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DICTAMEN 13/2004 SOBRE EL PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REGULA LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DE LAS ZONAS Y ÁREAS DE SERVICIOS SOCIALES Y LA ESTRUCTURA FUNCIONAL DEL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES DE CASTILLA-LA MANCHA
De conformidad con las competencias atribuidas al Consejo Económico y
Social de Castilla-La Mancha por Ley 2/1994, de 26 de julio, modificada por Ley
8/1997, de 5 de septiembre, previo estudio y tramitación en la Comisión del Área
Social, de acuerdo con el procedimiento previsto en el Reglamento de Organización y
Funcionamiento, el Pleno, en su sesión extraordinaria celebrada el 2 de diciembre de
2004, aprueba por unanimidad, el siguiente
DICTAMEN
I.- ANTECEDENTES
Con fecha 15 de noviembre de 2004 tuvo entrada en el Consejo Económico y
Social de Castilla-La Mancha escrito remitido por la Consejería de Bienestar Social de
la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por el que se solicita, a tenor del
artículo 3.1 a) en relación con el artículo 19 de la Ley 2/1994, de 26 de julio, la emisión
de Dictamen, por trámite de urgencia, en relación con el “Proyecto de Decreto por el
que se regula la estructura territorial de las Zonas y Áreas de Servicios Sociales y la
estructura funcional del Sistema Público de Servicios Sociales de Castilla-La Mancha”
cuyo texto viene acompañado, entre otros, de los siguientes documentos:
- Memoria de la Dirección General de Acción Social y Cooperación
Internacional, de 20 de noviembre de 2003.
2
- Resolución del Consejero por la que se autoriza la elaboración del Decreto,
de 21 de noviembre de 2003.
- Acta de la reunión del Consejo castellano-manchego de Servicios Sociales,
de 9 de marzo 2004.
- Certificado del informe favorable al Proyecto por el Consejo Regional de
Municipios, de 20 de mayo de 2004.
- Memoria económica de la Dirección General de Acción Social y Cooperación
Internacional, de 21 de mayo de 2004.
- Informe de la Secretaría General Técnica, de 3 de junio de 2004.
- Informe de la Dirección General de Función Pública, de 5 de julio de 2004.
- Informe favorable de la Dirección General de Presupuestos y Planificación
Económica, de 7 de septiembre de 2004.
- Informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La
Mancha, de 28 de septiembre de 2004.
El día 30 de noviembre de 2004 se reunió la Comisión del Área Social, con el
fin de elaborar la correspondiente Propuesta de Dictamen, en virtud de lo dispuesto en
el artículo 38 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo. En esta
sesión de la Comisión de Trabajo se contó con la presencia de la Ilma. Sra. Dª.
Guadalupe Martín González, Directora General de Acción Social y Cooperación
Internacional, y de la Ilma. Sra. Dª. Manuela Gallego Palomo, Secretaria General
Técnica, de la Consejería de Bienestar Social, que procedió a realizar una exposición
del texto remitido y efectuó las aclaraciones necesarias a las dudas suscitadas entre
los distintos Consejeros de la Comisión que así pudieron emitir, con más rigor, el
Dictamen solicitado.
3
CONTEXTO NORMATIVO
El art. 1.1 CE configura a España como un Estado Social y Democrático de
Derecho. La denominación “social” implica la existencia de unos Poderes Públicos que
cuenten con lo que Jellinek denominaba derechos de “status positivo”, es decir,
prestaciones en beneficio de los ciudadanos y de los grupos en que los mismos se
integran, que les garanticen una igualdad efectiva y no meramente nominal, en el
sentido del art. 9.2 CE.
En materia social, el art. 41 de la Constitución reconoce un régimen público de
Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones
sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de
desempleo, dejando que la asistencia y prestaciones complementarias sean libres.
Además la CE establece como Principio rector de la Política Social y
Económica el desarrollo de servicios sociales que atiendan a aquellos grupos sociales
más desfavorecidos. Así la CE contempla: a) La protección de la familia y la infancia,
(art. 39); b) La atención a los emigrantes, (art. 42); c) El fomento del deporte, (art.
43.3); d) El acceso a la cultura y la promoción de la ciencia, (art. 44); e) La
participación de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural, (art.
48); f) La atención a los disminuidos físicos y psíquicos, (art. 49) y la atención a la
tercera edad, (art. 50)
En cuanto a la distribución constitucional el artículo 148.1.22 CE prevé que las
CC.AA. podrán asumir competencias exclusivas sobre asistencia social. Por su parte,
el artículo 149.1.17 atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre legislación
básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de
sus servicios por las CC.AA.
El artículo 31.1.20ª del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha permite a
la Junta de Comunidades asumir en exclusiva las funciones de “Asistencia social y
servicios sociales. Promoción y ayuda a los menores, jóvenes, tercera edad,
emigrantes, minusválidos y demás grupos sociales necesitados de especial atención,
4
incluida la creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación”. Asimismo el
artículo 33.4 recuerda que corresponde a la Junta de Comunidades de Castilla-La
Mancha, en los términos que establezcan las Leyes y las normas reglamentarias que
en desarrollo de su legislación dicte el Estado, la función ejecutiva de la gestión de las
prestaciones y servicios sociales del Sistema de Seguridad Social.
El art. 4.2 EACM atribuye a los poderes públicos regionales la promoción de las
condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se
integra sean reales y efectivas; y remover los obstáculos que impidan o dificulten su
plenitud. En cumplimiento de este mandato, tanto el legislador como la Administración
Autonómica han diseñado un Sistema Público de Servicios Sociales sobre el principio
de máxima descentralización, que tiene como base la Ley 3/1986, de 16 de abril, de
Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.
En esta Ley se configura el Municipio como la unidad básica de servicios
sociales, en beneficio de la eficacia y de la mayor participación de los ciudadanos.
Establece en su art. 1 que su objeto será regular, como Servicio Público de la
Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha y mediante un sistema de Servicios
Sociales, el conjunto de actuaciones que tiendan a la prevención, eliminación y
tratamiento de las causas que conducen a la marginación e inadaptación sociales, al
tiempo que favorecer y garantizar el pleno y libre desarrollo de la persona y de los
grupos sociales dentro de la sociedad, promoviendo su participación en la vida
ciudadana.
Los Servicios Sociales, regulados genéricamente por la Ley 3/1986, se dividen
en:
- Servicios Sociales Generales: comprenden los servicios de información,
valoración, orientación; promoción y cooperación social; de ayuda a domicilio y
servicios de convivencia (art. 5). Los Servicios Sociales Generales se llevan a cabo
por personal especializado (asistentes sociales y diplomados en trabajo social), a
través de los “Centros Sociales Polivalentes”.
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- Servicios Sociales Especializados (dirigidos a determinados grupos) son los de
familia, infancia, de la juventud, de drogodependencia y alcoholismo, de minusválidos,
de la mujer, de la tercera edad, de prevención de la delincuencia y atención a
exreclusos y de minorías étnicas (art. 11, aunque se prevé la creación de cualquier
otro que se considere necesario). Los Servicios Sociales Especializados se desarrollan
igualmente a través de personal especializado en cada sector y mediante el “desarrollo
de programas”.
Lógicamente el desarrollo de la Ley exige establecer una distribución de las
Zonas y Áreas de Servicios Sociales que sea coherente con las necesidades de la
población castellano-manchega. Para ello se publicó el Decreto 69/1991, de 23 de
mayo, por el que se aprueba la ordenación de los Servicios Sociales de Castilla-La
Mancha, y el procedimiento para la actualización periódica del Mapa Regional de
Servicios Sociales. Este Decreto fue modificado por el Decreto 23/1998, de 31 de
marzo, por el que se actualizan las Zonas y se constituyen las Áreas de Servicios
Sociales.
Con el Proyecto de Decreto objeto de este Dictamen pretende emprenderse un
nuevo proceso de remodelación de las zonas y áreas, por la evolución natural de la
sociedad castellano-manchega y de sus necesidades.
ENTORNO SOCIOECONÓMICO
Los Servicios Sociales prestados por las Administraciones Públicas en nuestra
región, según establece la Ley 3/1986, de 16 de abril, de Servicios Sociales de la
Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, se estructuran, en un primer nivel, en
dos ámbitos distintos: los de carácter general y los Servicios Sociales dirigidos a
colectivos específicos. Los Servicios Sociales Generales se configuran como un
servicio público dirigido a toda la población. Constituyen el primer nivel de atención
social y su ámbito de actuación está circunscrito a un territorio pequeño, formando una
red básica que da cobertura a todo el territorio regional.
El acceso de los ciudadanos de la región a los Servicios Sociales Generales se
realiza a través del Centro Social Polivalente que tienen como referencia, y que
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constituye el equipamiento básico. El equipo profesional del Centro Social atiende de
forma gratuita las demandas y problemas presentados por los ciudadanos, familias,
grupos o entidades.
Cada municipio o barrio es atendido por un equipo multiprofesional básico
formado, como mínimo, por un trabajador social y un educador social. Puede contar
también con animador sociocultural, psicólogo, auxiliar administrativo, u otros. En
cualquier caso, el primer contacto con el ciudadano lo realiza el trabajador social, ya
sea en el propio Centro o en otro lugar de encuentro, como el propio domicilio, colegio,
etc.
Los servicios básicos que se prestan en estos centros son los de información,
apoyo a la unidad de convivencia, prevención e inserción social, y promoción y
cooperación social. También son la puerta de acceso a prestaciones económicas
básicas que son complementarias de la intervención profesional.
A parte de este primer nivel, los Servicios Sociales se estructuran en nuestra
región desde dos puntos de vista: territorial y funcional, cuyo detalle se estudia a
continuación.
La ordenación territorial del sistema público de servicios sociales de Castilla-La
Mancha pretende optimizar la distribución de los recursos sociales, asegurando la
máxima descentralización y accesibilidad de los ciudadanos al sistema y garantizando
la prestación de los servicios básicos a toda la población.
El instrumento técnico que refleja esta ordenación territorial es el Mapa
Regional de Servicios Sociales, que, además de los objetivos comentados
anteriormente, pretende orientar sobre las necesidades futuras de equipamientos
especializados.
Pues bien, el sistema público de servicios sociales en nuestra región se
organiza territorialmente en Zonas y Áreas, de manera que cada provincia comprende
varias Áreas de Servicios Sociales que, a su vez, están constituidas por una o varias
Zonas. Actualmente existen 185 Zonas de Servicios Sociales, agrupadas en 54 Áreas.
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La Zona es la unidad geográfica más pequeña de prestación de los servicios
sociales; comprende uno o varios municipios y es delimitada siguiendo criterios
geográficos y demográficos, por lo que no son homogéneas ni en superficie ni en
población. Cada Zona está atendida al menos por un trabajador social y dispone de un
Centro Social Polivalente en el municipio que hace de cabecera de zona.
La agrupación de las Zonas en Áreas tiene como objetivo mejorar la
coordinación de los servicios sociales básicos y articular la organización de los
servicios sociales especializados. Uno de los municipios de cada Área actúa como
centro operativo. En el Área confluye la actividad de los trabajadores sociales de las
Zonas con otros profesionales, como educador social y animador sociocultural. En
todo el territorio está garantizado un equipo profesional de Área formado por al menos
un trabajador social por cada zona, un educador, un animador y un auxiliar
administrativo.
En el siguiente cuadro se recoge la distribución actual de la región en Zonas y
las Áreas así como la que resulta de lo establecido en el Proyecto de Decreto
sometido a Dictamen.
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN CASTILLA-LA
MANCHA EN LA ACTUALIDAD Y LA CONTEMPLADA EN EL PROYECTO DE DECRETO Zonas Áreas
Actuales En el Proyecto de Decreto
Actuales En el Proyecto de Decreto
ALBACETE 23 32 10 15 CIUDAD REAL 47 49 13 26 CUENCA 37 38 11 14 GUADALAJARA 25 28 7 10 TOLEDO 53 64 13 27 CASTILLA-LA MANCHA 185 211 54 92 Fuente: Consejería de Bienestar Social.
Como se comprueba, en la actualidad, Toledo, es la que cuenta con un mayor
número de Zonas, con 53 Zonas, seguida de Ciudad Real, con 47. También son
Toledo y Ciudad Real las que cuentan con un mayor número de Áreas, 13 cada una.
Por su parte, la ordenación territorial contemplada en el Proyecto de Decreto
supone un aumento tanto las Zonas como las Áreas, pero éstas últimas en mayor
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medida (se contemplan 38 nuevas Áreas y 26 nuevas Zonas), con lo que se logra que
existan un menor número de Zonas dependientes de cada Área (2,29) que las
existentes en la actualidad (3,43).
En cuanto a la organización funcional de los Servicios Sociales en Castilla-La
Mancha, la implantación de los Servicios Sociales Básicos se realiza a través de dos
programas diferentes: el Programa Regional de Acción Social y el Plan Concertado de
Acción Social.
El Programa Regional de Acción Social (P.R.A.S.) se inició en 1985 con la
creación de 25 Zonas de Servicios Sociales para atender a las áreas más deprimidas
de la región. Es la respuesta de la Administración autonómica al problema de
articulación de los servicios sociales básicos en gran parte del territorio regional, rural
y de montaña, con una baja densidad de población.
Se trata de un modelo concertado entre la Consejería de Bienestar Social y los
municipios de menos de 4.000 habitantes. Cada zona PRAS incluye varios municipios
atendidos de forma itinerante por un trabajador social adscrito a esa zona y que es
personal de la Consejería de Bienestar Social. Se cuenta con el apoyo de otros
profesionales, como educadores sociales y animadores sociocomunitarios,
compartidos con otras zonas adyacentes. Uno de los municipios de la Zona es
considerado cabecera y cuenta con Centro Social Polivalente.
El Plan Concertado de Acción Social es el modelo de implantación de servicios
sociales básicos para los municipios de nuestra región con más de 4.000 habitantes.
Se inició en Castilla-La Mancha en 1988 mediante la firma con el entonces Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social del Convenio-Programa para financiar las prestaciones
básicas de los servicios sociales municipales. Este acuerdo prevé una financiación de
los servicios sociales municipales tripartita (Administraciones central, autonómica y
local). La participación de cada Administración es muy diferente: el mayor peso lo
asume la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y los Ayuntamientos, siendo la
contribución de la Administración Central mucho menor.
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En la actualidad existen 84 municipios en la región acogidos al Plan
Concertado de Acción Social. Su distribución provincial se recoge en el siguiente
cuadro.
MUNICIPIOS DE CASTILLA-LA MANCHA CON SERVICIOS SOCIALES BÁSICOS
FINANCIADOS MEDIANTE PLAN CONCERTADO ALBACETE CIUDAD REAL CUENCA GUADALAJARA TOLEDO
12 29 7 4 32
Fuente. Consejería de Bienestar Social.
Relacionando la organización funcional con la territorial, hay que decir que
existen dos tipos de Zonas que se corresponden con los dos modelos diferentes de
implantación de los servicios sociales básicos que existen en Castilla-La Mancha
desde el punto de vista funcional: Zonas del Programa Regional de Acción Social (o
zonas PRAS) y Zonas del Plan Concertado.
Las Áreas pueden estar constituidas exclusivamente por zonas PRAS (Áreas
PRAS), exclusivamente por zonas de Plan Concertado (Áreas de Plan Concertado) o
por zonas de ambos tipos (Áreas Mixtas). En el cuadro siguiente se recoge el reparto
de las Zonas entre las que corresponden al PRAS y al Plan Concertado.
ORDENACIÓN FUNCIONAL DE LOS SERVICIOS SOCIALES
Zonas PRAS Zonas del Plan Concertado
ALBACETE 13 10 CIUDAD REAL 18 29 CUENCA 30 7 GUADALAJARA 22 3 TOLEDO 27 26 TOTAL 110 75 Fuente: Consejería de Bienestar Social
Como se comprueba, al incluirse en el PRAS a los municipios más pequeños,
son las provincias que (como Cuenca y Guadalajara) cuentan con un mayor número
de localidades con pocos habitantes las que tienen una mayor proporción de Zonas
PRAS y menor de Zonas del Plan Concertado.
Por último, hay que señalar, que en la planificación, programación y
seguimiento de la gestión de los Servicios Sociales de nuestra región se asegura la
10
participación de las instituciones y sectores sociales que ejercen su labor en este
ámbito en los diferentes niveles territoriales de la Comunidad.
Así, el Decreto 109/1986, de 27 de octubre, creó el Consejo Castellano-
Manchego de Servicios Sociales, de ámbito regional, con representación de la
Administración regional, las Diputaciones Provinciales, los Ayuntamientos, la
Administración central, los agentes sociales, los profesionales del sector, Instituciones
y asociaciones del ámbito de los Servicios Sociales, así como de las Asociaciones de
Vecinos.
Por su parte, el Decreto 142/1990, de 18 de diciembre, estableció los Consejos
Provinciales de Servicios Sociales, con similar composición al regional, pero de nivel
provincial. Asimismo se crearon los Consejos Locales de Servicios Sociales que se
deben constituir en los municipios de más de 4.000 habitantes y en los de menor
población que mantengan concierto con la Consejería de Bienestar Social para el
mantenimiento de los Servicios Sociales municipales.
II.- CONTENIDO
El Proyecto de Decreto se compone de una Exposición de Motivos (sin
denominación concreta de tal), 22 artículos, 1 Disposición Derogatoria y 2
Disposiciones Finales.
En la Exposición de Motivos se indican las causas que aconsejan la
actualización de la normativa incluida en el Decreto 69/1991 y en el 23/1998.
Sustancialmente se alude a la necesidad de optimizar recursos debido a las
variaciones en el número de habitantes de los municipios de la región, a la mejora de
las comunicaciones y a la aplicación de nuevas tecnologías y metodologías de
intervención. Asimismo la ampliación de programas, servicios, equipamientos y
recursos, junto a la detección de nuevas necesidades sociales, hacen necesaria la
clarificación de las competencias en los diferentes ámbitos territoriales y la
coordinación con las Entidades Locales.
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Los fundamentos normativos de la reforma son el artículo 31.1.20 del Estatuto
de Autonomía de Castilla-La Mancha y la habilitación contenida en la Disposición Final
1ª de la Ley 3/1986, de 16 de abril.
El Capítulo I de “Disposiciones Generales”, contiene el artículo 1 referido al
objeto y el artículo 2 sobre el Sistema Público de Servicios Sociales, estructurado en
Servicios Sociales Generales y Servicios Sociales Especializados.
El Capítulo II se denomina "La estructura territorial" y comprende los artículos
3 a 6.
El artículo 3 recoge la estructura territorial del Sistema Público de Servicios
Sociales en Zonas y Áreas, por remisión al Anexo I. El artículo 4 habla de las Zonas
de Servicios Sociales, constituidas por un Municipio cuando supere los 4.000
habitantes, o por varios hasta un máximo de 7.000. El artículo 5 tipifica las Áreas de
Servicios Sociales como unidades territoriales de programación de actuaciones
básicas y de coordinación de los Servicios Sociales, tanto de atención básica como
especializada. El artículo 6 prevé que las Zonas y Áreas de Servicios Sociales puedan
ser revisadas a propuesta de la Consejería competente mediante Decreto, previo
informe de la Delegación de la provincia afectada por la propuesta.
En el Capítulo III sobre “La estructura funcional” se integran los artículos 7 a
10.
El artículo 7 establece las competencias que corresponden al Consejo de
Gobierno de la Junta de Comunidades. El artículo 8 perfila las competencias que
corresponden a los Ayuntamientos. El artículo 9 regula las funciones de los Servicios
Sociales en las Áreas y, por último, el artículo 10 contiene las funciones de los
Servicios Sociales en las Zonas.
El Capítulo IV “De los programas, servicios y equipamientos de la red pública”
abarca hasta el artículo 19.
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El artículo 11 dispone que los Servicios Sociales se rijan por los Planes y
Programas de la Consejería. El artículo 12 se refiere a los Programas Básicos, que
determinan los fines y objetivos de las prestaciones y complementan acciones de
prevención de situaciones de necesidad, desigualdad y exclusión social. El artículo 13
alude a los Programas Especializados que se determinarán en el marco de los Planes
Sectoriales dirigidos a la familia y menores, las personas mayores, los discapacitados
y a aquellos otros que pudieran requerir atención especializada. El artículo 14 exige el
cumplimiento reglamentario de los equipamientos sociales de la Red Pública. El
artículo 15 regula los Equipamientos de carácter básico: Centros Sociales, Centros de
atención a personas transeúntes y sin hogar y Alojamientos de la red de atención
social a inmigrantes. El artículo 16 regula los equipamientos especializados: Centros
de Día, Centros de Acogida, Centros Residenciales y Centros Ocupacionales. El
artículo 17 se dedica a las prestaciones sociales básicas. El artículo 18 se refiere a
los recursos humanos, que estarán constituidos por equipos multiprofesionales y, por
último, el artículo 19 regula los Servicios Sociales Especializados.
El Capítulo V versa sobre la financiación de la Red Pública de Servicios
Sociales. El artículo 20 dispone que se financiará directamente por la Comunidad
Autónoma o mediante financiación concertada con Corporaciones Locales y Entidades
privadas. El artículo 21 sobre la financiación de las Prestaciones Básicas de Servicios
Sociales, señala que la participación financiera de cada una de las Administraciones
se establecerá a través de los correspondientes convenios con los Ayuntamientos o
agrupaciones de éstos. El artículo 22 sobre la financiación de los Servicios Sociales
Especializados, dice que si no son gestionados directamente por la Administración
regional, se financiarán de acuerdo con las diversas modalidades de gestión de los
servicios públicos reguladas en la normativa vigente, o mediante el oportuno concierto.
La Disposición Derogatoria Única deja sin efecto las disposiciones de igual o
inferior rango que contradigan lo dispuesto en el Decreto y, expresamente, los
Decretos 69/1991, de 23 de mayo y el 23/1998, de 31 de marzo.
La Disposición Final Primera faculta a la Consejería de Bienestar Social a
dictar las normas de desarrollo necesarias para la aplicación de este Decreto.
13
La Disposición Final Segunda dispone que la entrada en vigor del Decreto se
produzca el 1 de enero de 2005.
III.- VALORACIÓN Y OBSERVACIONES
A.- DE CARÁCTER GENERAL
Los Servicios Sociales constituyen una de las más importantes actividades de
la Administración Pública moderna. Si los Estados liberales con su proverbial
abstencionismo dejaron de contribuir a la promoción de la igualdad real entre los
ciudadanos, los actuales modelos de Estados del Bienestar pretenden asegurar un
mínimo de condiciones para el progreso económico y social de los individuos.
Un sistema de Servicios Sociales que verdaderamente pretenda conseguir su
propósito ha de revisarse periódicamente para ajustarlo a las necesidades de la
sociedad, a la movilidad territorial que experimentan los sujetos integrantes de ella y a
la propia evolución demográfica, susceptible de cambiar la orientación de las
pirámides poblacionales y, por ende, capaz de modificar la distribución cuantitativa de
los colectivos susceptibles de protección.
El presente Proyecto de Decreto se plantea como revisión necesaria de las
Zonas y Áreas de prestación de los Servicios Sociales, desde que en 1998 se produjo
la última estructuración de las mismas. Por ello, el CES considera suficientes y
adecuadas las razones que el Proyecto de Decreto expresa para justificar su
oportunidad en la Exposición de Motivos.
En este sentido, la nueva ordenación territorial de prestación de los Servicios
Públicos contemplada en el Proyecto de Decreto, supone un importante aumento del
número de Zonas y Áreas de Servicios Sociales, consiguiendo, además, reducir el
número de Zonas dependiente de cada Área, lo que, sin duda, redundará en un
acceso más próximo de los ciudadanos a los Servicios Sociales así como una más
sencilla gestión de los mismos, algo que no puede dejar de ser valorado positivamente
por este Consejo.
14
Sin embargo, el desarrollo reglamentario presenta ciertas distorsiones con
respecto a la Ley 3/1986, de 16 de abril, de Servicios Sociales de la Comunidad
Autónoma de Castilla-La Mancha: se han incrementado las modalidades y formas de
servicios sociales; tiende a utilizarse una terminología diferente a la que se encontraba
en uso hace casi dos décadas que, por ejemplo, denominaba “minusválidos” a los
“discapacitados”; el papel del Consejo de Gobierno no puede ser ya el mismo que el
que tuvo en la reducida Administración autonómica de 1986 y los recursos
asistenciales se han incrementado.
Indudablemente, el aplicador del derecho puede superar estos obstáculos
trascendiendo del tenor literal de la Ley para acudir a sus principios y valores. Pero
esta forma de proceder, sin ser jurídicamente rechazable, presenta rasgos de
indudable provisionalidad, pues pone de manifiesto la necesidad de emprender la
reforma legal de un texto que se ha visto claramente superado por las necesidades
presentes. Si las normas jurídicas han de formar parte de un sistema cerrado, único y
coherente, no puede perpetuarse una situación en que la Ley resulte sistemáticamente
superada y desconocida por una disposición de menor rango que acabe fosilizando la
aplicación de la norma principal. En consecuencia este Consejo anima a emprender
una pronta reforma de la Ley 3/1986 que permita reconocer su contenido esencial en
el desarrollo reglamentario vigente.
Por último, a juicio de este Consejo el Proyecto de Decreto contiene excesivas
cláusulas de remisión reglamentaria: así ocurre, por ejemplo, en los artículos 8.3 d),
14, 15.2 y 3, 17.1 c) y 19.2. Parece que debería hacerse un esfuerzo mayor para que
este Proyecto constituyese una completa regulación reglamentaria en la materia.
B.- AL TEXTO DEL PROYECTO
Artículo 3.- Estructura territorial del Sistema Público de Servicios Sociales.
15
En el nº 1 se hace alusión al “Anexo I” dando a entender que habrá más
Anexos y dado que el Proyecto de Decreto sólo consta de un único Anexo se
recomienda que se exprese exclusivamente como “Anexo”.
Artículo 4. De las Zonas de Servicios Sociales. En el nº 4 se utiliza una expresión equívoca, ya que se dice que
“Excepcionalmente, por criterios de optimización de los recursos, o causas sociales
justificadas, podrá constituir una Zona de Servicios Sociales un municipio con
población inferior a…, a propuesta de la Consejería…”.
La redacción del precepto podría inducir a confusión sobre el hecho de que el
municipio sea el competente para crear la Zona de Servicios Sociales a propuesta de
la Consejería. Por ello sugerimos que se deje bien claro qué órgano es el competente
para hacerlo (aparentemente el Consejo de Gobierno, pues según el artículo 6, se
exige Decreto para la modificación de la estructura territorial).
En el nº 5 se dispone que “Cuando una Zona esté constituida por más de un
municipio uno de ellos actuará como cabecera”. A nuestro juicio el precepto debería
establecer unos mínimos criterios para la elección de dicho municipio, no permitiendo
la discrecionalidad absoluta de la Administración.
Artículo 5. De las Áreas de Servicios Sociales. En el nº 1 se alude a los Planes sectoriales que establezca “…el Gobierno de
Castilla-La Mancha…”. Recuérdese que la denominación correcta de este órgano es
“Consejo de Gobierno”.
Al final de ese número, después del punto y seguido se dice: “Sin menoscabo
de la autonomía de las Corporaciones Locales de acuerdo con la legislación básica de
Régimen Local”.
Ha de tenerse en cuenta que la autonomía de las Corporaciones Locales no se
entiende sólo “…de acuerdo con la legislación básica de Régimen Local”, por
16
referencia aparente a la legislación estatal, sino que también perfila esta autonomía la
legislación autonómica sobre la materia. Por ello sugerimos que se suprima el adjetivo
“básica”.
En el nº 2 c) y d) se debería ser coherente con el encabezamiento del apartado
que – no se olvide – está aludiendo a los municipios que “constituirán” un Área de
Servicios Sociales. La letra c) alude a municipios que “pueden constituirse” como tales,
por lo tanto es un supuesto no automático que debería separarse de los precedentes.
También habría que excluir del nº 2 el caso previsto en la letra d) que alude a una
cuestión diferente, como es la posibilidad de organizar los Servicios Sociales en Zonas
de actuación.
Además, en la letra c) se advierte que “Un municipio de más de 10.000
habitantes…podrá constituir un Área, previa solicitud fundamentada y resolución
aprobatoria de la Consejería competente en materia de servicios sociales”. Este
precepto nos sugiere los siguientes comentarios:
- Si es la Consejería competente la que debe aprobar la constitución del Área
entonces no es el municipio el que puede constituirla, como se da a entender
con anterioridad. La redacción correcta podría ser: “Los municipios de más
de 10.000 habitantes…pueden solicitar la constitución de un Área…”.
- Si la Consejería resuelve la constitución de una nueva Área, necesariamente
se ha de producir una modificación de la estructura territorial existente. Esta
cuestión, sin embargo, según el artículo 6 ha de hacerse por Decreto. En
consecuencia, debería explicarse cómo es posible conjugar los dos
preceptos.
Parecida confusión nos suscita la letra d) pues si son los municipios de un Área
los que pueden estructurar por sí los Servicios Sociales en Zonas de actuación, no se
comprende que luego el artículo 6 exija Decreto para la modificación de las Zonas y
Áreas de Servicios Sociales.
17
Artículo 6. Del procedimiento de modificación de las Zonas y Áreas de Servicios Sociales. Insistimos en la necesidad de que se armonice este precepto con los
antecedentes pues no quedan claras las competencias municipales y regionales para
configurar territorialmente la estructura de los Servicios Sociales.
Artículo 7. Corresponde al Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades. El título de este artículo es, en realidad su primer párrafo, por lo que convendría
titularlo simplemente “Competencias del Consejo de Gobierno de la Junta de
Comunidades”.
Por otra parte, en este artículo se encomiendan al Consejo de Gobierno
funciones que son típicamente administrativas y cuya realización por este órgano no
resulta en modo alguno habitual. Es cierto que se trata de una transcripción casi literal
del artículo 14 de la Ley 3/1986, sugerida por el Gabinete Jurídico y que viene a poner
de manifiesto la necesidad de modificar la Ley. Sin embargo, la omisión de las
funciones correspondientes a la Consejería competente que ahora se hace en el texto
del Proyecto no es coherente con el resto del articulado donde se la cita
continuamente otorgándole competencias (así los artículos 4.4, 5.1, 5.2 c), 6), 11, 14,
etc.), ni tampoco con el artículo 16 de la Ley 3/1986 que tras encomendar al Consejo
de Gobierno la responsabilidad de la Política de Servicios Sociales, adscribe a la
entonces Consejería de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo la gestión de dicha
política, cuyo desempeño ha de realizarse a través de un órgano con rango no inferior
al de Dirección General.
A nuestro juicio resulta inevitable que el Proyecto, respetando las funciones
legalmente encomendadas al Consejo de Gobierno, incluya un artículo específico con
las competencias de la Consejería competente pues aunque la Ley no configure
expresamente sus competencias parece que pueden imaginarse algunas sin
contradicción con ella. Así cuando el artículo 14.3 permite la “creación, organización,
financiación y gestión, en su caso, de los Servicios Sociales, en los términos que legal
y reglamentariamente se determine” se otorga una amplia habilitación para ejercer la
natural potestad de desarrollo que tiene el Consejo de Gobierno como órgano superior
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de la Administración Regional. En esta habilitación reglamentaria podrían
fundamentarse los preceptos relativos a programas, servicios, equipamientos o
financiación del sistema.
Artículo 8. Corresponde a los Ayuntamientos. Sugerimos también la modificación del título del artículo por el de
“Competencias de los Ayuntamientos”.
Artículo 9. De las funciones de los Servicios Sociales en las Áreas. En la letra a), en coherencia con el resto del articulado debe sustituirse la
expresión de “Consejería de Bienestar Social” por “Consejería competente en materia
de servicios sociales”.
CAPÍTULO IV. DE LOS PROGRAMAS, SERVICIOS Y EQUIPAMIENTOS DE LA RED PÚBLICA. Sugerimos que se unifique la redacción para el término de “Red Pública”,
empleado por primera vez en este Capítulo y que, aparentemente, tiene el mismo
alcance que el concepto de “Sistema Público de Servicios Sociales”, empleado en el
artículo 2 del Proyecto de Decreto.
Artículo 11. Consideración general. Se dispone que los Servicios Sociales se regirán “…por los Planes y
Programas establecidos por la Consejería…”. Sin embargo, el artículo 14.5 de la Ley
3/1986 dispone que estos Planes y Programas corresponde elaborarlos al Consejo de
Gobierno.
Artículo 13. Los Programas Especializados. En la segunda línea del primer párrafo debe decirse “…establezca el Consejo
de Gobierno…”.
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Artículo 16.- Son equipamientos especializados. Debería cambiarse el título del artículo por ser, en realidad, su primer párrafo.
En el párrafo final debería mejorarse la redacción independizando el párrafo de
la enumeración antecedente de los Centros y concretando quién podrá crear los
centros “que se consideren necesarios para la atención de necesidades de la
población”. Así podría redactarse: “Por…(¿la Consejería?) podrán crearse otros
centros que se consideren necesarios…”.
Artículo 17. Las prestaciones básicas de Servicios Sociales. En el apartado 1 b) se alude a “familia o unidad de convivencia”. Sin embargo,
esta disyuntiva no aparece en el primer y último guión de la letra e) ni en el resto del
texto de la norma. Por lo que sugerimos que se unifique la redacción que proceda.
Por otra parte, llama la atención que se aluda específicamente en el apartado 1
e) a la “población gitana” y a las “familias gitanas”. Quizá el Proyecto no debiera estar
tan influido por las medidas concretas vigentes en la línea del Plan Regional de
Integración Social 2002-2005, para expresar con más generalidad las actuaciones de
atención integral protegibles haciendo, quizás, referencia a “minorías étnicas”, pues la
norma ha de tener vigencia indefinida y es posible que en el futuro puedan existir otras
líneas concretas de intervención.
Artículo 18. Los recursos humanos. En el nº 5 se remite al apartado 3 del artículo 21 del Decreto que, en realidad
no establece ninguna condición por remitirse al apartado anterior. Quizá la remisión
correcta fuese: “En las Áreas compuestas por Zonas que reúnan las condiciones del
apartado 2 del artículo 21 de este Decreto, existirá un Coordinación de Área…”.
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Artículo 19. Los Servicios Sociales Especializados. Debiera hacerse un esfuerzo normativo mayor en el contenido de este artículo
pues en el número primero se afirma tautológicamente que “La atención especializada,
según la especialización de los servicios que se presten y el ámbito territorial de
cobertura, se regirá por la normativa vigente” y en el nº 2 se hace una remisión
reglamentaria para determinar la dotación de personal que han de tener los Servicios
Sociales Especializados.
Artículo 20. Disposiciones generales. En la primera línea del nº 1 debería decirse “…se financiarán por la Comunidad
Autónoma…” en vez de “…se financiarán en la Comunidad Autónoma…”. Por otro
lado, no parece apropiado hablar de “Comunidad Autónoma” ya que la financiación
debería provenir del ente en el que ella se encarna que, en el caso de Castilla-La
Mancha, es la Junta de Comunidades.
En el nº 2 se contiene un precepto sobre los Servicios Sociales concertados
diciendo que “…se ajustarán a la planificación de la Consejería competente en materia
de servicios sociales y a la ordenación territorial y funcional previstas en el presente
Decreto”.
Este apartado parece no tener relación directa con el título del Capítulo que se
refiere a la “Financiación de la Red Pública de Servicios Sociales”, salvo que se esté
aludiendo a una estricta planificación financiera, en cuyo caso debería especificarse
así. Artículo 22. La financiación de los Servicios Sociales Especializados. En la línea 5ª debería escribirse “…tanto la normativa general como la
sectorial…”.
IV.- CONCLUSIÓN
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El Consejo Económico y Social, sin perjuicio de las valoraciones y
observaciones realizadas, dictamina favorablemente el “Proyecto de Decreto por el
que se regula la estructura territorial de las Zonas y Áreas de Servicios Sociales y la
estructura funcional del Sistema Público de Servicios Sociales de Castilla-La Mancha”.
Toledo, a 2 de diciembre de 2004
LA SECRETARIA GENERAL
Carmen Suárez Blanco
Vº Bº EL PRESIDENTE EN FUNCIONES
Carlos Pedrosa Serrano