados bajo responsabilidad del Titular de la Entidad. Las Entidades tienen
la facultad de definir sus especificaciones técnicas en función de sus necesidades. No
obstante, éstas deben cumplir obligatoriamente con los reglamentos técnicos, normas
metrológicas y/o sanitarias nacionales, si las hubiere.
Por otra parte, el Reglamento menciona que, adicionalmente, serán obligatorios los
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
28
requisitos técnicos establecidos en reglamentos sectoriales22 dentro del ámbito de su
aplicación. Así, en sectores tales como salud, hidrocarburos, electricidad, seguridad
de la información, entre otros, se reconocen normas técnicas internacionales a las cua-
les se les otorga un carácter obligatorio a través de la aprobación de reglamentos téc-
nicos u otras disposiciones.23
Desde ese punto de vista, algunas Entidades al contratar en dichos sectores, tienen la
obligación de exigir el cumplimiento de estándares internacionales recogidos en la
normativa nacional sectorial. No obstante, la normativa no exige el uso de especifica-
ciones neutrales mediante la cita a normas internacionales cuando fuese posible.
(c) Requiere reconocimiento de estándares equivalentes cuando no existe una
especificación neutral.
Las especificaciones técnicas no deben incluir marcas comerciales o especificaciones
que permitan sesgar la contratación hacia un proveedor. La estandarización es el úni-
co supuesto en el que se puede hacer referencia a determinada marca o tipo particular,
dado que sólo dicho bien o servicio garantiza la funcionalidad, operatividad o valor
económico del equipamiento o infraestructura preexistente en la Entidad.
Conforme a la Directiva N° 10-2009-OSCE/CD, los presupuestos que debían verifi-
carse para que proceda la estandarización, son los siguientes:
i) Entidad posee determinado equipamiento o infraestructura, pudiendo ser maqui-
narias, equipos, vehículos, u otro tipo de bienes, así como ciertos servicios espe-
cializados;
ii) Los bienes o servicios que se requiere contratar son accesorios o complementa-
rios al equipamiento o infraestructura preexistente; y
iii) Los bienes o servicios que se requiere contratar son imprescindibles para garanti-
zar la funcionalidad, operatividad o valor económico del equipamiento o infraes-
tructura preexistente.
Asimismo, dicha Directiva detalla supuestos puntuales en que no procede la estanda-
rización, así como las responsabilidades para su aprobación y elaboración de informe
técnico de sustento.
22 Documento emitido por una Entidad competente que establece disposiciones aplicables al Sector al
que pertenece
23 Cabe señalar que, de acuerdo con la Ley N° 30225, las Entidades del Poder Ejecutivo que formu-
len políticas nacionales y/o sectoriales del Estado están facultadas a uniformizar los requerimien-
tos de los bienes y servicios que deban contratar las Entidades en el ámbito de sus competencias a
través de un proceso de homologación.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
29
Ahora bien, de acuerdo con la Directiva N° 004-2016-OSCE/CD, vigente desde el
11.01.2016, en los documentos del procedimiento de selección debe agregarse la pa-
labra "o equivalente" a continuación de la referencia a determinada fabricación o pro-
cedencia, procedimiento concreto, marca, patente o tipos, origen o producción.
En esa medida, la normativa establece la responsabilidad de la Entidad para determi-
nar la equivalencia de la marca o tipo particular requeridos, tomando en cuenta para
ello los principios de libertad de concurrencia, competencia, eficiencia y eficacia.
Criterio de Calificación Puntaje
El marco legal cumple con las siguientes condiciones:
a) Establece el contenido mínimo para los documentos de la licitación
y exige que el contenido sea el apropiado y suficiente como para
que los oferentes puedan cumplir con los requisitos.
b) Exige el uso de especificaciones neutrales mediante la cita de nor-
mas internacionales cuando fuese posible y requiere el reconoci-
miento de normas equivalentes cuando no existan especificaciones
neutrales.
c) Requiere reconocimiento de estándares equivalentes cuando no
existe una especificación neutral.
3
El marco legal cumple sustancialmente con las condiciones de (a) más
una de las condiciones restantes. 2
El contenido de marco legal presenta las condiciones de (a). 1
El contenido de los documentos de la licitación se deja en gran medida
o totalmente a discreción de la entidad adquirente. 0
Es así, que de acuerdo con el análisis desarrollado para el sub-indicador 1(e ), la nor-
mativa establece el contenido mínimo de los documentos del procedimiento y se en-
cuentra prohibido hacer referencias a marcas o tipo particular que permitan sesgar la
contratación hacia un proveedor. Asimismo, cuando sea necesario contratar determi-
nada marca o tipo particular se exige agregar la palabra “equivalente” a continuación
de dicha referencia. No obstante, la normativa no exige la cita a normas internaciona-
les, por lo que corresponde asignar un puntaje de 2.
Puntaje obtenido: 2
En tal sentido, a efectos de mejorar el puntaje en adelante, se recomienda informar a
los sectores sobre la importancia de evaluar las normas internacionales para su incor-
poración como reglamentos sectoriales obligatorios.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
30
Sub-indicador 1 (f) – Evaluación de las ofertas y criterios para la adjudicación
Este sub-indicador evalúa si el marco legal exige que:
(a) Los criterios de evaluación sean relevantes para la decisión y se encuentran es-
pecificados con precisión y de antemano en los documentos de la licitación para
que la decisión sobre la adjudicación se tome solamente sobre la base de los cri-
terios establecidos en los documentos de la licitación.
(b) Los criterios no evaluados en términos monetarios se evalúen sobre la base del
cumple/no cumple en la medida de lo posible.
(c) La evaluación de las propuestas para servicios de consultoría otorgue la impor-
tancia que corresponde a la calidad y se reglamente de qué modo se han de con-
siderar el precio y la calidad.
(d) Durante el período de la evaluación, la información relacionada con el análisis,
la aclaración y la evaluación de las ofertas no se divulga a los participantes o a
otros que no estén oficialmente involucrados en el proceso de evaluación.
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) Los criterios de evaluación sean relevantes para la decisión y se encuen-
tran especificados con precisión y de antemano en los documentos de la li-
citación para que la decisión sobre la adjudicación se tome solamente so-
bre la base de los criterios establecidos en los documentos de la licitación.
La LCE exige que los pliegos de condiciones contengan la metodología de evaluación
de las ofertas. Los factores que deben ser empleados para la evaluación de las ofertas
deben ser razonables, objetivos y congruentes en relación con el objeto de convocato-
ria.
Dependiendo del objeto de convocatoria (bienes, servicios en general, consultorías y
ejecución de obras), el RCE establece los factores y criterios de evaluación que deben
adoptarse.24 Para la adquisición de bienes y suministros, el RCE establece un listado
de factores de evaluación que pueden ser incluidos en los pliegos de condiciones, pu-
diendo las Entidades emplear otros factores, siempre que sean razonables y congruen-
tes con el objeto de la convocatoria y que se sujeten a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.
Tratándose de la contratación de servicios en general, el LCE señala que debe consi-
24 Con la entrada en vigencia de la Ley N° 30225, en el caso de bienes, servicios y obras, el precio
debe ser un factor de evaluación y, adicionalmente, pueden establecerse los factores detallados en
el Reglamento, así como otros que prevean los documentos estándar que aprueba OSCE. De otro
lado, en el caso de consultorías o consultorías de obra, debe establecerse alguno de los factores de
evaluación detallados en el Reglamento u otros que prevean los documentos estándar que aprueba
OSCE, mientras que en la selección de consultores individuales, se deben incluir sólo los factores
detallados en el Reglamento y recogidos en la Solicitud de Expresión de Interés Estándar.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
31
derarse como factor referido al postor la experiencia, y además establece un listado de
factores de evaluación que pueden ser incluidos en los pliegos de condiciones (referi-
dos al postor, referidos al personal propuesto y referidos al objeto de la convocatoria),
pudiendo la Entidad elegir entre ellos, según corresponda al tipo de servicio, su natu-
raleza, finalidad y a la necesidad de la Entidad.
De otro lado, para la contratación de servicios de consultoría y ejecución de obras, el
Reglamento establece los factores que obligatoriamente deben ser empleados, preci-
sando que en el caso de servicios de consultoría podrá considerarse otros factores re-
feridos al postor y al objeto de la convocatoria, siempre que sean razonables y con-
gruentes con el objeto de la convocatoria y que se sujeten a criterios de razonabilidad
y proporcionalidad.
El Reglamento establece que las Entidades deben utilizar obligatoriamente las Bases
Estandarizadas aprobadas por el Consejo Directivo del OSCE, las cuales detallan los
aspectos que las Entidades deben completar en función de las características propias
de la contratación. Asimismo, las Bases Estandarizadas indican que determinadas sec-
ciones no pueden ser modificadas, bajo sanción de nulidad, lo que reduce la posibili-
dad que las Entidades introduzcan cambios que afecten una evaluación objetiva e im-
parcial de los participantes.
El RCE establece los márgenes de puntaje para los factores de evaluación en la con-
tratación de servicios de consultoría, y contratación de obras; mientras que en el caso
de bienes y servicios en general, los rangos y puntajes deben ser determinados por la
propia Entidad y plasmados en los pliegos de condiciones, en concordancia con el
principio de transparencia consagrado en la Ley, según el cual la evaluación debe ba-
sarse en calificaciones objetivas y accesibles a todos los postores.
De este modo, los criterios de evaluación se encuentran de antemano especificados en
la normativa de contrataciones y recogidos en las Bases Estandarizadas aprobadas por
OSCE. Asimismo, el acta de la evaluación y el cuadro comparativo respectivo se pu-
blican en el SEACE, cumpliendo con un estándar óptimo de transparencia.
Ahora bien, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempeño,
de la revisión de una muestra de 381 Bases, se advierte que 3.4% de ellas incluyen
factores en los que explícitamente no queda claro cuál es el criterio para asignar el
puntaje (básicamente en el factor de evaluación mejoras a las especificaciones técni-
cas o términos de referencia). En tal sentido, la muestra realizada corrobora de algún
modo el cumplimiento de lo dispuesto en la normativa.
(b) Los criterios no evaluados en términos monetarios se evalúen sobre la base
del cumple/no cumple en la medida de lo posible.
Los criterios no evaluados en términos monetarios se evalúan sobre la base del cum-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
32
ple/no cumple en la medida de lo posible. Así, por ejemplo, la presentación de garan-
tías comerciales, el plazo de entrega, la disponibilidad de repuestos, las mejoras a las
condiciones previstas, la capacitación del personal, entre otros.
El Reglamento contempla que la evaluación de propuestas se realiza en dos etapas.25
La primera de ellas es la evaluación técnica, cuya finalidad es primero calificar al
proveedor y su propuesta, verificando que cumplan con los requisitos de participa-
ción, sobre la base de cumple/no cumple, y luego evaluar la calidad de la propuesta
técnica asignándole el puntaje que corresponda. La segunda es la evaluación de la
propuesta económica, cuyo objeto es asignar el mayor puntaje a la propuesta de me-
nor monto y a las demás el puntaje inversamente proporcional. Para acceder a la eva-
luación económica, las propuestas deben alcanzar un puntaje técnico mínimo de 60
puntos, en el caso de la adquisición de bienes y ejecución de obras, y de 80 puntos, en
el caso de la contratación de servicios en general y de consultoría.
(c) La evaluación de las propuestas para servicios de consultoría otorgue la
importancia que corresponde a la calidad y se reglamente de qué modo se
han de considerar el precio y la calidad.
La evaluación de las propuestas para servicios de consultoría otorga la importancia
que corresponde a la calidad, habiéndose reglamentado de qué modo se han de consi-
derar el precio y la calidad. Así, para la aplicación de la fórmula para la determinación
del puntaje total, se ha previsto que la evaluación técnica del servicio de consultoría
tenga un mayor peso (mayor a 0.70 y menor a 0.80), en comparación con los demás
objetos contractuales donde el rango de la evaluación técnica es mayor a 0.6 y menor
a 0.70.
Corresponde agregar que la Ley N° 30225 ha creado un procedimiento específico para
la selección de consultores individuales, basado exclusivamente en la evaluación de la
experiencia y calificaciones de la persona natural que presta el servicio, lo que evi-
dencia que se otorga la importancia correspondiente a la calidad en los servicios de
consultoría.
Además, mediante pronunciamientos emitidos por el OSCE, se han precisado las con-
diciones que permiten garantizar la calidad de las consultorías para la elaboración del
estudio de pre inversión y estudios definitivos para la formulación de determinado
proyecto convocada bajo el sistema a suma alzada. Allí se especifica que las Bases
pueden establecer que la oferta del postor incluya los subtotales que la componen (pre
inversión y expediente técnico), y precisar que la estructura de costos de la oferta de-
be guardar la misma relación porcentual de los componentes establecidos en el valor
25 De acuerdo con la Ley N° 30225 y su Reglamento, en el caso de bienes, servicios y obras, se aplica
la metodología de post calificación, con la cual, la oferta se presenta en un único sobre, aplicándo-
se primero los criterios de evaluación de la oferta (entre los cuales se incluye el precio), de modo
tal que sólo se verifiquen los requisitos de calificación de la oferta mejor evaluada.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
33
referencial.
(d) Durante el período de la evaluación, la información relacionada con el
análisis, la aclaración y la evaluación de las ofertas no se divulga a los
participantes o a otros que no estén oficialmente involucrados en el proce-
so de evaluación.
La LCE establece mecanismos que aseguren la confidencialidad de las propuestas,
tales como la presentación de propuestas en sobres cerrados e independientes, y la
custodia de las propuestas económicas por parte del notario público hasta la culmina-
ción de la evaluación técnica. Durante el período de evaluación, el contenido de las
ofertas ni la información relacionada con su evaluación se divulga a los participantes
o a otros que no estén oficialmente involucrados en el proceso de evaluación. Ade-
más, en el caso de los procesos convocados bajo modalidad de subasta inversa elec-
trónica, las ofertas presentadas a través del SEACE pueden ser revisadas únicamente
por el órgano a cargo del proceso de selección, para lo cual el funcionario competente
cuenta con un Certificado SEACE (usuario y contraseña), garantizándose la confiden-
cialidad de la propuesta. Cabe precisar adicionalmente que dicho funcionario puede
acceder al contenido de las propuestas únicamente una vez culminado el periodo de
lances electrónicos.
No obstante, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempeño,
29% de los proveedores encuestados no cree que se haya respetado la confidenciali-
dad de las ofertas. Cabe precisar que dicha percepción existe básicamente respecto de
los procesos convocados por gobiernos regionales y locales. En tal sentido, la eviden-
cia no permite confirmar que, en la práctica, se respete la confidencialidad de las ofer-
tas, que se dispone a nivel normativo.
Criterios de Calificación Puntaje
El marco legal exige que:
(a) Los criterios de evaluación sean relevantes para la decisión y se
encuentran especificados con precisión y de antemano en los do-
cumentos de la licitación para que la decisión sobre la adjudica-
ción se tome solamente sobre la base de los criterios establecidos
en los documentos de la licitación.
(b) Los criterios no evaluados en términos monetarios se evalúen so-
bre la base del cumple/no cumple en la medida de lo posible.
(c) La evaluación de las propuestas para servicios de consultoría otor-
gue la importancia que corresponde a la calidad y se reglamente
de qué modo se han de considerar el precio y la calidad.
(d) Durante el período de la evaluación, la información relacionada
con el análisis, la aclaración y la evaluación de las ofertas no se
divulga a los participantes o a otros que no estén oficialmente in-
3
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
34
Criterios de Calificación Puntaje
volucrados en el proceso de evaluación.
El marco legal abarca las condiciones establecidas en (a) y (b) más una
de las condiciones restantes. 2
El marco legal abarca lo establecido en (a) pero no abarca plenamente
las otras condiciones. 1
El marco legal no aborda adecuadamente ninguna de las condiciones
enumeradas en (a) hasta (d) mencionadas arriba. 0
Es así que, de acuerdo con la evaluación desarrollada líneas arriba para el sub-
indicador 1(f), los criterios de evaluación se encuentran especificados con precisión, y
de antemano, en los documentos de los procesos de selección; los criterios de evalua-
ción se realizan sobre la base del cumple / no cumple en la medida de lo posible, ha-
biéndose otorgado la importancia que corresponde a la calidad para la contratación de
servicios de consultoría. No obstante, la evidencia de los resultados de la encuesta a
proveedores realizada para elaborar el presente diagnóstico, no permite afirmar que la
confidencialidad – que se dispone por ley - se cumpla en la práctica, por lo que co-
rresponde asignar un puntaje de 2.
Puntaje obtenido: 2
En tal sentido, como acción u oportunidad de mejora se recomienda continuar impul-
sando las transacciones electrónicas, que incluyan medidas de seguridad para garanti-
zar la confidencialidad de las ofertas, así como dar impulso a acciones de capacitación
para un mejor entendimiento del deber de confidencialidad de la información relacio-
nada con el análisis, la aclaración y la evaluación de las ofertas y la responsabilidad
que conlleva su incumplimiento.
Sub-indicador 1 (g) – Presentación, recepción y apertura de las ofertas.
Este sub-indicador evalúa si el marco legal contiene disposiciones en relación con las
siguientes condiciones:
(a) Apertura pública de las ofertas inmediatamente después de la fecha de cierre
para recepción de las ofertas siguiendo un procedimiento definido y regulado.
(b) Se mantendrán los registros del proceso de apertura de ofertas que estarán dis-
ponibles para su consulta.
(c) Se mantiene la seguridad y confidencialidad de las ofertas antes de su apertura
y se prohíbe divulgar información sensible específica durante el proceso infor-
mativo.
(d) La modalidad de presentación de las ofertas y la recepción por parte del Go-
bierno se encuentran bien definidos para evitar un rechazo innecesario de ofer-
tas.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
35
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) Apertura pública de las ofertas inmediatamente después de la fecha de cie-
rre para recepción de las ofertas siguiendo un procedimiento definido y re-
gulado.
En los casos expresamente previstos en el RCE (licitaciones públicas, concursos pú-
blicos, adjudicaciones directas públicas)26 la presentación y apertura de propuestas,
así como la adjudicación del contrato se realizan en acto público, con la participación,
cuando menos, de Notario Público (o Juez de Paz en los lugares donde no exista Nota-
rio), los miembros del Comité Especial u órgano encargado de conducir el proceso de
selección y los postores. También puede participar el veedor designado por el OCI de
la Entidad. En la medida que el acto es de carácter público, puede acudir al mismo
cualquier persona interesada que así lo desee, así como representantes de organizacio-
nes civiles y gremiales que conformen veedurías ciudadanas.
El acto público de presentación de propuestas se inicia, en la fecha y hora señaladas
en la convocatoria, cuando la Entidad, a través del Comité Especial, empieza a llamar
a los participantes registrados en el proceso para que entreguen sus ofertas. Seguida-
mente, el Comité Especial procede a abrir los sobres que contienen la propuesta técni-
ca de cada postor; en caso que la propuesta no reúna todos los documentos requeridos
en las Bases, es devuelta, teniéndose por no presentada.
Si existieran defectos de forma tales como omisiones o errores subsanables en los do-
cumentos presentados siempre que no modifiquen el alcance de la propuesta técnica,
el Comité Especial debe otorgar un plazo máximo de dos (2) días, desde el día si-
guiente de la notificación, para que el postor los subsane, en cuyo caso la propuesta
continúa vigente para todo efecto.27 No cabe subsanación alguna por omisiones o
errores en la propuesta económica, salvo defectos de foliación y de rúbrica de cada
uno de los folios que componen la oferta.
26 Cabe precisar que los procesos con apertura pública de ofertas representan el 70.8% del monto
total de los procedimientos convocados en el 2015.
27 De acuerdo con el artículo 68 del RCE, el plazo otorgado por el Comité Especial se computa de la
siguiente forma:
1. Cuando la presentación de propuestas se realiza en acto público, desde el día siguiente de efec-
tuado el requerimiento al postor en el mismo acto.
2. Cuando la presentación de propuestas se realiza en acto privado, desde el día siguiente de noti-
ficado el requerimiento al postor en el SEACE. Cabe precisar que, en el caso de procedimientos con presentación de ofertas en acto público, el
Reglamento de la Ley N° 30225 permite ahora que el órgano a cargo del procedimiento solicite la
subsanación de la oferta no sólo durante dicho acto público sino en cualquier momento durante la
admisión, precalificación, evaluación o calificación de la oferta, lo que constituye un régimen más
favorable para el administrado. Asimismo, el plazo que se otorga al proveedor se ha ampliado de
dos (2) a tres (3) días hábiles como máximo.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
36
Eventualmente, los pliegos de condiciones pueden establecer que la evaluación y cali-
ficación de las propuestas técnicas se realice en fecha posterior al acto público en que
se presentaron, en cuyo caso el Notario Público o Juez de Paz debe proceder a colocar
los sobres cerrados que contienen las propuestas económicas, dentro de uno o más
sobres, los que son debidamente sellados y firmados por él, por los miembros del
Comité Especial y por los postores que así lo deseen, conservándose hasta la fecha en
que el Comité Especial, también en acto público, comunique el resultado de la eva-
luación de las propuestas técnicas.
En los procesos de menor monto los actos de presentación de propuestas, evaluación y
calificación y adjudicación del contrato se realizan en acto privado. Los participantes
deben presentar sus propuestas en la mesa de partes de las Entidades, con cargo y en
sobre cerrado, dentro del plazo establecido en la convocatoria.
El RCE contempla disposiciones respecto de la forma de presentación de los docu-
mentos, el idioma, el número de sobres y copias de las ofertas, entre otros.
En suma, la recepción de las ofertas sigue un procedimiento claramente definido y
regulado, habiéndose detallado a nivel normativo con claridad, la modalidad de pre-
sentación de las ofertas, para evitar el rechazo innecesario de las mismas.
(b) Se mantendrán los registros del proceso de apertura de ofertas que estarán
disponibles para su consulta.
Todas las decisiones que adopte el Comité Especial deben constar en actas, incluyen-
do los actos de apertura, calificación y evaluación de propuestas, y adjudicación del
contrato, para formar parte del expediente de la contratación, siendo que cualquier
persona puede solicitar copia o revisar dicha información. Cabe precisar que el OSCE
ha aprobado formatos estándar de documentos del procedimiento de contratación, in-
cluyendo modelos de actas de evaluación y calificación de propuestas, las cuales son
de uso voluntario por parte de las Entidades.
Además, bajo la modalidad de subasta inversa, en su versión electrónica, con inde-
pendencia del monto de la contratación, el proceso de selección se realiza por Internet
a través del SEACE, el cual contempla medidas de seguridad elevadas para mantener
registros del proceso a largo plazo que permitan su auditoría y control.
Por otro lado, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempe-
ño, sólo en 3.7% de la muestra de actas de otorgamiento de buena pro publicadas en el
SEACE, se advirtió un reporte electrónico generado por el sistema, no siendo posible
verificar en esos casos la firma del notario público o juez de paz en el acta de apertura
de ofertas. Sin embargo, cabe precisar que el hecho de que no se encuentre registrado
en el sistema no significa que dicho documento no esté incluido en el expediente de
contratación que obra en la Entidad, dado que en muchos casos las entidades optan
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
37
por colgar los archivos en formato Word, y no en formato PDF a fin de simplificar el
acceso al sistema.
(c) Se mantiene la seguridad y confidencialidad de las ofertas antes de su
apertura y se prohíbe divulgar información sensible específica durante el
proceso informativo.
El RCE dispone la confidencialidad de las ofertas antes de su apertura. Asimismo,
establece que una vez otorgada la buena pro, la Entidad está en la obligación de per-
mitir el acceso al expediente de contratación, a más tardar, dentro del día siguiente de
haberse solicitado por escrito.
Adicionalmente, el RCE contempla que el acceso a la información contenida en un
expediente de contratación se regula por lo establecido en la Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública y su Reglamento, los cuales contemplan excepciones
a la difusión de la información, como es el caso de la información clasificada de índo-
le militar y del ámbito de inteligencia, la información protegida por el secreto banca-
rio, tributario, comercial, industrial, tecnológico y bursátil según la Constitución y
demás legislación pertinente, y la información referida a los datos personales cuya
publicidad constituya una invasión de la intimidad personal y familiar.
De este modo, la normativa dispone la seguridad y confidencialidad de las ofertas an-
tes de su apertura.
No obstante, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempeño,
29% de los proveedores encuestados no cree que se haya respetado la confidenciali-
dad de las ofertas. Cabe indicar que, de dicho porcentaje, el 77.1% percibe que esa
falta de confidencialidad se verifica en gobiernos regionales y locales.
En tal sentido, la evidencia no permite confirmar que, en la práctica, se respete la con-
fidencialidad de las ofertas, establecida a nivel normativo.
(d) La modalidad de presentación de las ofertas y la recepción por parte del
Gobierno se encuentran bien definidos para evitar un rechazo innecesario
de ofertas.
Tal y como se explica en el literal a) del sub-indicador 1(g), la recepción de las ofertas
sigue un procedimiento claramente definido y regulado, habiéndose detallado a nivel
normativo con claridad, la modalidad de presentación de las ofertas, para evitar el re-
chazo innecesario de las mismas.
Adicionalmente, el Reglamento de la Ley N° 30225 contempla reglas más favorables
para la subsanación de ofertas, con el objeto de evitar la no admisión de las ofertas, en
relación a las previstas en la normativa anterior, manteniéndose la tendencia de favo-
recer la mayor participación de postores en el proceso.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
38
Criterios de Calificación Puntaje
El marco legal contiene disposiciones en relación con las siguientes
condiciones:
(a) Apertura pública de las ofertas inmediatamente después de la fe-
cha de cierre para recepción de las ofertas siguiendo un procedi-
miento definido y regulado.
(b) Se mantendrán los registros del proceso de apertura de ofertas que
estarán disponibles para su consulta.
(c) Se mantiene la seguridad y confidencialidad de las ofertas antes
de su apertura y se prohíbe divulgar información sensible especí-
fica durante el proceso informativo.
(d) La modalidad de presentación de las ofertas y la recepción por
parte del Gobierno se encuentran bien definidos para evitar un re-
chazo innecesario de ofertas.
3
El marco legal contiene disposiciones referentes a (a) y (b) más una
de las condiciones restantes. 2
El marco legal contiene disposiciones en relación con (a) más una de
las condiciones restantes. 1
Dentro del marco legal no existe requisito alguno para la apertura pú-
blica de ofertas. 0
Entonces, de acuerdo con la evaluación descrita líneas arriba para el sub-indicador
1(g), la apertura pública de las ofertas sigue un procedimiento definido y regulado,
manteniéndose registros del acto de apertura de ofertas. La modalidad de presentación
de ofertas está claramente definida en el marco normativo, evitando un rechazo inne-
cesario de ofertas.
No obstante, la evidencia de los estudios realizados, no permite afirmar que la confi-
dencialidad que se dispone por ley se cumpla en la práctica, por lo que corresponde
asignar un puntaje de 2.
Puntaje obtenido: 2
En tal sentido, como oportunidad de mejora para posteriormente alcanzar un puntaje
de 3, se recomienda continuar impulsando las transacciones electrónicas, que incluyan
medidas de seguridad para garantizar la confidencialidad de las ofertas, así como dar
el impulso de acciones de capacitación para un mejor entendimiento del deber de con-
fidencialidad de las ofertas antes de su apertura y de la información sensible específi-
ca del proveedor, así como la responsabilidad que conlleva su incumplimiento.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
39
Sub-indicador 1 (h) - Protestas
El propósito de este sub-indicador es evaluar si el marco legal establece lo siguiente:
(a) El derecho de revisión por parte de quienes participan en un proceso de adquisi-
ción.
(b) Disposiciones que permitan responder ante una solicitud de revisión dentro del
ámbito de la dependencia adquirente con una revisión administrativa por parte
de otro ente independiente de la dependencia adquirente que tenga la autoridad
de adjudicar reparaciones, lo que incluye el derecho a revisión judicial.
(c) Establece los rubros que son pasibles de revisión.
(d) Establece plazos para que la dependencia adquirente y el ente encargado de la
revisión administrativa emitan sus decisiones.
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) El derecho de revisión por parte de quienes participan en un proceso de
adquisición.
La LCE y el RCE regulan mecanismos de revisión administrativa que permiten a los
participantes y postores de los procesos de selección cuestionar las decisiones efec-
tuadas en el marco del proceso en dos momentos claramente definidos, y que son re-
sueltos por organismos distintos a los que efectúan las compras:
i) Cuestionamientos a las Bases. Dentro de los 3 días hábiles siguientes de la notifi-
cación del pliego absolutorio de consultas y observaciones formuladas por los
participantes, éstos pueden solicitar que los actuados del proceso sean revisados
por el OSCE en licitaciones públicas, concursos públicos, adjudicaciones directas
públicas, adjudicaciones directas selectivas y adjudicaciones de menor cuantía de
consultoría de obras y ejecución de obras.28 El pronunciamiento del OSCE se
emite en un plazo máximo de diez días hábiles, siendo de cumplimiento obligato-
rio y no pudiendo ser impugnado en ninguna otra vía. Dicho pronunciamiento su-
pone la evaluación de oficio de todo el contenido de las Bases observadas, con el
objeto de sanear el proceso de selección.
ii) Recurso de apelación. Dentro de los ocho días hábiles siguientes de otorgada la
buena pro, los postores pueden recurrir al Tribunal para cuestionar los actos ad-
ministrativos dictados durante los procesos de licitación pública y concurso pú-
blico, desde la convocatoria hasta aquellos emitidos antes de la celebración del
contrato. En el caso de adjudicaciones directas públicas y de adjudicaciones de
28 Cabe indicar que la Ley N° 30225 prevé la posibilidad de elevar los actuados ante el OSCE en los
procesos de licitaciones públicas y concursos públicos.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
40
menor cuantía derivadas de los procesos antes mencionados, dicho plazo es de
cinco días hábiles.29
(b) Disposiciones que permitan responder ante una solicitud de revisión dentro
del ámbito de la dependencia adquirente con una revisión administrativa
por parte de otro ente independiente de la dependencia adquirente que ten-
ga la autoridad de adjudicar reparaciones, lo que incluye el derecho a revi-
sión judicial.
Conforme a lo señalado en el literal precedente, los proveedores pueden cuestionar las
decisiones efectuadas en el marco del proceso de selección, lo que es resuelto por ins-
tancias independientes a los que efectúan las compras.
(c) Establece los rubros que son pasibles de revisión.
El RCE precisa que los siguientes actos son impugnables:
Los actos dictados por el Comité Especial o el OEC, según corresponda, durante
el desarrollo del proceso de selección.
Los actos expedidos luego de haberse otorgado la Buena Pro y hasta antes de la
celebración del contrato.
Los actos emitidos por el Titular de la Entidad que afecten la continuación del
proceso de selección, distintos de aquellos que resuelven recursos de apelación,
tales como nulidad de oficio, cancelación u otros.
Igualmente, el RCE precisa que no son impugnables:
Las actuaciones materiales relativas a la programación de los procesos de selec-
ción en el SEACE.
Las actuaciones y actos preparatorios de la Entidad convocante, destinadas a or-
ganizar la realización de procesos de selección.
Las Bases del proceso de selección y/o su integración.
Las actuaciones materiales referidas al registro de participantes.
Los actos que aprueban la exoneración del proceso de selección, así como los que
se generen para la suscripción del respectivo contrato
De otro lado, se señalan los supuestos en los cuales se puede solicitar la elevación de
observaciones ante el OSCE:
29 En el caso de adjudicaciones directas selectivas y de menor cuantía, el recurso se presenta ante el
Titular de la Entidad.
Corresponde anotar que la Ley N° 30225 establece que los procedimientos de selección pueden ser
elevados ante el Tribunal de Contrataciones del OSCE cuando el monto del valor estimado y/o re-
ferencial sea superior a 65 UITs.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
41
Cuando las observaciones presentadas por el participante no fueron acogidas o
fueron acogidas parcialmente.
Cuando a pesar de ser acogidas sus observaciones, el participante considere que
tal acogimiento continúa siendo contrario a lo dispuesto por el artículo 26° de la
LCE, cualquier otra disposición de la normativa sobre contrataciones del Estado u
otras normas complementarias o conexas que tengan relación con el proceso de
selección; y
Cuando el participante considere que el acogimiento de una observación formu-
lada por otro participante resulta contrario a lo dispuesto por el artículo 26° de la
LCE, cualquier otra disposición de la normativa sobre contrataciones del Estado u
otras normas complementarias o conexas que tengan relación con el proceso de
selección.
(d) Establece plazos para que la dependencia adquirente y el ente encargado
de la revisión administrativa emitan sus decisiones.
El Tribunal debe resolver en los plazos establecidos en el RCE. La decisión del Tri-
bunal agota la vía administrativa y sólo puede ser impugnada en la vía judicial a tra-
vés de una acción contencioso-administrativa, la cual no suspende los efectos de la
resolución del Tribunal.
De acuerdo a los plazos establecidos por la norma, recibido el expediente en la Sala
correspondiente del Tribunal, con o sin absolución del postor o postores que resulten
afectados, ésta tiene un plazo de cinco (05) días hábiles para evaluar la documenta-
ción obrante en el expediente y, de ser el caso, declarar mediante decreto que está lis-
to para resolver.
Sin embargo, la norma habilita a la Sala correspondiente del Tribunal, de considerarlo
pertinente, por única vez y en una sola oportunidad, a solicitar información adicional
quedando prorrogado el plazo total de la evaluación al que se refiere el plazo prece-
dente, el cual no podrá exceder de quince (15) días hábiles.
El Tribunal resuelve y notifica su resolución a través del SEACE dentro del plazo de
cinco (05) días hábiles, contados desde la fecha de emisión del decreto que declare
que el expediente está listo para resolver.
Ahora bien, de acuerdo con el análisis empírico realizado para el presente informe,
desde la fecha en que se remite el expediente a Sala hasta la emisión del pronuncia-
miento se obtiene un promedio de 19.7 días hábiles, lo que confirma que el plazo es-
tablecido en la norma se cumple.
De otro lado, conforme a lo señalado en el literal a), el pronunciamiento del OSCE
sobre observaciones a las Bases se emite en un plazo máximo de diez días hábiles,
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
42
plazo que se cumple en la práctica.
Criterios de Calificación Puntaje
El marco legal establece lo siguiente:
(a) El derecho de revisión por parte de quienes participan en un pro-
ceso de adquisición.
(b) Disposiciones que permitan responder ante una solicitud de revi-
sión dentro del ámbito de la dependencia adquirente con una revi-
sión administrativa por parte de otro ente independiente de la de-
pendencia adquirente que tenga la autoridad de adjudicar repara-
ciones, lo que incluye el derecho a revisión judicial.
(c) Establece los rubros que son pasibles de revisión.
(d) Establece plazos para que la dependencia adquirente y el ente
encargado de la revisión administrativa emitan sus decisiones.
3
El marco legal contiene disposiciones referentes a (a) y (b) más una
de las condiciones restantes. 2
El marco legal contiene disposiciones con respecto a (a) más una de
las condiciones restantes. 1
El derecho de revisar la adecuada implantación del proceso de adqui-
siciones no está previsto en el marco legal. 0
Es así que, de acuerdo con el análisis desarrollado para el sub-indicador 1(h), se des-
prende que, el marco legal garantiza el derecho de revisión por parte de quienes parti-
cipan en un proceso de selección, estableciendo los supuestos que son pasibles de im-
pugnación ante un órgano independiente como es el Tribunal de Contrataciones el Es-
tado, siendo que la norma establece plazos para que dicho Tribunal emita su decisión.
Asimismo, se establece la posibilidad de los participantes de cuestionar las Bases ante
el OSCE, detallándose los supuestos en los que se puede solicitar dicha intervención y
los plazos para emitir el pronunciamiento respectivo. En tal sentido, corresponde
asignar un puntaje de 3.
Puntaje obtenido: 3
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
43
Indicador 2. Existencia de Documentos y Reglamentos sobre la Im-
plementación
Mediante este indicador se verifica la existencia, disponibilidad y calidad de regla-
mentos de aplicación, así como de procedimientos operativos, manuales, documentos
modelo para la licitación y condiciones modelo para la contratación. En una situa-
ción ideal, las leyes superiores proporcionan un marco de principios y políticas que
reglamentan las compras públicas. Las reglas de menor jerarquía y los instrumentos
más detallados complementan la ley e indican de qué modo se aplica la ley a circuns-
tancias específicas; estas son las reglamentaciones, los procedimientos y documentos
de la licitación. Este indicador está compuesto por seis sub-indicadores (a-f).
Sub-indicador 2 (a) – Reglas de implementación que definen procesos y procedi-
mientos no incluidos en la legislación de jerarquía superior
Este sub-indicador tiene como propósito evaluar si las reglas de implementación
cumplen con las siguientes condiciones:
Son claras con carácter abarcador y están consolidadas como un conjunto de
reglas disponibles en un lugar único y accesible.
Se actualizan en forma periódica.
Se define la responsabilidad del mantenimiento.
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) Son claras con carácter abarcador y están consolidadas como un conjunto
de reglas disponibles en un lugar único y accesible.
El Reglamento constituye el documento de desarrollo de lo establecido en la Ley. Di-
cho documento normativo es aprobado a través de una norma de inferior jerarquía de-
nominada decreto supremo, el cual es refrendada por el MEF y es publicada en el Dia-
rio Oficial El Peruano.
El Reglamento desarrolla y aborda en profundidad una serie de instituciones que solo
son mencionadas en la Ley, así, entre otros, tenemos:
Determina en extenso las características, requisitos, procedimientos, metodolo-
gías, modalidades, plazos, excepciones y sistemas aplicables a cada tipo de pro-
ceso de selección. Desarrolla las modalidades de selección de Subasta Inversa
(Presencial y Electrónica) y Convenio Marco.
Desarrolla las Compras Corporativas, las clasifica en obligatorias, facultativas y
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
44
sectoriales, e indica las reglas aplicables en cada caso.
Establece las características, condiciones, requisitos así como los tipos de la se-
lección por encargo (a entidad pública, a entidad privada nacional o internacional
y a organismos internacionales).
Dispone la obligatoriedad de convocar procesos de selección electrónicos para la
AMC de servicios.
Establece el procedimiento, requisitos y plazos para la presentación y resolución
de los recursos de apelación que son interpuestos por las discrepancias que surjan
entre la entidad y los proveedores dentro de un proceso de selección.
Contiene una regulación de desarrollo relativa a la ejecución del contrato de obra.
Asimismo, las competencias del MEF así como del OSCE en la regulación de la ma-
teria) se encuentran descritas en el RCE.
Es así que corresponde al OSCE en su calidad de organismo técnico especializado en
materia de contratación pública emitir Directivas cuya observancia y cumplimiento es
obligatorio para los operadores del Sistema.
Las Directivas son aprobadas por el Consejo Directivo del OSCE y tienen como fina-
lidad desarrollar y complementar la regulación establecida en el Reglamento y la Ley,
debiendo ser publicadas en el Diario Oficial El Peruano. De este modo, se contribuye
a dar mayor claridad y se permite una mejor operatividad de la regulación contenida
en la LCE y el RCE.
En ese sentido, el OSCE ha emitido una serie de Directivas que se encuentran clasifi-
cadas en función de las áreas temáticas que abordan. Así, tenemos que se han aproba-
do Directivas relativas a:
Bases estándar: A fin de facilitar el monitoreo y procesamiento de las contrata-
ciones, la normativa previó la emisión de las bases estándar, las cuales se elabo-
ran de acuerdo al objeto de contratación y al tipo de procedimiento de selección.
Así, las Bases estándar cuentan con dos secciones: una sección general que con-
tiene las disposiciones comunes a todos los procesos y una sección específica que
contiene un conjunto de anexos específicos para cada proceso que serán prepara-
das por la Entidad.
Tribunal de Contrataciones del Estado: Al respecto, se emitieron directivas
que establecían los lineamientos para el Procedimiento de Asignación de Expe-
dientes en el Tribunal de Contrataciones del Estado, las disposiciones que regulan
la emisión de Decretos y Resoluciones y/o Acuerdos del Tribunal de Contrata-
ciones del Estado y su notificación, así como la programación de audiencias y
lectura de expedientes y las disposiciones que regulan la emisión de Decretos del
Tribunal de Contrataciones del Estado y su notificación, así como la programa-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
45
ción de audiencias y lecturas de expediente.
SEACE: Mediante Directivas, el OSCE estableció las disposiciones relativas al
Registro de Información en el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado,
así como disposiciones referidas al trámite de asignación, actualización y desacti-
vación del Certificado SEACE otorgado a los usuarios del Sistema Electrónico.
Registro Nacional de Proveedores: A través de Directivas, el OSCE establece
los procedimientos y plazos para la inscripción y renovación de inscripción de
proveedores de bienes, servicios, consultorías y ejecución de obras en el Registro
Nacional de Proveedores (RNP), así como del aumento de la capacidad máxima
de contratación (ejecutores) y de la ampliación de especialidad (consultores).
Asimismo, por medio de estos instrumentos se establecen las disposiciones apli-
cables a los procedimientos de comunicación de ocurrencias y modificación de
datos, declaración de record de consultorías y ejecución de obras, entre otros.
Procesos de selección y ejecución contractual: Por medio de directivas, se desa-
rrollan algunos aspectos vinculados al desarrollo del procedimiento de selección
y a la ejecución del contrato. Por ejemplo, mediante este instrumentos se ha esta-
blecido el procedimiento de elevación de observaciones y emisión de pronuncia-
mientos, el procedimiento para la estandarización de marcas o tipo particular de
producto o servicio, entre otros.
Plan Anual de Contrataciones: Mediante Directiva se establecieron las disposi-
ciones referidas a la elaboración, aprobación, modificación, publicación, difusión,
ejecución, supervisión y evaluación del Plan Anual de Contrataciones.
Convenio marco: La Directiva de Convenio Marco establece las disposiciones
para la formulación, diseño y conducción de los procedimientos de selección bajo
esta modalidad, así como los lineamientos para la administración del módulo de
Convenio Marco del SEACE y la contratación de bienes y/o servicios incluidos
en los Catálogos que forman parte de dicho módulo.
Subasta Inversa: Al respecto la Directiva establece los lineamientos que deben
tomarse en cuenta para la inclusión, modificación o exclusión de un bien o servi-
cio del listado de bienes y servicios comunes, así como para la utilización de la
modalidad de Subasta Inversa por parte de las Entidades públicas.
Conciliación y arbitraje: Las directivas desarrollan disposiciones referidas al
procedimiento de designación residual de árbitros, la inscripción y renovación de
inscripción, los supuestos de suspensión y exclusión de profesionales del registro
de árbitros del OSCE, el procedimiento de instalación de árbitro único o tribunal
arbitral ad hoc, entre otros.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
46
Certificación: El procedimiento para la certificación de los funcionarios y servi-
dores que laboran en el órgano encargado de las contrataciones de la Entidad se
establece mediante directiva.
Cabe precisar que resulta posible acceder tanto al Reglamento como a las Directivas
de forma fácil y gratuita a través del portal web del OSCE
http://portal.osce.gob.pe/osce/node/391.
(b) Se actualizan en forma periódica.
Las modificaciones y actualizaciones del Reglamento y de las Directivas son realiza-
das eventualmente, de acuerdo a circunstancias tales como el contexto político – so-
cial, las adecuaciones de las normas de mayor jerarquía, pedidos de la ciudadanía, etc.
Adicionalmente, es preciso indicar que no existe un instrumento normativo que esta-
blezca términos de tiempo predeterminados en los que deba hacerse una evaluación
del Reglamento o de las Directivas y que de acuerdo a eso se realice la actualización
de sus disposiciones.
(c) Se define la responsabilidad del mantenimiento.
De acuerdo con en el Reglamento de Organización y Funciones del MEF, aprobado
mediante Decreto Supremo N° 117-2014-EF, dicha institución se encarga de formu-
lar, proponer, ejecutar y evaluar las políticas, normas y lineamientos técnicos en mate-
ria de contrataciones del Estado.
Como se puede advertir, es el MEF el encargado de formular y proponer las regula-
ciones sobre contrataciones públicas, lo cual implica también promover las acciones
para actualizar las disposiciones incluidas en el reglamento de la materia.
De otro lado, la normativa de contrataciones del Estado establece que una de las fun-
ciones del OSCE es la de emitir directivas, documentos estandarizados y documentos
de orientación en materia de su competencia.
Ello implica que, además de emitirlas, el OSCE es responsable de mantenerlas actua-
lizadas para que se encuentren acordes con la legislación vigente y la realidad, de mo-
do que sean aplicables por los operadores del sistema a efectos de que se trate de una
herramienta que desarrolle con mayor detalle las disposiciones normativas y contribu-
ya a un eficiente ejercicio de sus funciones.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
47
Criterios de Calificación Puntaje
Existen reglamentaciones que complementan y detallan las disposi-
ciones de la ley sobre adquisiciones que cumplen los siguientes re-
quisitos:
(a) Son claras con carácter abarcador y están consolidadas como
un conjunto de reglas disponibles en un lugar único y accesi-
ble;
(b) Se actualizan en forma periódica;
(c) Se define la responsabilidad del mantenimiento;
3
Las reglamentaciones cumple la condiciones de (a) más una de las
condiciones restantes. 2
Las reglamentaciones existen pero no se actualizan en forma perió-
dica, la responsabilidad de dicha actualización no se encuentra cla-
ramente definida o existen muchas omisiones importantes en las
reglamentaciones o contradicciones con la ley.
1
No existen reglamentaciones o las existentes no cumplen sustan-
cialmente con ninguno de los requisitos enumerados. 0
Por lo tanto, del análisis anterior realizado al sub-indicador 2(a), se observa que el
RCE y las Directivas aprobadas en el OSCE desarrollan, detallan y complementan las
instituciones contenidas en la LCE, las cuales son claras y facilitan la implementación
del sistema de contrataciones públicas por parte de los operadores. Estos instrumentos
son gratuitos y de fácil acceso puesto que se encuentran publicados en el portal insti-
tucional del OSCE. Finalmente, cabe precisar que el responsable de actualizar el RCE
es el MEF, mientras que la responsabilidad de actualizar las Directivas corresponde al
OSCE.
Sin embargo, si bien se han determinado las instituciones que son responsables por la
actualización del RCE y de las Directivas, no se ha establecido ningún periodo o pla-
zo para realizar dicha actualización.
Puntaje obtenido: 2
Es así que, a efectos de poder elevar en adelante este puntaje a 3, sin perjuicio de lo
señalado, resultaría necesario realizar una evaluación periódica de las disposiciones
recogidas tanto en el RCE como en las Directivas aprobadas por el OSCE, a efectos
de determinar si estas requieren ser actualizadas o modificadas para que puedan cum-
plir con su finalidad de orientar a los operadores del régimen de contratación pública.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
48
Sub-indicador 2 (b) – Documentos modelo de licitación para bienes, obras y servi-
cios.
Este sub-indicador evalúa si los documentos modelo de licitación cumplen con todas
las condiciones que se mencionan a continuación:
(a) Existen una invitación y documentos modelo de licitación para una amplia gama
de productos, obras y servicios que son contratados en forma frecuente por las
dependencias del Gobierno.
(b) Existe un conjunto de cláusulas o plantillas modelo y obligatorias que reflejan el
marco legal, para su uso en los documentos que se preparan para licitaciones
públicas.
(c) Los documentos se actualizan y se encuentra claramente definida la responsabi-
lidad de su preparación y actualización.
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) Existen una invitación y documentos modelo de licitación para una amplia
gama de productos, obras y servicios que son contratados en forma fre-
cuente por las dependencias del Gobierno.
Los documentos modelo de buena calidad promueven la competencia e incrementan
el nivel de confianza en el sistema. Los posibles contratistas o proveedores están más
dispuestos a participar cuando conocen los documentos y su interpretación. Los do-
cumentos modelo deben contener las cláusulas básicas exigidas que se incorporarán
en los contratos a fin de permitirle a los participantes evaluar el costo y el riesgo o
aquellas cláusulas obligatorias cuando se ejecuta un contrato para el gobierno. Si no
hubiese documentos modelo, debe existir como mínimo, un conjunto de cláusulas
modelo y obligatorias y plantillas que ayudarán en la formulación de los documentos
de la licitación.
De acuerdo con lo dispuesto por la LCE y el RCE, corresponde al OSCE aprobar las
Bases Estandarizadas que constituye un documento modelo que facilita el monitoreo
y procesamiento de las contrataciones de las Entidades. Para tal fin, las Bases consta
de dos secciones: (i) la sección general que contiene reglas de procedimientos y de
ejecución contractual comunes a todo proceso de contratación de acuerdo a las dispo-
siciones previstas en la normativa, incluyendo una proforma de contrato que contiene
las cláusulas obligatorias aplicables a las partes (garantías, solución de controversias,
resolución de contrato por incumplimiento), y (ii) la sección específica que recoge las
condiciones particulares del proceso de selección así como los formatos y anexos que
deben ser consignados por las entidades.
Asimismo, el OSCE emite las Bases Estandarizadas mediante Directivas que son
aprobadas por el Consejo Directivo y su utilización es obligatoria por parte de las En-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
49
tidades en los procesos de selección que realicen, no pudiendo modificar por ningún
motivo la sección general mientras que la sección específica puede ser modificada en
atención a la información que corresponda a la contratación en particular.
En ese sentido, el Organismo Supervisor ha elaborado las Bases Estandarizadas en
atención al tipo de proceso de selección y al objeto general de la contratación, siendo
éstas las siguientes:
(a) Bases estándar de concurso público para la contratación de servicios o para
consultoría en general.
(b) Bases estándar de adjudicación directa pública para la contratación de servi-
cios o para consultoría en general.
(c) Bases estándar de adjudicación directa selectiva para la contratación de servi-
cios o para consultoría en general.
(d) Bases estándar de adjudicación de menor cuantía para la contratación de servi-
cios o para consultoría en general.
(e) Bases estándar de licitación pública para la contratación de bienes.
(f) Bases estándar de adjudicación directa pública para la contratación de bienes.
(g) Bases estándar de adjudicación directa selectiva para la contratación de bienes.
(h) Bases estándar de adjudicación de menor cuantía para la contratación de bie-
nes.
(i) Bases estándar de licitación pública para la contratación de suministro de bie-
nes.
(j) Bases estándar de adjudicación directa pública para la contratación de sumi-
nistro de bienes.
(k) Bases estándar de adjudicación directa selectiva para la contratación de sumi-
nistro de bienes.
(l) Bases estándar de adjudicación de menor cuantía para la contratación de su-
ministro de bienes.
(m)Bases estándar de concurso público para la contratación de servicios de con-
sultoría de obra.
(n) Bases estándar de adjudicación directa pública para la contratación de servi-
cios de consultoría de obra.
(o) Bases estándar de adjudicación directa selectiva para la contratación de servi-
cios de consultoría de obra.
(p) Bases estándar de adjudicación de menor cuantía para la contratación de servi-
cios de consultoría de obra.
(q) Bases estándar de licitación pública para la contratación de la ejecución de
obras.
(r) Bases estándar de adjudicación directa pública para la contratación de la eje-
cución de obras.
(s) Bases estándar de adjudicación directa selectiva para la contratación de ejecu-
ción de obras.
(t) Bases estándar de adjudicación de menor cuantía para la contratación de la
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
50
ejecución de obras.
Adicionalmente, el OSCE además de cumplir con publicar Bases Estandarizadas para
los procesos que ordena el RCE, ha elaborado dos (2) Bases sobre objetos específicos
que son contratados con regularidad por las entidades (contratación del servicio de
seguridad y vigilancia, así como para el servicio de limpieza), lo cual supone un ins-
trumento de apoyo en la gestión de las contrataciones.
Sumado a los documentos anteriores, el OSCE ha aprobado tres (3) Bases Estandari-
zadas referidas a contrataciones mediante procesos electrónicos de AMC. Igualmente,
ha venido elaborando y aprobando Bases Estandarizadas para diversos regímenes es-
peciales temporales que han sido aprobados, tales como el Decreto de Urgencia N°
004-2015, el Decreto Legislativo N° 1179, la Ley N° 30191, entre otros, que si bien
cuentan con un procedimiento de selección distinto al del régimen general, se aplica
en gran parte la LCE de manera supletoria.
Ahora bien, la entrada en vigencia de la Ley N° 30225, nueva Ley de Contrataciones
del Estado, trajo consigo la necesidad de emitir nuevas bases estándar debido a la
creación de nuevos mecanismos de contratación tales como la Adjudicación Simplifi-
cada y la Selección de Consultores Individuales, Bases que fueron publicadas el mis-
mo día que entró en vigencia la nueva Ley.
En virtud de ello, actualmente contamos con las siguientes bases estándar:
(a) Bases estándar de licitación pública para la contratación de bienes.
(b) Bases estándar de licitación pública para la contratación de suministro de bie-
nes.
(c) Bases estándar de licitación pública para la contratación de la ejecución de
obras.
(d) Bases estándar de concurso público para la contratación de servicios en gene-
ral.
(e) Bases estándar de concurso público para la contratación del servicio de consul-
toría en general.
(f) Bases estándar de concurso público para la contratación del servicio de consul-
toría de obra.
(g) Bases estándar de adjudicación simplificada para la contratación de bienes.
(h) Bases estándar de adjudicación simplificada para la contratación de suministro
de bienes.
(i) Bases estándar de adjudicación simplificada para la contratación de servicios
en general.
(j) Bases estándar de adjudicación simplificada para la contratación del servicio
de consultoría en general.
(k) Bases estándar de adjudicación simplificada para la contratación del servicio
de consultoría de obra.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
51
(l) Bases estándar de adjudicación simplificada para la contratación de la ejecu-
ción de obras.
(m)Bases estándar de subasta inversa electrónica para la contratación de bienes o
suministro de bienes.
(n) Bases estándar de subasta inversa electrónica para la contratación de servicios.
(o) Solicitud de expresión de interés estándar de selección de consultores indivi-
duales.
Sobre el particular, es preciso indicar que a diferencia de las bases estandarizadas
aprobadas durante la vigencia de la LCE y el RCE en las que se recogían con exacti-
tud los lineamientos establecidos en dichos dispositivos legales, la Ley N° 30225 y su
reglamento establecen algunos supuestos que serán regulados a través de las Bases
estandarizadas, como por ejemplo la obligatoriedad de algunos requisitos de califica-
ción, los factores de evaluación y la determinación del puntaje mínimo aplicable, en-
tre otros, que hace que la Base estándar tenga un rol más activo y muestre su carácter
normativo.
Finalmente, de acuerdo con la indagación realizada por la Oficina de Estudios e Inte-
ligencia de Negocios – OEI del OSCE, de una muestra de 381 bases de procesos de
selección en las que se verificó si éstas utilizaban el formato de las bases estándar
aprobados y publicados por el OSCE, se advirtió que el porcentaje de licitaciones pú-
blicas que utilizan documentos o cláusulas modelo de licitación es equivalente al
100%.
(b) Existe un conjunto de cláusulas o plantillas modelo y obligatorias que re-
flejan el marco legal, para su uso en los documentos que se preparan para
licitaciones públicas.
Además de las Bases estandarizadas, se cuenta con otros documentos modelo, forma-
tos y documentos de orientación que el OSCE ha puesto a disposición de los operado-
res:
Formatos: Se han elaborado y actualizado veintiocho (28) Formatos a ser utili-
zados durante el desarrollo de los procedimientos de contratación de bienes y ser-
vicios. Así, se cuenta con formatos que permiten: solicitar la certificación presu-
puestal, solicitar y aprobar el expediente de contratación; designar e instalar los
Comités Especiales; solicitar y aprobar las Bases; designar e instalar los Comités
Especiales; elaborar Actas de apertura de sobres, entre otros.
Estos Formatos buscan uniformizar procesos y optimizar el tiempo y los recursos
asignados, contribuyendo así a la eficiencia y oportunidad de la contratación. En
ese sentido, los funcionarios y servidores públicos pueden tomar como referencia
los esquemas y los textos incluidos en dichos Formatos, con la finalidad de ade-
cuar y uniformizar la información de sus contrataciones, según las características
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
52
y procedimientos establecidos por su Entidad, a fin de asegurar la calidad de di-
cha información y agilizar el óptimo flujo de información de la misma.
Listas de control (Checklists): Con el objeto de facilitar el registro y seguimien-
to de todos los actos desarrollados en el proceso de contratación, se han elabora-
do (3) tres documentos, denominados checklist o listas de control del expediente
de contratación, para los siguientes objetos: (i) bienes y servicios; (ii) ejecución
de obras no sujeta a modalidad o bajo modalidad de llave en mano que no incluye
la elaboración del expediente técnico; y, (iii) ejecución de obra bajo la modalidad
de concurso oferta o llave en mano que incluye la elaboración del expediente téc-
nico.
Los checklists o listas de control del expediente de contratación son herramientas
de apoyo para la gestión eficiente de la contratación pública y permiten a los fun-
cionarios y servidores públicos lo siguiente:
i) Entender la secuencia, paso a paso, de los actos que se desarrollan durante el
proceso de contratación, logrando una visión de conjunto así como a nivel de
detalle de todo el proceso.
ii) Verificar que el expediente de contratación esté completo, toda vez que al
usar el checklist se debe dejar constancia del folio en el que se ubica cada
uno de los documentos que conforman el expediente, facilitando la revisión
del expediente que muchas veces tiende a ser voluminoso.
iii) Alertar a los funcionarios sobre cualquier omisión en la que se pudiera
incurrir durante el procedimiento de contratación.
Calculadoras: Se dispone de dos (2) calculadoras que facilitan la labor de los
funcionarios del OEC y de los proveedores del Estado. En efecto, estas herra-
mientas permiten hacer cálculos automáticos, evitar errores matemáticos, entre
otras ventajas. Estas calculadoras son las siguientes:
i) Calculadora de Experiencia de Consorcios, que permite sumar la experiencia
de los postores que participan en un proceso de selección en forma de con-
sorcio, de manera automática y sencilla.
ii) Calculadora de Garantías, que permite estimar de manera automática el mon-
to que corresponde otorgar para las garantías de fiel cumplimiento, por el
monto diferencial de la propuesta, por adicionales, así como por la interposi-
ción del recurso de apelación.
(c) Los documentos se actualizan y se encuentra claramente definida la res-
ponsabilidad de su preparación y actualización.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
53
La normativa de contrataciones del Estado establece que el OSCE tiene, entre otras
funciones, la de emitir directivas, documentos estandarizados y documentos de orien-
tación en materia de su competencia.
Ello implica que, además de emitirlas, el OSCE es responsable de mantener actualiza-
dos los formatos y la documentación estándar a fin de que se encuentren acordes con
la legislación vigente y la realidad, de modo que sean aplicables por los operadores
del sistema como una herramienta que contribuya a un eficiente ejercicio de sus fun-
ciones.
Criterios de Calificación Puntaje
(a) Existen una invitación y documentos modelo de licitación para
una amplia gama de productos, obras y servicios que son contrata-
dos en forma frecuente por las dependencias del Gobierno.
(b) Existe un conjunto de cláusulas o plantillas modelo y obligatorias
que reflejan el marco legal, para su uso en los documentos que se
preparan para licitaciones públicas.
(c) Los documentos se actualizan y se encuentra claramente definida
la responsabilidad de su preparación y actualización.
3
Se encuentran disponibles unos documentos modelo y un conjunto mí-
nimo de cláusulas o plantillas pero el uso de dichos documentos no es
obligatorio y no se encuentra regulado. Los documentos no se actuali-
zan en forma periódica.
2
No existen documentos modelo pero se ha establecido un conjunto de
cláusulas obligatorias para su inclusión en los documentos de la licita-
ción.
1
No existen documentos modelo y las dependencias adquirentes desa-
rrollan sus propios documentos respecto de los cuales la orientación
recibida es poca o inexistente.
0
Entonces, según lo descrito para el sub-indicador 2(b), se cuenta con documentos es-
tandarizados que incorporan las disposiciones establecidas en las leyes, reglamentos y
directivas en materia de contratación pública. Así, las bases estándar (de uso obligato-
rio), formatos (facultativo), checklists (facultativo), entre otros, son elaborados y ac-
tualizados por el OSCE y su aprobación se encuentra en manos de su Consejo Direc-
tivo, son documentos que sirven de apoyo para los funcionarios públicos en el desa-
rrollo de sus funciones.
Puntaje obtenido: 3
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
54
Sub-indicador 2 (c) – Procedimientos para la precalificación.
Este sub-indicador evalúa si los procedimientos para la precalificación cumplen con
las siguientes condiciones:
(a) Disposiciones sobre el contenido de los criterios de precalificación para que es-
tos se basen sobre las necesidades específicas de la adquisición;
(b) Especificaciones sobre el uso de cumple/no cumple en los criterios de califica-
ción.
(c) Orientación sobre en qué casos es adecuado aplicar el procedimiento de precali-
ficación;
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) Disposiciones sobre el contenido de los criterios de precalificación para
que estos se basen sobre las necesidades específicas de la adquisición;
Este sub-indicador abarca la existencia de procedimientos para la precalificación de
los participantes en un proceso de compras en particular. En general, la
precalificación se limita a contratos de alta complejidad en los que se puede
determinar – utilizando principalmente los criterios de cumple/no cumple – si las
empresas interesadas poseen la capacidad de cumplir con los requisitos.
Así, la precalificación debe definirse en los procedimientos a fin de asegurar que no
haya abusos y que no se utilice como método para limitar la competencia al exagerar
los requisitos para la calificación.
El RCE establece las condiciones especiales, criterios y factores a considerar en la
calificación previa, en la que sólo cabe evaluar a los proveedores con el fin de deter-
minar su experiencia en la actividad y en la ejecución de prestaciones similares, la
capacidad y/o solvencia técnica y económica y, de ser el caso, el equipamiento y/o
infraestructura física y de soporte en relación con la obra por contratar.
La normativa de contrataciones no contempla un procedimiento de precalificación
independiente, debido a que los criterios de precalificación son establecidos en los
documentos de licitación que forman parte del proceso de selección. Sin embargo,
cabe destacar que la precalificación constituye una etapa adicional en el proceso de
selección, mediante la cual los proveedores presentan su sobre de precalificación y
únicamente los que resultaron precalificados pueden presentar su oferta técnica y eco-
nómica, motivo por el cual aquellos que no precalificaron no incurren en sobrecostos
al momento de elaborar sus ofertas.
Si bien la LCE y el RCE establecen únicamente cuales son las condiciones, criterios y
factores a considerar de manera general, mediante pronunciamientos emitidos por el
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
55
OSCE es que se ha establecido con mayor precisión la forma en que deben aplicarse,
las etapas que debe considerar la precalificación y los plazos de cada etapa, así como
los criterios que se consideraran a efectos que sea una herramienta que permita la
elección de la mejor oferta y que no sea un mecanismo que restrinja la participación
de potenciales postores.
A través de diversos pronunciamientos que emitió el OSCE se definieron diversos cri-
terios, que permitían darle contenido al procedimiento de calificación previa, entre
ellos pueden destacar los siguientes:
Se establecieron las etapas de la calificación previa, se definió una etapa de pre-
sentación de sobres de calificación previa y una etapa de comunicación de resul-
tados calificación previa.
Se definieron los criterios de capacidad técnica y solvencia económica, estable-
ciéndose los medios para su acreditación.
Se definió la forma de acreditar la experiencia en la actividad y la experiencia en
obras similares.
Se definieron los documentos que tienen que presentarse para la calificación pre-
via y para la propuesta técnica y económica.
La finalidad de este mecanismo es preseleccionar a proveedores con calificaciones
suficientes para ejecutar el contrato e invitarlos a presentar su oferta, siendo impres-
cindible contar como mínimo con dos (2) participantes precalificados.
Por otro lado, la OEI del OSCE y una verificación de bases que contienen criterios de
precalificación advirtiéndose que todos utilizan la solvencia económica (línea de cré-
dito entre 10% y 100% el valor referencial), experiencia en obras (sea por cantidad de
obras cada una por un equivalente al valor referencial, u obras acumuladas hasta de-
terminado número de veces el valor referencial) y calificación técnica (referido a cali-
ficaciones del personal).
Tomando en cuenta lo señalado en párrafos anteriores, la Ley N° 30225 y su regla-
mento regulan la precalificación con la finalidad de preseleccionar a proveedores con
calificaciones suficientes para ejecutar el contrato e invitarlos a presentar su oferta.
Así, la Ley N° 30225 y su reglamento recoge los lineamientos establecidos en los
pronunciamientos respecto a los requisitos y las etapas de la calificación previa.
Es así, que se indica que los proveedores que presentaron su solicitud de precalifica-
ción deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) capacidad legal, (ii) solvencia
económica que puede ser medida con líneas de crédito o record crediticio, entre otros,
(iii) relación de las principales obras ejecutadas, y (iv) capacidad de gestión, referida a
la infraestructura, equipos, organización, entre otros. Asimismo, la Ley N° 30225 y
su reglamento, establecen que luego de la integración de Bases, se inician las siguien-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
56
tes etapas:
Asimismo, la nueva norma establece que luego de la integración de Bases, se inician
las siguientes etapas:
i) Presentación de solicitudes de precalificación la cual se realiza en acto público
realizado dentro de los diez (10) días hábiles computados desde la integración;
ii) Evaluación de documentos de precalificación en el que el Comité de Selección
deberá evaluar requisitos referidos a la capacidad legal, solvencia económica
(líneas de crédito, record crediticio, entre otros), relación de principales obras
ejecutadas y capacidad de gestión (infraestructura, equipos, organización), y;
iii) Publicación de precalificados dentro de un plazo de diez (10) días contados a
partir del día siguiente de culminado el periodo de presentación de solicitudes
de precalificación.
Una vez publicada la lista de precalificados, se ha previsto que en un plazo no menor
de siete (7) días hábiles se continúa con la presentación de ofertas, etapa en la que so-
lo los proveedores incluidos en la lista podrán presentar su oferta.
Como se puede advertir, la nueva normativa de contrataciones del Estado desarrolla
las etapas y los plazos que deben considerarse en los procedimientos de precalifica-
ción, ello sin perjuicio del mayor desarrollo que se efectuará en las Bases estándar, a
propósito de los casos de uso que se presenten.
(b) Especificaciones sobre el uso de cumple/no cumple en los criterios de cali-
ficación.
La precalificación se aplica para contratos de gran envergadura, donde la calificación
previa se realiza mediante el criterio “cumple/ no cumple” lo cual es establecido en
los documentos de licitación de los procesos de selección, para lo cual debe conside-
rarse lo dispuesto en las Bases estandarizadas aprobados por el OSCE, dado que estos
son de observancia obligatoria por parte de las entidades.
(c) Orientación sobre en qué casos es adecuado aplicar el procedimiento de
precalificación.
El RCE ha considerado un mecanismo de calificación previa de manera obligatoria
para aquellos procesos que tienen por objeto la ejecución de obras, siempre que el
monto del proceso sea igual o superior a las veinticinco mil unidades impositivas tri-
butarias (25 000 UIT). Este mecanismo solo aplica si se cumple las condiciones cuan-
titativas (umbral de 25 000 UIT) y cualitativas (obras), no pudiendo ser aplicada en
otros objetos contractuales ni por montos que no superen el umbral.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
57
Por su parte, con respecto a este tema, la Ley N° 30225 y su reglamento establecen
que la Entidad puede optar por convocar una LP con precalificación, siempre que:
i) Se trate de la ejecución de obras, y;
ii) El valor referencial sea igual o superior a veinte millones de soles (S/ 20 000
000,00)
Asimismo, como ya se indicó en el literal (a), la Ley N° 30225 y su Reglamento esta-
blecen los requisitos de precalificación que deben cumplir así como las etapas aplica-
bles en la precalificación, las cuales son: la presentación de solicitudes de precalifica-
ción, la evaluación de los documentos de precalificación y la publicación de los pro-
veedores precalificados, para luego seguir con la presentación de ofertas, etapa en la
que solo los proveedores incluidos en la lista podrán presentar su oferta.
En ese sentido, la Ley N° 30225 y su Reglamento establecen con precisión las etapas
y los plazos que deben considerarse en los procedimientos de precalificación.
Criterios de Calificación Puntaje
Existen procedimientos que definen la precalificación que incluyen :
(a) Disposiciones sobre el contenido de los criterios de precalifica-
ción para que estos se basen sobre las necesidades específicas de
la adquisición;
(b) Especificaciones sobre el uso de cumple/no cumple en los crite-
rios de calificación.
(c) Orientación sobre en qué casos es adecuado aplicar el procedi-
miento de precalificación;
3
Los procedimientos existentes abarcan lo establecido en (a) más una
de las condiciones restantes. 2
Los procedimientos existentes abarcan lo estipulado en (a). 1
No existen procedimientos para la aplicación de los métodos de pre-
calificación. 0
Es así que, de acuerdo a la evaluación realizada al sub-indicador 2(c), la normativa de
contrataciones no contempla un procedimiento de precalificación independiente, de-
bido a que dichos criterios son establecidos en los documentos de licitación y a que la
precalificación forma parte del proceso de selección. Si bien la LCE y el RCE esta-
blecen únicamente cuales son las condiciones, criterios y factores a considerar de
manera general, mediante pronunciamientos emitidos por el OSCE se han establecido
mayores precisiones respecto a su aplicación y procedimiento. A diferencia de la
LCE y la RCE, la Ley N° 30225 y su reglamento desarrollan las etapas y los plazos
que deben considerarse en los procedimientos de precalificación, ello sin perjuicio del
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
58
mayor desarrollo que se efectuará en las Bases estándar, a propósito de los casos de
uso que se presenten.
Adicionalmente, es preciso indicar que la precalificación se aplica obligatoriamente
para contratos de gran envergadura, donde esta etapa se realiza mediante el criterio
“cumple/ no cumple”, de acuerdo a lo establecido en los documentos de licitación de
los procesos de selección.
Sin embargo, al no cumplir con el criterio c) sobre la orientación, le corresponde el
puntaje 2.
Puntaje obtenido: 2
Sub-indicador 2 (d) – Procedimientos adecuados para la contratación de servicios u
otros casos en los que la capacidad técnica es un criterio
clave.
Este sub-indicador evalúa si los procedimientos para la contratación de servicios,
cumple con las siguientes condiciones:
(a) Condiciones bajo las cuales resulta adecuada la selección basada exclusivamen-
te sobre la capacidad técnica y cuándo es apropiado considerar el precio y la ca-
lidad.
(b) Metodologías y procedimientos claros de evaluación de la capacidad técnica así
como para combinar precio y capacidad técnica bajo diferentes circunstancias.
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) Condiciones bajo las cuales resulta adecuada la selección basada exclusi-
vamente sobre la capacidad técnica y cuándo es apropiado considerar el
precio y la calidad.
La normativa ha previsto que la calificación y evaluación de las propuestas es integral
y se efectúa en dos etapas. La primera es de orden técnico y se centra en calificar y
evaluar la oferta técnica y la segunda es de orden económico y evalúa el monto de la
oferta.
Asimismo, en todos los objetos contractuales, sea que se trate de bienes, servicios,
consultorías u obras, la selección del proveedor se realiza aplicando criterios de cali-
dad y precio.
No obstante ello, la Ley N° 30225 y su reglamento establecen metodologías de eva-
luación diferenciadas según el objeto de contratación. Así tenemos que en el caso de
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
59
bienes, servicios y obras, la evaluación supone la presentación de un solo sobre con-
teniendo la propuesta del postor, en la que se incluye al precio como un factor de eva-
luación, mientras que en el caso de las consultorías en general y de obras, se mantiene
la metodología aplicada en la LCE y RCE, es decir, inicialmente se plantea una eva-
luación técnica y luego una evaluación económica. Por su parte, en el caso de las con-
sultorías individuales, la metodología solo incluye una evaluación de carácter técnico,
siendo el precio el que ya haya establecido la entidad.
(b) Metodologías y procedimientos claros de evaluación de la capacidad técni-
ca así como para combinar precio y capacidad técnica bajo diferentes cir-
cunstancias.
La normativa establece que en los diversos objetos de contratación, en primera instan-
cia corresponde efectuar la verificación del cumplimiento de los requisitos de admi-
sión (EETT/TDR) establecidos en los pliegos de condiciones (Bases). Luego de la
admisión, se inicia la etapa de evaluación de ofertas, a través de la que se otorgan
puntajes a las propuestas en atención a los factores de evaluación técnicos estableci-
dos por la Entidad que constan en los pliegos de condiciones, además de señalar los
márgenes de puntajes aplicables a cada uno de dichos factores, de acuerdo a lo previs-
to en el RCE.
Así mismo señala la normativa que, tratándose de la contratación de servicios de con-
sultoría, en primera instancia corresponde efectuar la calificación de la propuesta, la
cual supone la verificación del cumplimiento de los requisitos de admisión estableci-
dos en los pliegos de condiciones (Bases). Luego de efectuar la calificación de la pro-
puesta, corresponde pasar a la evaluación, a través de la que se otorgan puntajes a las
propuestas en atención a los factores de evaluación técnicos establecidos por la Enti-
dad que constan en los pliegos de condiciones (experiencia del postor, experiencia del
personal propuesto, mejoras a las condiciones previstas, cumplimiento del servicio
opcional), además de señalar los márgenes de puntajes aplicables a cada uno de los
factores de evaluación, de acuerdo a lo previsto en el RCE.
Así también el RCE establece una ponderación diferenciada en la que se da mayor
peso a la calificación de la propuesta técnica (no menor de 0.70 ni mayor de 0.80) en
relación con la calificación de la propuesta económica. El RCE también prescribe que
deberá alcanzarse un puntaje mínimo de ochenta (80) puntos a efectos de que proceda
la evaluación económica de la oferta.
Si es que la propuesta técnica alcanza el puntaje mínimo, resulta posible acceder a la
evaluación económica, la cual consta de dos etapas:
i) la admisión de la propuesta económica, mediante la que se verifica que el valor se
encuentre dentro de los topes fijados en la normativa. En el caso de los bienes y
servicios, incluyendo los de consultoría en general y de obras, el monto ofertado
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
60
no debe superar el monto del valor referencial, mientras que en el caso de la eje-
cución de obras, el monto no debe superar el 110% del valor referencial puesto
que de lo contrario, la propuesta será descalificada y
ii) la evaluación de la propuesta, a través de la que se asigna el puntaje máximo es-
tablecido en las Bases a la propuesta económica de menor monto, siendo que al
resto de propuestas se les asignará un puntaje inversamente proporcional, según
la fórmula prevista en el RCE.
Estas disposiciones no son de aplicación para la contratación de servicios de consulto-
ría menores a 3 UIT (S/ 11 550,00 o US$ 3 400,00 aproximadamente, al 2015),30 cu-
yos contratos son adjudicados en mérito a la verificación del cumplimiento de los
Términos de Referencia.
Adicionalmente, el OSCE ha aprobado Bases Estandarizadas para la contratación de
servicios de consultoría, las cuales desarrollan a detalle los factores de evaluación
obligatorios para estos servicios, además consigna modelos de factores de evaluación
opcionales para este tipo de servicios.
Dentro de la regulación no existe una distinción entre la consultoría efectuada por una
firma y aquellas prestadas por personas naturales además de no estar regulado una
revisión basada exclusivamente en criterios técnicos.31
De otra parte, la Ley N° 30225 con el objetivo de contar con procedimientos de eva-
luación y calificación de propuestas más eficientes y eficaces, estable diferencias en
contenido y finalidad en: i) los requisitos de admisión, ii) requisitos de calificación y
iii) factores de evaluación. Asimismo, esta nueva Ley plantea metodologías de eva-
luación diferenciadas según el objeto de contratación.
Así, para el caso de la selección de bienes, servicios y ejecución de obras, se ha esta-
blecido la metodología de la post - calificación, la cual consiste en la presentación de
un (1) solo sobre que contiene la oferta y consta de tres (3) actuaciones claramente
diferenciadas en la normativa:
Admisión de la oferta: Consiste en determinar si las ofertas responden a las ca-
30 Cabe precisar que la Ley N° 30225 ha ampliado su ámbito de inaplicación a ocho (8) UITs, man-
teniéndose la supervisión del cumplimiento de la prohibición de fraccionamiento también en estos
casos.
31 Con la Ley N° 30225 se incorporan dos principales cambios:
A) Se cambia la metodología de evaluación en aquellos procedimientos de selección cuyo objeto
sea la contratación de bienes, servicios y obras, mientras que la metodología de evaluación de
los servicios de consultoría se mantiene.
B) Se incorpora el procedimiento de Selección de Consultores Individuales, por el cual se puede
seleccionar solo a personas naturales para desarrollar consultorías hasta por montos menores
a S/ 100 000,00.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
61
racterísticas y/o requisitos funcionales y condiciones de las Especificaciones
Técnicas y Términos de Referencia especificados en las Bases.
Evaluación: Solo a las ofertas admitidas, se les aplican los factores de evaluación
establecidos en el RCE y las Bases estandarizadas. El único factor obligatorio de
acuerdo a lo previsto en el RCE es el precio el mismo que puede tener un puntaje
de 50 - 100. De acuerdo a los puntajes obtenidos, el Comité de Selección estable-
ce el orden de prelación de las ofertas para proceder a la calificación.
Calificación: Culminada la evaluación, el Comité debe determinar si el postor
que obtuvo el primer lugar según el orden de prelación, cumple con los requisitos
de calificación previstos en las Bases. Estos requisitos buscan determinar si los
proveedores cuentan con las capacidades legales, técnicas y profesionales que son
necesarias para ejecutar el contrato.
En el caso de las contrataciones de consultorías en general y de obras, la metodología
de evaluación resulta similar a la establecida en la LCE y el RCE, sin embargo, a dife-
rencia de dicho texto normativo, tal como se ha señalado anteriormente, la nueva
normativa (Ley N° 30225) define con claridad la diferencia entre los requisitos de
admisión, factores de evaluación y los requisitos de calificación.
Finalmente, en el caso de la selección de consultores individuales, la metodología de
evaluación solo se centra en la revisión de las capacidades técnicas de los profesiona-
les, mas no en el precio, el cual es definido por la entidad. Esta metodología de eva-
luación consiste en una calificación de las capacidades técnicas y profesionales del
proveedor, para luego pasar a la evaluación en la que se cuenta con los siguientes fac-
tores y puntajes: experiencia en la especialidad (60 puntos), entrevista (10 puntos) y
calificaciones (30 puntos).
Cabe precisar que, de acuerdo con la Ley N° 30225, estos mecanismos de evaluación
no son aplicables a las contrataciones menores a las ocho (8) UITs.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
62
Criterios de Calificación Puntaje
Ya sea el marco legal o su reglamentación disponen lo siguiente:
(a) Condiciones bajo las cuales resulta adecuada la selección basada
exclusivamente sobre la capacidad técnica y cuándo es apropiado
considerar el precio y la calidad.
(b) Metodologías y procedimientos claros de evaluación de la capa-
cidad técnica así como para combinar precio y capacidad técnica
bajo diferentes circunstancias.
3
Las reglamentaciones de implementación cumplen con a) pero dejan b)
a discreción de la entidad adquirente. 2
Las reglamentaciones de implementación dan la posibilidad de utilizar
la capacidad técnica en la selección pero ni la ley ni las reglamentacio-
nes se explayan sobre el procedimiento.
1
Ni la ley ni su reglamentación abarcan este procedimiento. 0
Entonces, de acuerdo a la evaluación realizada para el sub-indicador 2(d), se tiene que
la normativa ha previsto que la calificación y evaluación de las propuestas se efectúe
en dos etapas: (i) una primera de orden técnico que se centra en calificar y evaluar la
oferta técnica y (ii) la otra de carácter económico en la que se evalúa el monto de la
oferta.
Así, a efectos de evaluar las propuestas, el RCE ha establecido los criterios de evalua-
ción que se deben considerar en las Bases, estableciendo además una ponderación di-
ferenciada según el objeto en la que se da mayor peso a la calificación de la propuesta
técnica en relación con la calificación de la propuesta económica.
Por su parte, la Ley N° 30225 y su reglamento han establecidos tres (3) metodologías
diferentes de evaluación según los objetos de contratación: una para la contratación de
bienes, servicios u obras (calidad y precio), otra para la selección de consultores indi-
viduales (sólo calidad), y una diferente para la contratación de consultorías en general
y de obras (prevalece la calidad).
Puntaje obtenido: 3
Sub-indicador 2 (e) – Guía o manual del usuario para las entidades contratantes.
Este sub-indicador evalúa si la guía o manual del usuario para las entidades contra-
tantes cumple con las siguientes condiciones:
(a) Existe un manual único de adquisiciones que detalla todos los procedimientos
para una correcta aplicación de las leyes y reglamentaciones sobre adquisicio-
nes.
(b) El manual se actualiza en forma periódica.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
63
(c) Se establece claramente quién asumirá la responsabilidad por el mantenimiento
del manual.
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) Existe un manual único de adquisiciones que detalla todos los procedi-
mientos para una correcta aplicación de las leyes y reglamentaciones sobre
adquisiciones.
El RCE desarrolla las herramientas, lineamientos, plazos y procedimientos aplicables
en la contratación pública, siendo que, en caso de requerirse un desarrollo comple-
mentario, procedimientos adicionales a nivel operativo o lineamientos y parámetros
para la actuación del funcionario, estos se regulan a través de directivas, manuales,
guías de usuario, entre otros.
En virtud a lo señalado, uno de los roles principales del OSCE es el de emitir directi-
vas, lineamientos, manuales y comunicados sobre materias de su competencia.
En ese contexto, el OSCE ha elaborado manuales, guías de usuarios, trípticos y videos
tutoriales a ser utilizados por las Entidades y los proveedores, que orientan el acceso y
uso de la plataforma electrónica del SEACE (acceso al SEACE, buscador público del
SEACE, registro de contratos e información sobre su ejecución, registro de fondos
que financian la contratación, la aplicación de las modalidades de subasta inversa,
convenio marco, entre otros).
Los documentos de orientación en cuestión guían al proveedor y a las Entidades sobre
distintos aspectos del proceso de contratación, tales como la forma de participar en
procesos convocados bajo la modalidad de subasta inversa; cómo interactuar con el
SEACE para registrar o verificar información de las contrataciones; cómo participar
en procedimientos de Convenio Marco; cómo elaborar especificaciones técnicas de
bienes y términos de referencia de servicios y consultoría; cómo inscribirse o renovar
la inscripción ante el RNP; cuáles son los cambios que plantea la nueva normativa de
contrataciones, entre otros aspectos que deben conocer quienes participan en las con-
trataciones del Estado.
Dichos documentos de orientación han sido generados por diversas áreas del OSCE,
estando la responsabilidad de su elaboración y actualización definida en el Reglamen-
to de Organización y Funciones del OSCE.
Adicionalmente, el OSCE cuenta con un instructivo para la formulación de especifi-
caciones técnicas y términos de referencia de bienes, servicios y consultorías en gene-
ral. Este documento contiene explicaciones, instrucciones y ejemplos concretos para
que las áreas usuarias de las Entidades definan de forma clara y precisa las especifica-
ciones técnicas para la adquisición de bienes, así como los términos de referencia para
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
64
la contratación de servicios y consultorías.
De este modo, las Entidades cuentan con un documento de gestión que les apoya a
obtener una oferta idónea, con la calidad requerida o mejorada y a un costo total ade-
cuado. El instructivo está compuesto de disposiciones generales y los siguientes tres
Anexos:
Anexo 1 : Determinación de las especificaciones técnicas para la contratación de
bienes.
Anexo 2 : Determinación de los términos de referencia para la contratación de
servicios en general.
Anexo 3 : Determinación de los términos de referencia para la contratación de
servicios de consultoría en general.
No obstante, si bien el OSCE genera documentos de ayuda, el usuario todavía identi-
fica la falta de manuales que integren las reglas del procedimiento de contratación, sea
por fases (actuaciones preparatorias, procedimientos de selección y ejecución contrac-
tual), por objeto (bienes, servicios, consultorías y obras) o por la especialidad (consul-
toría de obras por ejemplo).
(b) El manual se actualiza en forma periódica.
Las modificaciones y actualizaciones de los manuales, guías de usuarios, trípticos y
videos tutoriales son realizadas eventualmente, de acuerdo a circunstancias tales como
el contexto político – social, las adecuaciones de las normas de mayor jerarquía, pedi-
dos de la ciudadanía, etc.
Adicionalmente, es preciso indicar que no existe un instrumento normativo que esta-
blezca términos de tiempo predeterminados en los que deba hacerse una evaluación de
dichos instrumentos para, de acuerdo a ello, realizar una actualización de sus disposi-
ciones.
(c) Se establece claramente quién asumirá la responsabilidad por el manteni-
miento del manual.
La normativa de contrataciones del Estado establece que el Organismo Supervisor de
las Contrataciones del Estado (OSCE) tiene, entre otras funciones, la de emitir direc-
tivas, documentos estandarizados y documentos de orientación en materia de su com-
petencia.
Ello implica que, además de emitirlas, el OSCE es responsable de mantener actualiza-
dos los documentos de orientación a fin de que se encuentren acordes con la legisla-
ción vigente y la realidad, de modo que sean aplicables por los operadores del sistema
como una herramienta que contribuya a un eficiente ejercicio de sus funciones.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
65
Criterios de Calificación Puntaje
Existe un manual único de adquisiciones que detalla todos los pro-
cedimientos para una correcta aplicación de las leyes y reglamen-
taciones sobre adquisiciones.
El manual se actualiza en forma periódica.
Se establece claramente quién asumirá la responsabilidad por el
mantenimiento del manual.
3
No existe un manual único pero sí la obligación de las agencias adqui-
rentes de contar con uno que cumpla con las condiciones de (b) y (c). 2
No existe un manual ni tampoco la obligación de contar con uno pero
muchas agencias adquirentes tienen un manual interno para el manejo
de las contrataciones.
1
No existe un manual ni el requerimiento de contar con uno. 0
Es así que, según lo evaluado para este sub-indicador 2(e), le corresponde un puntaje
de 1.
Puntaje obtenido: 1
En ese sentido, se puede indicar que, si bien en el RCE se desarrollan las herramien-
tas, lineamientos, plazos y procedimientos aplicables en la contratación pública, así
como que el OSCE ha desarrollado algunos documentos de orientación, se advierte
que en algunos procedimientos y objetos contractuales resulta necesaria la emisión de
un manual, lineamientos, entre otros, en la que exista un desarrollo complementario
de las disposiciones incluidas en el Reglamento, se detalle casuística más recurrente a
nivel operativo o los lineamientos y parámetros para la actuación del funcionario.
Siendo así, se reconoce la oportunidad de mejora de seguir trabajando documentos
normativos que no solo contribuyan a una mejor aplicación de la normativa sino sobre
todo, contemple disposiciones que aporten a una decisión de gestión eficiente, eficaz
y dotada de transparencia.
De otro lado, como una buena práctica, algunas instituciones públicas cuentan con
directivas o manuales internos que establecen lineamientos que complementan la ges-
tión interna de la Entidad, así como parámetros de actuación de los funcionarios den-
tro de los procedimientos establecidos en la normativa de contratación pública.
Sub-indicador 2 (f) – Condiciones Generales de Contrato (CGC) para contratos del
sector público lo que incluye bienes, obras y servicios en
concordancia con los requisitos nacionales y, cuando fuese
aplicable, con los requerimientos internacionales.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
66
Este sub-indicador evalúa si las Condiciones Generales del Contrato cumplen con las
siguientes condiciones:
(a) Existen CGC para los tipos más habituales de contratos y su uso es obligatorio.
(b) En general, el contenido de las CGC concuerda con las prácticas aceptadas en el
ámbito internacional.
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) Existen CGC para los tipos más habituales de contratos y su uso es obliga-
torio.
La LCE y el RCE establecen las cláusulas obligatorias que deben incluir los contratos
como son: garantías, solución de controversias y resolución de contrato por incum-
plimiento, además de desarrollar disposiciones sobre su celebración y ejecución con-
tractual.
Igualmente, el contrato está conformado por el documento que lo contiene, las Bases
Integradas y la oferta ganadora, así como los documentos derivados del proceso de
selección que establezcan obligaciones para la Entidad como para el proveedor siem-
pre que hayan sido expresamente señalados en el contrato.
Las Bases Estandarizadas incluyen una proforma de contrato que contiene cláusulas
generales relativas al pago, el plazo de ejecución de la prestación, las garantías, la
conformidad del servicio, la responsabilidad por vicios ocultos, la aplicación de pena-
lidades, la resolución del contrato, la solución de controversias, entre otro, pudiendo
las Entidades incluir cláusulas adicionales a dicha proforma lo cual está sujeto al obje-
to del contrato y siempre que estén acordes a lo recogido en la LCE y RCE.
Cabe manifestar que, de una muestra de 381 bases de procesos de selección la OEI del
OSCE ha verificado que las Entidades en todos los casos utilizan las bases estandari-
zadas que incluyen la proforma de contrato con las condiciones ya mencionadas.
Adicionalmente, para aquello que no se encuentra regulado en la LCE y RCE, son de
aplicación supletoria las normas de derecho público y, sólo en ausencia de éstas, las
normas de derecho privado.
(b) En general, el contenido de las CGC concuerda con las prácticas aceptadas
en el ámbito internacional.
Las Condiciones Generales del Contrato se encuentran acordes con las prácticas acep-
tadas en el ámbito internacional. Así, por ejemplo, el contrato FIDIC reconoce cláusu-
las tales como la de solución de las controversias que se generen en la prestación, la
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
67
resolución de los contratos por incumplimiento, adelantos o anticipos, modificaciones
contractuales como adicionales y ampliaciones de plazo, entre otros.
Criterios de Calificación Puntaje
Los dos puntos que siguen son aplicables:
a) Existen CGC para los tipos más habituales de contratos y su uso es
obligatorio.
b) En general, el contenido de las CGC concuerda con las prácticas
aceptadas en el ámbito internacional.
3
Existen CGC para los tipos más comunes de contrato consistentes
con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional pero su uso no
es obligatorio.
2
Existen CGC para los tipos más comunes de contratos pero no con-
cuerdan con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional y su
uso no es obligatorio.
1
No existen CGC y cada dependencia usa el formato de contrato que
elija.
0
Por lo tanto, de lo indicado líneas arriba sobre el sub-indicador 2(f), se desprende que
la normativa establece las cláusulas obligatorias que deben incluir los contratos como
son: garantías, solución de controversias y resolución de contrato por incumplimiento,
además de desarrollar disposiciones sobre su celebración y ejecución contractual. En
atención a ello, la proforma de contrato incluida en las Bases Estandarizadas contiene
cláusulas generales relativas a los siguientes temas: pago, plazo de ejecución de la
prestación, garantías, responsabilidad por vicios ocultos, aplicación de penalidades,
resolución del contrato, solución de controversias, entre otros, pudiendo las Entidades
incluir cláusulas adicionales según el objeto del contrato.
Asimismo, debe indicarse que las clausulas obligatorias previstas en la normativa, así
como las recogidas en la proforma del contrato se encuentran acordes con los estánda-
res internacionales reconocidos en las normas FIDIC.
Puntaje obtenido: 3
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
68
Pilar II – Marco Institucional y Capacidad de Gestión
Indicador 3. El sistema de contrataciones públicas se encuentra bien
integrado y es parte del sistema de gobernabilidad del sector público.
“Grado de Integración con el Sistema de Gestión Financiera”
Este indicador analiza el sistema de adquisiciones a fin de determinar: a) su idonei-
dad para cumplir con las obligaciones estipuladas por ley sin vacíos ni superposicio-
nes; b) si existen los vínculos necesarios con otros sectores gubernamentales que
afectan el rubro de las adquisiciones; c) si las operaciones de compras están limita-
das por otros factores institucionales externos; y d) si la capacidad técnica y de ges-
tión del sistema resulta adecuada para realizar compras sin costos o demoras innece-
sarias.
Este indicador se refiere al grado de integración del sistema de adquisiciones con
otras partes del gobierno y especialmente con el sistema de gestión financiera en vis-
tas de la interacción entre ambos, desde la preparación del presupuesto y la planifi-
cación hasta las operaciones de tesorería para efectuar pagos. Bajo el indicador 3
debe asignarse un puntaje a cuatro sub-indicadores (a-d).
Sub-indicador 3 (a) – La planificación de las adquisiciones y los gastos asociados
son parte del proceso de formulación del presupuesto y con-
tribuyen a una planificación plurianual
La formulación de presupuestos anuales o plurianuales se basa en los resultados o
productos que el gobierno en su totalidad o sus dependencias esperan lograr en un
período determinado. La base para este ejercicio la constituyen las estrategias de
gobierno o sectoriales que determinan los planes corporativos plurianuales, los
planes operativos afines para cada período fiscal y la adquisición de los bienes,
obras y servicios necesarios para implementar los planes. La adecuada preparación
de los presupuestos requiere datos confiables sobre costos así como cronogramas de
compras de los bienes, obras y servicios requeridos por los planes operativos.
Los planes de adquisiciones deben actualizarse en forma periódica y el presupuesto
debe actualizarse y revisarse a fin de reflejar los cambios que ocurren en los plazos
de los contratos. La experiencia basada en los costos reales de los bienes, obras y
servicios proporciona información para predecir el costo de bienes, obras o servicios
similares en futuros presupuestos. El hecho de entender los plazos de los contratos
importantes también puede ayudar a predecir la necesidad de flujo en efectivo dentro
del Gobierno para efectuar pagos en tiempo y reducir los costos adicionales relacio-
nados con un cumplimiento demorado del contrato y la falta de fondos adecuados
para financiar su pleno cumplimiento.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
69
Existe un ejercicio de planificación periódico instituido por las leyes o sus reglamen-
taciones que:
se inicia con la preparación de planes plurianuales para las dependencias de go-
bierno, de donde se derivan los planes operativos anuales;
a lo que siguen los planes de adquisiciones anuales y la estimación de los gastos
relacionados;
Y culmina en la formulación del presupuesto anual.
Se preparan los planes de adquisiciones como soporte del proceso de planifica-
ción y formulación presupuestaria.
Diagnóstico desagregado según parámetros
En el Estado Peruano se puede observar que existe un ejercicio de planificación pe-
riódico, establecido por las leyes o sus reglamentaciones que:
Se inicia con la preparación de planes plurianuales para las dependencias
de gobierno, de donde se derivan los planes operativos anuales:
En julio de 2002 se estableció el Acuerdo Nacional, suscrito por la Presidencia de la
República, diversas fuerzas políticas y organizaciones de la sociedad civil, el cual
cuenta con treinta y un (31) políticas de Estado que orientan la gestión pública32.
Mediante Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacio-
nal de Planeamiento Estratégico33, se creó el CEPLAN como órgano rector encargado
de desarrollar metodologías e instrumentos técnicos para asegurar la consistencia y
coherencia del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), orientadas al desa-
rrollo armónico y sostenido del país y al fortalecimiento de la gobernabilidad demo-
crática en el marco del estado constitucional de derecho.
El PEDN, denominado “Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021”34, es el instrumento
rector del planeamiento a largo, mediano y corto plazo, el cual se elaboró en un pro-
ceso de planeamiento concertado con representación de la sociedad civil y del sector
32 De acuerdo a la vigésimo cuarta política de Estado del Acuerdo Nacional, “Estado Eficiente,
Transparente y Descentralizado”, se establece que es una política del gobierno el desarrollo del
Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) para la afirmación de
un Estado eficiente y transparente.
33 Aprobado con Decreto Legislativo N° 1088.
34 Aprobado con Decreto Supremo N° 054-2011-PCM.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
70
privado concertados por el Foro del Acuerdo Nacional35. Asimismo, se dispuso que
las entidades ajusten sus planes estratégicos a los objetivos estratégicos de desarrollo
nacional (seis en total).
En enero de 2013 se expidió la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pú-
blica al 2021, en cuya sección de diagnóstico, el Estado se hace una autocrítica reco-
nociendo la ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y problemas de articula-
ción con el sistema de presupuesto público, especialmente en lo referido al alinea-
miento de la planificación sectorial y territorial con el corto plazo (planes operativos y
programas presupuestales).
Al respecto, mediante la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico –
Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico36, se señalan las finalidades siguientes:
lograr que los planes estratégicos de la administración pública se articulen al PEDN;
contribuir a que los recursos públicos se asignen y gestionen con eficiencia y eficacia;
entre otras.
La citada directiva establece las fases del proceso estratégico y su interrelación, la
tipología de planes estratégicos (ver Anexo 1):
Fase I
Análisis prospectivo Fase II
Fase Estratégica Fase III
Fase Institucional
- Plan Bicentenario 2021
-Plan Estratégico de Desarrollo
Nacional (PEDN) 2030
-Plan Estratégico Sectorial Multianual
(PESEM)
- Plan de Desarrollo Regional o Local
Concertado (PDRC, PDLC)
-Plan Estratégico Institu-
cional (PEI)
-Plan Operativo Institucio-
nal (POI)
Fase IV
Seguimiento
Además, el CEPLAN ha trabajado por más de un año con la participación de los pro-
pios actores de la planificación (sectores y regiones) las Guías Metodológicas para las
fases de Análisis Prospectivo e Institucional, las cuales han sido aprobadas y difundi-
das a través de su página web.
El artículo 22 de la Directiva establece que “los objetivos estratégicos que tengan
correspondencia con los programas presupuestales (PP) deben utilizar los indicado-
res del PP. Asimismo, en estos casos, las acciones estratégicas que se derivan se vin-
35 Usando como marco orientador a las políticas de Estado, la estructura del plan nacional compren-
de objetivos nacionales, lineamientos de política, objetivos específicos, indicadores de medición y
acciones estratégicas, las cuales se ejecutan a través de los planes operativos y en función de los
correspondientes presupuestos institucionales.
36 Aprobada con Resolución de Presidencia del Consejo Directivo N° 26-2014-CEPLAN/PCD.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
71
cularán a los productos o actividades del PP identificado, en lo que corresponda de
acuerdo con las competencias de la entidad.”
Siguen los planes de adquisiciones anuales y la estimación de los gastos
relacionados:
Por su parte, en el marco de la programación y formulación del presupuesto del sector
público anual, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) emite la “Directiva para
los Programas Presupuestales” dirigida a las entidades públicas del Gobierno Nacio-
nal, Regional y Local, para la identificación, diseño, revisión, modificación y registro
de los Programas Presupuestales (PP), lo cuales conforman la unidad básica de pro-
gramación del presupuesto del sector público. Un PP puede ser de carácter multisecto-
rial cuando convoca la participación de entidades de más de un sector en la provisión
de los productos identificados; asimismo, puede requerir de articulación territorial si
convoca la participación de dos o más entidades de distinto nivel de gobierno.
La reforma del Presupuesto por Resultados (PpR) liderada por la Dirección de Presu-
puesto Púbico (DGPP) del MEF ha permitido progresivamente darle una mirada de
planificación al proceso presupuestario, debido a que vincula la asignación de recur-
sos a productos y resultados medibles a favor de la población y, se identifican respon-
sables, entre otros. El PpR se implementa a través de los PP37.
El diseño del PP comprende una secuencia de etapas que contribuyen a sistematizar el
conjunto articulado de Productos que posibilitan el logro de resultados, asociado a un
objetivo de la política pública formulada por CEPLAN, para lo cual se lleva a cabo un
diagnóstico donde se identifica un problema que afecta a una población objetivo, sus
causas, así como alternativas para abordar el problema. Luego se analizan éstas, con-
siderando la mejor evidencia disponible, lo cual se presenta a través de una matriz ló-
gica.
Para la transición de las alternativas al Producto, el Anexo 2 – Contenidos mínimos de
un PP, de la citada directiva del MEF, establece Modelos Operacionales. El mismo
esquema se repite para el Modelo Operacional de las Actividades, agregando además
el diagrama de Gantt y el listado de insumos según el catálogo de bienes y servicios
del MEF38. La reciente Ley de Contrataciones del Estado (LCE) se suma a este enfo-
que de gestión por resultados, orientando el gasto al cumplimiento de los fines públi-
cos y la repercusión positiva en las condiciones de vida de los ciudadanos.
37 En enero de 2016, las entidades han reportado al MEF los PP para el año 2017.
38 En el caso de aquellos que manejen SIGA-PpR, adjuntan su reporte de insumos y/o base de datos
en formato electrónico
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
72
Mediante “Directiva para la Programación y Formulación Anual del Presupuesto del
Sector Público, con una perspectiva de Programación Multianual”39, de aplicación
permanente, establece las disposiciones para que las entidades programen y formulen
sus presupuestos institucionales anuales con una perspectiva de programación multi-
anual, orientados al cumplimiento de los objetivos y metas institucionales. Según el
literal a) del art. 2 de la citada directiva, el ejercicio de programación multianual se
enmarca en la alineación de los objetivos del PEDN (Plan Estratégico de Desarrollo
Nacional), de los PESEM (Plan Estratégico Sectorial Multianual), PDC (Plan de
Desarrollo Concertado), PEI (Plan Estratégico Institucional), POI (Plan Operativo
Institucional) y PP (Programas Presupuestales).
A partir de dicha articulación, cada entidad conforma una Comisión (presidida por el
jefe de la Oficina de Planificación y Presupuesto e integrada por los jefes de la Ofici-
na de Administración, entre otros), la cual revisa los resultados logrados, prioriza los
objetivos, determina las metas físicas y de indicadores de desempeño a nivel de PP,
productos y otros, determina los gastos para su cumplimiento, define la estructura
programática y su vinculación con la estructura funcional, revisa el avance de com-
promisos firmados a raíz de las Evaluaciones Independientes40, y presenta un Resu-
men Ejecutivo al Titular de la entidad.
De las metas físicas a conseguir en el año se desprenden las actividades y tareas prin-
cipales de su POI (preliminar), las cuales se establecen considerando la Escala de
Prioridades que se otorga al gasto a fin de lograr los resultados esperados en el marco
de una gestión orientada a resultados.
En forma complementaria, el art. 6 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del
Estado (RCE)41 señala “En la fase de programación y formulación del presupuesto
institucional, cada una de las dependencias de la entidad, determinará, dentro del
plazo señalado por la normativa correspondiente, sus requerimientos de bienes, ser-
vicios y obras, en función de sus metas presupuestarias establecidas, señalando la
programación de acuerdo a sus prioridades”.
“Los requerimientos serán incluidos en el cuadro de necesidades que será remitido al
órgano encargado de las contrataciones (OEC) para su consolidación, valorización y
posterior inclusión en el Plan Anual de Contrataciones” (preliminar).
39 Aprobada con Resolución Directoral N° 003-2015-EF/50.01
40 La evaluación independiente en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR) consiste en el aná-
lisis sistemático y objetivo de un proyecto, programa o política en diseño, curso o concluido, en ra-
zón a su diseño, ejecución, eficiencia, eficacia e impacto y resultados en la población.
41 Aprobado con Decreto Supremo N° 184-2008-EF.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
73
Recibida la información del OEC, entre otras acciones, la Oficina de Planificación y
Presupuesto o la que haga sus veces, consolida el proyecto de presupuesto anual, el
cual es remitido al MEF42.
Finalmente, culmina en la formulación del presupuesto anual:
El MEF programa reuniones con las entidades del Gobierno Nacional y de los Go-
biernos Regionales para la sustentación del presupuesto formulado. En el caso de los
gobiernos locales se efectúa una revisión de la propuesta de parte de la DGPP del
MEF únicamente y luego los Municipios Distritales presentan a su Municipio Provin-
cial sus proyectos de presupuesto. En base a las reuniones y revisiones, se evalúa y
consolida la propuesta de Presupuesto General de la República, la cual se somete a la
aprobación del Consejo de Ministros, luego de lo cual el Poder Ejecutivo la remite
como proyecto de Ley al Congreso para el debate y aprobación de la Ley Anual de
Presupuesto Público43.
Una vez aprobada la Ley en mención, cada Entidad, a partir de los recursos asignados,
actualiza y aprueba la programación mensual de las actividades y tareas del POI,
insumo para la determinación del periodo en que se requieren los bienes y servicios
(PAC) y para la distribución mensual del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA).
Se preparan los planes de adquisiciones como soporte del proceso de plani-
ficación y formulación presupuestaria.
Al respecto, el art. 6 del RCE señala “Una vez aprobado el Presupuesto Institucional,
el OEC revisará, evaluará y actualizará el proyecto de Plan Anual de Contrataciones
sujetándolo a los montos de los créditos presupuestarios establecidos en el citado
Presupuesto Institucional”. Y el art. 8 agrega: “El Plan Anual de Contrataciones será
aprobado por el titular de la Entidad dentro de los 15 días hábiles siguientes a la
aprobación del Presupuesto Institucional”. Según la LCE44, no resulta posible la
convocatoria de procesos de selección vía el SEACE si la Entidad no tiene un PAC
aprobado, a excepción de la ejecución de adjudicaciones de menor cuantía no pro-
gramables.
42 Al respecto, en abril de 2015 las entidades del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Regionales
presentaron la programación multianual del gasto 2016-2018 ante el MEF, mientras que en julio
de 2015 presentaron su formulación presupuestaria anual 2016.
43 En atención al art. 21 del TUO de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presu-
puesto. 44 Cabe señalar que en la actualidad rige la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado publi-
cada el 11 de julio de 2014, cuyo Reglamento ha sido aprobado por Decreto Supremo N° 350-
2015-EF del 10 de diciembre de 2015 con vigencia a partir del 09 de enero de 2016; sin embargo,
el presente Estudio se realiza en el marco el Decreto Legislativo N° 1017, Ley de Contrataciones
del Estado.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
74
El RCE dispone los criterios para elaborar y modificar el PAC de cada institución.
Asimismo, a través de la Directiva del PAC emitida por el OSCE se precisan los pro-
cedimientos a seguir para las etapas de formulación, aprobación, modificación y eva-
luación de los PAC y, la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto (LGSNP)
y la LCE disponen medidas obligatorias para asegurar la existencia de financiamiento
previo a la convocatoria de los procesos de selección previstos y se reservan automá-
ticamente los recursos presupuestarios suficientes orientados a la atención del gasto
en el año fiscal respectivo, es decir, para la posterior acción de comprometer el gasto
que asumirá la entidad una vez adjudicado y firmado el contrato.
Por otro lado, para facilitar este y otros fines, el Gobierno ha adoptado la decisión de
incorporar el Catálogo de bienes y servicios de las Naciones Unidas al sistema pe-
ruano de contratación pública, en base al cual se implementó un quinto nivel en el Ca-
tálogo Único de Bienes, Servicios y Obras (CUBSO) que administra el OSCE.
Cabe mencionar que el Presupuesto General de la República es para un determinado
año fiscal, sin embargo los PAC presentan objetos de contratación de carácter anual y
multianual, en concordancia con el art. 150 del RCE, que regulan los casos especiales
de vigencia contractual, por lo que, para efectos de ejecutar los procesos de contrata-
ción que comprometan años fiscales subsiguientes, la Oficina de Presupuesto debe
precisar que los recursos serán previstos en los correspondientes Presupuestos Anua-
les. Asimismo, requiere de un documento suscrito por la Oficina de Administración
que garantice la programación de los recursos suficientes para atender el pago de las
obligaciones en los años fiscales subsiguientes.
Criterios de Calificación Puntaje
Existe un ejercicio de planificación periódico instituido por las leyes o
sus reglamentaciones que:
se inicia con la preparación de planes plurianuales para las depen-
dencias de gobierno, de donde se derivan los planes operativos
anuales;
a lo que siguen los planes de adquisiciones anuales y la estimación
de los gastos relacionados;
Y culmina en la formulación del presupuesto anual.
Se preparan los planes de adquisiciones como soporte del proceso de
planificación y formulación presupuestaria.
3
La mayoría de los planes de adquisiciones se preparan sobre la base de
planes operativos anuales y plurianuales que son independientes de la
asignación presupuestaria y se revisan para cumplir con las estimacio-
nes del presupuesto en cuanto a asignaciones por sector o dependencia
2
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
75
Criterios de Calificación Puntaje
antes de que se comprometan los gastos.
En general, los planes de adquisiciones se preparan sobre la base de los
planes operativos anuales y plurianuales. Son débiles los vínculos con
la planificación del presupuesto y no se exige que los planes se corres-
pondan con la asignación presupuestaria disponible antes de compro-
meterse los gastos.
1
No se describe integración alguna entre la planificación presupuestaria
y de adquisiciones. Los planes de adquisiciones se arman sin una co-
nexión obvia y directa con el ejercicio de planificación presupuestaria
y no existe exigencia alguna de correspondencia entre los planes de
adquisiciones y la disponibilidad de fondos antes de comprometerse los
gastos.
0
Entonces, tal como señala el análisis realizado para el Sub indicador 3(a), se puede
constatar que está prevista y establecida una planificación periódica, que se inicia con
los planes multianuales (PEI de proyección a tres años) los que se operativizan, valga
la redundancia, con los POI anuales que son sustento de los Presupuestos Instituciona-
les, los cuales se formulan, entre otros, a partir de los cuadros de necesidades que ela-
bora el OEC para un año fiscal, que sirve para su inclusión en el PAC (preliminar).
Y, se cuenta con un PAC -como soporte del proceso de planificación y formulación
presupuestaria, orientado a la gestión de las entidades públicas- el cual se aprueba so-
bre la base del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), según lo establecido en la
normativa que se menciona en el análisis del presente sub indicador, estando sujeto a
revisiones por acciones de control posterior.
Según lo descrito para el sub-indicador 2(a), las buenas prácticas internacionales se
cumplirían pero en la práctica existen desarticulaciones y desfases, entre formulación
de planes y de los presupuestos, en la mayoría de las entidades del Estado, por lo que
se deben corregir algunas desviaciones que se vienen dando, en ese sentido no se pue-
de colocar el puntaje máximo.
Puntaje Obtenido: 2
Es así que es necesario tener en cuenta que:
Si bien se observan profundos avances en la normativa, sobre planificación, la
implementación aún no está consolidada. En la oportunidad que CEPLAN a tra-
vés de la PCM tome el liderazgo en el Planeamiento sobre el MEF para el Pre-
supuesto, se podrá contar con la consolidación de la implementación en men-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
76
ción. Se trata que CEPLAN - PCM emita la normativa y evalúe con el MEF qué
de esta normativa se puede incluir en la Ley de Presupuesto que se emite
anualmente, para que sea de estricto cumplimiento, como lo son las normas pre-
supuestales.
La planificación de las adquisiciones, especialmente en los niveles de gobiernos
sub-nacionales, presenta debilidades, generando que los procesos de selección
del PAC se ejecuten con retraso o sea sujeto de modificaciones frecuentes, lo
que debe tenerse en cuenta para establecer normativa que aporte a una mayor
eficiencia en la gestión de los recursos asignados.
Al respecto, sería conveniente que se establezcan medidas de modo que los pro-
cesos de contratación prioritarios del PAC no se alteren, que el cambio del POI
sea permitido sólo en ciertos casos (que se mantengan los principales contratos)
y, disponer de un mecanismo para verificar el grado de cumplimiento de los
PAC de modo de utilizar esa información para promover correctivos, asignar
recursos en los siguientes ciclos y eventualmente establecer sanciones.
En la oportunidad que el MEF y la PCM coordinen cronogramas anuales para la
formulación de los diversos planes a su cargo, se podrá contar con presupuestos
que sufrirán cambios de menor envergadura dada la articulación de estos planes
institucionales, así como con los planes sectoriales y nacionales.
Finalmente, se presenta para tener en cuenta, el Anexo 2: Debilidades en la pla-
nificación de las adquisiciones, que pueden ser insumo para corregir algunas
desviaciones.
Sub-indicador 3 (b) – La ley presupuestaria y los procedimientos financieros brin-
dan soporte a la adquisición, ejecución del contrato y su pa-
go en tiempo y forma.
Este sub-indicador evalúa el grado en que la ley presupuestaria y los procedimientos
de gestión financiera satisfacen las necesidades de adquisiciones. Los procesos exis-
tentes no deben restringir el procesamiento oportuno de las adquisiciones ni la ejecu-
ción de los contratos. Los sistemas de adquisiciones, presupuesto y gestión financiera
deben interactuar de tal manera que una vez tomadas las decisiones sobre adquisi-
ciones se desencadenen las acciones correspondientes en los aspectos presupuestario
y financiero.
Los criterios que se analizan son los siguientes:
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
77
(a) Se comprometen o asignan los fondos presupuestarios dentro de la semana de la
adjudicación del contrato para cubrir el monto total del contrato (o el monto pa-
ra cubrir la porción del contrato a ser ejecutada dentro del período presupuesta-
rio);
(b) Existen estándares de servicios ya publicadas para que las dependencias de go-
bierno procesen las facturas para cumplir con sus obligaciones de pago en tiem-
po y forma según lo establecido en el contrato;
(c) Los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la aprobación de
las facturas o de los certificados mensuales para pagos sobre la base del progre-
so logrado.
El diagnóstico desarrollado para este sub-indicador se basa en el TUO de la Ley Ge-
neral del Sistema Nacional de Presupuesto, la Directiva de Ejecución Presupuestal y
la Directiva de Tesorería, estas últimas elaboradas por los órganos rectores de los Sis-
temas Nacionales de Presupuesto y de Tesorería, respectivamente.
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) Se comprometen o asignan los fondos presupuestarios dentro de la semana
de la adjudicación del contrato para cubrir el monto total del contrato (o el
monto para cubrir la porción del contrato a ser ejecutada dentro del perío-
do presupuestario):
La etapa de Compromiso es el acto mediante el cual se acuerda, luego del cumpli-
miento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente
aprobados, por un importe determinado o determinable, afectando total o parcialmente
los créditos presupuestarios, en el marco de los presupuestos aprobados y las modifi-
caciones presupuestarias realizadas. Se efectúa con posterioridad a la generación de la
obligación nacida de acuerdo a Ley, Contrato o Convenio. Las acciones que contra-
vengan lo establecido generan las responsabilidades correspondientes alcanzables al
titular del pliego o de la unidad ejecutora, según corresponda.
Al respecto, cabe mencionar que, luego del registro del consentimiento de la buena
pro en el SEACE, el postor ganador tiene hasta 8 días hábiles para presentar los do-
cumentos para perfeccionar el contrato. Dentro de los 3 días hábiles siguientes, la en-
tidad debe suscribir el contrato. Estos son los plazos establecidos por la norma nacio-
nal.
Una vez formalizado el contrato y registrado en el SEACE, este envía al SIAF sus da-
tos, lo que incluye un código para su identificación. Luego de registrar el contrato en
el SEACE, la entidad contratante de forma manual, registra en el SIAF el compromiso
de pago. Con esta operación, se vincula el proceso de contratación con el Sistema In-
tegrado de Administración Financiera (SIAF) en la etapa del compromiso de gasto, o
en otras palabras se vinculan los recursos certificados del presupuesto con el contrato
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
78
específico celebrado (para la porción a ser ejecutada dentro del periodo presupuesta-
rio) y con los datos del proveedor adjudicado (a través del Registro Único de Contri-
buyente-RUC), para el seguimiento de la ejecución contractual.
Es necesario precisar que en la Directiva N° 005-2010-EF/76.01; Directiva para la
Ejecución Presupuestaria, y sus modificatorias, no se establecen plazos para que la
entidad contratante registre el compromiso en el SIAF luego de registrado el contrato
en el SEACE. Respecto del plazo para que la entidad registre el contrato en el SEA-
CE luego de su celebración, el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
vigente hasta el año 2015, Decreto Supremo N° 184-2010-EF, en su artículo 138, es-
tablece que las entidades contratantes tienen un plazo de 10 días de perfeccionado el
contrato, para su registro en el SEACE. Bajo las normas vigentes al mes de diciembre
del 2015, no existen mecanismos para verificar el cumplimiento de los plazos antes
señalados.
Por tal motivo, el tiempo para efectuar el compromiso en el SIAF, una vez suscri-
to el contrato es variable e incluso la entidad podría tomarse un tiempo entre la sus-
cripción del contrato y su efectivo registro en el SEACE.
Por otro lado, se conoce que en el SIAF existe una opción llamada “Adjudicación sin
proceso” (que se usa normalmente para procesos excluidos de la aplicación de la Ley
de Contrataciones y que no valida el registro del contrato en el SIAF), que algunas
entidades usarían como artificio para no vincular un compromiso que se pretende re-
gistrar en el SIAF con un contrato celebrado no registrado en el SEACE, (se usa esta
opción "cajón de sastre" del SIAF), situación que debe ser superada por el MEF.
Por su parte, si bien en el SEACE se vincula el proceso de contratación al compromi-
so SIAF, este sistema no lo retroalimenta, por lo que no se puede asegurar el cumpli-
miento del plazo para el registro del compromiso luego de la suscripción del contrato.
Para evidenciarlo se tomó una muestra del SIAF con apoyo del MEF; no obstante, la
información presentada por la data es muy variable. Además, toda vez que el OSCE a
través de Directiva dispone un plazo máximo de 10 días hábiles entre la suscripción
del contrato y su registro en el SEACE, y que entre dicho registro y su vinculación al
compromiso SIAF no hay plazo establecido por norma; en muchos casos este último
se produce cuando se requiere efectuar el primer desembolso de pagos (etapa de de-
vengado) en el SIAF. Asimismo, debido a que se cuenta con la certificación presu-
puestal, que ya separa los recursos para el pago, la entidad no percibe la necesidad de
cumplir un plazo para la etapa del compromiso de gasto.
Finalmente, cabe precisar que el MEF, entre otros, mide a las entidades y a sus Titula-
res según el porcentaje de avance en la ejecución del gasto a nivel de compromisos y
de devengado -haciendo el seguimiento con el SIAF Amigable- lo que de alguna for-
ma genera una suerte de competencia a nivel de entidades que buscan sobresalir o
destacar. En consecuencia, existe una disposición implícita para proceder, en el menor
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
79
tiempo posible, a los registros de compromisos y devengados en el SIAF lo que per-
mite contar con una evaluación mejor de parte del MEF ya que, en la medida que el
valor de este indicador sea mayor, se puede tener una mejor posición ante el MEF en
la oportunidad que se requiere solicitar en forma sustentada mayores recursos.
(b) Existen estándares de servicios ya publicados para que las dependencias de
gobierno procesen las facturas para cumplir con sus obligaciones de pago
en tiempo y forma según lo establecido en el contrato:
A través de una Directiva de Tesorería45, se regulan los procedimientos a seguir tanto
para la etapa de Compromiso, Devengado y Pago a los proveedores.
La etapa del devengado es el acto mediante el cual se reconoce una obligación de pa-
go, derivada de un gasto aprobado y comprometido, que se produce previa acredita-
ción documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o el de-
recho del acreedor. La etapa del devengado implica el otorgamiento de la conformi-
dad a las prestaciones del proveedor, por tanto la afectación del presupuesto se dará
en forma definitiva, fecha a partir de la cual corren los plazos para realizar el pago
según lo establecido en el contrato.
El gasto devengado se formaliza cuando se otorga la conformidad (con alguno de los
documentos establecidos por directiva) luego de haberse verificado por parte del área
responsable una de las siguientes condiciones: i) La recepción satisfactoria de los bie-
nes, ii) La prestación satisfactoria de los servicios, iii) el cumplimiento de los térmi-
nos contractuales en los caos que contemplen adelantos, pagos contra entrega o entre-
gas periódicas de las prestaciones en la oportunidad u oportunidades establecidas en
las bases o en el contrato.
De acuerdo a la Directiva de Tesorería, el Director General de Administración o quien
haga sus veces, debe: i) establecer los procedimientos necesarios para efectuar una
eficiente programación de sus gastos, ii) asegurar la oportuna y adecuada elaboración
de la documentación necesaria para que se proceda al pago de las obligaciones, iii)
impartir las directivas necesarias a las oficinas relacionadas con la formalización del
gasto (órgano encargado de las contrataciones) para que cumplan con la presentación
de dichos documentos a la Oficina de Tesorería con la suficiente anticipación a las
fechas previstas para la oportuna y adecuada atención del pago correspondiente.
Luego de otorgada la conformidad de las prestaciones del proveedor por parte del área
usuaria y de su autorización por la Oficina de Administración, o quien haga sus veces,
45 Directiva N° 001-2007-EF/77.15, Directiva de Tesorería, y sus modificatorias, así como la Resolu-
ción Directoral N°001-2011-EF/77.15 que establece disposiciones complementarias a la citada Di-
rectiva, entre ellas el Calendario de Pagos como monto límite mensual para realizar giros de las
obligaciones en fase de devengado, el uso de la factura electrónica, el devengado dentro de los 3
días hábiles de producida la conformidad, entre otros.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
80
se registra la etapa del devengado en el SIAF, lo cual implica el registro de la mejor
fecha de pago al proveedor, la que debería coincidir con la fecha estipulada en el con-
trato.
Las disposiciones complementarias a la Directiva de Tesorería precisan que el deven-
gado se registra en el SIAF dentro de los tres días hábiles de producida la conformi-
dad, mientras que el pago del gasto devengado debe realizarse dentro de los 30 días
calendario de su procesamiento en el SIAF-SP. Asimismo precisa que el pago a los
proveedores del Estado debe realizarse en los plazos estipulados en las respectivas
condiciones contractuales. El procesamiento de pagos fuera de plazo es atendido pre-
via solicitud expresa a la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público
(DGETP), adjuntando copia del informe remitido al Órgano de Control Institucional
(OCI), motivando las razones del retraso.
Por tanto, la normativa de tesorería establece el plazo en que deben procesarse las fac-
turas, para convertirse en devengados y para convertir los devengados en pago (efec-
tivo consignado en cuenta) según se establezca en los contratos; por tanto se puede
señalar que existen estándares de servicio publicados.
(c) Los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la aproba-
ción de las facturas o de los certificados mensuales para pagos sobre la ba-
se del progreso logrado.
Si bien la buena práctica internacional establece un plazo de cuatro semanas entre la
facturación y el pago, el artículo 181° del RCE establece plazos más ajustados: La
Entidad deberá pagar las contraprestaciones pactadas a favor del contratista en la
oportunidad establecida en las Bases o en el contrato. Para tal efecto, el responsable
de otorgar la conformidad de recepción de los bienes o servicios, deberá hacerlo en
un plazo que no excederá de los diez (10) días calendario de ser estos recibidos, a fin
de que la entidad cumpla con la obligación de efectuar el pago dentro de los 15 días
calendario siguientes, siempre que se verifiquen las demás condiciones establecidas
en el contrato”.
Además, establece que las entidades en la oportunidad de convocar al proceso de se-
lección deben publicar las Bases, las cuales informan a los potenciales postores, la
forma, plazos y condiciones de pago, así como establecen el plazo para la firma de los
contratos.
Al respecto, las cláusulas obligatorias de las bases estándar en el capítulo III Del Con-
trato, de la Sección General señalan lo siguiente: La Entidad debe pagar las contra-
prestaciones pactadas a favor del contratista dentro de los quince (15) días calenda-
rios siguientes a la conformidad de los bienes, siempre que se verifiquen las condi-
ciones establecidas en el contrato para ello. La conformidad se emite en un plazo
máximo de diez (10) días de producida la recepción.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
81
En la etapa del pago se extingue, en forma parcial o total, el monto de la obligación
reconocida, debiendo formalizarse a través del documento oficial correspondiente. Es
indispensable que: i) se haya recibido a través del SIAF, las autorizaciones de giro de
pago correspondientes, ii) se haya verificado la disponibilidad de los montos deposi-
tados en la respectiva cuenta bancaria.
Para efectuar el pago, se requiere contar con la programación mensual de los recursos
a través de los Calendarios de Pagos, es decir que OEC debe informar la fecha en la
cual estima se concluirá el contrato y tratándose de suministros, las fechas periódicas
en las cuales se efectuarán las prestaciones.
Cuando se trata de contratos con una única prestación: Los compromisos de
pago en el SIAF se programan en forma oportuna cuando se trata de procedimien-
tos de montos menores (adjudicaciones directas selectivas y de menor cuantía).
Sin embargo, cuando estamos frente a procedimientos de montos mayores (lici-
tación pública, concurso público y adjudicación directa pública), suelen producirse
retrasos en la ejecución contractual, lo que conllevaría a que no se utilicen los re-
cursos del calendario de pagos en el cual fueron programados. Esto implicaría que
vuelvan a solicitarse los recursos en un próximo calendario de pagos o esperar la
aprobación de una ampliación de calendario en el propio mes, dependiendo de la
fecha en que se produzca.
Cuando se trata de contratos de suministros: Al respecto, en el calendario de
pagos sólo se prevé la prestación mensual que corresponda (pagos parciales). Ge-
neralmente se trata de servicios básicos (mensajería, internet, telefonía).
Si se producen retrasos en la fase de ejecución contractual de los procedimientos
de mayores montos (LP, CP y ADP), podría conllevar a que su culminación invo-
lucre tomar recursos de un siguiente ejercicio fiscal, lo que implica que se dé prio-
ridad a su atención antes que aquellos gastos programados para el presupuesto del
propio ejercicio, afectando así la asignación de recursos para el año siguiente por
ende a nuevas actividades programadas.
En ese sentido, cuando se trata de contratos con una sola prestación y pago, general-
mente procesos menores, los compromisos de pago en el SIAF se efectúan dentro del
plazo previsto en el contrato. Es decir que, una vez aprobadas las facturas, estas se
convierten en pagos efectivos en el tiempo que indica el pliego y que a su vez está en
el rango que describen las normas para hacer pagos.
Cuando se trata de contratos con prestaciones de ejecución periódica, en el calendario
de pagos sólo se prevé la prestación mensual que corresponda, en consecuencia, los
compromisos de gasto son parciales. En el caso de contratos mayores por entregables
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
82
suelen producirse retrasos en los devengados (por observaciones del área usuaria) que
dilatan la mejor fecha de pago e inclusive pueden generar el traslado del pago al pró-
ximo ejercicio fiscal.
Por otro lado, puede darse que, al depender las Entidades del Calendario de Pagos que
apruebe la DGETP, no se pueda garantizar el pago al proveedor en la fecha pactada en
el contrato pues, el Tesoro Público podría no contar con todos los recursos que solici-
tan las distintas dependencias en un mes, por lo tanto el pago podría no registrarse en
su oportunidad.
La DGETP aprueba la autorización de giro sobre la base del gasto devengado, con
una anticipación máxima de cinco días útiles a la “mejor fecha”46 de pago registrada
en el SIAF, la cual en el caso de adquisición de bienes y contratación de servicios, se
encuentra establecida en los términos contractuales. Luego de ello, la Entidad cuenta
con 5 días útiles para efectuar el giro.
Cabe mencionar que, al cierre del año, las entidades realizan muchos procedimientos
menores para ejecutar al máximo el último calendario de pagos. Al respecto, suele
pasar que habiéndose registrado la etapa de Compromiso, se corre el riesgo de que las
prestaciones de bienes o servicios no se realicen a tiempo, por lo tanto no se configura
la etapa de Devengado, teniendo que proceder a la anulación del registro de compro-
miso y certificación presupuestal para incluirlos en el presupuesto del siguiente ejer-
cicio fiscal, lo cual no asegura la oportunidad del pago.
Según el estudio ¿Cuánto tiempo tardan las entidades en efectuar el pago a provee-
dores?47, los datos obtenidos para la ejecución del pago se calculan a partir de la fecha
de emisión de conformidad del bien o servicio, lo que da en promedio 31 días calen-
dario, no habiendo variación considerable entre bienes y servicios. Así mismo se en-
contró gran dispersión de valores, los pagos más rápidos se realizaron entre 1-15 días
(30.4%), mientras que los más lentos llegaron a más de 100 días.
Por otro lado, es importante mencionar que el atraso en el pago por parte del Estado
puede generar, a su vez, el incremento de los costos de transacción en las contratacio-
nes públicas, lo que se manifiesta, entre otros, en las cotizaciones que presentan los
proveedores a efectos de que las Entidades determinen el valor referencial de cada
proceso de contratación. En otros términos, el principal problema del proveedor en las
contrataciones públicas radica en la incertidumbre que tiene respecto a la oportunidad
46 La mejor fecha es aquella en la cual vence la obligación contraída, y en la que, según la naturaleza
de la obligación, se debe realizar el pago del gasto devengado.
47 Medición realizada en el año 2014, con datos del 2013 y, su comparación, con estudios de los años
2011 y 2013, elaborada por la Oficina de Estudios e Inteligencia de Negocios del OSCE.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
83
del pago por sus prestaciones al Estado, riesgo que es incorporado en su propuesta
económica48.
En el caso de las entidades que no utilizan el SIAF, como las Entidades de Tratamien-
to Empresarial (ETE) o del FONAFE, no se podría conocer el promedio de días de
atraso del pago, salvo que se efectúe una muestra representativa.
Criterios de Calificación Puntaje
Parámetros
(a) Se comprometen o asignan los fondos presupuestarios dentro de
la semana de la adjudicación del contrato para cubrir el monto
total del contrato (o el monto para cubrir la porción del contrato
a ser ejecutada dentro del período presupuestario);
(b) Existen estándares de servicios ya publicadas para que las de-
pendencias de gobierno procesen las facturas para cumplir con
sus obligaciones de pago en tiempo y forma según lo estableci-
do en el contrato;
(c) Los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la
aprobación de las facturas o de los certificados mensuales para
pagos sobre la base del progreso logrado.
Los procedimientos presupuestarios y financieros existentes cumplen
con los requisitos de (a) a (c) inclusive.
3
Los procedimientos presupuestarios y financieros existentes cumplen
con los requisitos de (a) sin embargo no existen estándares de negocios
publicados. Autorización de pagos es generalmente dispendiosa.
2
Los procedimientos existentes llevan más tiempo que lo exigido en (a)
y no se cumplen, en general, las condiciones de (b) y (c)
1
Los procedimientos existentes no cumplen sustancialmente con los re-
quisitos.
0
Entonces, de acuerdo a lo señalado en el análisis realizado para el Sub indicador 3(b)
se puede constatar el nivel de cumplimiento de los parámetros establecidos, según lo
siguiente:
No se ha podido evidenciar que se comprometen los fondos necesarios para cu-
brir la porción del contrato a ser ejecutada dentro del período presupuestario, en
la semana luego de la emisión de la Orden de Servicio o de Compra o de la
suscripción de un contrato. Sin embargo, las acciones que contravengan lo es-
tablecido, generan las responsabilidades correspondientes alcanzables al titular
del pliego o de la unidad ejecutora, según corresponda.
48 Esta situación afecta mayormente a las MYPE, ya que no les permite contar con el capital de tra-
bajo que requieren para seguir operando en el mercado. Asimismo, esto genera que empresas de
gran envergadura se vean desalentadas para realizar negocios con el estado, perdiendo éste la
oportunidad de contar con mejores condiciones de contratación.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
84
Existen estándares de servicios, es decir se tiene la Directiva de Tesorería don-
de se establece que las dependencias de gobierno deben cumplir con sus obliga-
ciones de pago en tiempo y forma según lo establecido en el contrato.
Finalmente, los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la
aprobación de las facturas (31 días), plazo calculado una vez otorgada la con-
formidad al bien o servicio recibido o prestado, según informe técnico de sus-
tento.
Por lo tanto, si bien no se verifica que se cumple el criterio a), se cumplen cabalmente
los criterios b) y c) por lo que corresponde el puntaje 2, más aún, cuando -como se ha
indicado en el análisis anterior- existe una disposición implícita para que las entidades
procedan, en el menor tiempo posible, a los registros de compromisos y devengados
en el SIAF -lo que puede ser monitoreado a través del SIAF Amigable, de fácil acceso
para cualquier interesado- permitiendo a la entidad contar con una evaluación y mejor
posición ante el MEF en la oportunidad que considere solicitar en forma sustentada
mayores recursos.
Puntaje Obtenido: 2
A efectos de incrementar el puntaje obtenido a 3 en este sub indicador, corresponde
optimizar los mecanismos para lograr disminuir la brecha de tiempo entre el registro
del contrato en el SEACE y la fecha en que la entidad registre el compromiso en el
SIAF.
En tal sentido, el OSCE podría solicitar al MEF que establezca normativamente un
plazo menor a las entidades contratantes para que estas registren el compromiso en el
SIAF desde el registro del contrato en el SEACE. Asimismo, el OSCE debería consi-
derar modificar la Directiva N° 06-2016-OSCE/CD que establece un plazo de diez
días hábiles para el registro del contrato en el SEACE (manteniendo el plazo estable-
cido por el artículo 18 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado vigente
el 2015), evaluando el establecimiento de no más de tres días para el registro del con-
trato en el SEACE. Con estas dos normas se podría cumplir con el estándar interna-
cional de tiempo señalado en el sub indicador.
Por otro lado, cabe señalar que el OSCE ya ha establecido un procedimiento de vali-
dación de la certificación del crédito presupuestal con la convocatoria al proceso de
selección. Con este mecanismo, se asegura también que la certificación no pueda ser
usada para fines distintos a los que se derivan del proceso de selección asegurando el
presupuesto para la finalidad pública que lo sustenta. Continuando con el proceso para
asegurar el presupuesto para los contratos derivados de procesos de selección, corres-
pondería al OSCE evaluar -en el módulo de contratos del SEACE- el establecimiento
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
85
de un procedimiento de validación al momento del registro del contrato, respecto de la
certificación con la que cuenta.
Sub-indicador 3 (c) – No se inician las acciones de contratación sin las asignacio-
nes presupuestarias pertinentes
Este indicador evalúa si existen salvaguardas en el sistema que impidan la iniciación
de acciones de compra salvo que se hayan asignado los fondos para la contratación
en cuestión. Para ello deben cumplirse los siguientes requisitos:
(a) La ley exige la certificación sobre disponibilidad de fondos antes de realizarse el
llamado a licitación.
(b) Existe un sistema (por ejemplo una interfase en papel o en forma electrónica
entre los sistemas de gestión financiera y el de adquisiciones) que asegure la
aplicación de la ley.
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) La ley exige la certificación sobre disponibilidad de fondos antes de reali-
zarse el llamado a licitación.
La LGSNP regula la Certificación del Crédito Presupuestario (CCP) en gastos de bie-
nes, servicios, capital y personal, la cual constituye un requisito indispensable para la
autorización del gasto. Dada la CCP implica que se reservan automáticamente los re-
cursos presupuestarios para el futuro compromiso de gasto que asumirá la entidad una
vez adjudicada la buena pro y firmado el contrato dentro del año fiscal.
La CCP constituye un acto de administración cuya finalidad es garantizar que se
cuenta con el Crédito Presupuestario disponible y libre de afectación para comprome-
ter un gasto con cargo al presupuesto institucional autorizado para el año fiscal res-
pectivo, previo cumplimiento de las disposiciones legales vigentes que regulen el ob-
jeto materia del compromiso. Implica la reserva del crédito presupuestario, hasta el
perfeccionamiento del compromiso y la realización del correspondiente registro pre-
supuestario, bajo responsabilidad del titular del pliego.
La CCP resulta requisito indispensable cada vez que se prevea realizar un gasto, con-
tratar o adquirir un compromiso, adjuntando al respectivo expediente. Se materializa a
través de un documento emitido por la Oficina de Presupuesto, para cuyo efecto, di-
cha Oficina dicta los procedimientos y lineamientos que considere necesarios, referi-
dos a la información, documentos y plazos que deberá cumplirse para emitir la CCP.
Dicho documento debe contener como requisito indispensable para su emisión la in-
formación relativa al marco presupuestal disponible que financia el gasto en bienes,
servicios, capital y personal. Es registrada en el SIAF.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
86
Al respecto, el art. 12° de la LCE señala que es requisito para convocar al proceso de
selección, bajo sanción de nulidad, que se cuente con el expediente de contratación
debidamente aprobado para la adquisición respectiva, el mismo que incluirá la dispo-
nibilidad de recursos y su fuente de financiamiento (CCP).
Por su parte, el art. 27 de la LCE establece que el OEC determina el valor referencial
de contratación con el fin de gestionar la asignación de los recursos presupuestales
necesarios. El art. 18 del RCE señala que “se debe solicitar a la Oficina de Presu-
puesto la disponibilidad presupuestal a fin de garantizar que se cuenta con el crédito
presupuestario suficiente para comprometer un gasto en el año fiscal correspondien-
te. Para su solicitud debe señalarse el periodo de contratación programado.” Asi-
mismo, vincula el otorgamiento de la disponibilidad presupuestal con lo dispuesto por
la LGSNP.
Por lo expuesto, la LCE exige la certificación sobre disponibilidad de recursos antes
de la convocatoria de un proceso de selección.
(b) Existe un sistema (por ejemplo una interfase en papel o en forma elec-
trónica entre los sistemas de gestión financiera y el de adquisiciones)
que asegure la aplicación de la ley.
El SIAF y el SEACE se han integrado para compartir una interfase que permita vali-
dar que se cuente con presupuesto disponible, a través de la CCP, antes de realizar
convocatorias.
Al existir interoperabilidad entre ambos sistemas (SIAF-SEACE) los ahorros nomina-
les a favor de la entidad (diferencia entre el valor referencial y el valor adjudicado) se
reorientan con mayor facilidad a la atención de nuevos requerimientos.
Al respecto, la Directiva de Ejecución Presupuestal señala que la CCP es susceptible
de modificación, en relación a su monto u objeto, o anulación, siempre que tales ac-
ciones estén debidamente justificadas y sustentadas por el área correspondiente. La
CCP no podrá ser anulada bajo responsabilidad del Titular del Pliego y del Jefe de la
Oficina de Presupuesto, mientras la entidad pública se encuentre realizando las accio-
nes necesarias, en el marco de la normatividad vigente, para realizar un gasto, contra-
tar o adquirir un compromiso49.
La CCP constituye una interfase entre el sistema de presupuesto y el de contratacio-
nes. Si bien la LCE no exige la publicación de este requisito en la convocatoria del
proceso de selección, la que se realiza a través del SEACE, cuando ésta se produce se
49 Sin embargo, a veces se dejan de ejecutar recursos cuando la convocatoria o el propio proceso de
selección por uno u otro motivo se retrasan y no se llega a ejecutar dentro del ejercicio anual, pues
los recursos presupuestarios quedarían congelados.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
87
especifica el número de la CCP, el cual se obtiene del SIAF, para la coordinación y
retroalimentación entre los sistemas mencionados, en mejora de la gestión de recur-
sos.
La nueva LCE establece como requisito para convocar un procedimiento de selección
bajo sanción de nulidad, contar con CCP o la previsión presupuestal. La previsión
presupuestal es un acto administrativo adicional al CCP cuya finalidad es garantizar
que se cuenta con los recursos suficientes para atender el pago de las obligaciones en
los años fiscales siguientes cuando se tratan de una ejecución contractual que superan
el año fiscal. Asimismo, en comunicado MEF-OSCE del 12 de febrero del 2016, se
precisa que las entidades son responsables del registro en el SEACE de la información
del CCP.
Entonces, según lo señalado en el análisis realizado para el Sub indicador 3(c) se pue-
de constatar que se cumplen los parámetros a) y b) pues:
La LCE exige la certificación sobre disponibilidad de fondos (CCP) previo a
realizar la convocatoria de un proceso para una contratación, lo que está vincu-
lado a la LGSNP.
Existe una interfase entre el SIAF y SEACE que asegura la aplicación de la ley,
y permite validar que se cuenta con presupuesto disponible, a través del registro
del número de CCP, antes de realizar convocatorias.
Puntaje Obtenido: 3
Criterios de Calificación Puntaje
Parámetros:
(a) La ley exige la certificación sobre disponibilidad de fondos antes
de realizarse el llamado a licitación.
(b) Existe un sistema (por ejemplo una interfase en papel o en forma
electrónica entre los sistemas de gestión financiera y el de adqui-
siciones) que asegure la aplicación de la ley.
El sistema cumple con los requisitos (a) y (b) ut supra. 3
El sistema cumple con el requisito establecido en (a) pero el requisito
de (b) no se aplica plenamente debido a las debilidades del sistema. 2
El sistema solamente cumple con el requisito de (a). 1
El sistema no cumple con los requisitos de (a) y (b). 0
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
88
Sub-indicador 3 (d) – Se preparan informes de cumplimiento en forma sistemáti-
ca para certificar la ejecución del presupuesto y conciliar
dicha ejecución con la programación presupuestaria.
Este sub-indicador es una medición del mecanismo de retroalimentación necesario
para asegurar que la información sobre los contratos que involucran gastos presu-
puestarios importantes sea provista al sistema presupuestario y de gestión financiera
en tiempo y forma para respaldar el sistema de gestión financiera pública.
Al respecto, la Directiva de Evaluación Presupuestaria del MEF dispone que semes-
tralmente se informe respecto del avance de la ejecución presupuestal en relación al
presupuesto aprobado. Sin embargo, dichos informes de la ejecución del gasto (en
bienes y servicios o activos no financieros) son generales según la finalidad estableci-
da por el MEF, por lo que no están previstos para evaluar la ejecución de los contratos
en forma individual.
El artículo 9 del RCE establece que el Titular de la Entidad evaluará semestralmente
la ejecución del PAC debiendo adoptar las medidas correctivas pertinentes para al-
canzar las metas y objetivos previstos en el POI y, de corresponder, disponer el des-
linde de las responsabilidades respectivas, pero esta acción no está prevista para retro-
alimentar la gestión presupuestaria.
Por otro lado, si bien las entidades cumplen con registrar en el SEACE sus contratos,
dado que es requisito para proceder al compromiso de gastos en el SIAF, no se cum-
ple con registrar íntegramente el seguimiento de la ejecución contractual para mostrar
el desempeño de las obligaciones tanto de la Entidad como del proveedor (conformi-
dad de entrega de prestaciones, aplicación de penalidades, pagos, ejecución de garan-
tías, arbitrajes, rescisión de contratos, liquidación, etc.), solamente se registra la in-
formación cuando se trata de ampliaciones, adicionales y contratos complementarios,
toda vez que es requisito para el compromiso adicional de gastos en el SIAF, siendo
conveniente que se obligue al registro de esto campos para proceder a la fase de de-
vengado, girado y pagado en el SIAF.
En general, la información sobre la ejecución de los contratos la provee el sistema de
pagos y no el sistema de monitoreo de contratos, que sería el llamado a crear capaci-
dad de brindar conocimiento sobre las características de su ejecución.
Por otro lado, una mejor evaluación se obtendría a partir del seguimiento de la CCP
otorgada, la cual no sólo debería concluir en la adjudicación del contrato sino en su
liquidación final, la cual puede sobrepasar el ejercicio fiscal.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
89
Al respecto, el OSCE viene trabajando en la mejora progresiva de la interfase electró-
nica entre los sistemas SEACE y SIAF a fin de que se logre una interacción fluida pa-
ra propiciar mecanismos de retroalimentación que provean información sobre la mar-
cha de los contratos, de tal manera de asegurar que al menos la información sobre los
contratos que involucran gastos presupuestarios importantes sea provista al sistema de
contrataciones. Es así que en mayo de 2012 la interface entre el SEACE y el SIAF se
amplía a transferir datos del contrato de las entidades públicas del gobierno local,
mientras que en noviembre de ese mismo año se incorpora la funcionalidad del regis-
tro de Controversias y Laudos.
Actualmente, el OSCE tiene planificado trabajar en el desarrollo de una nueva versión
del módulo de contratos, que incluya funcionalidades para consumir los servicios de
la interface entre los sistemas SEACE y SIAF a fin de que se logre transferir todas las
acciones del contrato, así como la obtención de datos de los pagos correspondientes.
Finalmente, la normativa de contrataciones no establece, para bienes y servicios, la
elaboración de Informes de Terminación de Contratos y, sí se contemplan las liquida-
ciones del contrato sólo en el caso de ejecución o consultoría de obras.
Criterios de Calificación Puntaje
El sistema de adquisiciones se encuentra suficientemente integrado
con los sistemas de gestión financiera y el presupuestario para pro-
porcionar información sobre el cumplimiento de los principales con-
tratos.
3
La información sobre el cumplimiento de la mayoría de los grandes
contratos se presenta tal como se describe más arriba.
2
La información sobre el cumplimiento de los contratos es esporádica
o se presenta normalmente con una demora considerable luego de
finalizado el ejercicio fiscal.
1
El sistema de adquisiciones en general no proporciona esta informa-
ción.
0
Entonces, de acuerdo a lo señalado en el análisis realizado para el Sub indicador 3(d)
se puede constatar que aún no se encuentra lo suficientemente integrado el sistema
presupuestario con el sistema de adquisiciones que permitan conciliar la ejecución del
presupuesto con la programación presupuestaria, sobre el estado de los contratos.
Puntaje Obtenido: 1
En ese sentido, sería conveniente que se establezcan medidas de obligatorio cumpli-
miento para que las Oficinas de Administración emitan periódicamente informes de
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
90
cumplimiento de contratos, de modo de conciliar oportunamente dicha ejecución con
la programación presupuestaria.
La evaluación periódica de los contratos, permite conocer si efectivamente el contrato
se liquidó (culminó) o si se están dando prestaciones adicionales o si el contrato ha
sido desfasado por causas ajenas al proveedor, lo que permitiría conciliar con la eje-
cución presupuestaria y tomar decisiones presupuestarias, de existir diferencias.
Así mismo, sería conveniente evaluar el costo beneficio de que:
La información señalada en el SEACE sobre el registro para el seguimiento de
la ejecución contractual sea requisito obligatorio para proceder a la fase de de-
vengado, girado y pagado en el SIAF.
El OSCE efectúe la supervisión respecto al cumplimiento del artículo 9 del RCE
sobre la evaluación semestral de la ejecución del PAC para superar este aspecto.
Finalmente, sería conveniente, que el OSCE considere incluir, en la directiva relacio-
nada al PAC, lineamientos en su evaluación semestral, que permita conocer la situa-
ción de los procesos de contratación -desde los actos preparatorios previos a la convo-
catoria hasta el cierre del expediente de contratación- de modo de promover que se
tomen decisiones correctivas o preventivas en la entidad a partir de los informes de
cumplimiento, lo que a la vez contribuiría a retroalimentar las decisiones en el sistema
de gestión presupuestaria y financiera del año fiscal y de los siguientes afectados.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
91
Indicador 4. El país cuenta con un ente normativo/regulatorio fun-
cional.
“Características del ente normativo/regulatorio funcional”
Aunque este indicador se refiere al ente normativo/regulador lo que más importa no es la
existencia de un ente sino la existencia de las funciones dentro del sector público así co-
mo su cumplimiento y coordinación (es decir, una dependencia puede ser la responsable
de las políticas mientras otra puede encargarse de la capacitación del personal y otra
puede ocuparse de las estadísticas). Cuando los criterios enumerados más abajo se refie-
ren al “ente regulador” debe interpretarse como la “función reguladora”, si resultase
aplicable a la evaluación en cuestión. La evaluación de este indicador se concentrará en
la existencia de las funciones, la independencia de la función reguladora, la efectividad
del cumplimiento y el grado de coordinación entre las organizaciones responsables. Hay
cuatro sub-indicadores (a-d) a ser calificados.
Sub-indicador 4 (a) – El marco legislativo y regulatorio incluye las condiciones y la
base para el ente normativo/regulatorio
El marco legal establece el ente a un nivel jerárquico suficientemente alto y con el
poder necesario y define sus responsabilidades funcionales de modo que permita su
funcionamiento eficaz. De modo alternativo, el marco legal y regulatorio puede asig-
nar las funciones clave descritas en el sub-indicador b) a diferentes agencias sobre
bases claramente definidas.
Al respecto, los entes a cargo de las contrataciones en el país son el MEF y el OSCE.
De acuerdo al Organigrama del Estado, publicado en el Portal del Estado Peruano, en
nivel superior corresponde a la Presidencia de la República, quien dirige la política
general del gobierno. Mientras que la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) es
el responsable de la coordinación de las políticas nacionales y sectoriales del Poder
Ejecutivo, quien coordina las relaciones con los demás poderes del Estado, los orga-
nismos constitucionales, los gobiernos regionales y locales y la sociedad civil.
El MEF fija las políticas en materia de contrataciones del Estado y, por su ámbito de
competencia, refrenda la norma de carácter general (Decreto Supremo) que reglamen-
ta la LCE. Mientras que el OSCE, como organismo público del Poder Ejecutivo, se
encuentra adscrito a este Ministerio.
El OSCE, como todo organismo técnico especializado del Poder Ejecutivo, se encuen-
tra adscrito a un Ministerio, en este caso al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
quien fija las políticas en materia de contrataciones del Estado y, por su ámbito de
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
92
competencia, refrenda la norma de carácter general (Decreto Supremo) que reglamen-
ta la LCE.
Por su parte, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) es el
responsable de velar y promover el cumplimiento del marco de la normativa de Con-
trataciones del Estado (compuesto por la LCE, el RCE y normas complementarias).
Las competencias para cada uno de estos entes están claramente definidas en el artícu-
lo 4 del RCE que señala que las normas sobre contrataciones del Estado establecidas
en la Ley y el Reglamento son de ámbito nacional, siendo competencia exclusiva del
MEF el diseño de políticas en dicha materia y su regulación. Asimismo, señala que
corresponde al OSCE emitir directivas, lineamientos, manuales, instructivos, formatos
y comunicados respecto a la aplicación de la Ley y su reglamento, y aquellas que la
normativa le asigne.
En el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del MEF se establece como
una de sus funciones generales: formular, proponer, ejecutar y evaluar las políticas,
normas y lineamientos técnicos en materia de contrataciones del Estado.
Dentro del MEF, la política de contrataciones la dirige la Dirección de Asuntos de
Economía Internacional, Competencia y Productividad como órgano de línea del
MEF encargado de proponer, dirigir y formular medidas de política en el ámbito de
compras del Estado. Una de sus funciones específicas es formular y proponer la polí-
tica, medidas y regulaciones sobre contrataciones del Estado, que promuevan la efi-
ciencia en la asignación de recursos de manera consistente con las leyes y acuerdos
internacionales relacionados a las contrataciones públicas.
En el caso del OSCE, según el artículo 58 de la LCE tiene como funciones velar y
promover el cumplimiento y difusión de la Ley, su Reglamento y normas complemen-
tarias y proponer las modificaciones que considere necesarias; asimismo emitir direc-
tivas, lineamientos, entre otros sobre materias de su competencia; supervisar y fiscali-
zar, de forma selectiva y/o aleatoria, los procesos de contratación que realicen las En-
tidades para proveerse de bienes, servicios u obras, asumiendo el pago con fondos pú-
blicos, independientemente del régimen legal; desconcentrar sus funciones en sus ór-
ganos de alcance regional o local de acuerdo a lo que establezca su ROF; entre otras
claramente consignadas por Ley.
Respecto a la función de desconcentración funcional, actualmente el OSCE cuenta
con 20 oficinas desconcentradas cuyas funciones progresivamente han sido fortaleci-
das para convertirse en aliados de los actores de la contratación, es así que, se evalúan
las solicitudes de inscripción de proveedores de obras (ejecutores y consultores), se
llevan a cabo audiencias virtuales para la resolución de controversias (ante el Tribunal
de Contrataciones del Estado), se instalan arbitrajes, entre otros.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
93
Criterios de Calificación Puntaje
Existe un ente normativo o regulatorio o las funciones están claramente
asignadas a varias unidades dentro del gobierno, lo que se especifica en
el marco legal y regulatorio en forma precisa sin vacíos o superposi-
ciones.
3
Existe un ente regulatorio o una designación funcional de varias unida-
des dentro del gobierno pero esto no se encuentra establecido como
parte del marco legal y existen vacíos o superposiciones de responsabi-
lidades reguladoras.
2
Solamente parte de las responsabilidades funcionales de un ente regu-
latorio se encuentran asignadas dentro del gobierno y partes importan-
tes del trabajo quedan sin asignar.
1
No se reconocen responsabilidades funcionales por separado para regir
el sistema de adquisiciones como parte del marco legal y regulatorio y
no se cumplen de un modo efectivo.
0
Entonces, según lo señalado en el análisis realizado para el Sub indicador 4 (a) se
puede desprender que OSCE es el ente normativo con funciones claramente asigna-
das, que se especifican en su marco legal y regulatorio en forma precisa sin vacíos o
superposiciones.
Puntaje Obtenido: 3
Sub-indicador 4 (b) – El ente tiene un conjunto definido de responsabilidades que
incluyen pero no se limitan a lo siguiente:
brindar asesoramiento a las entidades contratantes;
redactar enmiendas al marco legislativo y a los reglamentos e implementar las
reglamentaciones;
monitorear el sistema y las contrataciones públicas;
brindar información sobre adquisiciones;
manejar bases de datos estadísticos;
informar sobre adquisiciones a otras partes del gobierno;
desarrollar y apoyar la implementación de iniciativas para introducir mejoras en
el sistema de compras públicas; y
proporcionar herramientas de implementación y documentos para apoyar la ca-
pacitación y el desarrollo de las capacidades del personal encargado de la im-
plementación.
Al respecto, la normativa asigna al OSCE las funciones señaladas en el presente sub
indicador, debiendo resaltar que en cuanto a la función señalada de redactar enmien-
das al marco legislativo y a los reglamentos e implementar las reglamentaciones, el
OSCE tiene como competencia proponer las modificaciones que considere necesarias
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
94
a la normativa de Contrataciones del Estado (LCE y su Reglamento) y coordina con el
MEF su respaldo (en tanto es el ente encargado de formular y proponer la política,
medidas y regulaciones sobre contrataciones del Estado y como Ministerio le corres-
ponde refrendar las normas de carácter general que reglamenta la LCE).
Cabe mencionar, respecto a la función “monitorear el sistema y las contrataciones
públicas”, que, a pesar de la normativa establecida, existiría la percepción de una su-
perposición de funciones entre la CGR y el OSCE. En ese sentido, a la fecha se han
realizado diversas acciones de coordinación entre ambas instituciones para que se co-
nozca con claridad el alcance del rol supervisor y de control gubernamental de la
CGR.
Por otro lado, se resalta que además de las responsabilidades señaladas, el OSCE re-
suelve controversias surgidas entre entidades, participantes y postores durante el pro-
ceso de selección en última instancia administrativa e impone sanciones por infrac-
ciones a la LCE y su reglamento, a través del Órgano resolutivo que forma parte de la
estructura administrativa del OSCE (Tribunal de Contrataciones del Estado); desarro-
lla, administra y opera el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE),
el Registro Nacional de Proveedores (RNP), así como cualquier otro instrumentos ne-
cesario para la implementación y operación de los diversos procesos de contrataciones
del Estado; administra arbitrajes; pone en conocimiento de la CGR las transgresiones
observadas en el ejercicio de sus funciones cuando exista indicio de perjuicio econó-
mico al Estado o de comisión de delito, infracciones graves o muy graves por respon-
sabilidad administrativa funcional, de acuerdo al marco legal vigente.
Así mismo el OSCE organiza la ejecución de sus responsabilidades en base al pla-
neamiento estratégico50 que comprende cinco objetivos estratégicos generales:
1. Fortalecer y posicionar su rol supervisor.
2. Contribuir al desarrollo de capacidades y a una mejor participación de los
actores del proceso de contratación pública.
3. Optimizar el proceso de contratación pública mediante la mejora e inno-
vación de los mecanismos de contrataciones pública y el uso intensivo de las
TIC.
4. Incrementar el impacto de sus oficinas desconcentradas a nivel nacional.
5. Optimizar la gestión de recursos y mejora de forma continua los procesos in-
ternos.
Los primeros cuatro objetivos se trabajan a través de productos para su público obje-
tivo en el marco de la gestión por resultados51: i) desarrollo de capacidades, ii) gene-
50 Ver PEI 2012-2016 del OSCE, aprobado mediante Resolución N° 236-2012-OSCE/PRE 51 Programa Presupuestal N° 034 – “Contrataciones Públicas Eficientes”
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
95
ración de instrumentos para la contratación pública, iii) supervisión de expedientes y
iv) habilitación de proveedores, además de su rol administrativo interno.
Criterios de Calificación Puntaje
Las ocho funciones enumeradas en el sub-indicador se encuentran cla-
ramente asignadas a una o varias dependencias sin crear vacíos o su-
perposiciones de las responsabilidades.
3
Al menos cinco funciones se encuentran asignadas a la/s dependencia/s
apropiada/s y no existe una superposición o un conflicto de responsabi-
lidades.
2
Cuatro o menos funciones se encuentran asignadas a los entes apropia-
dos y existen superposiciones y conflicto de responsabilidades. 1
Las funciones no se encuentran claramente asignadas y/o las asigna-
ciones a menudo entran en conflicto con otras responsabilidades de la
dependencia.
0
Entonces, según lo señalado en el análisis realizado para el Sub indicador 4 (b) se
puede señalar que el OSCE es responsable por las ocho funciones señaladas en el pre-
sente sub-indicador y, en el caso de la referida a redactar enmiendas al marco legisla-
tivo y a los reglamentos e implementar las reglamentaciones coordina con el MEF, en
el marco de su competencia.
En ese sentido, se puede apreciar que el enfoque institucional desde el 2008 a la fecha
de esta evaluación ha cambiado pasando de uno meramente legalista a uno de gestión
por resultados, reconociendo la importancia de desarrollar diferentes productos para la
mejora del sistema y la obtención de Contrataciones Públicas Eficientes.
Puntaje Obtenido: 3
Finalmente, aun cuando se reconoce que el OSCE tiene un conjunto bien definido de
responsabilidades, como acciones inmediatas frente a la percepción de la superposi-
ción de responsabilidades con CGR, se han realizado y se vienen ejecutando diversas
acciones de coordinación entre ambas instituciones para que se conozca con claridad
el alcance del rol supervisor del OSCE y de control gubernamental de la CGR defi-
niendo acciones conjuntas en temas de: exoneraciones, actos preparatorios, procesos
de selección, pilotos de control interno de la CGR, etc. para lo cual se cuenta con un
Plan de Acción de Sinergias y se ha suscrito en mayo de 2016 una Carta de Intención
que formaliza el trabajo en conjunto.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
96
Sub-indicador 4 (c) – La organización, el financiamiento, el personal y el nivel de
independencia y autoridad (poderes formales) del ente deben
ser adecuados y concordantes con las responsabilidades.
El ente regulatorio debe tener una jerarquía elevada y tener peso dentro del Go-
bierno a fin de que sea efectivo, lo que incluye un grado de independencia para per-
mitirle llevar a cabo sus responsabilidades sin interferencia alguna. Se necesita un
financiamiento adecuado para asegurar el personal y los recursos apropiados para
mantener los servicios en el nivel de calidad requerido.
El director del ente regulatorio debe tener el nivel suficiente dentro de la estructura
de gobernabilidad para permitirle al ente ejercer su autoridad y responsabilidades.
Al respecto, en lo relacionado al componente jerárquico, el OSCE deviene del Con-
sejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, CONSUCODE, el cual
fue creado en el año 1998 mediante la Ley N° 26850. La citada Ley establecía en su
artículo 58 que CONSUCODE se encontraba adscrito a la PCM contando con perso-
nería jurídica de derecho público y gozando de autonomía técnica, funcional, adminis-
trativa, económica y financiera.
En el año 2005, mediante Decreto Supremo N° 082-2005-PCM se adscribió el CON-
SUCODE al Ministerio de Economía y Finanzas.
Es importante señalar que el efecto de las funciones del OSCE es transversal al Estado
en la medida que todas las entidades públicas, salvo las excepciones establecidas, de-
ben regir sus procedimientos de compras a la LCE. El alcance funcional del OSCE
llega a todos los niveles de gobierno, ya sea nacional, regional o local, inclusive a las
contrataciones que realizan los Poderes Judicial y Legislativo, así como los organis-
mos constitucionalmente autónomos.
En ese sentido, el OSCE tiene como funciones críticas velar y promover el cumpli-
miento y difusión de la LCE y su Reglamento, ejerciendo por ello su función supervi-
sora teniendo la facultad de suspender los procesos de selección en caso se detecten
transgresiones a la normativa, así como emitir directivas, lineamientos, y pronuncia-
mientos sobre su interpretación a fin de que las entidades públicas puedan aplicar la
LCE en forma adecuada. Adicionalmente, debe administrar el Registro Nacional de
Proveedores (RNP) en el cual deben registrarse todos los proveedores que contratan
con el Estado, así como desarrollar, administrar y operar el Sistema Electrónico de las
Contrataciones del Estado (SEACE).
Así mismo, debe resaltarse que el SEACE es la plataforma tecnológica de misión crí-
tica que posibilita las transacciones de gobierno electrónico en el país siendo el regis-
tro de la información correspondiente a los procesos de selección, obligatorio para las
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
97
entidades públicas por lo que también es un componente transversal al Estado Pe-
ruano.
Por ello se considera que el OSCE requiere de la debida fortaleza jerárquica que ase-
gure el éxito de sus funciones.
En relación a la organización, de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
(LOPE), el OSCE ostenta la calificación de organismo técnico especializado (OTE),
es decir en teoría ejecuta y controla políticas de Estado de largo plazo, de carácter
multisectorial o intergubernamental que requieren alto grado de independencia fun-
cional. Es así que dado el carácter especializado que debe tener el órgano rector y su-
pervisor de las contrataciones públicas, su nivel de independencia y autoridad de-
ben ser altos.
No obstante, los OTE se sujetan a los lineamientos técnicos que establece el Sector
correspondiente con quien coordinan sus objetivos y estrategias. Asimismo, su polít i-
ca de gasto es aprobada por el sector al que está adscrito, en el marco de la política
general del Gobierno.
Por otro lado, si bien la función rectora tiene un alto rango en el Estado, cuando el
OSCE requiere modificaciones en su organización interna para responder a las res-
ponsabilidades asignadas por Ley, está establecido que tiene que pasar por la autori-
zación del sector (es decir el MEF) y luego de la PCM, lo que puede representar un
largo trámite.
En relación al personal, en el año 2011 el OSCE pasó por un proceso de fortaleci-
miento institucional a partir del cual se mejoraron los perfiles profesionales requeri-
dos así como se logró otorgarle un mayor nivel de estabilidad laboral al personal.
Hasta dicho año, sólo un máximo de 81 trabajadores gozaban de beneficios laborales
bajo el régimen laboral de la actividad privada (contrato permanente)52, mientras que
el resto de su plana profesional estaba contratado por la modalidad de Contrato Ad-
ministrativo de Servicios – CAS (contrato prorrogable). Por otra parte las remunera-
ciones habían tenido un retraso de 10 años desde que fue establecida su escala remu-
nerativa (1999), habiendo perdido poder adquisitivo.
No obstante, debido a restricciones financieras el incremento de la escala remunerati-
va estuvo supeditado a los recursos que capta la entidad, siendo inadecuada y gene-
rando una alta rotación de sus mejores cuadros profesionales atraídos por otros orga-
nismos técnicos especializados, Ministerios o inclusive el sector privado. En tal senti-
do, se puede evidenciar que los profesionales experimentados asignados en el OSCE
resultan insuficientes en cantidad siendo su nivel remunerativo bajo en comparación
52 Mediante Resolución 691-2010-OSCE/PRE del 30 de diciembre del 2010, se aprobó el Presupuesto
Analítico de Personal para el periodo fiscal 2011, teniendo 75 plazas ocupadas y 6 previstas, su-
mando un total de 81 plazas.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
98
con otros organismos reguladores afines, los que logrando experiencia laboral obtie-
nen mejores oportunidades de trabajo en otras instituciones.
Financieramente, el OSCE sólo tiene como ingresos corrientes los denominados re-
cursos directamente recaudados (recursos propios) que, en su mayor parte (69%), de-
penden de las tasas percibidas por la administración del RNP y, los otros ingresos se
deben a la ejecución de garantías por recursos de apelación declarados infundados o
improcedentes por el Tribunal de Contrataciones del Estado, servicios de arbitraje,
entre otros ingresos. Si bien la nueva LCE le asigna recursos desde el presupuesto na-
cional (recursos ordinarios), en la práctica aún no se han recibido con el presupuesto
de apertura - PIA 2016.
Se viene gestionando ante la DGPP- MEF la necesidad de contar con Recursos Ordi-
narios, en la medida que los ingresos proyectados cubren con rigidez los gastos co-
rrientes actuales, en tanto que las nuevas responsabilidades otorgadas por la Reforma,
tendrían que ser financiadas con recursos adicionales.
Por otro lado, al tener una fuente de ingresos única y altamente concentrada existe un
riesgo financiero mayor que cuando existen otras fuentes de financiamiento y, progre-
sivamente, en algunos casos, por el uso de tecnologías de la información, en RNP, se
han venido reduciendo las tasas aplicadas generando el progresivo desfinanciamiento
institucional53.
Esta dependencia financiera le resta eficiencia para cumplir con sus funciones y lle-
var a cabo sus responsabilidades sin interferencia alguna. Se necesita un financia-
miento adecuado para asegurar el personal y los recursos apropiados para mantener
los servicios en el nivel de calidad requerido, y para fortalecer a las oficinas descon-
centradas para que haya mayor asistencia técnica a las entidades públicas.
En relación al nivel de independencia y autoridad (poderes formales) adecuados y
concordantes con las responsabilidades, y en virtud del informe de indicadores de
cumplimiento y desempeño, de la OEI del OSCE, se desprende que se realizaron en-
cuestas para conocer la percepción de los proveedores y entidades públicas, al respec-
to de las encuestas a proveedores como resultado se obtiene que entre el 42% y 50%
está totalmente de acuerdo en que las funciones, tanto supervisora como normativa se
realizan de manera independiente y competente. En tanto entre el 32% y 41% están
53 En el año 2014, el ingreso corriente del OSCE (S/. 47.8 millones) sólo financió el 60% de sus gas-
tos totales (S/. 79.5 millones), por lo cual recurrió al uso de su saldo de balance de ejercicios ante-
riores. En el año 2015, el ingreso corriente del OSCE (S/. 59.8 millones) sólo financió el 82% de sus gas-
tos totales (S/. 73.1 millones), por lo cual también recurrió al uso de su saldo de balance disponi-
ble.
Ante tal hecho, si bien las Leyes de Presupuesto 2014-2015 dispusieron excepcionalmente al OSCE
el uso de la fuente Recursos Ordinarios, el MEF restringió su uso exclusivamente a Gastos de Ca-
pital.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
99
parcialmente de acuerdo con tales afirmaciones. Es decir, si bien existe una positiva
apreciación, aún hay espacios de mejora.
En esa misma línea se obtuvieron resultados de las entrevistas. Los representantes de
los gremios y sociedad civil coincidieron en que los espacios de mejora en el desem-
peño de las funciones del OSCE están relacionados con la especialización de funcio-
narios, la emisión de pronunciamientos y resoluciones, así como la forma en que las
entidades determinan sus requerimientos.
Respecto de las encuestas a entidades públicas, entre el 34% y el 46% está totalmente
de acuerdo en que las funciones, tanto supervisora como normativa se realizan de ma-
nera independiente y competente. En tanto entre el 45% y 52% están parcialmente de
acuerdo con tales afirmaciones. Y, del mismo modo, los entrevistados de entidades
públicas manifestaron acerca de los espacios de mejora en las funciones que ejerce el
OSCE, los cuales están relacionados con la especialización de los funcionarios, la
emisión de pronunciamientos y opiniones, así como ampliar los canales de atención y
soporte técnico.
Por lo tanto, según los comentarios vertidos por estos actores directos de la contrata-
ción pública, el OSCE es visto mayormente como una entidad cuya función regulado-
ra se realiza de manera independiente, competente y eficiente, apreciando que aún hay
espacio de mejora, brechas por cerrar.
Criterios de Calificación Puntaje
El ente regulatorio (o la asignación de responsabilidades para la fun-
ción reguladora si no existiese un ente) se encuentra en un nivel je-
rárquico adecuado del Gobierno y su financiamiento está asegurado
por el marco legal/regulatorio.
3
El ente se encuentra en un nivel jerárquico adecuado pero su finan-
ciamiento queda sujeto a decisiones administrativas y puede cambiar-
se fácilmente.
2
La jerarquía del ente es demasiado baja o el financiamiento es inade-
cuado para que pueda cumplir adecuadamente con sus responsabili-
dades.
1
La jerarquía del ente es baja, su financiamiento inadecuado y el ente
tiene poca independencia o ninguna para cumplir con sus obligacio-
nes.
0
Entonces, de acuerdo a lo señalado en el análisis realizado para el Sub indicador 4 (c)
y según los resultados del indicador de desempeño mencionado, un buen porcentaje
de encuestados considera que la función normativa del OSCE es eficiente y compe-
tente. Sin embargo se puede resaltar que el OSCE no tiene la jerarquía ni el financia-
miento adecuado, no puede retener a sus profesionales que ganan experiencia impor-
tante en la entidad, existiendo un alto índice de rotación Y, todo esto conlleva a que
tenga limitaciones para cumplir adecuadamente con sus responsabilidades.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
100
Puntaje Obtenido: 1
Al respecto, se debe evaluar situación jerárquica y financiera del OSCE para fortale-
cer su gestión.
La Ley N° 30225 otorga mayores recursos al OSCE, a través de la incorporación de
asignaciones de gasto en la Ley Anual de Presupuesto, es decir contar con una asigna-
ción permanente de Recursos Ordinarios, ante eso se continuarán las gestiones ante el
MEF para la obtención efectiva de Transferencias de Partidas. En la Programación
Multianual del Presupuesto 2017-2019 se ha registrado en el SIAF una solicitud de
Asignación presupuestal por S/. 17.8 millones (19% del presupuesto requerido), la
cual ha sido sustentada en la reunión oficial establecida.
La citada Ley establece nuevas funciones para el OSCE lo que ha motivado un proce-
so de reestructuración que se ha materializado mediante el Decreto Supremo N° 076-
2016-EF, publicado el 07 de abril de 2016, que aprueba un nuevo Reglamento de Or-
ganización y Funciones para el OSCE.
Se estima que esta nueva estructura brinde el adecuado soporte organizacional a fin de
que el OSCE pueda desarrollar sus funciones. Sin embargo, todavía el OSCE es una
entidad que aún no está organizada por procesos, por cuanto aún está vigente el De-
creto Supremo N° 043-2006-PCM que señala los Lineamientos para elaborar el ROF
de las entidades del Estado, lo que se condice con una organización por funciones. En
ese sentido, la Política Nacional de Modernización del Estado, aprobada por Decreto
Supremo N° 004-2013-PCM, establece, con dos de sus pilares, el Servicio Civil Meri-
tocrático y la Gestión por Procesos, aunque la Secretaría de Gestión Pública de la
PCM no desarrolla este último.
En dicho contexto, respecto de la Meritocracia del Estado se encuentra aprobada la
Ley de SERVIR, en la que el OSCE se encuentra en el proceso de contar con los ins-
trumentos necesarios para aplicar al Tránsito al Servicio Civil a fin de obtener un ni-
vel más competitivo y equitativo de remuneraciones para el personal, así como bene-
ficios para aquellos regímenes laborales que actualmente no lo tienen, como en el ca-
so de los Contratos Administrativos de Servicio (CAS).
Es por ello que -en paralelo a la evaluación de su situación de jerarquía- a fin de apli-
car un sistema meritocrático y materializar el cambio de paradigma de la gestión fun-
cional a la gestión por procesos, se requiere que el OSCE en el marco de la aproba-
ción de su nuevo ROF realizar las acciones siguientes:
Revisar y adecuar la Cadena de Valor.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
101
Adecuar el Mapa de Procesos levantado con el ROF anterior y alinearlo al nue-
vo ROF aprobado.
Levantar la información de los procesos desde nivel 0 a nivel n.
Elaborar las Fichas de Procesos y de Procedimientos, este último principalmen-
te, y, los Diagramas de Flujo para estos procedimientos (Procesos a nivel tarea).
Actualizar el Mapeo de Puestos.
Formular el CAP provisional.
Elaborar el proyecto de Manual de Perfil de Puestos (MPP).
Realizar el Dimensionamiento de Personal (Dotación de Puestos, teniendo como
insumos el MPP y los Diagramas de Flujo de los procedimientos del OSCE).
Gestionar ante SERVIR el inicio al Tránsito al Servicio Civil.
Elaborar el Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE) y gestionar su aprobación.
Proceder a los concursos según lo estipulado en la normativa de SERVIR.
Sub-indicador 4 (d) – Las responsabilidades también deben considerar la inde-
pendencia y la claridad para evitar el conflicto de intereses
y la participación directa en la implementación de las ad-
quisiciones.
El ente no tiene responsabilidad por las compras directas y está libre de otros posi-
bles conflictos (por ejemplo, ser integrante de comisiones de evaluación, etc.). Debi-
do a la naturaleza de este sub-indicador, el puntaje será de 3 ó 0.
Al respecto, de acuerdo con la normativa vigente, cada Entidad realiza las contrata-
ciones y adquisiciones para atender sus requerimientos, lo que debe permitirles cum-
plir las metas y objetivos que se trazan anualmente.
Si bien el OSCE no tiene responsabilidad directa en los procesos de contrataciones
que realiza cada una de las Entidades, existía la percepción de conflictos de interés
dado el encargo de realizar la selección de proveedores para Convenios Marco.
La vigente LCE dispuso un plazo para la implementación de la Central de Compras
Públicas-Perú Compras como entidad a cargo de los Acuerdos Marco, respecto a lo
cual el 18 de marzo de 2016 se ha efectuado la transferencia funcional desde el OSCE
a dicho organismo, siendo que a partir de dicha fecha todo trámite que se genera para
la materia se dirige directamente a dicha entidad.
El OSCE incluye en su estructura orgánica al Tribunal de Contrataciones del Estado,
el cual tiene independencia funcional para resolver protestas que surjan de las Bases y
la evaluación de propuestas. Dado que a su vez el OSCE es un organismo de orienta-
ción y asesoría, podría surgir la percepción de conflictos de interés cuando sea inter-
puesto ante el Tribunal un recurso contra una decisión que fue recomendada o avalada
por el OSCE (Pronunciamientos sobre observaciones a las bases u otras acciones de
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
102
supervisión). Al respecto, se ha conformado un Comité de Calidad integrado por los
órganos de línea que efectúan acciones de supervisión y en donde también participa el
propio Tribunal, a fin de establecer criterios estándares de interpretación normativa,
entre otros fines.
Para reforzar la autonomía e independencia del Tribunal, a partir del año 2012 los vo-
cales que lo conforman fueron seleccionados por concurso público de méritos, lo que
fue promovido por el sector Economía y Finanzas.
En virtud del informe de indicadores de cumplimiento y desempeño, según la entre-
vista a profundidad sobre el porcentaje de actores que percibe que la función regula-
dora se encuentra libre de conflictos de interés, se optó por utilizar las entrevistas a
profundidad, no sólo para conocer las apreciaciones, sino también las fundamentacio-
nes de las mismas. Es así que, para el caso de los representantes de los gremios y so-
ciedad civil, 6 de los 8 entrevistados consideró que el OSCE es independiente y está
libre de conflictos de interés. Del mismo modo, un total de 7 de 9 entidades tuvo la
misma posición.
De los que no estuvieron de acuerdo, un entrevistado de los gremios basó su discre-
pancia señalando que los pronunciamientos tienden a favorecer la posición de las
entidades. De manera antagónica, un representante de las entidades basó también su
discrepancia, señalando que algunos pronunciamientos tienden a favorecer la posi-
ción de las empresas.
Finalmente, los otros dos entrevistados restantes (uno de gremios y otro de entidades)
manifestaron su postura basados en la dependencia del OSCE respecto al Ministerio
de Economía y Finanzas, en cuanto al liderazgo de la modificación de la normativa
de contrataciones del Estado.
Criterios de Calificación Puntaje
El ente cumple con este requisito 3
NA
NA
El ente no cumple con este requisito. 0
Entonces, de acuerdo a lo señalado en el análisis realizado para el Sub indicador 4(d)
toda vez que actualmente las funciones relacionadas con los procesos de selección
para la suscripción de Acuerdos Marco se encuentran bajo la responsabilidad de Perú
Compras, así como que el OSCE cuenta con un Comité de Calidad para establecer
criterios de interpretación normativa, no existen conflictos de interés asociados. Lo
manifestado es corroborado con las entrevistas a profundidad, salvo casos aislados.
Puntaje Obtenido: 3
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
103
Indicador 5. Existencia de capacidades para el desarrollo institucio-
nal
“Capacidades para el desarrollo institucional”
El objetivo de este indicador es evaluar la medida en la que el país o la dependencia
cuentan con sistemas para apoyar y monitorear el desempeño del sistema en su tota-
lidad, y para formular e implementar los planes de mejora. Entre otras cosas, esto
requiere la disponibilidad de sistemas de información, la capacidad de análisis, me-
canismos de retroalimentación y la capacidad de planificación para implementar me-
joras. Es muy importante que las responsabilidades estén claramente asignadas y se
cumplan. Este indicador está compuesto por cuatro sub-indicadores (a-d) a ser califi-
cados.
Sub-indicador 5 (a) – El país cuenta con un sistema para recolectar y difundir in-
formación sobre adquisiciones, lo que incluye invitaciones a
licitar, solicitudes de propuestas e información sobre adjudi-
cación de contratos.
El objetivo de este indicador es determinar: a) la existencia y capacidad del sistema
de información sobre adquisiciones del país; b) la accesibilidad del sistema de infor-
mación; c) la cobertura del sistema de información; y d) si el sistema posee una ven-
tanilla única (en la medida de lo posible) donde aquellos interesados pueden encon-
trar información sobre las oportunidades de adquisiciones y sus resultados. El siste-
ma debe incluir planes de adquisiciones anuales o plurianuales, anuncios o notifica-
ciones específicos sobre las oportunidades de adquisiciones, adjudicación de contra-
tos, los vínculos con las reglas y reglamentaciones y otra información relevante para
promover la competencia y la transparencia. Para el propósito de aplicaciones prác-
ticas, la recolección y diseminación de información debe enfocarse en adquisiciones
bajo procedimientos competitivo. Dependiendo del país, los sistemas de información
podrán estar enfocados en adquisiciones financiados por el presupuesto nacional.
Diagnóstico desagregado según objetivos del sub-indicador
a) La existencia y capacidad del sistema de información sobre adquisiciones
del país.
El SEACE es un sistema integral, compuesto por políticas, procedimientos, normas y
software basado en el uso del Internet, con el fin de dar transparencia, optimizar, mo-
dernizar y generar ahorros en las contrataciones públicas del Perú. Actualmente se
encuentra diseñado en su tercera versión, que entró en operaciones en setiembre de
2013 siendo el OSCE responsable de su administración y operatividad.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
104
La norma ha previsto que las entidades están obligadas a utilizar el SEACE en las
contrataciones que realicen, independientemente que se sujeten al ámbito de la LCE,
su cuantía o fuente de financiamiento. Asimismo, la supervisión de oficio, de forma
aleatoria y/o selectiva respecto a los métodos de contratación, y algunos supuestos
excluidos de la LCE.
Por lo indicado, el SEACE es un sistema integral para el registro de la contrataciones
públicas, tiene la capacidad de administrar diversas funcionalidades orientadas a las
contrataciones públicas que van desde la programación de las contrataciones, el regis-
tro de los actos preparatorios, la publicación de la convocatorias de los procedimien-
tos de selección y el registro de todas sus acciones, el registro de los contratos así co-
mo de su ejecución contractual, de igual forma proporciona información de todo tipo
de procedimiento de selección Adjudicación Simplificada, Selección de Consultores
Individuales, Comparación de Precios, Subasta Inversa Electrónica, Licitación Públi-
ca y Concurso Público, entre otros.
En efecto, todas las Entidades bajo el ámbito de aplicación de la LCE se encuentran
obligadas a brindar al SEACE toda la información relacionada con sus contrataciones,
debiendo registrar lo siguiente:
Plan Anual de Contrataciones.
Actos Preparatorios: En este módulo se registra información relacionada con el
Expediente de contratación que incluye los datos generales, enlace al PAC, rela-
ción de Ítems, resumen ejecutivo, presupuesto, cronograma, bases y datos de
aprobación.
Procedimientos de Selección: Se publica el aviso de convocatoria, el registro de
participantes electrónico, formulación de consultas y observaciones, absolución
de consultas y observaciones, pronunciamiento del OSCE, bases integradas,
presentación de ofertas, calificación y evaluación de ofertas, otorgamiento de
buena pro y declaratoria de desierto, recurso de apelación ante la entidad o el
Tribunal y la resolución que lo resuelve, la rectificación, postergación o prorro-
gas de las etapas, entre otros.
Contratos y su ejecución contractual: Se registra el contrato, garantías, adicio-
nal, reducción, contrato complementario, ampliación de plazo, prorrogas, nuli-
dad, resolución, penalidades, liquidación y/o conformidad, controversias, lau-
dos, intervención económica.
Registro de órdenes de compra y servicios.
Contrataciones a través del catálogo de acuerdo marco.
Cabe precisar en relación a la información relativa a los contratos y su ejecución con-
tractual que el SEACE ha venido desde el año 2007 implementando mejoras en su
funcionalidad optimizando su capacidad como sistema de información. En efecto, si
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
105
bien desde el año 2004 existía el módulo de contratos estas funcionalidades no conta-
ban con mecanismos que obliguen el registro de la información del contrato y su eje-
cución. Sin embargo, a partir de febrero del 2007 se estableció como estrategia el
inició de operación de la interface entre el SEACE y el SIAF en el módulo de Contra-
tos, esta interface estuvo orientada a transferir datos del contrato de las entidades pú-
blicas del gobierno nacional y regional, significando que el compromiso de los contra-
tos de bienes, contratación de servicios y obras sólo procede si los contratos han sido
registrados y procesados previamente en el SEACE.
En junio de 2010 se implementa el módulo de Contratos del SEACE v2.0 en el cual se
incorporan funcionalidades orientadas a los adelantos, ampliación de plazo y penali-
dades, así como funcionalidades acorde a la Ley y su reglamento.
En mayo de 2011 se implementa el registro de los archivos de las garantías como re-
quisito para la publicación de los contratos. También se incorporó la funcionalidad
cambio de destinatario de pago para dar atención a solicitudes de las entidades con
respecto a cambios en cuanto al receptor del pago.
En mayo de 2012 se efectúan nuevas implementaciones relacionadas con la interface
entre el SEACE y el SIAF en el módulo de contratos. Se amplía la transferencia de
datos del contrato de las entidades públicas del gobierno local, con lo cual el com-
promiso de los contratos de bienes, contratación de servicios y obras que generen sólo
procede si los contratos han sido registrados y procesados previamente en el SEACE.
En noviembre de 2012 se incorpora un sub módulo de Controversias el cual cuenta
con la funcionalidad para que las entidades públicas puedan efectuar el registro de
datos sobre la conciliación y/o arbitraje. Para el caso del registro de los resultados de
la Conciliación la entidad efectúa el registro. Para el caso del registro de los resulta-
dos del Arbitraje se implementó funcionalidades para que los Árbitros puedan efec-
tuar el registro del Laudo Arbitral.
A raíz de la puesta en producción del SEACE v3.0, en setiembre de 2013 se incorpo-
raron funcionalidades para permitir que los procesos de selección convocados en esta
nueva plataforma también puedan visualizarse en el módulo de contratos v2.0.
En agosto de 2015 se implementa la modificación del gestor de contenidos, obtenién-
dose como resultado la implementación del módulo de contrato v2.9, asimismo, en
setiembre de 2015 se implementa las funcionalidades del sub módulo de Controver-
sias en el módulo de contrato v2.9
En tal sentido, el estado actual del módulo de contratos del SEACE v2.9 es que cuenta
con diversas funcionalidades las cuales se encuentran a disposición de todas las enti-
dades públicas que están registradas en el Registro de Entidades Contratantes y cuenta
con usuario para el registro de sus contratos, garantías, así como, las diferentes accio-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
106
nes durante la ejecución contractual como adicionales, adelantos, ampliación de pla-
zo, prorrogas y/o complementarios, liquidación y/o conformidad, nulidad y/o resolu-
ción, ampliación de plazo, intervención económica y controversia.
Se debe resaltar que las reglas y funcionalidades del SEACE se sustentan sobre la
LCE, su Reglamento y Directivas publicadas en la página web del OSCE, para lo cual
el SEACE cuenta con vínculo a dicha página.
Según lo expuesto, se puede reconocer, que existen progresos importantes realizados
para el SEACE como sistema informático, eso no implica que el sistema de informa-
ción (no considerado sólo como la interconexión de software y hardware, sino como
un sistema social donde participan actores cuyo comportamiento depende de un con-
junto de elementos que interactúan entre sí –normas, funciones, organización, proce-
sos, datos – cuyo fin es apoyar la toma de decisiones) tenga una falencia importante
que es necesario señalar y corregir; esto es que, si bien se recopila, almacena y difun-
de información amplia referida a los PAC y la integridad de los procesos de selección,
la información resulta parcial para la fase de seguimiento de la ejecución de los con-
tratos, como se examinó en otro sub indicador.
Cabe resaltar que, lo que se evalúa en el presente sub-indicador no es sólo el sistema
informático (SEACE) sino el sistema de información con que se gestionan las contra-
taciones públicas en el cual se verifica que los operadores de compra que utilizan el
sistema no cargan en tiempo y forma la información referida a la ejecución contrac-
tual.
b) La accesibilidad del sistema de información
Contar con accesibilidad a un sistema de información comprende:
Facilitar el acceso al usuario independientemente de su condición física o el en-
torno.
Permitir el acceso con diferentes navegadores.
Tener una estructura de contenidos clara y bien definida.
Optimizar la navegación y la experiencia del usuario. Por ej. Ayuda en línea,
mecanismos para reconocer, diagnosticar y solucionar errores, manuales de
usuario periódicamente actualizados, interface amigable, etc.
En cuanto a acceso, el SEACE es un sistema informático que opera en plataforma
Web y trabaja 100% a nivel de Internet, entre sus bondades funcionales está la com-
patibilidad con varios navegadores, internet Explorer, google Chrome, Mozilla y safa-
ri. Para acceder a él sólo se requiere de un navegador de Internet, no se requiere la
instalación de software especializado en una determinada computadora y su acceso es
a nivel mundial, sin importar el lugar donde se encuentra el operador. Asimismo, el
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
107
acceso al sistema es completamente gratuito para cualquier tipo de usuario: entidades,
proveedores, sociedad civil, entidades de control, etc.
En la página web del OSCE se encuentran publicadas la LCE, su Reglamento, sus Di-
rectivas, pronunciamiento, opiniones, entre otros. Por su parte, en la página web del
SEACE se encuentra publicada instrumentos como manuales, guías y videos tutoria-
les para el manejo del SEACE.
Respecto a la navegación y experiencia del usuario, no se reportan dificultades de ac-
ceso para el registro de información por parte de las Entidades Públicas, ya sean del
ámbito de gobierno central, regional y local. Incluso, la sexta disposición complemen-
taria transitoria del RLCE, brinda la posibilidad que aquellas entidades que no tengan
acceso a internet puedan registrar sus procesos de selección, contratos y ejecución
dentro de los quince días siguientes del cierre de cada trimestre, sin embargo, no se
han recibido solicitudes para la autorización del OSCE.
Así también, cabe señalar que la accesibilidad del SEACE se evidencia con el número
de transacciones que se vienen generando y la mínima proporción de incidentes que
interrumpen su operatividad.
En efecto, a modo de referencia, puede señalarse que en el periodo que va del 27 de
octubre de 2015 al 30 de mayo de 2016 se registraron 1 899,862 transacciones en el
SEACE a través de sus diversas funcionalidades. 54 En el referido periodo se observa
que las Incidencias Reportadas del SEACE (errores del sistema) y Requerimientos de
Modificación de Datos por Errores de los Operadores Logísticos (errores del usuario)
es mínimo, conforme se señala en el siguiente cuadro resumen.
Sistema Total de Incidencias Atención por errores de
los operadores Logísticos
SEACE Versión 2.0 552 254
SEACE Versión 3.0 1,531 1,408
Total: 2,083 1,662
Cabe indicar que las cifras que se muestran se obtienen de los reportes semanales alu-
didos y que se resumen en el cuadro que se adjunta como ANEXO 3.
Como se puede observar, las incidencias (errores del sistema), representan el 0.11%
del total de transacciones realizadas en el SEACE mientras que los requerimientos el
0.09% (errores del usuario). De esta forma, con el porcentaje de incidencias podemos
concluir que el SEACE tiene un alto rendimiento que permite a los diversos operado-
54 La Dirección del SEACE de forma semanal informa la Presidencia Ejecutiva: i) Transacciones
registradas en el SEACE, ii) Listado de Incidencias Reportadas a la Subdirección de Catalogación
y Gestión de Usuarios del SEACE, y iii) Listado de Requerimientos de Modificación de Datos por
Errores de los Operadores Logísticos Reportadas a la Subdirección de Catalogación y Gestión de
Usuarios del SEACE..
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
108
res (entidades, proveedores, árbitros, OSCE, TCE) efectuar sus registros de informa-
ción de contrataciones.
c) La cobertura del sistema de información
El SEACE brinda cobertura para registrar operaciones a todas las entidades compren-
didas en el Artículo 3.1 de la LCE, entre ellas se encuentran entidades del gobierno
central, regional y local, para lo cual las entidades deben estar inscritos en el Registro
de Entidades Contratantes (REC) a fin de acceder a una o varias cuentas de usuario
que permite el registro de información en tiempo real sobre los planes anuales de con-
tratación, información de los procedimiento de selección (oportunidades de negocio),
contratos y su ejecución, registro de órdenes de compras y órdenes de servicio; y con-
trataciones a través del catálogo de acuerdo marco.
Asimismo, los proveedores inscritos en el Registro Nacional de Proveedores (RNP)
cuentan con el usuario que les permite acceder a participar, presentar propuesta, reali-
zar mejora de precios, atender contrataciones a través del catálogo del Convenio
Marco. Cabe indicar, que mediante Comunicado Nº 003-2015-OSCE/PRE a partir del
20 de octubre del 2015 los proveedores se registran como participantes en los proce-
sos de selección de forma electrónica a través del SEACE, sin tener la necesidad de
apersonarse a la entidad.
Por lo expuesto, el SEACE tiene cobertura a nivel nacional e internacional. Asimis-
mo, como se señaló en el literal anterior, ninguna entidad ha solicitado la autoriza-
ción del OSCE para el registro de sus procesos de selección, contratos y ejecución de
manera extemporánea.
d) Si el sistema posee una ventanilla única (en la medida de lo posible) donde
aquellos interesados pueden encontrar información sobre las oportunidades
de adquisiciones y sus resultados.
Toda la información registrada sobre procesos de contrataciones del Estado se en-
cuentra, a modo de portal único, en la página Web del SEACE. La información que
está a disposición del público en general es la misma información que ha sido regis-
trada por cada una de las Entidades Públicas. Los proveedores pueden encontrar in-
formación respecto de la intención de compra del Estado vía los planes anuales de ad-
quisición, así también las convocatorias y bases de los procesos de selección y el ca-
lendario de las etapas, ganadores de la buena pro y estado de los contratos, entre otros,
pudiendo seleccionarlos según objeto contractual, entidad pública contratante, tipo de
proceso de selección, etc.
Cabe mencionar que se encuentra en proceso de diseño en el SEACE la ventana de
“oportunidades de negocio”, que a través de datos abiertos, proporcionará a los poten-
ciales proveedores y público en general, el listado de procesos de selección que se en-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
109
cuentran, a la fecha de la búsqueda, en plazo para el registro de participantes. Sin per-
juicio de ello, los proveedores con acceso privado al SEACE (certificado SEACE),
cuentan con el buscador para obtener esta información.
Criterios de Calificación Puntaje
Existe un sistema de información integrado que proporciona al me-
nos la información actualizada según se describe más arriba y es
fácilmente accesible para todas las partes interesadas a un costo mí-
nimo o en forma gratuita.
La responsabilidad de su gestión y operación se encuentra clara-
mente definida.
3
Existe un sistema integrado con las características que se describen,
que proporciona información actualizada para la mayoría de contra-
tos a nivel de gobierno central pero con acceso limitado.
2
Existe un sistema pero solamente proporciona información sobre
algunos contratos, y accesibilidad del sistema es limitada.
1
No existe un sistema de información sobre las adquisiciones salvo
algunos sistemas propios de determinadas dependencias. Las enti-
dades mantienen la información sobre adjudicación de contratos y
alguna información estadística.
0
Entonces, de acuerdo al análisis realizado para el Sub indicador 5(a), existe el SEACE
como sistema integral para el registro de la contrataciones públicas, que ha evolucio-
nado considerablemente desde el año 2007 optimizando la capacidad de administrar
diversas funcionalidades orientadas a las contrataciones públicas que van desde la
programación de las contrataciones, el registro de los actos preparatorios, la publica-
ción de la convocatorias de los procedimientos de selección y el registro de todas sus
acciones, el registro de los contratos así como de su ejecución contractual, en ese sen-
tido, se cuenta con las características señaladas en este sub-indicador, es decir propor-
ciona información sobre los procedimientos de contrataciones, es de fácil acceso y
gratuito para todo nivel de usuario sea entidad o proveedor y su administrador está
claramente definido por la LCE.
Sin embargo se obtiene un puntaje de 2, por cuanto el sistema de información respec-
to al registro de la ejecución contractual a cargo de las entidades públicas, a pesar de
ser obligatoria por Ley, centraliza y difunde información referida a los PAC y la inte-
gridad de los procesos de selección, pero provee información insuficiente para el se-
guimiento de la ejecución de los contratos.
Puntaje Obtenido: 2
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
110
Entonces, de acuerdo a lo señalado en el análisis realizado para el Sub indicador 5(a),
las buenas prácticas internacionales mencionadas para este sub indicador se cumplen,
con mejoras por hacer, las que podrían llevar a mejores prácticas o corregir algunas
desviaciones para lograr que las entidades ingresen la información del seguimiento de
la ejecución de los contratos al SEACE, ya que, a pesar de que la ley las obliga y de
que el SEACE tiene las funcionalidades necesarias, no lo cumplen.
En ese sentido, actualmente el OSCE tiene planificado trabajar en el desarrollo de una
nueva versión del módulo de contratos, que incluye funcionalidades para consumir los
servicios de la interface entre los sistemas SEACE y SIAF a fin de que se logren
transferir todas las acciones del contrato, así como la obtención de datos de los pagos
correspondientes.
Una vez que entre en operaciones el RNP versión 5.0, aquellos proveedores que se
encuentran inscritos en el RNP tendrán la posibilidad de que el SEACE automática-
mente les notifique a su correo electrónico todas las convocatorias que tienen como
objeto aquél que señaló al momento de inscribirse.
Sub-indicador 5 (b) – El país tiene sistemas y procedimientos para recabar y moni-
torear las estadísticas nacionales sobre adquisiciones.
La información estadística sobre adquisiciones resulta esencial para evaluar las polí-
ticas y el funcionamiento del sistema. Las estadísticas también son un vehículo para
monitorear el desempeño y determinar si el dato estadístico demuestra cumplimiento
con otros aspectos del sistema que se definen en el marco legal y regulatorio. La in-
formación estadística también puede ser una herramienta para la planificación de las
adquisiciones y para el análisis de mercado. Este sub-indicador se enfoca en la dis-
ponibilidad de estadísticas sobre adquisiciones que utilicen fondos del presupuesto
central.
Los criterios que se analizan son los siguientes:
Hay un sistema en funcionamiento para recolectar datos.
El sistema reúne datos sobre adquisiciones por procedimiento utilizado, dura-
ción de las diferentes etapas del ciclo de adquisiciones, adjudicación de contra-
tos, precios unitarios para los bienes y servicios más comunes y otro tipo de in-
formación que permita el análisis de las tendencias, los niveles de participa-
ción, la eficiencia y la economía en las compras y el cumplimiento de los requi-
sitos.
La información es muy confiable (verificado a través de auditorías)
El análisis de la información se realiza en forma rutinaria, se publica y se in-
gresa en el sistema.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
111
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) Hay un sistema en funcionamiento para recolectar datos.
Los usuarios de las entidades proveen de información al SEACE, a través del registro
de los PAC, procesos de selección y contratos, lo cual permite que se cuente con da-
tos sobre la realización de los procesos de todas las entidades públicas del país.
(b) El sistema reúne datos sobre adquisiciones por procedimiento utilizado,
duración de las diferentes etapas del ciclo de adquisiciones, adjudicación
de contratos, precios unitarios para los bienes y servicios más comunes y
otro tipo de información que permita el análisis de las tendencias, los nive-
les de participación, la eficiencia y la economía en las compras y el cum-
plimiento de los requisitos.
Todas las entidades están en la obligación de reportar información relacionada con sus
contrataciones en el SEACE, siendo responsables de la información que registran en
el sistema.
El SEACE cuenta con una zona de libre acceso para el público interesado, conforma-
do por entidades, proveedores, gremios, sociedad civil, asociaciones, colegios profe-
sionales e interesados en general, y otra zona sólo para el acceso de las entidades pú-
blicas, las cuales registran información sobre sus procesos de selección.
Desde la zona de libre acceso del SEACE, se cuenta con los Módulo de: Planes Anua-
les, Proceso de Selección, Subasta Inversa, Convenio Marco, Compra Corporativa,
Consultas, Convocatorias en tu Correo Electrónico, Documentos y Publicaciones y
Bases pre publicadas, a las cuales puede acceder y obtener información de su interés.
Cabe indicar que en el Módulo de Consultas del SEACE se puede obtener algún tipo
de información estadística sistematizada que está a disposición del público, lo que se
detalla a continuación:
Datos sobre adquisiciones por proceso realizado.
Duración en promedio de un proceso de selección, aunque no de las diferentes
etapas del ciclo de adquisiciones.
Precios unitarios en algunos bienes.
Información estadística que es de utilidad para el análisis de las tendencias, los
niveles de participación, la eficiencia y la economía en las compras, lo cual se
puede obtener a través de las opciones: Oportunidades de negocio, Proveedores
con Buena Pro, Proveedores con Buena Pro Top 100, Proveedores con Buena
Pro por Producto, Detalle de Planes Anuales Informados (En Nuevos Soles y
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
112
Cantidad), Estadística de Convocatorias Informadas (En Nuevos Soles y Canti-
dad), Estadística por ubicación geográfica, Indicadores de Ejecución y cumpli-
miento, entre otros.
Se cuenta con información sobre el cumplimiento de los requisitos para los trá-
mites que se realizan en el OSCE, la cual no es de libre acceso al público y pue-
de ser visualizada sólo por las personas naturales o jurídicas que están realizan-
do su trámite de Inscripción en el RNP. Asimismo, los auditores cuentan con
clave de acceso a toda la información que obra en el SEACE, a efectos de reali-
zar sus funciones.
En relación al indicador de desempeño sobre la antigüedad de la información del sis-
tema, la data proporcionada por el SEACE es en línea y permite acceder en tiempo
real a la información especializada sobre la realización y/o publicación de las diferen-
tes fases y etapas del procedimiento de contratación pública.
Según información proporcionada por la Oficina de Tecnologías de Información del
OSCE, la visualización de la información registrada en el SEACE es en línea, para el
caso de la vista privada (es decir, para el usuario que está registrando la información),
y la visualización a través de la vista pública (es decir, para los demás usuarios) es de
30 minutos como máximo (debido a que el sistema actualiza información cada media
hora).
Asimismo, a partir de la información que obra en el SEACE, el OSCE dispone la ela-
boración periódica de estudios económicos que sirven de sustento para proponer me-
joras a la normativa de contrataciones55.Ejemplos: análisis del nivel de competencia,
estimación de costos de convocatoria y participación en procesos de selección, dura-
ción de los actos preparatorios (2012); factores que determinan que un proceso dure
más de 60 días hábiles, participación MYPE a nivel regional, evaluación cualitativa
de la modalidad de subasta inversa, ¿cuánto demoran las entidades en pagar?, causas
y manifestaciones del direccionamiento (2013); barreras de acceso al mercado estatal
y otros especializados (2014).
Es importante señalar que a fin de sistematizar la abundante información con la que
cuenta el SEACE, a la fecha se viene realizando la construcción de un sistema de inte-
ligencia de negocios la que se encuentra en proceso de desarrollo.
(c) La información es muy confiable (verificado a través de auditorías)
De acuerdo a la LCE, su Reglamento y sus Directivas la información que se registra
en el SEACE debe ser idéntica al documento final y actuaciones que obran en el ex-
pediente de contratación, bajo responsabilidad del funcionario que hubiese solicitado
55 Dichos estudios fueron incluidos como parte de la exposición de motivos para la propuesta de
modificación de la Ley de Contrataciones del Estado.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
113
la activación del usuario y contraseña y de aquel que hubiera registrado la informa-
ción. En ese sentido, la propia entidad es la llamada a efectuar auditorías a la informa-
ción que su entidad registran en el SEACE, o actividades que el Órgano de Control
Institucional (OCI) de la entidad pueda efectuar. Adicionalmente, la LCE establece
que la entidad en todos sus niveles debe supervisar todo el proceso de contratación.
Por otro lado, la Contraloría General de la República y los Órganos de Control Inst i-
tucional de las entidades públicas cuentan con usuarios del sistema que les permite el
acceso y seguimiento de la información registrada a nivel nacional o de la entidad,
respectivamente.
Es importante señalar que desde el 29 de mayo de 2008 se suscribió un convenio es-
pecífico de cooperación interinstitucional con la CGR para facilitarle el acceso a las
bases de datos que se producen para utilizarlas como insumo en la planificación y el
ejercicio del control gubernamental en las contrataciones de las entidades públicas.
Dicho convenio tiene vigencia indefinida.
De esta forma, el OSCE facilita a la CGR el acceso en tiempo real a la totalidad de la
información existente en las bases de datos que produzca en el SEACE para crear un
BACKUP de la base de datos (o copia de la base de datos del SEACE) para sus fines.
Asimismo, se han considerado funcionalidades (campos) que facilitan la captura a
través del SEACE de los datos que requiera la CGR."
Por otro lado, se agregó un indicador en la encuesta del informe de los indicadores de
cumplimiento y desempeño, para levantar el grado de confiabilidad de la información
publicada en el SEACE. Así, se tiene como resultado que ante la pregunta: “Si Usted
ve los datos de un proceso en el SEACE (convocatoria, cronograma, buena pro, entre
otros) y comprueba que esos datos registrados (bajo exclusiva responsabilidad de las
Entidades) son distintos a los que aparece en las bases o actas que tiene la Entidad
¿qué toma en cuenta?”, el 41% de los encuestados manifiesta que tomarían los datos
del SEACE, en espera que la entidad corrija el error, otro 34% tomarían los datos del
SEACE pero bajo el riesgo de nulidad del proceso. Sólo un 4% descartaría los datos
registrados en el SEACE.
Entonces, aun cuando no se efectúan auditorías al sistema de información, al igual
que en la gran mayoría de los países de la región, como resultado de la encuesta reali-
zada tenemos que los actores de la contratación pública respaldan la información re-
gistrada en el SEACE, por su alto grado de confiabilidad. Asimismo, la propia CGR
tiene acceso irrestricto a la base de datos del SEACE para sus acciones de auditoría.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
114
(d) El análisis de la información se realiza en forma rutinaria, se publica y se in-
gresa en el sistema.
Para la elaboración de Reportes de Contratación Pública mensuales así como el Re-
porte Anual de Contratación Pública, se realiza una revisión de los datos registrados
en el SEACE, siendo publicados en la página web del OSCE.
En los reportes de contratación mensual se efectúa un análisis del valor adjudicado
por régimen de contratación, el valor de los procesos en marcha por objeto de gasto y
tipo de entidad, el valor adjudicado según región y régimen, el número de proveedo-
res, los proveedores que contratan con el Estado por tipo de proveedor y por región.
Asimismo, se efectúa un análisis mensual región por región que incluye indicadores
sobre procesos desiertos, nulos, número de versiones de PAC para el caso de gobier-
nos regionales y locales, procedencia del proveedor y tipo de proceso.
Respecto a los reportes de contratación anual se efectúa un análisis de la demanda es-
tatal para el régimen general de contratación (procedimiento clásico, subasta inversa y
convenio marco), comparación histórica del número y valor adjudicado de procesos,
otros regímenes de contratación (Petroperú y otros), los procesos desiertos, las exone-
raciones, los proveedores del Estado y los consorcios, así como observaciones e im-
pugnaciones y la duración de los procesos de selección. En caso la información regis-
trada por las Entidades no estuviera acorde a lo que debieron registrar, la misma no es
considerada para efectos del análisis.
Criterios de Calificación Puntaje
Parámetros:
a) Hay un sistema en funcionamiento para recolectar datos.
b) El sistema reúne datos sobre adquisiciones por procedimiento utili-
zado, duración de las diferentes etapas del ciclo de adquisiciones,
adjudicación de contratos, precios unitarios para los bienes y servi-
cios más comunes y otro tipo de información que permita el análi-
sis de las tendencias, los niveles de participación, la eficiencia y la
economía en las compras y el cumplimiento de los requisitos.
c) La información es muy confiable (verificado a través de auditorías)
d) El análisis de la información se realiza en forma rutinaria, se publi-
ca y se ingresa en el sistema.
El país cuenta con un sistema que cumple con los cuatro requisitos
enumerados arriba de (a) a (d).
3
El país cuenta con un sistema que cumple con lo establecido en (a) más
dos de las condiciones restantes.
2
El sistema existente cumple con lo estipulado en (a) más una de las
condiciones restantes.
1
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
115
Criterios de Calificación Puntaje
No existe un sistema de recolección de datos estadísticos. 0
Entonces, de acuerdo al análisis realizado para el Sub indicador 5(b), por las funcio-
nalidades que posee, la normativa y los resultados de la encuesta aplicada, el SEACE
cumple con todas las condiciones señaladas.
Puntaje Obtenido: 3
El OSCE como responsable de la administración y operación del SEACE, reconoce
que aún se puede mejorar el sistema para un registro directo de datos de relevancia
(más allá de los archivos adjuntos).
Sub-indicador 5 (c) – Existe una estrategia sostenible así como capacidad de entre-
namiento para capacitar, asesorar y prestar asistencia en el
desarrollo de las capacidades de los participantes en el go-
bierno y en el sector privado para que comprendan las reglas
y reglamentaciones y cómo deben implementarlas.
El propósito de este sub-indicador es verificar la existencia de programas permanen-
tes y relevantes de capacitación para personal nuevo y existente encargado de las
compras públicas en el gobierno. Estos programas son esenciales a fin de mantener
la oferta de personal calificado en adquisiciones dentro de los sectores público y pri-
vado. Otro objetivo es evaluar la existencia y la calidad de los servicios de asesora-
miento sobre temas relacionados con las adquisiciones tanto para las dependencias
de gobierno como para el público en general.
El evaluador debe analizar los planes de estudio de los programas existentes y juzgar
su relevancia, naturaleza, alcance y sostenibilidad. Un sistema que funciona bien de-
be contener disposiciones sobre la evaluación del programa y el monitoreo del avan-
ce en el desarrollo de capacidad. La evaluación debe incluir la verificación de los
servicios de asesoría o mesas de ayuda tanto para el sector público como privado
donde pueden obtener asesoramiento sobre la aplicación e interpretación de las nor-
mas y políticas.
Diagnóstico según criterios de calificación:
(a) Programas de capacitación sustantivos y permanentes con una calidad y
un contenido que se ajustan a las necesidades del sistema.
Mediante Resolución N° 357-2015/PRE se aprobó el Plan de Desarrollo de Capacida-
des 2015-2016, el mismo que está orientado a la actualización, perfeccionamiento y
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
116
especialización del personal que trabaja en el OEC, los servidores encargados de iden-
tificar y delimitar necesidades de las Entidades y demás actores de la contratación pú-
blica tales como las empresas del sector privado, como público objetivo. Entre otros
actores que reciben capacitación residual tenemos a: miembros de asesoría jurídica,
del órgano de control institucional, de las áreas de infraestructura, árbitros, procurado-
res y fiscales. Ahora bien, durante el año 2015, el OSCE y las instituciones educati-
vas con la que tiene alianza estratégica han capacitado a 12 810 personas del sector
público y privado.
Cabe precisar que la Autoridad Nacional del Servicio Civil, en convenio con el OS-
CE, censó un total de 6 158 miembros logísticos entre responsables y operadores
(60% de los cuales son de género masculino), en base al cual efectuó un diagnóstico
de conocimientos en diciembre de 2014, cuyo objetivo fue identificar las brechas de
conocimientos, para mejorar la eficiencia del gasto público en capacitación, entre
otros. El examen fue rendido solo por el 78% de los operadores censados (4 793), per-
teneciendo el 57% al nivel de gobierno nacional. Debe precisarse que la temática de
evaluación consideró el perfil del puesto cubierto.
Los resultados indican lo siguiente: 22% salió desaprobado y requiere de capacitación
general, 41% requiere reforzar los conocimientos de las funciones asignadas, el 27%
puede fortalecer aún sus conocimientos para potenciar sus capacidades y el 10% cuen-
ta con conocimientos óptimos. A nivel regional y provincial el 30% salió desaprobado
y requiere de capacitación general, por lo general se trata de personal sin grado aca-
démico y con experiencia menor a dos años en el cargo.
Por el lado de los actores del sector privado, existen 137 167 proveedores inscritos en
el RNP (2015) que potencialmente pueden contratan con el Estado, de los cuales
39 346 (29%) obtuvieron un contrato efectivo con el Estado. Su grado de conocimien-
to de las normas de contrataciones estatales también es diverso, mantienen demanda
en cuanto al avance tecnológico y en especial a lo referido a las compras electrónicas,
como una vía de venta al Estado.
Toda vez que el desconocimiento de la aplicación de las normas facilita el camino de
la corrupción generando riesgos, la capacitación se convierte en una herramienta di-
suasiva por excelencia. Al respecto, el OSCE se preocupa por brindar calidad en el
desarrollo de capacidades a los funcionarios y servidores públicos.
Para desarrollar capacidades en la función logística, el funcionario debe ser capaz de
analizar el entorno y realizar una gestión eficiente de las compras estatales, con el si-
guiente perfil de competencias:
Analiza los productos y el mercado: Conoce el mercado de bienes y servicios y
analiza las fluctuaciones a fin de obtener datos correctos.
Analiza el costo/beneficio: Valor por dinero.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
117
Analiza los sistemas de información: SEACE, RNP, registro inhabilitados,
otros.
Analiza los sistemas legales: Ley de contrataciones y su reglamento, opiniones,
resoluciones, otros.
Gestiona los procedimientos. Conoce a la perfección los procedimientos de se-
lección clásicos y electrónicos.
Selecciona al proveedor bajo criterios establecidos por la ley y buscando los
mejores beneficios del Estado.
Garantiza el cumplimiento de los Reglamentos Técnicos, conoce los beneficios
de utilizar las Normas Técnicas y distingue las distintas formas de evaluar la
conformidad.
En tal sentido, el OSCE ha tomado en cuenta las brechas de conocimiento identifica-
das como resultado de la evaluación de SERVIR, desarrollando contenidos temáticos
y materiales educativos que busquen reducir esas brechas, con especial énfasis en las
actuaciones preparatorias a cargo de las Entidades. Asimismo, se ha desarrollado con-
tenidos temáticos apropiados para los proveedores del Estado, haciendo énfasis en la
búsqueda de oportunidades de negocio con el Estado y en la presentación de propues-
tas.
El Plan de Desarrollo de Capacidades 2015-2016 prevé la implementación del desa-
rrollo por competencias, para lo cual se ha desarrollado una malla curricular que or-
ganiza el plan de estudios para lograr el perfil profesional en contrataciones del Esta-
do, lo cual se desarrolla con mayor amplitud en el Pilar III del presente Diagnóstico.
Para la atención de los servicios de desarrollo de capacidades y la profesionalización
de la función logística, se han desarrollado líneas de acción que se concretan en obje-
tivos, estrategias y actividades que se ejecutaron con la finalidad de difundir, desarro-
llar y fortalecer capacidades de los profesionales y técnicos que operan con la norma-
tiva de contrataciones del Estado. Estas líneas de trabajo son:
Oferta a través de Aliados Estratégicos
Considerando la gran demanda de capacitación por parte de los operadores lo-
gísticos y demás actores de las contrataciones públicas, con la finalidad de que
tengan más opciones de formación, el OSCE promociona la suscripción de con-
venios de cooperación interinstitucional con las entidades que cumplen con los
requisitos establecidos en el Anexo 9 de “Lineamientos para la realización de
eventos orientados al desarrollo de capacidades”, aprobado con Resolución N°
108-2012-OSCE/PRE (instituciones educativas, gremios profesionales y empre-
sas previa acreditación para el desarrollo de capacidades).
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
118
La acreditación es el proceso a cargo del OSCE que verifica el cumplimiento de
condiciones que permitan a las entidades educativas, empresas educativas o
gremios, hacerse cargo de la realización de los eventos de desarrollo de capaci-
dades, para lo cual se evalúa a las instituciones que se ofrezcan como candida-
tas, según estándares objetivos y reales; asimismo, se condiciona a la participa-
ción de capacitadores evaluados por el OSCE y el desarrollo de mallas curricu-
lares que cubran las necesidades de capacitación según los requisitos de certifi-
cación, de acuerdo a perfiles y niveles de responsabilidad y las características
socioeconómicas de las regiones, dada su diversidad. Las mallas curriculares se
complementan con una propuesta metodológica activa; es decir la realización de
talleres teórico prácticos, utilizando casuística, de manera que paulatinamente se
deje el modelo expositivo que predominó por varios años por parte de los capa-
citadores a un modelo interactivo que genera aprendizajes que son fácilmente
aplicables a la realidad de cada actor que interviene en los procesos de compras
públicas.
Al respecto, en 2015 se contó con 39 aliados estratégicos para el desarrollo de
capacidades, de los cuales 23 se concentran en Lima y 16 en diez de las 24 re-
giones restantes del país. Como resultado, en 2015 se ha capacitado a 6 310
operadores de compra y empresas del sector privado.
Una oferta educativa de calidad cuenta con instrumentos que permitan evaluar
el desempeño de los aliados estratégicos orientado al aprendizaje efectivo o
desarrollo de capacidades en el ámbito donde las personas gestionan la normati-
va de contrataciones, para lo cual el OSCE dispone de un equipo profesional a
cargo.
Capacitación subsidiaria y gratuita brindada por el OSCE
Atención subsidiaria con énfasis en las ciudades donde no llega la oferta de ca-
pacitación privada de calidad, a través de eventos de formación y difusión diri-
gidos a los actores vinculados con las contrataciones públicas. Se ofrecen en
modalidad presencial y a distancia.
En 2014, a través de 10 eventos de formación focalizados en Lima, se capacitó a
360 usuarios públicos (miembros del OEC y áreas usuarias) y mediante 74
eventos de formación focalizados en regiones, a 2 996 usuarios públicos.
Asimismo, se desarrollaron 23 programas de difusión para micro y pequeñas
empresas (MYPE) en materia de contrataciones a nivel nacional, dirigidos a un
total de 1 246 proveedores. Finalmente participaron en cursos virtuales un total
de 57 usuarios.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
119
Certificación de profesionales y técnicos que laboran en las OEC
En el marco de la profesionalización de la función logística se han establecido
requisitos mínimos para poder laborar en las áreas de compras con la finalidad
de contribuir a la eficiencia en las contrataciones, a través de la certificación de
las competencias, habilidades y conocimientos de los operadores de la norma.
A partir del 01 de agosto de 2013, los profesionales y técnicos que laboren en
los Órganos Encargados de las Contrataciones y que intervengan directamente
en alguna de las fases de la contratación pública deben estar certificados por el
OSCE, siendo responsabilidad del jefe de administración, o quien haga sus ve-
ces, el cumplimiento de esta obligación.
Al respecto, de enero a diciembre de 2015 se certificaron 1 355 profesionales y
técnicos de los OEC, los cuales aprobaron el examen de verificación de cono-
cimientos dispuesto por el OSCE y acreditaron el cumplimiento de los requisi-
tos establecidos en el artículo 5º del Reglamento de la Ley de Contrataciones
del Estado56, haciendo un total de 13 555 operadores logísticos certificados des-
de que se inició el proceso en el año 2011.
Cabe precisar que al I trimestre 2016, se tiene un total de 9,959 profesionales y
técnicos con certificados vigentes, luego de pasar por el proceso de renovación.
Selección y evaluación de capacitadores
El capital humano responsable de desarrollar capacidades y habilidades, así co-
mo generar conocimientos, participar activamente en la elaboración y actualiza-
ción de los materiales educativos, y coadyuvar al desarrollo de programas de
capacitación que OSCE y los aliados estratégicos lleven a cabo, son los profe-
sionales que luego de un proceso de evaluación son incorporados al Equipo de
Capacitadores del OSCE. Con estos capacitadores se atienden los programas de
formación del OSCE y de los aliados estratégicos durante el año.
Dicho equipo está conformado por profesionales que laboran en el OSCE, en
otras entidades públicas y en el sector privado. La designación para participar en
calidad de capacitador responde a tres criterios: i) la especialidad del capacita-
dor que va en relación directa con la experiencia en el rubro y la credibilidad
técnica en los temas a desarrollar; ii) la disponibilidad manifiesta de tiempo para
participar en el evento y iii) la experiencia en la aplicación de la norma y en
gestión pública, la cual está vinculada con el público objetivo.
56 Reunir capacitación técnica en contrataciones públicas o gestión logística no menor a 80 horas
lectivas, experiencia laboral en general no menor a tres años, experiencia laboral en materia de
contrataciones públicas o en logística privada no menor de un año
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
120
Materiales elaborados por el OSCE
El objetivo es brindar pautas a los participantes de los eventos de capacitación.
Se desarrollará material de capacitación que sirvan de guía en el desarrollo de
actividades de capacitación.
Los materiales elaborados por el OSCE se ponen a disposición de los aliados es-
tratégicos, de tal forma que dispongan de contenidos básicos, útiles para ser di-
fundidos y que sirvan de plataforma de formación para los operadores.
La temática de los materiales a elaborar estuvo enfocada a disminuir brechas
identificadas en el ejercicio de la función logística como son: elaboración de
términos de referencia y especificaciones técnicas, elaboración de criterios de
evaluación de propuestas, orientaciones básicas sobre la ejecución contractual.
En conclusión, se implementan programas de desarrollo de capacidades de acuerdo a
las necesidades de la demanda con los aliados estratégicos; se viene coordinando el
diseño por perfiles de competencias con la Autoridad Nacional del Servicio Civil
(SERVIR). Se consideran niveles de capacitación diferenciados, determinándose que
la capacitación se efectúa gradual y sistemáticamente para la paulatina especialización
de los actores de las contrataciones públicas.
En relación al indicador de desempeño, sobre la cantidad de funcionarios en el área de
adquisiciones en gobierno central que reciben capacitación formal en el año, se pre-
guntó a los encargados de los OEC acerca de las capacitaciones recibidas en estos úl-
timos seis meses y su financiamiento. Al respecto, el 80.6% recibió capacitación, de
las cuales el 70% correspondió a capacitación pagada y el 30% a eventos gratuitos.
En relación a la capacitación recibida por el personal miembro del OEC de cada enti-
dad, de un total de 656 entidades que respondieron la encuesta: en el 23.3% de enti-
dades ninguno de ellos se capacitó, en el 35.1% el personal se capacitó en forma inte-
gral y en el 40.9% se capacitaron algunos de los miembros.
Sin embargo, dichos programas no han sido diseñados para cubrir las necesidades di-
versas y complejas de las entidades, teniendo en consideración la capacidad del mer-
cado de satisfacer dichas necesidades a través de los proveedores, que son los actores
que complementan el sistema. Cabe precisar que, se ha dado énfasis a las Micro, Pe-
queñas y Medianas empresas a través de un esfuerzo conjunto con el Ministerio de la
Producción, así como con el apoyo de la Cooperación Técnica Internacional (BID).
Al respecto, podemos destacar, el Convenio de Cooperación Técnica No Reembolsa-
ble para el Proyecto “Fortalecimiento Institucional y Mejora de la Participación de la
MYPE en las Contrataciones del Estado” suscrito con el BID el 03 de octubre de 2013
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
121
y concluido el 03 de abril de 2015, que tuvo como objetivo reducir las barreras que
limitan a las MYPE su participación en procesos de compras públicas a través del me-
joramiento de la capacidad de gestión de los funcionarios de los organismos de com-
pras estatales. Tuvo dos componentes: i) Elaboración de base de datos sobre demanda
y oferta asociada de bienes, servicios y obras estatales, ii) Diseño y promoción del
sistema de certificación del personal de los Órganos Encargados de las Contrataciones
(OEC) para mejorar el acceso de la MYPE a las compras públicas.
Con cargo a dicha donación, se elaboró como material una Guía, el cual se entregó a
419 MYPES en 10 eventos de difusión organizados a nivel nacional, especialmente
dirigido para este público, en el marco del proyecto financiado por el BID. Dicho ma-
terial educativo contiene información sobre cómo inscribirse en el RNP, cómo hacer
búsquedas de oportunidades de negocio públicas, recursos de apelación y proceso
sancionatorio ante el Tribunal de Contrataciones del Estado y arbitraje administrativo.
Por otra parte, desde el año 2013 se publicaron 8 videos tutoriales dirigidos a provee-
dores sobre SEACE 3.0 y orientaciones para presentar ofertas. Estos videos se en-
cuentran en el Aula Virtual OSCE en YOUTUBE. Con esta modalidad se ha llegado a
más de 17 mil visualizaciones por parte de usuarios del sector público y privado. El
detalle del material desarrollado es el siguiente:
a. Marco teórico SEACE 3 0 - 4 624 visualizaciones.
b. Curso Cómo buscar oportunidades de negocio con el Estado SEACE 3 (OSCE) -
17 559 visualizaciones.
c. Curso: Cómo buscar solicitudes de bienes o servicios en el SEACE 3 - 2.885 vi-
sualizaciones.
d. Curso: Búsqueda de procedimientos de selección convocados por el Estado en el
SEACE - 12.272 visualizaciones.
e. Curso: SEACE V3 Conociendo la consola de mis procedimientos de selección
(OSCE) - 16 148 visualizaciones.
f. Curso: Cómo participar como proveedor en una menor cuantía con etapas electró-
nicas (OSCE) - 47 484 visualizaciones.
g. Curso: Cómo participar en un proceso para la venta de bienes por subasta inversa
(OSCE) - 3 539 visualizaciones.
h. Curso: Cómo manejar un consorcio en un proceso de contratación pública (OSCE)
- 10109 visualizaciones.
Corresponde observar que los cursos detallados en los literales b), f), g) y h) están
orientados principalmente a cubrir las brechas de conocimiento especializado en con-
trataciones del Estado por parte del sector privado.
(b) Una evaluación y un ajuste periódico sobre la base de la retroalimentación
y las necesidades.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
122
Como parte de los resultados del Diagnóstico de Conocimientos realizado entre OS-
CE y SERVIR, se observa un nivel más alto de operadores evaluados que realizan
funciones en la etapa de gestión del contrato en donde se recomienda un reforzamien-
to de estos conocimientos específicos. Siendo la de mayor necesidad la de gestionar
cambios en el contrato, suscribir el contrato mismo, controlar incumplimientos y ges-
tionar adelantos, reducciones y ampliaciones.
Se cuenta con información detallada por región y por funciones a reforzar para la im-
plementación de programas de capacitación, en donde de se puede destacar que en la
etapa precontractual la función 5: Solicitar disponibilidad presupuestal, en la mayoría
de regiones tienen más del 50% de sus operarios evaluados que realizan esa función y
necesitan capacitación. Para el caso de la etapa de elaboración contractual tenemos en
una situación similar a la función de Gestionar contrataciones por exoneraciones.
(Fuente: Diagnóstico de conocimientos de las personas al servicio de los Órganos En-
cargados de las Contrataciones del sistema administrativo de abastecimiento. SERVIR
– 2014).
La evaluación permanente comprende:
Etapa 1: Planificación
1. El Sub Director de SDC propone las prioridades para la capacitación a partir
del análisis de los avances del año anterior y los retos para el siguiente año.
2. El equipo de capacitación de la SDC elabora el plan de desarrollo de capaci-
dades basado en la gestión de conocimiento realizado por los gestores en
cada región.
3. El Plan de Desarrollo de Capacidades es presentado a la DTN y aprobado
por la presidencia de OSCE.
4. Con el plan aprobado el equipo de capacitación de la SDC define el crono-
grama de acciones y prevé los recursos necesarios para la realización de las
actividades.
5. Se evalúa y selecciona a los capacitadores OSCE y lo envía a la presidencia
de OSCE para su aprobación.
6. Se revisan y aprueban los planes de trabajo de cada uno de los aliados.
7. Se elaboran los materiales de capacitación para los eventos a realizar por
OSCE y se revisan los materiales de capacitación utilizados por los aliados
estratégicos.
Etapa 2: Ejecución
1. El equipo de capacitación ejecuta las actividades previstas en el plan.
2. Los aliados estratégicos ejecutan sus actividades según lo planificado.
3. Proceso de certificación por niveles por parte de los profesionales y técnicos
que las OEC de entidades públicas.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
123
Etapa 3: Monitoreo
1. El equipo de monitoreo elabora el plan de monitoreo incluyendo los indica-
dores de seguimiento y evaluación a los programas de formación de OSCE,
los aliados estratégicos y el procedimiento de certificación.
2. El Plan de monitoreo es presentado a la DTN y aprobado por la Presidencia
Ejecutiva de OSCE.
3. El equipo de monitoreo ejecuta las actividades del plan.
4. El equipo de monitoreo presenta reportes semestrales y finales de ejecución
de las actividades monitoreo realizados a los aliados y al OSCE, las mismas
que contribuyen a mejorar la calidad de la oferta educativa en contrataciones
públicas, así como mejorar el desempeño de los capacitadores.
En relación al indicador de desempeño: Tiempo de espera para ingresar a un evento
formal de capacitación, los aliados estratégicos ofrecen programas de capacitación en
la normativa de contrataciones en diferentes niveles y módulos de especialización.
Adicionalmente, el OSCE ha publicado videos explicativos para cada tema específico
de la Ley. En ese sentido, en la actualidad no existen situaciones en las que un opera-
dor de la norma se encuentre en “lista de espera” para ingresar a un programa de ca-
pacitación.
(c) Servicios de asesoramiento o mesa de ayuda para resolver cuestiones plantea-
das por entidades adquirentes, proveedores, contratistas y el público.
El Programa de Acompañamiento y Seguimiento (PAS), es un producto mediante el
cual a partir del año 2012 el OSCE brinda asesoría técnica focalizada en el marco de
aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento.
El PAS busca promover la mejora de la gestión de las contrataciones públicas bajo el
ámbito de la Ley de Contrataciones del Estado para su desarrollo mediante operacio-
nes metódicas, económicas, eficientes y eficaces, efectuando acciones de acompaña-
miento y seguimiento para promover la implementación de herramientas y/o produc-
tos perdurables en el tiempo, que garanticen un cambio positivo respecto a la situa-
ción actual, así como la minimización de la ocurrencia de errores y prácticas adminis-
trativas restrictivas de transparencia, de libre concurrencia y competencia y de trato
justo e igualitario.
La implementación del PAS es de aceptación voluntaria; es importante resaltar que en
el 2014, el 100% de las Entidades seleccionadas por el OSCE cumplieron con remitir
las Actas de Aceptación y Compromisos debidamente suscritas, aceptando formal-
mente la implementación del Programa, desarrollándose las siguientes actividades:
Diagnóstico preliminar
Mesa de presentación oficial del Programa,
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
124
Aceptación formal del Programa,
Suscripción de compromisos derivados del mismo,
Mesa técnica de coordinación,
Levantamiento de información,
Talleres de fortalecimiento de capacidades técnicas,
Procesamiento de información,
Mesa técnica de control y absolución de consultas,
Para el ejercicio 2015 se concluyó con la realización de las visitas de seguimiento,
controles de progreso y la evaluación de resultados finales.
Respecto al asesoramiento que brinda el OSCE, se absuelven cuestiones sobre la in-
terpretación y/o aplicación de la normativa a nivel nacional, provenientes de entidades
y proveedores, gracias a la presencia de veinte (20) oficinas desconcentradas cuyas
funciones han sido fortalecidas paulatinamente57.
Asimismo, se cuenta con asistentes técnicos en nueve regiones del país los cuales par-
ticipan en forma conjunta con el personal técnico del CONECTAMEF (programa que
se ejecuta de manera conjunta con el MEF para atender la demanda de actores de los
sistemas de contrataciones, presupuesto, tesorería e inversiones), con el fin de:
Brindar orientación en aspectos normativos, procedimentales, metodológicos y
otros, referente a los sistemas de competencia exclusiva del sector.
Fortalecer capacidades de funcionarios y técnicos en los sistemas de competencia
exclusiva del sector, llegando a las entidades más alejadas de su departamento.
Acompañar a los funcionarios en el desarrollo de ciertos procesos de gestión que
involucran a los sistemas administrativos del sector.
A partir del 2016, participarán en el PAS, lo que permitirá ampliar el alcance de este
programa a un número mayor de regiones, paralelamente, a la continuidad de su part i-
cipación en el programa CONECTAMEF.
Por tanto, existen mecanismos de retroalimentación que recogen las consultas más
frecuentes planteadas y de canalización de las inquietudes de los participantes respec-
to a la idoneidad de la normativa y su posible cambio. Asimismo, existe una base de
datos denominada Buscador de Interpretación Normativa en Contrataciones del Esta-
do, que permite conocer la interpretación vinculante que el OSCE ha emitido a través
de opiniones, acuerdos de sala plena y pronunciamientos con precedentes de obser-
vancia obligatoria. No se centraliza las consultas que se absuelven a través de las
57 Vía la plataforma de Orientación al Usuario, presencial y telefónica, se absuelven dudas del usua-
rio y se informa sobre los trámites generales que deben presentarse ante la Entidad; asimismo, se
brinda soporte básico a los usuarios de SEACE (15 OD). A través del RNP atiende se informa so-
bre el estado de inscripción de proveedores en el RNP.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
125
áreas de soporte al usuario, ejercicio que mejoraría la calidad de los contenidos de ca-
pacitación que se ofrecen a los usuarios58.
La capacitación incluye aspectos de la gestión de las adquisiciones, tales como cono-
cimiento del mercado, gestión de riesgos, trazabilidad de proveedores, entre otros.
Criterios de Calificación Puntaje
Existe una estrategia de capacitación y de desarrollo de las capacidades
que incluye:
a) Programas de capacitación sustantivos y permanentes con una ca-
lidad y un contenido que se ajustan a las necesidades del sistema.
b) Una evaluación y un ajuste periódico sobre la base de la retroali-
mentación y las necesidades.
c) Servicios de asesoramiento o mesa de ayuda para resolver cuestio-
nes planteadas por entidades adquirentes, proveedores, contratistas
y el público.
3
Existe una estrategia de capacitación y desarrollo de las capacidades
que incluye lo establecido en a) arriba.
2
El programa existente es de una calidad deficiente y no cumple con las
necesidades del sistema; además no existe una mesa de ayuda o servi-
cios de asesoramiento sobre adquisiciones.
1
No existe capacitación formal alguna ni mesa de ayuda. 0
Entonces, de acuerdo al análisis realizado para el Sub indicador 5(c), si bien se cum-
plen las tres (03) estrategias para el desarrollo de capacidades, el enfoque es en los
actores del sector público. Entonces, existe debilidad en la atención de servicios de
capacitación a los actores del sector privado, motivo por el cual la calificación obteni-
da es menor.
Puntaje Obtenido: 2
Según lo descrito y como líneas de mejora para lograr un puntaje mayor, se podría
evaluar la articulación -sobre la base de información proporcionada por el SEACE y
los usuarios del mismo- del sistema de certificación por niveles de los que laboran en
los Órganos Encargados de las Contrataciones, el sistema de monitoreo de la calidad
58 Se han elaborado y aplicado instrumentos de evaluación del desempeño de los aliados estratégicos
como son encuestas de satisfacción del capacitado, observación inopinada de condiciones de edu-
cabilidad y desempeño de los capacitadores así como grupos focales. Con el análisis de resultados
se han obtenido indicadores para mejorar la calidad de los eventos de desarrollo de capacidades
en relación a condiciones, mallas curriculares, materiales, desempeño de los capacitadores (domi-
nio temático y habilidades pedagógicas).
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
126
de la oferta a través de los aliados estratégicos y la certificación basada en el desarro-
llo de competencias, así como los programas de formación o mallas curriculares ali-
neada a los perfiles determinados por SERVIR, el diagnóstico de conocimientos y las
competencias asociadas a las funciones y niveles de responsabilidad de los actores
que intervienen en las compras públicas.
Así mismo evaluar la implementación de un Sistema de Gestión que interrelacione
indicadores obtenidos de las siguientes fuentes:
Procesos registrados en el SEACE, desagregados por regiones, sectores y al ni-
vel de usuarios, con niveles de acceso de acuerdo a los perfiles establecidos por
SERVIR
Sistema de Certificación por Niveles que identifica competencias desarrolladas
por los usuarios a través de eventos de formación, experiencia laboral, entidades
donde se desempeñaron, entidades en las que se capacitaron, procesos de selec-
ción en los que participaron, entre otros.
Sistema de monitoreo del desempeño de los aliados estratégicos y los capacita-
dores del OSCE en base a mallas curriculares que se concreten en fichas técni-
cas estandarizadas de cursos desde un enfoque modular; es decir que articule las
competencias esperadas y las horas de capacitación necesarias, las mismas que
estén a disposición de las entidades públicas como parte de sus demandas de ca-
pacitación a través de las áreas de recursos humanos.
Como complemento a la atención a los servidores públicos, se plantea reordenar
la oferta educativa por actores; es decir ofertas de capacitación diferenciada se-
gún el público objetivo como son los servidores públicos de los Órganos Encar-
gados de las Compras, los que laboran en las áreas usuarias, los proveedores, los
auditores, entre otros. A la fecha se cuenta con productos desarrollados dirigidos
a proveedores y al sector privado en general (potenciales proveedores) en los
que se capacita sobre la presentación de ofertas técnicas bien estructuradas, re-
quisitos necesarios para contratar con el Estado, oportunidades de negocio, etc.,
los cuales han sido desarrollados conjuntamente con PRODUCE.
Implementación de una Plataforma Virtual de información, difusión y capacita-
ción en materia de contrataciones de acuerdo al público objetivo, así como foros
de discusión en línea que a su vez retroalimente la aplicación de la normativa de
contrataciones.
Sub-indicador 5 (d) – Se difunden las normas de control de calidad y se utilizan
para evaluar el desempeño del personal y abordar los temas
relacionados con el desarrollo de las capacidades.
El propósito de este sub-indicador es verificar la existencia, relevancia y el carácter
abarcador del aseguramiento de la calidad y los estándares para procesar las accio-
nes sobre adquisiciones y asegurar su aplicación sistemática para poder realizar el
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
127
monitoreo del desempeño. Algunos ejemplos de estas normas son los tiempos de res-
puesta a solicitudes, tiempo para preparar los documentos de la licitación.
Aunque estas normas habrán de variar mucho entre países y entre niveles de Go-
bierno, deben considerar al menos lo siguiente:
(a) Proveer normas de aseguramiento de la calidad y un sistema de monitoreo para
los procesos de adquisiciones y productos.
(b) Proveer para la evaluación del desempeño del personal sobre la base de los re-
sultados y la conducta profesional.
(c) Asegurar auditorias operativas en forma periódica a fin de monitorear el cum-
plimiento con las normas de aseguramiento de la calidad.
Al respecto, se parte de que el concepto de aseguramiento de la calidad al que se re-
fiere este sub-indicador, difiere del que se señala en el artículo 16° de la Ley de Con-
trataciones del Estado, las áreas usuarias son las “…responsables de formular las es-
pecificaciones técnicas, términos de referencia o expediente técnico, respectivamen-
te…”, en tanto que el artículo 8° de su Reglamento señala que deben “… asegurar la
calidad técnica y reducir la necesidad de su reformulación por errores o deficiencias
técnicas que repercutan en el proceso de contratación…”.
Se aprecia la ausencia de normas de aseguramiento de la calidad, así como de un sis-
tema de evaluación del desempeño del personal encargado de las contrataciones en las
entidades, los que están muy relacionados.
Por otro lado, no obstante contar con un mecanismo de monitoreo a través del SEA-
CE, este monitoreo personalizado es débil, no permitiendo evaluar el desempeño de
los actores principales (funcionarios públicos y proveedores) de las contrataciones
públicas.
Al no existir aún normas de aseguramiento de la calidad establecidas -en el marco de
la implementación de un Sistema de Gestión de la Calidad en las entidades del Esta-
do- tampoco existen auditorias operativas (certificadas) que permitan monitorear el
cumplimiento de las normas de aseguramiento de la calidad, por lo que ese aspecto
requiere implementarse.
Por otro lado, en la oportunidad que las entidades implementen los diferentes pilares
que conforman la Política de Modernización de las entidades del Estado, en especial
el pilar sobre la Gestión por Procesos se podrá asegurar que la implementación de un
Sistema de Calidad se pueda dar en el Estado, es el caso que, la implementación de la
Gestión por Procesos es aún incipiente, y -entre otros- se debe a que aún están vigen-
tes normas para organizaciones en base a funciones, lo que no permite presentar una
organización real basada en procesos.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
128
En tal razón, se dificulta implementar un Sistema de Calidad, el cual es medido me-
diante la aplicación de las normas ISO, que permitiría el establecimiento cabal de la
mejora continua de los procesos.
Sí se observan algunos esfuerzos de implementación de ISO en aquellas entidades del
nivel de gobierno nacional catalogadas como “islas de eficiencia”, tales como: RE-
NIEC, ONPE y otras, que habiendo aplicado ISO para sus procesos de línea han in-
cluido los procesos de contrataciones por ser trasversales y de soporte a los procesos
principales.
Por otro lado, si bien sí existen normas relacionadas con el modo de implementar un
Sistema de Control Interno, que permite administrar o gestionar riesgos, este Sistema
aún no está totalmente implementado, pues también requiere, además de definir indi-
cadores por objetivos, identificar los indicadores por procesos y, nuevamente nos en-
contramos con una falta de normatividad relacionada a la Gestión por Procesos.
Criterios de Calificación Puntaje
Parámetros:
a. Proveer normas de aseguramiento de la calidad y un sistema de
monitoreo para los procesos de adquisiciones y productos.
b. Proveer para la evaluación del desempeño del personal sobre la ba-
se de los resultados y la conducta profesional.
c. Asegurar auditorias operativas en forma periódica a fin de monito-
rear el cumplimiento con las normas de aseguramiento de la cali-
dad.
El sistema de adquisiciones cumple con lo estipulado en (a), (b) y (c)
ut supra.
3
El sistema de adquisiciones cumple con lo establecido en (a) y (b) pero
no existe una auditoria periódica para monitorear el cumplimiento.
2
El sistema de adquisiciones cuenta con normas de calidad pero no mo-
nitorea ni usa las normas para evaluar el desempeño del personal.
1
El sistema no cuenta con aseguramiento de la calidad ni con sistemas
de evaluación del desempeño.
0
Por lo tanto, de acuerdo a la evaluación realizada para el Sub indicador 5(a), se puede
advertir que no se cuenta con un Sistema de Calidad implementado, en tanto que no
existen normas de aseguramiento de la calidad y aún no se encuentran totalmente es-
tablecidas las normas sobre evaluación de desempeño, las que tendrían que ir a la par
con los indicadores que se deben definir por cada proceso que se identifica en el Mapa
de Procesos de la entidad, cuando se gestiona y se encuentra la organización basada
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
129
en procesos, lo que, como se indica aún no se implementa por insuficiente normativi-
dad establecida al respecto.
Puntaje Obtenido: 0
Según lo descrito y como líneas de mejora para lograr un puntaje mayor, se podría
iniciar una implementación de un Sistema de Gestión de Calidad.
Al respecto, se tendría que comenzar con lo que se señaló en el indicador 4 (c) y, a
partir de que se adecue el Mapa de Procesos levantado con el ROF anterior, alinearlo
al nuevo ROF aprobado y, una vez levantada la información de los procesos del nivel
0 y 1, se debe:
capacitar al personal en la norma ISO,
formar personal para contar con auditores internos del OSCE con la constancia
respectiva (opcional),
solicitar a la Alta Dirección que identifique un proceso principal o sustantivo
del OSCE que se brinde a los usuarios, que se desee certificar con norma ISO y
se establezca el alcance de esta certificación,
realizar prioritariamente el desarrollo de los procedimientos del proceso princi-
pal identificado y de aquellos procedimientos de soporte, estratégicos y de con-
trol relacionados,
elaborar los manuales de gestión de calidad y demás instrumentos de medición
y de control, en el marco de las normas ISO (pues aún no se ha establecido
normativa alguna para la implementación de un Sistema de Gestión de Calidad
en el Estado),
implementar Sistema de Gestión de la Calidad para el alcance de ese proceso
identificado,
solicitar la pre-auditoría, auditoría y certificación del caso, a entidad autorizada.
La importancia de contar con una certificación ISO permite generar confianza en los
usuarios del OSCE pues se cumple con lo que está establecido para dicho proceso.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
130
Pilar III – OPERACIONES DE ADQUISICIONES Y PRÁCTICAS
DE MERCADO
Indicador 6: Las operaciones y prácticas del país que se relacionan
con las adquisiciones son eficientes.
Este indicador analiza la eficiencia de las operaciones y prácticas implementadas por
las dependencias adquirentes. Por eficiencia se entiende que las prácticas operativas
resultan en una adjudicación oportuna de los contratos a precios de mercado compe-
titivos mediante la implementación efectiva y justa de procedimientos de adquisición.
El Decreto Supremo N° 004-2010-PCM, que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno, señala que las instituciones
públicas y privadas que desarrollen capacidades para los gobiernos regionales y/o lo-
cales deberán articular sus programas y proyectos con los objetivos del Plan, en el
marco de la gestión pública descentralizada.
La ejecución anual de las Entidades públicas que convocaron a un proceso de adquisi-
ción pública en el año 2015 fue de S/. 32,750´100,000 millones de nuevos soles, de
los cuales se destinaron a la adquisición de bienes S/. 9,919´500,000 millones de nue-
vos soles, a la contratación de servicios S/. 12,050´200,000 millones de nuevos soles,
y a la contratación de obras y consultoría de obras S/. 10,780´400,000 millones de
nuevos soles. Es decir, la participación de los responsables de compras es transcen-
dental; por lo que su perfeccionamiento y especialización es estratégico.
Son cuatro (04) los sub-indicadores a calificar para definir este indicador:
Sub-indicador 6 (a) – El nivel de competencia para las adquisiciones de los funcio-
narios de Gobierno responsables por las adquisiciones den-
tro de la Entidad es consistente con sus responsabilidades.
El propósito de este indicador es evaluar el nivel de profesionalismo y conocimientos
de aquellos responsables por la implementación de las actividades relacionadas con
las adquisiciones.
Los criterios que se analizan son los siguientes:
(a) Existen perfiles definidos de habilidades y conocimientos para puestos especiali-
zados en adquisiciones.
(b) Se equiparan sistemáticamente los perfiles con las calificaciones de los candida-
tos para el reclutamiento competitivo.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
131
(c) El personal que debe realizar actividades relacionadas con las adquisiciones en
forma ad hoc tiene los conocimientos necesarios para realizar la actividad o tie-
ne acceso a personal profesional que le puede brindar dichos conocimientos.
Diagnóstico desagregado según criterios
(a) Existen perfiles definidos de habilidades y conocimientos para puestos es-
pecializados en adquisiciones.
En el marco del estudio financiado por el BID: "Diseño y Promoción del Sistema de
Certificación del Personal de los Órganos Encargados de las Contrataciones (OEC)
para mejorar el acceso de las MYPES a las compras públicas”, se cuenta con el diseño
de los perfiles y niveles de competencias de los funcionarios y servidores en el marco
de la certificación por niveles, así como las mallas curriculares de acuerdo a estos ni-
veles.
Adicionalmente, se debe indicar que en el año 2013, la Autoridad Nacional del Servi-
cio Civil aprobó la Directiva Nº 001-2013-SERVIR/GDSRH para la “Formulación del
Manual de Perfiles de Puestos (MPP)”. Dicha Directiva ha sido recientemente modifi-
cada y precisada a través de la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 052-2016-
SERVIR-PE, que aprobó la Directiva “Normas para la Gestión del Proceso de Diseño
de Puestos y Formulación de Manual de Perfiles de Puestos – MPP” que brinda el
marco político normativo para que cada Entidad apruebe, a su vez, su respectivo Ma-
nual de Perfiles de Puestos (MPP), donde se describe de manera estructurada todos los
perfiles de puestos de la Entidad.
Asimismo, a través de la Directiva Nº 001-2015-SERVIR/GPGSC, se ha aprobado el
Catálogo de Puestos Tipo, denominado “Familia de Puestos y Roles y Manual de
Puestos”, donde se han establecido cuatro (4) puestos tipo para el Rol denominado
“Contrataciones”, los cuales son: Asistente de Contrataciones, Analista de Contrata-
ciones, Coordinador/Especialista de Contrataciones y Ejecutivo de Contrataciones.
Las personas que laboran en el Órgano Encargado de las Contrataciones (OEC) de las
Entidades públicas a nivel nacional, realizan las actividades relativas a la gestión lo-
gística al interior de una Entidad; por lo cual es determinante que reúnan las compe-
tencias necesarias, tanto laborales como académicas que contribuirán a asegurar que
las Entidades del Estado cumplan con sus objetivos institucionales. Los miembros del
OEC deberán acreditar experiencia, capacitación y aprobar el examen de conocimien-
tos que corresponde a dicha certificación, el mismo que está cargo del OSCE.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
132
(b) Se equiparan sistemáticamente los perfiles con las calificaciones de los
candidatos para el reclutamiento competitivo.
La certificación es una categoría que otorga el OSCE a los profesionales y/o técnicos
públicos que, en razón de sus funciones, intervienen directamente en alguna de las
fases de contratación y se someten al Procedimiento de Certificación. Dicha certifica-
ción está estructurada por etapas: la Certificación de la primera etapa es igual para
todos los profesionales y técnicos sin distinción de niveles. El objetivo principal es
disponer de la base de los datos de los profesionales y técnicos logísticos de las Enti-
dades del país. Se determinó inicialmente como fecha de término de esta etapa el mes
de diciembre de 2013, sin embargo; la certificación de la primera etapa se extenderá
hasta junio de 2016, aproximadamente.
La implementación de la primera etapa de Certificación se inició en el año 2010 con
la aprobación de la Directiva N° 010-2010-OSCE/PRE, otorgando por dos años la vi-
gencia de su certificación. Posteriormente se efectuaron varias modificaciones a dicha
Directiva, una de ellas ampliando la vigencia de la certificación. Por otro lado, de
acuerdo a lo establecido en el artículo 5º del del Decreto Supremo Nº 184-2008-EF,
Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, en esta primera etapa de la Certi-
ficación el OSCE hace constar que un funcionario y/o servidor del Órgano Encargado
de las Contrataciones – OEC de una Entidad cumple con los requisitos señalados en
dicho artículo, cuando cuentan con capacitación técnica en contrataciones públicas o
gestión logística en general no menor a ochenta horas lectivas, con experiencia laboral
en general no menor a tres años y con experiencia laboral en materia de contratacio-
nes públicas o en logística privada, no menor a un año. Adicionalmente, deberá apro-
bar el examen de verificación de conocimientos con una calificación superior a cator-
ce (14) sobre veinte (20) puntos.
El objetivo de la Certificación de la primera etapa es dotar a las Entidades del Estado
de recursos humanos que cuenten con experiencia laboral y académica mínima, lo que
contribuye en alguna medida a cumplir con sus objetivos institucionales y a la profe-
sionalización de las compras públicas. En la región, Perú se constituye como un refe-
rente al incorporar en su normativa la obligación de que los profesionales y técnicos
que laboran en el OEC e intervienen en alguna fase de la contratación, deben estar
certificados por el OSCE.
Este Procedimiento de Certificación cuenta con dos procedimientos virtuales que se
realizan a través del Sistema de Certificación, una de ellos es el Registro para el exa-
men de verificación de conocimientos, donde se consigna la información que permite
sustentar que el postulante cuenta con los tres requisitos señalados en el artículo 5 del
Decreto Supremo Nº 184-2008-EF. El registro se puede realizar todos los días del
año. El otro es el referido al sometimiento del Examen de verificación de conocimien-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
133
tos. Si la calificación obtenida es igual o mayor a catorce (14), el postulante tendrá la
condición de funcionario o servidor certificado59.
(c) El personal que debe realizar actividades relacionadas con las adquisicio-
nes en forma ad hoc tiene los conocimientos necesarios para realizar la ac-
tividad o tiene acceso a personal profesional que le puede brindar dichos
conocimientos.
Al cierre del año 2015 se han certificado un total de 13,555 profesionales y técnicos
de los OEC de las Entidades Públicas. Asimismo, con la última modificación de la
Directiva se prevé un procedimiento de renovación de Certificación cada dos años,
para lo cual el profesional y/o técnico tendrá que iniciar nuevamente el procedimiento
de certificación, presentando la documentación sustentatoria y sometiéndose al exa-
men de conocimientos, de manera similar al procedimiento que deben cumplir aque-
llos profesionales que desean certificarse por primera vez.
A pesar de los esfuerzos desplegados en estos últimos años, un diagnóstico de cono-
cimientos a un total de 4793 trabajadores de los OEC en el año 2015, realizado por la
Autoridad Nacional del Servicio Civil, tuvo como resultado que el 22% de los evalua-
dos requería capacitación general y específica, el 41% requería una capacitación espe-
cífica que le permita desarrollar sus funciones, mientras que el 27% necesitaba una
capacitación específica que le permita potenciar sus capacidades. Finalmente, sólo el
10% demostró contar con conocimientos óptimos.
Estos resultados refuerzan la necesidad de implementar la segunda etapa de la Certifi-
cación, la cual estará concebida por niveles y perfiles de competencias para que los
profesionales y/o técnicos que estén certificados de acuerdo a la primera etapa, pasen
automáticamente a formar parte de los profesionales y/o técnicos certificados por
competencias; contribuyendo con ello a garantizar que siempre se cuente con personal
idóneo para realizar determinadas actividades en un OEC. En esta etapa se podrá ir
alcanzando los diferentes niveles establecidos, siempre y cuando se demuestre compe-
tencias para ello.
Se espera implementar el sistema de certificación por niveles (2da. etapa) para los
operadores logísticos en el II semestre del año 2016, para lo cual paralelamente se es-
tá elaborando la Directiva de Certificación por niveles y su correspondiente aplicati-
vo.
Por ahora, el sistema de certificación no permite diferenciar los perfiles de los profe-
sionales y técnicos certificados. La base de datos de dicho procedimiento incluye a los
jefes de logística, comités especiales, programadores, operadores técnicos, entre otros.
59 Las fechas para rendir del examen son programadas todos los días hábiles del año a excepción de
los sábados y domingos, así como de los feriados nacionales o feriados regionales. Los horarios
son dos: a las 7:00 y a las 10:00 hrs.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
134
En ese sentido, el objetivo será lograr una especialización de los profesionales logíst i-
cos, potenciando sus capacidades para prevenir la corrupción. La capacitación consi-
derará no sólo aspectos normativos, sino aspectos de gestión.
Se identificaron y definieron las competencias en las que se basará el modelo de la
certificación por niveles; lo que permitirá hacer visibles las relaciones de prioridad,
secuenciación y articulación de los eventos de formación entre sí, organizados por los
Aliados o el OSCE; asimismo permitirá establecer relaciones de grado y correlativi-
dad entre los diversos módulos formativos, en forma vertical y horizontal.
Las competencias son recogidas en el Directorio de Competencias, que es una guía
objetiva, clara y precisa que sirve para facilitar la alineación de las aportaciones de las
personas a la actividad de cada OEC y resumen las competencias (y su grado de com-
plejidad) necesarias y para desempeñar los perfiles definidos para las mismas, y que
vendrán a configurar las Mallas Curriculares.
En la definición de las Mallas Curriculares, se asignaron cuatro (4) grados, para cada
uno de los 7 perfiles que contribuyen el desarrollo de mallas curriculares consideran-
do cuatro (04) unidades de competencias, que se corresponde con los tipos de compe-
tencias definidos para el Directorio de Competencias: Unidad de Competencias
Transversales, Genéricas, Jurídicas y Administrativas y Técnicas.
A su vez, cada Unidad de Competencia se divide en distintos Módulos de Certifica-
ción. Cada módulo de certificación se corresponde con una competencia del Directo-
rio de Competencias y el grado de competencia requerido para el perfil, por otra parte,
las Unidades de certificación que componen cada Módulo de certificación surge en
base al contenido de la competencia y el grado requerido para cada Perfil.
Finalmente, debe indicarse que de conformidad con lo señalado en el artículo 16° de
la nueva Ley de Contrataciones del Estado, a partir de su vigencia, no sólo los inte-
grantes de los OEC deben ser el público objetivo de las capacitaciones, toda vez que,
ahora las áreas usuarias son las “…responsables de formular las especificaciones téc-
nicas, términos de referencia o expediente técnico, respectivamente…”. Asimismo, en
el artículo 8° de su Reglamento señala que las áreas usuarias deben “… asegurar la
calidad técnica y reducir la necesidad de su reformulación por errores o deficiencias
técnicas que repercutan en el proceso de contratación…”. Es decir, los integrantes de
las áreas usuarias también deberán tener un conocimiento mínimo que les permita
desarrollar con suficiencia la labor antes descrita.
Por ello, además del proceso de certificación reseñado en este sub-indicador, la labor
de apoyo a los servidores públicos involucrados en estos temas puede ser efectuada
por los integrantes de las Oficinas Desconcentradas del OSCE a nivel nacional, las
cuales han visto incrementadas sus funciones y capacidades en estos últimos años.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
135
Criterios de Calificación Puntaje
El sistema de adquisiciones cumple con los requisitos enumerados en
(a) hasta (c) mencionados arriba.
3
El sistema cumple con (a) más una de las condiciones restantes.
2
El sistema solamente cumple con (a) arriba.
1
El sistema no cumple con ninguno de los requisitos.
0
Entonces, en atención al análisis anterior realizado al Sub-indicador 6(a), se puede
señalar que, si bien existen perfiles definidos por el organismo a cargo de la gestión
de las personas al servicio del Estado (SERVIR) para puestos especializados en ad-
quisiciones, aún no se ha verificado que todos los trabajadores del Estado cumplen
con los mismos para su ingreso y permanencia en sus puestos.
Asimismo, aunque se ha desarrollado mecanismos de capacitación y certificación que
han cubierto un significativo número de trabajadores de los OEC, consideramos nece-
sario incrementar la oferta de capacitación en las regiones, a fin de satisfacer la de-
manda en dichos lugares.
Puntaje obtenido: 1
Se considera importante continuar impulsando la implementación del sistema de certi-
ficación por niveles con el propósito de establecer un sistema de certificación que
permita diferenciar los perfiles y niveles de los profesionales y técnicos certificados.
En ese sentido, el objetivo será lograr una especialización de los profesionales logíst i-
cos, potenciando sus capacidades para prevenir la corrupción. La capacitación deberá
considerar no sólo aspectos normativos, sino también aspectos de gestión.
El OSCE debe promover las alianzas estratégicas con universidades particularmente
en las regiones con insuficiente oferta de capacitación y asumir un rol subsidiario en
regiones donde no existan universidades u otros centros de capacitación idóneos para
convertirse en aliados estratégicos.
Sub-indicador 6 (b) – Los programas de capacitación e información sobre adquisi-
ciones para funcionarios del Gobierno y participantes del
sector privado satisfacen la demanda existente.
Este sub-indicador evalúa la suficiencia de los programas de capacitación e informa-
ción en términos de contenido y oferta.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
136
(a) El diseño de los programas de capacitación se basa sobre un inventario de va-
cíos en cuanto a habilidades que se correspondan con las necesidades del siste-
ma.
(b) Los programas de información y capacitación en contrataciones públicas para el
sector privado se ofrecen regularmente.
(c) El tiempo de espera para ingresar en un curso (para participantes de los sectores
público o privado) es razonable, digamos uno o dos ciclos de capacitación.
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) El diseño de los programas de capacitación se basa sobre un inventario de
vacíos en cuanto a habilidades que se correspondan con las necesidades
del sistema.
Uno de los resultados del análisis efectuado sobre las experiencias en la difusión y
capacitación sobre la normativa de contrataciones realizados por el OSCE hasta el año
2010, es que el rol del ente rector fue ejecutor, ya que sólo se limitaba a desarrollar
eventos de capacitación y difusión a nivel nacional, enfatizando aspectos legales sobre
la normativa de contrataciones, así como algunos temas puntuales de aplicación de la
normativa. Por otro lado, no se determinó ni estableció un público objetivo de dichas
capacitaciones.
Pese a los esfuerzos, hasta ese año no se monitoreó ni evaluó el impacto de las capaci-
taciones. Respecto a la estrategia de participación de las empresas educativas, el ope-
rador decidía dónde actualizarse, perfeccionarse o especializarse. Es decir, el mercado
determinaba quién permanecía ofreciendo los servicios de capacitación sobre la nor-
mativa de contrataciones. Por ello, inicialmente no existían requisitos para suscribir
un convenio con el OSCE, y posteriormente, bastaba cumplir requisitos mínimos para
establecer Alianzas Estratégicas.
A partir del año 2011 se establecieron Programas de Difusión (destinados a orientar a
los usuarios sobre materias específicas en Contrataciones Públicas, que son exposit i-
vos y de corta duración) y Programas de Formación (destinados a optimizar el cono-
cimiento y desarrollar las capacidades de los actores vinculados con las contrataciones
públicas). Los Programas de Formación se dividen en tres niveles: el Nivel Básico,
orientado al desarrollo de temas de carácter general para un público representado por
los operadores en contrataciones con escaso conocimiento en Contratación Pública; el
Nivel Intermedio, orientado al intercambio de experiencias, discusión y análisis de
casos con el propósito de realizar un estudio detallado y especializado en un tema re-
lativo a las Contrataciones Pública; y el Nivel Avanzado, orientado al desarrollo de
destrezas en el conocimiento doctrinal y conceptual, así como en el análisis metodo-
lógico, resultado de la investigación, dirigidos a la obtención de aportes originales en
materia de Contrataciones Públicas.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
137
A partir del año 2012 se elaboraron diferentes materiales educativos de capacitación
en base a la identificación de los temas o aspectos que los operadores logísticos deben
conocer para desarrollar sus funciones. Actualmente, gracias a la labor inicial de iden-
tificar necesidades de capacitación, nos posibilita diseñar productos de capacitación
que cubran las necesidades de formación, no solo de los profesionales y técnicos que
aplican la normativa de contrataciones, sino también de las entidades públicas, previo
análisis de la realidad institucional en materia de contratación pública y del entorno
económico de la región. Gracias a ello, para el diseño y elaboración de los materiales
educativos se considera las competencias a lograr, las características de la población
objetiva a quien va dirigida la capacitación y el contexto actual de las instituciones
públicas de la localidad.
En ese sentido, en el año 2012 se diseñaron y elaboraron siete (07) materiales educa-
tivos, los mismos que fueron actualizados el año 2013, que sirvieron de insumos para
el desarrollo de eventos de formación que realizaron los aliados estratégicos y el OS-
CE realizó subsidiariamente.
Así, a partir del año 2012 se contribuye a satisfacer las necesidades de formación del
público objetivo de la capacitación (características diferenciadas), orientando los con-
tenidos temáticos de los materiales educativos y las actividades de aprendizaje al
desarrollo de capacidades y competencias; por lo que se desarrollaron los siguientes
materiales educativos:
Curso 1: Planificación de las compras públicas.
Curso 2: Contratación de obras públicas.
Curso 3: Elaboración de especificaciones técnicas y términos de referencia
para compras eficientes.
Curso 4: Factores de evaluación para la contratación de bienes y servicios.
Curso 5: Gestión de la ejecución contractual de bienes y servicios.
Curso 6: Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado
Curso 7 : Controversias en la ejecución contractual de bienes y servicios
Se considera que el desarrollo de capacidades de los operadores responsables de las
contrataciones públicas del país, prioritariamente estará cargo de los aliados estratégi-
cos: universidades públicas y privadas complementariamente participarán gremios
empresariales y/o profesionales, instituciones educativas y asociaciones sin fines de
lucro y organismos internacionales dedicados al servicio de capacitación y desarrollo
de capacidades, que tengan interés en realizar capacitación en materia de contratación
pública, dichas instituciones deben cumplir con los requisitos establecidos en los “Li-
neamientos para la realización de eventos orientados al desarrollo de capacidades”,
aprobado por Resolución Nº 108-2012-OSCE/PRE.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
138
Los aliados estratégicos del OSCE que tienen el Plan de Trabajo aprobado y en ejecu-
ción están sometidos a la supervisión del OSCE, la misma que es aleatoria e inopi-
nada mientras y al monitoreo, el cual es permanente y estará a cargo inicialmente por
los coordinadores así como por monitores. Lo que nos permite conocer los resultados
y el nivel de aceptación de los eventos realizados por cada aliado estratégico, a fin de
contar con información sobre el comportamiento y la calidad de la oferta educativa
disponible para los operadores de las contrataciones. La oportunidad y calidad de esta
información permitirá al OSCE tomar las decisiones adecuadas con la finalidad de
brindar una capacitación de calidad orientada al desarrollo de competencias para una
profesionalización de los servidores responsables de las contrataciones públicas.
Por su parte el OSCE realiza eventos de formación y/o difusión orientados al desarro-
llo de capacidades, subsidiariamente, en aquellos lugares donde esté ausente la parti-
cipación de los aliados estratégicos; asimismo, con grupos que por su desempeño pre-
supuestal requieran apoyo focalizado.
Como se visualiza en la siguiente tabla, en el año 2015 con la presencia de aliados
estratégicos se informó y capacitó a 6,495 personas,60 de los cuales 3,440 pertenecen a
Entidades del interior del país, coadyuvado con los operadores a través de la realiza-
ción de programas de difusión y formación a cumplir con las ochenta (80) horas de
capacitación técnica requerida para el procedimiento de certificación. Complementa-
riamente, OSCE desarrolla capacitaciones focalizadas de manera subsidiaria donde el
aliado no ejecuta eventos.
Informados y capacitados por OSCE y por los Aliados Estratégicos año 2015
Región
Informados y capacitados por
el OSCE
Informados y capacitados por
los Aliados Estratégicos
Difusión Formación Total Difusión Formación Total
Amazonas 47 49 96 0 49 49
Áncash 236 41 277 0 37 37
Apurímac 99 105 204 129 37 166
Arequipa 102 159 261 0 166 166
Ayacucho 88 122 210 20 93 113
Cajamarca 78 181 259 0 87 87
Cusco 113 290 403 330 170 500
Huánuco 256 66 322 0 118 118
Huancavelica 63 59 122 0 58 58
Ica 104 105 209 0 27 27
Junín 124 154 278 0 25 25
60 Información proporcionada por la Subdirección de Desarrollo de Capacidades del OSCE.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
139
La Libertad 83 56 139 237 94 331
Lambayeque 99 71 170 285 94 379
Lima 633 638 1271 101 2954 3055
Loreto 44 49 93 0 34 34
Madre de Dios 183 33 216 0 56 56
Moquegua 111 62 173 0 11 11
Pasco 126 66 192 0 0 0
Piura 219 61 280 0 387 387
Puno 106 65 171 570 161 731
San Martin 161 0 161 0 77 77
Tacna 242 10 252 0 22 22
Tumbes 93 57 150 0 36 36
Ucayali 161 76 237 0 30 30
Total 3571 2575 6146 1672 4823 6495
(b) Los programas de información y capacitación en contrataciones públicas
para el sector privado se ofrecen regularmente.
Actualmente, el desarrollo de capacidades y competencias en los actores de la contra-
tación pública se realiza a través de eventos de difusión y/o formación focalizados
vinculados a la gestión de las contrataciones públicas. Dichos eventos se llevan a cabo
en Lima y provincias, dirigidos a funcionarios y servidores de los OEC, además de
miembros de las áreas usuarias del sector público. A nivel de proveedores, dichos
eventos son de carácter informativo y están orientados especialmente a brindar pautas
para realizar contrataciones exitosas con el Estado.
La capacitación focalizada contribuirá al desarrollo de capacidades en los operadores
de la norma y a generar competencias idóneas para acceder a la certificación por nive-
les. Cabe indicar entonces, que los programas de formación y/o difusión que desarro-
lla OSCE son focalizados en sus contenidos, al considerarse casos de aplicación prác-
tica de acuerdo al público objetivo.
La ejecución de estos programas es compartida con las instituciones educativas que,
en mérito a las alianzas estratégicas, ejecutan eventos de formación y difusión. En es-
ta primera etapa es importante la labor de monitoreo y supervisión por parte del OS-
CE a fin de lograr la Acreditación de las Entidades Prestadores del Servicio de Capa-
citación, quienes serán las responsables de la difusión y formación de los diferentes
actores de la contratación pública.
La función principal de OSCE es ahora normar y brindar los lineamientos para la eje-
cución y el desarrollo de capacidades de los actores y complementar la labor de difu-
sión y/o formación de manera subsidiaria, especialmente a través de la utilización de
las tecnologías de la información.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
140
Con el objeto de disponer de una mayor cantidad de profesionales especializados en el
tema de contrataciones públicas, cuya responsabilidad es transferir los conocimientos
en los programas de capacitación, se incorporó al Equipo de Capacitadores del OSCE
a 114 profesionales de acuerdo lo dispuesto en la Resolución N° 101-2015-
OSCE/PRE, de fecha 07 de abril de 2015, que aprobó la Directiva N° 001-2015-
OSCE/PRE "Procedimiento para la incorporación, evaluación y renovación de los ca-
pacitadores del OSCE", donde se regula el procedimiento para la incorporación de
profesionales y técnicos al Registro de capacitadores del OSCE a partir del año 2015,
señalando los requisitos, la metodología para el monitoreo y evaluación continua de
su desempeño, así como para la renovación (cada dos años) de dicha condición61.
En efecto, la oferta de capacitación en contrataciones públicas para el sector privado a
través de aliados estratégicos es continúa, y a través del OSCE es focalizada y subsi-
diaria dirigida especialmente al sector público, es decir, a los funcionarios y servido-
res de los OEC, servidores públicos de las áreas usuarias, pero también al sector pri-
vado especialmente dirigido a los proveedores del Estado, y a los técnicos y profesio-
nales del sector privado, entre otros.
(c) El tiempo de espera para ingresar en un curso (para participantes de los
sectores público o privado) es razonable, digamos uno o dos ciclos de capa-
citación.
La tarea de capacitar a los responsables de las contrataciones públicas es compleja,
debido a la cantidad de operadores y a la diversidad de características de la adminis-
tración pública del país. Por ello, es necesario promover la participación de otros
agentes, principalmente de las universidades, a fin de ampliar la oferta. Las Entidades
educativas que firman un convenio con el OSCE se constituyen en aliados estratégi-
cos para la realización de eventos orientados al desarrollo de capacidades. Respecto a
los aliados estratégicos, a la fecha se han firmado cuarenta (40) convenios, de los cua-
les diecisiete (17) corresponden a empresas educativas ubicadas en regiones distintas
a Lima. Estos convenios permiten incrementar la oferta de capacitación y atender la
demanda de capacitación a nivel nacional.
Se considera que en un futuro el desarrollo de capacidades de los operadores de la
norma estará a cargo, fundamentalmente, de los aliados estratégicos: universidades
públicas y privadas, así como gremios empresariales y/o profesionales, instituciones
educativas y asociaciones sin fines de lucro. Cabe resaltar que los eventos que éstos
realicen estarán monitoreados, para lo cual se aprobarán los planes de trabajo. Por
61 La Subdirección de Desarrollo de Capacidades implementó la incorporación de los Capacitadores
considerando los siguientes pasos:
a. Registro del postulante: verificación de la información registrada;
b. Evaluación del postulante (prueba de conocimientos y presentación de clase modelo)
c. Evaluación de la documentación sustentatoria para su acreditación.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
141
otro lado, los materiales elaborados por el OSCE se pondrán a disposición de los alia-
dos estratégicos, de tal forma que dispongan de contenidos básicos, útiles para ser di-
fundidos y que sirvan de plataforma de formación para los operadores. Complementa-
riamente, se establecerán reuniones de trabajo para brindar las pautas necesarias así
como recoger sugerencias para el desarrollo eficiente de actividades en el marco de lo
previsto en los convenios de cooperación interinstitucional que se establezcan.
Asimismo, el OSCE capacitó a diciembre del año 2015, a mil ciento treinta y siete
(1 137) proveedores a nivel nacional con el apoyo del Ministerio de la Producción.
AÑO PERSONAS
CAPACITADAS
NUMERO DE
EVENTOS NOMBRE DEL EVENTO
2010 1,146 20 Aprende a venderle al estado
2011 1,947 36 Aprende a venderle al estado
2012 2,346 32 Aprende a venderle al estado
2013 1,012 24 Aprende a venderle al estado
2014 1,302 17 Cómo vender mis productos a través de
los catálogos electrónicos de convenio
marco
2015 1,137 15 Cómo vender mis productos a través de
los catálogos electrónicos de convenio
marco
Tal y como se advierte en el cuadro detallado en el comentario del literal a) del pre-
sente sub indicador, si bien el resultado cuantitativo de la intervención de OSCE en
eventos de formación fue menor en comparación con los aliados, la distribución de
participantes fue más equitativa a nivel nacional, debido a que la intervención se
realizó de manera subsidiaria en veinticuatro regiones. A pesar de ello, la capacidad
de atención del OSCE aún es menor respecto al universo total de operadores a nivel
nacional y considerando perfiles por niveles.
Cabe precisar que OSCE ha suscrito convenio de cooperación institucional para el
desarrollo de capacidades con instituciones educativas en 11 regiones del país (39 en
total, de los cuales el 59% está en Lima). No obstante, la cobertura de las instituciones
educativas y del propio OSCE de manera subsidiaria tiene un alcance nacional.
Por otro lado, se han efectuado visitas a los Aliados que no han presentado su plan de
trabajo y a los Aliados que, contando con plan de trabajo aprobado, no realizan nin-
guna actividad académica. Estas acciones nos permitieron determinar los inconve-
nientes por los cuales no se llevan a cabo actividades académicas o no se realiza una
cantidad aceptable de eventos, a fin de asesorarlos, corregir o subsanar cualquier in-
conveniente que se pueda estar presentando.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
142
Asimismo, estas visitas permitieron recoger información valiosa para mejorar los "Li-
neamientos para la realización de eventos de capacitación y desarrollo de Capacida-
des". También se desarrolló en diversas regiones del país un programa para promover
la suscripción de convenios interinstitucionales con el propósito de incrementar la
oferta de capacitación sobre la normativa de contrataciones.
Adicionalmente, como resultado del monitoreo efectuado y con la finalidad de com-
plementar la formación integral de los diferentes actores de la contratación pública, se
ha previsto promover que las mallas curriculares de los Aliados Estratégicos incorpo-
ren temas referidos a la cadena total de abastecimiento, ya que dichos contenidos
complementan los conocimientos sobre contrataciones por formar parte de esta cade-
na.
Criterios de Calificación Puntaje
Los programas de capacitación e información disponibles cumplen
con todos los requisitos enumerados arriba en (a) - (c).
3
Los programas de capacitación son adecuados en cuanto a su conte-
nido y frecuencia (tiempo de espera) para participantes del gobierno
pero hay pocos programas informativos para el sector privado.
2
Existen programas de capacitación pero resultan deficientes en cuan-
to a su contenido y oferta.
1
No hay programas de información o capacitación sistemática para los
participantes de los sectores público o privado.
0
Por lo tanto, de acuerdo a la evaluación realizada para el Sub indicador 6(b), se señala
que, desde el año 2011 se ha diseñado un nuevo esquema de capacitación para los in-
tegrantes de los OEC, el cual incluye la suscripción de convenios de cooperación con
Aliados Estratégicos, quienes, con la supervisión de las mallas curriculares a través
del OSCE, brindan de manera regular cursos de capacitación. Sin embargo, especial-
mente en provincias, la demanda no está totalmente atendida, donde el tiempo de es-
pera se incrementa y hay aún una brecha por cubrir.
Puntaje obtenido: 1
En tal sentido, es necesario promover que el OSCE y los aliados estratégicos distingan
la oferta educativa para los diferentes actores, con especial énfasis en el desarrollo de
capacitaciones en regiones con insuficiente oferta, de tal manera que se puedan aten-
der las necesidades de formación e información de los proveedores, integrantes de las
áreas usuarias, gestores directos de la norma y de los profesionales que de alguna otra
manera intervienen en los procesos de contratación como los auditores, fiscales anti-
corrupción, jueces, entre otros, tal como OSCE lo está realizando; lo cual se podría
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
143
fomentar el incremento de oferta educativa sobre contrataciones diferenciada para ca-
da uno de los actores. La aprobación de los cursos con los aliados estratégicos implica
que en lo materiales de estudio se incluya casos y/o ejemplos de acuerdo al público
objetivo y/o a la realidad regional o local.
Sub-indicador 6 (c) – Hay normas ya establecidas para proteger los registros y do-
cumentos relacionados con las transacciones y con la admi-
nistración de contratos.
La habilidad para analizar el desempeño en la implementación depende de la dispo-
nibilidad de información y registros que rastreen cada acción de contratación. Esta
información también es importante para el funcionamiento de los sistemas de control,
tanto internos como externos, ya que proporciona la base para la revisión. Un siste-
ma para la protección de los registros y documentos debe incluir lo siguiente:
(a) El marco legal/regulatorio establece un listado de registros de adquisiciones que
deben mantenerse en el nivel operativo y establece lo que se encuentra a disposi-
ción para su inspección por parte del público, incluyendo las condiciones de ac-
ceso.
(b) Los registros deben incluir lo siguiente:
Anuncios públicos sobre oportunidades para licitar
Documentos de licitación y anexos
Registros de apertura de las ofertas
Informes de evaluación de las ofertas
Apelaciones formales por parte de oferentes y sus resultados
Contratos finales firmados, junto con los anexos y las enmiendas.
Protestas y solución de controversias
Pagos finales
Datos sobre desembolsos (según lo requiera el sistema de gestión financiera
del país)
(c) Existe una política de retención de documentos compatible con el plazo de pres-
cripción en el país para investigar y procesar causas de fraude y corrupción, y
con los ciclos de auditoría.
(d) Existen protocolos de seguridad para proteger los registros en papel o electró-
nicos.
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) El marco legal/regulatorio establece un listado de registros de adquisicio-
nes que deben mantenerse en el nivel operativo y establece lo que se en-
cuentra a disposición para su inspección por parte del público, incluyendo
las condiciones de acceso.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
144
El marco legal peruano establece una serie de registros para las adquisiciones de las
Entidades públicas, que deben mantenerse en el nivel operativo y a disposición para
su inspección por parte del público, incluyendo las condiciones de acceso a todos los
actos y documentos de una contratación, a través de medios físicos (expediente de
contratación y registro de procesos de selección) y electrónicos, a través del SEACE.
(b) Los registros deben incluir lo siguiente:
Anuncios públicos sobre oportunidades para licitar
Documentos de licitación y anexos
Registros de apertura de las ofertas
Informes de evaluación de las ofertas
Apelaciones formales por parte de oferentes y sus resultados
Contratos finales firmados, junto con los anexos y las enmiendas.
Protestas y solución de controversias
Pagos finales
Datos sobre desembolsos (según lo requiera el sistema de gestión finan-
ciera del país)
El artículo 21º del Decreto Supremo Nº 350-2015-EF, Reglamento de la Ley de Con-
trataciones del Estado vigente, establece para la Entidad pública la obligatoriedad de
llevar un expediente de contratación que debe contener todas las actuaciones desde la
formulación del requerimiento del área usuaria hasta el cumplimiento total de todas
las obligaciones derivadas del contrato, incluidas las incidencias del recurso de apela-
ción y los medios de solución de controversias de la ejecución contractual, entre otros.
También es importante señalar que las Entidades públicas están obligadas a registrar
todos sus actos administrativos, desde la convocatoria, bases administrativas, absolu-
ción de consultas, absolución de observaciones, integración a las bases, actas, cuadro
comparativo, otorgamiento de la buena pro y contrato, entre otros, en el SEACE.
Los registros, como hemos señalado en los párrafos precedentes, deben incluir anun-
cios públicos sobre oportunidades para licitar, documentos de licitación y anexos, re-
gistros de apertura de las ofertas, informes de evaluación de las ofertas, apelaciones
formales por parte de oferentes y sus resultados, contratos finales firmados, junto con
los anexos y las adendas, recursos y cláusulas de solución de controversias, pagos fi-
nales, datos sobre desembolsos, entre otros.
(c) Existe una política de retención de documentos compatible con el plazo de
prescripción en el país para investigar y procesar causas de fraude y co-
rrupción, y con los ciclos de auditoría.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
145
Al respecto, cabe indicar que la Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de
Control y de la Contraloría General de la República, establece en su artículo 42º i) que
constituye una infracción sujeta a la potestad sancionadora de la Contraloría General
“…Incumplir con mantener al día sus libros, registros y documentos, ordenados de
acuerdo a lo establecido por la normativa, por un período no menor de 10 años”.
Asimismo, es necesario indicar que conforme a lo establecido en el artículo 18 de la
Ley Nº 27806.- Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, con el pro-
pósito de garantizar el ejercicio pleno del derecho a la información, se establece como
responsabilidad del Estado, el crear y mantener registros públicos de manera profe-
sional para conservar la información, precisándose que “…en ningún caso la Entidad
de la Administración Pública podrá destruir la información que posea. La Entidad de
la Administración Pública deberá remitir al Archivo Nacional la información que
obre en su poder, en los plazos estipulados por la Ley de la materia…”.
(d) Existen protocolos de seguridad para proteger los registros en papel o
electrónicos.
Con respecto a este parámetro, de la indagación efectuada para desarrollarlo no se pu-
do determinar que la mayoría de entidades cuenten con protocolos para proteger los
registros de papel o electrónicos, en todo caso, tal como se ha señalado en el literal
anterior, existe una obligación legal de todas las Entidades de la Administración Pú-
blica de conservar la información que obra en su poder, sin embargo, dicho cumpli-
miento no ha podido ser verificado.
Respecto a lo señalado en el párrafo precedente, cabe mencionar que como parte de
una investigación desarrollada por la OEI del OSCE62 en el año 2014 con el propósito
de medir el tiempo que tardan las entidades en efectuar el pago a los contratistas, se
revisaron 522 expedientes de contratación adjudicados en el año 2013 en 97 entidades
a nivel nacional. Para ello se efectuó el registro en una base de datos de todas las fe-
chas correspondientes al circuito de pagos previamente identificado, tales como la
presentación y recepción del entregable, la emisión de la conformidad y la fecha del
pago. Es decir, en este estudio sólo se revisaron los documentos relacionados con el
pago.
De la revisión a la parte pertinente de dichos expedientes se pudo identificar que un
grupo de ellos no contaban con información completa de los hitos de pago antes men-
cionados. En efecto, se verificó que 49 expedientes de la muestra tenían al menos un
entregable con un hito incompleto o faltante. Es decir, el 9.4% de expedientes de con-
tratación revisados no tenía la información completa relacionadas con los pagos.
62 Estudio titulado ¿Cuánto tiempo tardan las Entidades en efectuar el pago a proveedores? Medición
realizada en el año 2014 con datos del 2013 y comparados con estudios de los años 2011 y 2013,
elaborado por la Oficina de Estudios Económicos del OSCE y publicado en febrero de 2015.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
146
Aunque este resultado es una aproximación al total de expedientes de contratación
que podrían encontrarse con algún registro incompleto, nos permite inferir que al
menos el 9.4% de los expedientes de contratación están incompletos, toda vez que la
revisión estuvo centrada en los documentos relacionados al pago, pudiendo presentar-
se omisiones en otras partes de los expedientes.
Criterios de Calificación Puntaje
El sistema de adquisiciones cumple con los requisitos enumerados en
(a)-(d) mencionados arriba.
3
El sistema de adquisiciones cumple con los requisitos de (a), más dos
de las condiciones restantes.
2
El sistema de adquisiciones cumple con lo estipulado en (a) pero no
con el resto.
1
No existe un listado obligatorio de documentos o una política de re-
tención, lo que queda a discreción de la Entidad adquirente.
0
Por lo tanto, de acuerdo a la evaluación realizada para el Sub indicador 6 (c ) se con-
sidera que en este caso el sistema de adquisiciones peruano cumple con casi todos los
criterios establecidos en el presente sub-indicador, sin embargo, respecto al parámetro
d) no es posible determinar que existan protocolos de seguridad que garanticen la
conservación de los registros en papel o electrónicos.
Esta situación no facilita la facultad fiscalizadora de la Contraloría General de la Re-
pública y el derecho de acceso a información de los ciudadanos, lo cual reviste parti-
cular importancia en la lucha contra entornos que promuevan o faciliten la corrupción.
Puntaje obtenido: 2
Sería importante promover mecanismos para que en futuras investigaciones se reduz-
ca el índice de documentación incompleta en los expedientes de contratación. Para
ello consideramos que puede contribuir lo señalado en el segundo párrafo del artículo
21º del Decreto Supremo Nº 350-2015-EF, donde se establece que las demás depen-
dencia de la Entidad deben facilitar copia de las actuaciones relevantes para mantener
el expediente completo, tales como comprobantes de pago, resultados de la solución
de controversias, entre otros.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
147
Sub-indicador 6 (d) Disposiciones sobre Delegación de autoridad
La delegación de autoridad y responsabilidad es clave para que un sistema funcione
bien, especialmente cuando las compras son descentralizadas. Cuando no existen
disposiciones sobre dicha delegación, el sistema tiende a ser ineficiente lo que puede
llevar a una excesiva concentración de la toma de decisiones en unos pocos indivi-
duos que no tienen la capacitación ni los conocimientos para tomar decisiones sobre
las contrataciones. La delegación debe efectuarse conforme a lo siguiente:
(a) La delegación del poder de toma de decisiones se encuentra descentralizado has-
ta el nivel de competencia más bajo, en concordancia con los riesgos asociados y
los montos involucrados.
(b) La delegación está reglamentada por las leyes.
(c) Se define con precisión la responsabilidad por la toma de decisiones.
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) La delegación del poder de toma de decisiones se encuentra descentraliza-
do hasta el nivel de competencia más bajo, en concordancia con los riesgos
asociados y los montos involucrados.
La delegación del poder de toma de decisiones se encuentra descentralizada hasta el
nivel de competencia más bajo. Sin embargo, debe tomarse en consideración que la
misma se produce al interior de cada Entidad, dependiendo en cada caso de la deci-
sión de la alta dirección de cada una de ella, razón por la cual podrían presentarse cri-
terios diferentes en cada Entidad.
(b) La delegación está reglamentada por las leyes.
Asimismo, debemos de precisar que la Ley del Procedimiento Administrativo Gene-
ral, Ley Nº 27444, regula la figura de la delegación de competencia. En el caso espe-
cífico del sistema de adquisiciones, debemos señalar que tanto en la Ley de Contrata-
ciones y Adquisiciones del Estado anterior, como en la ley vigente (Ley Nº 30225), la
delegación está regulada.
(c) Se define con precisión la responsabilidad por la toma de decisiones
El artículo 8º de la nueva Ley de Contrataciones regula qué materias no pueden ser
objeto de delegación, mientras que el artículo 9º contempla claramente qué funciona-
rios son responsables en cada etapa del proceso de contratación, desde la máxima au-
toridad (Titular de la Entidad), incluyendo el área usuaria y el Órgano Encargado de
la contratación.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
148
En ese orden, el Titular de la Entidad, como máxima autoridad tiene la facultad de
delegar mediante Resolución publicada en el Diario Oficial El Peruano aquellas res-
ponsabilidades inherentes a su cargo, excepto aquellas que, tal como hemos señalado,
están expresamente señaladas como indelegables en la LCE y su Reglamento, las cua-
les son: la declaración de nulidad de oficio, las autorizaciones de prestaciones adicio-
nales de obra, la aprobación de las contrataciones directas, salvo aquellas que dispon-
ga el RCE, de acuerdo a la naturaleza de la contratación.
En lo que respecta a la gestión de compras a través de métodos de contratación debi-
damente regulados, será el Órgano Encargado de las Contrataciones el que realice las
gestiones orientadas al abastecimiento de la Entidad, así como la gestión administrati-
va de los contratos.
Es necesario precisar que la delegación de facultades a otro órgano de la Institución
no exime de la obligación de cumplir con la supervisión y seguimiento al proceso de
planificación, formulación, aprobación y ejecución oportuna del Plan Anual de Con-
trataciones, conforme se establece en el artículo 7° del RCE.
Criterios de calificación Puntaje
El sistema cumple con todos los requisitos enumerados en a)-c) arri-
ba.
3
La ley establece la delegación de autoridad y las responsabilidades
pero el sistema concentra las decisiones en un nivel jerárquico alto lo
que crea congestión y demoras.
2
La delegación se encuentra reglamentada en términos muy generales
lo que crea la necesidad de aclarar las responsabilidades en la toma
de decisiones.
1
La delegación no se encuentra reglamentada y queda a discreción de
la Entidad adquirente. Falta claridad sobre las responsabilidades.
0
En cada una de las Entidades del país el Titular de la misma puede delegar, conforme
se establece en la Ley de Contrataciones del Estado y la Ley del Procedimiento Ad-
ministrativo General, diversas funciones, reservando para sí, algunas que son indele-
gables. En líneas generales se considera la complejidad de las funciones delegadas.
Puntaje obtenido: 2
En razón de que el análisis se ha efectuado teniendo en consideración la vigencia de la
Ley de Contrataciones anterior, cabe señalar, tal como se ha desarrollado en parte del
presente análisis, que a partir de la vigencia de la Ley 30225 y su reglamento, se han
precisado de mejor manera las responsabilidades delegadas para la adopción de deci-
siones, estableciendo no sólo cuáles son la materias que pueden ser delegadas, sino
también las obligaciones de supervisión y seguimiento correspondientes.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
149
Indicador 7. Funcionalidad del mercado de adquisiciones públicas
El objetivo de este indicador es esencialmente evaluar la respuesta del mercado a los
llamados a licitación para las adquisiciones públicas. Esta respuesta puede estar in-
fluenciada por varios factores tales como el clima económico general, las políticas y
el ambiente para el desarrollo del sector privado, la existencia de instituciones finan-
cieras fuertes, el atractivo del sistema público como un cliente bueno y confiable, el
tipo de bienes o servicios que se solicitan, etc.
Son tres (03) los sub-indicadores a calificar para definir este indicador:
Sub-indicador 7 (a) – Existen mecanismos efectivos para la asociación entre los
sectores público y privado.
Las contrataciones públicas dependen de la cooperación que debe existir entre el go-
bierno y el sector privado. Esta cooperación crea el mercado para las compras públi-
cas donde el gobierno es el comprador y el sector privado es el proveedor de los bie-
nes, obras y servicios necesarios. Del mismo modo, es necesario que exista el diálo-
go entre el Gobierno y el sector privado y la voz del sector privado debe ser escucha-
da en relación con las prácticas del Gobierno que pueden llegar a socavar la efecti-
vidad competitiva del sector privado. Este sub-indicador debe analizar si existen fo-
ros para el diálogo entre el gobierno y el sector privado. Los evaluadores también
deben considerar la confianza que existe en la capacidad privada a través de asocia-
ciones público/privadas tales como los contratos de concesión o los emprendimientos
colectivos público/privados para la provisión de bienes o servicios.
(a) El Gobierno alienta un diálogo abierto con el sector privado y tiene varios me-
canismos formales ya establecidos para el diálogo abierto a través de asocia-
ciones u otros medios.
(b) El Gobierno cuenta con programas que ayudan al desarrollo de las capacida-
des entre empresas privadas, lo que incluye las pequeñas empresas, así como
capacitación para ayudar a los que recién entran en el mercado de las adquisi-
ciones públicas.
(c) El Gobierno alienta las asociaciones público/privadas y los mecanismos se en-
cuentran bien establecidos dentro del marco legal para permitir dichos arre-
glos.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
150
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) El Gobierno alienta un diálogo abierto con el sector privado y tiene varios
mecanismos formales ya establecidos para el diálogo abierto a través de
asociaciones u otros medios.
Se advierte ausencia de un mecanismo formal de diálogo entre el sector público y pri-
vado en el ámbito específico de la contratación pública, pues conforme señalan algu-
nos representantes de gremios empresariales, si bien existen algunos espacios para el
diálogo, éstos no tiene mayor relevancia o no implican voluntad para generar un cam-
bio. Por su parte, otros representantes empresariales y de la sociedad civil son más
concluyentes al señalar que se carece de espacios para el diálogo, y demandan además
la instalación de mesas públicas donde puedan ser escuchados y se analicen los pro-
blemas que se presentan.
La organización Ciudadanos al Día señala que no sólo las Entidades y los proveedores
deben estar involucrados, sino también involucrar al ciudadano, brindándole meca-
nismos que le permitan conocer con mayor precisión las labores que ejerce el OSCE.
Al respecto, es importante señalar que a partir de la vigencia de la Ley 30225, se ha
creado el Consejo Multisectorial de Monitoreo de las Contrataciones Públicas, con-
formado por representantes del Ministerio de Economía y Finanzas, del OSCE, del
INDECOPI y de la Dirección contra la Corrupción de la Policía Nacional de Perú.
Dicho Consejo tendrá como funciones el estudiar y analizar la problemática relacio-
nada a las contrataciones del Estado, para lo cual podrán acceder a información que
posean las Entidades, proveedores, servidores públicos o terceros, así como denunciar
a los organismos competentes actos de fraude o corrupción. Asimismo, en atención a
la información que posean y los estudios que realicen, podrán formular propuestas de
mejora normativa.
Asimismo, como esfuerzos de coordinación entre el Estado y la sociedad civil, se
puede mencionar a la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN), que es un espa-
cio integrado por instituciones públicas, privadas y de la sociedad civil, que tiene co-
mo propósito articular esfuerzos y proponer políticas públicas dirigidas a prevenir y
combatir la corrupción en el país. Cabe destacar que el OSCE es un miembro obser-
vador en dicha Comisión.
Adicionalmente, el OSCE ha venido suscribiendo Convenios de Cooperación Interins-
titucional y Pactos éticos con diversas Cámara de Comercio a nivel nacional. A la fe-
cha se han suscrito doce (12) convenios y pactos éticos con diferentes Cámaras de
Comercio a nivel nacional, así como con PERÚCÁMARAS, a fin de promover un
intercambio de información y capacitación para sus agremiados.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
151
(b) El Gobierno cuenta con programas que ayudan al desarrollo de las capa-
cidades entre empresas privadas, lo que incluye las pequeñas empresas, así
como capacitación para ayudar a los que recién entran en el mercado de
las adquisiciones públicas.
A nivel normativo, existen políticas de incentivo para la micro y pequeña empresa a
fin de impulsar su desarrollo y capacitación en el mercado de la contratación pública.
Como parte del apoyo a las MYPE, la regulación dispone que en caso de empate de
propuestas el otorgamiento de la Buena Pro se otorga de acuerdo con el orden siguien-
te: (i) en AD y AMC a favor de las microempresas y pequeñas empresas integradas
por personas con discapacidad o a los consorcios conformados con su totalidad por
estas empresas y (ii) en AD y AMC a favor de microempresas o pequeñas empresas o
a los consorcios conformados en su totalidad por éstas.
De acuerdo a lo expuesto en el Sub indicador 5 (c), a la fecha se han desarrollado ca-
pacidades a la empresa privada, principalmente a las mypes (como proveedores po-
tenciales) en los que se capacita sobre la presentación de ofertas técnicas bien estruc-
turadas, requisitos necesarios para contratar con el Estado, oportunidades de negocio,
etc., los cuales han sido desarrollados conjuntamente con PRODUCE.
(c) El Gobierno alienta las asociaciones público/privadas y los mecanismos se
encuentran bien establecidos dentro del marco legal para permitir dichos
arreglos.
Respecto a este parámetro, es necesario precisar que las Asociaciones Público Priva-
das están reguladas por normas especiales y no se encuentra dentro del ámbito de
aplicación de la LCE y su reglamento.
En la actualidad, la norma que la regula es el Decreto Legislativo Nº 1224 y su Regla-
mento, el Decreto Supremo N° 410-2015-EF, a través de los cuales se crea el Sistema
Nacional de Promoción de la Inversión Privada, que es un nuevo marco regulatorio
para las Asociaciones Público Privadas (APP) y Proyectos en Activos, que hasta el 28
de diciembre de 2015 estuvieron reguladas por el Decreto Legislativo Nº 1012 y la
Ley Nº 29230.
La finalidad es dinamizar los capitales mediante los procesos y modalidades de pro-
moción de la inversión privada para el desarrollo de infraestructura pública, servicios
públicos, servicios vinculados a éstos, proyectos de investigación aplicada y/o inno-
vación tecnológica, mediante la modalidad de APP y la ejecución de Proyectos en Ac-
tivos.
Para ello, al interior de los ministerios, de los gobiernos regionales, así como de los
gobiernos locales, deberá conformarse el Comité de Inversiones que actuará como
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
152
ventanilla única y permitirá mejorar sustancialmente la gestión y coordinación en el
Estado.
Criterios de Calificación Puntaje
El sistema cumple con todos los requisitos enumerados en a)-c) arriba.
3
El sistema cumple con lo establecido en (a) más una de las condiciones
restantes.
2
El sistema solamente cumple con lo estipulado en (a) arriba.
1
No existen mecanismos evidentes para el diálogo o la asociación entre
los sectores público y privado.
0
En relación al análisis del sub-indicador 7 (a), conforme se ha detallado en el desarro-
llo de sus parámetros, es evidente que el Gobierno alienta diversos mecanismos for-
males para el diálogo abierto con el sector privado a través de asociaciones u otros
medios. Dichos mecanismos establecen especial énfasis en el combate a la corrupción
que podría afectar distintas actividades gubernamentales, entre ellas, las contratacio-
nes con el Estado.
Sin embargo, a pesar de los esfuerzos antes referidos y el desarrollo e implementación
de algunos programas de promoción para brindar a los empresarios algunos talleres
con contenidos de interés para su desarrollo empresarial, todavía nos encontramos en
proceso para lograr políticas públicas y mecanismos evidentes de alcance general.
Puntaje obtenido: 1
Es fundamental que desde el Estado se implementen políticas públicas que promue-
van real y significativamente la participación de las empresas de diferente envergadu-
ra y rubro. Estas políticas públicas deben tener adecuados mecanismos de evaluación,
que garanticen que los mecanismos de promoción son realmente aprovechados por el
público objetivo de dichas políticas.
Sub-indicador 7 (b) – Las instituciones del sector privado están bien organizadas y
pueden facilitar el acceso al mercado.
Este sub-indicador analiza la capacidad que tiene el sector privado para responder a
las adquisiciones públicas en el país. Un aspecto importante es evaluar la capacidad
organizativa de las Pequeñas y Medianas Empresas (PyME) y el acceso que tienen a
la información y a otros servicios para promover su participación. Un sector privado
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
153
bien organizado y competitivo debe resultar en una competencia fortalecida, en mejo-
res precios y en una distribución equitativa de los negocios.
Diagnóstico
El sector privado cuenta con asociaciones gremiales debidamente organizadas, como
es el caso de la Cámara Peruana de la Construcción – CAPECO que agrupa al sector
de constructores, la Cámara de Comercio de Lima - CCL, que agrupa al sector comer-
cial, Asociación Peruana de Consultoría - APC, que agrupa al sector de la consultoría,
la SNI, que agrupa a las empresas industriales, entre otros. Sin embargo, existe mar-
cada diferencia en cuanto a su capacidad organizativa y competitiva, entre los gremios
empresariales radicados en Lima con los gremios del interior del país, lo cual limita la
competencia y participación de proveedores en los procesos de selección que convoca
el Estado.
Siendo el Estado el mayor comprador del país, las empresas participan sin restriccio-
nes en la competencia para obtener contratos de adquisiciones públicas. En ese senti-
do, se puede verificar un incremento en el número de propuestas para el caso del Pro-
cedimiento Clásico según objeto (tal como se verifica en el cuadro elaborado por la
OEI del OSCE que recoge los estudios efectuados en el período comprendido entre
los años 2011 y 201463 que se coloca a continuación).
Promedio de propuestas presentadas en el Procedimiento Clásico, según objeto
Objeto Contractual 2011 2012 2013 2014 2015*
Bienes 1.6 1.4 1.5 1.5 1.9
Servicios1/ 1.5 1.4 1.5 1.6 1.8
Obras 1.9 1.5 1.4 1.6 2.2
Fuente: SEACE
Elaboración: OEI del OSCE
*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015. Incluye Consultorías de Obras
Asimismo, es importante señalar que de los 137 167 proveedores con inscripción vi-
gente en RNP al 31 de diciembre 2015, 39 346 proveedores diferentes han obtenido
una buena pro (al 31 de diciembre 2015), ya sea de manera individual o en consorcio.
Adicionalmente, 54 071 proveedores se registraron como participantes en algún pro-
ceso durante el año 2015.
Lo señalado en el párrafo precedente se desarrolla en los cuadros que se presentan a
continuación:
63 Ver informes sobre “Determinación del Nivel de Competencia en el Mercado Estatal” elaborados
por la Oficina de Estudios Económicos del OSCE, correspondientes a los años 2011, 2012, 2013 y
2014.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
154
Total vigentes a diciembre 2015
RNP Vigente 137,167
Total Proveedores Adjudicados Régimen General y otros regímenes
Tipo de Proveedor N°deProveedores
Persona Jurídica 22,628
Persona Natural 15,261
No Domiciliado 1,457
Total 39,346
Participantes Incluye Régimen General y otros regímenes Participantes: sólo incluye Procedimiento Clasico y Subastas Inver. y Prese.
Tipo de Proveedor N°deProveedores Tipo de Proveedor N°deProveedores
Persona Jurídica 19,614 Persona Jurídica 18,868
Persona Natural 32,642 Persona Natural 31,421
No Domiciliado 1,815 No Domiciliado 125
Total 54,071 Total 50,414
Por otro lado, en el informe de una consultoría para identificar la demanda y oferta en
bienes, servicios y obras donde las MyPE tienen mayor participación y
oportunidades64 se concluyó que existían “rubros MyPE” por efectos de la reducida
escala de producción en la que operan y por las dificultades financieras y técnicas
para responder a compras de mayor tamaño, lo cual evidenciaba que existiría una
“lista negativa” de rubros donde no participan las MyPE. Es decir, se corroboraba que
el monto contratado podía representar una barrera de acceso para las MyPE.
Como alternativas para enfrentar esta dificultad, se planteó promover la asociatividad
de las micro y pequeñas empresas para participar en los procesos; eliminar las altas
exigencias de experiencia en ventas; considerar la puesta en marcha de un programa
de innovación técnica, de gestión y logística para que las instituciones públicas for-
mulen bases con especificaciones técnicas adecuadas; facilitar el acceso de las MyPE
a las compras públicas sin discriminación sectorial (no priorizar a las MyPE producto-
ras respecto a las MyPE de comercio y servicios); finalmente, capacitar a logísticos
del Estado para que, en procesos de selección de mayor monto, eviten colocar en las
bases disposiciones que representen barreras de acceso, tales como excesiva solicitud
de experiencia en ventas, plazos de ejecución muy cortos, solicitudes de certificación
y de personal que pocas empresas puedan cumplir, entre otros.
Finalmente, cabe señalar que a partir de la vigencia de la Ley 30225, las contratacio-
nes cuyos montos sean iguales o inferiores a ocho UIT, vigentes al momento de la
64 Informe Final del servicio de consultoría especializada para la identificación de la demanda y
oferta en bienes, servicios y obras donde las MYPE tienen mayor participación y oportunidades del
proyecto: Fortalecimiento Institucional y mejora del acceso de la PYMES a las contrataciones de
estado – (ATN/ME-13919-PE), emitido en marzo de 2015 y elaborado por el consultor Javier
Guzmán Chirinos.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
155
transacción, están excluidas del ámbito de aplicación de la Ley. De esta manera, se
favorece que las MyPE puedan contratar con mayor facilidad con las Entidades del
Estado.
Criterios de Calificación Puntaje
El sector privado es competitivo, está bien organizado y puede partici-
par en la competencia por obtener contratos de adquisiciones públicas.
3
Existe un sector privado que opera razonablemente bien organizado pe-
ro la competencia por los contratos mayores se concentra en una canti-
dad relativamente pequeña de empresas.
2
El sector privado es relativamente débil y/o la competencia está limita-
da debido a las características de monopolio u oligopolio en importan-
tes segmentos del mercado.
1
El sector privado no se encuentra bien organizado y le falta capacidad y
acceso a la información para poder participar en el mercado de las ad-
quisiciones públicas.
0
En relación al análisis de este sub-indicador 7 (b), consideramos necesario señalar que
a pesar de la razonable organización del sector empresarial, y los esfuerzos del Estado
por acercarse a dicho sector, los mismos no se han traducido en una significativa par-
ticipación o competencia entre proveedores. Sin embargo, de ello no se puede des-
prender que existan niveles altos de concentración en el mercado.
Puntaje Obtenido: 2
Es absolutamente necesario que desde el Estado se diseñen e implementen políticas
públicas que promuevan una mayor participación y competencia de los proveedores
inscritos en el RNP. Consideramos que, adicionalmente a una intensa capacitación en
contratación pública dirigida a los proveedores, es necesario establecer canales de
comunicación eficientes para que dichos proveedores tomen conocimiento de las
oportunidades de negocio con el Estado.
Sub-indicador 7 (c) – No existen limitaciones sistémicas importantes (por ejemplo,
un acceso inadecuado al crédito, prácticas de contratación
inapropiadas, etc.) que inhibirían la capacidad del sector
privado de acceder al mercado de las adquisiciones.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
156
La participación en la competencia para obtener contratos públicos depende de mu-
chas condiciones, lo que incluye algunas controladas o dentro del área de control del
Gobierno. El acceso al crédito, las disposiciones razonables para la contratación
que se considera distribuyen en forma justa los riesgos asociados con la ejecución de
los contratos, disposiciones de pago justas que ayudan a compensar los costos de ha-
cer negocios con el Gobierno, son ejemplos que pueden mejorar el acceso del sector
privado al mercado público. Por otro lado, cuando las condiciones son difíciles para
el sector privado, habrá de sufrir el nivel de competencia.
Diagnóstico
De acuerdo a la normativa de contrataciones, no hay limitaciones importantes que in-
hiban el acceso del sector privado al mercado de las adquisiciones públicas. Sin em-
bargo, existen diversas limitaciones sistémicas que inhiben al sector privado acceder
al mercado estatal, tales como la exigencia de estar formalizado, que es una limitación
importante en un país que posee significativos índices de empresas informales, debido
al excesivo costo que significa formalizarse y a la inexistencia de políticas públicas
que establezcan incentivos reales para la formalización.
Otra limitación proviene del hecho que la normativa puede resultar compleja y de di-
fícil comprensión, lo que hace necesario contar con la asesoría de abogados o estudios
legales, con los consiguientes sobrecostos para las empresas, en especial para las de
menor tamaño. Respecto a este punto, cabe señalar que como parte del desarrollo de
capacitaciones focalizadas, en el período comprendido entre los años 2012 y 2014 el
OSCE capacitó a mil ciento cuarenta (1140) proveedores a nivel nacional con apoyo
del Ministerio de la Producción. En el caso de los proveedores, los eventos son de ca-
rácter informativo y están orientados especialmente a brindar pautas para realizar con-
trataciones exitosas con el Estado.
La duración de los procesos de selección podría ser una limitante para la participa-
ción. En relación a este punto podemos señalar un estudio elaborado por la OEI del
OSCE, donde establece que para el año 2015, en el caso de un procedimiento clásico:
Licitación Pública – Concurso Público, Adjudicaciones Directas (ADP –ADS), Adju-
dicaciones de Menor Cuantía (bienes y servicios) y Adjudicación de Menor Cuantía,
el tiempo promedio del ciclo de adquisición desde el aviso de licitación hasta la adju-
dicación del contrato es de: 40.7, 19.6, 9.2 y 14.8 días hábiles, respectivamente. Esta
situación, a pesar de los esfuerzos por acortar los plazos, se mantiene igual si toma-
mos en consideración las cifras del año 2011, tal como se evidencia en el siguiente
cuadro.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
157
Tiempo promedio de la duración de los procesos (desde la convocatoria hasta el consentimiento de
buena pro)
Solo Procedimiento Clásico (en días hábiles)
Tipo de Proceso 2011 2012 2013 2014 2015*
Licitación Pública (LP) - Concurso Público (CP) 43.9 41.3 41.6 42.1 40.7
Adjudicaciones Directas (ADP-ADS) 19.5 19.2 19.2 19.2 19.6
Adjudicación de Menor Cuantía (bienes y servicios) 8.6 9.0 9.1 8.7 9.2
Adjudicación de Menor Cuantía (consultoría y eje-
cución de obras) 13.3 14.0 14.6 14.5 14.8
Fuente: SEACE – Elaboración: OEI del OSCE
*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015. El plazo de los LP y CP puede incrementarse, y equiparar al de años anterio-
res, si se incluyen a los procesos cuyo consentimiento de la buena pro se dará hasta el primer semestre de 2016.
Asimismo, existen algunos estudios65 donde se ha señalado claramente que existen
serias limitaciones para acceder al crédito, especialmente para las MyPE, por lo que
se sugiere propiciar políticas de fomento tributario para propiciar su incorporación a
la formalidad. Asimismo, tal como señalan funcionarios de COFIDE,66 es necesario
brindar mayor información a las MyPE sobre los diferentes regímenes tributarios que
existen en el país y cuál o cuáles de dichos regímenes son más convenientes para cada
una de ellas.
Criterios de Calificación Puntaje
No existen limitaciones importantes que inhiban el acceso del sector
privado al mercado de las adquisiciones públicas.
3
Existen algunas limitaciones importantes que inhiben el acceso del sec-
tor privado al mercado de las adquisiciones públicas, sin embargo la
competencia es suficiente.
2
Existen varias limitaciones que inhiben el acceso del sector privado al
mercado de las adquisiciones públicas, las cuales afecten los niveles de
competencia.
1
Existen limitaciones importantes que desalientan la competencia y las
empresas del sector privado en general son renuentes a participar en las
adquisiciones públicas.
0
En atención a lo señalado, es evidente que, a pesar de no existir en la Ley de Contra-
taciones del Estado limitaciones importantes que desalienten la competencia y el ac-
65 Artículo del Diario de economía y negocios “Gestión”, donde se reseña estudio “Perú; Close to a
bottom but far from a rebound”, elaborado por el banco de inversión Morgan Stanley. http://gestion.pe/mercados/morgan-stanley-peru-deberia-impulsar-acceso-al-credito-mypes-traves-factoring-2110209
66 Artículo del Diario El Comercio donde la Subgerenta de Promoción Empresarial de COFIDE se-
ñala que sólo el 13% de las MyPE participa en el sistema financiero.
http://elcomercio.pe/economia/peru/solo-13-mypes-participa-sistema-financiero-noticia-1823221
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
158
ceso al mercado, salvo la existencia de algunos requisitos que garanticen el cumpli-
miento de obligaciones por parte de los proveedores, en la realidad se presentan mu-
chas limitaciones que inhiben el acceso de un número significativo de empresas del
sector privado al mercado de adquisiciones públicas, siendo una de las más importan-
tes la informalidad de un significativo número de empresas en el país.
Puntaje Obtenido: 1
Es fundamental que se diseñen políticas públicas que, tomando en consideración la
realidad del país, promuevan, a través de mecanismos tributarios y otro tipo de
incentivos, la formalizacion de un significativo número de MyPE que se formalicen y
puedan accader al crédito. Ello, permitirá que exista una mayor participación del
sector privado en el mercado de las adquisiones de las contrataciones públicas, de lo
contrario seguiremos presentando una competencia insuficiente y un número de
postores por proceso de selección que no supere a dos.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
159
Indicador 8. Existencia de disposiciones sobre administración de
contratos y solución de controversias.
El objetivo de este indicador es evaluar la calidad de las prácticas de administración
de contratos que se inician después de adjudicado el contrato y continúan hasta el
momento de la aceptación y los pagos finales. Es un área que muchos sistemas de
adquisiciones no consideran. Es también un período donde surgen muchas cuestio-
nes que pueden afectar la ejecución del contrato y el impacto sobre la entrega de ser-
vicios. Bajo este indicador se incluye tres sub-indicadores a ser evaluados.
Sub-indicador 8 (a) – Los procedimientos para la administración de los contratos se
encuentran claramente definidos, lo que incluye los proce-
dimientos de inspección y aceptación, los de control de cali-
dad y los métodos de revisión y emisión de enmiendas a los
contratos en tiempo y forma.
Todos los procedimientos que se mencionan a continuación son aspectos importantes
de la administración de contratos. Estos procedimientos ayudarán a asegurar la ca-
lidad en la ejecución de todos los requerimientos establecidos en el contrato y facili-
tarán el pago rápido de facturas, lo que incluye la aceptación final y los pagos fina-
les.
(a) Los procedimientos para la aceptación de los productos finales y para la emisión
de enmiendas al contrato constituyen parte del marco legal/regulatorio o se in-
corporan como cláusulas estándar en los contratos.
(b) En general, las cláusulas concuerdan con las prácticas aceptadas en el ámbito
internacional (véase los contratos modelo de las IFI como ejemplo de las buenas
prácticas).
(c) Los procedimientos para el control de calidad (CC) de los bienes se encuentran
bien definidos en los contratos/documentos modelo o en las reglamentaciones.
El CC lo realizan funcionarios competentes, empresas que se encargan de reali-
zar inspecciones o laboratorios de ensayos especializados.
(d) La supervisión de las obras civiles la realizan estudios de ingeniería indepen-
dientes o supervisores e inspectores calificados del Gobierno.
(e) Los pagos finales se procesan en forma rápida según se estipula en el contrato.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
160
Diagnóstico desagregado según parámetros
(a) Los procedimientos para la aceptación de los productos finales y para la
emisión de enmiendas al contrato constituyen parte del marco le-
gal/regulatorio o se incorporan como cláusulas estándar en los contratos.
Los procedimientos para la aceptación de los productos finales y para la emisión de
enmiendas al contrato constituyen parte del marco regulatorio. A manera de ejemplo
podemos señalar que del artículo 139° al 142° del Reglamento de la Ley N° 30225 se
establecen algunas condiciones o supuestos en los cuales se pueden producir modifi-
caciones al contrato, tal es el caso de las prestaciones adicionales, la reducción de las
prestaciones, la ampliación del plazo contractual, la cesión de posición contractual y
otras modificaciones cuya causa no es imputable a ninguna de las partes.
Respecto a la Culminación de la Ejecución Contractual, los artículos 143 al 147 del
Reglamento de la Ley N° 30325 establecen claramente las responsabilidades para la
recepción y conformidad, para lo cual se hace un distingo dependiendo de la naturale-
za de la prestación. En términos generales, se deberá verificar calidad, cantidad y
cumplimiento de las condiciones contractuales, debiendo realizar las pruebas que fue-
ran necesarias si fuera el caso. Asimismo, se establecen plazos diferenciados para
otorgar la conformidad, comunicar las observaciones, resolver el contrato o aplicar las
penalidades que correspondan.
También se regulan los mecanismos que deben seguirse respecto a la liquidación del
contrato de consultoría de obra.
(b) En general, las cláusulas concuerdan con las prácticas aceptadas en el
ámbito internacional (véase los contratos modelo de las IFI como ejemplo
de las buenas prácticas).
Con las particularidades propias del país, la legislación que regula las contrataciones
del Estado concuerda con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional, tanto pa-
ra las actuaciones preparatorias, las disposiciones aplicables a los diferentes procedi-
mientos de selección, las garantías requeridas, y la solución de controversias durante
la ejecución contractual. Respecto a este último punto, se debe destacar el hecho que
la Ley Nº 30225 ha establecido a la Junta de Resolución de Disputas como un nuevo
mecanismo para que las partes puedan canalizar y resolver los conflictos sin necesa-
riamente recurrir al arbitraje (ultima ratio) durante la ejecución en los contratos de
obra pública. De esta manera se evitará que el surgimiento de cualquier conflicto en la
ejecución contractual detenga el desarrollo de la obra hasta su finalización.
Adicionalmente, tal como ha determinado la OEI del OSCE, del total de contratos pu-
blicados en el SEACE, el 83% tienen todas las cláusulas que se establecen para el tipo
de contratación que corresponde. Entre estas cláusulas, están las disposiciones referi-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
161
das a la administración de contratos. El 17% restante muestra la ausencia de una de
estas cláusulas necesarias para la administración. El siguiente cuadro resume lo halla-
do:
Tipo de cláusula Cantidad
FALTA CLAUSULA DE EJECUCION
DE GARANTIAS 24
FALTA CLAUSULA DE RESPONSA-
BILIDAD DE LAS PARTES 4
OTRAS CLÁUSULAS 4
MAS DE UNA CLÁUSULA 8
(c) Los procedimientos para el control de calidad (CC) de los bienes se en-
cuentran bien definidos en los contratos/documentos modelo o en las re-
glamentaciones. El CC lo realizan funcionarios competentes, empresas
que se encargan de realizar inspecciones o laboratorios de ensayos especia-
lizados.
En cuanto a los procedimientos para el control de calidad, cuando los mismos no se
encuentran establecidos en las bases o en los contratos, dichos procedimientos depen-
derán de lo establecido en cada Entidad al respecto. El Jefe de Almacén suele ser el
responsable de recibir y verificar que los bienes cumplan con lo señalado en las espe-
cificaciones técnicas en el caso que los mismos no sean de naturaleza complejos. En
otros casos, son las áreas técnicas (equipos informáticos) y también las áreas usuarias
las encargadas de otorgar la conformidad a los bienes y servicios contratados.
(d) La supervisión de las obras civiles la realizan estudios de ingeniería inde-
pendientes o supervisores e inspectores calificados del Gobierno.
De acuerdo a la normativa de contrataciones del Estado recientemente derogada67 y
vigente68, la supervisión de obras civiles es realizada por inspectores o por superviso-
res, quedando prohibida la existencia de ambos en una misma obra.
Así, los primeros son servidores o funcionarios de la Entidad expresamente designa-
dos por ésta, mientras que el supervisor es una persona natural o jurídica especialmen-
te contratada por la Entidad. Resulta necesario indicar que es obligatorio contratar a
un supervisor cuando el valor de la obra a ejecutarse sea igual o mayor al monto esta-
67 Nos referimos a la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Decreto Legislativo N° 1017 y
modificado por Ley N° 29873, y a su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 184-2008-EF
y modificado por Decreto Supremo N° 138-2012-EF.
68 Es decir, la nueva Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Ley N° 30225, y su Reglamen-
to, aprobado por Decreto Supremo N° 350-2015-EF.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
162
blecido en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal respectivo de la
contratación, lo que equivale para el año 2016 a la suma de S/ 4’3000,000.00 (cuatro
millones trescientos mil y 00/100 soles).
Las funciones que asumen el inspector y el supervisor, según sea el caso, se refieren
al control de los trabajos efectuados por el contratista (constructor), así como velar
por la correcta ejecución de la obra69 y por el cumplimiento del contrato.
Una vez culminada la ejecución de la obra, estos profesionales, según corresponda,
intervienen en la fase de recepción de la misma, ya sea integrando el denominado
Comité de Recepción70 o como asesores del mismo71.
El procedimiento de recepción de obra se encontraba íntegramente normado en el ar-
tículo 210 del RCE, mientras que en la actualidad se regula en el artículo 178 del Re-
glamento de la Ley 3022572.
Asimismo, se debe anotar que si bien la normativa de contrataciones del Estado no lo
prevé de manera expresa, es práctica común de las Entidades solicitar al inspector o
supervisor participar en el procedimiento de liquidación del contrato de obra.
Ello se logra a través de un expreso requerimiento de la Entidad al inspector, estando
en la obligación de asumir el encargo al ser un funcionario o servidor que forma parte
de la misma.
Sin embargo, la participación del supervisor en la fase de liquidación se logra estipu-
lando como una de sus prestaciones en el contrato respectivo el colaborar con la Enti-
dad en la revisión de la liquidación a ser presentada por el contratista a la Entidad y/o
en la elaboración de la misma en caso el contratista no la formule.
Finalmente, es necesario señalar que el procedimiento de liquidación del contrato de
obra se encontraba regulado en el artículo 211 del RCE, siendo que en la actualidad es
normado en el artículo 179 del nuevo Reglamento de la ley aludida73.
69 Cabe anotar que en el nuevo Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado se ha precisado
en forma expresa que la correcta ejecución de la obra se refiere a los aspectos técnico, económico y administrativo de la misma.
70 De acuerdo a lo establecido en el numeral 1 del artículo 210 del recién derogado Reglamento de la
Ley de Contrataciones del Estado.
71 Conforme a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 178 del nuevo Reglamento de la Ley de Con-
trataciones del Estado, vigente desde el 9 de enero de 2016.
72 Resulta necesario indicar que el actual procedimiento de recepción de obra es sustancialmente
similar al establecido en la normativa recién derogada.
73 Es conveniente indicar que el actual procedimiento de liquidación del contrato de obra es sustan-
cialmente similar al establecido en la normativa recién derogada.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
163
(e) Los pagos finales se procesan en forma rápida según se estipula en el contra-
to.
En referencia a la oportunidad en los pagos finales, debe indicarse que no se procesan
en forma oportuna, tal como se ha señalado en el estudio realizado por la OEI del
OSCE, denominado ¿Cuánto tiempo tardan las Entidades en efectuar el pago a pro-
veedores?74, donde se establece que el plazo establecido por la norma (15 días) para
efectuar el pago a un proveedor sólo se cumple en 30.4% de los casos, toda vez que
en el 36.6% de los casos se pagó en el rango de 16 a 30 días calendario, mientras que
en el 33.0% restante el pago se efectuó entre los 31 y 100 días. Es decir, que en el
70% de los casos analizados se comprobó que los pagos se hicieron fuera del plazo
establecido en la Ley, lo cual es una práctica deficiente al interior de las entidades.
Criterios de Calificación Puntaje
El sistema cumple con los requisitos de (a) hasta (e).
3
El sistema cumple con los requisitos establecidos en (a) más tres de
los requisitos previamente nombrados.
2
Los procedimientos administrativos del contrato que provean para (a)
más dos de los requisitos restantes.
1
Los procedimientos administrativos del contrato no cumplen con los
requisitos de (a) hasta (e).
0
Tal como se ha señalado en el análisis del presente subindicador, la legislación perua-
na establece procedimientos claramente definidos para la administración de los con-
tratos, los mismos que concuerdan, con sus particularidades, con las prácticas acepta-
das en el ámbito internacional. Sin embargo, aún se presentan algunos inconvenientes
en aspectos referidos a la oportunidad de los pagos finales.
Puntaje obtenido: 2
Es fundamental que se procure, posiblemente a través de un proceso de benchmar-
king, implementar en todas las entidades los mecanismos que, tal como se señala en el
estudio referido en el presente indicador, han adoptado algunas entidades que han lo-
grado que el procesamiento de sus pagos se produzca dentro del plazo legal.
74 Estudio elaborado por la Oficina de Estudios Económicos del OSCE en razón a una medición reali-
zada en el año 2014 con datos del 2013, los cuales fueron comparados con estudios correspondien-
tes a los años 2011 y 2013.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
164
Sub-indicador 8 (b) – Los contratos incluyen procedimientos de solución de contro-
versias que contemplan un proceso eficiente y justo para re-
solver disputas que surgen durante la ejecución del contrato.
Es normal que surjan controversias durante la ejecución de un contrato. A fin de evi-
tar grandes demoras en resolverlas, debe definirse en el contrato un buen proceso de
resolución de controversias que contemple una solución justa y oportuna. A conti-
nuación se describe lo que se consideran las buenas prácticas dentro del sistema de
resolución de controversias.
(a) Existe en el país una ley sobre Arbitraje.
(b) La ley concuerda con las prácticas generalmente aceptadas en cuanto a neutra-
lidad de árbitros, el debido proceso, su rapidez y el cumplimiento de los fallos
arbitrales.
(c) El país acepta como método habitual el arbitraje internacional para licitacio-
nes públicas internacionales.
(d) Los contratos incluyen normalmente disposiciones para la Resolución Alterna-
tiva de Conflictos (RAC).
(e) Las disposiciones de RAC están en conformidad con la redacción estándar in-
ternacional (se puede tomar como referencia para las buenas prácticas inter-
nacionales los documentos de licitación modelo de las IFIs)
Diagnóstico desagregado según parámetros
a) Existe en el país una ley sobre Arbitraje
El Decreto Legislativo N° 1071 es la norma con rango de ley –vigente desde el mes
de setiembre del año 2008- que regula de manera general el arbitraje en nuestro país.
En ese sentido, se debe anotar que dicho Decreto Legislativo (en adelante, Ley de Ar-
bitraje) resulta aplicable, en principio, a todos los arbitrajes nacionales o internaciona-
les cuyo lugar se halle dentro del territorio peruano, ya sea que se lleven a cabo entre
personas de naturaleza privada –nacionales o extranjeros-, entre éstas y Entidades del
Estado, o entre Entidades que forman parte del Estado Peruano75.
Sin embargo, la aplicación de la Ley de Arbitraje no desconoce lo establecido en tra-
tados o acuerdos internacionales de los que el Perú sea parte, o lo señalado en leyes
que contengan disposiciones especiales sobre arbitraje, en cuyo caso la Ley de Arbi-
traje resulta de aplicación supletoria.
75 Al respecto, véase el artículo 4° de la Ley de Arbitraje.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
165
En este último supuesto encontramos al arbitraje en contrataciones del Estado, ya que
posee una regulación especial contenida en la Ley de Contrataciones del Estado76 y en
su Reglamento77. Siendo ello así, la Ley de Arbitraje resulta de aplicación supletoria a
los procesos arbitrales cuyo objeto es la solución de controversias derivadas de un
contrato celebrado al amparo de la normativa de contrataciones públicas, en donde
necesariamente una de las partes es el Estado.
La mencionada Ley y su Reglamento contienen disposiciones específicas referidas a
los medios de solución de controversias que corresponde utilizar al presentarse con-
flictos o desavenencias durante la ejecución de los contratos. En ese sentido, se ha es-
tablecido que las controversias son resueltas de manera obligatoria mediante concilia-
ción o arbitraje, según el acuerdo de las partes; siendo en la práctica este último me-
canismo el más utilizado para alcanzar la solución definitiva de los conflictos genera-
dos.
Cabe precisar que las controversias que surjan durante la ejecución de los contratos no
comprendidos en el ámbito de la Ley de Contrataciones del Estado y de su Reglamen-
to pueden ser solucionadas mediante arbitraje nacional o internacional conforme a lo
establecido en el artículo 4° de la Ley de Arbitraje, siempre que la controversia se re-
fiera a materias de libre disposición conforme a derecho, así como aquellas que la ley
o los tratados o acuerdos internacionales autoricen.
b) La ley concuerda con las prácticas generalmente aceptadas en cuanto a la
neutralidad de árbitros, el debido proceso, su rapidez y el cumplimiento de
los fallos arbitrales
Tanto la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, así como la Ley de Arbi-
traje, que tal como hemos señalado es de aplicación supletoria en el caso de los arbi-
trajes en contrataciones del Estado, contienen disposiciones similares con relación a la
neutralidad y el debido proceso en los arbitrajes.
Así, tenemos que sobre la neutralidad de los árbitros se establece que todo árbitro de-
be ser y permanecer independiente e imparcial durante el arbitraje. A su vez se precisa
que la persona propuesta para desempeñarse como árbitro debe revelar o informar to-
das las circunstancias que puedan dar lugar a dudas justificadas sobre su imparciali-
dad e independencia.
76 Específicamente, en el artículo 52 de la derogada Ley de Contrataciones del Estado, y en el artículo
45 de la nueva norma.
77 Debe anotarse que las normas especiales aplicables al arbitraje en contrataciones públicas se en-
cuentran reguladas en los artículos 215 al 234 del recién derogado Reglamento de la Ley de Contra-
taciones del Estado; mientras que en el vigente Reglamento dicha regulación especial la encontra-
mos en los artículos 182 al 204 y del 215 al 218.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
166
Al respecto, se debe señalar que se establece a la recusación como un derecho de las
partes que tiene como propósito cuestionar aquellas conductas de los árbitros que sean
contrarias a los principios de independencia e imparcialidad en el ejercicio de su
función así como el incumplimiento de condiciones o calificaciones legales y/o
convencionales para asumir el encargo.
De acuerdo a lo dispuesto en el Reglamento de la Ley N° 30225, Ley de
Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 350-2015-EF, en caso
las partes no se hayan sometido a un arbitraje institucional, la recusación es resuelta
por la Presidencia Ejecutiva OSCE en forma definitiva e inimpugnable, salvo que las
partes hayan acordado que la recusación sea resuelta por una institución arbitral
acreditada.
En relación con el debido proceso, también se dispone que el tribunal arbitral debe
tratar a las partes con igualdad y brindar a cada una suficiente oportunidad de hacer
valer sus derechos.
En cuanto a la rapidez (celeridad), y considerando que son las partes las principales
interesadas en que el proceso se lleve de la manera más ágil posible, se establece que
son justamente aquéllas quienes libremente podrán determinar las reglas a las que se
sujeta el tribunal arbitral en sus actuaciones. Asimismo, se contempla la figura de la
"remoción" a fin de apartar del proceso al árbitro que se vea impedido de hecho o de
derecho para ejercer sus funciones o que por cualquier otro motivo no las ejerza den-
tro de un plazo razonable.
Respecto al cumplimiento de los fallos arbitrales, se precisa que el Tribunal Arbitral
se encuentra facultado para ejecutar sus laudos y decisiones, siempre que medie
acuerdo de las partes o esté previsto en el reglamento aplicable. Sin perjuicio de ello,
se exceptúa el caso en el cual el Tribunal, a su sola discreción, considera necesario o
conveniente requerir la asistencia de la fuerza pública, ante lo cual se deberá recurrir a
la autoridad judicial competente para la ejecución del laudo. Sin perjuicio de lo seña-
lado, la parte interesada puede recurrir directamente al Poder Judicial (tribunales judi-
ciales) a fin de solicitar la ejecución (cumplimiento) del fallo arbitral.
Adicionalmente, cabe señalar que en el año 2012 la Ley de Contrataciones del Estado
y su Reglamento fueron modificados por la Ley N° 29873 y el Decreto Supremo N°
138-2012-EF, respectivamente, mediante los cuales se estableció que el laudo, así
como sus integraciones, interpretaciones y exclusiones debían ser notificadas a las
partes en forma personal y a través del SEACE, siendo el árbitro único y el presidente
del tribunal arbitral los responsables de llevar a cabo dicho registro.
La nueva normativa de contrataciones del Estado –vigente desde el 9 de enero de
2016- ha mantenido en su integridad la disposición antes aludida, en aras de fortalecer
los principios de publicidad y transparencia, así como en pro de construir una herra-
mienta que permita conocer con mayor amplitud y certeza la forma en que los árbitros
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
167
vienen resolviendo las controversias que se presentan en el ámbito de las compras pú-
blicas.
c) El país acepta como método habitual el arbitraje internacional para licita-
ciones públicas internacionales
Al respecto, en el numeral 4) del artículo 4° de la Ley de Arbitraje Peruana se estable-
ce como norma habilitadora general, que el Estado Peruano puede someter a arbitraje
internacional, dentro o fuera del país, las controversias derivadas de los contratos que
celebre con nacionales o extranjeros no domiciliados en el país.
En virtud a la norma antes mencionada y teniendo en consideración que la Ley de
Contrataciones de Estado sólo precisa que el arbitraje debe ser de derecho, creemos
que resultaría válido colegir que existe la posibilidad de recurrir a un arbitraje interna-
cional en caso surjan controversias en un contrato internacional.
d) Los contratos incluyen normalmente disposiciones para la Resolución Al-
ternativa de Conflictos (RAC)
Tal como se mencionó en el desarrollo de un parámetro anterior del presente sub-
indicador, la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento establecen que las
controversias que surjan durante la ejecución de los contratos celebrados bajo su ám-
bito se resuelven obligatoriamente mediante conciliación y/o arbitraje, según lo
acuerden las partes.
Las normas aludidas han establecido que la cláusula de solución de controversias debe
ser necesariamente incorporada en el 100% de los contratos. De no ser así, se conside-
rará incorporado de pleno derecho el convenio arbitral señalado en el Reglamento de
la Ley de Contrataciones.78
En ese orden de ideas, en la proforma del contrato de las Bases Estandarizadas publi-
cadas por OSCE -las cuales son de uso obligatorio para las Entidades- se incluye una
cláusula de solución de controversias, la que nos presenta a la conciliación y al arbi-
traje como los medios de resolver las controversias que se deriven del contrato.
Sin perjuicio de lo antes mencionado, resulta pertinente anotar que la nueva Ley de
Contrataciones del Estado, aprobada por Ley N° 3022579, ha incorporado como un
78 Al respecto, es importante señalar que el Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1017 establecía que
si en el contrato no se incorporaba un convenio arbitral, se consideraba incorporado de pleno dere-cho uno que remitía a un arbitraje institucional bajo el Sistema Nacional de Arbitraje del OSCE.
Mientras que, a partir de la vigencia de la Ley 30225, si nos encontramos ante el mismo supuesto, se
debe entender que la controversia debe ser resuelta necesariamente a través de un arbitraje ad hoc.
79 Vigente a partir del 9 de enero de 2016.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
168
medio de solución de controversias, adicional a la conciliación y al arbitraje, a la Jun-
ta de Resolución de Disputas. Este RAC podrá ser aplicado en los contratos de obra
de gran envergadura, siempre que las partes lo acuerden.
e) Las disposiciones de RAC están en conformidad con la redacción estándar
internacional (se puede tomar como referencia para las buenas prácticas
internacionales los documentos de licitación modelo de las IFIs)
De la revisión efectuada a los documentos estándar que tuvimos acceso80, elaboradas
con participación de algunas IFIs81, se advierte de manera general82 que en primer lu-
gar se busca que las controversias sean resueltas a través de la negociación directa in-
formal, recurriéndose en segundo término a la conciliación o mediación y, finalmente,
al arbitraje o cualquier otro mecanismo formal de solución de controversias. En ese
sentido, se observa que la tendencia es promover la autocomposición de los conflic-
tos, siendo residual a mecanismos heterocompositivos de solución de controversias,
para lo cual se recurre al diseño de una cláusula escalonada.
En el caso de la legislación nacional, en el ámbito de las contrataciones del Estado no
se ha planteado normativamente el uso de la negociación directa informal como RAC.
Sin embargo, en la Ley de la materia y en su Reglamento sí se ha contemplado a la
conciliación como el mecanismo autocompositivo de resolución de conflictos y al ar-
bitraje como el heterocompositivo, los mismos que pueden ser utilizados por las par-
tes del contrato a su elección.
En ese orden de ideas, ante la presencia de la controversia las partes pueden recurrir
primero a la conciliación y luego al arbitraje, o de manera directa al segundo de los
referidos, según se haya estipulado en la respectiva cláusula de solución de controver-
sias.
Asimismo debemos recalcar que la nueva Ley de Contrataciones del Estado, aprobada
por la Ley Nº 30225, ha incorporado como un medio adicional de solución de contro-
versias a la Junta de Resolución de Disputas, cuya Directiva Nº 020-2016-OSCE/CD,
ha sido aprobada mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 087-2016-
80 Tales como el documento estándar de Licitación Pública Internacional (LPI) para Colombia de
marzo de 2013; documentos estándar de Licitación Pública (LPN) para México para la contratación
de obras menores, de octubre de 2012; y de los documentos estándar de Licitación para la contrata-
ción de obras del BID, del año 2011.
81 Como son el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.
82 Por ejemplo, para los casos de Contratación de Obras menores en México, se establece que las con-
troversias sean resueltas a través de la negociación directa informal. Luego se acude a la concilia-
ción, y, si el acuerdo no es satisfactorio, a los mecanismos formales de solución de controversias.
Para los casos de Adquisición de Bienes en Colombia, se busca también que las controversias sean
resueltas por negociaciones directas informales; luego se acude a la mediación y finalmente, al arbi-
traje.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
169
OSCE/PR el 26 de febrero de 2016. Este mecanismo potestativo para la resolución
alternativa de conflictos resultará aplicable a los contratos de obra de gran envergadu-
ra, previo al inicio de un arbitraje.
Criterios de Calificación Puntaje
El sistema cumple con todas las normas de buenas prácticas enume-
radas en (a) hasta (e) mencionadas arriba.
3
El sistema cumple solamente con lo establecido en (a) más dos de
los estándares de las buenas prácticas.
2
El sistema cumple solamente con lo estipulado en (a) y (b) arriba.
1
El sistema no utiliza RAC como mecanismo normal para solución
de controversias en los contratos públicos.
0
En atención a lo señalado en los párrafos precedentes y del análisis realizado, pode-
mos afirmar que los medios de solución de controversias incorporados en los contra-
tos sujetos al ámbito de la Ley de Contrataciones del Estado sí guardan coherencia
con los estándares internacionales.
Puntaje obtenido: 3
Sub-indicador 8 (c) - Existen procedimientos para hacer cumplir las decisiones que
surjan del proceso de solución de controversias
A fin de ser efectivos, los contratos no solamente deben contener disposiciones relati-
vas a procedimientos de solución de controversias justos y eficientes sino que también
deben contener cláusulas para poder aplicar la decisión que surja de un proceso de
solución de controversias. A continuación se mencionan algunas de las condiciones
básicas.
(a) El país es miembro de la Convención de Nueva York sobre aplicación de los lau-
dos de arbitraje internacional
(b) El país cuenta con procedimientos para permitirle al ganador de una disputa
buscar el cumplimiento de la decisión recurriendo a los tribunales.
(c) El país cuenta con un proceso para monitorear esta área de la administración de
contratos y para resolver problemas de desempeño de los contratos.
Diagnóstico desagregado según parámetros
a) El país es miembro de la Convención de Nueva York sobre aplicación de
los laudos de arbitraje internacional
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
170
El Perú se adhirió a la Convención sobre el Reconocimiento y Ejecución de las Sen-
tencias Arbitrales Extranjeras (Convención de Nueva York de 1958) el 7 de julio de
1988 mediante Resolución Legislativa N° 24810, la cual entró en vigencia el 5 de oc-
tubre del mismo año.
Al respecto, cabe anotar que conforme a lo dispuesto en el artículo 74° del Decreto
Legislativo N° 1071 -Decreto Legislativo que norma el Arbitraje-, los laudos extran-
jeros podrán ser reconocidos y ejecutados en el Perú teniendo en cuenta –entre otros
instrumentos- la indicada Convención, para lo cual la parte interesada deberá formular
su respectiva solicitud ante la Corte Superior de Justicia (Poder Judicial) competente.
b) El país cuenta con procedimientos para permitirle al ganador de una
disputa buscar el cumplimiento de la decisión recurriendo a los tribunales
El Perú sí cuenta con procedimientos adecuados que permiten hacer efectivo el cum-
plimiento del laudo, ya sea ante los propios árbitros o ante el Poder Judicial (tribuna-
les judiciales).
En ese sentido, en el artículo 67° del Decreto Legislativo N° 1071 se establece que el
tribunal arbitral -a solicitud de parte interesada- se encuentra facultado para ejecutar
sus laudos y decisiones, siempre que medie acuerdo de las partes o se encuentre pre-
visto en el reglamento arbitral aplicable al caso. Pero, si el tribunal arbitral considera
que resulta necesario requerir la asistencia de la fuerza pública, la ejecución del laudo
deberá ser solicitada al Poder Judicial.
Sin perjuicio de lo antes señalado, la parte interesada puede recurrir directamente al
Poder Judicial para hacer efectivo el cumplimiento del laudo, cumpliendo con los re-
quisitos y el procedimiento establecido en el artículo 68° del Decreto Legislativo N°
1071.
Lo manifestado líneas arriba resulta plenamente aplicable para exigir el cumplimiento
de los laudos emitidos en el ámbito de las contrataciones del Estado. En ese sentido,
el artículo 231° del Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, Reglamento de la Ley de Con-
trataciones del Estado recientemente derogada, dispone que el laudo se ejecuta como
una sentencia, siempre y cuando siendo el árbitro único o el presidente del tribunal
arbitral publique el laudo emitido en el SEACE.
c) El país cuenta con un proceso para monitorear esta área de la administra-
ción de contratos y para resolver problemas de desempeño de los contratos
Al respecto, es necesario señalar que antes del año 2012, la normatividad de contrata-
ciones del Estado establecía que era obligación del árbitro único y del presidente del
tribunal arbitral remitir al OSCE el laudo que emitieran para su registro y publicación.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
171
Sin embargo, debido a la inexistencia de elemento coercitivo que asegure su cumpli-
miento, dicha disposición no siempre era observada.
Por esa razón, en el año 2012 la Ley de Contrataciones del Estado fue modificada por
la Ley N° 29873, con el propósito de, entre otros aspectos, disponer que el laudo de-
bía ser notificado a las partes en forma personal y a través del SEACE para efectos de
su validez, siendo el árbitro único y el presidente del tribunal arbitral los responsables
de llevar a cabo el registro del laudo en dicho sistema electrónico.
Como puede advertirse, la modificación aludida respondió a la necesidad de superar
la situación antes descrita, así como para fortalecer los principios de publicidad y
transparencia que rigen las contrataciones públicas.
En la nueva Ley de Contrataciones del Estado se ha mantenido el sentido de la modi-
ficatoria llevada a cabo en el año 2012 respecto a la notificación del laudo vía el
SEACE, pero esta vez se ha precisado que la publicación en dicha plataforma electró-
nica es condición para su eficacia.
A su vez, debe anotarse que el OSCE publica en su portal web institucional los laudos
que le son remitidos83, los cuales son de acceso general y gratuito.
Sin perjuicio de lo señalado, es menester indicar que OSCE ha iniciado el análisis de
los laudos publicados con la finalidad de identificar los criterios interpretativos y las
tendencias en la forma de resolver las controversias que surgen en el ámbito de las
contrataciones del Estado, lo que permitirá la identificación de los posibles errores y
deficiencias en que se podría estar incurriendo durante la gestión del contrato. Con
este insumo será posible implementar medidas correctivas que promoverán la mejora
de la gestión de los procesos de contratación.
Criterios de Calificación Puntaje
El sistema de adquisiciones en el país cumple con los requisitos de a)
- c) mencionados arriba.
3
El país cumple con dos de las condiciones nombradas arriba.
2
El país cumple con la condición de a)
1
El país no cumple con ninguno de los requisitos.
0
83 Corresponde señalar que en la actualidad existen más de tres mil quinientos laudos arbitrales
(emitidos desde el año 2003 al 2015) publicados en el portal institucional del OSCE, link:
http://www.osce.gob.pe/descarga/arbitraje/laudos/arbitraje1.asp
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
172
En atención a lo señalado en el análisis del sub-indicador 8 ( c) podríamos concluir
que en el Perú se cumple con todos los criterios de calificación establecidos en el pre-
sente sub-indicador. Sin embargo, a pesar de las medidas de transparencia implemen-
tadas desde el año 2012, que obligan a la publicación de laudos a través del SEACE
(los laudos anteriores a esa fecha se publican a través de la página web del OSCE), se
debe señalar que se adolece de un trabajo de análisis a partir de contenido de los lau-
dos emitidos y publicados (“jurisprudencia arbitral”), el cual permita obtener conclu-
siones que orienten a las Entidades, especialmente a los integrantes de los OEC, sobre
la mejor manera de redactar y administrar sus contratos.
Asimismo, los procuradores públicos, a quienes se les encarga legalmente la defensa
del Estado en los arbitrajes, no sostienen regularmente reuniones con los integrantes
de las OEC con el propósito efectuar un balance final del arbitraje, permitiendo incor-
porar lecciones aprendidas a partir del contenido de los laudos.
Es por ello que será de suma importancia, tal como se ha señalado, la próxima publi-
cación a cargo del OSCE del primer informe que contenga un análisis de laudos.
Puntaje obtenido: 2
Como una tarea pendiente, adicionalmente a la publicación de los informes del OSCE
que contengan análisis de laudos (“jurisprudencia arbitral”), se deberá establecer co-
mo una necesaria práctica al interior de las Entidades, la realización de reuniones de
trabajo entre los procuradores públicos de la Entidades con los integrantes de las áreas
de administración y logística con el fin de retroalimentar a las mismas con el conteni-
do y el sustento de las decisiones arbitrales. De esta manera se podrá mejorar los al-
cances y contenidos de procedimientos de contratación y posterior administración de
los contratos derivados de los mismos.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
173
Pilar IV: Integridad del Sistema de Adquisiciones Públicas
Indicador 9. El país tiene sistemas efectivos de control y auditoría.
El objetivo de este indicador es determinar la calidad, la confiabilidad y la oportuni-
dad de los controles internos y externos, preferentemente sobre la base de la evalua-
ción de los riesgos y su mitigación. Del mismo modo, la efectividad de los controles
debe revisarse en términos de la rapidez y rigurosidad con las que se implementan las
recomendaciones de los auditores. Este indicador tiene cinco sub indicadores.
Sub indicador 9 (a) – Debe existir un marco legal, una organización, políticas y
procedimientos para el control interno y externo y para la
verificación de las adquisiciones públicas para brindar un
marco de control operativo.
En este sub-indicador se evalúa si el sistema en el país contiene disposiciones sobre
lo siguiente:
a) Mecanismos e instituciones adecuadas e independientes de control y auditoría
para supervisar la función de adquisiciones.
b) Implementación de mecanismos de control interno en las diferentes
dependencias con procedimientos claramente definidos.
c) Un equilibrio adecuado entre una toma de decisiones oportuna y eficiente y una
mitigación efectiva del riesgo.
d) Evaluación y controles específicos y periódicos del riesgo y ajustados al manejo
del riesgo.
Diagnóstico por criterios:
a) Mecanismos e instituciones adecuadas e independientes de control y auditoría
para supervisar la función de adquisiciones
En lo que concierne al marco legal, existen disposiciones específicas que definen las
competencias de las instituciones a cargo del control de las adquisiciones públicas. El
SNC está estructurado sobre la base de las competencias constitucionales, estableci-
das en la Constitución Política del Perú del 1993, entre las cuales se encuentra la de
supervisar la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones
de la deuda pública y de los actos de la instituciones sujetas a control (Art. 82).
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
174
El SNC es el conjunto de órganos de control, normas y procedimientos estructurados
e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del con-
trol gubernamental en forma descentralizada.
Sus mecanismos de actuación comprenden las actividades y acciones en los campos
administrativos, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanzan al
personal que presta servicio en ellas, independientemente del régimen que las regula.
El SNC está conformado por los siguientes órganos de control:
La CGR, como ente técnico rector.
Todos los OCI de las entidades que se mencionan en el artículo 3 de la Ley del
SNC y de la CGR, sean éstas de carácter sectorial, regional, institucional o se
regulen por cualquier otro ordenamiento organizacional.
Las sociedades de auditoría externa independientes, las cuales son designadas
por la CGR y contratadas durante un periodo determinado para realizar en las
entidades servicios de auditoría económica, financiera, de sistemas
informáticos, de medio ambiente y otros.
En concordancia con sus roles de supervisión y vigilancia, el control externo gene-
ralmente es posterior sin embargo, cuando se determine por ley o normativa expresa,
puede ser también preventivo y simultaneo sin que en ningún caso conlleve a injeren-
cia en los procesos de dirección y gerencia a cargo de la administración de la entidad,
o interferencia en el control posterior que corresponda.
Para su ejercicio, se aplican sistemas de control de legalidad, de gestión, financiero,
de resultados, de evaluación de control interno u otros que sean útiles en función a las
características de la entidad y la materia de control, pudiendo realizarse en forma in-
dividual o combinada. Asimismo, admite que se lleven a cabo inspecciones y verifi-
caciones, así como las diligencias, estudios e investigaciones necesarias para fines de
control.
Ahora bien, en cuanto los mecanismos de actuación relacionados con las contratacio-
nes públicas lo regular es que efectué un control posterior, el cual es supervisado di-
rectamente por la misma CGR.
La CGR ejerce acciones de control previo en los casos de pago de presupuestos adi-
cionales de obra por montos que excedan el 15% originalmente previsto, pagos adi-
cionales por servicios de supervisión de obras y adquisiciones bajo secreto militar.
En este punto cobra relevancia resaltar que el control externo comprende el conjunto
de políticas, normas, métodos y procedimientos técnicos, que compete aplicar a la
CGR u otro órgano del Sistema por encargo o designación de ésta, con el objeto de
supervisar, vigilar y verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
175
del Estado. Se realiza fundamentalmente mediante acciones de control con carácter
selectivo y posterior.
Respecto a la autonomía de los órganos del sistema se aprecia que el 50.74% (375 je-
fes de OCI) recibe retribución por sus servicios con cargo al presupuesto de la CGR y
el resto figura en la planilla de pagos de las entidades según se aprecia del siguiente
cuadro:
En este extremo, es preciso señalar que independientemente del presupuesto para el
pago, la decisión de designación recae en la CGR y en los casos que delega o encarga
el desarrollo de acciones de control en materia de contrataciones a los Órganos de
Control Institucional, la CGR no deja de cautelar directamente la actuación de los au-
ditores, lo que incluye la revisión de los informes de control, de oficio, por la CGR, la
anuencia de este organismo máximo de control, la reformulación si así lo amerita así
como indicaciones precisas para superar posibles deficiencias, de corresponder, todo
ello de conformidad con la Resolución de Contraloría Nº 354-2015-CG de fecha
5.mayo.2015 que autoriza y regula la supervisión Técnica al OCI por parte de la
CGR.
Dicho lo anterior, el aspecto financiero se reduce a un pago de planillas sin afectar la
independencia en las labores de control dada la existencia de los mecanismos de su-
pervisión y seguimiento esbozada en el párrafo precedente, lo cual disminuye todo
riesgo de parcialidad por la actuación preponderante de la misma CGR en estas accio-
nes de control posterior en materia de contrataciones.
b) Implementación de mecanismos de control interno en las diferentes
dependencias con procedimientos claramente definidos.
En primer término corresponde definir el concepto de control interno y reconocerlo
como el conjunto de acciones, actividades, planes, políticas, normas, registros, pro-
cedimientos y métodos, incluido el entorno y actitudes que desarrollan autoridades y
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
176
su personal a cargo, con el objetivo de prevenir posibles riesgos que afectan a una en-
tidad pública.
En cuanto a los mecanismos de Control Interno, la Ley Nº 28716, Ley de Control In-
terno de la Entidades del Estado, establece la implantación, funcionamiento, perfec-
cionamiento y evaluación del control interno en las entidades estatales, con el propó-
sito de cautelar y fortalecer los sistemas administrativos y operativos, contra los actos
y prácticas indebidas o de corrupción, propendiendo al debido y transparente logro de
los fines, objetivos y metas institucionales.
Las normas establecidas en el referido cuerpo normativo son de obligatorio cumpli-
miento por todas las entidades, siendo que la Ley N° 28716 faculta a la CGR para dic-
tar la normativa técnica de control que oriente la efectiva implantación y funciona-
miento del control interno así como su respectiva evaluación.
En virtud de dichas facultades, en noviembre de 2006 la CGR emite la Resolución de
Contraloría Nº 320-2006-CG, que contiene las NCI, las cuales fueron elaboradas en
armonía con los conceptos y enfoques modernos esbozados por las principales orga-
nizaciones mundiales especializadas sobre la materia, con aportes de instituciones y
de personas vinculadas al tema como resultado de su pre publicación en la página web
institucional, y con la siguiente estructura basada en los componentes de control re-
conocidos internacionalmente:
1. Ambiente de control
2. Evaluación de riesgos
3. Actividades de control gerencial
4. Información y comunicación
5. Supervisión
Puede afirmarse entonces que se cuenta con procedimientos claramente definidos, los
cuales, a nivel operativo, se encuentran establecidos en la “Guía para la Implementa-
ción del SCI de las entidades del Estado”, aprobada en octubre de 2008 mediante Re-
solución de Contraloría Nº 458-2008-CG.
Conviene resaltar que el SCI está a cargo de la propia entidad pública. Su implemen-
tación y funcionamiento es responsabilidad de sus autoridades, funcionarios y servi-
dores, siendo que el rol de la CGR en este aspecto es evaluar el SIC de las entidades
del Estado. Sus resultados contribuyen a fortalecer la institución, a través de las reco-
mendaciones que hace de conocimiento de la administración para las acciones condu-
centes a superar las debilidades e ineficiencias encontradas.
Asimismo, la CGR como ente rector del SCI, ha emprendido un operativo especial de
acompañamiento a 15 entidades para coadyuvar a la implementación del Control In-
terno focalizado en el proceso de contratación, en razón de que es uno de los temas
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
177
más sensibles en la gestión pública. Este acompañamiento apunta a fortalecer y opti-
mizar los controles en el interior de las entidades del Estado, evitando posibles riesgos
en la administración de los recursos públicos relacionados con la contratación de bie-
nes servicio u obras. En este acompañamiento se afianza la importancia de procedi-
mientos que identifiquen claramente las competencias en las contrataciones (quién),
los procedimientos y acciones que atienda riesgos en las diferentes fases de la contra-
tación (cómo) y la diligencia y concatenación oportuna de acciones (cuándo) hasta la
obtención de las prestaciones requeridas lo cual propende a la reducción de riesgos de
manejos inadecuados que luego derivan en pérdidas para el Estado y su correlato en la
calidad de bienes, servicios y obras para el usuario final que es el ciudadano.
En ese orden de ideas, la CGR viene implementando mecanismos de control interno a
nivel de entidades y, finalmente, con el objetivo de incrementar y mantener buenas
prácticas de control interno, ha logrado que se incorpore en la Ley de Presupuesto del
Sector Público 2016 una disposición expresa respecto al control interno que alcanza a
los tres niveles de gobierno así como una medida complementaria a todos los esfuer-
zos materializada en un Programa de Incentivos de la Gestión Municipal 2016 que
propone metas referida al Control Interno e incentivos económicos a quienes cumplan
con su implementación.
Como información complementaria al Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y
Modernización Municipal 2016, se verifica que en el mes de diciembre de 2015, se
aprobó el Decreto Supremo N° 400-2015-EF, mediante el cual se “Aprueban los pro-
cedimientos para el cumplimiento de metas y la asignación de los recursos del Pro-
grama de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal del año 2016”, en cuyos
acápites 17 y 28 se establecen metas relacionadas con la implementación del control
interno en las municipalidades. Además, en el mismo dispositivo legal se aprueban los
instructivos de evaluación correspondientes, desarrollando las actividades, especifica-
ciones, medios de verificación y puntajes de evaluación para la implementación del
control interno en el proceso de contratación pública.
El documento “Medición de la Implementación del Sistema de Control Interno en el
Estado – Año 2014” de la CGR, señala que el Índice de Implementación del Sistema
de Control Interno (IISCI) promedio es de 25, ubicado en el nivel de maduración in-
termedio, tercera escala de seis. Asimismo, se indica que las empresas estatales y los
organismos autónomos presentan un mayor nivel de implementación del sistema de
control interno; mientras que las municipalidades provinciales presentan el menor
puntaje (15 – control interno inicial).
c) Un equilibrio adecuado entre una toma de decisiones oportuna y eficiente y
una mitigación efectiva del riesgo.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
178
Este aspecto persigue evaluar si los mecanismos de control constituyen actividades
que propenden a la verificación y mitigación de riesgos sin afectar los incentivos para
la toma de decisiones en favor de que se concreten las adquisiciones; es decir, que el
control no conlleve a la inoperancia en la obtención de las prestaciones que se requie-
ren contratar.
En este punto, la CGR ha asumido un rol protagónico en el control interno promo-
viendo que los funcionarios tomen en cuenta las normas y riesgos en lugar de desin-
centivar la toma de decisiones por parte de estos últimos, como era la percepción en
periodos anteriores. Actualmente, puede afirmarse que no existen frenos en la toma de
decisiones por causas atribuibles al control. Sin embargo, dicho equilibrio entre la to-
ma de decisiones y la mitigación del riesgo como parte del control interno resulta muy
difícil de medir, por lo que no puede sostenerse que el criterio analizado se cumpla.
d) Evaluación y controles específicos y periódicos del riesgo y ajustados al
manejo del riesgo.
Los controles específicos y periódicos del riesgo tienen directa vinculación con el ni-
vel de implementación del control interno. Con relación a ello, el artículo 6º de la Ley
28716, Ley de Control de la Entidades del Estado establece como obligación del Titu-
lar y funcionarios de cada entidad “(...) Efectuar la autoevaluación del control interno,
a fin de propender al mantenimiento y mejora continua del control interno.”
Tal como se mencionara anteriormente, la CGR concluyó una medición en los tres
niveles de gobierno respecto de la implementación del control interno durante el año
2014, lo que permitió que se obtenga el IISCI, indicador que mide el grado de imple-
mentación o madurez del SCI en las entidades del Estado. Dicho indicador fue cons-
truido en base a un cuestionario de 51 preguntas aplicadas a Jefes de OCI de 655 enti-
dades a nivel nacional de los tres niveles de gobierno. A continuación se citan algunos
resultados de la medición efectuada:
El valor promedio del IISCI 2014 es de 25 revelando un nivel de maduración
promedio (tercera escala de seis); el 34% de las entidades evaluadas tiene un
IISCI en dicho rango, un 51% tiene un puntaje de menor calificación que lo
ubica en el Control Interno inicial y en el otro extremo, sólo un 4% está en el
nivel de maduración óptimo y un 1% en el de mejora continua.
A nivel de los Componentes del Control Interno, el de Información y
Comunicación es el mejor evaluado con un IISCI de 37, luego los componentes
de Actividades de Control Gerencial y Ambiente de Control con 31, ubicados
los tres en un nivel de maduración intermedio. Asimismo, los Componentes con
menor desarrollo son Evaluación de Riesgos con 10 y supervisión con 14,
ambos en el nivel inicial.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
179
Con ello se verifica que, independientemente de la progresiva evolución en la imple-
mentación del control interno en sus diferentes componentes, incluido el manejo del
riesgo, la CGR da muestras de diligencia y preocupación efectiva en la evaluación y
controles específicos y periódicos al respecto.
Criterios de Calificación:
Aunque no exista un modelo único, es importante que los principios básicos de super-
visión y control existan dentro del marco legal y regulatorio del país y que su aplica-
ción sea universal.
Criterios de Calificación Puntaje
El sistema en el país contiene disposiciones sobre lo siguiente:
a) Mecanismos e instituciones adecuadas e independientes de
control y auditoría para supervisar la función de adquisiciones.
b) Implementación de mecanismos de control interno en las
diferentes dependencias con procedimientos claramente
definidos.
c) Un equilibrio adecuado entre una toma de decisiones oportuna y
eficiente y una mitigación efectiva del riesgo.
d) Evaluación y controles específicos y periódicos del riesgo y
ajustados al manejo del riesgo.
3
El sistema en el país cumple con los requisitos de a) más dos de los
requisitos anteriormente nombrados.
2
El sistema alcanza a) pero los controles resultan muy trabajosos y lle-
van mucho tiempo, obstaculizando así una toma de decisiones eficien-
te.
1
Los controles son imprecisos o flojos e inadecuados hasta tal punto
que existe una aplicación deficiente de las leyes y reglamentaciones y
un gran riesgo de fraude y corrupción.
0
A partir de lo señalado en los párrafos anteriores se aprecia el cumplimiento de las
buenas prácticas internacionales relacionadas con el control de las adquisiciones pú-
blicas en lo que respecta al mecanismo e instituciones independientes de control, la
existencia de mecanismos definidos en relación al control bajo la rectoría de la CGR y
la clara existencia de controles específicos y periódicos respecto a los componentes
del control interno, lo que incluye el manejo de riesgos; por lo cual se cumple con lo
señalado en (a), (b) y (d). El criterio c) referido al equilibrio entre la toma de decisio-
nes oportuna y eficiente y la mitigación efectiva del riesgo, si bien afirma una mejora
carecería de evidencias dada la dificultad en su obtención por la propia naturaleza
subjetiva del equilibrio definido como mejor práctica.
Puntaje obtenido: 2
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
180
Como recomendación, se propone avanzar en el diseño de indicadores cualitativos y
cuantitativos que contemplen el análisis de factores que influyen en la actuación dili-
gente de las entidades y/o la posible inacción en materia de contrataciones y si estas
circunstancias tendrían correlación con las actuaciones de control ya sea de los OCIs,
los auditores externos o la misma CGR.
Sub-indicador 9 (b).- La aplicación y el seguimiento de los hallazgos y recomen-
daciones del marco de control proporcionan un entorno que
favorece el cumplimiento
En este sub-indicador se evalúa si en el sistema se cumple lo siguiente:
- Se realizan auditorías internas o externas al menos una vez por año y las
recomendaciones hallan una respuesta o se implementan dentro de los seis meses
de la presentación del informe de los auditores.
Diagnóstico del criterio:
Como premisa para evaluar la frecuencia de auditorías, corresponde señalar que el
literal h) del artículo 22° de la Ley Orgánica del SNC establece como atribución de la
CGR aprobar el Plan Nacional de Control y los Planes Anuales de Control de las en-
tidades siendo que para los años 2014 y 2015, mediante Resolución de Contraloría
N° 440-2013-CG emitida el 27.dic.2013 y mediante Resolución de Contraloría N°
598-2014-CG emitida el 26.dic.2014 se aprobaron los planes de control para un mí-
nimo de 415 y 624 entidades respectivamente, siendo relevante precisar que la CGR
prioriza sus acciones de control sobre las Entidades que concentran la mayor cantidad
de recursos públicos así como aquellas que fueron materia de denuncias públicas y
por ello, durante la ejecución del plan anual de control de acciones de control poste-
rior generalmente se incrementa el número entidades auditadas pudiendo inclusive
ejecutarse más de una auditoria en una misma entidad. En lo que concierne a contra-
taciones públicas, el tipo de acción de control más frecuente es el examen especial y
la auditoría de cumplimiento.
A continuación se presenta la cantidad de entidades auditadas y el total de acciones de
control posterior ejecutadas al cierre de los años 2014 y 2015 que muestra el desagre-
gado por tipo de servicio de control según la base de datos del Sistema de Control
Gubernamental y el Sistema Integrado de Control de Auditorias:
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
181
SERVICIOS DE CONTROL CONCLUI-
DOS 2014 – 2015 Entidades Auditadas # Acciones Control
Año 2014 Año 2015 Acciones 2014 Acciones 2015
Total CONTROL POSTERIOR 848 840 2443 2571
Examen Especial 789 392 1962 588
Auditoría de Cumplimiento 0 699 0 1583
Auditoría Financiera 374 320 474 394
Auditoría de Gestión 5 0 6 0
Auditoría de Desempeño 1 5 1 6
A partir de la información proporcionada por la CGR puede inferirse que la relación
entre las acciones de control relacionadas con contrataciones públicas, exámenes es-
peciales y auditorías de desempeño, y el número de entidades auditadas en estos tipos
de acciones de control es superior a 1 lo que indica que se efectúa más de una acción
y dicha relación se mantiene en los dos años reportados, es decir, se desprende que se
realizan auditorías internas y externas al menos una vez por año en las entidades foca-
lizadas.
De otro lado, en lo que respecta a las recomendaciones de control, el literal b) del ar-
tículo 15º de la ley Orgánica del SNC, establece que es atribución del SNC formular
oportunamente recomendaciones para mejorar la capacidad y eficiencia de las entida-
des en la toma de sus decisiones y en el manejo de sus recursos, así como los proce-
dimientos y operaciones que emplean en su accionar, a fin de optimizar sus sistemas
administrativos, de gestión y de control interno.
En concordancia con estas atribuciones la Normas de Auditoria Gubernamental (vi-
gente hasta el 12 de mayo de 2014) y luego la Directiva de la Auditoria de Cumpli-
miento aprobada mediante Resolución de Contraloría N° 473-2014-CG, vigente ac-
tualmente, señalan que como resultado de las auditorias que ejecuten los Órganos del
Sistema de Control emiten los informes respectivos, que contiene el desarrollo de las
observaciones o de las irregularidades detectadas en la auditoria y las respectivas re-
comendaciones. En cuanto a la cantidad de recomendaciones por informe, no existe
una muestra que permita evaluar un promedio, media o tendencias del número de re-
comendaciones, sin embargo, de las conversaciones sostenidas nos afirmaron que por
lo general se realizan entre 6 a 8 recomendaciones, por lo que, para las estimaciones
consecuentes consideramos el número exacto de 7 recomendaciones, lo que incluye
las recomendaciones para corregir desviaciones, recomendaciones de medidas de con-
trol interno para optimizar la gestión, y recomendaciones de deslinde de responsabili-
dades o inicio de procedimiento administrativo sancionador.
Dichas recomendaciones se presentan en los siguientes casos: En el caso de observa-
ciones con señalamiento de presuntas responsabilidades administrativas funcionales
de los hechos revelados en el Informe, que no se encuentren sujetos a la potestad san-
cionadora de la CGR, se recomienda a la entidad auditada que disponga su procesa-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
182
miento y la aplicación de las sanciones correspondientes, conforme al marco legal
aplicable y en caso contrario, se incluye una recomendación para su procesamiento en
el órgano respectivo, debiendo señalarse expresamente la competencia legal exclusiva
y el impedimento subsecuente de la entidad para disponer el deslinde de responsabili-
dad por los mismos hechos, lo que deberá ser puesto en conocimiento del titular de la
entidad auditada.
La Directiva Nº 014-2000-CG/B150, modificada con R.C. N° 302-2015-CG, emitida
por la CGR el 7 de octubre de 2015, tiene como objetivo establecer los procedimien-
tos para la verificación y seguimiento de la implementación de las recomendaciones
contenidas en los informes resultantes de las acciones de control efectuadas por los
órganos conformantes del SNC y de las Sociedades de Auditoría designadas y contra-
tadas y además constituye las pautas para el seguimiento de los procesos judiciales
derivados de las acciones de control efectuadas por los órganos conformantes del
SNC y de las Sociedades de Auditoría designadas y contratadas.
La referida Directiva establece lineamientos puntuales para la verificación, segui-
miento y registro de las medidas correctivas dispuestas por el Titular de la entidad que
aseguren la implementación de las recomendaciones contenidas en los informes emi-
tidos por los órganos conformantes del SNC.
En cuanto a la atención que brindan las entidades respecto de las recomendaciones de
control, según lo informado por la CGR, el inicio de la implementación de recomen-
daciones no supera un año dada la responsabilidad que conlleva para el funcionario a
quien se le dirige la recomendación. Ahora bien, respecto al seguimiento de la imple-
mentación, los OCIs a nivel nacional reportan el cambio de estado de las recomenda-
ciones (concluidas, en proceso, pendientes) sin embargo, dado que las implementa-
ciones son progresivas, el detalle de plazos por entidad auditada se gestiona en la es-
fera del OCI mientras que los reportes macro del estado por tipo de informe de con-
trol, se consolida en la CGR.
En el siguiente cuadro se aprecia que en el periodo 2009 – 2015 se han formulado
85,627 recomendaciones, cuyo estado al 31 de marzo del 2016 es el siguiente:
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
183
Reporte al 31 de marzo del 2016
2009-2015
INFORME ESPECIAL
Concluido 3,140
En proceso 466
Pendiente 1,309
sub total 1 4,915
INFORME ADMINISTRATIVO
Implementada 39,903
En proceso 19,593
Retomada 1,191
Pendiente 16,839
No apl icable 3,186
sub total 2 80,712
TOTAL GENERAL 85,627
TIPO INFORME
Fuente: Base de datos de la CGR
Para calcular el nivel de recomendaciones pendientes que se implementan en más de
un año, y considerando el reporte brindado por la CGR sobre la cantidad de entidades
auditadas y el total de acciones de control posterior ejecutadas al cierre de los años
2014 y 2015, así como el reporte del estado de las recomendaciones, se tienen en con-
sideración tres aspectos:
Número promedio de informes al año (control posterior adquisiciones): 2,507
Número de recomendaciones por informe: 7
Número de recomendaciones pendientes en los últimos 7 años: 18,138
Así se aprecia que de 85,627 recomendaciones formuladas en 7 años, 18,138 se en-
cuentran en estado de pendiente. Por otro lado, se tiene que los informes de control
relacionados con adquisiciones públicas recaen en servicios de control posterior, los
cuales ascienden a 2,507 como promedio anual siendo que el promedio de recomen-
daciones por informe es de siete (07), de lo cual se advierte un promedio de 17,549
recomendaciones por año.
A partir de dicha información resulta razonable inferir que de las recomendaciones
registradas como pendientes de atención al 31 de marzo 2016 – 18,138 – un 96.7%
(17,549) serían recomendaciones generadas en el año anterior y por ende se encontra-
rían dentro del plazo de atención de un año; mientras que el 3.3 % (589) sería el nivel
de recomendaciones que se atienden por más de un año.
Criterios de Calificación
El propósito de este indicador es revisar en qué medida se implementan dentro de un
plazo razonable las recomendaciones de auditoría interna y externa. Esto puede ex-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
184
presarse como porcentaje de las recomendaciones implementadas dentro de los seis
meses, el año, transcurrido más de un año o nunca.
Criterios de Calificación Puntaje
Se realizan auditorías internas o externas al menos una vez por año y
las recomendaciones hallan una respuesta o se implementan dentro de
los seis meses de la presentación del informe de los auditores.
3
Las auditorías se realizan todos los años pero la respuesta a las reco-
mendaciones de los auditores o su implementación llevan hasta un
año.
2
Las auditorías se realizan en forma anual pero las recomendaciones
rara vez se implementan o encuentran una respuesta.
1
Las auditorías se realizan en forma esporádica y, en general, no se im-
plementan sus recomendaciones.
0
A partir de lo señalado en los párrafos precedentes se cumpliría con la periodicidad de
realización de auditorías al menos una vez por año y se aprecia que la respuesta a las
recomendaciones, si bien puede mejorarse, es materia de seguimiento por parte del
SNC de modo que se logren avances en la eficiencia y legalidad del uso de recursos
públicos. Cabe precisar que a partir de la información reportada por la CGR se ha lo-
grado obtener el indicador sobre el porcentaje de implementación de recomendacio-
nes.
Puntaje obtenido: 2
Como recomendación se sugiere a la CGR que optimice la formulación y esperada
implementación de recomendaciones de control en dos aspectos: la claridad y aserti-
vidad en la formulación de recomendaciones y por otro lado, la inclusión de la varia-
ble “duración de la implementación” en sus controles.
Sub-indicador 9 (c) – El sistema de control interno brinda información oportuna
sobre cumplimiento a fin de permitir las acciones de gestión.
En este sub-indicador se evalúa si se cumplen las siguientes disposiciones clave:
a) Normas escritas para la unidad de control interno a fin de transmitir
problemas a la gerencia según la urgencia que tengan.
b) Reportes periódicos a la gerencia a través de todo el año.
c) Cumplimiento de la periodicidad establecida y de las normas escritas.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
185
Diagnóstico de los criterios
a) Normas escritas para la unidad de control interno a fin de transmitir pro-
blemas a la gerencia según la urgencia que tengan.
En el ordenamiento nacional, no existe una “unidad de control interno” como lo de-
nominarían algunos países pues según la “Guía para la Implementación del Sistema
de Control Interno de las entidades del Estado” se prevé la conformación de un Comi-
té en cada Entidad, el cual es el encargado de efectuar la sensibilización, orientacio-
nes, diagnósticos internos, y apoyo en el establecimiento y seguimiento de planes de
control interno en consideración a riesgos de la gestión, de modo que las medidas a
implementarse, progresivamente, formen parte de las decisiones internas en los dife-
rentes niveles de la Entidad.
Ahora bien, cabe señalar que en enero de 2015 la CGR, a través del Departamento de
Control Interno de la Gerencia de Estudios y Gestión Pública elaboró herramientas
escritas como parte de una estrategia para fortalecer el control interno en las entidades
del Estado, de conformidad con las responsabilidades que le otorga la Ley N° 28716,
Ley de Control Interno de las entidades del Estado. Dichas herramientas escritas in-
cluyen materiales que sensibilizan a las entidades sobre el valor agregado del control
interno, materiales de capacitación, lista de chequeos de autodiagnóstico y formatos
de seguimiento y evaluación, todo lo cual se ha generado en función de los siguientes
ejes y componentes:
El componente “Acompañamiento a entidades piloto” tiene como objetivo que, a tra-
vés del acompañamiento de la CGR, un grupo de entidades de los tres niveles de go-
bierno implementen sus controles internos en el proceso de contratación pública,
promoviendo de esta manera la institucionalización el control interno en estas entida-
des; además de identificar y, sobretodo, documentar buenas prácticas y experiencias
que sirvan de insumo para retroalimentar los productos y herramientas de control in-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
186
terno (normativa existente, lenguaje, gradualidad de la implementación) de la estrate-
gia.
En ese sentido, la estrategia define además que el acompañamiento de control interno
se focalice en el proceso de contratación pública y cuenta con el compromiso y volun-
tad de acción de las entidades seleccionadas. El período de acompañamiento abarca
un plazo aproximado de ocho meses.
Como resultado de la utilización y/o aplicación del material escrito generado se tienen
los siguientes resultados:
Equipos directivos sensibilizados y personal logístico capacitado en control in-
terno.
Entidades que actualizaron o emitieron sus documentos de formalización del
compromiso de implementación del control interno (actas de compromisos y
comités de control interno)
Entidades que lograron identificar sus riesgos y brechas en el proceso de contra-
tación pública, a través de la herramienta de control interno proporcionada por
la CGR, y producto de ello emitieron lineamientos y protocolos formales para la
mitigación de los mismos.
Entidades que van generando experiencia y cultura de control interno al interior
de sus organizaciones.
Ahora bien, en mayo del año 2016 la CGR ha aprobado la Directiva N° 013-2016-
CG/GPROD “Implementación del Sistema de Control Interno en las Entidades del
Estado”, a fin de: i) regular el modelo y los plazos para la implementación del SCI
que deben realizar las entidades del Estado en los tres niveles de gobierno, ii) medir el
nivel de madurez del SCI con base a la información que deben registrar las entidades
de todos los niveles de gobierno a través del aplicativo informático Seguimiento y
Evaluación del SCI. Asimismo, establece los plazos máximos en los que cada entidad
debe implementar su SCI, en función al nivel de gobierno, fase y etapa de implemen-
tación.
b) Reportes periódicos a la gerencia a través de todo el año.
En cuanto a los reportes periódicos a la gerencia a través de todo el año, como lo he-
mos señalado precedentemente, el SCI se debe realizar dentro de cada Entidad en los
tres niveles de gobierno, siendo que, en el año 2016 mediante la Directiva N° 013-
2016-CG/GPROD se prevé una fase de evaluación la cual debe ser permanente y se
acompaña la evolución de las fases de planificación y ejecución, con la finalidad de
retroalimentar el proceso de implementación para la mejora continua del SCI de la
entidad.
Así, en la fase de evaluación se deben efectuar “Reportes de evaluación y mejora con-
tinua”, lo cual comprende las actividades enfocadas a viabilizar la evaluación periódi-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
187
ca de la implementación del SCI, así como su mejora continua y difusión de los logros
alcanzados al interior de la entidad, para ello se deben realizar las siguientes activida-
des:
“Elaborar reportes de evaluación respecto a la Implementación del SCI”, para
ello se considera que en la fase de planificación, el Comité de cada entidad ela-
bora un reporte de evaluación al término de cada una de sus etapas, en la fase de
ejecución se elabora reportes de evaluación trimestral de la implementación del
plan de trabajo.
Los reportes de evaluación de las fases de planificación y ejecución, visados y
suscritos por cada miembro del Comité, se remiten al Titular de la entidad a fi n
de que tome conocimiento del estado situacional y disponga de las acciones que
correspondan.
“Elaborar un informe final”, al término del plazo de implementación del SCI, el
Comité de cada entidad elabora un informe final que recoja la información del
proceso de implementación del SCI de la entidad
Igualmente, el informe final visado y suscrito por cada miembro del Comité, se
remite al Titular de la entidad para que tome conocimiento de la implementa-
ción y garantice la continuidad del Control Interno en la entidad.
c) Cumplimiento de la periodicidad establecida y de las normas escritas.
Dado que la Directiva N° 013-2016-CG/GPROD recién ha sido aprobada por la CGR
a mediados del año 2016 no se cuenta con información que permitan evaluar el cum-
plimiento de la periodicidad sobre las implementación de las recomendaciones de
control interno que se realicen dentro de cada Entidad.
Sin embargo, es preciso señalar que la referida Directiva establece plazos para que las
Entidades implementen sus sistemas de control interno, según el siguiente detalle:
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
188
Criterios de Calificación:
Deben establecerse las siguientes disposiciones clave:
(a) Normas escritas para la unidad de control interno a fin de transmitir
problemas a la gerencia según la urgencia que tengan.
(b) Reportes periódicos a la gerencia a través de todo el año.
(c) Cumplimiento de la periodicidad establecida y de las normas escritas.
Criterios de Calificación Puntaje
Se cumplen todos los requisitos enumerados arriba de la (a) hasta la (c). 3
Se cumplen con los requisitos de (b) más una de los restantes. 2
Solamente se cumple con el requisito de (a). 1
No existe un sistema de control interno operativo. 0
De lo expuesto se desprende que existen normas escritas que regulan el control in-
terno, así como documentación generada por la CGR, a través de su programa de
acompañamiento, lo cual incluye disposiciones sobre reportes periódicos en la plani-
ficación (al término de cada etapa) y ejecución (trimestralmente), así como un infor-
me final, por lo que se verifican disposiciones que dan cuenta de las mejores prácticas
señaladas en los literales a) y b), sin embargo, dado que la Directiva N° 013-2016-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
189
CG/GPROD ha sido aprobada en el mes de mayo del 2016, no se cuenta con informa-
ción que permita verificar el cumplimiento aludido en el literal c).
Puntaje obtenido: 2
Como recomendación se sugiere que la CGR que en coordinación con el Ministerio
de Economía y Finanzas y el OSCE, desarrollen sinergias con miras a aprobar ins-
trumentos consensuados que fortalezca el sistema de control interno sobre la base de
la identificación, medición y sistematización de mejores prácticas en favor de las ac-
ciones de gestión.
Sub indicador 9 (d) – Los sistemas de control internos se encuentran suficiente-
mente definidos como para permitir la realización de audito-
rías de desempeño
El presente indicador está orientado a evaluar la existencia de políticas, procedi-
mientos o lineamientos de control interno en las Entidades, que sirvan de pauta para
la realización de auditorías de desempeño.
En este Sub-indicador se evalúa la existencia de Procedimientos de control interno lo
que incluye un manual que establece los requisitos para esta actividad y está a dispo-
sición de todo el personal
Diagnóstico de los criterios:
En primer lugar cabe mencionar que de conformidad con el artículo 7° de la Ley N°
27785, Ley del SNC y de la CGR, el Control Interno:
i) Se encuentra en el ámbito de cada Entidad sujeta a control y comprende
acciones de cautela previa, simultánea y de verificación posterior con la
finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe
correcta y eficientemente;
ii) El control interno previo y simultáneo compete exclusivamente a las
autoridades, funcionarios y servidores públicos de las entidades como
responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, en tanto que el
control interno posterior es ejercido por los responsables superiores del
servidor o funcionario ejecutor, así como por el OCI según sus planes y
programas anuales;
iii) Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y supervisar el
funcionamiento y confiabilidad del control interno, estando obligado a definir
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
190
las políticas institucionales en los planes y/o programas anuales que se
formulen al respecto.
En ese contexto, se expidió la Ley N° 28716, Ley del Control Interno de las Entidades
del Estado, que define al SCI y sus componentes, así como la obligatoriedad de las
Entidades de implantar un control interno en sus procesos, actividades, recursos, ope-
raciones y actos institucionales, orientando su ejecución a la promoción y optimiza-
ción de la eficiencia, eficacia, transparencia y economía en las operaciones de la En-
tidad y el cuidado y resguardo de los recursos y bienes del Estado.
Respecto a los procedimientos de control interno en las Entidades, lo que incluye ma-
nuales de control interno en las Entidades a disposición de su personal corresponde
señalar que la citada Ley del Control Interno de las Entidades del Estado, en su artícu-
lo 10° dispone que la CGR, con arreglo a lo establecido en el artículo 14°84 de la Ley
N° 27785, dicta la normativa técnica de control que oriente la efectiva implantación y
funcionamiento del control interno en las Entidades del Estado, así como su respecti-
va evaluación85.
En ese contexto, con Resolución de Contraloría General N° 458-2008-CG del 28 de
octubre de 2008, se aprobó la Guía para la implementación del SCI de las Entidades
del Estado, cuyo objetivo principal es el de proveer de lineamientos, herramientas y
métodos a las Entidades del Estado para la implementación de los componentes que
conforman el SCI establecido en las NCI.
Cabe mencionar que mediante Decreto de Urgencia N° 067-2009 de fecha 22 de junio
de 2009 se modificó el artículo 10° de la citada Ley N° 28716, señalando entre otros
que la implementación del SCI será de aplicación progresiva teniendo en cuenta la
naturaleza de las funciones de las entidades así como la disponibilidad de los recur-
sos presupuestales.
A partir de lo reseñado, cobra relevancia la Guía para la Implementación del SCI de
las entidades del Estado aprobada con Resolución de Contraloría General N° 458-
2008-CG en la medida que ofrece una estructura y metodología enunciativa mas no
limitativa, que sirve de marco de referencia para que las entidades desarrollen la im-
plementación de su SCI de manera homogénea en lo general y de acuerdo con su na-
turaleza, cultura organizacional, complejidad operativa, atribuciones, circunstancias,
84 En el artículo 14° de la Ley N° 27785, se dispone que “El ejercicio del control gubernamental por
el Sistema en las entidades, se efectúa bajo la autoridad normativa y funcional de la Contraloría
General, la que establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos técnicos correspondien-
tes a su proceso, en función a la naturaleza y/o especialización de dichas entidades, las modalida-
des de control aplicables y los objetivos trazados para su ejecución.”
85 Mediante la promulgación de la Ley Nº 29743 se modificó el cuarto párrafo del mencionado ar-
tículo 10° de la Ley N° 28716, indicándose que la competencia normativa de la CGR, tomaría en
cuenta la naturaleza de las funciones de las entidades, proyectos de inversión actividades y pro-
gramas sociales que estas administran. Asimismo, se derogaron los artículos 2 y 3 del Decreto de
urgencia 067- 2009.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
191
presupuesto, infraestructura, entorno normativo y nivel de automatización que le co-
rresponde a cada entidad pública en lo particular.
De acuerdo a lo dispuesto en la mencionada Guía, la implantación del SCI, compren-
de tres (03) fases, las cuales a su vez comprenden un conjunto de actividades que
enunciamos a continuación:
Ase Actividades Documentos de acreditación Planificación Compromiso de la Alta Dirección Acta de compromiso Constitución del Comité
Diagnóstico Programa de trabajo
Recopilación de información
Análisis de información
Análisis Normativo
Identificación de debilidades y fortalezas
Informe de Diagnóstico Plan de Trabajo Descripción de actividades y cronograma
Desarrollo del Plan de Trabajo Ejecución Implementación a Nivel de Entidad
Implementación a Nivel de Procesos
Evaluación Evaluación del Proceso de Implemen-
tación
Criterios de calificación Puntaje
Existen procedimientos de control internos lo que incluye un manual que
establece los requisitos para esta actividad y está a disposición de todo el
personal.
3
Existen procedimientos de control internos pero hay omisiones o prácti-
cas que necesitan de ciertas mejoras.
2
Existen procedimientos pero su cumplimiento es disparejo. 1
El sistema de control interno está definido en forma deficiente o directa-
mente no existe.
0
De lo expuesto se desprende que existen normas procedimientos y guías para la im-
plementación de sistemas de control interno en las Entidades siendo que la guía apro-
bada por la CGR resalta, como fundamento del ambiente de control en las entidades,
la difusión y participación del personal de manera transversal en la implementación y
consolidación del control interno. Por otro lado, considerando que la implementación
y su medición es progresiva teniendo en cuenta la naturaleza de las funciones de las
Entidades, no se puede afirmar que su cumplimiento es disparejo ni deficiente.
Además de ello, conviene destacar que a mediados del año 2016 la CGR a través de la
Directiva N° 013-2016-CG/GPROD ha establecido plazos para que las Entidades im-
plementen su SCI, a partir de lo cual, posteriormente podrían recabarse información
sobre las entidades que cuente con procedimientos de control interno.
Puntaje obtenido: 2
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
192
Como recomendación se sugiere a la CGR que en coordinación con el OSCE elabore
un manual de control interno en materia de adquisiciones públicas y se difunda en los
tres niveles de gobierno para las adecuaciones institucionales que sean pertinentes pa-
ra que se cuente con un instrumento que permita desarrollar el control externo de
desempeño en materia de adquisiciones públicas.
Sub indicador 9 (e).- Los auditores se encuentran lo suficientemente informados
sobre los requisitos de adquisiciones y los sistemas de control
para realizar auditorías de calidad que contribuyan al cum-
plimiento
El objetivo de este sub indicador es confirmar que existe un sistema para asegurar
que los auditores que verifican cuestiones de adquisiciones reciban el entrenamiento
adecuado o sean seleccionados siguiendo criterios que exijan que explícitamente de-
muestren suficientes conocimientos sobre el tema. En general, los auditores deben
recibir capacitación formal sobre los requisitos para las adquisiciones, los princi-
pios, las operaciones, las leyes, reglamentaciones y procesos. De lo contrario, deben
tener amplia experiencia en adquisiciones públicas o recibir el apoyo de especialistas
o consultores en el tema.
Los criterios a evaluar en el presente sub indicador son:
a) Existencia de un programa para capacitar a los auditores internos y externos
a fin de asegurar que estén bien versados en los principios relacionados con
las adquisiciones, las operaciones, las leyes y reglamentaciones.
b) La selección de auditores exige que tengan conocimientos adecuados sobre el
tema como condición para realizar las auditorías de adquisiciones.
Análisis de cada uno de los criterios:
a) Programa de capacitación de los auditores relacionado con las
adquisiciones
Al respecto, conforme a lo dispuesto en el literal e) del artículo 22 de la Ley N° 27785
la CGR tiene como atribución fortalecer a los OCI con personal calificado para el
cumplimiento de sus fines, siendo que el personal que realiza las auditorias antes de
dar inicio a los servicios de control debe encontrarse capacitado en las materias co-
rrespondientes de acuerdo a los programas de capacitación de la Escuela Nacional de
Control.
Bajo ese contexto, no existiría una brecha entre personal que se encuentre debidamen-
te capacitado y aquel que no, sin embargo, si existen oportunidades de mejora en
cuenta al mejoramiento continuo, de orden temático, del programa de capacitación.
Adicionalmente, la CGR ha proporcionado información del Programa de Capacitación
que se brinda a los auditores a través de la Escuela Nacional de Control, capacitación
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
193
que si bien es de carácter integral, comprende materias específicas de contrataciones
públicas, como puede apreciarse a continuación:
(MEBA
Objetivos: Malla Curricular:
Brindar entrenamiento básico a los auditores
de la CGR en el ejercicio del control guberna-
mental, gestión pública y desarrollo de habili-
dades, en el marco de las políticas y lineamien-
tos estratégicos de la CGR.
Reforzar las competencias de los auditores y
profesionales de la CGR en el ejercicio del
control gubernamental, principalmente de
aquellos que laboran en las ORC en el interior
del país.
Comprende, entre otros, el Curso Contrataciones
del Estado con 34 horas lectivas, con el siguiente
temario:
4. Actos preparatorios
5. Procesos de Selección
6. Modalidades Especiales de Selección
7. Ejecución Contractual de Bienes y Servicios
8. Solución de Controversias
9. SEACE y Contrataciones Electrónicas
Asimismo, comprende dos talleres de 8 horas
lectivas cada uno, respecto de:
Auditoría a los Procesos de Contrataciones
Auditoría de Obras Públicas
PAB-AC 1. Fortalecer la labor del auditor para que las
acciones de control logren los resultados espe-
rados por La CGR.
2. Desarrollar las competencias de los auditores a
fin de contribuir a la mejora de su desempeño
laboral a través de la puesta en práctica de las
técnicas de la auditoría de cumplimiento.
Comprende, entre otros, un curso de 26 horas
académicas de Contrataciones del Estado
(PAI-AC Proporcionar a sus participantes un plan de capa-
citación del más alto nivel académico y profesio-
nal, que les permita lograr una formación integral.
Para ello, busca desde una perspectiva práctica,
fortalecer el desarrollo de competencias a través
de la aplicación de la teoría en su quehacer labo-
ral, transfiriendo sus logros de aprendizaje para el
cumplimiento de las metas institucionales:
1. Fortalecer la labor del auditor para que las
acciones de control logren los resultados espe-
rados por La CGR.
2. Desarrollar las competencias de los auditores a
fin de contribuir a la mejora de su desempeño
laboral a través de la puesta en práctica de las
técnicas de la auditoría de cumplimiento.
Comprende, entre otros, un Taller de Casuística
de Contrataciones del Estado de 16 horas acadé-
micas
Finalmente, la CGR ha proporcionado la siguiente estadística de la Escuela Nacional
de Control, respecto de las capacitaciones que han recibido los auditores en materia de
adquisiciones:
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
194
b) La selección de auditores exige que tengan conocimientos adecuados sobre
el tema como condición para realizar las auditorías de adquisiciones
Sobre el particular, de conformidad con el artículo 19° de la Ley N° 27785, Ley Or-
gánica del SNC, modificada por Ley N° 28557, respecto de la designación de los in-
tegrantes de los Órganos de Auditoría Interna, en primer lugar cabe mencionar que:
i) La CGR, aplicando el principio de carácter técnico y especializado del
control, nombra mediante concurso público de méritos a los Jefes de los
Órganos de Auditoría Interna, y hasta un veinticinco por ciento (25%) de
los mismos, por designación directa del personal profesional de la CGR.
ii) Los Jefes de los Órganos de Auditoría Interna pueden ser trasladados a otra
plaza por necesidad del servicio.
iii) La CGR regula la separación definitiva del Jefe del Órgano de Auditoria
Interna de acuerdo a las causales, procedimientos e incompatibilidades que
establezca para tal efecto.
Ahora bien, en cuanto al hecho que quienes realizan las auditorías de adquisiciones
tengan conocimientos adecuados sobre el tema como condición para realizarlas, es
pertinente mencionar que las Normas Generales de Control Gubernamental, aproba-
das con Resolución de Contraloría N° 273-2014-CG del 12 de mayo de 2014, en
cuanto al entrenamiento y competencia del personal que realiza servicios de control,
establece como premisa que el personal del Sistema debe poseer entrenamiento pro-
fesional especializado y actualizado, así como contar con la competencia necesaria
para el apropiado desarrollo del control gubernamental, propendiéndose a la mejora
continua de su calidad profesional. En ese sentido, cuando se selecciona a los audito-
res que integraran los comités de auditoría en materia de adquisiciones, se requiere
que haya aprobado previamente los cursos de la Escuela Nacional de Control (MEBA,
PAB-AC, PAI-AC), sin perjuicio de que ante casos atípicos y/o complejos se recurra
al apoyo de especialistas en adquisiciones públicas o al mismo OSCE.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
195
Criterios de Calificación Puntaje
Existe un programa establecido para capacitar a los auditores internos y
externos a fin de asegurar que estén bien versados en los principios rela-
cionados con las adquisiciones, las operaciones, las leyes y reglamentacio-
nes; y la selección de auditores exige que tengan conocimientos adecuados
sobre el tema como condición para realizar las auditorías de adquisiciones.
3
En el caso que los auditores adolezcan de conocimiento específico sobre
adquisiciones, los mismos reciben el apoyo de especialistas o consultores
en contrataciones.
2
Existe un requisito de que los auditores tengan conocimientos generales
sobre los principios relacionados con las adquisiciones, sus operaciones,
leyes y reglamentaciones que las rigen pero no reciben en general el apoyo
de especialistas en adquisiciones.
1
No existe la exigencia de que los auditores tengan conocimientos sobre
adquisiciones y no hay un programa formal de capacitación y ningún so-
porte técnico para los auditores.
0
A partir de la información proporcionada por la CGR se desprende que desde el año
2009, a través de su Escuela Nacional de Control, aquella viene brindando capacita-
ción a los integrantes de los OCI’s a fin que estos cuenten con los conocimientos ade-
cuados sobre el tema como condición para realizar las auditorías de adquisiciones. En
cuanto al procedimiento de selección de quienes lideran los órganos de auditoría in-
terna, a través de una disposición con rango de Ley se estipula que la selección se rea-
liza a través de un concurso de méritos que se desarrolla con carácter técnico y espe-
cializado, siendo que para realizar servicios de control, aquellos que realizan esta la-
bor debe contar con el entrenamiento y competencias suficientes en las materias audi-
tadas, entre ellas, la de contrataciones públicas.
Puntaje obtenido: 3
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
196
Indicador 10.- Eficiencia del mecanismo de apelaciones
Bajo este indicador se evalúa detalladamente una gama de temas específicos que con-
tribuyen a la eficiencia de los mecanismos de apelación y elevación de observaciones,
ya que esto ayuda a tener un entorno que favorezca la salud del sistema de contrata-
ciones públicas. Se calificarán cinco sub-indicadores.
Para efectos del presente indicador, se desarrollarán los mecanismos previstos en la
normativa de contrataciones para ejercer el derecho de su revisión, respecto al con-
tenido de las Bases (elevación de observaciones) y respecto a las actuaciones de la
Entidad impugnables (recursos de apelación).
En los referidos mecanismos el OSCE interviene de la siguiente manera:
a. Pronunciamiento respecto de Bases elevadas: Dentro de los 3 días hábiles
siguientes de la notificación del pliego absolutorio de observaciones formuladas
los participantes pueden solicitar que los actuados del proceso sean elevados al
OSCE para la emisión del pronunciamiento de OSCE.
La Dirección de Supervisión del OSCE debe revisar los actuados del proceso para
la emisión del Pronunciamiento correspondiente en un plazo máximo de diez días
hábiles, siendo de cumplimiento obligatorio y no puede ser impugnado en ninguna
otra vía.
b. Resolución respecto de Recurso de apelación: Las discrepancias que surjan entre la
Entidad y los participantes o postores en un proceso de selección solamente podrán
dar lugar a la interposición del recurso de apelación, a través del cual se pueden
impugnar los actos dictados desde la convocatoria hasta antes de la celebración del
contrato.
A través de este mecanismo no se pueden impugnar las Bases ni su integración.
El Tribunal de OSCE es competente para conocer los recursos de apelación que se
interpongan sobre los procesos de selección de Adjudicación Directa Pública, Con-
curso Público, Adjudicación Directa Pública y Adjudicación de Menor Cuantía deri-
vada de los procesos antes mencionados. En cuanto a los procesos de selección de
Adjudicación Directa Selectiva y Adjudicación de Menor Cuantía, el recurso de ape-
lación se presenta ante la Entidad que convocó el proceso.
Es preciso señalar que si bien en el contenido de los sub indicadores se hace referen-
cia al término “quejas”, el desarrollo de los aspectos a tratar en el presente caso se en-
cuentran referidos a los mecanismos de revisión previstos en la normativa de contra-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
197
taciones, pues las quejas en la norma nacional tienen otra connotación, alcance y pro-
cedimiento.
Sub indicador 10 (a).- Las decisiones se discuten sobre la base de la información
disponible y la decisión final puede ser revisada y tomada
por un ente (o autoridad) con capacidad de exigir su cum-
plimiento conforme a las leyes.
El sistema en el país contiene disposiciones sobre lo siguiente:
a) Las decisiones se toman sobre la base de las pruebas disponibles que las partes
han presentado ante un ente determinado que tiene la autoridad de tomar una
decisión final que resulta vinculante salvo que se presente una apelación.
b) Existe un ente de apelaciones que tiene la autoridad de revisar las decisiones
del ente ante el cual se planteó la protesta y emite decisiones finales cuyo
cumplimiento puede exigirse.
c) Existen plazos específicos para la presentación y revisión de las protestas y
toma de decisiones que no demoran indebidamente el proceso de adquisiciones.
Diagnóstico de los criterios:
a) Evaluación de la información disponible para la toma de decisiones
Respecto de las bases elevadas, las Entidades remiten al OSCE los actuados del pro-
ceso de selección de acuerdo a los requisitos del TUPA del OSCE, siendo la Unidad
de Tramite Documentario la encargada de recibir y verificar el cumplimiento de los
requisitos exigidos.
Para la emisión del Pronunciamiento la Dirección de Supervisión del OSCE revisa la
toda la información remitida por Entidad. En atención al contenido de las solicitud(es)
de elevación de observaciones se determinan los aspectos que serán tratados en el
Pronunciamiento, para ello se analiza los aspectos cuestionados por los participantes y
los argumentos esbozados por la Entidad, a fin que el OSCE se pronuncie y disponga,
de ser el caso, los aspectos que la Entidad deberá considerar en el desarrollo de la
contratación (integración de Bases).
A efectos que el OSCE se pronuncie sobre los aspectos cuestionados por los partici-
pantes se cumple con evaluar la información disponible, con lo cual se valoran los
argumentos e intereses de ambas partes, siendo que las decisiones que se adoptan se
encuentran orientadas a velar que en los documentos de licitación no se establezcan
condiciones o exigencias que restrinjan innecesariamente la competencia de postores.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
198
Respecto del recurso de apelación, al momento de la presentación del recurso, se veri-
fica en mesa de partes del Tribunal de Contrataciones del Estado, en adelante Tribu-
nal, que éste cumpla con todos los requisitos de admisibilidad, fundamentalmente re-
quisitos documentales. Verificado el cumplimiento de estos requisitos se admite el
recurso, registrándose su ingreso en el SEACE, luego la Secretaría del Tribunal corre
traslado a la Entidad convocante respecto al recurso presentado, para que remita el
expediente de contratación del procedimiento de selección que ha sido impugnado, de
tal manera que el Tribunal tenga los elementos necesarios para resolver el recurso in-
terpuesto. Al respecto, la normativa establece la obligación de la Entidad de remitir el
expediente completo, según lo previsto en los incisos 2) y 3) del artículo 116 del Re-
glamento.
Remitida la información por parte de la Entidad, se verifica que ésta haya notificado
de la apelación a aquellos que serían los afectados con la interposición del recurso, lo
que incluye al tercero administrado (ganador de la Buena Pro) para que puedan mani-
festar (absolución del recurso), de ser el caso, lo que corresponda a su derecho. Con o
sin la absolución antes indicada, el expediente es remitido a la Sala correspondiente
del Tribunal, la misma que es asignada de forma aleatoria por el Sistema del Tribunal.
La Sala, a efectos de tomar una decisión acorde a derecho, se asegura que se cuente
con toda la información necesaria para resolver el recurso interpuesto, en caso consi-
dere que ésta es insuficiente, se pide mayor información a la Entidad o a terceros
(usualmente otras entidades rectoras en la actividad vinculada con el objeto del proce-
dimiento de selección; al área usuaria de la propia Entidad, cuando el motivo de la
apelación está vinculado con el requerimiento formulado por dicha área; a otras per-
sonas naturales o jurídicas cuando es necesario verificar la veracidad de la documen-
tación expedida por ellas, se solicita opinión o información que tenga otro organismo
o autoridad especializada, entre otras). En este período también se realiza la audiencia
pública, en la cual se escuchará los informes orales de las partes involucradas en el
recurso interpuesto (por lo general, impugnante, tercero administrado y Entidad),
cuando alguna de las partes lo hubiera solicitado o cuando el Tribunal considere con-
veniente su convocatoria.
Con toda la información necesaria y pertinente que le permita tomar una correcta de-
cisión, lo que incluye la valoración de las pruebas aportadas o gestionadas por el pro-
pio Tribunal, se declara que el expediente se encuentra listo para resolver, debiendo la
Sala emitir su pronunciamiento (Resolución) y publicarlo en el SEACE.
Finalmente, debe indicarse que lo resuelto por el Tribunal puede ser objeto de cues-
tionamiento ante el Poder Judicial mediante la acción contencioso administrativa, cu-
ya interposición por sí sola no suspende lo resuelto por el Tribunal, salvo que el de-
mandante obtenga una medida cautelar de no innovar.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
199
b) Autoridad del ente competente y cumplimiento de sus decisiones
Respecto de las Bases elevadas, la Dirección de Supervisión es el ente técnico respon-
sable que forma parte de la estructura orgánica del OSCE, quien tiene a su cargo, en-
tre otros, emitir Pronunciamientos sobre las Bases elevadas por los participantes,
siendo que las disposiciones dadas en el pronunciamiento se encuentran debidamente
motivadas y expresadas de manera objetiva.
Una vez emitido el pronunciamiento, la Entidad deberá implementarlo en el desarrollo
del proceso, lo cual puede suponer efectuar correcciones, adecuaciones o acreditacio-
nes en los documentos de licitación. Asimismo, cabe indicar que el pronunciamiento
tiene carácter vinculante en el proceso de selección, siendo que la Entidad no puede
continuar con el desarrollo del proceso sin implementar lo requerido por el OSCE,
bajo sanción de nulidad del proceso.
Contra el pronunciamiento del OSCE, conforme al artículo 58 del Reglamento, no
cabe la interposición de recurso administrativo alguno.
En lo que concierne al recurso de apelación, el Tribunal de Contrataciones del Estado
es el órgano resolutivo que forma parte de la estructura administrativa del OSCE, con-
tando con plena autonomía e independencia para ejercer sus funciones. Como todo
tribunal administrativo imparte justicia administrativa con carácter nacional en el ám-
bito de la Ley de Contrataciones del Estado, su Reglamento y demás normas comple-
mentarias. En consecuencia, la naturaleza del Tribunal es que se trata de un órgano
administrativo y no judicial.
En el artículo 123 del Reglamento, se prevé expresamente que la resolución que dicta
el Tribunal debe cumplirse por las partes sin calificarlas y en sus propios términos.
Además, se establece como medidas coercitiva, en caso de incumplimiento de la Enti-
dad que debe ejecutar lo resuelto por el Tribunal, la comunicación a la CGR para de-
terminar responsabilidades y la denuncia penal correspondiente.
De otro lado, cabe precisar que el recurso de apelación que resuelve el Tribunal agota
la vía administrativa, contra ella sólo cabe la acción contenciosa administrativa ante el
Poder Judicial.
c) Plazos para la presentación, revisión y toma de decisiones
Respecto de las Bases elevadas, una vez que la Entidad notifica a través del SEACE el
pliego absolutorio de observaciones, dentro de los tres días hábiles siguiente los parti-
cipantes, conforme a los supuestos previstos en el artículo 58 del Reglamento, pueden
solicitar ante la Entidad la elevación de los actuados al OSCE para la emisión del
Pronunciamiento. Luego de ello, la Entidad cuenta con dos días hábiles para remitir la
información requerida en el TUPA del OSCE, siendo que de acuerdo al TUPA vigen-
te la tasa para elevar las Bases al OSCE, asciende a S/: 305.00.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
200
Con la información completa, el expediente es remitido a la Dirección de Supervisión
para su procesamiento y tramitación, siendo que el pronunciamiento del OSCE es
emitido en un plazo máximo legal de diez días hábiles, luego de lo cual corresponderá
a la Entidad integrar las Bases y continuar con el desarrollo de su proceso de selec-
ción.
Cabe indicar que, en el periodo del 2012 al 2015 el 100% de los Pronunciamientos
emitidos se han realizado dentro del plazo legal establecido.
Respecto del recurso de apelación, los plazos para interponer el recurso de apelación
ante el Tribunal están previstos en la Ley de Contrataciones del Estado y su Regla-
mento; así tenemos que para el caso de apelaciones interpuestas en las Licitaciones y
Concursos Públicos contra actos que se emitan desde la convocatoria hasta la buena
pro, el plazo para interponer el recurso es de 8 días hábiles siguientes a la notificación
de la buena pro, en las Adjudicaciones Directas y Adjudicaciones de Menor Cuantía
el plazo será de cinco días hábiles. En el caso de apelaciones contra actos posteriores
a la buena pro, en estos mismos procedimientos, el plazo para interponer es de 8 días
hábiles desde que se toma conocimiento de acto que se pretende impugnar.
Cabe indicar que los plazos señalados resultan aplicables a todo recurso de apelación
sea que se interponga ante la Entidad o ante el Tribunal.
En el caso de los recursos de apelación en las Adjudicaciones Directas y Adjudicacio-
nes de Menor Cuantía que se interponen ante el Titular de la Entidad, la entidad resol-
verá la apelación y notificará su decisión a través del SEACE, en un plazo no mayor
de doce (12) días hábiles, contados desde la subsanación de las omisiones y/o defectos
advertidos en la presentación del mismo, conforme el procedimiento previsto en el
artículo 113 del RCE.
Con la finalidad de que las apelaciones, ante el Tribunal de Contrataciones, sean in-
terpuestas de manera adecuada y no como medidas dilatorias, se ha previsto que se
adjunte a la apelación, como requisito de admisibilidad, una garantía equivalente al
3% del valor referencial del proceso de selección impugnado, en los procesos de se-
lección según relación de ítems, etapas, tramos, lotes y paquetes el monto de la garan-
tía será equivalente al 3% del valor referencial del respectivo ítem, etapa, tramo, lote
o paquete. En ningún caso la garantía será menor al 50% de la UIT. Cabe precisar que
la garantía será devuelta al impugnante en el caso que se ampare su recurso86.
86 Con la reforma normativa se prevé que la garantía para interponer el recurso de apelación es
equivalente al 3% del valor estimado o referencial del procedimiento, en ningún caso podrá ser
mayor a 200 UIT, la misma que se devolverá al impugnante en el caso que se ampare su recurso.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
201
En todos los casos, los plazos legales que tiene el Tribunal para resolver el recurso de
apelación es en promedio un total de 18 días hábiles luego de admitido el recurso que,
cuando se requiere mayor información o la realización de informe oral en audiencia
pública, se extiende a 28 días hábiles.
No obstante, se presentan situaciones que extienden dichos plazos, dada la naturaleza
del procedimiento, cuando se realizan las notificaciones presenciales para que la Enti-
dad convocante conozca del contenido del recurso interpuesto, caso en el cual se debe
utilizar los servicios de mensajería local. En esta situación, se aprecia que los servi-
cios de mensajería con que cuenta el OSCE, demora en promedio entre 3 a 6 días para
notificar efectivamente a las Entidades tal recurso, así como para que remitan la in-
formación necesaria para resolver (expediente de contratación), siendo que el plazo de
3 días que éstas tienen se cuenta desde la fecha en que efectivamente son notificadas,
a lo que debe agregarse el incumplimiento de las entidades de remitir la información
dentro de ese plazo. Son estas circunstancias que ocurren al inicio del procedimiento
recursal las que podrían generar la extensión de los plazos legales antes señalados.
Es por ello que, en promedio, en los plazos reales, hay recursos de apelación que se
resuelven en un plazo aproximado de 41 días hábiles de admitido el recurso, lo que se
ha venido mejorando en los últimos cuatro años, conforme se aprecia en el siguiente
cuadro:
Tiempo de atención en días hábiles 2012 -2015
TIPO DE EXPEDIENTE 2012 2013 2014 2015
Expediente de Recurso de Apelación/Revisión 107 57 37 41
Criterios de Calificación:
Este sub indicador analiza el proceso establecido para abordar las protestas o apela-
ciones y las condiciones que deben existir para asegurar la justicia y el debido proce-
so.
(a) Las decisiones se toman sobre la base de las pruebas disponibles que las partes
han presentado ante un ente determinado que tiene la autoridad de tomar una
decisión final que resulta vinculante salvo que se presente una apelación.
(b) Existe un ente de apelaciones que tiene la autoridad de revisar las decisiones
del ente ante el cual se planteó la protesta y emite decisiones finales cuyo
cumplimiento puede exigirse.
(c) Existen plazos específicos para la presentación y revisión de las protestas y
toma de decisiones que no demoran indebidamente el proceso de
adquisiciones.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
202
Criterios de Calificación Puntaje
El país cuenta con un sistema que cumple los requisitos establecidos
en (a) hasta (c) mencionadas arriba.
3
El país cuenta con un sistema que cumple con lo establecido en (a) y
(b) mencionadas arriba, pero el proceso no se encuentra controlado en
relación con (c).
2
El sistema solamente cubre lo dispuesto en (a) donde cualquier apela-
ción debe realizarse a través del sistema judicial lo que implica proce-
sos largos.
1
El sistema no cumple con las condiciones de (a) – (c) mencionadas
arriba, por lo que queda solamente la opción de los tribunales.
0
A partir de lo señalado en el análisis precedente, se aprecia que las decisiones se sus-
tentan en la valoración técnica de la información disponible, que existe una autoridad
cuyas decisiones pueden exigirse y que existen plazos específicos para cada proceso
de revisión.
Puntaje obtenido: 3
Sub indicador 10 (b).- El sistema de revisión de quejas tiene la capacidad de mane-
jarlas en forma eficiente y una manera de aplicar la repara-
ción impuesta.
En este sub indicador se evalúa lo siguiente:
- El Sistema de quejas presenta condiciones precisas y razonables de tiempo para
la toma de decisiones al igual que una clara autoridad para asegurar
cumplimiento.
Análisis de criterios:
a) Condiciones precisas y razonables de tiempo para la toma de decisiones
Respecto de las Bases elevadas, los cuestionamientos a las Bases que son remitidos a
la Dirección de Supervisión del OSCE para la emisión del pronunciamiento corres-
pondiente son atendidos y procesados en un plazo máximo de diez días hábiles, el
mismo que resulta razonable dada la cantidad y complejidad de la evaluación que se
realiza para el procesamiento del trámite, así como los mecanismos de control interno
que se dan para garantizar la calidad y predictibilidad de las disposiciones del OSCE.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
203
Respecto del recurso de apelación, tal como se señaló en el sub-indicador 10 (a), el
plazo legal para resolver el recurso de apelación resulta razonable, dada la naturaleza
y cantidad de actuaciones necesarias para adoptar decisiones fundamentadas y sin
afectar el derecho de las partes a defender sus intereses.
b) Cumplimiento e implementación de las decisiones por parte de las Entidades
Respecto del cuestionamiento a las Bases, los pronunciamientos emitidos por la Di-
rección de Supervisión del OSCE por disposición normativa son de obligatorio cum-
plimiento para la Entidad y los participantes del proceso de selección, siendo que con-
tra el pronunciamiento emitido por el OSCE no cabe la interposición de recurso ad-
ministrativo alguno.
Ahora bien, luego de emitido el pronunciamiento corresponde a la Entidad implemen-
tar en sus Bases Integradas las disposiciones dadas por el OSCE, así como las modifi-
caciones que devengan de los pliegos de absolutorios. Luego de integradas las Bases
los participantes del proceso de selección, en caso consideren que las Bases Integra-
das no se encuentran acorde con lo dispuesto en Pronunciamiento, podrán comunicar
dicha situación a la Dirección de Supervisión, siendo que, en el supuesto que se ad-
vierta que efectivamente hay un incumplimiento por parte de la Entidad respecto de
alguna de disposición del Pronunciamiento, se exhortará a la Entidad ha volver a inte-
grar las Bases a fin que cumplan con el Pronunciamiento del OSCE y así dotarlo de
efectividad. La Entidad no puede continuar con el desarrollo de su proceso de selec-
ción sin implementar lo dispuesto por el OSCE, bajo sanción de nulidad.
En lo que corresponde al recurso de apelación, adicionalmente al aspecto normativo al
que aludimos en el Sub-indicador 10 (a), teniendo en cuenta que es la Entidad convo-
cante la directa responsable de ejecutar lo resuelto por el Tribunal, son las partes las
que deben efectuar el control de que ello se haga realidad, teniendo la potestad de ha-
cer de conocimiento del Tribunal en caso la Entidad no cumpla lo resuelto. A ello de-
bemos agregar que el artículo 54 de la LCE establece que en tanto no se resuelva el
recurso de apelación, el procedimiento debe estar suspendido, teniendo el SEACE
dispositivos que impiden la continuación del procedimiento.
Por su parte, el artículo 123 del RCE establece que cuando la Entidad no cumpla con
lo dispuesto en una resolución del Tribunal, éste dictará medidas pertinentes para su
debida ejecución, comunicando dicho aspecto al SNC, sin perjuicio del requerimiento
al Titular de la Entidad para que se interponga al o a los responsables las sanciones
previstas en el artículo 46 de la LCE y, de ser el caso, se denunciará a los infractores
según lo tipificado en el Código Penal.
Considerando que el efecto inmediato de la interposición del recurso de apelación es
la suspensión del procedimiento de compra, no solo desde el punto de vista legal sino
también operativo (en el SEACE se hace el bloqueo que impide su continuidad a las
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
204
Entidades), el nivel de cumplimiento se estima superior al 99%. Asimismo, casi el
100% de los recursos de apelación se resuelven dentro de los plazos antes señalados.
Finalmente, cabe señalar que con la finalidad de que las apelaciones sean interpuestas
de manera adecuada y no como medidas dilatorias, se ha previsto que se adjunte a la
apelación, como requisito de admisibilidad, una garantía equivalente al 3% del valor
referencial del proceso de selección impugnado, en los procesos de selección según
relación de ítems, etapas, tramos, lotes y paquetes el monto de la garantía será equiva-
lente al 3% del valor referencial del respectivo ítem, etapa, tramo, lote o paquete. En
ningún caso la garantía será menor al 50% de la UIT. Cabe precisar que la garantía
será devuelta al impugnante en el caso que se ampare su recurso87.
Ahora bien, a través de evaluación de los indicadores de cumplimiento y desempeño
del marco metodológico del Sistema Nacional de Adquisiciones del Perú, se han efec-
tuado mediciones sobre el tiempo para resolver protestas por parte del Tribunal, así
como la implementación de las disposiciones dadas por el Tribunal, obteniéndose lo
siguiente:
Distribución del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Mesa de Partes hasta la fe-
cha en que el mismo pasa a la Sala del Tribunal - Año 2015
15
73 2 3
814
2428
42
63
54
53
54
29 26
17
23
1613
6
11
4 47 6
2 37
51 1 1 2 1
0
10
20
30
40
50
60
70
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50
Fuente: Base de datos del Tribunal
Elaboración: OEI de OSCE
87 Con la reforma normativa se prevé que la garantía para interponer el recurso de apelación es
equivalente al 3% del valor estimado o referencial del procedimiento, en ningún caso podrá ser
mayor a 200 UIT, la misma que se devolverá al impugnante en el caso que se ampare su recurso.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
205
Para este primer tramo, si bien el tiempo promedio entre estos dos puntos es de 18.7
días hábiles., los casos más recurrentes duran entre 15 y 19 días hábiles. Veamos a
continuación la distribución del tiempo en el segundo tramo.
Distribución del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Sala del Tribunal hasta la
fecha de la emisión de la Resolución - Año 2015
Fuente: Base de datos del Tribunal
Elaboración: OEI de OSCE
Del cálculo del tiempo transcurrido en este tramo, se obtiene que el promedio de días
en que se emitieron dichos documentos fue de 19.7 días hábiles, desde que el expe-
diente pasó a una de las salas, siendo los plazos más recurrentes entre 19 y 25 días. Si
sumamos ambos tramos, se obtiene que el tiempo promedio para que el impugnante
conozca el veredicto del Tribunal, contado desde el día en que este presentó su recur-
so impugnativo, es de 38.4 días hábiles.
Respecto al sub indicador b) se analizó una muestra de 153 resoluciones emitidas por
el Tribunal de Contrataciones. Se identificó lo que se dictaminó en cada una de ellas y
se revisaron las actuaciones del procedimiento de contratación luego de dicha emi-
sión, encontrándose lo siguiente:
Resultado Cantidad %
Si acataron 139 90.8%
Sin acciones posteriores post Resolución 6 3.9%
Procesos cuya necesidad fue cancelada 3 2.0%
No acataron 5 3.3%
Total 153 100%
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
206
De lo que se puede observar, en el 90.8% de las resoluciones, las entidades acataron
lo que dispuso el Tribunal de Contrataciones. En un 5.9% los procedimientos de con-
trataciones siguieron un curso diferente por decisión de las entidades, sin que se iden-
tifique un desacato, y en 3.3% de los casos, las entidades no acataron lo que dispuso
la resolución.
En ese contexto, en base al análisis precedente se aprecia que se cumplen las condi-
ciones razonables de tiempo para que el ente decisor se pronuncie sobre la materia
cuestionada siendo que dicha instancia posee mecanismos para asegurar el cumpli-
miento de lo dispuesto. Así, de los indicadores elaborados se desprende que en la ma-
yoría de los casos las decisiones han sido ejecutadas, así como que los recursos se re-
suelven dentro de los plazos previstos para cada procedimiento.
Criterios de Calificación:
Este indicador aborda específicamente la cuestión de la eficiencia y capacidad de un
sistema de revisión de protestas y su capacidad de aplicar la reparación impuesta. Se
encuentra estrechamente relacionado con el sub-indicador 12 (c) que se refiere a la
aplicación.
Criterios de Calificación Puntaje
El Sistema de quejas presenta condiciones precisas y razonables de tiem-
po para la toma de decisiones al igual que una clara autoridad para ase-
gurar cumplimiento.
3
Existen condiciones y plazos establecidos para resolver las protestas pero
los mecanismos y el poder de aplicación no son claros o resultan muy
complicados.
2
Las condiciones y los plazos para resolver las protestas o los mecanismos
de aplicación y las responsabilidades son imprecisos
1
No existen condiciones o plazos estipulados para resolver las protestas y
la responsabilidad por su aplicación no queda clara.
0
Puntaje obtenido: 3
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
207
Sub indicador 10 (c) – El sistema funciona de un modo justo, con decisiones equi-
libradas y justificadas sobre la base de la información dispo-
nible.
El sistema en el país contiene disposiciones sobre lo siguiente:
Los procedimientos que gobiernen el proceso de decisión del ente revisor establecen
decisiones que:
a) se basan sobre la información relevante al caso;
b) son equilibradas y no sesgadas teniendo en cuenta la información relevante;
c) en general no se desestiman cuando se someten a la revisión de una instancia su-
perior;
d) resultan en reparaciones que son relevantes para corregir la implementación del
proceso o de los procedimientos.
Análisis de los criterios:
a) y b) Toma de decisión equilibradas en base a la información relevante
Respecto de las Bases elevadas, el procesamiento y análisis de la Bases elevadas ante
la Dirección de Supervisión para la emisión del Pronunciamiento se encuentra a cargo
de un equipo multidisciplinario, conformado por especialistas, supervisores, el subdi-
rector (a) y director (a), siendo que el abordaje temático de la información se efectúa
en una etapa denominada “enfoque”, en la cual, a fin de garantizar el equilibrio espe-
rado por los recurrentes, se evalúan temas de gestión, predictibilidad y se efectúa un
control de riesgos, sobre las disposiciones que serán contenidas en el Pronunciamien-
to, para ello se analiza las supuestas transgresiones alegadas por los participantes que
cuestionan las Bases, los argumentos de la Entidad, así como la información que obra
en el expediente remitido por la Entidad, el cual contiene información que en los ca-
sos que corresponde se contrasta con aquella información registrada en el SEACE por
la misma Entidad. Asimismo, en caso que las Entidades y/o los recurrentes soliciten
ampliar de manera presencial sus argumentos, se les programan reuniones protocoli-
zadas, las cuales constan en un acta y, por transparencia, son grabadas en audio.
Respecto del recurso de apelación, en el trámite del recurso, el Tribunal debe agotar
todas las acciones necesarias para contar con toda la información que sea necesaria
para resolver las apelaciones en forma sustentada, justa equilibrada y no sesgada, lo
que implica la emisión de un pronunciamiento acorde a derecho y buscando que con
la decisión adoptada se permita que las Entidades contraten lo necesario para paliar
sus necesidades.
Al respecto, cabe indicar que durante el año 2015 el Poder Judicial emitió 110 senten-
cias derivadas de cuestionamientos a lo resuelto por el Tribunal de Contrataciones del
Estado, de las cuales el 98.6% (108.5) fueron favorables al Tribunal, lo que evidencia-
ría que las decisiones emitidas por el Tribunal se sujetan a los parámetros antes seña-
lados. Es preciso señalar que para reportar el dato del número de sentencias emitidas
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
208
por el Poder Judicial que resultaron favorables para el Tribunal se consideró lo si-
guiente: i) 108 sentencias declararon infundadas las demandas que pretendían anular
la resoluciones emitidas por el Tribunal, ii) 1 sentencia se declaró fundada en parte la
demanda y, reformándola, la sanción que originalmente impuso el Tribunal por 14
meses fue rebajada a 03 meses; por ello se consideró el dato como 0.5 y iii) 1 senten-
cia fue declarada fundada la demanda.
c) Atención respecto a aspectos pasibles de desestimación
Respecto de las bases elevadas, a través de la emisión del Pronunciamiento la Direc-
ción de Supervisión del OSCE se pronuncia sobre los cuestionamientos formulados en
las Bases, siendo que, cuando se adviertan contravenciones a la normativa de contra-
tación se dispondrá que la Entidad implemente o modifique determinados extremos de
las Bases, además, podrá disponer el registro de información adicional, en atención al
principio de transparencia, de modo que la Entidad sustente determinadas decisiones
de gestión o exigencias previstas en las Bases.
Respecto del recurso de apelación se reconoce el derecho del impugnante o se ratifica
el derecho declarado a favor del ganador de la buena pro o se corrigen las desviacio-
nes que se producen en el procedimiento, por ejemplo, declarando la nulidad del pro-
cedimiento de selección, de corresponder.
Cada una de esas decisiones está orientada a no afectar los objetivos que se persiguen
en el régimen de contratación, esto es, que las entidades contraten en forma oportuna,
con la calidad requerida y a precios competitivos.
Finalmente, en cuanto a las bases elevadas, la Dirección de Supervisión efectúa una
primera revisión a fin de verificar si corresponde emitir el Pronunciamiento corres-
pondiente, es decir, si se han cumplido los supuestos previstos en la normativa de con-
trataciones (artículo 58 del Reglamento) para que el participante requiera que el
OSCE se pronuncie, siendo que, en caso no se cumpla ello, se emite un Oficio a tra-
vés del cual se advierte la improcedencia del trámite, sin perjuicio de la supervisión
de oficio que se pueda realizarse, según corresponda.
Por su parte, el Tribunal de Contrataciones del Estado, en la tramitación de los recur-
sos de apelación verifica las causales de improcedencia previstas en la normativa de
contrataciones (artículo 111 del Reglamento), en cuyo caso, se declarará la improce-
dencia el recurso de apelación.
d) Reparaciones relevantes para corregir la implementación del proceso o de
los procedimientos
Las disposiciones del Pronunciamiento del OSCE constituyen disposiciones relevan-
tes en la medida que sanean las reglas de selección, lo cual incluye la adecuación de
requisitos conforme a ley, aplicación de bases estandarizadas, ajustes cualitativos y de
puntaje en factores de evaluación cuando estos resultan determinantes para la buena
pro, sustento de disposiciones técnicas que pueden constituir restricciones a la compe-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
209
tencia, entre otros. Dichas reparaciones son de obligatorio cumplimiento para la Enti-
dad y participantes del proceso, debiendo la Entidad implementarlo en sus Bases Inte-
gradas, bajo sanción de nulidad.
Las resoluciones dictadas por el Tribunal de Contrataciones del Estado, respecto a los
recursos de apelación, deben ser cumplidas por las partes sin calificarlas y bajo sus
términos. En caso la Entidad no cumpla con lo dispuesto por el Tribunal se comunica-
rá el SNC y al Titular de la Entidad para las acciones correspondientes.
Criterios de Calificación Puntaje
Los procedimientos que gobiernen el proceso de decisión del ente revi-
sor establece decisiones que:
a) se basan sobre la información relevante al caso;
b) son equilibradas y no sesgadas teniendo en cuenta la información
relevante;
c) en general no se desestiman cuando se someten a la revisión de una
instancia superior;
d) resultan en reparaciones que son relevantes para corregir la imple-
mentación del proceso o de los procedimientos.
3
Los procedimientos de quejas cumplen con (a) más dos de las condi-
ciones nombradas arriba.
2
Los procedimientos de quejas cumplen con (a) 1
El sistema no cumple con ninguno de los puntos enumerados más arri-
ba.
0
Tanto los Pronunciamientos respecto reglas de contratación como las Resoluciones
respecto de recursos de apelación se basan sobre información relevante, están prece-
dido de mecanismos que aseguran el equilibrio de la posición sobre las materias del
caso, se atienden de manera motivada en su totalidad y sus reparaciones agregan valor
a los procedimientos de contratación. Finalmente, debe considerarse que de los resul-
tados del indicador de cumplimiento se verifica que alrededor del 87.1% y 84.6% de
los proveedores y del 93% y 92.8% de las Entidades están total o parcialmente de
acuerdo con la afirmación que los pronunciamientos del OSCE y las resoluciones del
Tribunal, respectivamente, promueven el equilibrio en las contrataciones, toman en
cuenta la información pertinente y se realizan de acorde con la normativa., lo cual
consideramos un nivel de apreciación bastante elevado pues obtener un 100% no re-
sultaría coherente con la naturaleza de un procedimiento de revisión, donde general-
mente la decisión de la autoridad coincide con la pretensión de una parte frente a las
expectativas de la otra.
Puntaje obtenido: 3
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
210
Sub indicador 10 (d)- Las decisiones se publican y se encuentran a disposición de
todas las partes interesadas y del público.
El sistema en el país contiene disposiciones sobre lo siguiente:
Todas las decisiones se publican en un sitio Internet o en otro lugar fácilmente acce-
sible.
Análisis del criterio:
Tanto los pronunciamientos emitidos por la Dirección de Supervisión del OSCE, co-
mo las resoluciones sobre los recursos de apelación del Tribunal de Contrataciones
del Estado, de conformidad con el artículo 58 y 116 del Reglamento respectivamente,
se publican en el mismo día de su expedición en el SEACE, en la respectiva ficha de
cada proceso de selección. Además, ambos documentos emitidos también se encuen-
tran registrados en el portal institucional del OSCE (www.osce.gob.pe).
Criterios de Calificación Puntaje
Todas las decisiones se publican en un sitio Internet o en otro lugar fá-
cilmente accesible.
3
Todas las decisiones se publican en medios cuyo acceso está de alguna
manera restringido (por ejemplo, el boletín oficial que es de circulación
limitada).
2
La publicación no es obligatoria y se deja a discreción de las instancias
de revisión lo que dificulta el acceso.
1
Las decisiones no se publican y el acceso es restringido. 0
Es posible verificar que la totalidad de Pronunciamiento y Resoluciones que emite el
OSCE y el Tribunal de Contrataciones del Estado, se publican en el SEACE al cual
tienen acceso los interesados y el público en general.
Puntaje obtenido: 3
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
211
Sub indicador 10 (e).- El sistema asegura que el ente encargado de revisar las pro-
testas tenga plena autoridad e independencia para resolver-
las
El sistema en el país contiene disposiciones sobre lo siguiente:
El ente encargado de revisar las protestas es independiente y autónomo para resol-
verlas.
Análisis de criterios:
La Dirección de Supervisión tiene a su cargo la emisión de pronunciamientos sobre
Bases elevadas, la cual si bien constituye un órgano de línea que depende jerárquica-
mente de la Presidencia Ejecutiva del OSCE, conforme lo establecido en el artículo 52
del Reglamento de Organización y Funciones de OSCE, aprobado mediante Resolu-
ción Ministerial No.789-2011-EF/10, es independiente en la toma de decisiones de
carácter técnico y no requiere ratificación de instancia alguna del OSCE, lo que inclu-
ye la Emisión de Pronunciamientos sobre Bases.
En lo que se refiere al Tribunal de Contrataciones de Estado, que es el ente encargado
de pronunciarse en última instancia, en torno a los recursos de apelación, es un órgano
independiente y autónomo para resolver dichas controversias suscitadas durante un
procedimiento de selección.
Sobre el particular, debe mencionarse que, conforme se indica en el artículo 18 del
Reglamento de Organización y Funciones de OSCE, aprobado mediante Resolución
Ministerial No.789-2011-EF/10, normativamente el Tribunal es autónomo e indepen-
diente en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, sin perjuicio de depen-
der administrativamente de la Presidencia del OSCE.
Criterios de Calificación:
Este sub indicador evalúa el grado de autonomía que tiene el ente que decide sobre las
protestas en relación con el resto del sistema para asegurar que sus decisiones no su-
fran interferencia o conflicto de intereses. Debido a la naturaleza de este subindicador
se lo califica con 3 o 0.
Criterios de Calificación Puntaje
El ente encargado de revisar las protestas es independiente y autónomo
para resolverlas.
3
NA
NA
El ente encargado de revisar las protestas no es independiente y autó-
nomo para resolverlas.
0
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
212
Se puede afirmar que ni la Dirección de Supervisión ni el Tribunal de Contrataciones
del Estado requieren ratificación de instancia alguna del OSCE ni otra institución del
Estado para emitir sus Pronunciamientos y Resoluciones, respectivamente.
Puntaje obtenido: 3
Indicador 11.- Nivel de Acceso a la Información
Este indicador aborda la calidad, relevancia, facilidad de acceso y el alcance del sis-
tema de información sobre adquisiciones públicas.
Sub-indicador 11 (a) La información se publica y distribuye a través de los medios
disponibles con el apoyo de la tecnología de la información
cuando fuese factible
El sistema en el país contiene disposiciones sobre lo siguiente:
La información sobre adquisiciones es fácilmente accesible en los medios de amplia
circulación y disponibilidad. La información provista está centralizada en un lugar
común. La información es relevante y completa. Resulta de utilidad para las partes
interesadas a fin de que comprendan los procesos y requisitos en torno a las
adquisiciones y monitoreen los resultados y el desempeño.
Análisis de los criterios:
La información sobre las contrataciones y la solución de las controversias se publican
en medios cuya accesibilidad puede ser mejorada según el público que objetivamente
requiere estar informado.
En el Perú en materia de contrataciones públicas se cuenta con un sistema electrónico
que permite el intercambio de información y difusión sobre las contrataciones del Es-
tado, así como la realización de transacciones electrónicas, denominado SEACE.
El registro en el SEACE por parte de las entidades sobre información de las contrata-
ciones se hizo obligatorio a través de la emisión del Decreto Supremo Nº 083-2004-
PCM y 084-2004-PCM. En ese sentido, el SEACE desde el año 2005 a través del por-
tal web www.seace.gob.pe difunde la información sobre el PAC, los procesos de se-
lección y la ejecución contractual.
El SEACE v2.0 está orientado al registro e información sobre el PAC, Selección y
Ejecución Contractual, construido para trabajar en un entorno web y compatible con
el navegador Internet Explorer, permite varios accesos por usuario, la información se
presenta en una sola ficha electrónicas de información. La tecnología es Web en dos
capas utilizando productos de Microsoft.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
213
El SEACE v3.0 también permite el registro de contrataciones bajo la Ley de Contra-
taciones del Estado y bajo regímenes especiales, ha ido incrementando sus funciones
según la demanda y evolución de la normativa de contrataciones a la fecha permite el
registro de PAC, actos preparatorios, procedimientos de selección, contratos y ejecu-
ción contractual, registro de órdenes de compra y servicios; y contrataciones a través
del catálogo de acuerdo marco. Entre sus bondades funcionales esta la compatibilidad
con varios navegadores, internet explorer, google Chrome, mozila y safari, registro
según las fases de la contratación; registrar y guardar información por secciones; per-
mite visualizar los participantes inscritos en el proceso de selección, Permite visuali-
zar a los integrantes del comité especial o del OEC.
La tecnología que se usa en el Sistema SEACE v3.0 es la siguiente:
Servidor WEB: IBM HTTP Server 2.2, Apache HTTP Server 2.2
Servidor de aplicaciones: Weblogic 11g y JBoss EAP 6.3
Servidor de Base de Datos: Oracle Database 11g RAC
Repositorios de identidad: Oracle Internet Directory 11g
Repositorio de archivos: Alfresco Enterprise 4.1
a) Accesibilidad del SEACE
A través del SEACE se brinda el acceso a la información de las contrataciones a los
proveedores, entidades públicas y público en general de la manera siguiente:
i. El acceso al portal web www.seace.gob.pe es libre, aquí ingresa la
ciudadanía, el público en general, las empresas y cualquier otra persona
natural o jurídica. En este portal se tiene disponible manual, guías y videos
tutoriales dirigido tanto a entidades y a proveedores
ii. Las entidades acceden al SEACE para registrar información de sus
contrataciones, para ello cuentan con el Certificado SEACE (usuario y
contraseña) que les permite publicar el PAC, los procedimientos de selección
y su ejecución contractual. Así como, informar las órdenes de compra y
servicios y generar las cotizaciones y órdenes de compras derivados del
catálogo de acuerdo marco.
iii. Los proveedores inscritos en el RNP tienen acceso al SEACE para inscribirse
como participantes, presentar ofertas y realizar mejoras de precio en
procedimientos de Subasta Inversa Electrónica, atender cotizaciones y
ordenes de compras derivados del catálogo de acuerdo marco.
iv. Los árbitros acceden al SEACE a través del Certificado SEACE para
publicar el Laudo y sus modificaciones.
Cabe indicar, que el OSCE ha efectuado capacitación sobre las funcionalidades del
SEACE a nivel nacional de manera gratuita a los diversos funcionarios públicos.
Asimismo, a través de sus Aliados estratégicos brinda capacitación sobre el SEACE
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
214
en los diversos diplomados y talleres relacionados con las contrataciones públicas que
se realizan a nivel nacional.
Así también, cabe señalar que la accesibilidad del SEACE, tal como se señaló en el
Pilar II, se evidencia con el número de transacciones que se vienen generando y la
mínima proporción de incidentes que interrumpen su operatividad.
Ahora bien, en cuanto al número de "acciones de acceso al sistema" (número de veces
que un actor accedió al sistema ya sea como usuario registrado o sin cuenta de usua-
rio), se brinda la siguiente información:
1.- Público (Módulos: buscador público)
No se almacena o registra información de actividad en la base de datos, ya que
técnicamente no es factible debido a que los recursos de almacenamiento y base
de datos podrían crecer exponencialmente.
2.- Entidades contratantes (Módulos: PAC, CUBSO, Actos Preparatorios, Selec-
ción, Contratos)
No se cuenta con registros de acciones de acceso al SEACEV2. Se tiene registro
de acciones de acceso al sistema SEACEv3 a partir de 17/11/2015, se muestra el
siguiente reporte al 11/04/2016
PERIODO PERFIL CANTIDAD
2015-11 ENTIDAD CONTRATANTE 168,852
2015-12 ENTIDAD CONTRATANTE 315,814
2016-01 ENTIDAD CONTRATANTE 140,101
2016-02 ENTIDAD CONTRATANTE 126,490
2016-03 ENTIDAD CONTRATANTE 163,634
Cabe precisar que las cifras señaladas corresponden a los ingresos al SEACEv3
para registrar información correspondiente a los actos preparatorios y procesos de
selección. El número de transacciones llevadas a cabo en este periodo es de
1,899,862 conforme se precisó en el análisis llevado a cabo en el Pilar II.
3.- Proveedores inscritos en el RNP (Módulos: Selección)
El proveedor puede ingresar al SEACE para registrarse como participante de ma-
nera electrónica así como realizar el registro y presentación de ofertas.
No se cuenta con registros de acciones de acceso al SEACEV2. Se tiene registro
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
215
de acciones de acceso al sistema SEACEv3 a partir de 17/11/2015, se muestra el
siguiente reporte al 11/04/2016
PERIODO PERFIL CANTIDAD
2015-11 PROVEEDOR INS EN EL RNP 95,794
2015-12 PROVEEDOR INS EN EL RNP 168,629
2016-01 PROVEEDOR INS EN EL RNP 94,713
2016-02 PROVEEDOR INS EN EL RNP 75,613
2016-03 PROVEEDOR INS EN EL RNP 104,577
b) Registro y ubicación de la información que se registra en el SEACE
La información sobre las contrataciones públicas bajo la norma de contrataciones u
otros regímenes de contratación es de registro obligatorio por parte de las entidades
públicas en un sistema único centralizado en el SEACE que es administrado por el
OSCE.
Para el registro de información en el SEACE, las entidades cuentan con un “Certifica-
do SEACE” usuario y contraseña que le es necesario para acceder a la vista privada y
registrar información de los procedimientos de selección, asimismo, los proveedores
cuenta con un “Certificado SEACE” que les permite el acceso a la vista privada y su
registro como participante electrónico, presentación de propuesta en el caso de una
Subasta Inversa Electrónica así como atender órdenes de compra y/o servicios gene-
radas por Convenio Marco.
El SEACE cuenta con una base de datos Oracle en producción ubicada en un Data
Center Privado y una base de datos Oracle de respaldo en las instalaciones del OSCE
como contingencia de la información del SEACE.
c) Información relacionada con los procesos de adquisiciones cuya
publicación se exige
En el SEACE tiene como rol el fomentar la transparencia de las contrataciones públi-
cas, se registra información de los procedimientos de selección desde su planificación
con el PAC, los actos preparatorios, procedimientos de selección, contratos y su eje-
cución contractual, registro de órdenes de compra y servicios; y contrataciones a tra-
vés del catálogo de acuerdo marco. Los procedimientos de selección son realizados en
su mayoría de forma presencial, en cuanto a procedimientos de selección electrónicos
se tiene a la Subasta Inversa Electrónica así como las contrataciones a través del catá-
logo de acuerdo marco.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
216
La información que se pública en el portal web www.seace.gob.pe el cual puede ser
visualizado por las entidades públicas, proveedores y público en general son el PAC;
los procedimiento de selección que le permitirá contar con información del cronogra-
ma, etapas, acciones del procedimiento, registro de participantes, comité, toma razón
del Tribunal, entre otros; siendo que está a cargo de las Entidades el registro de archi-
vos tales como, documentos de los actos preparatorios, bases del procedimiento, acta
de evaluación y otorgamiento de la buena pro e información del contrato. Cabe preci-
sar en este punto que, en el caso de obras y prestaciones complejas las Entidades no
publicitan en el SEACE información como el expediente técnico de obra, lo cual obe-
decería a la capacidad de memoria de la plataforma.
Finalmente, cabe señalar que, tal como se menciona en el Pilar II, si bien el SEACE
prevé campos para el registro de información de la ejecución contractual, las Entida-
des no necesariamente registran la información completa y/o que coincida con el ex-
pediente de contratación en físico que obra en su poder.
d) Utilidad de la información que se publica
El portal del SEACE brinda información sobre los procedimientos de selección, expe-
dientes del tribunal y proveedores adjudicados a través del buscador público, el mis-
mo que permite que las entidades, proveedores o público en general pueda exportar la
información en archivos Excel para que pueda ser trabajada para análisis propios que
realicen las entidades públicas, asimismo el buscador público permite realizar consul-
tas avanzadas que les permita brindar información particular de su interés.
Criterios de Calificación Puntaje
La información sobre adquisiciones es fácilmente accesible en los
medios de amplia circulación y disponibilidad. La información
provista está centralizada en un lugar común. La información es
relevante y completa. Resulta de utilidad para las partes interesadas a
fin de que comprendan los procesos y requisitos en torno a las
*adquisiciones y monitoreen los resultados y el desempeño.
3
La información se publica en medios que no son tan fácilmente
accesibles ni son de tan amplia circulación ni fáciles de usar para el
público en general o es difícil de comprender para el usuario promedio
o falta información esencial.
2
La información es difícil de obtener y muy limitada en su contenido y
disponibilidad.
1
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
217
Criterios de Calificación Puntaje
No existe un sistema público de información como tal y, en general,
queda en manos de la entidad adquirente publicar la información.
0
Según las características del SEACE descritas en los párrafos precedentes en cuanto a
la accesibilidad, la información y su utilidad para la comprensión de procesos y moni-
toreo por parte de las entidades, se aprecia el establecimiento de reglas informáticas
que propenden a ello.
Finalmente, a partir de las encuestas realizadas tanto a entidades públicas como a pro-
veedores se han obtenido altos porcentajes que respaldan un buen nivel de satisfac-
ción sobre las facilidades de acceso e información relevante que brinda el SEACE, sin
embargo, en razón de las limitaciones de memoria, así como las deficiencias que se
presentan por parte de las entidades en el registro de la información no nos encontra-
ríamos en el escenario óptimo.
En el desarrollo de las encuestas se solicitó la opinión de los encuestados acerca de
las facilidades de acceso y la relevancia de la información que se publica en el SEA-
CE, tanto a entidades como a proveedores. Para el caso específico de Entidades, se
añadió además que señalen que tan relevante es la información que brinda el SEACE.
Los resultados se muestran a continuación:
Encuesta a Entidades
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
218
Encuesta a Proveedores
9. ¿Considera adecuadas las facilidades de acceso y la información
relevante que brinda el SEACE, cuyo registro está a cargo de las en-
tidades?
Como se puede apreciar, entre el 80% y 90% de los encuestados está total o parcial-
mente de acuerdo con tales afirmaciones.
Puntaje obtenido: 2
En cuanto a la información compleja que deba registrarse en el SEACE, como las
Bases de Obras se recomienda evaluar alternativas tecnológicas que permitan superar
las brechas de almacenamiento de información y su correlato en la transparencia de
dicha información.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
219
Indicador 12.- En el país existen medidas éticas y de lucha contra la
corrupción
Este indicador evalúa la naturaleza y el alcance de las disposiciones de lucha contra la
corrupción en el sistema de adquisiciones. Hay siete sub indicadores que contribuyen
a este indicador.
Sub indicador 12 (a).- El marco legal y regulatorio para adquisiciones, lo que in-
cluye los documentos de licitación y los contratos, contiene
disposiciones sobre la corrupción, el fraude, el conflicto de
intereses y el comportamiento no ético y establece (ya sea en
forma directa o por referencia a otras leyes) las acciones que
podrán tomarse en relación con dicha conducta.
En el presente sub indicador se ha considerado como criterio de evaluación, determi-
nar si las leyes o reglamentaciones sobre adquisiciones contienen disposiciones sobre
la corrupción, el fraude, el conflicto de intereses y el comportamiento no ético y dan
instrucciones precisas sobre la manera de incorporar el tema en los documentos de
licitación, que incluyen las disposiciones adecuadas sobre fraude y corrupción.
A partir de lo reseñado, cabe listar las características que se evalúan en este sub indi-
cador:
Disposiciones de la LCE y su Reglamento sobre corrupción, fraude, conflicto
de intereses y comportamiento no ético.
Lineamientos de la LCE y su Reglamento para incorporar en las Bases
disposiciones específicas sobre corrupción, fraude, conflicto de intereses y
comportamiento no ético.
A modo de introducción, resulta necesario poner en contexto el presente sub indica-
dor, para lo cual debe tenerse en cuenta, que éste se encuentra referido al régimen le-
gal de contrataciones públicas, lo que implica que en este acápite se hará mención a la
LCE, aprobada por Decreto Legislativo Nº 1017 y modificada mediante la Ley N°
29873, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 184-2008-EF y modifi-
cado por el Decreto Supremo N° 138-2012-EF, así como a los documentos de aplica-
ción emitidos por el OSCE, llámese Directivas, Instructivos, Manuales, entre otros
documentos que contienen lineamientos para las Entidades Públicas.
Asimismo, cabe mencionar que las conductas a las que se alude en este sub indicador
tienen varios alcances o acepciones, por lo que es necesario establecer precisiones
respecto de las definiciones de dichas conductas. Por ejemplo, respecto de las organi-
zaciones, especialmente en las públicas, la corrupción es definida como la práctica
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
220
consistente en la utilización de las funciones y medios de aquellas en provecho, eco-
nómico o de otra índole, de sus gestores. Por su parte, el fraude por definición tiene
tres alcances; primero, una acción contraria a la verdad y a la rectitud que perjudica a
la persona contra quien se comete; segundo, un acto tendente a eludir una disposición
legal en perjuicio del Estado o de terceros; y, tercero, un delito que comete el encar-
gado de vigilar la ejecución de contratos públicos o de algunos privados confabulán-
dose con la representación de los intereses opuestos. En cuanto al conflicto de intere-
ses, entiéndase a todas aquellas situaciones en las que coexisten preferencias o ten-
dencias contradictorias entre un individuo o grupo de individuos y otro u otros.
Diagnóstico de los criterios:
Efectuadas dichas precisiones, respecto de los elementos que se evalúan en este sub
indicador:
a) Disposiciones de la LCE y su Reglamento sobre corrupción, fraude, conflicto
de intereses y comportamiento no ético.
Partiendo de la premisa de la especialidad de la LCE, la cual junto con su Reglamento
prevalecen sobre otras disposiciones normativas en lo que corresponde a las contrata-
ciones estatales, la misma no contempla ni se encuentra obligada a contener disposi-
ción expresa respecto a la figura de la corrupción que se encuentra enmarcada dentro
de diversos tipos penales, debiendo precisarse que el sub indicador 12 (b) está orien-
tado a medir el “sistema legal” de manera integral, a diferencia del presente indicador
que, se entiende, tiene por finalidad medir el régimen legal de contrataciones estata-
les, por lo que disposiciones relativas a actos de corrupción en el ámbito penal serán
evaluados en el siguiente sub indicador.
No obstante, la LCE y su Reglamento contemplan una serie de disposiciones orienta-
das a paliar posibles actuaciones fraudulentas o antiéticas, tales como:
Disponer que los principios que rigen las contrataciones constituyen paráme-
tros de actuación de los funcionarios y órganos responsables de las contrata-
ciones, entre otros, el principio de moralidad según el cual, todos los actos re-
feridos a los procesos de contratación estarán sujetos a las reglas de honradez,
veracidad, intangibilidad, justicia y probidad.
Regular de manera preventiva, conductas que podrían enmarcarse en un posi-
ble conflicto de intereses, tales como el hecho que determinados individuos es-
tán impedidos (artículo 10° la LCE) de ser participantes, postores y/o contra-
tistas por haber ocupado cargos públicos, inclusive hasta un determinado pe-
ríodo después de haber dejado el cargo. Asimismo, la normativa contempla la
aplicación de sanciones administrativas a los proveedores por el incumpli-
miento de dicha norma de incompatibilidades (conforme puede apreciarse en
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
221
párrafos posteriores) y hace referencia a las responsabilidades de los funciona-
rios y servidores de la Entidad contratante.
Prohibir prácticas tales como la concertación de precios, condiciones o venta-
jas entre proveedores o entre proveedores y terceros; prácticas que también
son materia de sanción a los proveedores y, respecto de las cuales, expresa-
mente señala también que el servidor o funcionario que intervenga o favorezca
estas prácticas será sancionado administrativa o penalmente de acuerdo a la
normativa correspondiente; entendiéndose esto último en referencia al Código
Penal y demás normativa complementaria. (Ver artículos 11° y 51° literal i de
la Ley).
Regular expresamente las infracciones en las que pueden incurrir los provee-
dores y las sanciones que el TCE aplica, según el análisis de cada caso:
CUADRO DE INFRACCIONES Y SANCIONES8889
(ARTÍCULO 51 DE LA LCE - DECRETO LEGISLALTIVO N° 1017)
LIT. TIPO LEGAL INFRACCIÓN SANCIÓN
a)
No mantengan su oferta hasta el consentimiento
de la Buena Pro, de resultar ganadores hasta la
suscripción del contrato, no suscriban injustifi-
cadamente el contrato o acuerdo de Convenio
Marco, o no reciban injustificadamente la orden
de compra o de servicio emitida a su favor.
Afectar el desarrollo del procedimiento
de selección y la oportunidad de la
contratación. En el supuesto de no
mantener si oferta alcanza a todo postor
que incumple su obligación de mante-
ner vigente su oferta. En el caso de
incumplir su obligación de contratar,
alcanza tanto al ganador original y al
segundo a que se haya otorgado.
Inhabilitación temporal
no menor de seis (06)
meses no mayor de
treinta y seis (36) meses
b)
Den lugar a la resolución del contrato, orden de
compra o de servicios por causal atribuible a su
parte.
Incumplir con las obligaciones contrac-
tuales pactadas con el Estado, afectando
e impidiendo que ésta alcance las metas
y objetivos respectivos, lo que implica
que se haya dado lugar a que la Entidad
deje sin efecto el contrato.
Inhabilitación temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de trein-
ta y seis (36) meses.
c)
Hayan entregado el bien, prestado el servicio o
ejecutado la obra con existencia de vicios ocul-
tos, previa sentencia judicial firme o laudo
arbitral.
Incumplir con subsanar los defectos en
las prestaciones identificadas y requeri-
das por la Entidad, siempre que exista
un laudo arbitral o sentencia judicial
firme que así lo establezca.
Inhabilitación temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de trein-
ta y seis (36) meses.
d) Contraten con el Estado estando impedidos para
ello, de acuerdo a la presente ley.
Transgredir normas imperativas que
promueven la transparencia y efectiva
competencia en los procedimientos de
selección, pues se favorecería, por
ejemplo, a proveedores que tendrían
vinculaciones o parentescos con fun-
cionarios o servidores públicos.
Inhabilitación temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de trein-
ta y seis (36) meses.
e)
Se registren como participantes, presenten pro-
puestas, o suscriban un contrato o acuerdo de
Convenio Marco sin contar con inscripción
Participar en procedimientos de selec-
ción o suscribir contratos sin cumplir
con los requisitos mínimos establecidos
Inhabilitación temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de trein-
88 En el caso de entidades que actúan como proveedores se estableció sanción económica no menor
de 5 ni mayor de 10 Unidades Impositivas Tributarias.
89 La inhabilitación definitiva corresponde imponer cuando en un período de cuatro (4) años a una
persona natural o jurídica se le impongan dos (2) o más sanciones que en conjunto sumen treinta y
seis (36) o más meses de inhabilitación temporal, el Tribunal de Contrataciones del Estado resol-
verá la inhabilitación definitiva del proveedor, participante, postor o contratista.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
222
vigente en el Registro Nacional de Proveedores
(RNP).
por la normativa, como es no contar
con el RNP vigente al momento de
registrarse como participante, presentar
propuestas o suscribir contratos o
acuerdos de convenio marco
ta y seis (36) meses.
f)
Suscriban un contrato, en el caso de ejecución o
consultoría de obras, por montos mayores a su
capacidad libre de contratación, o en especiali-
dades distintas, según sea el caso.
Suscribir contratos sin cumplir con los
requisitos mínimos establecidos por la
normativa, como es no tener capacidad
libre de contratación en el caso de
ejecutores de obras o no tener la espe-
cialidad en el caso de consultores de
obras.
Inhabilitación temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de trein-
ta y seis (36) meses.
g)
Suscriban contrato pese a haber sido notificados
de la suspensión o nulidad del proceso de con-
tratación, dispuesta por el Organismo Supervi-
sor de las Contrataciones del Estado (OSCE) en
ejercicio de sus funciones.
No atender lo dispuesto por el OSCE en
el marco de sus competencias de super-
visión, afectando el trámite del proce-
dimiento de selección y la competencia
entre postores.
Inhabilitación temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de trein-
ta y seis (36) meses.
h)
Realicen subcontrataciones sin autorización de
la Entidad o por un porcentaje mayor al permi-
tido en el reglamento.
Transgredir normas imperativas que
limitan la posibilidad que el contratista
subcontrate.
Inhabilitación temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de trein-
ta y seis (36) meses.
i)
Incurran en la transgresión de la prohibición
prevista en el artículo 11 de la presente ley o
cuando incurran en los supuestos de socios
comunes no permitidos según lo que establece
el reglamento.
Incurrir en concertación de precios,
condiciones o ventajas, entre proveedo-
res o entre proveedores y terceros, que
pueda afectar la mayor concurrencia y/o
competencia en los procesos de contra-
tación. Asimismo, realizar acuerdos
para no participar o no presentar pro-
puestas en los procesos de contratación.
Además, se sanciona cuando dos pro-
veedores con socios comunes partici-
pante independientemente en un mismo
proceso de selección y no en consorcio.
Inhabilitación temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de trein-
ta y seis (36) meses.90
j)
Presenten documentos falsos o información
inexacta a las Entidades, al Tribunal de Contra-
taciones del Estado o al Organismo Supervisor
de las Contrataciones del Estado (OSCE).
Presentar documento que no haya sido
expedido por el órgano emisor corres-
pondiente o que, siendo válidamente
expedido, haya sido adulterado en su
contenido o cuyo contenido no es con-
cordante o congruente con la realidad.
Inhabilitación temporal
no menor de treinta y
seis (36) meses ni mayor
de sesenta (60) meses.91
k)
Interpongan recursos impugnativos contra los
actos inimpugnables establecidos en el regla-
mento.
Se castiga la presentación de recursos
de apelación contra actos que la misma
normativa prohíbe impugnar, por la
naturaleza de estos actos y porque se
afecta la oportunidad de la contratación.
Inhabilitación temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de trein-
ta y seis (36) meses.
l)
Se constate, después de otorgada la conformi-
dad, que incumplieron injustificadamente las
obligaciones del contrato hasta los plazos de
responsabilidad establecidos en las Bases.
Incumplir con las obligaciones contrac-
tuales pactadas, que se refiera a presta-
ciones a ejecutarse antes otorgada la
conformidad, pero que se detectan con
posterioridad a esa conformidad.
Inhabilitación temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de trein-
ta y seis (36) meses.
Disponer la inhabilitación para participar en procesos de selección y para con-
tratar con el Estado por un período no menor de seis (06) ni mayor a doce (12)
meses a los expertos independientes (sean personas naturales o jurídicas) que
90 Para el caso de concertación u acuerdos para no participar o presentar propuestas, se requiere
previa opinión de INDECOPI.
91 La sanción de inhabilitación definitiva se aplica al proveedor cuando haya reiterancia en la infrac-
ción prevista en el literal j).
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
223
integran los comités especiales de selección cuando incurren en responsabili-
dad en el desempeño de su función.
Atribuir al TCE la facultad de aplicar sanciones de suspensión temporal o de-
finitiva, a los árbitros que dirimen controversias durante la ejecución contrac-
tual, cuando incumplan la obligación de informar: i) Circunstancias que le im-
pidan ejercer el cargo con independencia, imparcialidad y autonomía; y ii)
Circunstancias que le impidan actuar con transparencia; así como cuando in-
cumplan la obligación de sustentar el apartarse cuando corresponda del orden
de prelación respectivo (numerales 52.2 y 52.3 del artículo 52° de la LCE).
Regular causales expresas para la recusación de los árbitros, así como un
procedimiento bien definido para resolver la recusación (artículos 225° y 226°
del Reglamento); toda vez que la recusación es un acto procesal y a la vez un
derecho de las partes que persigue una doble finalidad: a) Cuestionar la
idoneidad de aquel llamado a resolver un conflicto; y, b) Promover su
apartamiento del proceso.
Particularmente, en los arbitrajes en contrataciones del Estado, dicho
mecanismo es utilizado por las partes para cuestionar aquellas conductas de
los árbitros que sean contrarias a los principios de independencia e
imparcialidad en el ejercicio de su función así como el incumplimiento de
condiciones o calificaciones legales y/o convencionales para asumir el
encargo.
De acuerdo a lo dispuesto en el Reglamento de la Ley N° 30225, nueva LCE,
en caso las partes no se hayan sometido a un arbitraje institucional, la
recusación es resuelta por la Presidencia Ejecutiva OSCE en forma definitiva e
inimpugnable, salvo que las partes hayan acordado que la recusación sea
resuelta por una institución arbitral acreditada.
Sobre el particular, cabe hacer mención al Récord Arbitral, herramienta que
permite aplicar el principio de transparencia en el Arbitraje en Contrataciones
con el Estado, brindado información respecto a los procedimientos de
designaciones residuales de árbitro, instalaciones y recusaciones.
La idea del Récord Arbitral nació a fines del año 2012 y su presentación
oficial se realizó en marzo de 2013, es importante resaltar que el Récord
Arbitral ha tenido un destacado reconocimiento a nivel internacional, uno de
los últimos fue realizado por la Organización de Estado Americanos – OEA.
El OSCE, a través de la Dirección de Arbitraje Administrativo (ahora
Dirección de Arbitraje) y la Presidencia Ejecutiva, ha impulsado a la
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
224
ciudadanía para utilizar dicha herramienta que permite las buenas prácticas en
la Gestión Pública.
Todo ello ha generado que el Récord Arbitral sea una herramienta
fundamental, logrando su incorporación a la nueva Ley de Contrataciones del
Estado, Ley N° 30225.
Regular la obligación del OSCE de hacer de conocimiento de la CGR, las
transgresiones a la normativa de contratación pública observadas en el ejerci-
cio de sus funciones, cuando existan posibles indicios de actos delictivos.
b) Lineamientos de la LCE y su Reglamento para incorporar en las Bases
disposiciones específicas sobre corrupción, fraude, conflicto de intereses y
comportamiento no ético
En parámetro podemos hacer mención a:
La prohibición expresa, en la descripción de los bienes y servicios a contratar,
de hacer referencia a marcas o nombres comerciales, patentes, diseños o tipos
particulares, fabricantes determinados, ni descripción que oriente la adquisi-
ción o contratación de marca, fabricante o tipo de producto específicos, salvo
los casos de estandarización debidamente sustentados.
La presentación obligatoria, por parte de los proveedores en sus ofertas técni-
cas, de una declaración jurada por medio de la cual aquellos expresamente se-
ñalen que no está incurso en los impedimentos a los que se ha referencia en
párrafos anteriores, así como que es responsable de la veracidad de los docu-
mentos e información que presenta al proceso de selección (artículo 42° del
Reglamento).
La responsabilidad del postor por la exactitud y veracidad de los documentos
que presenta para la admisión de su propuesta y para la obtención de puntaje
en los factores de evaluación; así como la obligación de las Entidades de so-
meter a fiscalización posterior, la documentación, declaraciones y traduccio-
nes del ganador de la Buena Pro (artículo 62° del Reglamento).
En concordancia con lo hasta ahora expuesto, cabe mencionar que si el comité
especial a cargo de la conducción de un proceso de selección toma conoci-
miento que en las propuestas obra un documento sobre cuya veracidad o exac-
titud existe duda razonable, debe informar al OEC para que efectúe la inme-
diata fiscalización (artículo 24° de la Ley).
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
225
En cuanto a los documentos del proceso, las Bases estándar aprobadas por el
OSCE y que son de uso obligatorio para elaborar las Bases de cada proceso de
selección en particular, contemplan entre los formatos de presentación obliga-
toria, el formato de Declaración Jurada a la que se hace referencia en el artícu-
lo 42° del Reglamento (Anexo 03 de las Bases estándar).
Criterios de Calificación Puntaje
Las leyes o reglamentaciones sobre adquisiciones especifican este re-
quisito obligatorio y dan instrucciones precisas sobre la manera de in-
corporar el tema en los documentos de licitación, que incluyen las dis-
posiciones adecuadas sobre fraude y corrupción.
3
Las leyes y reglamentaciones sobre adquisiciones especifican este re-
quisito obligatorio pero no dan instrucciones precisas sobre la manera
de incorporar el tema en los documentos de licitación dejándolo en
manos de las agencias adquirentes. Los documentos de licitación ge-
neralmente cubren este tema pero no lo hacen en forma coherente.
2
El marco legal/regulatorio no establece claramente el requisito de in-
cluir un texto al respecto en los documentos pero hace que el fraude y
la corrupción sean punibles por ley. Pocos documentos de licitación
incluyen un texto adecuado para abordar el tema del fraude y la co-
rrupción.
1
El marco legal no aborda directamente el tema del fraude, la corrup-
ción o la conducta no ética y sus consecuencias. En general, los do-
cumentos de licitación no cubren el tema.
0
A partir de lo señalado en los párrafos anteriores se aprecia que la normativa de con-
trataciones contempla de manera expresa la obligación que los documentos del proce-
so, comúnmente denominadas Bases del proceso, establezcan como contenido míni-
mo de las propuestas técnicas, entre otras, la presentación de declaraciones juradas de
no tener impedimento para participar en el proceso de selección y de ser responsable
de la veracidad de los documentos e información que se presenta para efectos de la
admisión de las ofertas; disposición reglamentaria recogida en las Bases estándar
aprobadas por el OSCE y que son de obligatorio cumplimiento por parte de las Enti-
dades al momento de elaborar sus documentos de licitación.
Puntaje obtenido: 2
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
226
Como recomendación se sugiere que las instancias competentes constituyan un equipo
de trabajo que evalúe la posibilidad de incluir en los instrumentos de aplicación gene-
ral que aprueba el OSCE, disposiciones más precisas sobre el impedimento de con-
ductas fraudulentas en hitos específicos de las fases de la contratación; que incluya la
definición de dichas conductas y su alcance.
Sub indicador 12 (b).- El sistema legal define las responsabilidades, la rendición de
cuentas y las penalidades para los individuos y las empresas
que se detecta han participado en prácticas fraudulentas y
corruptas
En el presente sub indicador se ha considerado como criterio de evaluación, determi-
nar si el marco legal/regulatorio define el fraude y la corrupción en las adquisiciones
y explica en detalle las responsabilidades individuales y las consecuencias para los
empleados del Gobierno y de las empresas, o individuos del sector privado que sean
culpables de haber cometido fraude o corrupción en el rubro de las adquisiciones, sin
perjuicio de otras disposiciones en el derecho penal.
A partir de lo reseñado, cabe listar las características que se evalúan en este sub in-
dicador:
a) Definición del fraude y la corrupción en las adquisiciones en el marco
regulatorio penal vigente.
b) Responsabilidades individuales y consecuencias para los funcionarios y
servidores públicos, proveedores y terceros, en casos de fraude o corrupción.
A diferencia del sub indicador 12(a) limitado al régimen de contratación pública, de la
lectura del presente sub indicador se aprecia que el mismo está orientado a evaluar el
“sistema legal” en su integridad con relación, por un lado, a las sanciones penales en
casos de comisión de delitos; y, por otro, a la determinación de responsabilidades, así
como las acciones de los diversos actores que participan en las contrataciones públi-
cas tendientes a publicitar el sustento que, en su oportunidad, justificó que hayan ac-
tuado de una u otra forma en los procesos de compra.
Diagnóstico de los criterios:
Efectuadas dichas precisiones, respecto de los elementos que se evalúan en este sub
indicador:
a) Definición del fraude y la corrupción en las adquisiciones en el marco
regulatorio penal vigente
Si bien en nuestro país no se cuenta con una legislación anticorrupción unificada po-
dría afirmarse que “(…) en una visión panorámica de la corrupción se entiende a esta
como un fenómeno delictivo que abarca varias figuras típicas: el Cohecho activo y
pasivo nacional y transnacional, Colusión, Negociación incompatible con el cargo,
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
227
Asociación ilícita para delinquir, Tráfico ilícito de drogas, Lavado de dinero, Tráfico
de armas, Trata de blancas (…)”92.
En concordancia con ello, la Procuraduría Pública Anticorrupción en su portal institu-
cional, delimitando su campo de actuación, señala que “Si bien la discusión sobre la
definición del término “corrupción” implica diversas posiciones y un intenso debate
(…) La lista de tipos de actos de corrupción que involucran a funcionarios públicos
está dispuesta en las secciones II, III y IV –es decir, los delitos de Concusión, Cobro
indebido, Colusión, Patrocinio ilegal, Peculado, Malversación, Retardo injustificado
de pago, Rehusamiento de entrega de bienes a la autoridad, y los considerados dentro
de la definición específica de Corrupción de Funcionarios: Cohecho, Soborno interna-
cional, Corrupción de auxiliares jurisdiccionales, Negociación incompatible o aprove-
chamiento indebido del cargo, Tráfico de influencias y Enriquecimiento ilícito- del
Capítulo II del Título XVIII del Libro Segundo del Código Penal. Esta lista finita
marca el conjunto de delitos sobre los que la Defensa Jurídica del Estado investiga
en materia anticorrupción y son el eje de trabajo sobre el que se delinean los objeti-
vos y las metas de la Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción (Procu-
raduría Anticorrupción)”93.
En función de lo descrito, podemos afirmar que:
Es el Código Penal y su normativa conexa y complementaria el que aborda los
temas relativos a la corrupción en las adquisiciones, las responsabilidades in-
dividuales y, por ende, las penas a ser aplicadas a los funcionarios y servidores
públicos que sean culpables de haber cometido determinados delitos contra la
administración pública que podrían tener vinculación con las contrataciones
públicas.
b) Responsabilidades individuales y consecuencias para los funcionarios y
servidores públicos, proveedores y terceros, en casos de fraude o corrupción.
Respecto a los funcionarios y servidores públicos:
Se prevé la determinación de responsabilidades a nivel administrativo, corres-
pondiendo mencionar que el Reglamento de Infracciones y Sanciones para la
Responsabilidad Administrativa Funcional Derivada de los Informes emitidos
por los Órganos del SNC de la CGR contempla, entre otras, las siguientes in-
fracciones relacionadas con las contrataciones públicas y las sanciones a apli-
car a los funcionarios públicos:
92 Frisancho Aparicio, Manuel Pág. 59 93 http://www.minjus.gob.pe/ultimas-noticias/primer-informe-del-gestion-procuraduria-
anticorrupcion/
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
228
N
° INFRACCIÓN CALIFICACIÓN SANCIÓN
INFRACCIONES POR INCUMPLIR EL MARCO LEGAL APLICABLE A LAS ENTIDADES Y LAS DISPOSICIONES
RELACIONADAS A LA ACTUACION FUNCIONAL DEL FUNCIONARIO O SERVIDOR PÚBLICO
Disponer, autorizar, aprobar, elaborar o ejecutar en
perjuicio del Estado e incumpliendo las disposicio-
nes que los regulan, la aprobación, el cambio o la
modificación de los planes, estipulaciones, bases,
términos de referencia y condiciones relacionadas a
procesos de selección, concesión, licencia, subasta o
cualquier otra operación o procedimiento a cargo del
Estado, incluyendo los referidos a la ejecución de
contratos de cualquier índole.
GRAVE Suspensión temporal en el ejerci-
cio de las funciones no menor de
180 ni mayor de 360 días o inha-
bilitación no menor de 1 ni mayor
de 2 años
AGRAVANTES:
Perjuicio económico o grave afectación del servicio
público
MUY GRAVE Inhabilitación para el ejercicio de
la función pública, no menor de 2
ni mayor de 4 años.
Disponer, autorizar, aprobar o ejecutar, en perjuicio
del Estado e incumpliendo las disposiciones que los
regulan, la aprobación, el cambio o la modificación o
suscripción de adenda a contratos de cualquier índo-
le.
GRAVE Suspensión temporal en el ejerci-
cio de las funciones, no menor de
180 ni mayor de 360 días o inha-
bilitación no menor de 1 ni mayor
de 2 años.
AGRAVANTES:
Perjuicio económico o grave afectación del servicio
público
MUY GRAVE Inhabilitación para el ejercicio de
la función pública, no menor de 2
ni mayor de 4 años.
Incumplir las disposiciones que regulan la determi-
nación del valor referencial, dando lugar a precios
notoriamente superiores o inferiores a los de merca-
do, sea en beneficio propio o de terceros, generando
perjuicio económico para el Estado o grave afecta-
ción al servicio público
MUY GRAVE Inhabilitación para el ejercicio de
la función pública, no menor de 2
ni mayor de 4 años.
Contratar bienes, servicios u obras sin proceso de
selección, simulando su realización o de forma frau-
dulenta, cuando la normativa prevea su obligatoria
realización, dando lugar a la generación de perjuicio
al Estado, excepto en los casos en que los montos de
la contratación correspondan a una adjudicación de
menor cuantía.
GRAVE Suspensión temporal en el ejerci-
cio de las funciones, no menor de
180 ni mayor de 360 días o inha-
bilitación no menor de 1 ni mayor
de 2 años.
AGRAVANTES:
Perjuicio económico o grave afectación del servicio
público
MUY GRAVE Inhabilitación para el ejercicio de
la función pública, no menor de 2
ni mayor de 4 años.
Incumplir las disposiciones que regulan las causales
y procedimientos para la exoneración de los procesos
de selección para la contratación de bienes, servicios
y obras, en aquellos casos en que dicho incumpli-
miento genere perjuicio al Estado.
GRAVE Suspensión temporal en el ejerci-
cio de las funciones, no menor de
180 ni mayor de 360 días o inha-
bilitación no menor de 1 ni mayor
de 2 años.
AGRAVANTES:
Perjuicio económico o grave afectación del servicio
público
MUY GRAVE Inhabilitación para el ejercicio de
la función pública, no menor de 2
ni mayor de 4 años.
Hacer declaración falsa acerca de medición o valora-
ción en obras, adquisición de bienes o de cualquier
otro servicio o prestación a cargo del Estado, o acer-
ca de cantidad, peso, medida, calidad o característi-
cas de mercancías o bienes suministrados a cualquie-
ra de las Entidades, generado perjuicio al Estado.
GRAVE Suspensión temporal en el ejerci-
cio de las funciones, no menor de
180 ni mayor de 360 días o inha-
bilitación no menor de 1 ni mayor
de 2 años.
AGRAVANTES:
Perjuicio económico o grave afectación del servicio
público
MUY GRAVE Inhabilitación para el ejercicio de
la función pública, no menor de 2
ni mayor de 3 años.
Aprobar o ejecutar operaciones o gastos no autoriza-
dos por ley o reglamento, o aceptar garantías insufi-
cientes, no solicitarlas o no ejecutarlas cuando estu-
viera obligado, ocasionando perjuicio al Estado.
GRAVE Suspensión temporal en el ejerci-
cio de las funciones, no menor de
180 ni mayor de 360 días o inha-
bilitación no menor de 1 ni mayor
de 2 años.
AGRAVANTES:
Perjuicio económico o grave afectación del servicio
MUY GRAVE Inhabilitación para el ejercicio de
la función pública, no menor de 2
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
229
público ni mayor de 3 años. INFRACCIONES POR TRANSGRESIÓN DE LOS PRINCIPIOS, DEBERES Y PROHIBICIONES ESTABLECIDAS EN-
LAS NORMAS DE ÉTICA Y PROBIDAD DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Infracción contra el deber de neutralidad
Actuar parcializadamente en contra de los intereses
del Estado, en los contratos, licitaciones, concurso de
precios, subastas, licencias, autorizaciones o cual-
quier otra operación o procedimiento en que partici-
pe con ocasión de su cargo, función o comisión,
dando lugar a un beneficio ilegal, sea propio o de
tercero.
MUY GRAVE Inhabilitación para el ejercicio de
la función pública, no menor de 2
ni mayor de 5 años.
Asimismo, la CGR en su presentación denominada Fortalecimiento Institucio-
nal y Lucha Contra la Corrupción ha señalado que, con la atribución de la fa-
cultad administrativa sancionadora a la CGR, a partir del 2012 se han sancio-
nado a 107 funcionarios con inhabilitación y suspensión temporal sin goce de
haber, por actos graves o muy graves y que se encuentra en proceso la deter-
minación de sanciones a 789 funcionarios; sanciones que por lo general tienen
vinculación con infracciones relativas a los procedimientos de compras públi-
cas.
En cuanto a las responsabilidades a nivel administrativo de proveedores y ter-
ceros
Conforme se ha señalado en el Sub indicador 12 (b) en el cuadro de infraccio-
nes y sanciones del TCE se contemplan algunas infracciones que están vincu-
ladas con hechos que podrían tener connotación delictiva, tales como el “pre-
sentar documentos falsos o adulterados a las Entidades, al Tribunal de Con-
trataciones del Estado o al Registro Nacional de Proveedores (RNP)”.
Con relación a la rendición de cuentas
La rendición de cuentas es un mecanismo a través del cual, los titulares, auto-
ridades en general, funcionarios y servidores públicos informan sobre la ges-
tión que realizan, con la finalidad de evaluar sus posibilidades y condiciones
para el cumplimiento de su rol institucional y coadyuvar al mejoramiento con-
tinuo de su actividad, se contribuye a:
i) La mejora continua de la gestión del Sector público, al abrir espacios
para la retroalimentación.
ii) Fomentar la cultura de transparencia de la gestión al difundirse
periódicamente los resultados.
Ambos aspectos a su vez contribuyen a la gobernabilidad y sostenibilidad del
país en el largo plazo, dado que se institucionaliza el compromiso de la Admi-
nistración Pública de brindar servicios de calidad y en forma oportuna a la
ciudadanía en un ambiente de respeto al ordenamiento legal.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
230
En ese contexto, en cuanto al marco legal de la rendición de cuentas, podemos
citar al artículo 6° de la Ley Nº 27785, Ley Orgánica del SNC y de la CGR:
“El control gubernamental consiste en la supervisión, vigilancia y verifica-
ción de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de
eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recur-
sos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de
los lineamientos de políticas y planes de acción, evaluando los sistemas de
administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de
la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes”. En concordan-
cia con ello, en el literal u) del artículo 22º se señala: “Establecer los proce-
dimientos para que los titulares de las Entidades rindan cuenta oportuna ante
el Órgano Rector, por los fondos o bienes del Estado a su cargo, así como de
los resultados de su gestión”.
Por su parte, en la Resolución de Contraloría Nº 320-2006-CG, NCI numeral
3.7 Rendición de Cuentas se señala: “La entidad, los titulares, funcionarios y
servidores públicos están obligados a rendir cuentas por el uso de los recur-
sos y bienes del Estado, el cumplimiento misional y de los objetivos institucio-
nales, así como el logro de los resultados esperados, para cuyo efecto el SCI
establecido deberá brindar la información y el apoyo pertinente”.
Sobre el particular, la CGR ha señalado en el documento aludido que cuenta
con un aplicativo al cual se puede acceder a través del enlace
www.rendicióndecuentas.gob.pe el cual es un aplicativo informático que está a
disposición de la ciudadanía en el portal institucional de la CGR y que permite
la presentación de información estructurada por parte de los titulares de las en-
tidades sobre los logros de gestión, estado de los proyectos, entre otros. Asi-
mismo, en dicho documento menciona que entre el 2009 y julio de 2014 se
han registrado 4,866 informes de rendición de cuentas de titulares de entida-
des.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
231
Criterios de Calificación Puntaje
El marco legal/regulatorio aborda explícitamente este tema. De-
fine el fraude y la corrupción en las adquisiciones y explica en
detalle las responsabilidades individuales y las consecuencias
para los empleados del Gobierno y de las empresas, o individuos
del sector privado que sean culpables de haber cometido fraude o
corrupción en el rubro de las adquisiciones, sin perjuicio de otras
disposiciones en el derecho penal.
3
El marco legal/regulatorio incluye una referencia a otras leyes
que abordan el tema en forma específica (por ejemplo, una legis-
lación anticorrupción en general). Se otorga el mismo tratamien-
to a las consecuencias.
2
El marco legal/regulatorio contiene disposiciones generales sobre
la lucha contra la corrupción y el fraude pero no detalla las res-
ponsabilidades individuales y las consecuencias que se dejan en
manos de la legislación general del país.
1
El marco legal/regulatorio no aborda el tema. 0
A partir de lo expuesto anteriormente, se aprecia que es el Código Penal el que abor-
da el tema de la corrupción al tipificar determinados delitos y sus correspondientes
penas y, en cuanto a la sanción administrativa a funcionarios y proveedores, son la
CGR y el Tribunal de Contrataciones del Estado, los entes competentes, debiendo re-
saltarse que en ambos casos se trata de sanciones administrativas que son indepen-
dientes de las sanciones penales que podrían aplicarse en cada caso en particular.
Puntaje obtenido: 2
Como recomendación se sugiere la celebración de convenios interinstitucionales que
contemplen la posibilidad de establecer disposiciones específicas respecto de corrup-
ción y/o fraude en materia de adquisiciones públicas sobre la base de casuística recu-
rrente en los últimos años.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
232
Sub indicador 12 (c).- Existen pruebas que demuestran la aplicación de resolucio-
nes y penas
Con relación a la evidencia de la aplicación de las leyes sobre prácticas corruptas y
las correspondientes penas cabe mencionar que la principal característica que se
evalúa en este sub indicador es:
a) Existencia de pruebas de aplicación de penas por prácticas corruptas.
Según el Portal web de la Procuraduría Anticorrupción, dentro de sus Unidades de
Apoyo, cuentan con la Unidad de Análisis de Información (Observatorio Anticorrup-
ción) que cumple con tres mandatos: primero, sistematiza la información existente y
sale al campo para detectar la concentración y distribución de la corrupción; segundo,
construye indicadores que permitan valorar los casos de acuerdo a su importancia para
definir estrategias de afrontamiento; y, tercero, desarrolla políticas públicas de pre-
vención a partir de la información analizada (trascendiendo al objetivo meramente
punitivo).
Por su parte, la CGR en su presentación denominada Fortalecimiento Institucional y
Lucha Contra la Corrupción informó en el Congreso que en el periodo 2009-2014:
La Procuraduría de la CGR ha iniciado 1,073 procesos judiciales, 592 penales y
481 civiles.
Se denunció penalmente a 3,207 funcionarios y demandado civilmente 2,286
funcionarios. En este punto cabe precisar que una denuncia penal o un proceso
civil, puede comprender a uno o más funcionarios, por lo que no necesariamente
existe coincidencia entre el número de procesos judiciales y el número de
funcionarios demandados o denunciados.
Se condenó a 390 funcionarios, aplicándose una pena efectiva a 23 de ellos y pena
suspendida a 367 funcionarios.
En una medición efectuada por la CGR en el año 2009, el 35% de los procesos
judiciales iniciados por este órgano máximo de control, sobre la base de procesos
con sentencia firme, tenían resultados favorables siendo que en una medición
efectuada al cierre del año 2015 el 74% arrojan resultados favorables. Dicho
porcentaje en cifras de base revelan que al cierre del 2015, de noventa (90)
procesos judiciales, 67 procesos tuvieron resultado favorable y 23 procesos
resultado desfavorable, lo cual representa un cambio favorable a través de los años
en lo que respecta a la aplicación de resoluciones y penas según el siguiente
cuadro y grafico proporcionado por la CGR:
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
233
AÑO FAVORA-
BLE DESFAVO-
RABLE TOTAL
ANUAL
AÑO Resultados
favorables Resultados
desfavorables 2009 21 39 60 2009 35 % 65 % 2010 26 67 93 2010 28 % 72 % 2011 59 38 97 2011 61 % 39 % 2012 62 56 118 2012 53 % 47 % 2013 72 37 109 2013 66 % 34 % 2014 78 34 112 2014 7 % 3 % 2015 67 23 90 2015 74 % 26 % ene-
abr.2016 18 4 22 ene-
abr.2016 82 % 18 %
Total 403 298 701
Criterios de Calificación Puntaje
Existen muchas pruebas de que las leyes sobre prácticas corruptas se
hacen cumplir en el país mediante la aplicación de las penas estableci-
das.
3
Existen pruebas sobre unos pocos casos en que se han hecho cumplir
las leyes sobre prácticas corruptas. 2
Existen las leyes pero su aplicación es deficiente. 1
No existen pruebas sobre la aplicación de estas leyes. 0
Si bien no son muchos los casos reportados con sentencias favorables al Estado, se
aprecia una evolución en la aplicación de resoluciones y penas.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
234
Puntaje obtenido: 2
Como recomendación se sugiere que la Procuraduría Anticorrupción del país lidere la
estrategia a desarrollarse durante la etapa de investigación de los casos relacionados
con actuaciones fraudulentas o corruptas, articulando las facultades investigadoras de
la CGR con las prerrogativas de las Fiscalías, como titulares de la acción penal; todo
ello con la finalidad de optimizar cualitativa y cuantitativamente los informes de con-
trol que determinan responsabilidades y mejorar el nivel de resultados favorables en
las sentencias respectivas.
Sub indicador 12 (d).- Existen medidas especiales para prevenir y detectar el fraude
y la corrupción en las adquisiciones públicas
A través del presente indicador se pretende medir si el Gobierno cuenta con un pro-
grama anticorrupción integrado por organismos del Gobierno idóneos que tienen un
nivel de responsabilidad y capacidad como para permitirles cumplir con sus funcio-
nes; así como si existen medidas especiales para la detección y prevención de co-
rrupción asociada a las adquisiciones.
A partir de lo reseñado, cabe listar las características que se evalúan en este sub in-
dicador:
(a) Existencia de un programa anticorrupción integral.
(b) Existencia de medidas especiales para la detección y prevención de
corrupción asociada a las adquisiciones.
Diagnóstico de los criterios:
Efectuadas dichas precisiones, respecto de los elementos que se evalúan en este sub
indicador:
a) Existencia de un programa anticorrupción integral que cuenta con la
participación de los organismos de Gobierno apropiados, que tienen un
nivel de responsabilidad y capacidad como para permitirles cumplir con sus
funciones
Sobre el particular, en el año 2010, mediante Decreto Supremo N° 016-2010-PCM se
crea la CAN, la misma que es elevada a rango de ley, a partir del 04 de enero de 2013,
mediante Ley N° 29976, aprobándose su Reglamento mediante Decreto Supremo N°
089-2013-PCM. La referida comisión es un espacio integrado por instituciones públi-
cas, privadas y la sociedad civil (Miembros plenos: Congreso de la República, Poder
Judicial, PCM, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Tribunal Constitucional,
Consejo Nacional de la Magistratura, Fiscalía de la Nación, Presidente de la Can
Anticorrupción, Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, Asociación de Munici-
palidades del Perú, Acuerdo Nacional. Miembros observadores: CGR, Defensoría del
Pueblo, OSCE, Asociación de Universidades del Perú, Consejo Nacional para la Éti-
ca Pública, Conferencia Nacional de Instituciones Empresariales Privadas, Centrales
Sindicales de Trabajadores del Perú, Iglesia Católica – Conferencia Episcopal Pe-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
235
ruana, Iglesia Evangélica, Consejo de Prensa Peruana, Sociedad Nacional de Indus-
trias y la Cámara de Comercio de Lima)nque tiene por objeto articular esfuerzos,
coordinar acciones y proponer políticas de mediano y largo plazo dirigidas a prevenir
y combatir la corrupción en el país, y como funciones, entre otras:
Proponer al Poder Ejecutivo las políticas de corto, mediano y largo plazo
para la prevención y lucha contra la corrupción de manera intersectorial e
intergubernamental, así como el Plan Nacional de Lucha contra la
Corrupción.
Promover la articulación de esfuerzos de las entidades responsables de la
investigación y sanción de actos de corrupción a nivel regional.
Asimismo, cabe resaltar que los representantes de las instituciones que conforman la
CAN promueven la realización de las acciones necesarias en sus respectivas institu-
ciones para el cumplimiento de los acuerdos adoptados.
Por último, cabe mencionar que mediante Decreto Supremo N° 119-2012-PCM se
aprobó el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012 – 2016, disponiéndose
que las acciones que se realicen en el marco de dicho plan se financien con cargo a los
presupuestos institucionales de los pliegos involucrados, conforme a las Leyes Anua-
les de Presupuesto. Asimismo, dicho Plan Anticorrupción, consideró una serie de es-
trategias, a partir de los siguientes objetivos:
Objetivo General: Estado transparente que promueve la probidad en el actuar público
y privado; y garantiza la prevención, investigación, control y sanción efectiva de la
corrupción en todos los niveles.
Objetivo 1: Articulación y coordinación interinstitucional para la lucha contra la co-
rrupción.
Objetivo 2: Prevención eficaz de la corrupción.
Objetivo 3: Investigación y sanción oportuna y eficaz de la corrupción en el ámbito
administrativo y judicial.
Objetivo 4: Promoción y articulación de la participación activa de la ciudadanía, so-
ciedad civil y sector empresarial en la lucha contra la corrupción.
Objetivo 5: Posicionamiento del Perú en espacios internacionales de lucha contra la
corrupción.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
236
b) Existencia de medidas especiales para la detección y prevención de
corrupción asociada a las adquisiciones
Durante el período en evaluación se celebraron pactos de integridad con Cámaras de
Comercio de distintas localidades, con el objetivo que aquellas promuevan la ética y
la transparencia en la contratación pública, reforzando entre sus agremiados la obliga-
ción de conducirse dentro de un marco de buenas prácticas e integridad en el ejercicio
de sus actividades u operaciones, actuando con responsabilidad social en la suma de
esfuerzos para el combate u oposición de malas prácticas y de la corrupción; resultan-
do el primer instrumento de promoción, la difusión entre los agremiados de las Cáma-
ras de la normativa de contrataciones del Estado para su cumplimiento.
Cámara de Comercio Fecha de suscrip-
ción del pacto
Fecha de actualiza-
ción
Lambayeque 01.08.2013 06.10.2015
Lima 06.09.2013
Ayacucho 24.09.2013 07.04.2016
Huancayo 21.08.2014
Cusco 15.12.2014
Piura 14.01.2015
Ica 26.08.2015
Huaraz 09.09.2015
La Libertad 06.11.2015
Huánuco 28.12.2015
San Martín 28.01.2016
Ucayali 23.05.2016
Asimismo, con la Ley N° 30225, nueva LCE, vigente a partir del 09 de enero de 2016
se ha dispuesto la creación el Consejo Multisectorial de Monitoreo de las Contrata-
ciones Públicas, adscrito al OSCE, con la misión de analizar y poner en conocimiento
de las autoridades competentes, los presuntos casos de fraude, colusión y corrupción
en las contrataciones del Estado por parte de funcionarios y servidores públicos y/o
particulares, cuyos frutos serán materia de evaluación de posteriores evaluaciones.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
237
Criterios de Calificación Puntaje
El Gobierno cuenta con un programa anticorrupción amplio para pre-
venir, detectar y penalizar la corrupción en el Gobierno, con la parti-
cipación de los organismos de Gobierno apropiados, que tienen un
nivel de responsabilidad y capacidad como para permitirles cumplir
con sus funciones. Existen medidas especiales para la detección y
prevención de corrupción asociada a las adquisiciones.
3
El Gobierno cuenta con un programa anticorrupción pero necesita
una mejor coordinación o poderes en un nivel más alto para que sea
efectivo. No existen medidas especiales para las adquisiciones públi-
cas.
2
El Gobierno cuenta con actividades anticorrupción aisladas que no
están adecuadamente coordinadas como para resultar en un programa
integrado eficaz.
1
El Gobierno no cuenta con un programa anticorrupción. 0
A partir de lo reseñado, se advierte la existencia de un Plan Anticorrupción de alcance
nacional debidamente aprobado pero no específicamente orientado a las contratacio-
nes públicas, lo cual tendría relación con la percepción de efectividad recogida en la
encuesta a proveedores, en las que la CGR, las Fiscalías y la CAN obtendrían una ca-
lificación por debajo del promedio ideal en lo que respecta a la lucha contra la corrup-
ción.
Puntaje obtenido: 2
Como recomendación se sugiere que los miembros de la CAN agoten esfuerzos, de
manera conjunta con CGR y las fiscalías, destinados reforzar las capacidades e inter-
venciones concretas a fin de prevenir, detectar y penalizar actos de corrupción vincu-
lados a las adquisiciones públicas.
Sub indicador 12 (e).- Las partes interesadas (el sector privado, la sociedad civil y
los beneficiarios finales de las adquisiciones/usuarios fina-
les), apoyan la creación de un mercado de adquisiciones co-
nocido por su integridad y conducta ética
El presente indicador se constituye en el termómetro de cómo se ha organizado la
sociedad para hacer frente a conductas antiéticas y fraudulentas.
A partir de lo reseñado, cabe listar las características que se evalúan en este sub in-
dicador:
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
238
a) Existen organizaciones de la sociedad civil fuertes y creíbles que ejercen
la función de auditoría social y control.
b) Las organizaciones cuentan con garantías y la cooperación necesarias
del Gobierno para su funcionamiento y, en general, son promovidas y
respetadas por el público.
c) Existen pruebas de que la sociedad civil contribuye a modelar y mejorar
la integridad de las contrataciones públicas.
Diagnóstico de los criterios:
Efectuadas dichas precisiones, respecto de los elementos que se evalúan en este sub
indicador:
a) Organizaciones civiles que ejercen función de auditoría social y control
En el año 2001 nace Proética como la primera organización no gubernamental
peruana dedicada exclusivamente a luchar contra la corrupción, específicamente
en la identificación y denuncia de problemas a nivel de instituciones, normas y
rasgos culturales que favorecerían la comisión de actos de corrupción. Proética,
constituye el Capítulo Peruano de Transparencia Internacional. Dicha institu-
ción ha logrado celebrar convenios de colaboración interinstitucional con algu-
nos gobiernos regionales y varios municipios provinciales y distritales.
Actualmente, dicha organización se encontraría orientada a atender tres necesi-
dades: i) Reforzar el principio preventivo de Proética; ii) Reforzar la capacidad
de respuesta desde la sociedad civil frente a la corrupción, dentro de estos már-
genes preventivos; y, iii) Reflexionar sobre el conocimiento desarrollado en los
últimos años de trabajo y proyectarlo a nivel nacional.
Asimismo, Proética desarrolla investigaciones, para lo cual recurre a una herra-
mienta conocida como Mapa de riesgos de corrupción que es muy utilizado por
varios capítulos nacionales de Transparencia Internacional. El Mapa de Riesgos
permite tener un conocimiento ordenado sobre la realidad estudiada así como
analizar la corrupción de una forma indirecta, a través de la identificación de las
condiciones –los riesgos—que, en un determinado ámbito, permiten que los ac-
tos de corrupción se lleven a cabo, y que la corrupción, como elemento estructu-
ral, se reproduzca.
Según señala Proética, a través de esta herramienta de estudio no debe buscarse
destapes de actos de corrupción ni señalamiento de actores corruptos, pues su
objetivo se concentra en un análisis estructural de la corrupción, para poder pre-
venirla. Probablemente este tipo de trabajo sea menos llamativo; pero es mu-
cho más útil como elemento de apoyo a la formulación y gestión de políticas
públicas, pensando en objetivos de desarrollo a mediano y largo plazo. Preci-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
239
samente la utilidad de los mapas de riesgos es que ofrecen una “línea de base”
para evaluar el impacto de políticas o medidas anticorrupción después de un de-
terminado periodo de implementación.
En el año 2002 se crea CAD, entidad privada sin fines de lucro orientada a
aportar herramientas en la mejora de la gestión del sector público y constituirse
en fuente de información sobre temas de interés ciudadano, siendo una de sus
principales tareas el promover una ciudadanía informada sobre sus deberes y de-
rechos. Asimismo, evalúa la calidad del servicio público a la población, para lo
cual elabora el “RankinCAD”, estudio de satisfacción bianual que evalúa y mi-
de la calidad de la atención al ciudadano en las entidades públicas, basado en la
experiencia del ciudadano que ha realizado una gestión en una entidad pública,
y que permite una comparación entre diversas instituciones, sea de manera hori-
zontal (por distintos tipos de funciones) como vertical (por distintos niveles de
gobierno), lo que contribuye a la generación de una demanda ciudadana por me-
joras en la gestión pública.
Ahora bien, conviene recordar, conforme se ha precisado en el Sub indicador 12b),
que a nivel nacional la CGR promueve la rendición de cuentas, como herramienta
orientada a contribuir a la gobernabilidad y sostenibilidad del país.
b) Cooperación y garantías del Gobierno a las organizaciones
Sobre el particular, como se ha señalado en el literal precedente las instituciones iden-
tificadas tienen la condición de organizaciones no gubernamentales o civiles sin fines
de lucro y no reportan haber recibido cooperación o algún otro tipo de intervención o
apoyo del Gobierno.
c) Existencia de pruebas de que la sociedad civil contribuye a modelar y mejorar
la integridad de las contrataciones públicas
Respecto a la mejora de la integridad en las contrataciones, corresponde señalar que
entre los años 2013 y 2016 el OSCE ha suscrito Pactos de Integridad con las siguien-
tes Cámaras de Comercio de: Lambayeque, Lima, Huancayo, Cusco, Piura, Ica, Hua-
raz, La Libertad, Huánuco, San Martin y Ucayali, en los cuales ambas partes declaran
dar fiel cumplimiento a compromisos relacionadas con la igual de trato, publicidad,
competencia, vigencia tecnológica, así como sostenibilidad ambiental y social en el
desarrollo de los procesos de contratación pública.
Por otro lado, con respecto a miembros de la sociedad civil, los cual no participan di-
rectamente en las contrataciones, salvo su rol de vigilancia social, podemos señalar
que no se han identificado pruebas concretas respecto de su participación en velar por
la integridad de las contrataciones públicas, debiendo tenerse en cuenta que el régi-
men de las compras estatales resulta ser uno eminentemente técnico y especializado,
lo que dificultaría la participación de la ciudadanía; no obstante, en el siguiente sub
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
240
indicador 12(f), puede advertirse como la ciudadanía formula denuncias ante el SI-
NAD de la CGR, en muchos casos por temas relacionados con posibles actuaciones
corruptas.
Criterios de Calificación Puntaje
a) Existen organizaciones de la sociedad civil fuertes y creíbles
que ejercen la función de auditoría social y control.
b) Las organizaciones cuentan con garantías y la cooperación
necesarias del Gobierno para su funcionamiento y, en general,
son promovidas y respetadas por el público.
c) Existen pruebas de que la sociedad civil contribuye a modelar y
mejorar la integridad de las contrataciones públicas.
3
Existen varias organizaciones de la sociedad civil que trabajan en el
tema y mantienen un diálogo frecuente con el Gobierno pero con un
impacto limitado sobre el mejoramiento del sistema.
2
Hay solamente unas pocas organizaciones involucradas en el tema, el
diálogo con el Gobierno se hace difícil y no se le da importancia a las
contribuciones del público para promover las mejoras.
1
No existen pruebas de participación de organizaciones de la sociedad
civil en el sistema o el Gobierno no quiere promover la participación
de las organizaciones de la sociedad civil en el tema.
0
En el país aún existen pocas organizaciones involucradas en el tema, no obstante éstas
vienen desarrollando labores a nivel regional y local para posicionar a la sociedad ci-
vil y fortalecer su capacidad de respuesta ante posibles prácticas corruptas.
Puntaje obtenido: 1
Se recomienda que las instituciones competentes desarrollen estrategias orientadas a
fortalecer las organizaciones de la sociedad civil con la finalidad que cumplan su rol
de vigilancia social debidamente capacitadas e informadas respecto de los alcances
normativos de carácter general y las fronteras de competencia entre las instituciones
que fiscalizan el gasto público vinculado a las adquisiciones públicas.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
241
Sub indicador 12 (f).- El país debe contar con un mecanismo seguro para denun-
ciar conductas fraudulentas, corruptas o poco éticas
A través del presente sub indicador, se evalúa el permanente esfuerzo por empoderar
a la ciudadanía a fin que comunique las posibles prácticas fraudulentas, corruptas o
poco éticas.
Los elementos que se evalúan mediante este sub indicador son:
a) Existencia de un sistema seguro para la denuncia pública de casos de fraude,
corrupción o conducta poco ética.
b) Existencia de un sistema accesible para la denuncia pública de casos de
fraude, corrupción o conducta poco ética.
c) Existencia de un sistema confidencial para la denuncia pública de casos de
fraude, corrupción o conducta poco ética.
De manera preliminar cabe mencionar que en los últimos años el país ha desplegado
esfuerzos para fortalecer lo que podríamos denominar una cultura de la denuncia.
Así, instituciones tales como la CGR, el OSCE, el Ministerio Público, la Defensoría
del Pueblo, han desarrollado mecanismos que faciliten la formulación de denuncias,
léase administrativas o penales, toda vez que somos conscientes que la denuncia se
constituye en una herramienta eficaz para, de ser el caso, poner de manifiesto conduc-
tas que podrían tener connotación delictiva o antiética. No obstante, es en la evalua-
ción particular de cada denuncia que algunas veces se ha advertido que es empleada
como un medio para pretender obtener beneficios indirectos para los denunciantes,
desnaturalizando su finalidad.
Diagnóstico de los criterios:
A partir de lo referido, a continuación se desarrolla cada uno de los elementos men-
cionados:
a) Existencia de un sistema seguro para formular denuncias
En primer lugar debemos mencionar que la denuncia penal por casos de fraude o co-
rrupción puede formularse ante el Ministerio Público; asimismo, puede presentarse
denuncia penal ante la Policía Nacional del Perú. Por su parte, la Procuraduría Pública
Anticorrupción, también recibe denuncias. No obstante, todas estas denuncias final-
mente confluyen, de ser el caso, en el Ministerio Público el cual a través de sus Fisca-
lías Penales y Fiscalías Anticorrupción realiza las actuaciones investigatorias.
Asimismo, resulta pertinente mencionar al SINAD de la CGR, a través del cual la
ciudadanía puede formular denuncias para cuestionar irregularidades en obras públi-
cas y adquisiciones entre otros.
Por su parte, y de manera acotada a las disposiciones de la normativa de contratación
pública, el OSCE, cuenta entre sus procedimientos TUPA con el de “Denuncia contra
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
242
Proveedores”, a cargo del Tribunal de Contrataciones del Estado, para los casos en
que se cuestione a proveedores por haber incurrido en infracciones a las que se hace
referencia en el subindicador 12 (a). Asimismo, con el de “Denuncia por Transgre-
siones a la Normativa de Contrataciones Públicas cometidas por Entidades”, siendo
que en este último caso, de recibirse una denuncia relativa a posibles indicios de actos
de corrupción u otros ilícitos, se canalizan a la CGR; ello en razón que las mismas
suponen un análisis de una naturaleza distinto al de las denuncias administrativas, en
la medidas que generalmente deslizan favorecimientos indebidos a terceros o peor
aún, actuaciones materiales colusivas, siendo que el análisis pretendido por los de-
nunciantes implicarían en buena cuenta una investigación especial que arribe a un in-
forme con calidad de prueba pre constituida con la identificación de responsabilidades
funcionales; investigación que sólo podría hacerse a través de una auditoría de cum-
plimiento, mecanismo que es de exclusiva responsabilidad del SNC.
En ese contexto, si bien es cierto las denuncias formuladas ante el OSCE contra las
Entidades Públicas son de índole administrativo, por lo que las acciones que se reali-
zan en atención a las mismas están orientadas a advertir, de ser el caso, a identificar
transgresiones a la normativa de contratación pública en el ámbito administrativo, y,
en ningún caso a tipificar posibles conductas con connotación delictiva, lo cual com-
pete al Ministerio Público, estimamos pertinente hacer mención, a modo de ejemplo, a
algunas cifras obtenidas de la base de datos de la Subdirección de Atención de De-
nuncias94, correspondientes al período enero - diciembre 2014:
De 1107 denuncias procesadas y concluidas, en 616 casos (55.65%) se detec-
taron transgresiones a la normativa de contratación pública, y un total de 491
casos (44.35%) carecieron de sustento probatorio, contaban con una vía a la
cual debía acudir el denunciante para cuestionar lo que consideraba una de-
nuncia o la Entidad adoptó medidas correctivas oportunas.
Lo expuesto, revela que si bien se ha fortalecido la cultura de la denuncia en el
OSCE, cierto es también que, como se ha señalado, en algunos casos se pre-
tende a través de una denuncia obtener beneficios individuales.
b) Existencia de un sistema accesible para formular denuncias
Respecto de las denuncias penales, cabe mencionar que el Ministerio Público recibe
denuncias que pueden formularse de manera presencial (verbal o escrita) y también
por internet. En cuanto a la Policía Nacional y la Procuraduría Anticorrupción, estas
instituciones reciben denuncias verbales o escritas. Ahora bien, en lo que respecta al
SINAD de la CGR, a través de dicho mecanismo, la ciudadanía puede formular de-
nuncias por vía electrónica.
94 Hoy Subdirección de Procesamiento de Riesgos
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
243
En ese contexto, en lo que corresponde al SINAD, a continuación se plasma cierta
información estadística de importancia, de la cual se puede apreciar que las materias
denuncias relativas a la contratación de bienes y servicios, así como a la ejecución de
obras públicas supera el 35% de las materias denunciadas y, respecto de la accesibili-
dad para formular denuncias, se aprecia que el 71% de los denunciantes son ciudada-
nos.
c) Existencia de un sistema confidencial para formular denuncia
En este extremo podemos hacer mención al Decreto Supremo N° 003-2010-JUS, a
través del cual se aprobó el Reglamento del Programa Integral de Protección a testi-
gos, peritos, agraviados o colaboradores que intervengan en el proceso penal que im-
plementa las medidas de protección reguladas en el Código Procesal Penal aplicables
a dichos individuos.
Mención aparte, merece el hecho que en el país se ha expedido la Ley N° 29733, Ley
de Protección de Datos Personales y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo
N° 003-2013-JUS.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
244
En cuanto a la confidencialidad de la información, se cuenta con la Ley Nº 29542,
Ley de protección al denunciante en el ámbito administrativo y de colaboración eficaz
en el ámbito penal y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 038-2011-
PCM, que regulan la obligatoriedad de mantener en reserva la identidad de los denun-
ciantes.
Criterios de Calificación Puntaje
Existe un sistema seguro, accesible y confidencial para la denuncia
pública de casos de fraude, corrupción o conducta poco ética.
3
Existe un mecanismo pero la accesibilidad y confiabilidad del sistema
socavan y limitan su uso por parte del público.
2
Existe un mecanismo pero no puede garantizarse la seguridad o la con-
fidencialidad.
1
No existe un mecanismo seguro para denunciar casos de fraude, co-
rrupción y conducta poco ética.
0
Toda vez que, como se ha indicado en los anteriores sub indicadores, los aspectos re-
lativos al fraude y la corrupción, están circunscritos al ámbito penal y, dadas las com-
petencias también de la CGR, se desprende que existe la posibilidad de formular de-
nuncias de manera presencial, ya sea en forma verbal o por escrito, así como por vía
electrónica; existiendo además disposiciones expresas de obligatorio cumplimiento
respecto a la reserva de la información de los denunciantes en el ámbito administrati-
vo y de colaboración eficaz en el ámbito penal.
Puntaje obtenido: 3
Sub indicador 12 (g).- Existencia de Códigos de Conducta / Códigos de ética para
participantes involucrados en aspectos de los sistemas de
gestión financiera pública que también contienen disposi-
ciones sobre divulgación de información para aquellas en
cargos que implican toma de decisiones
Este sub indicador está orientado a medir cómo el país ha venido fortaleciendo la
imagen de un funcionario público probo, íntegro, en la gestión de las adquisiciones, a
través de la aprobación de lineamientos, normas de conducta, códigos de ética, entre
otros, que promuevan una cultura de probidad, transparencia, justicia y servicio pú-
blico.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
245
Los elementos que se evalúan mediante este sub indicador son:
a) Existencia de un código de ética del funcionario público.
b) El código de ética contiene disposiciones especiales para aquellos
funcionarios involucrados en la gestión financiera y de las adquisiciones.
c) El código de ética identifica responsabilidades en la toma de decisiones y
divulgación de información financiera.
d) El incumplimiento del código de ética conlleva consecuencias de índole
administrativa o penal.
Diagnósticos de los criterios:
A partir de lo referido, a continuación se desarrolla cada uno de los elementos men-
cionados:
a) Existencia de un código de ética del funcionario público
En el país se cuenta con la Ley N° 27815, mediante la cual se aprobó la Ley del Códi-
go de Ética de la Función Pública. Dicha ley entró en vigencia el 13 de agosto de
2002 y contiene los principios, deberes y prohibiciones éticas a las cuales están suje-
tos todos los servidores públicos de la Administración Pública, siendo que la viola-
ción a los principios y deberes contenidos en la citada norma, según lo expresamente
señalado en dicho código da lugar a la aplicación de una sanción.
Con fecha 19 de abril de 2005, entra en vigencia el Reglamento de la Ley del Código
de Ética de la Función Pública, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 033-2005-
PCM. Dicha norma contiene detalladamente las sanciones y el procedimiento a seguir
en caso de transgresión, por parte de los servidores públicos, de las disposiciones con-
tenidas en el Código de Ética de la Función Pública.
Con fecha 30 de enero de 2009 la PCM emitió la Resolución Ministerial N° 050-
2009-PCM, conteniendo lineamientos para la promoción del Código de Ética de la
Función Pública en las entidades públicas del Poder Ejecutivo, entre otros: i) Entregar
a cada servidor público, cualquiera sea su modalidad de contratación, un ejemplar del
código acompañado de una declaración que confirme que ha leído dichas normas y
que se compromete a observarlas; ii) Colocar en los paneles informativos y en las zo-
nas de visibilidad de cada oficina un impreso legible sobre los principales contenidos
del Código de Ética de la Función Pública y su Reglamento; iii) Desarrollar Jornadas
informativas y de socialización sobre la importancia del Código de Ética de la Fun-
ción Pública y sobre las sanciones que acarrea su incumplimiento, con una periodici-
dad trimestral.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
246
b) El código de ética contiene disposiciones especiales para aquellos
funcionarios involucrados en la gestión financiera y de las adquisiciones
Como se ha señalado en el literal precedente, el Código de Ética de la Función Públi-
ca contiene disposiciones aplicables para todos los servidores públicos sin distinción.
Así, el Código de Ética de la Función Pública, prohíbe a los funcionarios públicos
mantener intereses en conflicto, es decir, aceptar relaciones en cuyo contexto sus in-
tereses personales, laborales, económicos o financieros pudieran estar en conflicto con
el cumplimiento de los deberes y funciones a su cargo; obtener ventajas indebidas o
beneficios para sí o para otros, mediante el uso de su cargo, autoridad, influencia o
apariencia de influencia; hacer mal uso de la información privilegiada, entre otras.
Por su parte, su Reglamento detalla las sanciones a las que se encuentran sujetos los
servidores públicos en caso contravengan la normatividad señalada en el Código de
Ética, así como los criterios para la aplicación de las sanciones.
“Artículo 9°.- De la clasificación de las Sanciones
Las sanciones pueden ser:
a) Amonestación
b) Suspensión
c) Multa de hasta 12 Unidades Impositivas Tributarias - UIT.
d) Resolución contractual
e) Destitución o despido.
Las sanciones antes mencionadas se aplicarán atendiendo a la gravedad de las in-
fracciones como sigue:
Infracciones leves: Amonestación, suspensión y/o multa.
Infracciones Graves: Resolución contractual, destitución, despido y/o multa.
Artículo 10°.- De los criterios para la aplicación de sanciones
La aplicación de las sanciones se realizará teniendo en consideración los siguientes
criterios:
10.1. El perjuicio ocasionado a los administrados o a la administración pública.
10.2. Afectación a los procedimientos.
10.3. Naturaleza de las funciones desempeñadas así como el cargo y jerarquía del
infractor.
10.4. El beneficio obtenido por el infractor.
10.5. La reincidencia o reiterancia.”
De lo expuesto se desprende que, el Código de Ética de la Función Pública y su Re-
glamento no contienen disposiciones especiales para aquellos funcionarios involucra-
dos en la gestión financiera y de las adquisiciones.
Sin embargo, cabe mencionar que, en el caso de los árbitros que dirimen controversias
suscitadas durante la ejecución de un contrato celebrado entre una Entidad y un priva-
do bajo los alcances de la normativa de contratación pública, si bien no tienen la con-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
247
dición de funcionarios públicos, cierto es también que si tienen injerencia directa so-
bre el destino de los recursos públicos; por ello, a raíz de la reciente reforma de la
normativa de contratación pública, aprobada mediante la Ley N° 30225, el OSCE
mediante Resolución N° 028-2016-OSCE/PRE del 14 de enero de 2016 el OSCE
aprobó el nuevo Código de Ética para el Arbitraje en Contrataciones del Estado, que
deja sin efecto el anterior Código de Ética aprobado por Resolución Nº 258-2008-
CONSUCODE/PRE, estableciéndose principios rectores y deberes éticos que deben
observar los árbitros en arbitrajes en materia de contrataciones del Estado.
El alcance del nuevo Código no se limita a los arbitrajes administrados por el OSCE,
sino que también resulta extensivo a los arbitrajes ad hoc y, supletoriamente, a los ar-
bitrajes administrados por las instituciones arbitrales que no tengan código de ética o
que, teniéndolo, no prevean el régimen de infracciones que puedan ser cometidas por
los árbitros, o no establezcan las sanciones aplicables para dichas conductas infracto-
ras.
A diferencia del Código de Ética derogado, el nuevo dispositivo recoge un régimen de
infracciones y sanciones establecidas a nivel legislativo por la Ley N° 30225, Ley de
Contrataciones del Estado y su Reglamento, previéndose que la instrucción e imposi-
ción de dichas sanciones se encontrará a cargo de un Consejo de Ética, órgano multi-
sectorial, colegiado y autónomo conformado por profesionales de reconocida solven-
cia moral y experiencia.
En tal sentido, el nuevo Código de Ética coadyuvará a la prevención y sanción de
conductas contrarias a la ética en el arbitraje, con el respeto de las garantías y la obje-
tividad en la resolución de sus procedimientos, lo cual fortalecerá el ejercicio inde-
pendiente e imparcial de la función arbitral.
c) El código de ética identifica responsabilidades en la toma de decisiones y
divulgación de información financiera
Como se ha señalado, el Código de Ética de la Función Pública y su Reglamento, con-
tienen disposiciones de alcance general para todos los funcionarios públicos, por lo
que no contempla responsabilidades en la toma de decisiones y divulgación de la in-
formación financiera.
No obstante, cabe mencionar que la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública, obliga a las Entidades a publicar su información financiera
con el objeto de otorgar mayor transparencia al manejo de las Finanzas Públicas, a
través de la creación de mecanismos para acceder a la información de carácter fiscal,
a fin que los ciudadanos puedan ejercer supervisión sobre las Finanzas Públicas y
permitir una adecuada rendición de cuentas; en la misma norma se establecen las res-
ponsabilidades y sanciones para los funcionarios que incumplen tales disposiciones.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
248
Así, entre la información que deben publicar trimestralmente todas las Entidades de la
Administración Pública se encuentra: i) Su Presupuesto, especificando: los ingresos,
gastos, financiamiento, y resultados operativos de conformidad con los clasificadores
presupuestales vigentes; ii) Los proyectos de inversión pública en ejecución, especifi-
cando: el presupuesto total de proyecto, el presupuesto del período correspondiente y
su nivel de ejecución y el presupuesto acumulado; iii) Información de su personal ac-
tivo y, de ser el caso, pasivo, número de funcionarios, directivos, profesionales, técni-
cos, auxiliares, rango salarial por categoría y el total del gasto de remuneraciones, bo-
nificaciones, y cualquier otro concepto de índole remunerativo; iv) Información con-
tenida en el Registro de procesos de selección de contrataciones y adquisiciones, es-
pecificando: los valores referenciales, nombres de contratistas, montos de los contra-
tos, penalidades y sanciones y costo final, de ser el caso.
Por su parte, la Ley Nº 27482 establece que todos los funcionarios públicos deben
presentar una declaración de activos antes de asumir su cargo, así como cada año de
ejercicio de sus funciones y al finalizar éstas; declaración que se presenta virtualmente
a la CGR y que es publicada, para conocimiento de toda la ciudadanía, a través del
Diario Oficial El Peruano.
d) El incumplimiento del código de ética conlleva consecuencias de índole
administrativa o penal
Sobre el particular, como se ha señalado en los literales anteriores, el Código de Ética
de la función pública prohíbe a los funcionarios públicos mantener intereses en con-
flicto, y en su Reglamento se establece expresamente las sanciones a aplicarse en caso
de incumplimiento a las disposiciones contenidas en el mismo.
Al respecto, dentro de las sanciones, los artículos 11 y 12 del citado Reglamento esta-
blecen:
"Artículo 11°.- De las sanciones aplicables a los empleados públicos
La aplicación de las sanciones se efectuará de acuerdo al vínculo contractual
que los empleados públicos mantengan con las entidades de la Administración
Pública, de conformidad con lo siguiente:
11.1. Las sanciones aplicables a aquellas personas que mantienen vínculo la-
boral:
a) Amonestación.
b) Suspensión temporal en el ejercicio de sus funciones, sin goce de remune-
raciones, hasta por un año.
c) Destitución o Despido.
11.2. Las sanciones aplicables a aquellas personas que desempeñan Función
Pública y que no se encuentran en el supuesto del inciso anterior:
a) Multa.
b) Resolución contractual.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
249
Artículo 12°.- De las sanciones aplicables a personas que ya no desempeñan
Función Pública
Si al momento de determinarse la sanción aplicable, la persona responsable
de la comisión de la infracción ya no estuviese desempeñando Función Públi-
ca, la sanción consistirá en una multa.”.
Como puede apreciarse, el Código de Ética de la Función Pública contempla conse-
cuencias de índole administrativa en caso de incumplimiento a las disposiciones con-
tenidas en el mismo. Sin embargo, dicho dispositivo legal no contiene disposición ex-
presa relativa a que su incumplimiento conlleva consecuencias de índole penal. Así, la
única referencia a la posibilidad de iniciar un proceso penal, se encuentra en el artícu-
lo 17° de su Reglamento que regula el plazo de prescripción del procedimiento disci-
plinario en el ámbito administrativo:
“Artículo 17.- Del plazo de Prescripción
El plazo de prescripción de la acción para el inicio del procedimiento admi-
nistrativo disciplinario es de tres (3) años contados desde la fecha en que la
Comisión Permanente o Especial de Procesos Administrativos Disciplinarios
toma conocimiento de la comisión de la infracción, salvo que se trate de in-
fracciones continuadas, en cuyo caso el plazo de prescripción se contabilizará
a partir de la fecha en que se cometió la última infracción, sin perjuicio del
proceso civil o penal a que hubiere lugar.”
Criterios de Calificación Puntaje
Existe un código de conducta o de ética para funcionarios del
Gobierno con disposiciones especiales para aquellos
involucrados en la gestión pública financiera, lo que incluye las
adquisiciones.
El código define las responsabilidades en torno a la toma de
decisiones y somete a los tomadores de decisiones a requisitos
específicos para la divulgación de información financiera.
El código es de cumplimiento obligatorio y las consecuencias
son de índole administrativa o penal.
3
El sistema cumple con los requisitos de (a) y (b) pero solamente cons-
tituye un código de las buenas prácticas que se recomiendan sin con-
secuencias por las violaciones de las normas salvo que se encuentren
contempladas en el código penal.
2
Existe un código de conducta pero no quedan claras las responsabili-
dades.
1
No existe un código de conducta. 0
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
250
Respecto del presente sub indicador, en el país se cuenta con una serie de dispositivos
con rango de Ley (el Código de Ética de la Función Pública y leyes especiales) que
establecen parámetros de actuación para los Titulares de las Entidades y sus funciona-
rios, orientados a transparentar información relativa a su presupuesto y sus procesos
de contrataciones, a fin de conocer los montos de los contratos, los proveedores con-
tratados, la aplicación de penalidades durante la ejecución contractual, entre otras; así
como las responsabilidades en caso se omita transparentar dicha información. Ade-
más, contamos con una norma especial que regula la obligatoriedad de los funciona-
rios públicos de declarar sus activos antes, durante y después de finalizar el ejercicio
de sus funciones.
Puntaje obtenido: 2
Como recomendación, se sugiere dar impulso a la evaluación de los actuales
instrumentos relacionados con la ética en las adquisiciones públicas, de modo que se
incluyan disposiciones relativas a las consecuencias administrativas y/o penales ante
situaciones comprobadas de desacato de los mismos. Esta y otras mejoras que podrían
incorporarse al código de ética, deben vincularse con un sistema de certificación de
competencias de los operadores públicos de compras, y un diseño de estrategias que
articulen a los diversos actores implicados en la aplicación de sanciones (CGR,
SERVIR).
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
251
PARTE II Indicadores de cumplimiento y desempeño
MARCO METODOLÓGICO
1. Antecedentes
La metodología OECD/DAC para el diagnóstico del sistema de adquisiciones públi-
cas se divide en dos grupos de indicadores entre los que existe una asociación directa:
- Los Indicadores de Línea Base (ILB), que constituyen el centro de la metodo-
logía, tienen un carácter cualitativo y se refieren a las características formales
y funcionales del sistema de adquisiciones públicas existente; y,
- Los Indicadores de Cumplimiento y Desempeño (ICD), que tienen una natura-
leza cuantitativa, se refieren a datos del funcionamiento del sistema en la prác-
tica para determinar el nivel de cumplimiento con el sistema formal, y son el
respaldo de las calificaciones otorgadas a los indicadores de Línea Base.
Los indicadores de cumplimiento y desempeño permiten conocer la forma en que ope-
ra el sistema de adquisiciones públicas en la realidad. Por ello, la información cuanti-
tativa que se obtenga en base a fuentes internas y externas establecidas cobra vital im-
portancia en el ejercicio.
2. Objetivo
El objetivo de la presente sección es construir los Indicadores de Cumplimiento y
Desempeño y detallar la metodología utilizada para dicha construcción.
3. Delimitaciones del estudio
En la realización de la presente evaluación se tomarán en cuenta las siguientes varia-
bles:
Temporal: se realizará el análisis de la información de las contrataciones ejecuta-
das durante el periodo comprendido entre el 01 de enero al 31 de diciembre del
2015. Sólo cuando no hubiera información disponible para dicho período se anali-
zará información de períodos anteriores, y se harán las aclaraciones del caso.
Legal: durante el período mencionado se encontraba vigente la Ley de contrata-
ciones de Estado (D.L.1017) y su Reglamento, aplicables hasta antes del 09 de
enero del 2016. A partir de dicha fecha ha entrado en vigencia la Ley N° 30225,
nueva Ley de Contrataciones del Estado, con su respectivo Reglamento. Cabe
mencionar que toda mención a la “Ley” hace referencia a aquélla aprobada por
Decreto Legislativo N° 1017, mientras que cuando se haga referencia a la Ley de
Contrataciones que entró en vigencia el 09 de enero del 2016, se indicará expre-
samente “Ley N° 30225”.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
252
La evaluación comprende el análisis de información de las contrataciones en los
tres niveles de gobierno del Perú: gobierno nacional, regional y local, así como,
información recopilada de distintas instituciones.
Número de entidades que, en el año 2015, realizaron convocatorias
a través del SEACE
Tipo Cantidad
Gobierno Central 343
Gobierno Local* 1 940
Gobierno Regional 475
Empresas Públicas 32
Sociedades de Beneficencia 23
Total 2 813
*Gobierno Local incluye a sus organismos descentralizados y empresas municipales, Gobierno Regional in-
cluye sus organismos descentralizados, las empresas públicas incluye a Petroperú
Sector Privado
Tipo Cantidad
Proveedores con inscripción vigente en RNP 131 000
Proveedores que respondieron encuestas 410
Gremios y organizaciones de Sociedad Civil 8
4. Fuentes de información
Las principales fuentes de información a utilizar serán las siguientes:
Fuentes internas
o Estadísticas generadas con la base de datos del Sistema Electrónico de Contra-
taciones del Estado (SEACE).
o Estadísticas generadas a través de los Estudios elaborados por la OEI del OS-
CE
o Otras bases de datos existentes en OSCE
o Muestreo de casos de adquisiciones, sobre la base de la documentación de los
procesos de contratación registrada en el SEACE por las entidades públicas a
todo nivel de gobierno.
Fuentes externas
o Estadísticas generadas a través del Sistema de Administración Financiera -
SIAF
o Encuestas a proveedores del Estado
o Encuestas a entidades públicas del Estado
o Entrevistas a profundidad a gremios y organización de la sociedad civil
o Entrevistas a profundidad a entidades públicas del Estado
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
253
A efectos del levantamiento de información para los indicadores de cumplimiento y
desempeño, se detallan más adelante las fuentes de información que se utilizarán por
cada uno de dichos indicadores.
El detalle de las fuentes y métodos de estimación aplicados para los indicadores de
cumplimiento y desempeño contribuye a la robustez de los resultados de la evaluación
e incrementar sus posibilidades de uso, y posteriormente, su replicabilidad.
5. Investigación de campo - detalle de principales fuentes de información
5.1. Estadísticas de contrataciones existentes relacionadas a los indicadores
de cumplimiento y desempeño
La OEI del OSCE, en atribución de sus funciones, realiza una serie de estudios
sociales y económicos relacionados con las contrataciones públicas, así como
también mantiene actualizado la estadística institucional. Según lo anterior:
Elabora y mensualmente estadísticas de contrataciones públicas, tanto en
su versión nacional como por cada región. Para esta información se utiliza
la base de datos del SEACE.
En el siguiente enlace se puede visualizar los documentos elaborados a la
fecha: http://portal.osce.gob.pe/osce/content/estadisticas
Realiza estudios de monitoreo y/o evaluación de aspectos puntuales rela-
cionados con las contrataciones públicas, las cuales son utilizados en la
toma de decisiones estratégicas del OSCE, y para fundamentar modifica-
ciones en la normativa. Según la naturaleza de los estudios, se puede utili-
zar la base de datos del SEACE, la información contenida en las actas y
documentos publicados en el SEACE, bases de datos de otras instituciones
(como la Superintendencia de Administración Tributaria – SUNAT), do-
cumentación en poder de las entidades públicas, información proporciona-
da por los propios actores de la contratación pública. Estos estudios pro-
gramados en el Plan Operativo Institucional, pueden ser realizados por la
propia Oficina, o encargados total o parcialmente a terceros (en la mayoría
de casos, sólo se encarga a terceros el levantamiento de información, tales
como aplicación de encuestas, toma de información de expedientes en las
propias entidades, focus group, entrevistas a profundidad). Estos estudios
se encuentran publicados en la web institucional, las cuales se pueden vi-
sualizar a través del siguiente enlace:
http://portal.osce.gob.pe/osce/content/estudios-sobre-contratacion-publica
Si bien las principales bases de datos para el análisis de la información son las que
proporciona el SEACE y el Registro Nacional de Proveedores (RNP), los demás
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
254
órganos del OSCE mantienen bases de datos relacionados con el ejercicio de sus
funciones (como por ejemplo, la atención de denuncias, procedimientos del Tri-
bunal de Contrataciones, arbitrajes, capacitación, etc.). Para determinados casos
relacionados con indicadores de cumplimiento y desempeño, se ha recurrido a ta-
les bases de datos.
5.2. Selección y Procedimiento de Obtención de la muestra – casos de adqui-
siciones:
Determinados indicadores de desempeño implicaban el análisis de una muestra de
casos de contrataciones. En efecto, dada la naturaleza de la información, la cual
se encuentra en documentos publicados y no en formato de base de datos, es po-
sible aproximarnos a la respuesta mediante el análisis de una muestra. Estos do-
cumentos publicados corresponden a las bases de los procesos de selección, las
actas de evaluaciones, resoluciones, y los contratos. Consideramos que la infor-
mación publicada en el SEACE es confiable y suficiente:
Confiable, porque los documentos e información que se registra tiene ca-
rácter de declaración jurada y, ante inconsistencias entre esta y el expe-
diente de contratación, genera nulidad del procedimiento sin considerar
las responsabilidades administrativas que ello puede derivar.
Suficiente, porque la información solicitada para la construcción de los
indicadores de cumplimiento y desempeño está contenida en estos instru-
mentos.
En efecto, el SEACE contiene una serie de documentos que se detallan a conti-
nuación:
Bases
Plan Anual de Contrataciones
Actas de evaluación de propuestas y otorgamiento de la buena pro
Resoluciones
Acciones de Supervisión
Así mismo, contiene el registro de información de una serie de actuaciones (y que
luego formará parte de la base de datos)
Datos de la convocatoria
Cronograma
Fechas de registro de información
Este sistema contiene una serie de mecanismos de control y seguridad que
no permite realizar cambios en el sistema.
Los indicadores calculados a través de una muestra son los siguientes:
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
255
1-D: Porcentaje de documentos de licitación pública que incluyen disposiciones
que limitan participar a grupos licitantes por motivos distintos de las calificacio-
nes o exclusiones aceptables.
1-F: Porcentaje de bases que incluyen criterios de la evaluación no cuantificables
o subjetivos.
1-G: Porcentaje de licitaciones públicas que se abrieron en público y fueron debi-
damente registradas en actas.
2-B: Porcentaje de licitaciones públicas que utilizan documentos o cláusulas mo-
delo de licitación.
8-A: Porcentaje de contratos que contienen procedimientos claros para adminis-
tración de contratos.
Respecto a los 5 primeros, fue necesario tomar una muestra de procesos de selec-
ción del año 2015, a fin de descargar las bases y analizar los Requerimientos
Técnicos Mínimos, los factores de evaluación, revisar si utilizan las bases están-
dar, si los actos públicos de las Licitaciones se realizaron ante Notario Público y
verificar que los contratos publicados cuenten con las disposiciones establecidas
en las bases estándar, según el caso.
Para efectos del presente estudio, se tomó en cuenta los procesos de selección
convocados por el régimen general, sin considerar las adjudicaciones de menor
cuantía. Ello debido a que por su naturaleza y menor monto, sus contrataciones
pueden formalizarse a través de una orden de compra o servicios, así como sus
RTM y factores de evaluación podría no brindarnos la información que espera-
mos. Teniendo en cuenta lo anterior, el universo de procesos a analizar es de 46
596, el cual se distribuye de la siguiente manera:
N° de procesos convocados por objeto , según tipo de entidad
Tipo de Entidad BIENES OBRAS SERVICIOS Total
GOBIERNO LOCAL 7,455 4,044 7,082 18,581
GOBIERNO CENTRAL 5,567 373 7,670 13,610
GOBIERNO REGIONAL 4,641 447 3,322 8,410
FONAFE 1,786 83 2,130 3,999
OPD - Gobiernos Locales 118 11 966 1,095
EMPRESAS MUNICIPA-
LES 408 71 404 883
OPD - Gobiernos Regiona-
les 5
13 18
Total 19,980 5,029 21,587 46,596
Fuente: SEACE - Elaboración: OEI del OSCE
Para tal fin se utilizó la siguiente fórmula para calcular el tamaño de muestra:
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
256
Donde:
n es el tamaño de la muestra
N es el tamaño de la población
Z es el valor estadístico para niveles de confianza en una distribución
normal. Para el caso de 95% es de 1.96 (las tablas de valores Z se encuen-
tran publicadas en diversas web)
“p” es la proporción de individuos que posee la característica a estudiar,
en tanto “q “es la proporción de individuos que no poseen esta caracterís-
tica (por lo tanto la suma p + q debe ser 1)
i es el margen de error. Lo usual es admitir como máximo 5%
Para el caso de esta muestra, dado que estamos estudiando diversas variables so-
bre los mismos individuos (en este caso, procesos de selección), lo recomendable
es tomar como valor de p = q= 0.5. Ello permite, además, tener un tamaño de
muestra mayor. En ese sentido, el tamaño de muestra estimado para el presente
análisis se calculó de la siguiente manera:
(1.96)2 x 46596 x 0.8 x 0.2
(0.05)2 x (46596 – 1) + (1.96)2 x 0.8 x 0.2n = = 381
Con este número, se establecieron proporciones similares al universo, añadiendo
una proporción adicional referido a procedencia: Lima y Callao versus el interior
del país. Del análisis de la data, se determinó que la cantidad de procesos proce-
dentes de Lima y Callao era de 39% mientras que del interior 61%. Con estas va-
riables, la distribución de la muestra a tomar es como sigue:
Distribución de la muestra, según objeto, tipo entidad y procedencia
BIENES OBRAS SERVICIOS
Tipo de Entidad
Lima
- Ca-
llao
Interior Lima - Ca-
llao Interior
Lima - Ca-
llao Interior
GOBIERNO LOCAL 24 37 13 20 22 36
GOBIERNO CENTRAL 18 28 1 2 24 38
GOBIERNO REGIONAL 15 23 1 2 10 17
FONAFE 6 9 1 1 7 11
OPD - Gobiernos Locales - 1 - - 4 4
EMPRESAS MUNICIPALES - 2 - - 2 2
OPD - Gobiernos Regionales - - - - - -
Total 63 100 16 25 68 108
Elaboración: OEI del OSCE
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
257
Finalmente, para asegurar la aleatoriedad, los elementos de cada segmento identi-
ficado (convocatorias de un objeto, tipo de entidad y localidad) fueron ordenados
descendentemente según su valor referencial, tomándose la muestra de procesos
alternativamente desde el mayor valor referencial hasta el menor (muestreo sis-
temático).
De otro lado, para el caso del indicador 10-B, Porcentaje de decisiones del Tribu-
nal que han sido ejecutadas, se tomó una muestra de Resoluciones de Tribunal
emitidas en el año 2015 para leer lo que dictaminaron, y revisar en el SEACE que
sucedió con el proceso. La cantidad de Resoluciones relacionadas con recursos
impugnativos fue de 585, los cuales se distribuyen según lo que se dictaminó, de
la siguiente manera.
Cantidad de Resoluciones relacionados con Recursos impugnativos emitidos por el Tribunal de Con-
trataciones del Estado, durante el año 2015, según tipo de dictamen
Tipo de Dictamen Recurso de Apela-
ción
Recurso de Revi-
sión Total general
Declaración de nulidad 145 1 146
Desistimiento 13 13
Fundado 255 6 261
Improcedente 49 49
Infundado 83 3 86
Modificación/Aclaración 24 2 26
Otro no comprendido 2 1 3
Sin datos 1 1
Total general 572 13 585
Fuente: Reporte del Tribunal de Contrataciones
Dado que lo que interesa conocer es el porcentaje de decisiones del Tribunal que
han sido ejecutadas, es lógico analizar sólo los casos referidos a recursos de ape-
lación, en los que el dictamen fue la declaración de nulidad o declarar fundada la
petición del impugnante. Ambos tipos de resoluciones sumaron 400. Ante ello, se
procedió a aplicar la fórmula correspondiente para estos casos:
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
258
A diferencia del caso anterior, en la que se desconocía la proporción de elementos
que poseían la característica a estudiar, en este caso si podemos determinar que la
proporción de resoluciones en las que sí se cumple con lo establecido por el Tri-
bunal es superior a 0.5, ello basado en que no se conocen denuncias debido al in-
cumplimiento o desacato a dichas disposiciones. Para efectos del presente análi-
sis, consideramos una proporción de cumplimiento de 0.8, dejando un “margen
de incumplimiento” de 0.2. Con estos parámetros, el cálculo del tamaño de mues-
tra es como sigue:
(1.96)2 x 400 x 0.8 x 0.2
(0.05)2 x (400 – 1) + (1.96)2 x 0.8 x 0.2n = = 153
Dado el tamaño de la muestra y la proporción de casos (153 de 400) y al hecho
que no contamos con evidencia que el posible desacato tenga relación directa son
alguna variable, el muestreo fue absolutamente aleatorio. Una vez obtenida la re-
lación de casos a revisar, se descargó del SEACE la resolución, se procedió con
la lectura de su dictamen, y se verificó en el mismo sistema los actuados de dicho
proceso, luego de la emisión de la resolución.
Para el caso del indicador 2-C: “porcentaje de casos donde se usó la precalifica-
ción adecuadamente como lo prevé el marco legal y porcentaje de casos que uti-
lizaron los criterios objetivos de precalificación del tipo cumple / no cumple en
oposición a criterios ualitativos subjetivos”, de la revisión de la base de datos del
año 2015, se verificó que sólo hubo 25 convocatorias a procesos de selección de
Obras, cuyo valor referencial superaban los 25,000 UIT (equivalente a S/. 96 250
000 nuevos soles). De ellos, 1 fue convocado según relación de ítems, en las que
el valor referencial de cada ítem no superaba los S/. 62 000 000 nuevos soles.
Dado el limitado número de casos, se optó por analizar el universo de estas 24
convocatorias restantes (de la revisión de cada proceso, se determinó que corres-
pondía a 20 obras distintas, las otras 4 convocatorias habían sido declaradas nulas
o quedaron desiertas y se volvieron a convocar).
5.3. Aplicación de encuestas a proveedores y entidades públicas para medir
la percepción del sistema.
Teniendo en cuenta que el número de proveedores con inscripción vigente en el
RNP al 31 de diciembre de 2015 fue de 132 000, se aplicó la fórmula señalada
anteriormente para determinar el tamaño de muestra, considerando 5% de margen
de error y 95% de nivel de confianza. Con la aplicación de la fórmula señalada,
se obtuvo el resultado de 383.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
259
Luego de determinado el tamaño requerido, era importante tener en cuenta dos
aspectos: la participación de proveedores según tamaño y el nivel de aceptación.
Según las estadísticas del Ministerio de la Producción, el 98.8% de las unidades
económicas del Perú son micro y pequeñas empresas (MYPE). Del mismo modo,
según los estudios elaborados por la OEI del OSCE, la participación de las MY-
PE en el mercado estatal es entre el 39% y 41%95. La mayor proporción de las
grandes y medianas empresas se encuentran ubicadas en Lima.
De otro lado, por la experiencia de trabajo de la Oficina de Estudios Económicos,
se sabe que el ratio de aceptación de encuestas y/o entrevistas con proveedores es
de 8 a 1 aproximadamente. Es decir, de cada 8 visitas o personas, sólo 1 respon-
de.
Teniendo en cuenta ambos factores se realizó un despliegue, según modalidad de
aplicación de encuestas, tal que permita alcanzar la meta establecida.
Aplicación de encuestas presenciales
Aplicación de encuestas en web
Para el caso de las encuestas presenciales, se solicitó apoyo a todos los responsa-
bles de las Oficinas Desconcentradas del OSCE a nivel nacional (en total 20 ofi-
cinas en diferentes ciudades). A ellos se les indicó que apliquen presencialmente
las encuestas a proveedores que se acerquen a la ODE, de manera aleatoria. A fin
de asegurar la aleatoriedad, se estableció una cuota de 2 encuestas por día. Con
ello, se recogieron 303 encuestas. Dada las características del mercado peruano,
casi la totalidad de las empresas del interior del país son MYPE.
Para el caso de las encuestas en web, se realizó la publicación en la sección de
avisos del SEACE96. Como era de esperar, en los primeros 3 días sólo habían sido
respondidas 11 encuestas. Ante ello, y a fin de asegurar la representatividad de la
muestra, la OEI del OSCE identificó a los 200 proveedores con mayor monto
contratado en Bienes, Obras, Servicios y Consultoría de Obras (800 en total) y,
según los datos consignados en el RNP, se les envió un correo personalizado a
cada uno de ellos, invitándolos a participar del citado estudio respondiendo la en-
cuesta.
De dicho sub universo, respondieron 107 proveedores. Por el volumen de ventas
de estos proveedores, se deduce que son medianas o grandes empresas.
95 Datos de estudios elaborados en los años 2013 a 2015. Este último corresponde a datos de la de-
claración de renta anual 2014. 96 Los parámetros de seguridad del SEACE 3 no permiten publicar encuestas on-line dentro de los
módulos de interacción entre el proveedor y el SEACE.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
260
El formato de la encuesta se presenta en el Anexo. Consta de 07 preguntas cerra-
das y 9 sub preguntas (una de las cuales tiene, entre sus alternativas, una respues-
ta abierta). Estas preguntas se distribuyen de acuerdo a cada indicador, de la si-
guiente manera:
Pregunta Indicador
1 y 2 1F
3 4C
4
No corresponde a un indicador de cumplimiento y
desempeño. Se aplicó para redactar la respuesta de
un indicador de línea de base del Pilar 2. Resultado
se muestra en Anexo.
5 10C
6 12D
7
No corresponde a un indicador de cumplimiento y
desempeño. Se aplicó para redactar la respuesta de
un indicador de línea de base del Pilar 4. Resultado
se muestra en Anexo.
El formato en versión web de la citada encuesta se puede visualizar a través del
siguiente enlace: http://goo.gl/forms/voSvYub1ip
La cantidad de encuestas respondidas de manera válida97 se distribuye de la si-
guiente manera:
Encuestas respondidas según procedencia y tipo de participación del pro-
veedor
Procedencia1/
Participa só-
lo a través de
una Persona
jurídica
Participa a tra-
vés de personan
natural y jurí-
dica
Lima - Online 96 11
Piura 20 7
Cusco 16 4
Puno 20 2
Arequipa 19 4
Puerto Maldonado 13 4
Ayacucho 19 2
97 Si bien la cantidad de encuestas válidas es superior a la muestra mínima requerida, se optó por con-
siderar a todas ellas para obtener más información
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
261
Trujillo 17 2
Huancayo 9 7
Ica 14 7
Abancay 11 4
Huancavelica 18 3
Huaraz 15 2
Tumbes 10 5
Tacna 9 2
Chiclayo 5 3
Tarapoto 8 3
Iquitos 7 2
Huánuco 1 2
Cajamarca 4
Pucallpa 2 1
Total general 333 77
Para el caso de las encuestas a entidades, el número de entidades distintas que
realiza interacciones con el SEACE es de 2 800. Cifra que puede incrementarse a
3 000 si contabilizamos a las unidades ejecutoras de entidades de alcance nacio-
nal. Por ejemplo, el Seguro Social de Salud (Essalud) representa una sola entidad
en el SEACE, sin embargo, tiene gerencias departamentales en cada región del
país y, en la capital, cuenta con hospitales de gran envergadura que realizan con-
trataciones. Cada una de ellos tiene un órgano encargado de las contrataciones y,
por lo tanto, sus logísticos cuentan con certificado SEACE98 que les permite pu-
blicar convocatorias a procesos de selección. Dado que tenemos a un universo de
3 000 unidades ejecutoras aproximadamente, calculamos el tamaño de muestra
utilizando la fórmula señalada en 5.2
Dada la disponibilidad de acceso a encuestas, se utilizó un margen de error de
3.5% para contar con un mayor tamaño de muestra. Con la aplicación de la fór-
mula señalada en 5.2 se obtuvo como tamaño de muestra 62199.
Para el levantamiento de información y, dada las funcionalidades del SEACE pa-
ra el caso de entidades, se remitió el link en la bandeja de mensajes y a correos
electrónicos de los logísticos que tienen certificado SEACE; es decir, usuario y
password para ingresar al sistema). La encuesta estaba dirigida al jefe del OEC o
a quien éste delegue; es decir, sólo una encuesta por entidad. El mensaje fue re-
mitido el 18 de abril y a la semana ya se había superado la meta establecida. En
98 Es decir, usuario y password
99 Del mismo modo que el caso de proveedores, finalmente se contabilizó un tamaño mayor, a fin de
contar con más información
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
262
total se contabilizaron 656 encuestas válidas procedentes de 620 entidades, las
cuales se distribuyen de la siguiente manera:
Entidades que respondieron la encuesta, y su relación con el monto adjudicado
Tipo de Entidad
Monto
Adjudicado
2015 (a)
N° de
entidadespromedio
N° de
Entidades
Monto
Adjudicado
2015 (b)
%
(b/a)
Petroperú 721.2 1 721.2 1 721.2 100%
FONAFE 3,051.4 31 98.4 7 1,775.9 58%
GOBIERNO CENTRAL 14,849.6 343 43.3 116 8,490.3 57%
EMPRESAS MUNICIPALES 445.1 49 9.1 11 54.4 12%
GOBIERNO REGIONAL 3,777.0 472 8.0 126 1,712.8 45%
GOBIERNO LOCAL 8,334.5 1786 4.7 341 2,503.2 30%
OPD - Gobiernos Regionales 5.6 3 1.9 0.0 0%
OPD - Gobiernos Locales 194.7 105 1.9 16 77.9 40%
Sociedades de Beneficencia 12.7 23 0.6 2 1.5 12%
Total general 31,391.8 2,813.0 11.2 620 15,337
TOTAL ENTIDADES TOTAL ENCUESTADAS
Diez (10) entidades a las que se les contabilizó más de una encuesta, debido a que
cuentan con diferentes unidades ejecutoras en diversos puntos del país, entre ellas
Essalud, el Ejército Peruano, la Fuerza Aérea del Perú, la Marina de Guerra del
Perú, Provías Nacional, entre otros. Ellas sumaron en total 36 encuestas adiciona-
les.
Para este caso sólo se utilizó una encuesta en formato web que constaba de 09
preguntas cerradas y 07 sub preguntas, las cuales se distribuyen según indicado-
res de la siguiente manera:
Preguntas Indicadores
1 4C
2, 3, 4, 5 y 6 5C
7 10C
8 y 9
No corresponde a un indicador de
cumplimiento y desempeño. Se apli-
có para redactar la respuesta de un
indicador de línea de base del Pilar 4
5.4. Aplicación de entrevistas a profundidad a gremios y organización de la
sociedad civil, así como entidades del Estado
Determinados indicadores requerían la aplicación de entrevistas. A diferencia de
la indagación cuantitativa, la investigación cualitativa busca obtener apreciacio-
nes sobre determinados temas y, en algunos casos, identificar si existen consen-
sos sobre los mismos. Si en el estudio cuantitativo, el tamaño de la muestra viene
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
263
dada por el nivel de confianza y el margen de error, en el estudio cualitativo el
tamaño de la muestra viene dada por el punto de saturación, es decir cuando el
entrevistado número “n” dice lo mismo que lo que dijeron los entrevistados ante-
riores. Que tan rápido se obtiene el punto de saturación, depende de la calidad de
los entrevistados. Según la experiencia en investigaciones cualitativas, el punto
de saturación se obtiene realizando entre 10 a 20 entrevistas. Para la presente in-
vestigación se decidió realizar un mínimo de 15 entrevistas y máximo 17.
El público objetivo seleccionado para este fin fueron entidades que asistieron al
taller de arranque, gremios y organizaciones de la sociedad civil relacionados con
transparencia, gestión pública y lucha contra la corrupción. Tales instituciones
son:
ENTIDADES PÚBLICAS Sector / Tipo
Banco de la Nación Empresa Pública
Municipalidad Distrital de Comas Gobierno Local
Municipalidad Metropolitana de Lima Gobierno Local
Dirección de Abastecimiento de Recursos
Estratégicos en Salud (DARES) Gobierno Central (Sector Salud)
Ministerio del Interior Gobierno Central (Sector Interior)
Proyecto Especial de de Infraestructura de
Transporte Nacional – PROVÍAS NACIO-
NAL
Gobierno Central (Sector Trans-
portes y Comunicaciones)
ESSALUD Gobierno Central (Sector Salud)
SUNAT Gobierno Central (Sector Econo-
mía)
Ministerio de Energía y Minas Gobierno Central (Sector Energía
y Minas)
Ministerio de Agricultura - Programa Sub-
sectorial de Irrigaciones
Gobierno Central (Sector Agricul-
tura)
ORGANIZACIONES Sector / Tipo
Cámara de Comercio de Lima Gremio
CAPECO (Cámara peruana de la Construc-
ción) Gremio
Comité de Pequeña Industria - COPEI Gremio
Asociación Peruana de Consultoría Gremio
Sociedad Nacional de Industrias – SNI:
Comité de Fabricantes de Productos Farma-
céuticos
Gremio
ALAFARPE Gremio
Ciudadanos al Día – CAD Organismo No Gubernamental
PROETICA Organismo No Gubernamental
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
264
Se desarrolló una guía de entrevista general, que se aplicaría a gremios y repre-
sentantes de la sociedad civil y, determinadas preguntas de dicha guía, se aplica-
rían a entidades públicas.
En el Anexo se presenta a las guías de entrevistas señaladas. Dada la formalidad
de este mecanismo de recojo de información, se remitió un oficio a cada uno de
los entrevistados, a fin de que puedan facilitar la fecha y horario de las citas. El
OSCE contrató a una especialista para el desarrollo de tales entrevistas, las cuales
se ejecutaron entre el 18 de abril y 04 de mayo de 2016.
Adicionalmente, a fin de complementar la información obtenida a través de datos
cuantitativos, se optó por incluir en la entrevista, preguntas relacionadas con estos
indicadores adicionales.
6. Limitaciones del estudio
El presente informe contó con ciertas limitaciones las cuales fueron:
Para efectos de evaluar los indicadores 6C y 3B se tuvo que utilizar apro-
ximaciones basadas en estudios realizados en el año 2014.
Cambio en la Ley de Contrataciones: cuando se realizó el trabajo de cam-
po ya había entrado en vigencia la nueva Ley de Contrataciones. Para el
caso de las entrevistas, algunos representantes de gremios mezclaron sus
apreciaciones teniendo en cuenta ambas situaciones: antes y después de la
vigencia de esta nueva Ley.
7. Resultados obtenidos en los Indicadores de Cumplimiento y Desempeño –
Fichas de indicadores estimados
7.1 Porcentaje de adquisiciones (en volumen y en cantidad de contratos) efectua-
das mediante licitación pública. (Sub indicador 1B)
En el Perú, existen diferentes regímenes de contratación. En primer lugar están las
contrataciones reguladas por la Ley de Contrataciones del Estado, al cual denomina-
mos Régimen General (e involucra a los procedimientos clásicos, las subastas inver-
sas, las exoneraciones y las contrataciones a través del catálogo electrónico de Con-
venio Marco). En segundo lugar tenemos a una serie de regímenes, entre las que des-
tacan las contrataciones bajo el régimen de Petroperú, las contrataciones realizadas
por convenios con organismos internacionales, las compras en el exterior, así como
aquellos regímenes temporales. Las contrataciones realizadas a través del Régimen
General representan alrededor del 75% cada año. El siguiente gráfico muestra la par-
ticipación de este régimen en el total del mercado estatal.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
265
Para el cálculo de este indicador se ha sido considerado el universo de procesos adju-
dicados a través del procedimiento clásico, las subastas inversas y el convenio marco.
Según nuestra legislación, la convocatoria a un proceso implica el aviso público a tra-
vés del SEACE que realizan las entidades, y brindando la información necesaria para
la libre participación de los interesados. Si bien las órdenes de compra de convenio
marco implica la participación de sólo los proveedores incorporado a este catálogo,
también se consideran procesos competitivos pues para cada productos existe más de
un proveedor. Sin embargo, a efectos de comparar su influencia, en el primer cuadro
se incorpora estas órdenes de compra tanto en el numerador como en el denominador.
Cuadro N° 1: Porcentaje del número y valor adjudicado (en mill de S/.) en Pro-
cedimiento Clásico, Subasta Inversa y Convenio Marco
Periodo
Nº de Proce-
sos Adjudi-
cados
(a)
Valor Ad-
judicado
(b)
Nº de Procesos Adju-
dicados Totales en el
Régimen General1/
( c )
Valor Adjudica-
do Total en el
Régimen Gene-
ral1/
(d)
% de Parti-
cipación en
Número
(a/c)
% de Parti-
cipación en
Monto
(b/d)
Año 2015* 178,242 S/. 26,017.3 180,195 S/. 28,208.7 98.9% 92.2%
Año 2014 169,449 S/. 28,820.2 170,544 S/. 31,078.3 99.4% 92.7%
Año 2013 170,206 S/. 32,136.2 171,428 S/. 33,743.7 99.3% 95.2%
Año 2012 130,908 S/. 29,809.0 132,231 S/. 30,983.7 99.0% 96.2%
1/ Régimen General incluye procesos clásicos, subasta inversa, exoneraciones, órde-
nes de convenio marco
*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
266
En el cuadro N° 2 se retiran las órdenes de compra de Convenio Marco tanto del nu-
merador como del denominador.
Cuadro N° 2: Porcentaje del número y valor adjudicado (en mil. de S/.) en Pro-
cedimiento Clásico u Subasta inversa, sin considerar Convenio Marco
Periodo
Nº de Proce-
sos Adjudi-
cados
(a)
Valor Ad-
judicado
(b)
Nº de Procesos Adju-
dicados Totales en el
Régimen General1/
( c )
Valor Adjudica-
do Total en el
Régimen Gene-
ral1/
(d)
% de Parti-
cipación en
Número
(a/c)
% de Parti-
cipación en
Monto
(b/d)
Año 2015* 88,241 S/. 24,659.0 90,194 S/. 26,850.4 97.8% 91.8%
Año 2014 98,922 S/. 27,799.5 100,017 S/. 30,057.6 98.9% 92.5%
Año 2013 114,474 S/. 31,386.7 115,696 S/. 32,994.2 98.9% 95.1%
Año 2012 112,939 S/. 29,689.8 114,262 S/. 30,864.5 98.8% 96.2%
1/ No se incluye a las órdenes de compra de Convenio Marco
2/ Para este ejercicio, el Régimen General no incluye las órdenes de convenio marco
*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015.
7.2 Cantidad de días promedio entre el aviso de licitación pública y la apertura
de las ofertas, según tipo de adquisición. (Sub indicador 1C-b)
De otro lado, en el SEACE se registra o queda registrado cada una de las actuaciones
del proceso de contratación. Según ello, se puede calcular el tiempo transcurrido entre
dos hitos del proceso de selección. De acuerdo con lo anterior, en el cuadro N° 3 se
muestra la cantidad de días promedio que transcurren entre la fecha de inicio de la
convocatoria hasta el último día, según calendario del proceso, para la presentación de
propuestas. Este indicador ha sido calculado para las compras adjudicadas en el Pro-
cedimiento Clásico, según los tipos de procesos de selección.
Cuadro N° 3: Tiempo promedio desde la convocatoria hasta la presentación de las propuestas
Solo Procedimiento Clásico (en días hábiles)
Tipo de Proceso Plazos según
Ley* 2015**
Licitación Pública-Concurso Público 22 días hábiles 34.5
Adjudicaciones Directas Públicas y Selectivas (ADP-ADS) 10 días hábiles 14.0
Adjudicación de Menor Cuantía (bienes y servicios) 02 días hábiles 04.2
Adjudicación de Menor Cuantía (consultoría y ejecución de
obras)
06 días hábiles 10.0
* No mediarán plazos menores a los establecidos en cada procedimiento de selección.
**Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
267
7.3 Porcentaje de documentos de licitación pública que incluyen disposiciones
que limitan a participar a grupos licitantes por motivos distintos de las califi-
caciones o exclusiones aceptable (Sub indicador 1D).
Según la metodología, este sub indicador evalúa las políticas de participación y selec-
ción para verificar que no sean discriminatorias. Las empresas, inclusive las extranje-
ras, no deben quedar excluidas de participar en un proceso de licitación por otra razón
que no sea la falta de calificaciones. En otras palabras, busca identificar si existen ca-
sos en los que se discrimina a proveedores por su nacionalidad, o por pertenecer o no
a determinado registro o proceder de determinada localidad, entre otros.
Si bien se reconoce que pueden existir de diversas barreras que limitan la participa-
ción de proveedores o que representan direccionamiento, para el cálculo de este sub
indicador se circunscribió el análisis solamente a las condiciones establecidas en los
requerimientos técnicos mínimo en lo relacionado a las características del provee-
dor, identificando los casos en los que explícitamente se establecen disposiciones que
representan discriminación.
Para ello, se utilizarán 3 fuentes: la primera fue la revisión de una muestra de bases,
la segunda fue la aplicación e encuestas a proveedores y el tercero entrevistas a pro-
fundidad a gremios y organismos de la sociedad civil. Para el caso de la muestra, del
total de bases revisadas (381) se encontraron 8 bases (que representa el 2.1%) en las
que se considera que hay disposiciones que limitarían la participación de proveedores
por motivos distintos de las calificaciones o exclusiones aceptables.
A continuación se muestra el detalle de los casos hallados:
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
268
Resumen del procesoAspecto de la
LimitaciónDescripción de lo que se solicita
SERVICIO INDUSTRIAL DE LA MARINA S.A.
CP-CLASICO-3-2015-SIMA PERU-1
SERVICIO DE ACCESO A INTERNET
REGISTRO
EL PROVEEDOR DEL SERVICIO DEBE DE PERTENECER A LA
ASOCIACION NAP , CON UNA ANTIGÜEDAD NO MENOR A
DOS AÑOS
MINAG - PROYECTO ESPECIAL LAGO TITICACA
ADS-CLASICO-1-2015-MINAGRI-PELT-1
AGENCIAMIENTO DE PASAJES AEREOS
Local ización
LA AGENCIA DE VIAJES DEBERÁ CONTAR CON OFICINAS
EN LA CIUDAD DE PUNO Y OPCIONALMENTE EN JULIACA Y
LIMA
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE VILCASHUAMAN
ADS-CLASICO-5-2015-CEP/MPVH-1
ELABORACION DE EXPEDIENTE TECNICO
Local ización
Haber elaborado 2 servicios iguales o s imi lares (02
expedientes tecnicos en i rrigaciones) en zona sierra en
los ul timos 4 años .
INSTITUTO VIAL PROVINCIAL MUNICIPAL DE
ACOBAMBA
ADS-CLASICO-13-2015-IVP-1
SERVICIO DE MANTENIMIENTO VIAL
Local ización
Haber ejecutado en los úl timos tres años , un mínimo
un (01) servicio de mantenimiento
rutinario de caminos vecinales , dentro del área de la
Provincia de Acobamba o en alguna
provincia colindante;
ZONA REGISTRAL N° VI SEDE PUCALLPA
ADS-CLASICO-7-2015-ZR N° VI PUCALLPA-1
SERVICIO DE ENCUADERNACIÓN
Local izaciónDebe contar con domici l io legal en la ciudad de
Pucal lpa
GOBIERNO REGIONAL DE CAJAMARCA - GERENCIA
SUB REGIONAL JAEN
ADS-CLASICO-4-2015-GR CAJ-GSRJ-1
ELABORACION DE EXPEDIENTE TECNICO
EntidadAcreditara su experiencia en la actividad de tres (03)
expedientes técnicos de obras en el sector educación.
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SALPO
ADS-CLASICO-4-2015-MDS-CEP-1
ADQUISICION DE VEHICULO
Disponibi l idad de
Servicios y
Repuestos
LOCALES PROPIOS EN REGION LA LIBERTAD
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUAROCHIRI -
MATUCANA
ADS-CLASICO-2-2015-MPH-M/CEP-1
Obra de pergola informática
Procedencia
a) Persona natura l o jurídica en pleno ejercicio de
sus derechos civi les , consti tuida en el ámbito de la
república conforme a ley.
En cuanto a las entrevistas realizadas, ninguno de los entrevistados señaló tener cono-
cimiento de que en las bases se hayan presentado limitaciones a la participación de
proveedores por motivos distintos a sus calificaciones (específicamente, por naciona-
lidad, región, u otras similares). Por el contrario, todos ellos se refirieran a barreras o
sobrecostos del tipo técnico o administrativo que encarecen o limitan la participación
en los procesos de selección.
7.4 Porcentaje de ofertas rechazadas en cada proceso (Sub indicador 1E).
Cuando un postor presenta su propuesta técnica, esta es revisada y evaluada por el
comité especial. En primer lugar revisa el cumplimiento de los requisitos de admisibi-
lidad así como el cumplimiento de los requerimientos técnicos mínimos. De no cum-
plirlos, la propuesta no es admitida. Posteriormente, procede a calificar a las propues-
tas, según los factores de evaluación, para lo cual los postores deben alcanzar deter-
minado puntaje mínimo. De alcanzarlo o superarlo, se pasará a evaluar la propuesta
económica, de lo contrario será descalificada. Para el presente sub indicador, denomi-
namos “propuesta admitida” a aquella que cumplió con todos los requisitos de admi-
sibilidad y los requerimientos técnicos mínimos. Por lo tanto, denominamos propuesta
“rechazada”, a aquella que no cumplió con tales requisitos.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
269
Durante los últimos años la OEI del OSCE ha venido realizando la estimación del
Nivel de Competencia100, considerándose para ello al número de propuestas presenta-
das y admitidas en los procesos de selección del Procedimiento Clásico101.
Dado que los procesos de selección pueden convocarse según relación de ítems y cada
ítem se considera un proceso menor dentro del proceso principal, los proveedores
pueden participar presentando sus propuestas para uno o varios ítems de un mismo
proceso de selección. En ese sentido, la unidad de análisis para este tipo de estudios es
el ítem.
La información del número de propuestas presentadas es registrada por los propios
operadores del SEACE de cada una de las entidades públicas, sin embargo la infor-
mación de las propuestas admitidas está contenida en las actas publicadas en dicho
sistema. Es por ello que para esta clase de estudios se procede a tomar una muestra de
ítems adjudicados, luego se realiza la descarga de sus actas y cuadros comparativos
publicados en el SEACE. Dicha descarga nos permite identificar el número de pro-
puestas presentadas y propuestas admitidas, así como el porcentaje de propuestas que
no son admitidas; es decir, la “tasa de propuestas rechazadas”.
En el siguiente cuadro se presenta la tasa de rechazo de la muestra analizada, según
objeto contractual.
Cuadro N° 04: Tasa de Propuestas Rechazadas en procesos clásicos1/ - Año 2015
Objeto N° de ítems
Promedio de
Propuestas pre-
sentadas (a)
Promedio de Pro-
puestas admitidas
(b)
Tasa de Rechazo
(a-b/a)
BIENES 377 1.8 1.5 18.2%
SERVICIOS 376 1.8 1.4 20.2%
OBRAS 346 2.6 1.8 31.6%
Total gen-
eral 1 099 2.1 1.6 24.1%
1/ La muestra corresponde a procesos convocados hasta setiembre del 2015.
* Para el año 2010 el porcentaje de propuestas rechazadas para bienes, servicios y
obras fue 15.1%, 17.8% y 23.7%, respectivamente.
Para el año 2011 este porcentaje para bienes, servicios y obras fue 5.2%, 8.7% y
20.9%, respectivamente.
Para el año 2013, este porcentaje para bienes y servicios fue alrededor del 15% y en
el caso de obras fue 26%.
100 Los estudios pueden ser visualizados a través del portal institucional del OSCE
101 No han sido considerados los procesos de Subasta Inversa, ya que la norma establece que el núme-
ro mínimo de postores para llevar a cabo una subasta es de 02 postores, de lo contrario el proceso
será declarado desierto.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
270
7.5 Porcentaje de bases que incluyen criterios de evaluación no cuantificables o
subjetivos (Sub indicador 1F-a) y percepción del público sobre la confiden-
cialidad del proceso de evaluación de ofertas (Sub indicador 1F-b).
El sub indicador a) evalúa el nivel de objetividad de los criterios de evaluación, es de-
cir, que haya poco margen para que los evaluadores realicen una interpretación subje-
tiva de los criterios. Si bien pueden existir criterios discrecionales o aquellos que re-
presentan barreras o direccionamiento pues contienen elementos que con cumplidos
por pocos proveedores, para el presente indicador nos circunscribimos solamente en
aquellos factores en los que explícitamente no queda claro cuál es el criterio para
asignar el puntaje correspondiente.
Para ello se descargó una muestra de bases para revisar e identificar los casos en que
se hayan incluido factores de evaluación no cuantificables o subjetivos. Del total de la
muestra analizada, se encontraron 13 casos en los que habrían factores de evaluación
no cuantificables, el cual representa el 3.4%.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
271
REUMEN DEL PROCESO FACTOR DESCRIPCIÓN DEL FACTOR
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE PARURO
ADS-CLASICO-4-2015-MPP/CE-1
SERVICIO DE MANTENIMIENTO VIAL
PLAN DE TRABAJO
*Describe y supera a lo sol ici tado.
*Describe igual a lo sol ici tado.
*No Describe a lo sol ici tado
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TORRES CAUSANA
ADS-CLASICO-35-2015-MDTC-GDUEI/CEP-1
CONSULTORIA DE OBRA, ELABORACION DEL
EXPEDIENTE TECNICO
OBJETO DE LA
CONVOCATORIA
a) El consultor que presente 3 de los 4 cuadros correctamente
desarrollados. c) El consultor que presente al menos 2 de los 4
cuadros correctamente desarrollados.
JEFATURA DE LA X DIRECCION TERRITORIAL POLICIAL -
DIRTEPOL DEL CUSCO
ADS-CLASICO-25-2015-012-X-DTP-CUSCO-1
MANTENIMIENTO PREVENTIVO Y CORRECTIVO DE
COMISARIAS
MEJORAS
Se acreditará mediante la presentación de una declaración
jurada de Materia les e Insumos a uti l i zar acompañado con
una relación de Materia les e Insumos a uti l i zar indicando la
marca y especi ficaciones técnicas .
GOBIERNO REGIONAL DE AYACUCHO-TRANSPORTES
ADS-CLASICO-10-2015-GRA/DRTCA-1
SERVICIOS DE MANTENIMIENTO RUTINARIO MANUAL
MEJORAS
a. compromiso de contratar personal de dis tri to donde
involucra la prestación
b. compromiso de contratar personal de la región donde
involucra la prestación
c. compromiso de contratar de la nación donde involucra la
prestación
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CARLOS FERMIN
FITZCARRALD
ADS-CLASICO-9-2015-MP-1
CONSULTORÍA PARA LA ELABORACIÓN DEL ESTUDIO DE
PRE INVERSIÓN A NIVEL DE PERFIL
MEJORAS El postor que presente 4 o más mejoras………... 20 puntos
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE OTUZCO
ADS-CLASICO-3-2015-MPO/CE-1
ADQUISICION DE DE TRIGO ENTERO Y QUINUA
LAVADA
MEJORASSe tomara en cuenta mejoras a los certi ficados adicionales
en la ca l idad del producto
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SANTA ROSA - LA MAR
ADS-CLASICO-3-2015-MDSR/CEP-1
CONSULTORÍA PARA LA ELABORACIÓN DEL ESTUDIO DE
PRE INVERSIÓN A NIVEL DE PERFIL
MEJORAS
Se premiará a l postor que presente un informe deta l lado y
que, por comparación, demuestre mayor conocimiento de
estudios e investigaciones previas , identi fique las
faci l idades y di ficul tades en el desarrol lo del servicio y
proponga medidas de solución.
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE ESPINAR
ADS-CLASICO-125-2015-CEP/MPE-1
CONSULTORIA PARA ELABORACION DE EXPEDIENTE
TECNICO
MEJORAS El Consultor que rea l ice y formule 5 o más mejoras a los TR
JEFATURA DE LA X DIRECCION TERRITORIAL POLICIAL -
DIRTEPOL DEL CUSCO
ADS-CLASICO-66-2015-012-X-DTP-CUSCO-1
ADQUISICION DE FILTROS DE ACEITE PARA VEHICULOS
MEJORAS
Se evaluará en función a bienes origina les y/o a l ternativos ,
establecido como requerimiento técnico mínimo. Bienes
origina les :
30 puntos
Bienes a l ternativos de marca reconocida:
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TAMBOGRANDE
ADS-CLASICO-30-2015-MDT-CEP-1
Consultoria para la Supervis ion de la obra de
saneamiento
MEJORAS
Mejora 01: Descripción, anál is i s del uso eficiente del
s i s tema de a lcantari l lado.
Mejora 02: Descripción y anál is i s de los sectores críticos del
s i s tema de a lcantari l lado.
Mejora 03: Propuesta para maximizar el uso de las canteras .
Mejora 04: Propuesta para el adecuado uso de los botaderos .
Mejora 05: Propuesta para minimizar la afectación del medio
ambiente.
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUACHO - HUAURA
ADP-CLASICO-4-2015-CEP/MPH-1
SUPERVISION DE OBRA
MEJORAS
Mayor o igual a 5 aportes
Al Consultor que presente cuatro (4) de los cuadros
correctamente desarrol lados .
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAYAN
ADS-CLASICO-13-2015-CEP/MDS-1
SERVICIO DE SUPERVISION DE ELABORACION DEL
EXPEDIENTE TECNICO
MEJORAS
El Consultor que rea l ice y formule 02 aportes y/o mejoras y/o
sugerencias a los Términos de Referencias
El Consultor que identi fique 02 di ficul tades en el desarrol lo
del servicio y proponga las respectivas medidas de solución
El Consultor que rea l ice y formule 02 aportes y/o mejoras y/o
sugerencias de Equipamiento
El Consultor que rea l ice y formule 02 aportes y/o mejoras y/o
sugerencias a la Infraestructura
GOBIERNO REGIONAL DE LIMA SEDE CENTRAL
ADS-CLASICO-57-2015-GRL/CEP-1
SERV DE CONS PARA LA SUPER DE LA OBRA DE
SANEAMIENTO
MEJORAS DESCRIPCION Y ANALISIS DE RUBROS
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
272
Para el caso del indicador b) se aplicó encuestas a proveedores, los resultados fueron
los siguientes:
PREGUNTA 3. La normativa de contrataciones del Estado establece la
confidencialidad de las propuestas desde su apertura hasta el otorgamien-
to de la buena pro. Por ello, las propuestas se presentan en sobres cerra-
dos, sólo se abren por el Comité Especial y las propuestas económicas se
custodian por un notario en determinados procesos. Únicamente después
de la buena pro, los participantes pueden revisar información de las pro-
puestas de otros postores, de acuerdo con la Ley de Acceso a la Informa-
ción Pública. Pese a ello, ¿conoce Usted de situaciones en que los miem-
bros del Comité Especial de una Entidad no hayan respetado la confiden-
cialidad de las propuestas?
Respuesta N° de En-
cuestados %
No 292 71%
Si 118 29%
Total 410 100%
De ser afirmativa la respuesta anterior, ¿en dónde ocurrió esa situación?
Por favor, seleccione las opciones donde conozca han ocurrido esos he-
chos, no siendo necesario optar por una sola alternativa en cada punto.
Según ubicación
Según Tipo de entidad
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
273
Según objeto contractual
Según estas respuestas, el 29% de los encuestados no cree que se haya respetado la
confidencialidad. Del análisis de estos casos, todos ellos se circunscriben a gobiernos
regionales y locales del interior del país. De la desagregación de las encuestas por re-
gión de procedencia, se concluye que no existen diferencias entre los encuestados de
Lima versus el interior.
7.6 Porcentaje de licitaciones públicas que se abrieron en público y fueron debi-
damente registradas en actas (Sub indicador 1G).
La normativa de contrataciones, establece que en todos los procesos de Licitación y
Concurso Público (LP y CP), sus actos de presentación y apertura de propuesta, así
como de otorgamiento de la buena pro, se realizan en acto público (con presencia de
Notario público o Juez de Paz). A efecto de verificar esta característica de los proce-
sos de selección peruano, de la muestra descargada se analizó el caso de las LP y CP,
descargando las actas de la apertura de propuestas y de otorgamiento de la buena pro
y se buscó la firma del notario o juez de paz en dicha acta. El resultado se muestra a
continuación.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
274
El 68.3% de estos procesos tuvieron acto de apertura de propuestas y otorgamiento de
buena pro, y en las actas se aprecia la firma de un notario público o juez de paz. En el
28% no se realizó el acto, pues el proceso se declaró desierto o nulo antes de la reali-
zación del mismo y, en el 3.7% de los casos, el acta que se visualiza en el SEACE es
un formato electrónico generado por el sistema (y por lo tanto no hay ninguna firma,
pero debe existir en el expediente en poder de la Entidad) o es un acta firmada sólo
por los miembros del comité especial.
7.7 Porcentaje de protestas (Recursos Impugnativos) resueltos dentro de los pla-
zos establecidos en el marco legal (Sub indicador 1H).
El Tribunal de Contrataciones del Estado (TCE), es un órgano resolutivo que forma
parte de la estructura administrativa del OSCE, con autonomía e independencia en el
ejercicio de sus funciones. Entre estas funciones tenemos: a) resolver las controversias
que surjan entre las Entidades, los participantes y los postores durante el proceso de
selección, con el objeto de garantizar el cumplimiento de la normativa y prever que
las contrataciones se realicen optimizando los recursos públicos en las mejores condi-
ciones de calidad y precios en un marco de transparencia y competencia, y; b) aplicar
sanciones de inhabilitación temporal y definitiva a los proveedores, participantes, pos-
tores, contratistas, árbitros y expertos independientes, con el objeto de incentivar bue-
nas prácticas en la contratación y prevenir la concurrencia de conductas que alteren o
violenten la normatividad.
Sin embargo, para el efecto del presente indicador se ha trabajado en base al literal a);
es decir, se ha realizado el cálculo del tiempo en que se resuelve un recurso impugna-
tivo. En efecto, se ha calculado el tiempo que transcurre entre la fecha en que se remi-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
275
te el expediente a la Sala del Tribunal (Hito N° 1) y la emisión del Pronunciamiento a
través de la Resolución (Hito N° 2).
Distribución del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Sala del Tri-
bunal hasta la fecha de la emisión de la Resolución - Año 2015
Fuente: Base de datos del Tribunal
Elaboración: Oficina de Estudios Económicos
Del cálculo del tiempo transcurrido entre el Hito N° 1 y el Hito N° 2 de las 548 reso-
luciones emitidas en el 2015, se obtiene que el promedio de días en que se emitieron
dichos documentos fue de 19.7 días hábiles, asimismo en el gráfico mostrado a conti-
nuación, se observa que hubo una resolución que se dio en 35 días hábiles.
7.8 Porcentaje de licitaciones públicas que utilizan documentos o cláusulas mode-
lo de licitación (Sub indicador 2B).
Para este caso, se descargó una muestra de 381 bases de procesos de selección y se
verificó si utilizaban el formato de las bases estándar aprobados y publicados por el
OSCE. El resultado fue de 100%.
7.9 Porcentaje de casos donde se utilizó la precalificación adecuadamente como
lo prevé el marco legal (Sub indicador 2C-a) y Porcentaje de casos que utili-
zaron los criterios objetivos de precalificación del tipo cumple/no cumple en
oposición a criterios cualitativos subjetivos (Sub indicador 2C-b).
Como se señaló, sólo hubo 24 convocatorias en el año 2015 que, por su valor referen-
cial, debían utilizar la precalificación. Estas 24 convocatorias correspondían a 20 pro-
cesos de licitación de obras distintas. En ese sentido se analizó la totalidad de los ca-
sos.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
276
Procesos de selección de Obras con Calificación previa – Año 2015
ENTIDAD PROCESOVALOR REFERENCIAL
(MILLONES DE S/.)
PROGRAMA SUBSECTORIAL DE IRRIGACIONES - PSI LP-CLASICO-2-2015-MINAGRI-PSI-1 S/. 267.9
MTC- PROVIAS NACIONAL LP-CLASICO-2-2015-MTC/20-1 S/. 356.4
GOBIERNO REGIONAL DE LORETO SEDE CENTRAL LP-CLASICO-10-2015-GORELORETO-1 S/. 192.0
MTC- PROVIAS NACIONAL LP-CLASICO-11-2015-MTC/20-1 S/. 238.5
MTC- PROVIAS NACIONAL LP-CLASICO-12-2015-MTC/20-1 S/. 128.4
MTC- PROVIAS NACIONAL LP-CLASICO-13-2015-MTC/20-1 S/. 171.0
MTC- PROVIAS NACIONAL LP-CLASICO-14-2015-MTC/20-1 S/. 163.4
MTC- PROVIAS NACIONAL LP-CLASICO-15-2015-MTC/20-1 S/. 220.7
MTC- PROVIAS NACIONAL LP-CLASICO-16-2015-MTC/20-1 S/. 194.1
MTC- PROVIAS NACIONAL LP-CLASICO-17-2015-MTC/20-1 S/. 230.2
MTC- PROVIAS NACIONAL LP-CLASICO-18-2015-MTC/20-1 S/. 139.7
MTC- PROVIAS NACIONAL LP-CLASICO-19-2015-MTC/20-1 S/. 190.8
MTC- PROVIAS NACIONAL LP-CLASICO-20-2015-MTC/20-1 S/. 184.6
MTC- PROVIAS NACIONAL LP-CLASICO-21-2015-MTC/20-1 S/. 624.8
MTC- PROVIAS NACIONAL LP-CLASICO-9-2015-MTC/20-1 S/. 130.1
GOBIERNO REGIONAL DE LIMA SEDE CENTRAL AMC-CLASICO-18-2015-GRL/CE-1 S/. 111.6
AGENCIA DE COMPRAS DE LAS FUERZAS ARMADAS AMC-CLASICO-23-2015-ACFFAA-DPC-1 S/. 107.7
SERVICIO DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE
LIMA - SEDAPALLP-CLASICO-25-2015-SEDAPAL/LC-1 S/. 165.8
GOBIERNO REGIONAL DE TACNA SEDE CENTRAL LP-CLASICO-1-2015-GOB.REG.TACNA-1 S/. 258.6
GOBIERNO REGIONAL DE UCAYALI SEDE CENTRAL LP-CLASICO-13-2015-GRU-GR-CE-1 S/. 343.8
De la revisión de las bases, en lo que se refiere a los criterios de precalificación, se
verificó que todos ellos utilizaron la solvencia económica (línea de crédito entre 10%
y 100% el valor referencial), experiencia en obras (sea por cantidad de obras cada una
por un equivalente al valor referencial, u obas acumuladas hasta determinado número
de veces el valor referencial) y calificación técnica (referido a calificaciones del per-
sonal). Es decir, el resultado para ambos sub-indicadores es de 100%.
7.10 Porcentaje de oferentes que utilizan las condiciones generales de los con-
tratos, cláusulas estándar o plantillas, según corresponda (Sub indicador 2F).
Para este caso, se descargó una muestra de 381 bases de procesos de selección y se
verificó si utilizaban el formato de las bases estándar aprobados y publicados por el
OSCE, el cual incluye la proforma de contrato. El resultado fue de 100%.
7.11 Porcentaje de pagos efectuados con atraso (Sub indicador 3B).
Desde el año 2012 y hasta el año 2014, la Oficina de Estudios Económicos ha realiza-
do estudios para medir el tiempo que tardan las entidades en efectuar el pago al con-
tratista.
Para la realización de dichas mediciones, se revisó una muestra de expedientes de pa-
go correspondientes a procesos de selección de bienes y servicios adjudicados en el
año analizado (hasta el momento se han llevado a cabo 03 estudios en los que se ha
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
277
analizado expedientes de pago de los procesos adjudicados en los años 2011, 2012 y
2013).
Para los procesos adjudicados en el año 2013 la estimación de esta duración fue lleva-
da a cabo a mediados del año 2014, con la finalidad de tener mayor probabilidad de
que la ejecución contractual de dichos procesos esté culminados al momento de reali-
zar el trabajo de campo. El trabajo consistió en revisar una muestra total de 522 expe-
dientes de pago en las instalaciones de 80 entidades de 7 ciudades del país y registrar
en una base de datos todas las fechas correspondientes al circuito de pagos previa-
mente identificado, principalmente las fechas de los hitos requeridos para realizar el
análisis: presentación y recepción del entregable, emisión de conformidad y el pago.
En el cuadro N° 05 se muestra el cálculo de la duración del procedimiento de pago, de
los procesos adjudicados en los años 2011, 2012 y 2013, así como la estimación de
los hitos "Entrega de Bs/Ss-Conformidad del bien o prestación" y "Conformidad del
bien o prestación - Pago".
Cuadro N° 5: Duración del Procedimiento de pago (2011-2013)*
Año
2013
Año
2012
Año
2011
Plazo desde la presentación del entregable hasta
la conformidad 11 14 13
Plazo desde la emisión de la conformidad hasta
el pago 31 28 31
Plazo total desde el entregable hasta el pago 42 42 44
*Corresponde a una muestra de procesos convocados en cada periodo.
Nota: El plazo que establece la normativa es de 25 días en total, teniéndose un retraso
de 19 días calendario para el año 2011 y de 17 para los años 2012 y 2013.
Considerando los plazos obtenidos en el cuadro anterior, a continuación se muestra el
porcentaje de aquellos entregables pagados fuera del plazo establecido en el Regla-
mento de Contrataciones102.
102 El Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante D.S. N° 184-2008-EF.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
278
Cuadro N° 6: Porcentaje de pagos efectuados con atraso, respecto al plazo esta-
blecido por la normativa de Contrataciones
Porcentaje de Retraso
Plazos según
Ley Año 2013 Año 2012 Año 2011
Desde la presentación del entregable hasta la
conformidad
10 días calen-
dario 26.3 34.5 25.9
Desde la emisión de la conformidad hasta el
pago
15 días calen-
dario 69.6 60.8 59.7
Nota: El número de entregables analizados para el cálculo desde la presentación del entregable hasta la conformi-
dad fue de 710, 643 y 529 para los años 2013, 2012 y 2011, respectivamente. El número de entregables analizados
para el cálculo desde la emisión de la conformidad hasta el pago fue de 760, 771 y 618 para los años 2013, 2012 y
2011, respectivamente.
7.12 Porcentaje de encuestados que perciben que la función (del ente normati-
vo / regulatorio funcional) se ejecuta en forma competente e independiente
(Sub indicador 4C).
Para este indicador, se aplicó encuestas a los proveedores y a entidades, la cual fue
complementada con entrevistas a profundidad. Para el caso de la pregunta 5 se dividió
en dos partes a fin de separar la evaluación en cuanto a la función supervisora de la
función normativa. Cada una, respecto a si la función se realiza de manera indepen-
diente y competente. Los resultados se muestran a continuación:
PREGUNTA 5A- La función supervisora del OSCE, la atención de Denuncias y la Resolución de Apelaciones se realiza …
OpinionesN° de
Encuestados% Opiniones
N° de
Encuestados%
Si, totalmente de acuerdo 205 50.0% Si, totalmente de acuerdo 172 42.0%
Si, parcialmente de acuerdo 133 32.4% Si, parcialmente de acuerdo 157 38.3%
Parcialmente en desacuerdo 46 11.2% Parcialmente en desacuerdo 48 11.7%
No, totalmente en desacuerdo 17 4.1% No, totalmente en desacuerdo 28 6.8%
No respondieron 9 2.2% No respondieron 5 1.2%
Total general 410 100% Total general 410 100%
PREGUNTA 5B - La función normativa del OSCE, la interpretación a través de las Opiniones, se realiza
OpinionesN° de
Encuestados% Opiniones
N° de
Encuestados%
Si, totalmente de acuerdo 199 48.5% Si, totalmente de acuerdo 181 44.1%
Si, parcialmente de acuerdo 154 37.6% Si, parcialmente de acuerdo 169 41.2%
Parcialmente en desacuerdo 38 9.3% Parcialmente en desacuerdo 39 9.5%
No, totalmente en desacuerdo 11 2.7% No, totalmente en desacuerdo 17 4.1%
No respondieron 8 2.0% No respondieron 4 1.0%
Total general 410 100% Total general 410 100%
… de manera competente (es decir, idónea, ca l i ficada, con pericia)
y eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores
recursos pos ibles )
… de manera independiente
… de manera independiente
… de manera competente (es decir, idónea, ca l i ficada, con pericia)
y eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores
recursos pos ibles )
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
279
Como resultado se obtiene que entre el 42% y 50% está totalmente de acuerdo en que
las funciones, tanto supervisora como normativa se realizan de manera independiente
y competente. En tanto entre el 32% y 41% están parcialmente de acuerdo con tales
afirmaciones. Es decir, si bien existe una positiva apreciación, aún hay espacios de
mejora.
En esa misma línea se obtuvieron resultados de las entrevistas. Los representantes de
los gremios y sociedad civil coincidieron en que los espacios de mejora en el desem-
peño de las funciones del OSCE están relacionados con la especialización de funcio-
narios, la emisión de pronunciamientos y resoluciones, así como la forma en que las
entidades determinan sus requerimientos.
Esta misma pregunta se formuló en la encuesta a entidades, siendo los resultados lo
que se muestran a continuación:
PREGUNTA 1A.- La función supervisora del OSCE, la atención de Denuncias y la Resolución de Apelaciones se realiza
OpinionesN° de
Encuestados% Opiniones
N° de
Encuestados%
Si, totalmente de acuerdo 277 42.2% Si, totalmente de acuerdo 223 34.0%
Si, parcialmente de acuerdo 300 45.7% SI, parcialmente de acuerdo 339 51.7%
Parcialmente en desacuerdo 63 9.6% Parcialmente en desacuerdo 68 10.4%
No, totalmente en desacuerdo 16 2.4% No, totalmente en desacuerdo 26 4.0%
Total general 656 100.0% Total general 656 100.0%
PREGUNTA 1B.-La función normativa del OSCE, la interpretación a través de las Opiniones se realiza
OpinionesN° de
Encuestados% Opiniones
N° de
Encuestados%
Si, totalmente de acuerdo 300 45.7% Si, totalmente de acuerdo 239 36.4%
Si, parcialmente de acuerdo 293 44.7% Si, parcialmente de acuerdo 336 51.2%
Parcialmente en desacuerdo 55 8.4% Parcialmente en desacuerdo 63 9.6%
No, totalmente en desacuerdo 8 1.2% No, totalmente en desacuerdo 18 2.7%
Total general 656 100.0% Total general 656 100.0%
… de manera competente (es decir, idónea, calificada, con pericia) y
eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos
posibles)
… de manera independiente
… de manera independiente
de manera competente (es decir, idónea, calificada, con pericia) y
eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos
posibles)
Como se puede apreciar, los resultados son similares a las opiniones de los proveedo-
res.
Del mismo modo, los entrevistados de entidades públicas se manifestaron acerca de
los espacios de mejora en las funciones que ejerce el OSCE, los cuales están relacio-
nados con la especialización de los funcionarios, la emisión de pronunciamientos y
opiniones, así como ampliar los canales de atención y soporte técnico.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
280
7.13 Porcentaje de actores que perciben que la función reguladora está libre de
conflictos de interés (Sub indicador 4D).
Dado que esta es una pregunta especializada, se optó por utilizar las entrevistas a pro-
fundidad, no sólo para conocer las apreciaciones, sino también las fundamentaciones
de las mismas. Para el caso de los representantes de los gremios y sociedad civil, 6 de
los 8 entrevistados consideró que el OSCE es independiente y está libre de conflictos
de interés. Del mismo modo, un total de 7 de 9 entidades tuvo la misma posición.
De los que no estuvieron de acuerdo, un entrevistado de los gremios basó su discre-
pancia señalando que los pronunciamientos tienen a favorecer la posición de las enti-
dades. De manera antagónica, un representante de las entidades basó también su dis-
crepancia, señalando que algunos pronunciamientos tienden a favorecer la posición de
las empresas.
Finalmente, los otros dos entrevistados restantes (uno de gremios y otro de entidades)
manifestaron su postura basado en la dependencia del OSCE respecto al Ministerio de
Economía.
7.14 Antigüedad de la información (Sub indicador 5B).
El Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado – SEACE es un sistema integral,
cuya una de sus finalidades es que las contrataciones públicas sean transparentes, así
como optimizar, modernizar y generar ahorros en las contrataciones públicas de nues-
tro país. Esta data en línea permite acceder en tiempo real a la información especiali-
zada sobre la realización y/o publicación de las diferentes fases y etapas del procedi-
miento de contratación pública.
Según información proporcionada por la Oficina de Tecnologías de Información del
OSCE103, la visualización de la información registrada es en línea, para el caso de la
vista privada (es decir, para el usuario que está registrando la información), y la visua-
lización a través de la vista pública (es decir, para los demás usuarios) es de 30 minu-
tos como máximo (debido a que el sistema actualiza información cada media hora).
7.15 Cantidad de funcionarios en el área de adquisiciones en gobierno central
que reciben capacitación formal en el año (Sub indicador 5C-a) y Promedio
del tiempo de espera para ingresar a un evento formal de capacitación. (Sub
indicador 5C-b)
El OSCE tiene como estrategia de capacitación, la realización de estos eventos y pro-
gramas de formación a través de una serie de aliados estratégicos de todo el país (sean
103 Información proporcionada por el Ing. Helmer Suca, Jefe de la Oficina de Tecnologías de la In-
formación (y ex Director del SEACE)
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
281
universidades, centros de formación continua, institutos, etc.). Según datos proporcio-
nados por la Subdirección de Desarrollo de Capacidades, de la Dirección Técnica
Normativa, 8,211 profesionales de entidades públicas han recibido algún tipo de ca-
pacitación en los últimos 6 meses (1,364 en eventos de formación y 6,847 en eventos
de difusión). Ello representa el 36.1%. Cabe precisar que, a diciembre 2015, se certi-
ficaron a 13555 profesionales y técnicos a nivel nacional.
De manera complementaria, se preguntó a los encargados de las OEC acerca de las
capacitaciones recibidas en estos últimos 3 meses y su financiamiento. El resultado se
muestra a continuación:
Como se puede apreciar, el 80.6% de los encuestados señala haber participado en al-
guna capacitación en los últimos 06 meses. De este grupo, el 70% correspondió a cur-
sos pagados.
A ellos se les preguntó ¿Cuántas personas en su área realizan funciones y/o activida-
des relacionadas directamente con contrataciones públicas? (indagaciones de merca-
do, conducción de procesos, seguimiento de contratos, plan anual, registro de infor-
mación en el SEACE, etc.), a fin de indagar acerca del universo de operadores logís-
ticos que estarían recibiendo alguna capacitación.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
282
Distribución del número de entidades encuestadas, según cantidad de personas
que realizan funciones y/o actividades directamente relacionadas con contrata-
ciones públicas
De las respuestas se puede determinar que hay una gran proporción de entidades en
las que el número de profesionales en las OEC son hasta 3 personas. Conociendo esta
situación, se preguntó a los encuestados que señale cuántas de esas personas recibie-
ron capacitación en los últimos 06 meses y quién financió tales capacitaciones. El re-
sultado se muestra a continuación:
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
283
Distribución de entidades encuestadas, según cantidad de personas de las OEC
que han sido capacitadas y por fuente de financiamiento de tales capacitaciones
CANTIDAD DE CAPACITADOS Y TIPO DE FINANCIAMIENTONúmero
Entidades%
NINGUNO DE ELLOS SE CAPACITÓ 153 23.3%
ALGUNOS SE CAPACITARON 268 40.9%
Algunos por su cuenta, otros financiados por la institución 28 4.3%
Cada uno lo financió 80 12.2%
Fueron eventos gratuitos 93 14.2%
La institución financió todas las capacitaciones 65 9.9%
No sabe quién financió 2 0.3%
NO SÉ CUANTOS SE CAPACITARON 5 0.8%
Cada uno lo financió 4 0.6%
Fueron eventos gratuitos 1 0.2%
TODOS SE CAPACITARON 230 35.1%
Algunos por su cuenta, otros financiados por la institución 21 3.2%
Cada uno lo financió 84 12.8%
Fueron eventos gratuitos 69 10.5%
La institución financió todas las capacitaciones 54 8.2%
No sabe quién financió 2 0.3%
Total general 656 100.0%
En cuanto al tiempo de espera para ingresar a un evento formal de capacitación, el
OSCE mantiene convenio con 39 instituciones de capacitación (a las que se denomi-
nan “aliados estratégicos”). Su distribución y la distribución de los capacitados es de
la siguiente manera:
N° Región N° Aliados
Estratégicos
N° de capacitados
1 Amazonas 1 0
2 Áncash 0 37
3 Apurímac 0 37
4 Arequipa 2 166
5 Ayacucho 1 93
6 Cajamarca 0 87
7 Cusco 3 170
8 Huánuco 1 118
9 Ica 1 0
10 Junín 0 25
11 La Libertad 3 94
12 Lambayeque 1 94
13 Lima 23 2954
14 Loreto 0 34
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
284
N° Región N° Aliados
Estratégicos
N° de capacitados
15 Madre de
Dios
0 56
16 Moquegua 0 11
17 Piura 2 387
18 Puno 0 161
19 San Martin 0 77
20 Tacna 1 22
21 Tumbes 0 36
22 Virtual varios 1415
Total 39 6074
Todas estas instituciones ofrecen programas de capacitación en la normativa de con-
trataciones en diferentes niveles y módulos de especialización. Adicionalmente, el
OSCE ha publicado videos explicativos para cada tema específico de la Ley. En ese
sentido, en la actualidad no existen situaciones en las que un operador de la norma se
encuentre en “lista de espera” para ingresar a un programa de capacitación.
7.16 Porcentaje de contratos hallados con registros incompletos (Sub indicador
6C).
Según nuestra normativa, el contrato está conformado por el documento que lo con-
tiene, las Bases Integradas y la oferta ganadora, así como los documentos derivados
del proceso de selección que establezcan obligaciones para las partes y que hayan sido
expresamente señalados en el contrato. Toda esta información se encuentra en el Ex-
pediente de Contratación que conservan las entidades. Una adecuada medición de este
sub indicador, implica tomar una muestra de expedientes de un total aproximado de
100 mil contrataciones que se realizan al año, acudir a cada entidad y revisar, in situ,
que el contenido del mismo se encentre completo. Dada la envergadura de este trabajo
y el plazo limitado para la presente evaluación tuvo que descartarse esta forma de me-
dirlo y utilizar, en su lugar, una medida aproximada.
Como se señaló., la Oficina de Estudios Económicos realizó un estudio en el año 2014
sobre la duración de pagos (utilizados para el Sub Indicador 3B), que nos permite me-
dir el tiempo que tardan las entidades en efectuar el pago a los contratista. Para dicho
fin se revisó una muestra de expedientes de contratación (de 522 procesos adjudicados
en el año 2013), efectuando el registro en una base de datos de todas las fechas co-
rrespondientes al circuito de pagos previamente identificado, tales como la presenta-
ción y recepción del entregable, la emisión de la conformidad y la fecha del pago. Es
decir, en este estudio sólo se revisaron los documentos relacionados con el pago.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
285
De la revisión de dichos expedientes se pudo identificar que un grupo de ellos no con-
taban con información completa de los hitos de pago antes mencionados. En efecto, se
obtuvo que 49 expedientes de la muestra tenía al menos un entregable con un hito in-
completo o faltante. Es decir, el 9.4% de expedientes de contratación revisados no te-
nía la información completa relacionadas con los pagos. Con ellos se puede deducir
que al menos el 9.4% de la muestra no cuenta con los expedientes de contratación to-
talmente completos.
Como se señaló, este resultado es una aproximación al total de expedientes de contra-
tación que se podrían encontrarse con algún registro incompleto, ya que no es posible
contar con la información de la totalidad de expedientes de contratación de cada uno
de los procesos convocados por las 2 736 entidades que adjudicaron procesos en el
año 2013.
7.17 Opiniones favorables de organizaciones o agencias relevantes respecto de
la eficacia de los mecanismos para la asociación entre los sectores público y
privado (Sub indicador 7A).
Se aplicó entrevistas a profundidad a representantes de gremios empresariales y orga-
nizaciones de la sociedad civil, a fin de indagar si los entrevistados consideran que
existen espacios para el diálogo con el Estado para mejorar el sistema de contratación
pública y, de existir, si es que los consideran efectivos o de utilidad.
Se encontraron dos posiciones. La primera, que considera que si bien existen algunos
espacios para el diálogo, estos no tienen mayor relevancia o no implica voluntad para
generar un cambio. El segundo, en la que señalan que no existen espacios para el diá-
logo, y demandan además la instalación de mesas públicas donde puedan ser escucha-
dos y se analicen los problemas que se presentan. Cabe precisar que tres gremios han
referido que no participaron en la elaboración de la norma, mucho menos han tenido
la posibilidad de ofrecer alternativas a la problemática que se presenta. Se contrastó
esta afirmación con el Director Técnico Normativo del OSCE, y señaló que tales gre-
mios si asistieron a las reuniones para la elaboración de la reforma normativa de con-
trataciones.
Los entrevistados manifiestan la importancia que haya una permanente vigilancia a
efectos de conocer todo tipo de desviaciones que se presenta en la compra pública a
fin de determinar los temas sensibles y cuáles son las acciones para la contingencia.
Sobre dicha participación, CAD precisa que no sólo las Entidades y los proveedores
deben estar involucrados sino también se debe involucrar al ciudadano y crear meca-
nismos que permitan a este ciudadano conocer las labores que ejerce el OSCE.
7.18 Cantidad promedio de ofertas presentadas en cada proceso (Sub indica-
dor 7B).
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
286
Durante los últimos años esta Oficina ha venido realizando la estimación del Nivel de
Competencia104, considerándose para ello al número de propuestas presentadas y/o
admitidas en los procesos de selección del Procedimiento Clásico, considerando como
unidad de análisis al ítem.
Los datos presentados en el siguiente cuadro, corresponden al promedio de propuestas
presentadas de los procesos de selección convocados a través del Procedimiento Clá-
sico.
Esta información es registrada por los propios operadores del SEACE de cada una de
las entidades públicas.
Cuadro N° 7: Promedio de propuestas presentadas en el Procedimiento Clásico,
según objeto
Objeto Contractual 2011 2012 2013 2014 2015*
Bienes 1.6 1.4 1.5 1.5 1.9
Servicios1/ 1.5 1.4 1.5 1.6 1.8
Obras 1.9 1.5 1.4 1.6 2.2
Fuente: SEACE
Elaboración: Oficina de Estudios Económicos
*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015.
1/ Incluye Consultorías de Obras
7.19 Cantidad de días promedio del ciclo de adquisición, desde el aviso de lici-
tación hasta la adjudicación del contrato (Sub indicador 7C).
Anualmente este indicador es presentado en el Informe Anual de las Contrataciones
Públicas, documento elaborado por esta Oficina. En dicho documento se aborda el
tema de ciclo de adquisición, considerándose para la medición las fechas del inicio de
la convocatoria hasta la fecha en que se da el consentimiento de la buena pro. La ra-
zón por la que se trabaja con la fecha del consentimiento, es debido a que de haberse
presentado dos o más propuestas, los postores que no hayan ganado el proceso pueden
ejercer su derecho de interponer un recurso de apelación.
Pasado el plazo para presentación de dicho recurso, la buena pro queda consentida por
no existir impugnación alguna contra esta; es considerada administrativamente firme.
104 Ver estudios en la web Institucional del OSCE
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
287
Duración de licitaciones y concursos públicos, desde la convocatoria hasta el con-
sentimiento
de la buena pro - Año 2015
0
50
100
150
200
250
300
16
24
26
28
30
32
34
36
38
40
42
44
46
48
50
52
54
56
58
60
62
64
66
68
70
72
74
76
78
80
82
84
86
88
90
92
94
96
98
10
0
10
3
10
5
10
7
10
9
11
1
11
3
11
5
11
8
12
0
12
2
12
4
12
7
12
9
13
7
14
0
14
6
14
9
15
6
21
1
483 procesos por S/. 6 292. 2 millones tardaron 60 días o más en contar con buena pro consentida.
12.0% en número y 41.1% en monto
Promedio = 40.7 (4 009 procesos)Moda = 25 días (242 procesos)Mínimo= 16 días (1 proceso)Máximo= 211 días (1 proceso)
Fuente: Informe Anual de Contrataciones Públicas 2015
Elaboración: Oficina de Estudios Económicos
En el gráfico se muestra la duración promedio en los procesos clásicos de licitación y
concurso público. A continuación, se presenta la duración de los procesos clásicos,
desde la convocatoria del proceso hasta la buena pro consentida, según el tipo de pro-
ceso.
Cuadro N° 8: Tiempo promedio de la duración de los procesos (desde la convoca-
toria hasta el consentimiento de buena pro)
Solo Procedimiento Clásico (en días hábiles)
Tipo de Proceso 2011 2012 2013 2014 2015*
Licitación Pública (LP) - Concurso Público (CP) 43.9 41.3 41.6 42.1 40.7
Adjudicaciones Directas (ADP-ADS) 19.5 19.2 19.2 19.2 19.6
Adjudicación de Menor Cuantía (bienes y servi-
cios) 8.6 9.0 9.1 8.7 9.2
Adjudicación de Menor Cuantía (consultoría y
ejecución de obras) 13.3 14.0 14.6 14.5 14.8
Fuente: SEACE – Elaboración: Oficina de Estudios Económicos
*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015. El plazo de los LP y CP puede incrementarse, y equiparar al de años anterio-
res, si se incluyen a los procesos cuyo consentimiento de la buena pro se dará hasta el primer semestre de 2016.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
288
7.20 Porcentaje de contratos que contienen provisiones claros y definidos para
la administración de contratos (Sub indicador 8A).
De la revisión de las bases estándar, se determina que los contratos deben contener
estas cláusulas como mínimo:
CONTENIDO MINIMO DE CONTRATO Excepciones
ANTECEDENTES
OBJETO
MONTO CONTRACTUAL
PAGO
PLAZO DE EJECUCIÓN
PARTES INTEGRANTES DEL CONTRATO
GARANTÍA
Contratos de servicios derivados de
procesos de Adjudicación Directa
Selectiva/ Contratos de arrendamiento de
bienes muebles e inmuebles
EJECUCIÓN DE GARANTÍAS POR FALTA DE
RENOVACIÓN
Contratos de servicios derivados de
procesos de Adjudicación Directa
Selectiva/ Contratos de arrendamiento de
bienes muebles e inmuebles
ADELANTOS
CONFORMIDAD
RESPONSABILIDAD POR VICIOS OCULTOS
PENALIDADES
RESOLUCION DEL CONTRATO
RESPONSABILIDAD DE LAS PARTES
SOLUCION DE CONTROVERSIAS
FACULTAD DE ELEVAR A ESCRITURA PUBLICA
DOMICILIO PARA EFECTOS DE EJECUCION
CONTRACTUAL
LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE CONSULTORÍA SOLO PARA ADS - ADP - CP SERVICIOS DE
CONSULTORÍA DE OBRA
A fin de verificar si los contratos suscritos entre las partes (Entidad y proveedor) tie-
nen todas estas cláusulas, es necesario descargar estos documentos publicados en el
SEACE. Sin embargo, de la revisión de la base de datos, se comprobó que sólo el
65.1% del total de contrataciones del año 2015 tiene contrato publicado. En esa pro-
porción, el 61.7% de los procesos de la muestra tiene contrato publicado, es decir 235
de 38. De la revisión de estos documentos descargados, se obtuvieron los siguientes
resultados:
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
289
NO publicó
contrato14638%
SI publicó contrato
23562%
Tiene todas las clásulas
19583%
Faltan algunas clásulas
4017%
El 83% de los contratos publicados tienen todas las cláusulas que se establecen para el
tipo de contratación que corresponde. Entre estas cláusulas, están las disposiciones
referidas a la administración de contratos. El 17% restante muestra la ausencia de una
de estas cláusulas necesarias para la administración. El siguiente cuadro resume lo
hallado:
Tipo de cláusula faltante Cantidad
FALTA CLAUSULA DE
EJECUCION DE GARAN-
TIAS
24
FALTA CLAUSULA DE
RESPONSABILIDAD DE
LAS PARTES
4
OTRAS CLÁUSULAS 4
MAS DE UNA CLÁUSULA 8
7.21 Porcentaje de contratos que incluyen disposiciones sobre resolución alter-
nativa de controversias (Sub indicador 8B).
Según la información proporcionada por la Dirección de Arbitraje, no existe otro me-
canismo de solución de controversias que no sea la Conciliación o el Arbitraje, en
primera instancia. Aun cuando esta disposición no se encuentre explícitamente en el
contrato, el procedimiento está establecido en la normativa de contrataciones. Por lo
tanto, el resultado es 100%.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
290
7.22 Cantidad de recomendaciones de control pendientes por más de un año
(Subindicador 9B)
Según la información proporcionada por la Contraloría General de la República
(CGR), se aprecia en el siguiente cuadro que en el periodo 2009 – 2015 se han formu-
lado 85,627 recomendaciones, cuyo estado al 31 de marzo del 2015 es el siguiente:
Reporte al 31 de marzo del 2016
2009-2015
INFORME ESPECIAL
Concluido 3,140
En proceso 466
Pendiente 1,309
sub total 1 4,915
INFORME ADMINISTRATIVO
Implementada 39,903
En proceso 19,593
Retomada 1,191
Pendiente 16,839
No apl icable 3,186
sub total 2 80,712
TOTAL GENERAL 85,627
TIPO INFORME
Fuente: CGR
Elaboración: Dirección de Gestión de Riesgos - OSCE
Para calcular el nivel de recomendaciones pendientes que se implementan en más de
un año se tienen en consideración tres aspectos:
Número promedio de informes al año (control posterior adquisiciones)
2,507
Número promedio de recomendaciones por informe
7
Número de recomendaciones pendientes en los últimos 7 años
18,138
Así se aprecia que de 85,627 recomendaciones formuladas en 7 años, 18,138 se en-
cuentran en estado de pendiente. Por otro lado, se tiene que los informes de control
relacionados con adquisiciones públicas recaen en servicios de control posterior, los
cuales ascienden a 2,507 como promedio anual siendo que el promedio de recomen-
daciones por informe es de siete (07), de lo cual se advierte un promedio de 17,549
recomendaciones por año.
A partir de dicha información resulta razonable inferir que de las recomendaciones
registradas como pendientes de atención al 31 de marzo 2016 – 18,138 – un 96.7%
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
291
(17,549) serían recomendaciones generadas en el año anterior y por ende se encontra-
rían dentro del plazo de atención de un año; mientras que el 3.3 % (589) sería el nivel
de recomendaciones que se atienden por más de un año.
7.23 Cantidad de opiniones calificadas de auditores externos motivadas por
debilidades críticas del control interno o cantidad de recomendaciones críti-
cas referidas a los controles internos que siguen pendientes al momento de
evaluarse las capacidades (Subindicador 9C)
Existen normas escritas que regulan el control interno, así como documentación gene-
rada por la CGR, a través de su programa de acompañamiento siendo que el sistema
de reportes, con óptica sistémica, se encuentra aún en la fase de construcción y por
ello la CGR no cuenta con información cuantitativa con ese nivel de detalle. Sin per-
juicio de ello, existirían aspectos críticos relacionados con el control interno en mate-
ria de adquisiciones, de orden cualitativo, los cuales son: deficiente planificación de
contrataciones de bienes, servicios y obras, falta de coherencia entre planes operati-
vos, presupuestos y planes de adquisiciones anuales, practicas dirigidas a fraccionar
contratos, debilidades en la determinación de características técnicas que satisfagan
las necesidades, demoras en las conformidades durante la ejecución de contratos, en-
tre otros.
7.24 Porcentaje de agencias con procedimientos internos escritos (Subindica-
dor 9D)
En este punto es conveniente señalar que existe una Guía para la Implementación del
Sistema de Control Interno de las entidades del Estado aprobada con Resolución de
Contraloría General N° 458-2008-CG, la cual está disposición del 100% de entidades
contratantes. Esta guía contiene una estructura y metodología enunciativa mas no li-
mitativa, que sirve de marco de referencia para que las entidades desarrollen la im-
plementación de su Sistema de Control Interno de manera homogénea en lo general y
de acuerdo con su naturaleza, cultura organizacional, complejidad operativa, atribu-
ciones, circunstancias, presupuesto, infraestructura, entorno normativo y nivel de au-
tomatización que le corresponde a cada entidad en lo particular.
7.25 Porcentaje de protestas resueltas dentro de las fechas límite en el marco
legal (Sub indicador 10B-a) y porcentaje de decisiones que han sido ejecuta-
das (Sub indicador 10B-b).
Para la parte a) de este sub indicador, se presentará a continuación el cálculo del tiem-
po para resolver las protestas en dos tramos: el primero, desde que el recurso impug-
nativo es presentado a la mesa de partes del Tribunal hasta que el expediente pasa a la
sala de un vocal. El segundo, desde este hito hasta la emisión del Pronunciamiento a
través de la Resolución.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
292
Distribución del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Mesa de
Partes hasta la fecha en que el mismo pasa a la Sala del Tribunal - Año 2015
Fuente: Base de datos del Tribunal
Elaboración: Oficina de Estudios Económicos
Para este primer tramo, si bien el tiempo promedio entre estos dos puntos es de 18.7
días hábiles., los casos más recurrentes duran entre 15 y 19 días hábiles. Veamos a
continuación la distribución del tiempo en el segundo tramo.
Distribución del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Sala del Tri-
bunal hasta la fecha de la emisión de la Resolución - Año 2015
Fuente: Base de datos del Tribunal
Elaboración: Oficina de Estudios Económicos
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
293
Del cálculo del tiempo transcurrido en este tramo, se obtiene que el promedio de días
en que se emitieron dichos documentos fue de 19.7 días hábiles, desde que el expe-
diente pasó a una de las salas, siendo los plazos más recurrentes entre 19 y 25 días. Si
sumamos ambos tramos, se obtiene que el tiempo promedio para que el impugnante
conozca el veredicto del Tribunal, contado desde el día en que este presentó su recur-
so impugnativo, es de 38.4 días hábiles.
Respecto al indicador b) se analizó una muestra de 153 resoluciones emitidas por el
Tribunal de Contrataciones. Se identificó lo que se dictaminó en cada una de ellas y se
revisaron las actuaciones del procedimiento de contratación luego de dicha emisión,
encontrándose lo siguiente:
Resultado Cantidad %
Si acataron 139 90.8%
Sin acciones posteriores post Resolución 6 3.9%
Procesos cuya necesidad fue cancelada 3 2.0%
No acataron 5 3.3%
Total 153 100%
De lo que se puede observar, en el 90.8% de las resoluciones, las entidades acataron
lo que dispuso el Tribunal de Contrataciones. En un 5.9% los procedimientos de con-
trataciones siguieron un curso diferente por decisión de las entidades, sin que se iden-
tifique un desacato, y en 3.3% de los casos, las entidades no acataron lo que dispuso
la resolución.
7.26 Porcentaje de opiniones favorables sobre la equidad del sistema de recla-
mos (Sub indicador 10C).
En todo procedimiento de revisión existen diferentes partes con intereses contrapues-
tos. Esperar un resultado de 100% en este indicador no resultaría coherente con la na-
turaleza de estos procedimientos, donde la decisión de la autoridad coincide con la
pretensión de una parte frente a las expectativas de la otra.
Para este indicador se formuló preguntas en las encuestas tanto a los proveedores co-
mo a las Entidades y se complementó con entrevistas a gremios empresariales y re-
presentantes de la sociedad civil. Los resultados obtenidos se muestran a continua-
ción. Para el caso de Proveedores, la pregunta 7 de la encuesta fue “Indique que tan de
acuerdo está Usted con las siguientes afirmaciones”
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
294
OpinionesN° de
Encuestados%
Si, totalmente de acuerdo 211 51.5%
Si, parcialmente de acuerdo 146 35.6%
Parcialmente en desacuerdo 28 6.8%
No, totalmente en desacuerdo 12 2.9%
Desconozco 11 2.7%
No respondieron 2 0.5%
Total general 410 100%
OpinionesN° de
Encuestados%
Si, totalmente de acuerdo 199 48.5%
Si, parcialmente de acuerdo 148 36.1%
Parcialmente en desacuerdo 28 6.8%
No, totalmente en desacuerdo 11 2.7%
Desconozco 21 5.1%
No respondieron 3 0.7%
Total general 410 100%
"Las Resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado, respecto a
Apelaciones, promueve el equilibrio en las contrataciones, y se realizan
de acorde con la normativa”
"El Pronunciamiento sobre Bases, emitido por el OSCE, promueve el
equilibrio en las contrataciones y toma en cuenta la información
pertinente”
Como se puede apreciar, alrededor del 50% de los encuestados están de acuerdo con
la afirmación que los pronunciamientos del OSCE y las resoluciones del Tribunal
promueven el equilibrio en las contrataciones, toman en cuenta la información perti-
nente y se realizan de acorde con la normativa. Del mismo modo, alrededor del 35%
estaban parcialmente de acuerdo con dicha afirmación lo cual, si bien implican resul-
tados favorables, muestran también la existencia de espacios de mejora en ese aspec-
to.
Finalmente, si bien la emisión de pronunciamientos y resoluciones se efectúan a pedi-
do de proveedores participantes en determinados procedimientos de selección, se
formuló similar pregunta a entidades. Como se puede apreciar en los cuadros de resul-
tados, las opiniones tienen la misma tendencia que la de los proveedores.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
295
OpinionesN° de
Encuestados%
Si, totalmente de acuerdo 286 43.6%
Si, parcialmente de acuerdo 324 49.4%
Parcialmente en desacuerdo 36 5.5%
No, totalmente en desacuerdo 10 1.5%
Total general 656 100.0%
OpinionesN° de
Encuestados%
Si, totalmente de acuerdo 309 47.1%
Si, parcialmente de acuerdo 300 45.7%
Parcialmente en desacuerdo 40 6.1%
No, totalmente en desacuerdo 7 1.1%
Total general 656 100.0%
¿El Pronunciamiento sobre Bases, emitido por el OSCE, promueve el
equilibrio en las contrataciones y toma en cuenta la información
pertinente?
¿Las Resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado,
respecto a Apelaciones, promueve el equilibrio en las
contrataciones, y se realizan de acorde con la normativa?
7.27 Porcentaje de opiniones favorables del público sobre la eficacia de las me-
didas anticorrupción (Sub indicador 12D).
Para este indicador, se formuló la siguiente pregunta en la encuesta a proveedores:
PREGUNTA N° 8. Califique a las siguientes entidades respecto a su eficacia en
combatir la corrupción en las contrataciones en los últimos 3 años, donde 5 es muy
eficaz y 1 es ineficaz. Marque con una “X” la calificación que corresponda
máximo mínimo
*OSCE, en su rol de supervi-
sor 5 4 3 2 1
*Contraloría, en su rol de
investigación 5 4 3 2 1
*Fiscalía, en su rol de tipifi-
cación de delitos 5 4 3 2 1
* CAN, en su rol de promo-
ver programas anticorrupción 5 4 3 2 1
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
296
En esta pregunta, los encuestados debían asignar un puntaje a la valoración que perci-
ben ellos respecto a la eficacia en el combate contra la corrupción de estas 4 entida-
des, desde su rol. Los resultados se muestran a continuación:
OSCE, en su rol supervisor CONTRALORÍA, en su rol de investigación
FISCALÍA, en su rol de tipificación de delitos CAN, en su rol de promover programas anticorrupción
87
31
17
72
109
94
0
20
40
60
80
100
120
N.R. 1 2 3 4 5
24
61 62
141
88
34
0
20
40
60
80
100
120
140
160
N.R 1 2 3 4 5
25
9484
113
70
24
0
20
40
60
80
100
120
N.R. 1 2 3 4 5
52
9085
103
61
19
0
20
40
60
80
100
120
N.R. 1 2 3 4 5
Como se puede apreciar, el 49.5% de los encuestados dio al OSCE una valoración de
4 ó 5 (siendo el promedio ponderado general de 3.7). Es importante notar que también
tiene el mayor nivel de encuestados que se abstuvieron de responder el cual, que re-
presenta el 22%. De las entrevistas tanto a representantes de gremios empresariales,
sociedad civil como entidades estatales, no se le asocia o vincula al OSCE en la lucha
contra la corrupción. Ello explicaría el alto porcentaje de abstenciones.
Para el caso de la Contraloría, el 27.9% de los encuestados les dio una valoración de 4
ó 5, y el 34% les dio una valoración intermedia de 3 (siendo el puntaje promedio pon-
derado general de 2.9). Esta valoración intermedia implica que las personas no la per-
ciben eficaz pero tampoco le asignan eficacia. De las entrevistas realizadas, se con-
cluye que esta valoración se debe a que su intervención es tardía.
Situación distinta es el caso de la Fiscalía. El 22.9% de los encuestados otorgó a esta
entidad una valoración de 4 ó 5 (siendo el promedio ponderado de 2.6 entre los que sí
respondieron), lo cual significa que los proveedores le reconocen poco éxito en su
combate contra la corrupción. Según las entrevistas, esto se debería al poco nivel de
especialización que tienen sobre la materia.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
297
Finalmente, para el caso de la Comisión de Alto Nivel contra la Corrupción (CAN),
el 19.5% de los encuestados le otorgó valoración de 4 ó 5 en su rol de promover pro-
gramas anticorrupción (con un puntaje promedio ponderado de 2.5), lo cual también
significa que los encuestados no le reconocen eficacia en su labor anticorrupción. Ca-
be notar que es la segunda institución en la que los encuestados se abstuvieron de res-
ponder (12.6%). De las entrevistas, se determina que los actores de la contratación no
le reconocen acciones concretas en esta materia, no tienen conocimiento acerca de
esta institución y, para las organizaciones de la sociedad civil, sus funciones y/o ac-
ciones son limitadas, aisladas y no continuas.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
298
ANEXO
Preguntas adicionales formuladas en las encuestas
Como se señaló en la sección 5.3, se incluyeron dos preguntas en la encuesta que, si
bien no forman parte de los indicadores de cumplimiento y desempeño, son de interés
para determinado indicador del Pilar II y del Pilar IV. Las preguntas su los resultados
son los siguientes:
Pregunta solicitada para el Pilar II
Para este caso, se buscó medir el grado de confiabilidad que los proveedores le asig-
nan al SEACE. Para ello se les planteó una situación y se les solicitó que indiquen qué
información tomarían en cuenta. Los resultados se muestran a continuación:
6. Si Usted ve los datos de un proceso en el SEACE (convocatoria, cro-
nograma, buena pro, entre otros) y comprueba que esos datos registrados
(bajo exclusiva responsabilidad de las Entidades) son distintos a los que
aparece en las bases o actas que tiene la Entidad ¿que toma en cuenta?
Como se aprecia, el 70.9% toma definitivamente los datos que aparecen en el SEACE,
y un 11.2% adicional los tomará pero con reservas. Sólo el 4% descartaría la informa-
ción del SEACE y un 9.9% no sabría qué hacer ante esta disyuntiva.
Pregunta solicitada para el Pilar IV
En ese caso, se solicitó la opinión de los encuestados acerca de las facilidades de ac-
ceso y la relevancia de la información que se publica en el SEACE, tanto a entidades
como a proveedores. Para el caso específico de Entidades, se añadió además que seña-
len que tan relevante es la información que brinda el SEACE. Los resultados se mues-
tran a continuación:
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
299
Encuesta a Entidades
Encuesta a Proveedores
9. ¿Considera adecuadas las facilidades de acceso y la información re-
levante que brinda el SEACE, cuyo registro está a cargo de las enti-
dades?
Como se puede apreciar, entre el 80% y 90% de los encuestados está total o parcial-
mente de acuerdo con tales afirmaciones.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
300
ENCUESTA A PROVEEDORES DEL ESTADO
Estimado Proveedor: estamos realizando un estudio de evaluación del sistema de con-
tratación pública, para lo cual solicitamos su apoyo brindándonos como máximo 10
minutos de su tiempo para desarrollar esta breve encuesta. Muchas gracias por su co-
laboración:
¿Usted participa en procesos de selección como persona natural o a través de una per-
sona jurídica? (Marque la alternativa que corresponda)
a.- Como personal Natural
b.- A través de una Persona jurídica
c.- Ambos
d.- No participo (FIN DE LA ENCUESTA)
1. La normativa de contrataciones del Estado establece la confidencialidad de las
propuestas desde su apertura hasta el otorgamiento de la buena pro. Por ello, las
propuestas se presentan en sobres cerrados, sólo se abren por el Comité Especial
y las propuestas económicas se custodian por un notario en determinados proce-
sos. Únicamente después de la buena pro, los participantes pueden revisar infor-
mación de las propuestas de otros postores, de acuerdo con la Ley de Acceso a la
Información Pública. Pese a ello, ¿conoce Usted de situaciones en que los miem-
bros del Comité Especial de una Entidad no hayan respetado la confidencialidad
de las propuestas?
a) Si
b) No (pasea la pregunta 5)
2. De ser afirmativa la respuesta anterior, ¿en dónde ocurrió esa situación? Por fa-
vor, seleccione las opciones donde conozca han ocurrido esos hechos, no siendo
necesario optar por una sola alternativa en cada punto.
2.1 Según ubicación:
a) Entidad de Lima b) Entidad de mi región c) En otra región, que no
es Lima
2.2 Según tipo de Entidad:
a) Gobierno Central b) Gobierno Regional c) Gobierno Local d) Empresas
del Estado
2.3 Según objeto contractual:
a) Bienes b) Servicios c) Consultorías d) Consultoría de obras e)
Obras
3.- Indique qué tan de acuerdo está Usted con las siguientes afirmaciones:
3.1 "La función supervisora del OSCE, la atención de Denuncias y la Resolución de
Apelaciones, se realiza de manera competente (es decir, idónea, calificada, con peri-
cia) y eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
301
a) Si, totalmente de acuerdo
b) Si, parcialmente de acuerdo
c) Parcialmente en desacuerdo
d) No, totalmente en desacuerdo
3.2 "La función supervisora del OSCE, la atención de Denuncias y la Resolución de
Apelaciones se realiza de manera independiente
a) Si, totalmente de acuerdo
b) Si, parcialmente de acuerdo
c) Parcialmente en desacuerdo
d) No, totalmente en desacuerdo
3.3 "La función normativa del OSCE (la interpretación a través de las Opiniones), se
realiza de manera competente (es decir, idónea, calificada, con pericia) y eficiente (es
decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)
a) Si, totalmente de acuerdo
b) Si, parcialmente de acuerdo
c) Parcialmente en desacuerdo
d) No, totalmente en desacuerdo
3.4 "La función normativa del OSCE (la interpretación a través de las Opiniones) se
realiza de manera independiente
a) Si, totalmente de acuerdo
b) Si, parcialmente de acuerdo
c) Parcialmente en desacuerdo
d) No, totalmente en desacuerdo
4.- Si Usted ve los datos de un proceso en el SEACE (convocatoria, cronograma, bue-
na pro, entre otros) y comprueba que esos datos registrados (bajo exclusiva responsa-
bilidad de las Entidades) son distintos a los que aparece en las bases o actas que tiene
la Entidad ¿que toma en cuenta?
a.- Los datos del SEACE, pero yo sé que esa inconsistencia puede generar Nulidad
b.- Los datos del SEACE, y espero que la Entidad corrija
c.- Los datos del SEACE, pero con reservas, porque puede que no sean del todo váli-
das
d.- Los datos que tiene la Entidad y descarto lo que dice el SEACE
e.- No lo sé.
5.- Indique que tan de acuerdo está Usted con las siguientes afirmaciones:
5.1.- “El Pronunciamiento sobre Bases, emitido por el OSCE, promueve el equilibrio
en las contrataciones y toma en cuenta la información pertinente”
a) Si, totalmente de acuerdo
b) Si, parcialmente de acuerdo
c) Parcialmente en desacuerdo
d) No, totalmente en desacuerdo
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
302
e) Desconozco
5.2.- “Las Resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado, respecto a Apela-
ciones, promueve el equilibrio en las contrataciones, y se realizan de acorde con la
normativa”
a) Si, totalmente de acuerdo
b) Si, parcialmente de acuerdo
c) Parcialmente en desacuerdo
d) No, totalmente en desacuerdo
e) Desconozco
6.- Califique a las siguientes entidades respecto a su eficacia en combatir la corrup-
ción en las contrataciones en los últimos 3 años, donde 5 es muy eficaz y 1 es inefi-
caz. Marque con una “X” la calificación que corresponda
máximo mínimo
*OSCE, en su rol de supervi-
sor 5 4 3 2 1
*Contraloría, en su rol de
investigación 5 4 3 2 1
*Fiscalía, en su rol de tipifi-
cación de delitos 5 4 3 2 1
* CAN, en su rol de promo-
ver programas anticorrupción 5 4 3 2 1
7 ¿Considera adecuadas las facilidades de acceso y la información relevante que brin-
da el SEACE, cuyo registro está a cargo de las entidades?
a) Si, totalmente de acuerdo
b) Parcialmente de acuerdo
c) Parcialmente en desacuerdo
d) No, totalmente en desacuerdo
MUCHAS GRACIAS. Sólo para efectos de control, por favor, escriba de manera le-
gible su número de celular o su correo
Celular: __________________________
Correo electrónico: ____________________________________
Nombre o Razón Social: ______________________________________
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
303
ENCUESTA A ENTIDADES
Estimado operador del SEACE, La presente es una breve encuesta que se ejecuta en el
marco de la evaluación del Sistema de Contrataciones Públicas, bajo la metodología
MAPS, coordinada por el OSCE y el MEF con el apoyo del BID y el Banco Mundial.
Esta debe ser contestada preferentemente por el jefe del Órgano encargado de las
Contrataciones, o un operador que este designe Muchas gracias por su colaboración.
1.- Indique qué tan de acuerdo está Usted con las siguientes afirmaciones:
1.1 "La función supervisora del OSCE: la atención de Denuncias y la Resolución de
Apelaciones, se realiza de manera competente (es decir, idónea, calificada, con peri-
cia) y eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)
e) Si, totalmente de acuerdo
f) Si, parcialmente de acuerdo
g) Parcialmente en desacuerdo
h) No, totalmente en desacuerdo
1.2 "La función supervisora del OSCE, la atención de Denuncias y la Resolución de
Apelaciones se realiza de manera independiente
e) Si, totalmente de acuerdo
f) Si, parcialmente de acuerdo
g) Parcialmente en desacuerdo
h) No, totalmente en desacuerdo
1.3 "La función normativa del OSCE (la interpretación a través de las Opiniones), se
realiza de manera competente (es decir, idónea, calificada, con pericia) y eficiente (es
decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)
e) Si, totalmente de acuerdo
f) Si, parcialmente de acuerdo
g) Parcialmente en desacuerdo
h) No, totalmente en desacuerdo
1.4 "La función normativa del OSCE (la interpretación a través de las Opiniones) se
realiza de manera independiente
e) Si, totalmente de acuerdo
f) Si, parcialmente de acuerdo
g) Parcialmente en desacuerdo
h) No, totalmente en desacuerdo
2.- ¿Cuántas personas en su área realizan funciones y/o actividades relacionadas di-
rectamente con contrataciones públicas? (indagaciones de mercado, conducción de
procesos, seguimiento de contratos, plan anual, registro de información en el SEACE,
etc.? (Indique el número)
--------------------
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
304
3.- Respecto a capacitaciones sobre la normativa de contrataciones, en los últimos 06
meses, Usted ha recibido o ha participado de alguna capacitación?
a.- SI (Pasa a la pregunta 4)
b.- NO (pasa a la pregunta 5)
4.- ¿Quién financió dicha capacitación?
a.- Yo mismo
b.- Mi institución
c.- Ambos: una parte mi institución y una parte yo.
d.- Fue evento gratuito
5.- De las personas de su área que realizan funciones y/o actividades relacionadas di-
rectamente con contrataciones públicas (indagaciones de mercado, conducción de
procesos, seguimiento de contratos, plan anual, registro de información en el SEACE,
etc.), cuántas tuvieron alguna capacitación en contrataciones estatales en los últimos
06 meses? (Indique el número)
________ (si es CERO, pase a la pregunta 7)
6.- ¿Quién financió dicha capacitación?
a.- cada uno
b.- La institución financió todas las capacitaciones
c.- Algunos por su cuenta, otros financiados por la institución
d.- Fueron eventos gratuitos
7.- Indique que tan de acuerdo está Usted con las siguientes afirmaciones:
7.1.- “El Pronunciamiento sobre Bases, emitido por el OSCE, promueve el equilibrio
en las contrataciones y toma en cuenta la información pertinente”
f) Si, totalmente de acuerdo
g) Si, parcialmente de acuerdo
h) Parcialmente en desacuerdo
i) No, totalmente en desacuerdo
j) Desconozco
7.2.- “Las Resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado, respecto a Apela-
ciones, promueve el equilibrio en las contrataciones, y se realizan de acorde con la
normativa”
f)
g) Si, totalmente de acuerdo
h) Si, parcialmente de acuerdo
i) Parcialmente en desacuerdo
j) No, totalmente en desacuerdo
k) Desconozco
8 ¿Considera adecuadas las facilidades de acceso y la información relevante que brin-
da el SEACE?
a) Si, totalmente de acuerdo
b) Parcialmente de acuerdo
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
305
c) Parcialmente en desacuerdo
d) No, totalmente en desacuerdo
9 ¿Cuán relevante considera la información que se registra en el SEACE?
a) Muy relevante
b) Relevante
c) Poco relevante
d) Nada relevante
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
306
GUIA DE ENTREVISTA A GREMIOS Y SOCIEDAD CIVIL
La presente es una guía de entrevista, para ser ejecutada en el marco de la evaluación
del Sistema de Contrataciones Públicas, bajo la metodología MAPS, coordinada por
el OSCE y el MEF con el apoyo del BID y el Banco Mundial. Todas las preguntas
están dirigidas a representantes de gremios de proveedores y de la sociedad civil y
entidades.
I.- SALUDO E INTRODUCCIÓN POR PARTE DEL ENTREVISTADOR. IN-
DICAR LA DURACIÓN APROXIMADA DE LA ENTREVISTA E INFOR-
MAR QUE LA ENTREVISTA DEBERÁ SER GRABADA.
II.- PRIMERA PARTE: Barreras y la función supervisora
1.- Es de esperar que en todo proceso licitatorio haya pluralidad de postores para que
el Estado pueda escoger la mejor oferta. ¿Considera usted que las bases de procesos
de selección contiene barreras que limitan la participación de postores? ¿Cómo cuá-
les?
2.-Tiene conocimiento o ha visto bases de procesos licitatorios en las que se estable-
cen restricciones a la participación de determinados proveedores pero que no tienen
nada que ver con sus calificaciones? (por ejemplo, limitaciones a proveedores extran-
jeros, o se pone en ventaja a proveedores de ciertas localidades frente a otros, o se res-
tringe la participación a sólo personas jurídicas, o se exigen requerimientos inusuales
en la contratación pública, etc.) ¿en qué casos? Explique.
3.- En función a todo ello ¿cuál crees es la participación o intervención del OSCE pa-
ra combatir tales prácticas?
4.- Según lo anterior ¿cree que el OSCE ejerce estas funciones de manera eficiente o
competente?
(El entrevistador debe precisar que se refiere a las funciones de supervisión o relacio-
nadas con velar por el cumplimiento de la normativa)
En caso la respuesta sea negativa: ¿en qué debería mejorar para mantener altos niveles
en la calidad del servicio del OSCE? (mejores sueldos, mejor reclutamiento de perso-
nal, etc.)
En caso la respuesta sea positiva: ¿en qué aspectos destaca más?
5.- Excluyendo los aspectos de eficiencia y competencia, ¿cree que la función que
realiza el OSCE es independiente, es decir, está libre de conflictos de interés? (Buscar
que amplíe su respuesta.)
III.- SEGUNDA PARTE: Atención de Reclamos
6.- En general, en un proceso de selección pueden surgir controversias o situaciones
que ameriten la intervención del OSCE a pedido de una de las partes, sea como De-
nuncia, a través de un pronunciamiento sobre unas bases observadas o con la resolu-
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
307
ción de un recurso impugnativo. ¿Cree que todo este sistema de quejas o reclamos
funciona de un modo equilibrado? Justifique su respuesta
7.- En caso el entrevistado haya señalado que no, preguntar ¿en qué aspecto específi-
camente cree que hay problemas? (Aquí el entrevistador debe abordar cada una de las
partes: las denuncias, los pronunciamientos y las impugnaciones; debe quedar muy en
claro para el entrevistado cuál es la diferencia entre denuncia, pronunciamiento e im-
pugnación).
¿Por qué? ¿Qué faltaría por hacer para mejorar?
IV.- TERCERA PARTE: Medidas Anticorrupción
8.- Se suele hablar de corrupción en las contrataciones públicas ¿cree que este pro-
blema es generalizado o focalizado en determinadas instituciones o regiones o tipos
de contrataciones? ¿En caso fuera focalizado, en qué instituciones o regiones sería?
5.- ¿La nueva norma de contrataciones que incluye medidas como la suspensión de
procesos, la supervisión de supuestos excluidos, la eliminación de la participación de
organismos internacionales a través de encargos, entre otros, permitirá combatir más
eficazmente la corrupción? ¿En qué mejora respecto de la norma anterior?
10.- Mencione entidades que, en su opinión, son responsables de combatir la corrup-
ción en las contrataciones públicas.
11.- En general cree que esas entidades tienen éxito en su combate contra la corrup-
ción, es decir, las medidas que toman son exitosas? (luego, el entrevistador debe
abordar, de manera separada, el caso de cada una de las siguientes entidades: Contra-
loría, OSCE, Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN), Fiscalías y las propias
entidades.)
V.- CUARTA PARTE: Cooperación Público Privada.
12.- Considera que existen espacios o mecanismos adecuados para el diálogo o coope-
ración entre el gobierno y el sector privado en temas de contrataciones públicas?
En caso sea afirmativa ¿cómo cuáles? ¿Qué tal es su funcionamiento y su efectividad?
¿En qué aspectos podría mejorarse?
En caso sea negativa ¿cree que son necesarias? ¿Que se debería abordar en estos es-
pacios? ¿Se vería bien?
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
308
GUIA DE ENTREVISTA A ENTIDADES
La presente es una guía de entrevista, para ser ejecutada en el marco de la evaluación
del Sistema de Contrataciones Públicas, bajo la metodología MAPS, coordinada por
el OSCE y el MEF con el apoyo del BID y el Banco Mundial. Todas las preguntas
están dirigidas a representantes de entidades.
I.- SALUDO E INTRODUCCIÓN POR PARTE DEL ENTREVISTADOR. INDI-
CAR LA DURACIÓN APROXIMADA DE LA ENTREVISTA E INFORMAR QUE
LA ENTREVISTA DEBERÁ SER GRABADA.
II.- PRIMERA PARTE: La función supervisora
1.- En líneas generales, indique cuáles cree que son las funciones del OSCE en contra-
taciones públicas.
2.- ¿Cree que el OSCE ejerce esas funciones de manera eficiente o competente?
En caso la respuesta sea negativa: Identificar qué funciones no estaría ejecutando ade-
cuadamente ¿en qué debería mejorar para mantener altos niveles en la calidad del ser-
vicio del OSCE? (mejores sueldos, mejor reclutamiento de personal, etc.)
En caso la respuesta sea positiva: ¿en qué aspectos destaca más?
3.- Excluyendo los aspectos de eficiencia y competencia, ¿cree que la función que
realiza el OSCE es independiente, es decir, está libre de conflictos de interés? (Buscar
que amplíe su respuesta.)
III.- SEGUNDA PARTE: Medidas Anticorrupción
4.- En esta parte no hablaremos de su Entidad, sino de otras entidades de las que Ud.
ha oído hablar, incluso de otras regiones. Se suele comentar de corrupción en las con-
trataciones públicas ¡cree que este problema es generalizado o focalizado en determi-
nadas instituciones o regiones o tipos de contrataciones? ¿En caso fuera focalizado,
en qué instituciones sería?
5.- ¿La nueva norma de contrataciones que incluye medidas como la suspensión de
procesos, la supervisión de supuestos excluidos, la eliminación de la participación de
organismos internacionales a través de encargos, entre otros, permitirá combatir más
eficazmente la corrupción? ¿En qué mejora respecto de la norma anterior?
6.- Mencione entidades que, en su opinión, son responsables de combatir la corrup-
ción en las contrataciones públicas.
7.- En general cree que esas entidades tienen éxito en su combate contra la corrup-
ción, es decir, las medidas que toman son exitosas? (luego, el entrevistador debe
abordar, de manera separada, el caso de cada una de las siguientes entidades: Contra-
loría, OSCE, Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN), Fiscalías y las propias
entidades.)
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
309
ANEXO 1
Fases del Procesos Estratégico
Se inicia con la fase de análisis prospectivo, en la cual se diseña el modelo
conceptual que permite comprender el sector o territorio, las tendencias, va-
riables, escenarios de futuro, riesgos y oportunidades.
En la fase estratégica para cada sector bajo su rectoría los ministerios elabo-
ran el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) para un periodo de
cinco (05) años. En el caso de los gobiernos regionales y gobiernos locales,
elaboran el Plan de Desarrollo Concertado (PDC), teniendo en consideración
las competencias compartidas entre niveles de gobierno, el cual presenta la
estrategia de desarrollo territorial para un periodo de ocho (08) años. Com-
prende la visión, objetivos estratégicos, indicadores y metas, acciones estra-
tégicas y su ruta.
Dichos documentos son utilizados en la fase institucional por cada nivel de
gobierno como base para la elaboración de los Planes Estratégicos Institucio-
nales (PEI) de cada entidad, los mismos que contienen la misión, objetivos
estratégicos, indicadores y metas, acciones estratégicas y su ruta a seguir pa-
ra un periodo de tres (03) años y se actualiza anualmente. Dicho plan es el
insumo para la elaboración del Plan Operativo Institucional (POI), el cual
desagrega las acciones estratégicas en actividades que aseguren su ejecu-
ción105 para el periodo de un (01) año, las cuales deben vincularse con el sis-
tema de presupuesto público.
La fase de seguimiento, es transversal al proceso de planeamiento estratégi-
co y comprende el seguimiento continuo de los planes para retroalimentar el
proceso, anticipar riesgos y oportunidades y contribuir a la toma de decisio-
nes. Se elabora un Informe de Análisis Estratégico trimestralmente para el
seguimiento del POI y anualmente para el seguimiento de los demás planes,
el cual se reporta a la Alta Dirección de la entidad.
El CEPLAN viene implementando la base para un sistema de planificación estraté-
gica, a través de guías metodológicas para PDLC, PEI y POI (fase institucional) así
como viene acompañando a las entidades en la elaboración de sus Planes Sectoria-
les (PESEM), los que debían estar aprobados durante 2015; sin embargo, en 2016
son pocos los sectores que han aprobado a la fecha este instrumento de donde se
deben desprender los PEI y los PDC para que se encuentren articulados. Ya desde
105 Estas actividades a nivel del POI, no necesariamente tienen que coincidir con actividades de la
estructura programática del presupuesto público. En caso coincida, debe considerar la misma uni-
dad de medida y meta física.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
310
marzo se inició la Programación y Formulación del Presupuesto 2017-2019 con di-
rectivas de la DGPP-MEF pero sin mayor orientación estratégica por el citado retra-
so. En la oportunidad que se aprueben los PESEM deberán ajustarse, de ser el caso,
los planes estratégicos y operativos.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
311
ANEXO 2
Debilidades en la planificación de las adquisiciones
Se cuentan con debilidades en la planificación de las adquisiciones a nivel de
los tres niveles de gobierno, como son:
La limitada capacidad de planificar las contrataciones públicas, que se obser-
va en los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local). Prueba de ello
es que el PAC es modificado constantemente incluyéndose nuevos procesos
no previstos inicialmente, modificándolo en cantidades, montos y tipos de
procesos de contratación106.
El PAC no es utilizado como instrumento de gestión de las contrataciones,
pues las áreas usuarias, generalmente, no incorporan en su programación de
actividades los plazos reales que se requiere para procesar las compras ni los
tiempos en que se incurre en los trámites administrativos. Esta situación no
permite que el OEC pueda desarrollar una capacidad de reacción que permita
tomar decisiones y ajustes anticipadamente, teniendo que ejecutar compras
“urgentes” y en lotes pequeños que atienden a necesidades inmediatas (de
corto plazo), las cuales no son los procesos más eficientes ni transparentes.
Generalmente no se cumplen con las fechas de convocatoria de los procesos
de contratación previstas en el PAC, al no contar con los términos de refe-
rencia o especificaciones técnicas por parte del área usuaria, lo cual incide en
que la obtención de los bienes, servicios y obras no se efectúen en la oportu-
nidad requerida.
El PAC de las entidades, particularmente de los gobiernos regionales y loca-
les, contiene una gran cantidad de procesos menores (adjudicaciones de me-
nor cuantía) en el PAC, por lo que se observa que no se realiza el agrupa-
miento de procesos pequeños (los cuales por su gran cantidad demandarán
mayores esfuerzos y desgaste de horas hombre en su ejecución) en procesos
de bienes similares de mayor envergadura, que reduciría la cantidad de pro-
cesos convocados, disminuiría la carga administrativa y por ende, contribui-
ría a una mayor competencia, selección de ofertas de calidad y mejores pre-
cios.
106 Reporte de Contrataciones Públicas 2012 (resultados definitivos), elaborado por la Oficina de Es-
tudios Económicos del OSCE. En su pág. 13 muestra el número de versiones de PAC promedio por
institución.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
312
Lo manifestado también se puede corroborar en el estudio “Indagación de las
causas de incumplimiento de la ejecución de los procesos programados en el
PAC”107
El retraso o las modificaciones constantes del PAC tiene relación directa con
otros planes de corto plazo como se describe a continuación:
El POI tiene características, entre otras, de flexibilidad, no existiendo limita-
ciones para realizar cambios, que son aprobados o solicitados por la Alta Di-
rección, lo que puede generar cambios en el presupuesto institucional por en-
de en el PAC e implicar que no se ejecuten los procesos de selección según
lo programado.
En ese mismo sentido, pueden existir cambios frecuentes en las actividades
del POI, por atender otras prioridades ajenas a la entidad (por pedidos exter-
nos no previstos por parte de los entes rectores) retrasando las actividades
previstas, por ende los procesos de selección programados.
Existen ciertas actividades previstas en el POI aprobado que los órganos y
unidades orgánicas cuyos insumos son presentados en forma inadecuada (es-
pecificaciones técnicas o términos de referencia), lo que genera reprocesos e
impide al OEC iniciar oportunamente los procesos de selección programa-
dos.108
En ese mismo sentido, los valores estimados desde la formulación del presu-
puesto hasta antes de convocar un proceso de selección pueden variar sustan-
tivamente, lo que puede implicar re-priorización de actividades y de gastos,
por ende, cambios en el PAC.
Los montos no ejecutados en un año anterior afectan el presupuesto vigente,
debiendo reprogramar, re-priorizando actividades y gastos, por ende hacien-
do modificaciones al POI, de ser el caso, al presupuesto institucional y al
PAC, lo que implica que no se ejecuten los procesos de selección según lo
programado.
Cabe precisar que el numeral 2 del artículo 25 de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo, señala que corresponde a los Ministros de Estado aprobar la pro-
puesta de presupuesto de las entidades de su sector y supervisar su ejecución.
107 Estudio desarrollado en el año 2009 por la Oficina de Estudios Económicos del OSCE.
108 Si bien esta es una razón que dificulta la ejecución del PAC de acuerdo a lo programado, es un
aspecto que también se menciona en el desarrollo del indicador 5.c
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
313
En el sector Economía y Finanzas la supervisión se efectiviza mediante una Comisión
liderada por la OGPP-MEF e integrada por los jefes de presupuesto de las entidades
adscritas al sector, la cual entre otras funciones efectúa el seguimiento de los avances
de la ejecución del PAC de los pliegos adscritos y elabora informes de seguimiento
mensual de la ejecución de Gastos de Capital y trimestrales para todas las partidas y
los pone en conocimiento de los titulares. De dichos informes se recoge la evidencia
sobre las dificultades de gestión en la ejecución presupuestal.
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
314
ANEXO 3
Transacciones, Incidencias y Requerimientos en el SEACE
periodo del 27 de octubre de 2015 al 30 de mayo de 2016
Informe Semana Total Trans-
acciones
Incidencias
del SEACE
Errores de
la Entidad
INFORME Nº072-2015/DSEACE 1º - Nov-2015 103 612 66 62
INFORME Nº073-2015/DSEACE 2º - Nov-2015 104 460 66 71
INFORME Nº074-2015/DSEACE 3º - Nov-2015 99 998 46 72
INFORME Nº076-2015/DSEACE 4º - Nov-2015 113 297 72 61
INFORME Nº077-2015/DSEACE 5º - Nov-2015 115 429 98 50
INFORME Nº078-2015/DSEACE 1º - Dic-2015 108 990 101 72
INFORME Nº078-2015/DSEACE 2º - Dic-2015 108 990 101 72
INFORME Nº080-2015/DSEACE 3º - Dic-2015 118 022 168 83
INFORME Nº081-2015/DSEACE 4º - Dic-2015 79 248 156 54
INFORME Nº001-2016/DSEACE 1º - Ene-2016 83 819 114 29
INFORME Nº002-2016/DSEACE 2º - Ene-2016 46 988 53 47
INFORME Nº003-2016/DSEACE 3º - Ene-2016 43 578 52 41
INFORME Nº004-2016/DSEACE 4º - Ene-2016 33 150 55 44
INFORME Nº006-2016/DSEACE 1º - Feb-2016 28 723 50 70
INFORME Nº007-2016/DSEACE 2º - Feb-2016 26 688 46 31
INFORME Nº008-2016/DSEACE 3º - Feb-2016 27 387 52 36
INFORME Nº 009-2016/DSEACE 4º - Feb-2016 33 046 56 65
INFORME Nº 010-2016/DSEACE 5º - Feb-2016 35 507 50 52
INFORME Nº 011-2016/DSEACE 1º - Mar-2016 35 084 66 51
INFORME Nº012-2016/DSEACE 2º - Mar-2016 39 444 39 34
INFORME Nº013-2016/DSEACE 3º - Mar-2016 47 020 39 60
INFORME Nº014-2016/DSEACE 4º - Mar-2016 28 302 23 41
INFORME Nº017-2016/DSEACE 1º - Abr-2016 50 305 35 41
INFORME Nº018-2016/DSEACE 2º - Abr-2016 46 337 56 58
INFORME Nº019 -2016/DSEACE 3º - Abr-2016 50 543 55 32
INFORME Nº020-2016/DSEACE 4º - Abr-2016 48 148 63 61
INFORME Nº021-2016/DSEACE 1º - May-2016 47 930 84 60
INFORME Nº022-2016/DSEACE 2º - May-2016 45 281 52 54
INFORME Nº023-2016/DSEACE 3º - May-2016 48 175 68 45
INFORME Nº024-2016/DSEACE 4º - May-2016 51 240 58 39
INFORMENº025-2016/DSEACE 5º - May-2016 51 121 43 74
Total 1,899,862 2,083 1,662
Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016
315
GRAFICO
Transacciones, Incidencias y Requerimientos en el SEACE
periodo del 27 de octubre de 2015 al 30 de mayo de 2016