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�� Constata-se na contemporaneidade

uma crise da democracia representativadecorrente da concentração econômica emnível global. Esta concentração econômicapermite que grandes conglomeradoseconômicos, mais poderosos que muitosEstados nacionais, controlem a mídia,manipulem a opinião pública e financiemcampanhas eleitorais milionárias. Com ofortalecimento do poder econômico frenteaos Estados nacionais, assiste-se a des-construção do Estado social, construindo-se em seu lugar, um Estado penitenciárioque prioriza o controle social no lugar daassistência ou da inclusão social. Demo-cracias liberais históricas transformam-seem quase oligarquias onde os direitos civisvêm sendo sistematicamente comprome-tidos. Diante desta crise, vislumbra-se aalternativa do fortalecimento da democraciaparticipativa que, no Brasil, passa porimportantes experiências como a dofortalecimento do município como entefederado e de mecanismos democráticosmunicipais como o orçamento participativo.A descentralização democrática vem seafirmando como alternativa para aconstrução de uma democracia dialógicaque resgate a credibilidade da democraciarepresentativa.

Palavras-chave: democracia, participação,representação, poder local, neoliberalismo.

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Doutor em Direito Constitucional pelaUFMG.

Diretor Geral do Centro de EstudosEstratégicos em Direito do Estado,CEEDE – MG.

Professor do Mestrado e Doutorado daUniversidade Federal de Minas Gerais, daPontifícia Universidade Católica de MinasGerais e do Centro Universitário de BarraMansa.

Diretor Científico da Unicentro IzabelaHendrix e Assessor Científico da EscolaSuperior Dom Hélder Câmara – MG

�� !��!��!��!��!��In the context of the contemporaneity,

this study points out a crisis in repre-sentative democracy as a consequence ofeconomic concentration at global level.Such an economic concentration makes itpossible for great economic conglomerates- more powerful then many national States– to control the media, to manipulate publicopinion and to finance overexpensiveelectoral campaigns. With the strenghthe-ning of the economic power in relation tonational States, the social State is decons-tructed, being replaced by a penitentiaryState prioritizing social control over socialassistance or social inclusion. Traditionalliberal democracies are turned into oligar-quies where civil rights have continuouslybeen compromised. In this scenario, thebest alternative is found to be thestrenghthening of participative democracy,which in Brazil is going through importantexperiences such as the strenghtheningof the municipality as a federal unit and ofmunicipal democratic mechanisms such asparticipative budgeting. Democraticdecentralization stands as the single mostviable alternative for the construction of adialogic democracy capable of restoringthe credibility of representative democracy.

Key words: democracy, participation,representation, local power, neoliberalism.

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Sociais é a democracia. Podemos, nodecorrer da história, encontrar umagrande e rica viagem do seu sentido,desde sua inicial construção no pensa-mento e na prática da antiguidade atéas sofisticadas e variadas discussõessobre a democracia participativa, a de-mocracia dialógica e a construção doEstado democrático de Direito.

Assistimos nestes tempos de pro-fundas transformações a crise da de-mocracia liberal, da democracia soci-al e a insuficiência da democracia re-presentativa além da apropriação dodiscurso democrático pelo poder eco-nômico privado, concentrado nasmãos de poucos, incluindo o impor-tante poder de controle e manipula-ção da mídia global.1 No mesmo mo-mento, entretanto, percebemos clara-mente o surgimento e fortalecimentode alternativas. A globalização das co-municações, a Internet, a mídia alter-nativa, as tevês comunitárias, os jor-nais locais, as rádios comunitárias, en-fim toda uma gama de informaçãodemocrática alternativa, que, uma vezorganizadas em rede (e obviamentenão nos referimos aqui às falsas re-des meramente reprodutoras de umconteúdo produzido por uma únicafonte, mas a uma rede democrática,sem centro, multiparadigmática, umarede de comunicações entre diversasculturas, que se unem em torno deprincípios – e não conceitos – comuns)podem transformar o mundo em di-reção a um processo dialógico deconstrução permanente de uma gran-de democracia global.

Partindo de um conceito de demo-cracia participativa e dialógica, pode-mos ir percebendo outros impassescontemporâneos. Um desafio muitoclaro está na necessidade de democra-tizar o que no senso comum ainda éaceito como democracia, ou seja, de-

senvolver mecanismos que possam fa-zer com que a democracia represen-tativa, vítima do marketing, da concen-tração econômica e da opinião públi-ca, possa ser mais democrática do quejá conseguiu ser no passado. Os exem-plos do comprometimento e da neces-sidade de adaptar esta democracia re-presentativa de forma que ela possaser democratizada estão claros a nos-sa volta, pois se acentuam nos momen-tos de graves conflitos de interessescomo no caso da segunda Guerra doGolfo. Várias indagações surgem apartir da constatação de fatos:

a) na Espanha o Primeiro MinistroAznar decide contra mais 85% daopinião pública espanhola apoiar aguerra e os espanhóis se pergun-tam se vivem em uma democracia;

b) nos Estados Unidos o presidente,manipulando uma mídia concentra-da e controlada pelo poder econô-mico privado, consegue o apoio de70% da população para uma guer-ra injustificada perante a opiniãopública mundial. Os norte-ameri-canos, em sua maioria, têm certe-za de que vivem em uma demo-cracia (na realidade americanapercebemos como é mais impor-tante a crença na democracia doque sua efetividade);

c) nos países islâmicos governos ali-nhados com os EUA são obriga-dos pelas manifestações públicasa mudar seu discurso para acal-mar os ânimos que podem, se maisexaltados, ameaçar o seu podernão democrático.

Diante destes três fatos da histó-ria contemporânea podemos nos per-guntar: democracia e opinião públicasão conceitos complementares? Res-ponder sim a esta questão seria deuma insuportável simplificação, aopasso que ao justificar o não, podere-mos sempre parecer parciais.

Entretanto, há um ponto centralnos três fatos acima enumerados: oatendimento da opinião pública não ésinal de democracia, não se confunde

com democracia e pode ser usadocontra a democracia, enquanto deoutro lado a opinião pública pode for-çar a democratização e limitar oautoritarismo. A construção de umasociedade democrática e o funciona-mento de processos democráticosdialógicos exigem uma análise extre-mamente mais complexa da socieda-de, das instituições, da cultura, da his-tória e do momento histórico vivido,do que simplesmente a sua reduçãoao normal funcionamento de um par-lamento, de eleições periódicas e darealização de consultas populares atra-vés de referendos e plebiscitos, oupesquisas de opinião.

Um outro aspecto referente à cons-trução do senso comum sobre demo-cracia está no discurso econômico: acultura jornalística ocidental como aconstrução teórica simplificadora dealguns manuais de Direito, reproduzem,ainda hoje, o conflito do pós-SegundaGuerra de maneira simplificada e par-cial. Desta forma é comum encontrar-mos afirmativas de que países onde nãohá a adoção de uma economia capita-lista2 não podem ser democráticos,mesmo que tenham eleições periódi-cas com grande participação popular.

Situações grotescas surgem a par-tir desta manipulação dos meios decomunicação: os leitores devem se re-cordar dos discursos recorrentes dospresidentes norte-americanos no sen-tido de recuperar a democracia e osDireitos Humanos em Cuba. Este dis-curso foi repetido pelo presidenteGeorge W. Bush em 2003 quando afir-mou que o seu governo não poupariaesforços para resgatar os Direitos Hu-manos nas ilhas cubanas. Ora, se pro-curarmos os dados divulgados anual-mente pela ONU, verificamos queCuba detém os melhores índices naAmérica Latina no que diz respeito aooferecimento de direitos sociais comosaúde e educação, com um índice decriminalidade muito baixo e uma po-pulação carcerária pequena. De for-ma diferente os EUA oferecem índi-ces alarmantes, com uma população

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carcerária que ultrapassa dois milhõese setecentos mil detentos, populaçãopermanente entre os milhões que en-tram e que saem do sistema carcerário,com um número de condenações amorte só superado pela China. Segun-do dados divulgados em artigo do soci-ólogo da London School of Economics,Comfort (2003), dos nove milhões dedetentos liberados no curso do ano2002, mais de um milhão e trezentosmil eram portadores do vírus da hepa-tite C, centro e trinta e sete mil, porta-dores do vírus da AIDS e doze mil comtuberculose, o que representa, respec-tivamente, 29%, 13% a 17% e 35%do número de norte-americanos toca-dos por estas doenças.3

O presidente norte-americano aose referir a situação dos Direitos Hu-manos em Cuba talvez se referisseaos mais de seiscentos presos na basemilitar dos Estados Unidos em Guan-tanamo (território sob ocupação nor-te-americana na ilha principal deCuba), sem direito a advogado, a umprocesso com ampla defesa, sem se-quer direito a uma acusação formal esubmetidos diariamente a torturas so-fisticadas, como a supressão dos seuscinco sentidos e a perda da referên-cia de tempo e espaço. Muitas destaspessoas se encontram nesta situaçãohá mais de dois anos, inclusive cida-dãos norte-americanos.

Segundo o Patriot Act II, nomea-do de Domestic Security Enhan-cement Act, proposto pelo governodos EUA, e mais duro que o USAPatriotAct, está previsto o fichamentodo DNA de estrangeiros e de cida-dãos norte-americanos suspeitos deterrorismo, prevendo ainda que:

a) um cidadão norte-americano podeser expulso dos Estados Unidos. Istose, com a intenção de se desfazerda sua nacionalidade, tornar-semembro ou fornecer aporte materi-al a um grupo que tenham qualifica-do como organização terrorista;

b) um juiz poderá decidir que um nor-te-americano não merece mais ser

cidadão, se sua conduta demons-trar sua intenção de não sê-lo;

c) podem ser abandonados os proce-dimentos judiciais, que enquadramas atividades de segurança nacio-nal, permitindo detenções secretas.

Estes são alguns exemplos da novalei proposta, que, entretanto, encon-tra alguma resistência desde a esquer-da do partido democrata a direita dopartido republicano.

Um exemplo recente de como ademocracia representativa se torna in-tolerável quando esta afeta os interes-ses da elite econômica minoritária é ocaso da Venezuela de Hugo Chavesque, guardadas as diferenças históricas,faz-nos lembrar do golpe de 1964 noBrasil ou do golpe de 1973 no Chile.

O atual governo da Venezuela foieleito democraticamente com amploapoio da população, embora tivessecontra si a grande mídia privada, o quemostra que o poder da mídia é gran-de, entretanto não infalível. Após ogoverno ser eleito (primeira eleição)convocou um processo constituintedemocrático como raros na história.Foi eleita (segunda eleição) uma as-sembléia constituinte, a constituiçãofoi votada e aprovada, depois subme-tida a referendo popular (terceira elei-ção).A assembléia foi dissolvida (poistrata-se de poder temporário) e foramconvocadas eleições para o parlamen-to e novamente para presidente da re-pública (quarta e quinta eleição). Apóstodo este processo o governo eleitocomeçou a promover mudanças naeconomia e na sociedade que afeta-ram interesses de uma elite que sem-pre se beneficiou de privilégios dei-xando 80% da população na pobrezaou abaixo da linha de pobreza. Estaelite então, em nome da democracia,patrocina um golpe de Estado comapoio de parte das forças armadas,depois de campanha da mídia, de suapropriedade, desmoralizando o gover-no. O golpe fracassou e seguiu-se umagreve na estatal de petróleo (princi-pal fonte de recursos da Venezuela)

com a intenção de inviabilizar econo-micamente o governo. A greve foisuperada com enormes prejuízos eco-nômicos.Agora, depois de tudo, a opo-sição tenta um plebiscito para tirar ogoverno, que não pôde governar comodevia diante de tamanha instabilida-de, mas que mesmo assim apresentaresultados sociais e econômicos posi-tivos. A quem pertence a palavra de-mocracia? Quem procura deter omonopólio da construção e a divulga-ção do conceito de democracia? Osmesmos que, quando a democracialhes é desfavorável, em nome da pró-pria democracia, acabam ou tentamacabar com ela.

A democracia não é um lugar aon-de se chega. Não é algo que se possaalcançar e depois se acomodar pois écaminho e não chegada. É processo enão resultado. Desta forma a demo-cracia existe em permanente tensãocom forças que desejam manter inte-resses, os mais diversos, manter ouchegar ao poder para conquistar inte-resses de grupos específicos, sendo quemuitas vezes estas forças se desequi-libram, principalmente com a acomo-dação da participação popular dialógica,essência da democracia que defende-mos, e o desinteresse de participaçãono processo da democracia represen-tativa, pela percepção da ausência derepresentatividade e pelo desencantocom os resultados apresentados.

Desta forma os que detêm deter-minados poderes transformam os pro-cessos a seu favor. Já trabalhamos atransformação de mecanismos queserviram a democracia norte-ameri-cana como financiamento de campa-nha, colégio eleitoral, bipartidarismo,imprensa privada, em mecanismos decontrole e perpetuação de poder eremetemos o leitor aos nossos livrosDireito Constitucional, tomos I e II(MAGALHÃES, 2002). Este desvir-tuamento do processo democrático seaprofunda com a concentração eco-nômica do final do século XX.Emanuel Todd, que combate a visãoeconomicista do mundo observa o fe-

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nômeno no paradoxo da democrati-zação de Estados que viveramautoritarismos históricos enquantoantigas democracias se desvirtuamem novas oligarquias populistas e oubelicistas:

No exato momento em que co-meça a ser implantada naEurásia4 , a democracia en-fraquece onde ela nasceu: asociedade norte-americanatransforma-se num sistema dedominação fundamentalmen-te desigual, fenômeno per-feitamente conceituado porMichael Lind em The nextAmerican Nation. Encontra-mos em especial, neste livro,a primeira descrição sistemá-tica da nova classe dirigenteamericana pós-democrática,' the overclass' .

Mas não há que ter inveja. AFrança está quase tão avan-çada quanto os Estados Uni-dos neste caminho. Curiosademocracia, esses sistemaspolíticos nos quais se defron-tam elitismo e populismo, nosquais subsiste o sufrágio uni-versal, mas as elites de direitae de esquerda entendem-separa impedir qualquer reo-rientação da política econômi-ca que levasse a uma reduçãodas desigualdades. Universocada vez mais absurdo no qualo jogo eleitoral deve condu-zir, ao cabo de um titânico con-fronto nos meios de comunica-ção de massa, ao 'status quo'(TODD, 2003, p.28, grifos doautor).

Todd se refere na França atual aum mecanismo sociológico e políticode bloqueio no qual no qual as aspira-ções dos 20% de baixo são bloquea-das pelos 20% de cima que contro-lam ideologicamente os 60% do meio.

O resultado é que o processo eleito-ral não tem qualquer importância prá-tica sendo que o índice de abstençãoavança de maneira sensível.

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Muitas outras questões podemosformular a respeito do conflito em tor-no da palavra democracia. Muitos fo-ram os sentidos do seu conceito, masa democracia que acreditamos nestemomento de transformação da socie-dade, é a democracia que se constróido diálogo livre, no livre pensar no seiode uma sociedade onde a construçãode espaços de comunicação seja pos-sível, o que depende da construção dacidadania como idéia de dignidade, li-bertação da miséria e respeito huma-no. Não há efetiva liberdade sem mei-os para exercê-la, e estes meios sãoos direitos que libertam o ser humanoda miséria e da ignorância.

A seguir procuraremos demonstrara importante relação entre as alter-nativas democráticas e o poder local.Para isto vamos estudar a experiên-cia brasileira conhecendo primeiro aorganização territorial do Estado bra-sileiro para depois estudarmos as ex-periências locais de democraciaparticipativa, especialmente o orça-mento participativo, mecanismo dedemocracia que permite a superaçãoda velha dicotomia liberal entre Esta-do e sociedade civil através da cria-ção de mecanismos de participaçãoque permitem a permeabilidade ouporosidade do poder do Estado, o quesó é possível ocorrer, de maneira efe-tiva e eficaz, no nível local, onde estáo menor espaço territorial.

O tema da organização territorialdos Estados contemporâneos é hojede grande importância para a cons-trução da democracia participativa edo conceito de cidadania compreen-

dido a partir da teoria da indivisibilidadedos direitos fundamentais.

Mais do que nunca, é fundamen-tal que encontremos soluções efeti-vas de implementação de uma demo-cracia participativa, fundada na cida-dania, e, para que isso ocorra no Bra-sil, não podemos aguardar a constru-ção de um Estado social avançado,que crie as bases da participação cons-ciente da população, uma vez que, coma globalização neoliberal, não só oEstado social está em crise, mas tam-bém o Estado nacional.

Não podemos, também, simples-mente abandonar a estrutura e o papeldo Estado, em vários níveis de organi-zação territorial, apenas afirmando quetoda a solução passa pela sociedadecivil organizada. Se esta afirmativa éhoje considerada por alguns autoreseuropeus, sem dúvida ela não se apli-ca aos países que não se enquadramna realidade da União Européia.

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Existem várias formas de Estadosfederais no mundo contemporâneo. Ofederalismo não é hoje a única formadescentralizada de organizaçãoterritorial, sendo que a partir da déca-da de 70 do século XX assistimos umgrande movimento em direção a umaacentuada descentralização, com ins-pirações políticas e econômicas dife-renciadas, mas que marcam um cami-nho trilhado pelos Estados democráti-cos, sendo que as formas meramentedesconcentradas, com poder centrali-zado subsistem hoje praticamente emEstados autoritários, nas suas variadasformas ainda encontradas.

O federalismo clássico formou-sea partir da experiência histórica nor-te-americana, formada por duas es-feras de poder, a União e os Estados(federalismo de dois níveis), e de pro-gressão histórica centrípeta, o que sig-nifica que surgiu historicamente deuma efetiva união de Estados anteri-ormente soberanos, que abdicaram de

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sua soberania (ou de parcelas de suasoberania) para formar novas entida-des territoriais de direito público, ouseja: o Estado federal (pessoa jurídi-ca de direito público internacional) ea União (pessoa jurídica de direitopúblico interno). A União constitui-senuma das esferas de poder, ao ladodos Estados membros, diante dosquais não se coloca em posiçãohierarquizada.

Importante ressaltar, neste ponto,alguns aspectos importantes a respeitodas formas descentralizadas de Esta-do em relação ao federalismo. O fe-deralismo clássico de dois níveis dife-rencia-se de outros Estados descen-tralizados, como o Estado autonômico,regional ou unitário descentralizado,pelo fato de ser o único cujos entesterritoriais autônomos detêm compe-tência legislativa constitucional, ou, emoutras palavras, um poder constituin-te decorrente. Assim:

a) No Estado unitário descentraliza-do, as regiões autônomas recebempor lei nacional competências ad-ministrativas, caracterizando adescentralização pela existênciade uma personalidade jurídica pró-pria e eleição dos órgãos dirigen-tes. Esta descentralização de, ape-nas, competências administrativas,pode ocorrer em nível municipal,departamental (provincial) ou re-gional, em um nível ou em váriosníveis simultaneamente.

b) No Estado regional, as regiões au-tônomas recebem competênciasadministrativas e legislativas ordi-nárias, elaborando o seu estatuto,mas sempre com o controle diretodo Estado nacional. Neste caso adescentralização avança para, alémde competências administrativas,geralmente, em quatro níveis, tam-bém de competências legislativasordinárias, em dois níveis.

c) No Estado autonômico, o interes-sante modelo espanhol da Consti-tuição de 1978, vemos outro mo-delo altamente descentralizado.Neste modelo ocorre uma descen-

tralização administrativa em qua-tro níveis e legislativa ordinária emdois níveis, diferenciando-se estemodelo de Estado regional pelaforma ímpar de constituição dasautonomias, onde a Constituiçãoespanhola de 1978 permitiu que ainiciativa partisse das provínciaspara constituírem comunidadesautonômicas, autorizando que es-tas elaborassem seus estatutos,que, para terem validade, devemser aprovados pelo parlamentonacional (as Cortes Gerais – câ-mara de deputados e senado),transformando-se em lei especial,que só poderá ser alterada por ini-ciativa das comunidades autôno-mas a cada cinco anos, pelo mes-mo processo legislativo.

d) No Estado federal, os entes descen-tralizados detêm, além de competên-cias administrativas e legislativasordinárias, também competênciaslegislativas constitucionais, o que sig-nifica que os Estados membros ela-boram suas Constituições e as pro-mulgam, sem que seja possível ounecessária a intervenção do parla-mento nacional para aprovar estaConstituição estadual (como é ne-cessário em relação aos estatutos dasregiões autônomas no Estado regio-nal e no Estado autonômico). EstaConstituição dos Estados membrossofrerá apenas um controle deconstitucionalidade a posterior, o queé um controle técnico que não ca-racteriza, juridicamente, hierarquiaentre os Estados membros e a União.

e) Não estamos considerando, comocaracterística diferenciadora entreestes tipos de Estados, adescentralização de competênciasjurisdicionais, que pode ou nãoocorrer sem descaracterizar osmodelos acima mencionados.

f) O grau de descentralização ou onúmero de competênciaslegislativas e administrativastransferidas aos entes descentra-lizados também não é hoje maiselemento diferenciador entre o

Estado federal e as outras formasdescentralizadas de Estado, poishá Estados federais centrífugos,onde o número de competênciaslegislativas e administrativas dosEstados membros é inferior ao dasregiões autônomas, na Espanha,por exemplo. O nosso federalismoé ainda um dos modelos menosdescentralizados, bastando, paraconfirmar esta afirmativa, ler a dis-tribuição de competências legisla-tivas e administrativas nos artigos21 a 24 da Constituição Federal de1988.

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O federalismo centrípeto dirige-seao centro, pois historicamente origi-nário de Estados soberanos que for-maram, no caso norte-americano, umaconfederação (1777) e posteriormen-te uma federação (1787). A histórianorte-americana mostra que, nos maisde duzentos anos de existência da fe-deração, a União vem gradualmentecentralizando e incorporando compe-tências dos Estados lentamente e demaneira não constante, todos estesanos. Entretanto, ao contrário do queuma leitura apressada possa sugerir,o federalismo centrípeto, justamentepor estes motivos, é o mais descen-tralizado, pois se originou historica-mente de Estados soberanos que seuniram e abdicaram de parcelas desua soberania. Por este motivo osEstados membros mantêm um gran-de número de competências adminis-trativas, legislativas ordinárias elegislativas constitucionais. Esta ter-minologia com freqüência causa con-fusão e por vezes é empregada demaneira equivocada.

Desta forma, o grau de descen-tralização é muito grande, represen-tado pelo grande número de compe-tências administrativas, legislativas ejurisdicionais dos Estados membros,que ainda transferem diversas com-

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petências para os municípios, ou ou-tros entes territoriais menores asse-melhados. Embora caminhem em di-reção ao centro, este movimento nãoé uniforme uma vez que em momen-tos de crise há um fortalecimento docentro, enquanto nos momentos decrescimento e estabilidade há um for-talecimento dos Estados membros.Tampouco não se pode afirmar atéquando permanecerá uma tendênciaao fortalecimento do centro (emboracom momentos de menor duração detendência contrária) tomando-se omovimento histórico global.

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Por este motivo percebe-se umatensão típica destes modelos, onde omovimento constitucional é centrípetopara resistir a uma matriz de poder ecultura política centrífuga, movimentoexatamente oposto ao nosso modelo.

O federalismo brasileiro, ao contrá-rio do norte-americano, é centrífugo(movimento constitucional em tensãocom um movimento político e culturalcentrípeto em nossa história indepen-dente até os dias de hoje) e absoluta-mente inovador ao estabelecer um fe-deralismo de três níveis, incluindo omunicípio como ente federado, e, por-tanto, com um poder constituinte de-corrente. A partir da Constituição de1988, os municípios brasileiros não só

mantêm sua autonomia como conquis-tam a posição de ente federado, po-dendo, então, elaborar suas Constitui-ções municipais (chamadas pela Cons-tituição Federal de leis orgânicas), auto-organizando os seus poderes executi-vo e legislativo e promulgando suaConstituição sem que seja possível oupermitida a intervenção do legislativoestadual ou federal para a respectivaaprovação. O que ocorrerá com asConstituições municipais será apenaso controle a posteriori de constitucio-nalidade, o mesmo que ocorre com osEstados membros.

Alguns autores têm rejeitado aidéia do município como ente federado(que caracteriza o federalismo de trêsníveis criado pela Constituição de1988), por ser uma idéia nova, masseus argumentos (ausência de repre-sentação no Senado, impossibilidadede falar-se em união histórica de mu-nicípios, ausência de poder judiciáriono município) são frágeis ou inconsis-tentes diante da característica essen-cial do federalismo, que difere estaforma de Estado de outras formasdescentralizadas, ou seja, a existên-cia de um poder constituinte decor-rente ou de competências legislativasconstitucionais nos entes federados.

O processo histórico de união deEstados soberanos não existiu no Bra-sil, assim como em vários Estados fe-derais, e, quanto à inexistência de re-presentação no Senado, existem Esta-dos federais unicamerais (Venezuela),assim como existe o bicameralismo emEstados unitários (França), regional(Itália), autonômico (Espanha). No casobrasileiro, o nosso Senado na realidadenão cumpre um papel de uma casa derepresentação dos estados (isto é ape-nas formal), mas sim uma casa extre-mamente conservadora, que pela au-sência de distinção constitucional ouinfra-constitucional de competênciasentre as duas casas, distorce a repre-sentação popular e a simetria constitu-cional buscada formalmente no Senadoatravés da representação igualitária(três senadores por estado).

Quanto ao aspecto centrífugo donosso federalismo, ele é extremamenteimportante para a interpretação daConstituição e rejeição de aspectosinconstitucionais presentes em recentesmedidas provisórias, leis, atos de gover-no e até emendas inconstitucionais, quetendem a abolir o federalismo ao cen-tralizar competências, movimento con-trário à lógica federal constitucional cen-trífuga de busca de descentralização,caminho para aperfeiçoamento do nos-so modelo federal.

O nosso Estado federal surgiu apartir de um Estado unitário, criado pelaConstituição de 1824. O seu processode formação é, portanto, exatamenteo inverso do norte-americano, o mo-delo inicial, com o qual não pode serequiparado. A Constituição brasileirade 1891, copiando várias instituiçõesnorte-americanas, copia deles o fede-ralismo, mas, como a história não podeser copiada e o modelo norte america-no, tanto de Suprema Corte, como depresidencialismo, bicameralismo, e fe-deralismo, são modelos históricos, anossa cópia tem muitas diferenças como modelo original.

A visão de nosso federalismo comofederalismo centrífugo explica a nossafederação extremamente centralizada,que, para aperfeiçoar-se, deve buscarconstantemente a descentralização.Somos um Estado federal que surgiu apartir de um Estado unitário, o que ex-plica a tradição centralizadora e auto-ritária que devemos procurar abando-nar para construir uma federação mo-derna e um Estado democrático deDireito. A Constituição de 1891 cons-truiu um modelo federal descentraliza-do (em comparação com os outrosmodelos federais das constituições de1934 e 1946 e os federalismos mera-mente nominais das constituições de1937, 1967 e 1969), mas artificial, poisnão houve união de Estados sobera-nos, mas sim uma divisão para se criaruma união artificial, que, por este mes-mo motivo, recuou nas Constituiçõesbrasileiras posteriores. Não se pode ne-gar a história, mas sim trabalhar com

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ela para fazer evoluir o nosso Estadopara modelos mais descentralizados e,logo, mais democráticos. Por isto, umfederalismo de três níveis teria quesurgir no Brasil para fazer avançar ademocracia em um país de tradiçãomunicipalista, como ocorreu com aConstituição democrática de 1988.

A federação descentralizada de1891 recua no grau de descentralizaçãoem 1934 e 1946, sendo que, na Consti-tuição de inspiração social-fascista de1937, a federação foi extinta. A cone-xão entre autoritarismo e centralizaçãoé muito forte na nossa história. NasConstituições de 1967 e principalmen-te de 1969 (a chamada Emenda nº1),temos uma federação nominal, sendoque de fato o Brasil retorna a um Es-tado unitário descentralizado, sendo,portanto, esta descentralização quaseque exclusivamente administrativa.Lembremos que os requisitos básicosde um Estado unitário descentralizadonão estavam presentes em 1969: per-sonalidade jurídica própria dos entesdescentralizados com eleição dos ad-ministradores regionais. No Brasil daditadura, que se instalou pós-64 e coma Constituição de 69, os governadoresnão eram eleitos, assim como os sena-dores. Uma ditadura mais sofisticadaque outras ditaduras latino-americanas,pois dava-se ao trabalho de eleger umnovo general de quatro em quatro anos,em um sistema de eleição indireta ebipartidário, muito semelhante ao mo-delo presidencial norte-americano.

A Constituição de 1988 restaura afederação e a democracia, procuran-do avançar um novo federalismo cen-trífugo (que deve sempre buscar adescentralização) e de três níveis (in-cluindo uma terceira esfera de poderfederal: o município). Entretanto, ape-sar das inovações, o número de com-petências destinadas à União em de-trimento dos estados e municípios émuito grande, fazendo com que tenha-mos um dos Estados federais maiscentralizados do mundo. Isto ainda éuma grave distorção, que tem raízesno autoritarismo das “democracias

formais constitucionais” que tomaramconta da América Latina na décadade 90, com a penetração do perversomodelo neoliberal: os neo-autori-tarismos ou o neopresidencialismoautoritário, segundo o constitucio-nalista Friedrich Muller (1998).

A compreensão do nosso federa-lismo como federalismo centrífugo éde fundamental importância para sualeitura constitucionalmente correta epara que se exerça uma leitura consti-tucionalmente adequada das regrasinfraconstitucionais, assim como umcorreto controle de constitucionalidade,coibindo contratos, medidas provisóri-as, atos administrativos e emendas àConstituição inconstitucionais, pois ten-dentes a abolir a nossa forma federal(centrífuga), limite material expresso aopoder de emenda à Constituição, e,logo, restrição a qualquer ação contrá-ria à forma federal centrífuga. Não énecessário lembrar que se uma emen-da centralizadora, logo, tendente a abo-lir a forma federal, é inconstitucional,inconstitucional também será qualqueroutra medida neste sentido.

Desta forma, o reflexo desta com-preensão ocorre, por exemplo, na leitu-ra correta das limitações materiais pre-vistas no artigo 60, parágrafo 4º, quan-do dispõe que é vedada emenda ten-dente a abolir a forma federal. Algunsautores referem-se a este dispositivocomo cláusula pétrea. Não acreditamosque esta terminologia seja a mais ade-quada para nomear as limitações mate-riais do poder de reforma na atual Cons-tituição, uma vez que não estamos nosreferindo a cláusulas imutáveis, mas sima cláusulas não modificáveis em umcerto sentido. No caso específico davedação de emendas tendentes a abolira forma federal, esta limitação só podeser compreendida a partir do sentido donosso federalismo, no caso um federa-lismo centrífugo.

Isto quer dizer que:

1. O artigo 60 não veda emendas so-bre o federalismo, mas emendastendentes a abolir a forma federal.

2. Ao vedar emendas tendentes aabolir a forma federal, no nossocaso específico, em um federalis-mo centrífugo, que tem um movi-mento constitucional em direção àdescentralização, só serão permi-tidas emendas que venham a aper-feiçoar o nosso federalismo, ou,em outras palavras, que venham aacentuar a descentralização.

3. Emendas que venham a centrali-zar, em um modelo federal histori-camente originário de um Estadounitário e altamente centralizado,são vedadas pela Constituição, poistenderiam à extinção do Estadofederal brasileiro. Centralizar maiso nosso modelo significa trans-formá-lo de fato em um Estadounitário descentralizado.

4. Logo, qualquer emenda que cen-tralize mais competência na Uniãoé inconstitucional e deve sofrer ocontrole de constitucionalidade.

5. Finalmente, o modelo centrífugo (fe-deralismo que tende constitucional-mente à descentralização) é princí-pio constitucional que se impõe nãoapenas ao legislativo e ao constitu-inte derivado, mas também a toda aatuação dos poderes da União e, ob-viamente, também ao executivo.

Podemos concluir que toda equalquer atuação do legislativo e doexecutivo da União, que tenda a cen-tralizar competências, centralizar re-cursos, centralizar poderes, uniformi-zar ou padronizar entendimentos dire-cionados aos estados membros e/oumunicípios, é conduta inconstitucionale deve ser combatida, além de nãoser de observância obrigatória paraos estados e municípios, pois incons-titucional.

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Discutimos a democracia e a or-ganização territorial do Estado brasi-

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leiro. Agora é importante discutirmosa fascinante experiência de constru-ção da democracia participativa noBrasil, para então verificarmos a im-portância de continuarmos em dire-ção à descentralização coordenada econcertada.

O Brasil vem vivendo experiênciamuito importante de democraciaparticipativa. Iniciou com o primeiroorçamento participativo municipal emPelotas, Rio Grande do Sul, sendodepois levada para a administração dePorto Alegre. É importante lembrarque a organização da sociedade civilque permite o avanço do poder localdemocrático participativo, encontrasuas bases nos movimentos de resis-tência à ditadura civil-militar de direi-ta (1962–1985), no movimento de for-mação das comunidades eclesiais debase e no movimento sindical no finalda década de 70, movimentos queestão na base da criação do Partidodos Trabalhadores (PT), hoje no po-der federal, em alguns estados mem-bros e em diversos municípios.

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Discutimos um pouco a questão dacrise da democracia representativa eo fortalecimento de uma nova demo-cracia representativa a partir do for-talecimento da participação popular ouda democracia participativa. Podemosperceber na experiência brasileira, queuma forma para se resgatar e forta-

lecer a democracia representativa éo fortalecimento da participação po-pular através da criação de mecanis-mos que ofereçam permeabilidade aopoder do Estado, criando canais departicipação cada vez maiores, supe-rando gradualmente a velha dicotomialiberal entre Estado e sociedade civil.Essa participação popular desejada,que resulte em decisão, mais demo-cracia e controle social efetivo ocor-rerá de maneira efetiva e eficiente,justamente, no poder local.

No Brasil, observamos a busca deuma maior descentralização e o for-talecimento do poder local integradoem uma federação. É importante res-saltar que não basta descentralizar, éfundamental que o processo dedescentralização leve em considera-ção a democracia participativa locale que busque um desenvolvimentoterritorial equilibrado reduzindo asdesigualdades sociais e regionais. Paraque isto ocorra é necessária uma cor-reta distribuição de competências en-tre as diversas esferas de poder noterritório, desde a União, passandopelos estados membros, chegando aosmunicípios. As esferas de coordena-ção de políticas macro de desenvolvi-mento equilibrado, têm de permane-cer com os entes territoriais maiores,que poderão desta forma produzir oequilíbrio através de políticas de com-pensações tributárias para as diferen-tes realidades regionais e municipais.

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Para nós no Brasil, que não vive-mos um Estado social efetivo, que fos-se capaz de oferecer saúde, educaçãoe previdência de qualidade para todos,o caminho para a inclusão e efetivaparticipação do nosso povo como ci-dadãos é o da fragmentação coorde-nada do poder, a descentralização ra-dical de competências fortalecendo osestados e principalmente os municípi-os, assim como tornar permeável opoder, com a criação de canais de parti-

cipação popular permanentes, como osconselhos municipais, o orçamentoparticipativo e outros mecanismos departicipação, assim como o incentivopermanente a organização da socieda-de civil, e o fortalecimento dos meiosalternativos de comunicação como asrádios, jornais e televisões comunitári-as. Podemos, e assim estamos fazen-do, construir uma democracia social eparticipativa a partir do poder local.

No Brasil, menos de um ano apósa promulgação da Constituição demo-crática e social de 1988, assistimos oinício do desmonte da nova ordem eco-nômica e social prevista pela Consti-tuição. Nesse mesmo momento, comosuporte teórico do desmonte do Esta-do social, cresceu a críticasimplificadora e reducionista, importa-da dos Estados Unidos e de algunsautores europeus, proveniente do novopensamento neoliberal eneoconservador e ratificada por parteda nova esquerda (como o novotrabalhismo de Tony Blair). Esta críti-ca ao Estado social que vem dar su-porte ao seu desmonte, aponta o cará-ter assistencialista como gerador de umexército de clientes que se amparamno Estado, não mais produzindo, nãomais criando. Enfim, o Estado socialde caráter autoritário por retirar espa-ços de escolha individual é gerador denão cidadãos, ao incentivar as pessoasa viverem às custas do Estado. Estacrítica extremamente simplificadora eparcial, que toma uma parte de um pro-blema pontualmente localizado no tem-po e no espaço como sendo regra paraexplicar a crise do Estado social, ga-nhou força inclusive à esquerda, o quemuito contribuiu para a desconstruçãodo Estado de Bem-Estar social em di-versas partes do globo. O Estado nãodeve sustentar os que não querem tra-balhar pois esta postura incentiva a ex-pansão dos não cidadãos e sobrecar-rega os que trabalham e o setor produ-tivo com uma alta carga tributária. Opobre deve trabalhar para ter acessoao que necessita e como não há traba-lho para todos, (nem mesmo o traba-lho indesejável e mal pago destinado a

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estes excluídos) aumenta a populaçãocarcerária. O Estado socialassistencialista é substituído pelo Es-tado penal da era neoliberal. O critica-do cliente do assistencialismo da segu-rança social foi transformado em cli-ente do sistema penal da segurançapolicial.

Neste novo paradigma a pobrezanão decorre das barreiras sociais eeconômicas mas sim do comportamen-to do pobre. O Estado não deve atrairas pessoas a uma conduta desejávelatravés de reconhecimento, mas devepunir os que não agem como o deseja-do. O não trabalho passa a ser um atopolítico que exige o recurso à autori-dade. O Estado social passa a ser vis-to como permissivo, pois não exige umaobrigação de comportamento a seusbeneficiários. A direita conservadoramais reacionária e a autoproclamadavanguarda da nova esquerda dão ecoa vozes como a de Charles Murrayque afirma que as uniões ilegítimas eas famílias monoparentais seriam acausa da pobreza e do crime, e por suavez, o Estado social com sua políticapermissiva incentivava estas práticas.Além disto, a classe média produtivase revoltava cada vez mais com a obri-gação de pagar tributos para sustentarestas práticas.6 Esta absurda tese semnenhuma base científica defendia cor-tes radicais nos orçamentos sociais ea retomada por parte da polícia dosbairros antes operários, hoje ocupadospelos clientes preferenciais do sistemasocial que tem de deixar de existir.

O resultado destas políticas (tantoda direita conservadora como da novaesquerda) é conhecido nosso no sé-culo XXI: mais exclusão, mais con-centração econômica, mais violência,mais controle social, mais desempre-go, menos Estado de Bem-Estar emais Estado Policial. O mais grave éo fato de que, ainda hoje, vozes quese dizem democráticas e a esquerdacontinuam sustentando o mesmo dis-curso contra o Estado social, defen-dendo uma sonhada e desejável de-mocracia dialógica construída pela

sociedade civil livre, sem perceber queos novos excluídos social e econômi-cos estão excluídos do diálogo demo-crático, passando a fazer parte dacrescente massa de clientes do siste-ma penal em expansão.

Importante notar que esta socie-dade civil que hoje se organiza em ní-vel local e global, e se comunica, or-ganiza e age local e globalmente, emmuitas manifestações, resiste ao des-monte do Estado de Direito, das con-quistas dos direitos sociais e buscauma nova ordem econômica onde nãohaja exclusão econômica.

Com menos vigor e contundênciaque os movimentos sociais, mas comimportante papel no cenário de res-gate de um paradigma social, o dis-curso e a prática de novos governosde centro esquerda na América Lati-na, como no Brasil, Venezuela, Equa-dor e Argentina, demonstram umaretomada do papel do Estado na eco-nomia e na questão social, abandonan-do gradualmente o modelo neoliberal.

No Brasil, o caminho para constru-ção de uma democracia participativae dialógica, de resistência ao desmon-te do Estado social e democrático dedireito passa pela questão local.

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Como já mencionamos anterior-mente, a crise da democracia repre-sentativa tem demonstrado como épossível a utilização de mecanismos,que foram criados para a democra-cia, a favor da perpetuação do poder.

As constantes reconstruçõesconceituais históricas da idéia de de-mocracia e a manipulação da opiniãopública através da propaganda e da cri-ação de sentimentos comuns com o for-talecimento da emoção sobre a razão,não são temas novos, e para aprofundara questão é importante conhecer a obrade Carl Schimitt e a crítica que se temconstruído sobre esta obra.

Citando Felicíssimo (2001), entreHitler e Schimitt existem acordos sig-nificativos mas a teoria de Schimitt émais ampla, pois se adequa a diver-sas situações de controle e de cons-trução da inclusão e da exclusão, por-tanto teoria que pode se revestir dediferentes formas e estéticas, sendoclara a sua vivência até os dias dehoje. Nas palavras da pesquisadora:

Para Schimitt este (a questãoda superioridade da raça emMein Kampf) é apenas umexpediente, dentre muitosoutros possíveis, a idéia depovo ou nação deve ser tra-balhada, manipulada, pelolíder, tal como Hitler estavaa fazer dentro da herançagermânica específica que re-cebeu identificando o inimi-go que possibilitaria a uniãode pessoas tão diversas e deinteresses tão distintos quan-to as que compunham a Ale-manha de então, pra torná-la uma unidade, uma totali-dade política, mediante a ex-clusão de alemães da pró-pria condição de alemães. Ateoria schimittiana não tembases biológicas e nem oanti-semitismo é o seu centro,pelo contrário, para Schimitté importante apenas que olíder seja hábil o bastantepara manipular os ódios eidiossincrasias herdadas naconstrução do inimigo quepoderá politizar as relações7

e criar o ambiente totalitárioda comunidade política or-gânica, unitária do povo ver-dadeiramente alemão contraoutros alemães consideradosagora inimigos infiltrados(FELICÍSSIMO, 2001, p. 15).

Em outro momento a autora res-salta que se pode ver o influxo da te-oria de Schimitt diretamente na con-

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cepção de Hitler na unidade do povo:se para Hitler a unidade do povo sefunda no sangue é apenas porque oinimigo eleito pela tradição requeria etornava plausível essa escolha. ParaSchimitt o elemento determinante éque o sentimento de pertinência sejatrabalhado de forma ativa pelo lídervalendo-se concretamente da heran-ça recebida capaz de fornecer umsentimento de naturalidade e deenraizamento no passado da noção depovo, estratégia autoritariamentereconstruída. A Gemeinschaft, a co-munidade orgânica, surge na medidaem que se criam politicamente as con-dições de plausibilidade para opordrasticamente o compartilhamento devalores8 , o cultivo das tradições e acomunhão da forma de vida existen-cial da maior parcela da população àsdas minorias, pintando-as como inimi-gas. Estes são os elementos que paraSchimitt podem e devem ser manipu-lados para promover a integração eque podem permitir a constituição dopovo-nação pelo líder, núcleo da ver-dadeira democracia. Como Hitler,Schimitt duvida radicalmente da utili-dade da discussão pacífica. Contra adiscussão ele propõe a decisão(FELICÍSSIMO, 2001, p. 16)

A crise da democracia represen-tativa se agrava com a cada vez mai-or influência do poder econômico nascampanhas eleitorais e a resistênciaque assistimos vêm com a força dosfóruns populares dialógicos e demo-cráticos. Onde, a partir de organiza-ções, que surgem em torno de ques-tões locais, ganha-se a perspectiva daindissociabilidade dos níveis territoriaisdas soluções, ou seja, a construção deum novo ser humano, que perceba aprecariedade do materialismo, doconsumismo e do desenvolvimentismocapitalista frente às necessidadesambientais, ecológicas e espirituais.

Hoje, em várias democracias repre-sentativas, vende-se um representan-te como se vende um sabão em pó.Quem fabricar melhor seu represen-tante, tiver mais dinheiro para contra-

tar uma boa empresa de marketing econseguir muito tempo de mídia, con-quista e mantém o poder. Nos EstadosUnidos, um senador democrata gas-tou 60 milhões de dólares para se ele-ger nas eleições de 2000. Lá o saláriode um senador é de 150.000 dólares/ano, para um mandato de seis anos.(informação disponível em <www.cnnenespanol.com>, acesso em de-zembro, 2000). Quais interesses sus-tentam este senador? Quem ele repre-senta? O povo? Hoje se sabe que na“grande democracia do norte”, só temchance de chegar ao poder quem tematrás de si os milhões de dólares dasmega corporações da indústriaarmamentista, da indústria de tabaco,da indústria farmacêutica e outras.

Qual a alternativa para este megapoder global? Podemos dizer que aresistência ocorre hoje em doisflancos: a sociedade global e a socie-dade local, duas faces de uma mes-ma moeda. O cidadão é hoje global elocal. A sociedade de comunicaçãodeve fincar sua base em um territó-rio, núcleo de organização social e decriação de modelos econômicos e so-ciais alternativos capazes de gerarnovos valores alternativos ao materi-alismo da sociedade de consumo e alógica perversa da concorrência. Onúcleo local é o principal na transfor-mação de valores e de realização dejustiça social e econômica. Simulta-neamente, este núcleo local deve es-tar em comunicação permanente comoutros núcleos (organizações sociais,ONG’s, municípios, comunidades debairro, rádios, jornais e televisões co-munitárias, etc) de todo o mundo. Ainserção destes núcleos na comuni-cação global garante seu arejamentoe evolução constante, afastando operigo ultranacionalista, as exclusõesétnica, racial, religiosa, cultural ou amais sofisticada forma de exclusãoainda nascente, mas não menos as-sustadora, a exclusão genética.

O contato com o diferente, comvalores e fórmulas de busca da felici-dade diferentes, ou seja, o pluralismo

e a diversidade cultural nos permiteevoluir e resistir à massificação dasempresas globais, onde em qualquerparte do globo se come o mesmo san-duíche, a mesma pizza ou o mesmofrango frito.

A pergunta que se segue é a se-guinte: como criar uma sociedade re-flexiva no Brasil? Esta pergunta podeganhar diversas formas diferentescom o mesmo sentido, mudando en-tretanto o referencial teórico: Comopossibilitar um agir comunicativo efe-tivo? Como construir uma democra-cia dialógica? Como construir umademocracia radical? Enfim, qual ca-minho devemos seguir para efetivarno Brasil a democracia participativaefetiva?

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A construção de uma democraciadialógica, radical, participativa no Bra-sil passa, por este motivo, por umadiscussão territorial, e especialmenteno nosso caso pela discussão do pac-to federativo. Só no nível local conse-guiremos incluir uma população quedeseja e luta por justiça.

O povo sabe o que quer, e aospoucos está aprendendo a diferenciaro discurso da prática política. Todos osdiscursos podem ser iguais, mas pou-cos têm um projeto e uma prática delibertação política e de libertação damiséria. O povo simples pode não sa-ber ainda a diferença teórica entreneoliberalismo e socialismo, mas sabea diferença entre ser escravo e serdono da sua própria vida. Se a discus-são teórica a respeito do neoliberalismoestá distante da compreensão de mui-tos no Brasil, ao trazermos esta dis-cussão para a concretude do municí-pio ela fica clara para todos:neoliberalismo significa a má qualida-de do ensino ou a falta da escola; a máqualidade da saúde ou a falta do posto

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de saúde e do hospital; a falta de sa-neamento e etc. No Município as teo-rias ganham concretude.

O caminho trilhado tem sido até omomento o da busca da descen-tralização radical. Entretanto, estadescentralização de nada adianta sema mudança das bases de poder no mu-nicípio, criando mecanismos de partici-pação popular como os conselhos mu-nicipais ou o orçamento participativo.

A democracia participativa no Bra-sil não pode esperar a construção deum Estado social, improvável, se nãofor construído de maneira participativa.

Um conjunto de reformas que afas-tem os problemas da democracia re-presentativa no Brasil, como a propos-ta pelo atual governo, faz-se necessá-ria para facilitar o processo de trans-formação social e econômica e o for-talecimento da sociedade civil organi-zada com a busca da superação dadicotomia Estado e sociedade civil.

Entretanto este conjunto de refor-mas por si só não tem a força de trans-formação da realidade, uma vez queelas são principalmente estruturais.Nada ocorrerá sem uma sociedadecivil ativa e organizada, o que vemocorrendo de maneira crescente nahistória recente do Brasil.

Em Porto Alegre a democracialocal começou a ser construída a par-tir da administração do Partido dosTrabalhadores (PT), com a importan-te experiência do orçamento partici-pativo. Excluindo-se os recursos cons-titucionalmente vinculados a determi-nados serviços, como saúde, educa-ção e o pagamento do funcionalismopúblico, todos os outros recursos daprefeitura eram destinados para dis-cussão popular .

A peculiaridade da experiência dePorto Alegre foi o fato da existênciade uma sociedade civil com grau deorganização já bastante desenvolvido.Existia portanto uma comunidade demoradores já organizada que realizouo diálogo com o executivo municipalnessa primeira experiência .

Existia por parte da associaçãodos moradores e do de setores do PTuma proposta da formação de conse-lhos populares. A nova administraçãolocal entretanto apresentou uma pro-posta fechada. Neste ponto, a propos-ta das associações dos moradoresrejeitando o modelo pronto e propon-do a construção do processo de parti-cipação a partir dos próprios morado-res foi fundamental para se evitar umequívoco inicial. Se a proposta é par-ticipação popular, como já chegar comtudo pronto, estabelecendo a formacomo o povo deve participar? Este éum dado importante na história daconstrução do orçamento participativo.A partir desta experiência, a forma deiniciação do processo é através dodiálogo que permita atrair a popula-ção para participar na construção dasregras que servirão para normatizaro próprio processo de participaçãopopular. Em outras palavras a popu-lação irá dizer como se dará a suaparticipação. É o processo de cons-trução das regras que regulamentamo processo participativo da constru-ção do orçamento.

Nesta primeira experiência e apartir desse conflito inicial foiestabelecida uma das mais importan-tes características do orçamentoparticipativo de Porto Alegre: as co-munidades populares devem se auto-regulamentar. Não existe um regu-lamento previamente elaborado pelaprefeitura, nada é imposto. Em cadaregional será organizada uma assem-bléia popular convocando o povo parao debate de criação das regras defuncionamento do processo de orça-mento participativo. Portanto são asassembléias populares que fazem oregulamento para seu próprio funci-onamento. Eles se auto-regulamen-tam, sendo dever da prefeitura for-necer os dados técnicos, indicando orecurso disponível e as carências decada região do município.

Em muitos casos, na votação po-pular, o governo não dispõe de repre-sentante. Entretanto há experiências

diferenciadas. No que diz respeito aoprocesso de auto-regulamentação, umnovo regulamento será elaborado todoano, iniciando-se o processo em de-zembro e janeiro, no final do ano fis-cal e início do outro ano.

Após este processo inicial, marçomarca o momento onde o governo,através de uma secretaria (pode-secriar uma secretaria especial para oorçamento participativo, ou pode o or-çamento estar ao encargo da secreta-ria de planejamento, ou na secretariada fazenda) levará às diversas regio-nais, às diversas assembléias popula-res, a disponibilidade de recursos, asobras necessárias, as obras em curso,o custo para cada obra, enfim, os da-dos técnicos para a tomada de deci-são popular. Serão então discutidosquais os critérios para se repartir re-cursos entre as diversas regiões. Pos-teriormente serão escolhidos os con-selheiros em cada uma dessas regiõespara participar de uma reunião especí-fica para a discussão da repartição dosrecursos entre as diversas regionais.Os critérios têm que observar os as-pectos técnicos e democráticos.

Os critérios normalmente adotadoslevam em consideração aspectosdemográficos, a carência territorial debens, a existência ou não de uma es-trutura de saneamento melhor, existên-cia de estrutura de saúde e educaçãoe por fim é observada a exeqüibilidadeda demanda, ou seja, se o que a popu-lação deseja é possível ser feito.

É necessária, portanto, uma asses-soria técnica por parte da prefeituracom relação à exeqüibilidade da obra.No município de Belo Horizonte inse-riu-se, a partir de 1993, o novo meca-nismo chamado de caravana do or-çamento participativo, quando os con-selheiros escolhidos em cada regio-nal9 vão estar discutindo a repartiçãodos recursos entre as regionais. Adecisão da divisão de recursos é pre-cedida de visitas às várias regiões ebairros da cidade, verificando de per-to as carências, necessidades e infra-estrutura existentes.

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Este mecanismo tem se mostradoeficaz, permitindo aos conselheiros,originários de diferentes regiões, queconheçam a realidade do todo, (lem-brem-se que estamos falando de ci-dades de doze milhões de habitantescomo São Paulo, dois e meio milhõesde habitantes como Belo Horizonte oudois milhões como Porto Alegre). Osconselheiros que representam regiõesdistintas, podem com isto conhecer arealidade de todas as regiões do mu-nicípio, processo que tem tido resul-tados interessantes, pois gera conhe-cimento e sensibilidade dos problemaslocais, permitindo a superação de umsentimento egoísta. No momento davotação é costume se estabelecertrês prioridades de intervenção doEstado municipal.

Os representantes do executivomunicipal são em geral assessorestécnicos com direito a voz, mas semdireito a voto. Toda a deliberação éuma deliberação popular. Após toma-das as decisões, estas são encaminha-das para o executivo, para que técni-cos possam montar a lei orçamentá-ria, que será encaminhada no final doano para a câmara dos vereadores (olegislativo municipal).

Não é necessário que haja umavinculação obrigatória do executivomunicipal em relação às decisões po-pulares no momento da montagem dalei orçamentária, uma vez que surgecom o crescimento da participaçãopopular, uma clara vinculação eleito-ral. Aquele prefeito (ou governador)que não respeitar o que o povo deli-berou, dificilmente será eleito paraqualquer cargo, pelo menos naquelenível territorial. Ocorre, portanto, umcontrole social.

Outra questão pode surgir: olegislativo é obrigado a aprovar o pro-jeto de lei proposto pelo executivo apartir da deliberação popular? É claroque não. É uma proposta do executivopara o legislativo segundo a Constitui-ção do Município (a lei orgânica), ouseja, o executivo não está obrigado aobservar as deliberações populares,

nem o legislativo está obrigado a apro-var o projeto de lei orçamentária. Masvale o mesmo raciocínio: se a Câmaranão aprovar a deliberação da popula-ção, deve ter explicações convincen-tes para o seu eleitorado. Neste me-canismo podemos perceber umarevalorização da democracia represen-tativa a partir do funcionamento dademocracia representativa.

Pode-se perceber nas experiênci-as relatadas que o orçamentoparticipativo atua de forma comple-mentar à democracia representativa,ele não substitui a democracia repre-sentativa, existe o prefeito, os legisla-dores, a aplicação de recursos públi-cos através da proposta de uma leiorçamentária por parte do executivoque deverá ser aprovada pelolegislativo, ou seja, a democraciaparticipativa não substitui a democra-cia representativa, mas contribui paraseu aperfeiçoamento. Em outras pa-lavras a democracia participativa ga-rante que a democracia representati-va seja mais democrática. Depois daimplementação do orçamentoparticipativo em Porto Alegre, e como fato do governo de Porto Alegre tersempre implementado com sucesso agrande maioria das decisões popula-res, o PT administra há quatro man-datos a Prefeitura de Porto Alegre.Breve serão completados 16 anos depoder. O sucesso do orçamentoparticipativo é demonstrado pelo cres-cente interesse de municípios brasi-leiros, e em todo o mundo, pela ado-ção deste mecanismo. No Brasil, en-tre 1989 e 1992, 12 municípios reali-zaram o orçamento participativo. De1993 a 1996 foram 36 municípios. De1997 a 2000 foram 103 municípios ede 2001 até hoje, início de 2004, esti-ma-se que cerca de 300 municípiosadotam o orçamento participativo.

Durante este tempo ocorreram al-gumas experiências intermediárias, ouseja, algumas experiências de orça-mento participativo meramente con-sultivo, o que não resultou em muitosucesso. Por exemplo, na Prefeitura

de Recife, em Pernambuco, foi cria-do um orçamento participativo de ca-ráter consultivo. Eram realizadas reu-niões com a população, ouvia-se apopulação e depois o executivo faziaas suas próprias escolhas e remetiaisso para a Câmara.

Esta experiência resultou numacorrespondência entre aquilo que opovo queria em termos de orçamentoparticipativo e o que realmente eraefetivado, em torno de 30% a 40%,enquanto que no sistema deliberativo,o resultado de efetivação das obrasescolhidas pelo povo tem a média de87% das deliberações populares, ouseja, 87 % do que o povo escolhe seconcretiza em obras públicas para apopulação do município. Este resulta-do pequeno do sistema consultivo emrelação ao sistema deliberativo temafastado o povo das assembléias con-sultivas, o inverso do que ocorre nosistema deliberativo que a cada anorecebe mais participação popular.

A democracia participativa temde se inserir dentro das reflexõessobre a resistência ao poder econô-mico global, ao neoliberalismo, umavez que o grande capital, as gran-des corporações globais detêm umenorme poder de propaganda; elesdetêm os meios de comunicação,detêm o poder econômico e impõemaos Estados nacionais, uma situaçãode exclusão, de miséria e de humi-lhação insuportável.

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Parece que a era das grandes ide-ologias vai chegando ao fim. No sécu-lo XVIII e XIX nasceram diversas pro-postas de sistemas políticos e econô-micos, alguns deles experimentados nosséculos XIX e XX. Foi a era do libera-lismo, socialismo, comunismo, anar-quismo e muitas outras propostas,construídas em bibliotecas por cabe-ças geniais que não contaram entre-tanto com a grande complexidade hu-mana. O ser humano sonha, deseja,

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teme e não se enquadra por muito tem-po. Esperava-se que o ser humano seadaptasse às teorias, aos novos siste-mas sociais, econômicos e políticospensados, mas isto não ocorreu, ou seocorreu não durou muito tempo. Nofinal do século os grandes sistemasdesabam diante de nossos olhos.

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Diante deste quadro, que ameaça asconquistas da modernidade, assistimosa alternativa nascer na realidade dademocracia dialógica local. Neste arti-go procuramos demonstrar a crise dademocracia representativa gerada pelarelação entre direito, política e econo-mia, onde no neoliberalismo a econo-mia se impõe ao Direito e a política com-prometendo a democracia e o próprioEstado de Direito. Este fato podemosassistir na Europa e, hoje, no Brasil, ondeum governo de esquerda aplica políti-cas econômicas conservadoras, de for-ma mais ortodoxa que os governos dedireita no mundo. Como alternativaapontamos a força dos movimentos so-ciais e da democracia participativa nonível local que pode e deve resgatar ademocracia representativa desacredita-da por muitos, por não conseguir fazercom que a política (os governos eleitos)limite a ação do poder econômico, quevem excluindo cada vez mais pessoasda vida digna, gerando violência e inse-gurança por todo o mundo.

A alternativa passa por uma demo-cracia radical, local e dialógica, e poruma ação cidadã local e global a partirdo fortalecimento das redes de cidada-nia participativa que se comunicam ese fortalecem no mundo. É a utilizaçãoda tecnologia que permite a globalizaçãocultural e política contra os aspectosperversos da globalização econômicaneoliberal. A sociedade em rede é umanova concepção, onde, no lugar de mo-vimentos liderados por grandes pesso-as, temos a ação de milhares de peque-nas lideranças locais e de coletivos lo-cais que se comunicam e se mobilizamem torno da defesa de conquistas dedireitos relativos à vida com dignidade.

Recebido em 30.01.2004. Aprova-do em 15.03.2004.

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1 Sobre o tema, consultar Figueiredo(2000) e Kucinski (1998).

2 Indicamos ao o leitor o capitulo 2,tomo I e dos capítulos 1, 2 e 9,tomo II, de Magalhães (2002).

3 National Comission on CorrectionalHealth Care, The health status ofsoon-to-be-released imates,Chicago, 2002.

4 Podemos mencionar também ademocratização dos Estadosnacionais da América Latina e dediversas novas democraciasafricanas

5 Há uma vasta literatura sobre otema que se encontra no itemBibliografia Recomendada

6 Esta crítica está muito bemconstruída em Wacquant (2001).

7 A realidade política do EstadosUnidos da América pós 11 desetembro retrata a utilização de todosestes mecanismos, como a criaçãodo inimigo (o radical islâmico e nãomais o comunista embora asreferências à esquerda continuemmuito presentes), a restrição daliberdade de imprensa com a críticaaos não patriotas como sendo todosos que criticam a nação, criandouma unidade, excluindo todos osnorte-americanos que se coloquemcontra a posição do governo, do líder,fato bem marcante no já referido AtoPatriótico II antes mencionado. Emdocumento intitulado Em defesa dacivilização, publicado nos EUAapós o atentado de 11 de setembro,encontramos o seguinte escrito: Osataques a Nova York e ao Penta-gano reacenderam o respeito pornosso país. Acadêmicos queignorem isso arriscam-se a tornar-se tão irrelevantes quanto ossovietólogos do passado [...] AAmérica é mais do que a soma deseus problemas. A alguns dosintelectuais da nação pode faltar estaperspectiva sobre o onze de

setembro, mas é uma preciosaparcela de sabedoria que podemostirar do atentado. (SCOWEN, Peter.O livro negro dos Estados Unidos.São Paulo: Record, 2003).

8 Geralmente esta homogeneidade devalores é simplificada da massa deabsolutamente iguais, mas pode serconstruída numa massa de abso-lutamente diferentes. A igualdadede todos reside no fato do egoísmode cada um na construção de suavida segundo os valores comunsbaseados no egoísmo, materialismo,individualismo e na negação docomunitarismo e de todo aquele quenegue estes valores. Portanto, osdiferentes são incluídos desde quese adeqúem ao que pode sertolerado como diferente. Os dife-rentes iguais (segundo o paradigmavigente) são aceitos, os diferentesque negam este paradigma dediferença não são aceitos, portantosão excluídos.

9 As regionais são divisões admi-nistrativas geralmente descon-centradas, portanto submetidashierarquicamente ao executivomunicipal. Entretanto começamexperiências de descentralizaçãoda administração o que implica emcriação por lei de um ente territorialautônomo com competênciasadministrativas próprias.

José Luiz Quadros de Magalhã[email protected]

CEEDE – Centro de Estudos Estra-tégicos em Direito do EstadoRuaAlvarenga Peixoto, 683, sala 501– Bairro LourdesBelo Horizonte – MGCEP: 30180-120

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Dialnet · uma crise da democracia representativa decorrente da concentração econômica em nível global. Esta concentração econômica permite que grandes conglomerados econômicos,