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DICTAMEN 2/2004 SOBRE EL PROYECTO DE REGLAMENTO DE PLANEAMIENTO DE LA LEY DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y DE LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA DE CASTILLA-LA MANCHA
De conformidad con las competencias atribuidas al Consejo Económico y
Social de Castilla-La Mancha por Ley 2/1994, de 26 de julio, modificada por Ley
8/1997, de 5 de septiembre, previo estudio y tramitación en la Comisión de Economía,
Desarrollo Regional y Medio Ambiente, de acuerdo con el procedimiento previsto en el
Reglamento de Organización y Funcionamiento, el Pleno, en su sesión ordinaria
celebrada el 17 de marzo de 2004, aprueba por unanimidad, el siguiente
DICTAMEN
I.- ANTECEDENTES
Con fecha 2 de marzo de 2004 tuvo entrada en el Consejo Económico y Social
de Castilla-La Mancha escrito remitido por la Secretaría General Técnica de la
Consejería de Obras Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por
el que se solicita, a tenor del artículo 3.1.a) de la Ley 2/1994, de 26 de julio, la emisión
de Dictamen, por trámite de urgencia, en relación con el “Proyecto de Reglamento de
Planeamiento de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de
Castilla- La Mancha ”, cuyo texto viene acompañado de los siguientes documentos:
- Memoria de la Dirección General de Urbanismo y Vivienda, de fecha 20 de
enero de 2003.
- Introducción de la Dirección General de Urbanismo y Vivienda del Proyecto
de Reglamento.
- Autorización del Consejero de Obras Públicas para la tramitación del
Proyecto de Reglamento, de fecha 23 de enero de 2003.
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- Informe del Servicio de Asuntos Jurídicos, de 12 de febrero de 2003.
- Solicitud de audiencia y petición de informes preceptivos, de fecha 13 de
febrero de 2003.
- Informe del Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de
Toledo, de fecha 3 de marzo de 2003.
- Informe del Colegio de Registradores de la Propiedad, Mercantiles y de
Bienes Muebles de Castilla-La Mancha, de 12 de marzo de 2003.
- Informe del Colegio Oficial de Arquitectos de Castilla-La Mancha, de fecha
17 de marzo de 2003.
- Certificado del Consejo Regional de Provincias, de fecha 22 de abril de
2003.
- Certificado del Consejo Asesor de Medio Ambiente, de fecha 24 de abril de
2003.
- Petición de informe al Gabinete Jurídico, de 5 de agosto de 2003.
- Informe del Gabinete Jurídico, de 12 de marzo de 2004.
El día 15 de marzo de 2004 se reunió la Comisión del Área Social, con el fin de
elaborar la correspondiente Propuesta de Dictamen, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 38 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo. En esta
sesión de la Comisión de Trabajo se contó con la presencia de Dª Amparo Sánchez
Casanova, Jefe de Servicio de Urbanismo, de la Consejería de Obras Públicas, que
procedió a realizar una exposición del texto remitido y efectuó las aclaraciones
necesarias a las dudas suscitadas entre los distintos Consejeros de la Comisión que
así pudieron emitir, con más rigor, el Dictamen solicitado.
CONTEXTO NORMATIVO El artículo 31.1.2ª del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, en
consonancia con el artículo 148.1.3º de la Constitución, otorgó a la Comunidad
Autónoma competencia exclusiva en materia de “Ordenación del territorio, urbanismo y
vivienda”.
No obstante lo anterior, en Castilla-La Mancha, al igual que en otras Comunidades Autónomas,
la normativa urbanística que venía aplicándose era la estatal, contenida en el Real Decreto Legislativo
1/1992, de 26 de junio, por el que se Aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
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Ordenación Urbana, legislación que tenía, según su Disposición Final Única, en unos casos carácter
básico, en otros virtualidad de “aplicación plena” y, en el resto de los supuestos, “aplicabilidad
supletoria”. Dicho Real Decreto Legislativo venía a derogar en su Disposición Derogatoria Única la
legislación preconstitucional en la materia, el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se
Aprueba el Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
Esta situación se mantuvo hasta la decisiva Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 en la
que se declaró la inconstitucionalidad de una buena parte de los artículos del Texto Refundido 1/1992, por
extralimitación del Estado en las competencias autonómicas. En su mayor parte, la Sentencia afectó a
aquellos preceptos cuya aplicabilidad se decía supletoria, en defecto de regulación específica por las
Comunidades Autónomas. La tesis del Alto Tribunal es muy simple: en la medida en que la materia de
urbanismo y ordenación del territorio se declara exclusiva en nuestra CE a favor de las Comunidades
Autónomas, cuando éstas en sus Estatutos de Autonomía la asumen como propia, impiden que el
legislador estatal, a partir de entonces, pueda legislar sobre la materia, incluso supletoriamente. En
consecuencia, se derogó el carácter supletorio de la mayor parte de los artículos del TRLS 1/1992
“resucitándose” la vigencia del anterior Texto Refundido preconstitucional, es decir, el anteriormente
citado Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, hasta que las Comunidades Autónomas legislasen al
respecto.
Castilla-La Mancha cubrió por la vía de urgencia las distorsiones normativas que podía implicar
la aplicación de una legislación preconstitucional con la Ley 5/1997, de 10 de julio, de Medidas Urgentes
de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Sin embargo esta norma, que venía a ser una apresurada
reproducción de los preceptos del RDL 1/1992, se derogó con la entrada en vigor de la Ley 2/1998, de 4
de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (LOTAU), que es la disposición
actualmente en vigor y que ya fue dictaminada por este Consejo.
El alcance limitado de las competencias estatales se diseñó en la Ley 6/1998, de 13 de abril, de
Régimen del Suelo y Valoraciones, modificada por el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, de
Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes. La primera de estas normas,
sometida a juicio de constitucionalidad, fue interpretada por la STC de 11 de julio de 2001,
estableciéndose un nuevo marco jurídico relevante para la legislación urbanística que, al afectar a la
competencia autonómica sobre urbanismo, aconsejó la adaptación de la Ley 2/1998, de 4 de junio. En
otros casos, la necesidad de reajustes de esta última Ley se explicaba por la experiencia acumulada en la
aplicación de la norma urbanística autonómica. Es así como la LOTAU ha sido objeto de reforma por la
Ley 1/2003, de 17 de enero de 2003, de Modificación de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del
Territorio y de la Actividad Urbanística, cuyo Anteproyecto fue objeto del Dictamen 12/2002 de este
Consejo.
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A pesar de que todavía falta por cumplir el mandato de elaborar un Texto Refundido de la
LOTAU que impuso al Consejo de Gobierno la Disposición Final 1ª de la Ley 1/2003, bien puede decirse
que Castilla-La Mancha ha culminado, en el plano legislativo, su normativa de ordenación territorial y
urbanística.
No obstante, debido a la complejidad de la materia, las leyes no son suficientes para abarcar las
distintas situaciones jurídicas imaginables, por lo que el desarrollo reglamentario se manifiesta como algo
esencial. En esta línea, debemos destacar el Proyecto de Reglamento del Suelo Rústico de la Ley 2/1998,
que, aunque no se ha publicado todavía como norma, fue dictaminado en su día por este Consejo con el nº
5/2003. La necesidad y oportunidad del mismo fue aceptada en su momento por la decisiva importancia
que en nuestra Región tienen los usos agropecuarios del suelo y la necesidad de garantizar un crecimiento
urbano sostenible, con total respeto a los valores medioambientales que pudieran hacerse presentes con
motivo de la actividad de ordenación territorial y urbanística.
Se trata ahora de dictaminar un nuevo desarrollo reglamentario de la LOTAU referido, en este
caso, a la fase de planeamiento urbanístico que, como es sabido, constituye el presupuesto legitimador de
toda actividad urbanística. Los planes, con carácter normativo, anticipan lo que va a ser el futuro
desenvolvimiento de la ciudad pero, a su vez, la heterogénea finalidad de las actividades urbanísticas
provoca una gran casuística que ha de ser prevista en Planes de diverso alcance y contenido. Estos Planes,
con carácter general, se relacionan entre sí a través del principio de jerarquía que, sin embargo, queda en
ocasiones difuminado para no provocar una excesiva rigidez en la actividad urbanística y permitir su
acomodación a la realidad. Por estas razones la regulación del planeamiento se convierte en una materia
cuya complejidad es conveniente sistematizar en una norma monográfica como la presente.
Esta misma cuestión ha sido regulada por otras Comunidades Autónomas en
disposiciones de naturaleza reglamentaria. Entre ellas podemos citar las siguientes:
- Comunidad Autónoma de Aragón: Decreto 52/2002, de 19 de febrero, de
Desarrollo Parcial de la Ley 5/1999, de Normas Reguladoras en materia de
Organización, Planeamiento Urbanístico y Régimen Especial de Pequeños Municipios.
- Comunidad Autónoma de Castilla y León: artículos 75 a 186 del Decreto
22/2004, de 29 de enero, que Aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y
León.
- Comunidad Valenciana: Decreto 201/1998, de 15 de diciembre, Reglamento
de Planeamiento Urbanístico.
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ENTORNO SOCIOECONÓMICO
El primer paso de cualquier actividad de utilización del territorio es el planeamiento. Mediante
éste se establecen los distintos usos que pueden tener los distintos tipos de suelo, en función de las
diferentes características, condicionantes o niveles de protección con que pueda contar. La importancia
del planeamiento, en cualquiera de sus niveles, se desprende del hecho de que condiciona aspectos tan
fundamentales como la cantidad de suelo para uso residencial o para el asentamiento de actividades
industriales. Por tanto repercute en aspectos sociales y económicos de primer orden.
Un primer aspecto del planeamiento que hay que considerar, como ya ha sido
señalado en otras ocasiones por este Consejo, es la importancia que tiene el uso que
del suelo, y por tanto del planeamiento, hagan los Ayuntamientos, especialmente por
su influencia en los ingresos municipales. La enajenación de terrenos de los
patrimonios municipales del suelo (PMS), se ha venido constituyendo en una fuente
importante de recursos financieros para la Administración Local. Se trata para ellos,
además, de una fuente especialmente importante por constituir un recurso propio en
una situación de insuficiencia financiera crónica, agravada por la pérdida de autonomía
de decisión que supone la cada vez mayor presencia de aportaciones finalistas de
otras Administraciones a los presupuestos municipales.
Ante esta situación puede comprenderse que muchos Ayuntamientos caigan en
la tentación de abandonar los fines originales del PMS para convertirlo en un
instrumento financiero, para poder acometer proyectos o actividades que no podrían
realizarse si no es mediante una excesiva apelación al ya sobrecargado
endeudamiento o a un aumento de la presión fiscal. Aunque hay que señalar que la
utilización del PMS no es totalmente libre por parte de los Ayuntamientos, puesto que
se encuentra limitada, como es obvio, por normas de planeamiento y limitaciones
legales.
Pero además del recurso directo mediante enajenación del PMS, gran parte de
los ingresos municipales a través de los impuestos, están ligados también a la
propiedad inmobiliaria. Este es el caso del Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI), el
Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana
(IIVTNU) y el Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO).
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INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS ESPAÑOLES (Porcentaje sobre el total de los ingresos no financieros)
1990 1998
Ingresos impositivos 33,6 35,7
Impuesto de Bienes Inmuebles 13,6 16,7
Impuesto sobre Incremento de Valor de Terrenos de N.U. 2,3 2,8
Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras 2,6 4,0
Total de impuestos ligados a la propiedad inmobiliaria 18,5 23,5 Impuesto de Actividades Económicas 7,2 6,9
Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica 4,7 5,3
Tasas y otros ingresos 19,5 18,2
Ingresos Patrimoniales 5,2 5,9
Transferencias 41,7 40,2
Total de Ingresos no financieros 100,0 100,0
Fuente: Liquidación de los Presupuestos de las Entidades Locales (1998), Ministerio de Hacienda, 2001.
Así, como se recoge en el cuadro anterior, el total de los impuestos ligados a la
propiedad inmueble, y por tanto afectados por la actuación urbanística, y, en último
término, por la planificación del suelo, pasó de representar el 18,5% del total de
ingresos no financieros de los Ayuntamientos españoles en 1990 al 23,5% en 1998
(último dato disponible para el total de municipios). El impuesto más importante desde
el punto de vista recaudatorio, el IBI, supuso en 1998 unos 3.996,73 millones de €, y
su importancia relativa es mayor en los municipios con población entre 50.000 y
100.000 habitantes. Esta fuerte dependencia de la financiación municipal hacia este
tipo de impuestos ha sido objeto de evaluaciones críticas, entre otros, por el FMI en un
informe del año 2000, en el que llegaba a decir que “crea un potente incentivo para
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que los gobiernos locales restrinjan la oferta de desarrollo urbano con objeto de
aumentar sus precios y sus ingresos”.
Por lo que se refiere a Castilla-La Mancha, se puede decir que es una región
que ha avanzado notablemente en materia de ordenación del territorio y planificación
urbanística, pese a tener una estructura urbana y territorial notoriamente más
desfavorable que otros territorios.
Así, nuestra región, con 79.463 Km2 de superficie, supone el 15,7% del
territorio nacional, mientras que sólo tenía en 2001, según datos del INE, 1.760.516
habitantes, lo que representaba el 4,3% del total de la población española. Esta
reducida población se distribuye, además, entre un número muy grande de municipios,
919, el 11,3% del total de los españoles. Además, estos municipios son en su mayoría
de poco tamaño, como refleja el hecho de que, si en España el 7,6% de los municipios
tiene más de 10.000 habitantes, en Castilla-La Mancha estos sólo representan el
3,04% del total.
MUNICIPIOS DE CASTILLA-LA MANCHA SEGÚN ESTRATOS DE POBLACIÓN. AÑO 2001
Municipios Población de derecho Estratos de población Número Porcentaje Porcentaje
acumulado
Habitantes Porcentaje Porcentaje
acumulado
0-100 198 21,5 21,5 11.360 0,6 0,6
101-500 307 33,4 55,0 75.724 4,3 4,9
501-1.000 130 14,1 69,1 91.716 5,2 10,2
1.001-2.000 117 12,7 81,8 164.045 9,3 19,5
2.001-3.000 67 7,3 89,1 165.930 9,4 28,9
3.001-5.000 40 4,4 93,5 156.852 8,9 37,8
5.001-10.000 32 3,5 97,0 222.838 12,7 50,5
10.001-20.000 14 1,5 98,5 175.632 10,0 60,4
20.001-30.000 6 0,7 99,1 147.154 8,4 68,8
30.001-50.000 3 0,3 99,5 125.081 7,1 75,9
50.001-100.000 4 0,4 99,9 275.250 15,6 91,5
Más de 100.000 1 0,1 100,0 148.934 8,5 100,0
Total 919 100,0 1.760.516 100,0
Fuente: Consejería de Economía y Hacienda a partir de datos del INE.
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Como se aprecia, el 97% de los municipios tiene menos de 10.000 habitantes
(cifra significativa en varios aspectos del Proyecto sometido a Dictamen) y en ellos se
acumula el 50,5% de la población.
Además, sólo hay 14 municipios que superen los 20.000 habitantes. Albacete
es el núcleo de población con mayor número de habitantes (152.155) seguido de
Talavera de la Reina (77.519).
MUNICIPIOS DE MÁS DE 20.00 HABITANTES: EXTENSIÓN, POBLACIÓN Y DENSIDAD DE POBLACIÓN
Extensión (Km2) Población Densidad (habitantes/Km2) ALBACETE (total provincia) 14.926 371.787 25Albacete (capital) 1.141 152.155 133Almansa 532 24.210 46Hellín 781 28.123 36Villarrobledo 862 23.416 27CIUDAD REAL (total provincia) 19.813 484.338 24Alcázar de San Juan 667 26.565 40Ciudad Real (capital) 285 65.084 228Puertollano 227 50.035 221Tomelloso 242 30.430 126Valdepeñas 488 26.796 55CUENCA (total provincia) 17.140 201.614 12Cuenca (capital) 911 46.859 51GUADALAJARA (total provincia) 12.214 177.761 15Azuqueca de Henares 20 21.185 1.076Guadalajara (capital) 236 69.098 293TOLEDO (total provincia) 15.370 546.538 36Talavera de la Reina 186 77.519 417Toledo (capital) 232 70.893 305Fuente: INE.
Por otra parte, la superficie media de los municipios regionales es de 87 km2,
bastante superior que la media nacional, que es de 62 km2. Los municipios de
Guadalajara, con 42,4 km2, son los que tienen una menor extensión media, mientras
que los de Ciudad Real son los de mayor extensión con 194,2 km2.
Por lo que se refiere a los usos de ese amplio territorio, el 53% se destina a
tierras de cultivo, el 24% a terreno forestal, el 7% a prados y pastizales, y el 16%
restante a otros usos, que son los que incluyen los usos propiamente urbanísticos. A
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nivel nacional estos porcentajes son del 37% a tierras de cultivo, el 33% a terreno
forestal, el 13% a prados y pastizales y el 17% a otros usos. Como se aprecia, este
último porcentaje es prácticamente igual al regional.
Con esta estructura urbana y territorial, la Comunidad Autónoma se ha visto
obligada a realizar un importante esfuerzo para incentivar la redacción de
planeamiento urbanístico, fundamentalmente mediante ayudas financieras y técnicas a
los Ayuntamientos para contribuir a su formulación.
Así se ha pasado de 548 municipios en 1996, con planeamiento, a los 580 en
la actualidad. Para hacerse una idea del nivel a que se encuentra nuestra Comunidad
respecto a la extensión del planeamiento en el resto de Comunidades, en el cuadro
siguiente se recogen los últimos datos disponibles correspondientes a los municipios
con planeamiento en el conjunto de España.
MUNICIPIOS CON PLANEAMIENTO POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS. AÑO 2003
Municipios Superficie Total de
municipios Municipios con planeamiento
% Superficie total Km2
Km2 %
ANDALUCIA 769 629 81,79% 87.654 76.835 87,66%ARAGON 730 434 59,45% 47.706 35.465 74,34%ASTURIAS 78 78 100,00% 10.604 10.604 100,00%BALEARES 67 62 92,54% 5.002 4.685 93,66%CANARIAS 87 85 97,70% 7.463 7.307 97,91%CANTABRIA 102 96 94,12% 5.269 4.971 94,34%CASTILLA-LA MANCHA
919 580 63,11% 79.409 61.214 77,09%
CASTILLA Y LEON 2.248 1.195 53,16% 94.103 56.557 60,10%CATALUÑA 946 770 81,40% 32.068 25.332 78,99%VALENCIA 541 524 96,86% 23.302 22.710 97,46%EXTREMADURA 383 372 97,13% 41.689 40.156 96,32%GALICIA 315 242 76,83% 29.539 23.006 77,88%MADRID 179 175 97,77% 8.066 7.822 96,97%MURCIA 45 45 100,00% 11.313 11.313 100,00%NAVARRA 272 223 81,99% 9.600 8.400 87,50%PAIS VASCO 250 237 94,80% 7.122 6.911 97,04%RIOJA, LA 174 120 68,97% 5.024 3.885 77,33%CEUTA Y MELILLA 2 2 100,00% 33 33 100,00%ESPAÑA 8.107 5.872 72,43% 504.966 407.576 80,71%Fuente: Elaboración propia con datos de la D. G. de la Vivienda, la Arquitectura y el Urbanismo del Mº de Fomento y de la D. G. de Urbanismo y Vivienda de la Consejería de Obras Públicas.
Como se observa, el porcentaje de municipios que en nuestra región cuentan con algún tipo de
planeamiento alcanzaba el 63,11% del total. Este porcentaje era notoriamente inferior a la media nacional,
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que ascendía hasta el 72,43%. Sin embargo, si tomamos como parámetro la superficie municipal afectada
por normas de planeamiento, la situación es comparativamente mejor, puesto que en Castilla-La Mancha
se alcanza el 77,09% del total por el 80,71% en la media nacional. Este cuadro permite comprobar la gran
influencia del tamaño de los municipios en la extensión del planeamiento. Como se observa, son las
Comunidades más pequeñas territorialmente, y, en especial, las uniprovinciales, las que alcanzan
porcentajes del 100% o cercanos. Esto refuerza lo dicho sobre las dificultades de nuestra región en esta
materia dado su gran número de municipios y su gran extensión territorial.
Pasando a estudiar la situación concreta de Castilla-La Mancha, y tal como se refleja en el
cuadro siguiente, existe una notable diferencia entre las provincias de la región en cuanto a la existencia
de planeamiento se refiere. Así, son Guadalajara y Cuenca las provincias con un mayor porcentaje de
municipios sin planeamiento, con un 46,22% y un 47,92%, respectivamente. En el extremo contrario,
Ciudad Real, con tan sólo el 11,76% y Albacete con el 13,79%, son las que menor porcentaje de
municipios sin planeamiento presentan.
SITUACIÓN DEL PLANEAMIENTO EN CASTILLA-LA MANCHA EN 2003 TIPO DE PLANEAMIENTO TOTAL CON
PLANEAMIENTO SIN
PLANEAMIENTO TOTAL
P.O.M. P.G. D.S.U. NN.SS. PDSU Nº % S/ TOTAL
Nº % S/ TOTAL
ALBACETE MUNICIPIOS 1 5 26 43 75 86,21% 12 13,79% 87HABITANTES 4.058 224.118 27.235 101.487 356.898 97,66% 8.549 2,34% 365.447SUP(KM2) 103,2 3.418,74 2.978,50 7.180,60 13.681,04 91,73% 1.233,90 8,27% 14.914,94CIUDAD REAL MUNICIPIOS 1 5 45 39 90 88,24% 12 11,76% 102HABITANTES 1.049 184.520 51.277 225.279 462.125 96,56% 16.454 3,44% 478.579SUP (KM2) 54,9 1.915,0 6.660,1 8.995,5 17.625,5 88,96% 2.187,2 11,04% 19.812,7CUENCA MUNICIPIOS 1 2 61 63 1 128 53,78% 110 46,22% 238HABITANTES 3.061 46.587 28.190 92.798 567 171.203 85,50% 29.032 14,50% 200.235SUP(KM2) 49,6 1.058,1 4.067,8 6.094,8 50,0 11.320,3 66,04% 5.820,6 33,96% 17.140,9GUADALAJARA MUNICIPIOS 2 3 59 84 2 150 52,08% 138 47,92% 288HABITANTES 987 87.890 7.163 52.858 222 14.9120 92,62% 11.875 7,38% 160.995SUP(KM2) 123,8 286,4 2.442,5 4.508,7 67,3 7.428,7 61,05% 4.740,2 38,95% 12.168,9TOLEDO MUNICIPIOS 1 2 19 115 137 67,16% 67 32,84% 204HABITANTES 2.629 140.745 15.419 295.082 45.3875 87,08% 67.337 12,92% 521.212SUP(KM2) 27,0 417,9 1.109,3 9.605,0 11.159,2 72,60% 4.210,8 27,40% 15.370,0CASTILLA-LA MANCHA MUNICIPIOS 6 17 210 344 3 580 63,11% 339 36,89% 919HABITANTES 11.784 683.860 129.284 767.504 789 1.593.221 92,28% 133.247 7,72% 1.726.468SUP(KM2) 358,5 7.096,1 17.258,2 36.384,6 117,3 61.214,74 77,09% 18.192,7 22,91% 79.407,4
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la D. G. de Urbanismo y Vivienda de la Consejería de Obras Públicas.
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Poniendo en relación estos datos con los de habitantes, se pone de manifiesto una vez más el
hecho de que son los municipios más pequeños los que mayor dificultad tienen para establecer normas de
planeamiento. Así, los altos porcentajes de municipios que en Guadalajara y Cuenca no contaban con
ningún planeamiento, representan, en cuanto a habitantes, tan sólo un 7,38% y un 14,50%,
respectivamente.
Por otra parte, hay que tener en cuenta que dentro de los municipios con algún tipo de
planeamiento se integran situaciones muy heterogéneas, y muchos de ellos tienen planeamientos muy
antiguos y anteriores a la LOTAU.
De esta manera, como se refleja en el cuadro anterior, dentro de los 580 municipios con normas
de planeamiento, se encuentran figuras tan dispares como las simples Normas Subsidiarias (NN. SS.),
Delimitación del Suelo Urbano (D.S.U.), Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano (P.D.S.U.) o los
más amplios Planes de Ordenación Municipal (P.O.M.) o Planes Generales (P.G.).
En cuanto a la antigüedad de estos planeamientos, baste decir que existen
todavía en nuestra región 295 municipios con planeamientos anteriores a 1990, y, de
ellos, 84 anteriores a 1980.
Como se ha comentado, y con los condicionantes señalados, la extensión del
planeamiento a los municipios castellano-manchegos, que, cuentan en muchos casos
con escasos medios técnicos y económicos para hacerlos, se hace imprescindible las
ayudas de la Administración regional en esta materia. Así, en 2002, último año del que
se disponen datos completos, se realizaron 117 actuaciones en materia de
planeamiento, lo que supone un crecimiento del 13,59% respecto a los datos del año
2001. Para la realización de estas actuaciones se concedieron un total de 485.000
euros de ayudas, lo que supone un 25,69% más que en el año 2002.
AYUDAS AUTONÓMICAS PARA EL PLANEAMIENTO DE LOS AYUNTAMIENTOS AÑO ACTUACIONES IMPORTE (miles de euros) 1995 32 433,151996 14 131,661997 21 195,941998 24 340,891999 12 196,012000 14 99,382001 103 385,852002 117 485,00
Fuente: Consejería de Obras Públicas.
12
II.- CONTENIDO
El Proyecto de Decreto carece formalmente de Exposición de Motivos y se compone de 5
Títulos, 161 artículos, agrupados en Capítulos, Secciones y Subsecciones, 1 Disposición Transitoria, 1
Disposición Adicional y 3 Anexos.
El Título Primero sobre Instrumentos de Ordenación Territorial y Urbanística, tiene un
Capítulo I referido a normas e instrucciones técnicas de planeamiento, a los que se dedican los artículos
1 a 5.
El Capítulo II alude a los concretos Instrumentos de la Ordenación Territorial. Su Sección
primera dedicada a disposiciones generales, comprende los artículos 6 y 7. El primero, referido a la
Ordenación Territorial, y el segundo a los Instrumentos de la misma.
La Sección segunda regula los Planes de Ordenación del Territorio, comprendiendo los
artículos 8 a 12. Se contienen las definiciones y funciones de los planes de ordenación del territorio; las
determinaciones y limitaciones de los planes y la documentación de los mismos.
La Sección tercera (artículos 13 a 16) se dedica a los Proyectos de Singular Interés: definición
y finalidad; determinaciones y documentación.
El Capítulo III alude a la Ordenación Urbanística. Su Sección primera distingue la ordenación
estructural y la ordenación detallada, entre los artículos 17 a 20, que se refieren al contenido de cada una
de tales ordenaciones.
La Sección segunda regula los estándares dotacionales mínimos entre los artículos 21 a 25:
estándares de calidad urbana en suelo urbano; en suelo urbanizable; en suelo urbano de reserva en
municipios que cuenten con Plan de Delimitación de Suelo Urbano; tipos de zonas verdes y
equipamientos públicos y, por último, excepciones al deber de constituir dotaciones.
La Sección tercera está dedicada a las determinaciones de la ordenación
urbanística preparatorias de la actividad de ejecución. Abarca los artículos 26 a 34.
Su contenido es el siguiente: regulación del aprovechamiento objetivo y privativo;
criterios de delimitación de sectores; unidades de actuación urbanizadora y criterios de
13
delimitación; determinación de áreas de reparto, en suelo urbanizable y en suelo
urbano; determinación del aprovechamiento tipo y coeficientes correctores.
La Sección cuarta tipifica los Instrumentos de ordenación urbanística. La
Subsección primera, contiene dos disposiciones generales, en los artículos 35 y 36.
La Subsección segunda, se refiere a los Planes de Ordenación Municipal, entre los
artículos 37 a 49. Habla de los Planes de Ordenación Municipal; de sus
determinaciones; de la excepción del deber de contar con POM; de la documentación,
memoria y planos de información, de las normas urbanísticas; del Catálogo de bienes
y espacios protegidos que forme parte integrante del Plan General Municipal y de los
Planos de ordenación.
La Subsección tercera alude a los Planes de Delimitación del Suelo Urbano entre los artículos
50 a 52. La Subsección cuarta se refiere a los Planes Parciales (artículos 53 a 64). El contenido es el
siguiente: definición de Planes Parciales; clases, ámbito y determinaciones; límites de la modificación por
los Planes Parciales de la ordenación estructural; documentación memoria y planos; normas urbanísticas;
Catálogo de bienes y espacios protegidos; Planos de ordenación y documentación adicional de los Planes
Parciales de Mejora.
La Subsección quinta habla de los Catálogos de bienes y espacios protegidos entre los artículos
65 a 71. Estos artículos se refieren a la función de los catálogos; su relación con otros instrumentos de
ordenación urbanística y sus determinaciones; los niveles de protección que brinda; la ordenación
estructural y detallada que contienen; la documentación que les acompaña y el Registro de bienes y
espacios catalogados.
La Subsección sexta se refiere a los Estudios de Detalle entre los artículos 72 a 75: función, límites, definición de manzana y unidad urbana equivalente completa
y documentación pertinente. La Subsección séptima alude a los Planes Especiales
entre los artículos 76 a 84. Aquí se regulan las clases de Planes Especiales y sus
funciones; las determinaciones genéricas y específicas así como los documentos que
les acompañan. La Subsección octava, comprendiendo los artículos 85 a 96, tipifica
los Planes Especiales de Reforma Interior: concepto, clases, ámbito y
determinaciones; límites de la modificación de la ordenación estructural por los
mismos; documentación, memoria y planos; normas urbanísticas; Catálogo de bienes
y espacios protegidos que forme parte de los Planes Especiales de Reforma Interior;
Planos de ordenación y documentación adicional de los Planes Especiales de Reforma
14
Interior de Mejora. La Subsección novena contiene un único artículo 97, referido a
las Ordenanzas Municipales de Edificación y de la Urbanización.
El Título concluye con un Capítulo IV, referido a los Proyectos de urbanización
(artículos 98 a 101).
El Título Segundo, se refiere a la clasificación del suelo. Los artículos 102 y 103 realizan la clasificación urbanística en función de las distintas clases de suelo. El
Capítulo I, recoge la clasificación del suelo en los municipios con Plan de Ordenación
Municipal. Su Sección primera alude entre los artículos 104 y 105 al suelo urbano y
sus distintas categorías. La Sección segunda, recoge el suelo urbanizable (artículo 106). Su Sección tercera se dedica al suelo rústico en los artículos 107 a 109,
distinguiendo el suelo rústico no urbanizable de especial protección y el suelo rústico
de reserva.
El Capítulo II hace una clasificación del suelo en los municipios sin Plan de
Ordenación Municipal. A ello se dedica el exclusivo artículo 110. La Sección primera
distingue las categorías del suelo urbano con un único artículo 111. La Sección segunda, se refiere al suelo rústico con su único artículo 112.
El Título Tercero regula la innovación de la ordenación territorial y urbanística. Su Capítulo I
(artículos 113 a 116) tipifica la innovación de la ordenación territorial. El Capítulo II (artículos 117 a
122) se dedica a la innovación de la ordenación urbanística. En él se regulan: la innovación de la
ordenación urbanística; revisión y modificación de las determinaciones de los instrumentos; revisión de la
ordenación urbanística; modificación de la ordenación urbanística; condicionantes para la innovación de
los instrumentos de ordenación urbanística; suspensión de los instrumentos de ordenación urbanística
precisados de adaptación y, por último, los condicionantes para la innovación de los instrumentos de
ordenación urbanística.
El Título Cuarto, regula la tramitación de los Instrumentos de ordenación
territorial y urbanística. Su Capítulo I se circunscribe a la tramitación de los
Instrumentos de ordenación del territorio. La Sección primera contiene un artículo 123 dedicado a disposición de carácter general sobre la tramitación de los
Instrumentos de ordenación territorial. La Sección segunda (artículos 124 y 125) se
refiere a la tramitación de los Planes de Ordenación del Territorio. La Sección tercera
15
(artículos 126 a 129) tipifica la tramitación de los Proyectos de Singular Interés:
elaboración y promoción; declaración de interés regional; tramitación de los proyectos
de singular interés y, por último, aprobación definitiva de los Proyectos de Singular
Interés.
El Capítulo II, se refiere a la tramitación de los instrumentos de ordenación urbanística. Su
Sección primera contiene disposiciones de carácter general sobre la tramitación de estos instrumentos.
La Subsección primera, con su artículo 130, se refiere a la suspensión del otorgamiento de licencias, de
acuerdos de programación y de Planes de ordenación urbanística. La Subsección segunda, versa sobre
elaboración de avances del planeamiento y contiene un único artículo 131 .
La Sección segunda, alude al procedimiento para la aprobación del
planeamiento general. La Subsección primera, recoge los antecedentes a la
tramitación del Plan de Ordenación Municipal y del Plan de Delimitación del Suelo
Urbano (artículos 132 a 134). La Subsección segunda recoge la tramitación y
aprobación de los Planes de Ordenación Municipal y de los Planes de Delimitación de
Suelo Urbano, entre los artículos 135 y 136.
La Sección tercera, con los artículos 137 a 139, regula los procedimientos
para la aprobación de los Planes Parciales. La Sección cuarta se refiere a los
procedimientos para la aprobación de los Planes Especiales (artículos 140 y 141). La
Sección quinta, recoge el procedimiento para la aprobación de los Catálogos de
bienes y espacios protegidos, entre los artículos 142 y 143. La Sección sexta se
refiere al procedimiento para la aprobación de los Estudios de Detalle (artículos 144 y 145) y, por último, la Sección séptima, alude al procedimiento para la aprobación de
los proyectos de urbanización, entre los artículos 146 y 147. El Capítulo III, sobre procedimiento para la aprobación de otros instrumentos de ordenación
territorial y urbanística, entre los artículos 148 a 150 se refiere a los procedimientos en relación con las
Normas Técnicas del Planeamiento, las Instrucciones Técnicas del Planeamiento y las Ordenanzas
Municipales de la Edificación y de la Urbanización.
El Capítulo IV recoge el procedimiento para la aprobación de las innovaciones en los
instrumentos de ordenación territorial y urbanística. La Sección primera, se refiere al procedimiento para
la aprobación de las innovaciones en los Planes de ordenación del territorio en su artículo 151. La
Sección segunda, a ese mismo procedimiento en relación con los Planes de ordenación urbanística
16
(artículos 152 y 153). La Sección tercera, al procedimiento especial para la aprobación de los Planes de
ordenación urbanística, en el artículo 154.
El Título Quinto habla sobre la publicación, vigencia y efectos de la aprobación de los
instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Su Capítulo I se centra en estos aspectos referidos a
los instrumentos de ordenación territorial, entre los artículos 155 y 156. Por su parte, el Capítulo II,
entre los artículos 157 a 159, alude a la publicación vigencia y efectos de los instrumentos de ordenación
urbanística. El Capítulo III, con sus artículos 160 y 161, regula la publicación y efectos de los Proyectos
de urbanización.
La Disposición Transitoria Primera se dedica a la regulación del suelo en
municipios sin planeamiento urbanístico, estableciendo para ellos que si no disponen
de ningún instrumento de planeamiento urbanístico, hasta la aprobación y vigencia de
los correspondientes planes, seguirán rigiéndose por las Normas Subsidiarias
Provinciales, sin perjuicio de la aplicación directa de las reglas aquí establecidas.
La Disposición Adicional Única introduce una armonización conceptual y
terminológica en la redacción de los instrumentos de planeamiento, disponiendo que la
ejecución se ajuste, cuando proceda, a las clasificaciones y definiciones de los anexos
1, 2 y 3 del Reglamento.
El Anexo 1 recoge la regulación de usos según las características sustantivas
y funcionales de los mismos.
El Anexo 2 se dedica a la regulación de tipologías edificatorias, definiendo el
concepto y estableciendo las clases.
Por último, el Anexo 3 regula las zonas ordenación urbanística.
III.- VALORACIÓN Y OBSERVACIONES
A.- DE CARÁCTER GENERAL
La multiplicación de las capacidades técnicas a disposición del hombre y el crecimiento
exponencial de la población mundial a lo largo del siglo XX, han creado una situación nueva en la
17
relación del hombre con la naturaleza. Por vez primera en la historia, el hombre domina su entorno y la
actividad de la sociedad humana puede alterar y condicionar las condiciones del medio natural. Decidir
qué hacer y cómo actuar sobre el territorio se ha convertido en parte esencial de la política, especialmente
en los países desarrollados en los que el poder técnico y económico incrementan la capacidad de
incidencia.
Es por ello por lo que, cada vez más, parlamentos y gobiernos regulan las características de esta
actividad en la que se vienen distinguiendo dos niveles de planificación: la ordenación territorial, de
carácter supramunicipal, y el planeamiento urbanístico, que se realiza a escala municipal.
Respecto al primer ámbito, la “Carta Europea de Ordenación del Territorio”,
firmada por los países representados en la Conferencia Europea de Ministros
Responsables de Ordenamiento Territorial -CEMAT- en 1984, define al Ordenamiento
Territorial como “la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales
y ecológicas de la sociedad”. Esta variedad de repercusiones pone de manifiesto la
importancia de que exista una norma general sobre la materia, por lo que el CES
valora positivamente la oportunidad del Proyecto de Reglamento.
En relación con la planificación urbanística es decisivo el establecimiento de un
sistema que ponga a disposición suelo en cantidad suficiente y en el momento
oportuno para satisfacer las diversas necesidades residenciales, productivas y de
esparcimiento que se manifiestan en los núcleos de población. Por ello, el CES
considera que se deben evitar trámites administrativos innecesarios, así como que la
regulación de los Planes debe respetar un régimen que permita su adaptación a las
cambiantes exigencias sociales.
En España durante los últimos años, la vivienda ha alcanzado unos precios desmesurados que
obligan a quienes desean acceder a ella a un esfuerzo económico irracional y a menudo insoportable. Las
causas que confluyen en la creación de esta burbuja inmobiliaria son muy variadas y no es la pretensión
de este Dictamen entrar en su análisis. Si cabe constatar en todo caso que movido por esas causas uno de
los factores que más inciden en el coste de la vivienda es el precio de los suelos en los que es posible
edificar. Debe, por ello, ser un objetivo prioritario en toda planificación urbanística facilitar suelo
abundante a los precios más bajos posibles con el fin de impedir la especulación y lograr que el coste del
suelo tenga una menor incidencia en el precio final de la vivienda.
18
Asimismo, el CES considera de suma importancia que en la aplicación de la normativa de
planeamiento se sea especialmente cuidadoso para evitar que, como a veces a sucedido en cierta medida,
los municipios se puedan servir de la gestión de sus Patrimonios Municipales del Suelo como fuente de
ingresos, olvidando así su misión fundamental de atender a las necesidades sociales en esta materia,
especialmente en vivienda.
En este sentido, el CES considera fundamental que se siga con el esfuerzo realizado por la
Administración regional, en la ayuda, tanto técnica como económica a los Municipios para la elaboración
de los correspondientes instrumentos de planificación. Esfuerzo que debe ser potenciado también desde
las Diputaciones Provinciales.
B.- AL TEXTO DEL PROYECTO
Sobre el Título de la norma
En primer lugar, llama la atención que desde el título y a lo largo de todo el texto normativo no
se cita bien, la Ley 2/1998, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, apellidándola
siempre, de manera impropia “de Castilla-La Mancha”. Así ocurre también en los artículos 7, 11, 12,
15.1, 21.3, 22.2 b), 34.2 B), 40, 102.3, 106.1 (2 y 3), 107 d), 109, 111.B), 112, 120.6, 124.2, 129.2, 133,
135.2, 136.1, 138.3 y 152.2.
Es también cuestionable que a lo largo de todo el expediente remitido a este Consejo Económico
y Social, se redunde en la denominación de “Reglamento de Planeamiento” al Proyecto normativo que se
sustancia. Entendemos que si el artículo 37.1 c) de la ley 11/2003, 25 de septiembre, del Gobierno y del
Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, exige que se denominen “Decretos” las decisiones del
Consejo de Gobierno aprobatorias de normas reglamentarias de competencia de éste, la denominación
correcta del Proyecto sustanciado debería ser la de “Proyecto de Decreto”. Luego, efectivamente, el título
puede hacer referencia a que en él se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Ley de Ordenación
del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, debiendo en buena técnica, citarse el
número oficial de la Ley y su correcta denominación.
Observación formal a todo el articulado
A lo largo de diversos artículos se observa la inclusión entre el texto de unos puntos suspensivos
entre corchetes […]. Desconocemos si la pretensión es la de sugerir que falta texto intercalado o,
simplemente, se debe a una falta de revisión del texto final. En cualquier caso, deberá suprimirse en los
siguientes artículos y preceptos: 15.1.g), 19.2 a), 27.1, 39.1, 104.1, 120.7, 124.1, 125, 127.3, 130.2, 135.2,
139 (Título), 148, 149, 155.1, 155.3 c) y Disposición Adicional Única.
19
Artículo 2. Eficacia de las Normas Técnicas del Planeamiento (NTP).
Este precepto dice que las Normas Técnicas del Planeamiento despliegan, respecto de los
restantes instrumentos de ordenación territorial y urbanística, eficacia meramente orientativa. Tal
expresión, que literalmente le niega su carácter normativo, no sólo parece contraria a su denominación de
norma sino también a lo dispuesto en el artículo 15.1 de la LOTAU, del que este precepto es transcripción
casi literal, ya que en él, su letra a) dispone que los requisitos mínimos de calidad, sustantivos y
documentales deben ser cumplidos por los distintos planes de ordenación territorial y urbanística". Y esta
afirmación, desde luego, no parece tener mero carácter indicativo.
Artículo 3. Instrucciones Técnicas del Planeamiento (ITP).
En la letra a) hay que suprimir la que se reitera.
En la letra “d) Modelos de regulación”, después del punto y seguido convendría
decir: “Los Planes de ordenación territorial y urbanística…”.
La letra e) constituye una inclusión reglamentaria que no figura en la Ley. Por
su contenido no parece tener la vinculatoriedad que es predicable de las ITP, ya que
se limita a definir criterios y parámetros morfológicos de los que se derive peligro de
formación de núcleos de población en suelo rústico.
Artículo 10. Determinaciones de los Planes de Ordenación del Territorio (POT).
En la letra a) después de la primera coma se dice: “justificada en la prevalencia
de los criterios de su esterilidad y en su necesidad para la consecución de los
objetivos propuestos ". Pues bien, debería hacerse concordar el participio subrayado
con su antecedente (que parece ser el de " definición de los criterios básicos para la
localización… ").
Artículo 12. Documentación de los Planes de Ordenación del Territorio (POT).
20
En el último párrafo del nº 1, como documentación que debe acompañar a los
POT, establece que “Asimismo deberá incluirse la documentación correspondiente en
virtud de lo establecido en el artículo 24 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Evaluación
de Impacto Ambiental”.
Parece que podría mejorarse la anterior redacción si simplemente se dijera que
deberá incluirse, en su caso, la documentación correspondiente a la Evaluación
Ambiental previa a la que se refiere dicho artículo.
Además, como en ese precepto y en los siguientes se regula el procedimiento
de Evaluación Ambiental de Planes y Programas, sería conveniente especificar si la
documentación que ha de incluirse es toda la que se genere en ese procedimiento o
sólo (como parece más razonable) la resolución del mismo.
Artículo 13. Definición y finalidad de los Proyectos de Singular Interés (PSI).
Debería sustituirse el relativo "las cuales", al final de la segunda línea
simplemente por el relativo " que " (o sencillamente conservar la redacción legal en
sus propios términos).
Artículo 14. Finalidad de los Proyectos de Singular Interés (PSI).
En la letra a) del número 1 se alude a "Infraestructuras de alcance supralocal...”. A nuestro
juicio tal expresión es innecesaria en la medida en que los Proyectos de Singular Interés son instrumentos
de ordenación territorial y ya el artículo 6 considera que los mismos tienen trascendencia supramunicipal.
Con la expresión arriba subrayada puede inducirse a confusión, al sugerir que las infraestructuras han de
estar ubicadas físicamente en más de un término municipal, (lo que no tiene por qué suceder). Por ello
sugerimos respetar el texto de la Ley en los casos en que la introducción de especificaciones no aporte
elementos de novedad.
En la letra b) se alude, como finalidad de los PSI a " Obras, construcciones o instalaciones de
promoción pública... ". Sin embargo del texto de la Ley no se deduce que tales obras o construcciones
hayan de realizarse exclusivamente por la Administración. Concretamente, el artículo 22.1 de la LOTAU
advierte que la ejecución de los Proyectos de Singular Interés puede corresponder a la Administración
Pública o, en su caso, a la persona privada que los hubiera promovido, que deberá ser determinada
expresamente por el acto de aprobación definitiva.
21
Artículo 15. Determinaciones de los Proyectos de Singular Interés (PSI).
En las letras d) y g) del número 1 se establecen respectivamente las formas de
acreditar la identificación de las personas jurídicas privadas y sus medios económicos
o financieros. Parece que estos preceptos no están ubicados correctamente desde el
punto de vista sistemático, en la medida en que se incluyen en un artículo que se
refiere a las determinaciones de los Proyectos de Singular Interés. Su lugar más lógico
parece ser el artículo siguiente, referido a la documentación de los citados Proyectos.
La letra m) del número 1 es una transcripción literal del artículo 20.1 m) de la LOTAU. Sin
embargo, no resulta lógico que el Reglamento remita a disposiciones legales, ya que en virtud del
principio de jerarquía éstas prevalecerán siempre sobre él, por lo que en correcta técnica normativa la
remisión debería circunscribirse a disposiciones reglamentarias de rango inferior.
Artículo 19. Determinaciones de la ordenación estructural (OE).
En el número 6, letra b), al final del primer párrafo, donde se dice "de manera análoga a letra
a)”, debería decirse más propiamente "de manera análoga a la establecida en la letra a)”.
Artículo 20. Determinaciones de la ordenación detallada (OD).
En el número 3 de a la impresión de que falta un verbo principal, de modo que no se entiende lo
que trata de prescribirse.
Artículo 21. Estándares de calidad urbana en suelo urbano (SU).
En el nº 2, se utiliza la expresión “…del último medio siglo…”, de carácter más literario que
legal. Lo deseable sería fijar un plazo exacto en años.
En el número 4 se contiene una fórmula para determinar la reservas
dotacionales que han de preverse, cuando el planeamiento urbanístico aumente la
edificabilidad con respecto a la existente en zonas de uso global industrial o terciario.
Pues bien esta fórmula no es fácilmente comprensible por la falta de explicación de
alguna de sus variables.
Artículo 24. Tipos de zonas verdes y equipamientos públicos.
22
En el número 1, letra a), en donde se definen las “Áreas de juego”, debería
redactarse para un mejor entendimiento: "…las lindantes con un equipamiento u otra
zona verde que teniendo, como mínimo, una superficie de 200 metros cuadrados,
permitan inscribir un círculo de 12 m de diámetro... ".
Artículo 27. Aprovechamiento privativo o susceptible de apropiación (ASA). Desde el punto de vista sistemático parece que este artículo debería ubicarse
después del que se dedica a definir el aprovechamiento tipo, puesto que como el
propio artículo indica, el aprovechamiento privativo se determina como un porcentaje
de aquél.
Artículo 29. Unidades de actuación urbanizadora (UA). Criterios de delimitación. En el número 3 no se concreta el alcance de la remisión al número 3 del
artículo 105 del Reglamento, ya que al establecerse conjuntamente las letras a - b no
es posible saber si se alude a los dos apartados de la letra A), o bien a las dos letras
A) y B) contenidas en el número 3, o bien al apartado A - b).
Artículo 30. Áreas de reparto (AR). En el número 2, teniendo en cuenta el carácter normativo del texto, debería
escribirse: "El planeamiento determinará la superficie y localización de las áreas de
reparto conforme a... ".
Artículo 35. Deber municipal de integración de la ordenación urbanística mediante planeamiento. La remisión que hace el número 2 a la LOTAU, debería concretar que se refiere
al artículo 34.1.
23
Artículo 36. Determinaciones de aplicación directa y subsidiarias de ordenación en suelo rústico (SR). Debería valorarse la conveniencia de mantener un precepto con este
contenido, teniendo en cuenta que está en tramitación también un Proyecto de
Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Suelo Rústico de la Ley 2/1998,
donde parece que la disposición tendría mejor encuadramiento. En cualquier caso,
parece que, al menos, debería hacerse una referencia al mismo para completar las
prescripciones aquí contenidas.
Artículo 37. Planes de Ordenación Municipal (POM).
En la línea tercera debería redactarse: "...distinguiendo la ordenación
estructural (OE) y la detallada (OA), y organizando la gestión de su ejecución".
Artículo 39. Excepción del deber de contar con Plan de Ordenación Municipal (POM).
Al final del número 3 debería explicarse la significación de la fórmula "...
determinadas expresamente en una política municipal de planeamiento tendente a
mantener un desarrollo urbanístico poblacional y estable" ya que resulta un añadido al
artículo 24.6 de la LOTAU difícilmente inteligible.
Artículo 48. Catálogo de bienes y espacios protegidos que forme parte integrante del Plan General Municipal. En el título de este artículo debe corregirse la expresión “Plan General
Municipal” por la que legalmente corresponde en la LOTAU: “Plan de Ordenación
Municipal”.
Artículo 57. Límites de la modificación por los Planes Parciales (PP) de la ordenación estructural.
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Convendría redactar mejor los dos supuestos que limitan en el número 1 la
posibilidad de modificación por los Planes Parciales de la ordenación estructural,
aclarando si son requisitos cumulativos o alternativos. En concreto, debería
coordinarse la redacción de las letras a) y b) con el párrafo precedente, ya que se
presentan sin conexión.
En el número 3 las letras a) y b) deberían ir precedidas por la conjunción “que”,
para coordinar su redacción con el párrafo anterior.
Artículo 67. Determinaciones de los Catálogos de Bienes y Espacios Protegidos (CAT).
La letra d) del número 2 esta redactada con una cierta desconexión sistemática
respecto al citado número del artículo. En efecto, si se trata de establecer las
previsiones que han de respetar los Catálogos de Bienes y Espacios Protegidos, lo
lógico sería referirla a éstos y no al POM, diciendo: " En el supuesto de destrucción o
desaparición de las construcciones o edificaciones catalogadas, no podrán calificar
automáticamente el suelo correspondiente como zona dotacional pública, si el Plan de
Ordenación Municipal no lo dispone justificadamente así”.
Artículo 71. Registro de bienes y espacios catalogados. En el número 1 debería indicarse que la creación del Registro se hará por
Orden de la Consejería, ya que parece que va a contener prescripciones normativas
relativas a la llevanza de dicho Registro.
En el nº 2 se dispone que las “…bases de datos deberán estar informatizadas
en la mayor medida posible”. Parece que por su deficiencia técnica debería corregirse
esta observación.
25
No parece que sea necesario un número 3 para decir simplemente que “el
Registro será público”, ya que esta prescripción puede ser intercalada en cualquiera
de los números anteriores o refundirse con el siguiente.
En el nº 5 se alude a la aprobación de un Reglamento que regule el Registro de
bienes y espacios catalogados pero no se dice qué autoridad va a ser competente
para hacerlo.
Artículo 89. Límites de la modificación de la ordenación estructural (OE) por los Planes de Reforma Interior de Mejora (PERIM). En el número 1, para un mejor entendimiento del precepto debería redactarse
de nuevo la frase siguiente "... sin desvirtuar las opciones básicas de la ordenación
originaria y cubran y cumplir...".
Artículo 91. Memoria de los Planes Especiales de Reforma Interior. Sugerimos mejorar, sin tanta reiteración, la redacción del primer párrafo del
apartado 2 que dice " En esta parte la Memoria, partiendo del análisis efectuado en la
parte anterior, desarrollará como mínimo, los siguientes aspectos: ".
Artículo 95. Planos de ordenación.
Debería mejorarse la redacción del punto primero, ya que no existe oración
principal, después de la oración de relativo encabezada por “…que deberán elaborarse
a escala adecuada…”.
En la letra b) del punto 2, debería escribirse: "... definiendo, por lo que respecta
a la red viaria, su anchos y características geométricas... ".
Artículo 100. Determinaciones de los Proyectos de Urbanización (PU).
26
En el número 1, letra c), debe escribirse: " red de alcantarillado para
evacuación de aguas pluviales y residuales".
Título Segundo, Capítulo I, Sección tercera " Suelo Rústico". Por razones de coherencia sistemática parece más adecuado remitir el
contenido de los artículos 107, 108 y 109 al Reglamento del Suelo Rústico de la
LOTAU que está en tramitación.
Artículo 120. Condicionantes para la innovación de los instrumentos de ordenación urbanística
(OU).
Al final del número 5, se exige informe favorable del “órgano superior consultivo del Consejo de
Gobierno”. A nuestro juicio, debería decirse simplemente “Comisión Regional de Urbanismo”, que es el
órgano que ha de informar en estos casos, según el artículo 39.3 de la LOTAU. Con la expresión utilizada
podrían suscitarse dudas sobre una posible alusión al Consejo Consultivo, cuya obligación de dictaminar,
desde luego, sólo puede establecerse legalmente, en virtud del artículo 54.10 de la Ley 11/2003, de 25 de
septiembre.
Artículo 128. Tramitación de los proyectos de singular interés (PSI).
En él número 2 debería escribirse: "…una vez se produzca, si procede, la aprobación inicial por
la Consejería competente... ".
Artículo 132. Redacción técnica de los Planes de Ordenación Municipal (POM) y de los Planes de
Delimitación del Suelo Urbano (PDSU).
En el número 2, después de la primera “coma” aparece el verbo principal "aconsejen". Sin
embargo la excesiva extensión de la frase hace que se pierda la referencia sobre el sujeto. Parece que
debería aligerarse de la expresión "...por disponerse una clasificación o calificación urbanística
contradictoria en los terrenos localizados contiguamente a los límites administrativos…", incluyéndola
con carácter explicativo en un párrafo separado (así, por ejemplo: “Se entenderá que concurren las
circunstancias del párrafo anterior…”).
27
Artículo 135. Tramitación y aprobación inicial de los Planes de Ordenación Municipal (POM) y del
Plan de Delimitación del Suelo Urbano (PDSU).
En el número 2 debe corregirse la redacción "... la Administración mismo lo someterá
simultáneamente... ".
Artículo 140. Promoción de los Planes Especiales (PE). En el número 1 debe suprimirse la preposición " por ", después de “elaborados”.
Artículo 141. Procedimiento para la aprobación de los Planes Especiales (PE).
Al final del número 2 se remite al número 7 del artículo 89 del Reglamento de la
Actividad de Ejecución Urbanística. Pues bien una remisión tan específica, debe
hacerse a normas que estén en vigor, indicando su correcta denominación.
Artículo 153. Especialidades en la tramitación de las modificaciones del planeamiento municipal.
En el número 2 se establece un criterio estrictamente cuantitativo para obligar a
los municipios a la aprobación de textos refundidos, cuando el Plan de Ordenación
haya sufrido diez modificaciones. Parece que si lo esencial de un texto refundido es
facilitar la comprensión del mismo, la preceptividad de refundir debería relacionarse
más bien con la importancia de la modificación.
Artículo 154. Tramitación de urgencia para la aprobación de los planes de ordenación urbanística. En el número 2 debe citarse correctamente la Ley 7/1985, suprimiendo el
adjetivo "general".
Artículo 158. Registro de los planes de ordenación urbanística.
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Al final del apartado primero se exige el depósito de los planes en el registro
que a tal efecto existirá en la Consejería competente, como condición para la
publicación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
Creemos que tal disposición puede suponer extralimitación reglamentaria, al
establecer un requisito inexistente en la Ley que condiciona nada menos que la
eficacia de una norma.
Anexo 1. Regulación de usos.
En el número 23, referido al uso industrial, sólo se distinguen los usos
industriales productivos y de almacenaje.
El “uso industrial productivo”, se dice que es el que comprende las actividades de producción de
bienes propiamente dicha. La definición parece quedarse corta en relación con el artículo 3.1 de la Ley
21/1992 de Industria, que define la actividad industrial como aquella que se dirige a la "... obtención,
reparación, mantenimiento, transformación o reutilización de productos industriales, así como el
aprovechamiento, recuperación o eliminación de residuos o subproductos”.
Sobre la ausencia de Disposición Derogatoria y Disposición Final.
Resulta llamativa la ausencia de estas disposiciones que suelen acompañar a
todo proyecto normativo. Es cierto que con el presente Reglamento no se deroga
legislación alguna preexistente en Castilla La Mancha, pero la Disposición Derogatoria
se podría utilizar, como se hace en otras Comunidades Autónomas, para advertir de
los preceptos del Reglamento de Planeamiento Estatal, el Real Decreto 2159/1978, de
23 de junio, que no van a ser de aplicación en el ámbito territorial y de Castilla-La
Mancha.
Lo mismo podemos decir de la conveniencia de una Disposición Final que establezca el plazo de
vigencia de la norma que se aprueba.
IV.- CONCLUSIÓN
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El Consejo Económico y Social, sin perjuicio de las valoraciones y
observaciones realizadas, dictamina favorablemente el Proyecto de Reglamento de
Planeamiento de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de
Castilla-La Mancha.
Toledo, a 17 de marzo de 2004
LA SECRETARIA GENERAL
Carmen Suárez Blanco
Vº Bº EL PRESIDENTE
Justo Zambrana Pineda
