Diego Jesus

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A essncia de uma subrea: os 60 anos da Anlise de Poltica Externa

The essence of a subfield: the 60 years of Foreign Policy Analysis

Diego Santos Vieira de Jesus1

ResumoO objetivo do artigo oferecer um panorama geral do desenvolvimento da subrea de Anlise de Poltica Externa nos ltimos 60 anos. Mais do que somente desenvolver uma reviso da literatura, pretendo examinar como alguns temas foram inclusos na produo da subrea, bem como as questes que levaram ao desenvolvimento de novas perspectivas analticas desde a publicao do trabalho pioneiro de Richard Snyder, H.W. Bruck e Burton Sapin.

Palavras-chave: Anlise de Poltica Externa; Relaes Internacionais; Snyder, Bruck e Sapin

AbstractThe aim of the article is to provide an overview of the development of Foreign Policy Analysis in the last 60 years. More than just develop a literature review, I intend to examine how some subjects were included in the production of the subarea, as well as the issues that led to the development of new analytical perspectives since the publication of the pioneering work of Richard Snyder, H.W. Bruck and Burton Sapin.

Keywords: Foreign Policy Analysis; International Relations; Snyder, Bruck and Sapin

1. Doutor em Relaes Internacionais e professor da Graduao e da Ps-Gradu-ao lato sensu em Relaes Internacio-nais do Instituto de Relaes Interna-cionais da PUC-Rio (IRI / PUC-Rio) e da Graduao em Relaes Internacionais da Escola Superior de Propaganda e Marketing do Rio de Janeiro (ESPM-RJ). [email protected] ; [email protected]

Recebido em: 10 de dezembro de 2013Aprovado em: 14 de abril de 2014

estudos internacionais v. 2 n. 1 jan-jun 2014 p. 81-99

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Em 2014, completa 60 anos a publicao do trabalho de Richard Snyder, H.W. Bruck e Burton Sapin, Decision Making as an Approach to the Study of International Politics, considerado o marco inaugural da su-brea de Anlise de Poltica Externa no estudo de Relaes Internacionais. Com a suposio de que indivduos atuando sozinhos ou em grupos e as instituies polticas que eles desenvolvem so as bases do que ocorre nas Relaes Internacionais, a Anlise de Poltica Externa elucidou, desde a sua criao na dcada de 1950, as microfundaes sobre as quais as teorias de Relaes Internacionais poderiam estar assentadas como empreendimen-tos de cincia social (HUDSON, 2005, p.3-4). Isso foi possvel com a nfase nas aes dos indivduos que exercem impacto na formulao da poltica ex-terna e na negociao internacional e com o dilogo com disciplinas como a Cincia Poltica e a Sociologia na busca de instrumentos para a investiga-o dessas aes. Grande parte das teorias de Relaes Internacionais busca examinar os resultados das interaes de Estados e inclui suposies gerais sobre as suas aes, sem explicar seu comportamento em grande detalhe ou em todos os casos. J a Anlise de Poltica Externa permite explicar as decises e os comportamentos estatais especficos.

Na viso de Valerie Hudson (2005, p.3-5), muitos trabalhos tericos em Relaes Internacionais trataram os Estados como caixas pretas fe-chadas e conceberam sua interao num modelo de contato entre bolas de bilhar. O grande problema, segundo a autora, foi a negligncia em re-lao s bases das Relaes Internacionais indivduos atuando sozinhos ou em grupo e as instituies por eles criadas, elementos presentes nas cincias sociais como um todo. A Anlise de Poltica Externa viabiliza, as-sim, o resgate dessa base ao englobar os processos sociopolticos, as din-micas e as resultantes da formulao da deciso que tenham referncia ou consequncias para entidades estrangeiras. Isso se d com a considerao de mltiplas variveis em diferentes nveis de anlise e de informaes minuciosas sobre os atores e as instituies. Alm de identificar o ponto de interseo entre os determinantes materiais e ideacionais bsicos do comportamento estatal nos seres humanos e permitir a incorporao de um conceito mais robusto de agncia Teoria de Relaes Internacionais, a Anlise de Poltica Externa possibilita ir alm da simples descrio e da postulao de generalizaes com base em leis gerais de comportamen-to estatal para uma explicao mais completa do comportamento estatal que requer a considerao das contribuies dos seres humanos.

O objetivo do artigo oferecer um panorama geral do desenvol-vimento da subrea de Anlise de Poltica Externa nos ltimos 60 anos. Mais do que somente desenvolver uma reviso da literatura, pretendo examinar como alguns temas foram inclusos na produo da subrea, bem como as questes que levaram ao desenvolvimento de novas pers-pectivas analticas desde a publicao do trabalho pioneiro de Snyder, Bruck e Sapin. A seguir, apresentarei os desenvolvimentos dos primeiros anos da subrea. Nas sees seguintes, desenvolverei o contedo dos es-tudos que lidaram com caractersticas individuais e sociais/nacionais que explicam o comportamento de poltica externa. Antes de tecer as consi-deraes finais acerca dos desenvolvimentos mais recentes, examinarei o papel dos fatores ideacionais na subrea.

JESUS, D. S. V. A essncia de uma subrea: os 60 anos da Anlise de Poltica Externa

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Os primeiros anos

A subrea de Anlise de Poltica Externa foi criada no contexto da revoluo behaviorista das dcadas de 1950 e 1960, quando se ob-servou o declnio da reflexo especulativa e filosfica num momento de consolidao das cincias sociais e de busca de meios de validao do conhecimento. Eram reconhecidos como modelos de conhecimento legtimo o emprico das cincias naturais e as disciplinas formais como a Lgica e a Matemtica, alm de se acreditar que o problema dos gran-des sistemas filosficos era a tendncia de confundir fato e valor, bem como julgamentos descritivos e prescritivos. As cincias sociais eram concebidas como cincias naturais genunas com o desejo de formula-o exata e explcita e a verificao emprica a todo momento. A coleta e o refinamento dos dados, a descoberta de correlaes e a formulao de generalizaes, hipteses e modelos empricos testveis tinham papis importantes. Deveria haver tambm o crescimento de teorias testveis e bem confirmadas que explicassem os fenmenos sociais, mostrando como eles podem ser derivados de formas no-triviais a partir de supo-sies tericas (SMITH, 1986, p.16).

O texto inaugural de Richard Snyder, H.W. Bruck e Burton Sapin inovou ao permitir um maior enfoque no comportamento dos envolvidos no processo de formulao e na execuo da poltica externa. O interes-se nacional, conceito problemtico para realistas tradicionais, poderia ser definido em termos das percepes subjetivas dos formuladores de de-ciso. Os fatores externos, junto aos fatores internos e aos elementos do contexto social, compunham a situao percebida pelos formuladores de deciso (WHITE, 1978, p.141-146). A obra de Snyder, Bruck e Sapin (1954) paradigmtica, porque foi a primeira aplicao sistemtica de uma es-trutura de processo de formulao de deciso s Relaes Internacionais. Eles deram nfase formulao da deciso de poltica externa em vez de destaque aos resultados de poltica externa, mais especificamente fo-cando o comportamento dos envolvidos na formulao e na execuo da poltica externa. Tal formulao era vista como um comportamento organizacional, em que variveis como esferas de competncia dos atores envolvidos, comunicaes e fluxos de informao, bem como as motiva-es dos jogadores eram centrais. Snyder, Bruck e Sapin (1954) tratavam o Estado como unidade significativa da ao poltica, mas no o tratavam como uma abstrao: o Estado era concebido como seus formuladores ofi-ciais de deciso, cujos atos em posio de autoridade eram atos de Estado. A situao era definida pelos atores em termos da forma como tais atores se relacionavam aos outros atores, dos objetivos possveis, dos meios pos-sveis e dos termos em que meios e fins eram formados em estratgias de ao sujeitas aos fatores relevantes da situao. A definio da situao era construda em torno da ao projetada bem como das razes da ao. De tal definio, surgiam percepo, escolha e expectativa. A perspectiva construda pelos autores chama a ateno para as fontes de ao estatal e para o ponto de vista dos formuladores de deciso, bem como processos empricos inter-relacionados: interao estatal no nvel governamental, interao intersocial no nvel no-governamental e interao intrassocial


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tanto no nvel governamental como no no-governamental. Nesses pri-meiros anos, cumpre tambm destacar a relevncia da obra de Harold e Margaret Sprout (SPROUT; SPROUT, 1956; 1957), que apontavam que a anlise de capacidades num sistema interestatal sem referncia a em-preendimentos de poltica externa (estratgias, decises e intenes) era falha. Tais autores comearam a trabalhar na distino entre ambiente operacional e ambiente psicolgico, de forma que fatores ambientais so-mente influenciariam as atitudes e decises que compem a poltica ex-terna na medida em que fossem percebidos e considerados no processo de formao dessa poltica.

Segundo crticos, a perspectiva proposta por Snyder, Bruck e Sa-pin (1954) simplesmente substituiu o Estado por formuladores de deciso oficiais, que tomam decises calculadas em nome do Estado. Tais for-muladores se comportavam como o governo unitrio das perspectivas mais tradicionais. Ademais, os autores no pareciam preocupados com o produto, mas com a produo da deciso, de forma que a poltica era con-cebida como uma srie de procedimentos independentes da substncia da mensagem que carregam ou das decises tomadas. James Rosenau (1979) sinalizou que Snyder, Bruck e Sapin (1954) ignoraram o ambiente opera-cional, de forma a ser impossvel medir o nvel de congruncia entre as percepes das elites e a realidade, alm de no desenvolverem categorias de tipos de deciso e apontarem um nmero enorme de variveis, mui-tas das quais no poderiam ser pesquisveis. Poucas hipteses testveis emergiram. De acordo com Hudson (2005, p.5), Rosenau (1979) apontou que no bastava apenas identificar que a poltica externa era determinada por fatores externos e domsticos; era preciso observar como interagiam e indicar as condies em que um prevalecia sobre o outro. Era preciso desenvolver gentipos de Estados, cujo conhecimento conferiria poder de explicao e de previso aos modelos. Assim, Rosenau (1979) apontava o desejo por uma teoria geral e testvel de poltica externa, que mediasse princpios gerais e a complexidade da realidade. Tal teoria seria desenvol-vida a partir da confirmao estatstica, da integrao da informao de diferentes nveis de anlise e de explicaes multicausais.

Posteriormente obra de Snyder, Bruck e Sapin (1954), vrios auto-res no contexto da revoluo behaviorista buscaram desenvolver aborda-gens que permitissem explicaes mais elaboradas das decises estatais. Dentre eles, cabe citar os autores da Poltica Externa Comparada (Com-parative Foreign Policy), uma das reas que mais cresceu nessa poca. Por meio do uso de mtodos das cincias naturais, os comparativistas acre-ditavam que seria possvel chegar a uma teoria geral de poltica externa, uma vez que os comportamentos de poltica externa de todas as naes eram comparveis e os modelos desses comportamentos eram determi-nados por certos fatores como tamanho, riqueza e abertura poltica. Para se descobrirem declaraes nomotticas sobre as potncias relativas des-ses determinantes, metodologias comparativas poderosas estavam dispo-nveis (HALLIDAY, 1999; SMITH, 1986, p.16-22). Naquele contexto, Ro-senau (1979) desenvolveu uma preteoria de poltica externa que pretendia oferecer base para comparao no exame do comportamento externo de vrios Estados em vrias situaes. Caberia avaliar a potncia relativa de


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variveis idiossincrticas, governamentais, sociais e sistmicas, por exem-plo, e apontar qual conjunto de variveis contribua mais para o compor-tamento externo, como ficavam dispostas numa ordenao e como se tra-taria cada conjunto em relao aos outros. Nessa distribuio, levava-se em conta o tamanho do Estado, o perfil de sua economia e natureza do sistema poltico. J Michael Brecher, Blema Steinberg e Janice Stein (1969) desenvolveram um sistema de poltica externa, que contava com ambien-te ou enquadramento, grupo de atores, estruturas por meio das quais se iniciam decises e se responde a desafios e processos que sustentam ou alteram o fluxo de demandas e produtos do sistema como um todo. Eram ntidos o fluxo e o movimento no sistema de poltica externa, que absor-via demandas e as canalizava numa mquina poltica que transformava demandas em decises. As decises retroalimentavam o sistema num flu-xo contnuo de demandas por polticas, processo poltico e produtos pol-ticos. Tais autores estabeleciam um ordenamento das variveis relevantes e conferiam um peso a elas. Posteriormente, viam o peso agregado e a frequncia de ocorrncia das variveis em cada rea temtica. Desenvol-veriam, assim, hipteses, que emergiriam a partir dos dados apresentados e seriam testadas por meio da pesquisa emprica.

Naquele momento, enquanto alguns especialistas buscavam teorias gerais, outros buscavam teorias menos ambiciosas, as teorias de mdio alcance que traziam hipteses de trabalho menores, desenvolvidas du-rante a rotina da pesquisa, e as especulaes que incluam um esquema conceitual do qual se poderia derivar um grande nmero de uniformi-dades empiricamente observadas do comportamento social. Tais teorias desagregavam a noo de Estado monoltico, que havia dominado a an-lise realista tradicional e muito da behaviorista. Tais teorias comearam a ganhar mais status quando a Poltica Externa Comparada comeou a declinar em meados da dcada de 1970. Novos atores no-estatais alte-ravam a estrutura e os processos da sociedade internacional, e uma teo-ria geral de poltica externa, como desejavam os comparativistas, no se desenvolveu. Os tericos de mdio alcance desafiavam a reivindicao realista de que os Estados poderiam ser tratados como atores unitrios, sem referncias s suas estruturas internas e s mudanas dentro deles. Tais analistas propunham-se a examinar a composio do processo de formulao da poltica externa em termos da fragmentao e da rivali-dade burocrtica intraestatal, defendiam que a poltica externa poderia ser melhor entendida pelo exame do impacto de processos sociopolticos dentro da estrutura da formulao da deciso e, em geral, operavam com diferentes combinaes de variveis em nveis distintos, de Estado a Esta-do e de questo a questo.

A partir desses primeiros trabalhos, foram inseridas ao longo do tempo inovaes na conceituao, no desenvolvimento de teorias em vrios nveis de anlise e na experimentao metodolgica. Irving Janis (1982) focou a dinmica da formulao das decises de poltica externa em pequenos grupos e argumentou que a motivao para a manuteno do consenso no grupo e a aceitao pessoal pelo grupo podem levar de-teriorao da qualidade da formulao da deciso. Autores como Graham Allison (1969; 1971) e Morton Halperin (1974) desenvolveram como a for-


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mulao da poltica externa pode ser captada a partir da investigao de organizaes e burocracias. Allison (1969; 1971) apontou que, no fim da dcada de 1960 e no incio da dcada de 1970, os analistas pensavam sobre problemas de polticas militar e externa em termos de modelos concei-tuais implcitos, que tinham consequncias significativas para o contedo de seu pensamento. Segundo o autor, eles eram os seguintes: o Modelo I Modelo da Poltica Racional ; o Modelo II Modelo do Processo Organizacio-nal e o Modelo III Modelo da Poltica Burocrtica (ALLISON, 1969, 1971).

O Modelo da Poltica Racional o Modelo I tem como sua unida-de bsica de anlise a ao governamental concebida como uma escolha racional do Estado. Segundo tal modelo, os Estados so vistos como ato-res racionais e unitrios, que tm um conjunto de objetivos especficos coerente com a funo utilidade e de opes percebidas e uma estimativa nica das consequncias que seguem cada alternativa. Eles escolhem as aes que maximizaro seus objetivos em resposta ao problema estrat-gico com que se deparam, e tais decises so vistas como escolhas nicas entre resultados alternativos em vez de um grande nmero de selees parciais e dinmicas. A racionalidade entendida como uma escolha coe-rente e maximizadora de valor dentro de restries especficas, de forma que os atores agem movidos por interesse, escolhem cursos de ao que maximizem seus ganhos e buscam promover interesses em condies de escassez material (ALLISON, 1971, p.28-38). Jonathan Bendor e Thomas H. Hammond (1992, p.305-309) destacam uma srie de lacunas no Modelo I. Os autores sinalizam que ele tem dois componentes essenciais: um tem base na teoria da deciso que enfoca os atributos dos formuladores de deciso e outro na teoria de jogos que d destaque interao estra-tgica. Porm, o componente da teoria de deciso muito simples, e o modelo negligencia as interaes estratgicas, as bases da teoria de jogos. Allison omite ou trata de forma superficial ou ambgua vrias proprieda-des importantes da teoria da deciso. Dentre elas, cabe destacar a possibi-lidade de que o ator tenha vrios objetivos. O Modelo I mostra-se amb-guo com relao a essa questo, s vezes sugerindo que os atores tenham apenas um objetivo; em outros momentos, levantando a possibilidade de que o ator racional tenha vrios. Alm disso, tal modelo tem orientao para clculos realizados em um nico perodo e parece ignorar que os efeitos das opes podem se espalhar por mltiplos momentos. O Modelo I tambm deixa de lado a incerteza, como fatores exgenos ao jogo. A in-corporao desse elemento poderia levar questo das atitudes dos atores diante do risco. Quanto negligncia da teoria de jogos, cumpre destacar que Allison no examina explicitamente, segundo Bendor & Hammond (1992, p.305-309), como os Estados podem reagir s jogadas dos outros e que sua anlise desenvolvida puramente em termos da escolha maximi-zadora de valor de um formulador de deciso isolado. Porm, as escolhas feitas so realizadas em um ambiente estratgico, de forma que os resul-tados dependem do comportamento dos demais com os quais interagem (BENDOR; HAMMOND, 1992, p.305-309).

J o Modelo do Processo Organizacional o Modelo II tem como sua unidade bsica de anlise a ao governamental como produto orga-nizacional. Os atores no so Estados monolticos, mas ministrios, de-


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partamentos e agncias que tm problemas divididos e poder fracionado, bem como responsabilidade por reas temticas especficas. Nesse mode-lo, o comportamento estatal num caso particular a realizao de rotinas pr-estabelecidas das organizaes. Com base em procedimentos-padro de operao para um desempenho confivel, elas realizam tarefas como a preparao de oramento e a produo de relatrios. Como tais procedi-mentos so padres, os programas conjunto de procedimentos ensaiados para a produo de aes especficas e os repertrios lista de programas organizacionais relevantes ao tipo de atividade no mudam rpida e facil-mente. Nesse sentido, a flexibilidade organizacional limitada, e as novas atividades tipicamente consistem de adaptaes marginais das existentes (ALLISON, 1971, p.78-96). Porm, tal qual o Modelo I, o Modelo II tambm alvo de diversas crticas. Segundo Bendor & Hammond (1992, p.309-313), as organizaes podem ser mais flexveis do que os indivduos que as com-pem. A diviso de trabalho que representa uma vantagem da organiza-o permite que os formuladores de deciso se tornem especialistas em seus domnios e, assim, possam reduzir sua margem de erro. As subunida-des ou as equipes podem trabalhar independentemente na realizao de uma mesma tarefa a fim de ampliar a probabilidade de que seja realizada num determinado prazo. Isso comprova que, ao contrrio do que o Modelo II parece sugerir, as organizaes no so entidades relaxadas e dominadas por uma nica forma de pensamento.

O Modelo da Poltica Burocrtica o Modelo III examina as decises do Estado pela negociao, conduzida em circuitos regulariza-dos, entre indivduos localizados hierarquicamente na poltica burocr-tica. Em tal perspectiva, o Estado no concebido como um ator mo-noltico ou uma soma de organizaes, mas como uma pluralidade de indivduos que atentam para os mltiplos assuntos e problemas intrana-cionais e internacionais (ALLISON, 1969, p.236-242; 1971, p.144-184). A unidade bsica definida como a linha de conduta como consequncia poltica. Essa linha de conduta consequncia, tendo em vista que as posies estatais so resultados do compromisso e da coligao entre elementos inseridos na poltica burocrtica. Tambm poltica, j que a atividade resultante a negociao (ALLISON, 1969, p.239). A deciso no examinada como uma escolha de um ator unitrio, mas como um resultado de jogos de barganha simultneos e sobrepostos (ALLISON, 1969, 1971). Ela investigada em termos da barganha entre jogadores que esto em cargos na burocracia estatal e que tm poder variado so-bre questes particulares e objetivos separveis em subjogos diversos. O aparato do governo configura-se como uma arena complexa para o jogo, em que so levadas em considerao as preferncias de indivduos que participam do processo poltico e a forma como o poder est distri-budo entre eles. As escolhas dos jogadores, as resultantes de jogos, as opes abandonadas e os mal-entendidos definem a ao estatal. Alm disso, as posies que cada jogador ocupa nos principais canais de ao poltica estabelecem o que ele pode e deve fazer, bem como as suas van-tagens e desvantagens e as suas obrigaes. De acordo com a mxima desse modelo, a opinio depende da posio burocrtica, indicando a relevncia das instituies polticas e do papel que os indivduos ocu-


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pam em hierarquias na definio de seus pontos de vista, asseres e julgamentos. Cada indivduo deve identificar opes para preservar sua margem de manobra olhando para baixo; preservar o compromisso dos outros indivduos e os atrair para sua coalizo olhando para o lado; e garantir aos superiores que sua posio a melhor olhando para cima (ALLISON, 1969, p.242; 1971, p.170-177).

O Modelo da Poltica Burocrtica permite, assim, desestabilizar a ideia de que sempre exista consenso entre formuladores de deciso dentro das organizaes estatais. Entretanto, apesar de seus mritos evidentes, o Modelo III tambm no imune a crticas. Segundo Bendor & Hammond (1992, p.313-318), a literatura sobre poltica burocrtica mais discursiva e menos terica, um problema reconhecido inclusive por Allison. Alm disso, tal modelo apresenta inadequaes na construo da natureza do processo de formulao da deciso. Numa perspectiva geral, vrias pro-posies que o sustentam nada mais so do que generalizaes ad hoc que no derivam de forma rigorosa das suposies delineadas pela literatura cujos rendimentos analticos Allison procura explorar na construo do modelo. Com premissas e suposies ambguas, ntida a dificuldade de se determinar quando a barganha caracteriza a formulao da deciso e quem ter que barganhar com quem sobre o qu. Alm disso, mesmo que haja uma distribuio interna de poder, possvel que tais atores no tenham objetivos conflituosos. Para Bendor & Hammond (1992, p.314), como o presidente escolhe a maioria dos jogadores mais importantes e define grande parte das regras do jogo, muitos deles podem no apenas compartilhar seus valores e posies, mas ter objetivos e preferncias se-melhantes na conduo dos assuntos internacionais. Nesse caso, a bar-ganha intensa apresentada por Allison no ocorre, e a situao lembra a ao de um ator unitrio, mesmo havendo diviso domstica de po-der. Quando o conflito e a competio realmente existem, eles podem ser resultados no apenas de objetivos divergentes definidos por posies burocrticas, mas revelar a existncia de crenas distintas. Segundo Ben-dor & Hammond (1992, p.314-316), Allison verifica que diferenas podem, de fato, refletir desacordos mais amplos sobre valores fundamentais, mas sua anlise acaba concentrando-se em fatores burocrticos e leva ten-dncia a ignorar os valores dos participantes no processo de poltica ex-terna. Mesmo marginalizando elementos importantes para a explicao, o modelo , ainda assim, excessivamente complexo, o que acaba por gerar outro problema: ao operar com muitas suposies, variveis e relaes, torna-se quase impossvel determinar o papel e o impacto de cada uma. O impacto da hierarquia no processo de formulao da deciso ignorado por Allison. Diferentes estruturas podem produzir distintos resultados polticos, de forma que a prpria hierarquia deveria ser vista como vari-vel (BENDOR; HAMMOND, 1992, p.314-318). Allison buscou contornar as limitaes do Modelo III promovendo a sua combinao com o II (AL-LISON; HALPERIN, 1972). Porm, Smith (1989, p.124-125) aponta que, na tentativa de extrair os rendimentos analticos das literaturas nas quais pretende basear seus modelos, Allison subexplora as suposies que os sustentam, e as propriedades desses modelos esto fracamente relaciona-das a tais suposies.


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O estudo das caractersticas individuais

Alguns autores dedicaram-se a aprofundar os ambientes psicol-gico e social do processo de formulao da deciso a partir da ideia de que a mente dos formuladores de deciso continha informao e modelos complexos e relacionados como crenas, atitudes, valores, experincias, emoes, estilo e memria e a cultura, a histria e a economia definiam o contexto social em que eles operavam. Snyder, Bruck e Sapin (1954) j apontavam para o exame de variveis cognitivas formadoras da poltica externa (HERZ, 1994, p. 76). Sprout e Sprout (1961) j tinham proposto a distino entre os ambientes operacional e psicolgico em que operam os formuladores de deciso, argumentando que os fatores materiais somente influenciam as atitudes e as decises que compem a poltica externa na medida em que so percebidos e considerados pelo aparato ideacional dos formuladores de deciso no processo de formao dessa poltica. Brecher (1972) e seus associados (BRECHER et al., 1969) j tinham proposto que o ambiente operacional somente influencia as decises de poltica externa depois de filtrado pe-las ideias, imagens e prismas atitudinais dos formuladores de deciso. O trabalho de Carlsnaes (1986) sobre poltica externa e ideologia desvelou a separao entre a dimenso situacional de condies objetivas e mate-riais e a dimenso de disposio e inteno, que remete a ideias, valores e motivaes dos atores.

Explorando os aspectos psicolgicos dos formuladores de deciso, os cognitivistas foram alguns dos primeiros tericos a enfatizar a rele-vncia dos fatores ideacionais na poltica externa. Eles destacaram que as mentes desses indivduos contm ideias e modelos complexos e rela-cionados, como crenas, atitudes, valores, experincias, emoes, estilo e memria (HUDSON, 2005, p. 10-11), e examinaram o processamento da informao pelos agentes humanos. Segundo Tetlock e McGuire Jr. (2002, p. 489-490), o ncleo duro do programa de pesquisa cognitivista consiste da suposio central de que o ambiente internacional impe de-mandas pesadas de processamento da informao sobre formuladores de deciso, que, tendo que lidar com informaes incompletas sobre inten-es e capacidades dos outros, devem escolher entre opes que variam em muitas dimenses de valor incomensurveis e trabalhar em condies de estresse e presso do tempo. Tais formuladores de deciso so vistos como processadores de informao com capacidade limitada, que recor-rem a estratgias simplificadoras para lidar com complexidade, incerteza e trocas com o mundo que os confronta. A poltica externa no se refere ao mundo externo per se, mas imagem simplificada do mundo exter-no construdo nas mentes daqueles que elaboram decises polticas, em um contexto de suas ideias e representaes subjetivas da realidade (TE-TLOCK; MCGUIRE JNIOR, 2002, p. 489).

Segundo Rosati (2000, p. 52-53), os cognitivistas enfatizam as es-truturas cognitivas de crenas, evidenciando que a mente tende a con-sistir de muitas ideias e representaes mentais que so internamente estruturadas em torno de crenas mais centrais. Enquanto as principais abordagens cognitivas nas dcadas de 1950 e 1960 colocavam o indiv-


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duo como um buscador de consistncia motivado a reduzir discre-pncias entre crenas e manter sistemas coerentes de ideias interna-mente consistentes (FESTINGER, 1957; MCGUIRE, 1969), os tericos da cognio social e dos esquemas inseridos no contexto da revoluo cognitiva iniciada na dcada de 1970 concebiam tal indivduo como um cognitive miser, supondo que os sistemas de crenas individuais eram mais fragmentados internamente. Isso sinalizava para um entendimen-to mais complexo e sofisticado da natureza das atitudes e destacava que as mentes dos indivduos so limitadas na sua capacidade de processar informao; por isso, optam por atalhos e adotam esquemas (FISKE; TAYLOR, 1991; MILBURN, 1991).

Um dos principais trabalhos inseridos no contexto da revoluo cognitiva foi o de Robert Jervis (1993), que ressaltava que as percepes do mundo e dos outros atores podem divergir da realidade em mode-los que podem ser detectados e por razes que podemos entender. Jervis (1993) apontava, assim, para a investigao dos mecanismos psicolgicos que influenciam o processo de formulao da deciso ao considerar a in-fluncia de percepes e falsas percepes sobre preferncias por determi-nadas escolhas polticas. A anlise proposta pelo autor debrua-se sobre os mecanismos que filtram a informao incorporada por agentes formu-ladores de deciso, e nesse contexto que se torna possvel observar que informaes so assimiladas de acordo com ideias, expectativas e crenas j presentes no quadro cognitivo dos atores.

A pesquisa representacional que se debruou sobre as suposi-es que os indivduos fazem deles mesmos e dos outros, os objetivos e os valores que esto na base da poltica externa, como o mapeamento cognitivo (AXELROD, 1976) e os cdigos operacionais (GEORGE, 1979) - e a pesquisa procedimental que buscou identificar leis do funcio-namento cognitivo que enfocam como formuladores de deciso pen-sam sobre as questes ( JERVIS, 1993) - nos estudos cognitivos tiveram importncia fundamental na consolidao e na ampliao da discusso acerca dos fatores ideacionais nos principais debates tericos. Porm, como aponta Monica Herz (1994, p. 78-81), tais abordagens se concen-traram nos mecanismos psicolgicos que criam obstculos realiza-o do clculo racional, examinando-os como resultados de processa-mento imperfeito da informao, patologias do processo de formulao da deciso e desencontro entre imagens e realidade que perturbam o processo de deliberao e impedem a adequao de estratgias de ao a objetivos. Contudo, os atributos socioculturais que precedem o mo-mento em que se inicia o processo de deliberao so minimizados ou aparecem como um adendo ao eixo explicativo (HERZ, 1994, p. 80). Tais estudos concebem que as informaes sobre o ambiente operacio-nal desses atores so assimiladas e processadas de acordo com ideias preexistentes em seu quadro cognitivo, sem que se debrucem sobre o processo de construo sociocultural desses atores. Rosati (2000, p. 71-72) reconhece que as diferenas culturais acentuam a probabilidade de percepes equivocadas e de falhas de comunicao, mas reafirma que as pessoas compartilham predisposies cognitivas bsicas, relegando em segundo plano o processo de constituio sociocultural.


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O estudo das caractersticas nacionais e sociais

Enquanto os autores mencionados acima exploraram predomi-nantemente que seria na cognio e no processamento da informao dos agentes humanos a integrao entre todos os nveis explanatrios de Anlise de Poltica Externa, outros se debruaram sobre o estudo de caractersticas nacionais e sociais. Nesse campo, Kalevi Holsti (1970) inovou ao discutir o papel das imagens nacionais que sistematizam as ideias e as percepes sob a forma de guias de comportamento, viabi-lizando o estabelecimento de objetivos e a ordenao de preferncias. Alguns autores (DAHL, 1972; RUMMEL, 1972) se dedicaram ao efeito dos atributos nacionais, como tamanho, riqueza, regime poltico e siste-ma econmico, enquanto outros se dedicaram ao estudo dos limites da autonomia dos Estados em relao a outros grupos sociais no processo de formulao da deciso e ao exame da relao entre imperativos do-msticos e internacionais.

Robert Putnam (1988, p.430-431) afirmava que no bastava apenas observar que fatores domsticos influenciavam os assuntos internacio-nais. Era preciso encontrar perspectivas que integrassem tais esferas e captassem a complexidade de interaes entre os nveis interno e externo, particularmente no processo de negociao internacional. Putnam (1988) desenvolveu, assim, a lgica dos jogos de dois nveis. Foras nacionais buscam seus interesses no nvel domstico exercendo presso sobre o Executivo para que adote medidas favorveis, e ele procura fortalecer seu poder de barganha desenvolvendo coalizes entre elas. Na dimenso in-ternacional, ele visa a atender aos interesses domsticos e a minimizar os impactos negativos dos desenvolvimentos externos (PUTNAM, 1988, p.434). Para efeitos analticos, Putnam (1988, p.436-438) decomps esse processo em Nvel I barganha entre os negociadores na dimenso inter-nacional e Nvel II discusses, na esfera domstica, acerca do consen-timento para ratificao do ato internacional. A necessidade de consen-timento para a ratificao no Nvel II tem efeito direto sobre a barganha dos membros do Executivo no I. O win-set visto como o conjunto dos acordos possveis no Nvel I que poderiam vencer, ou seja, ser aceitos no II. Ceteris paribus, win-sets maiores tornam o acordo no Nvel I mais prov-vel, j que qualquer acordo bem-sucedido deve estar nos win-sets do Nvel II de cada parte. Num momento em que o acordo s possvel quando os win-sets se sobrepem, eles mais provavelmente se sobreporo se forem maiores. O tamanho relativo dos win-sets exerce influncia sobre a distri-buio dos ganhos conjuntos da negociao internacional. Quanto maior for o win-set percebido de um negociador, mais ele poder ser conduzido a ceder aos outros. Um win-set pequeno pode, contudo, ser uma vantagem na barganha, j que limita a capacidade do negociador de realizar conces-ses. Todavia, tem-se o risco de se assumir uma posio imvel que v alm da capacidade do outro lado de condescender. Isso pode provocar a interrupo das negociaes (PUTNAM, 1988, p.440). O tamanho do win-set estabelecido, primeiramente, pela distribuio de poder, esco-lhas polticas e coalizes possveis no Nvel II. So considerados o custo do no-acordo quanto menor tal custo, menor o win-set ; a existncia


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de homogeneidade entre escolhas domsticas e a possibilidade de liga-o sinrgica entre reas temticas ligao de questes no Nvel I que pode alterar resultados no II. Determinam tambm o tamanho do win-set as instituies polticas do Nvel II. Os procedimentos para o consenti-mento para a ratificao de acordos so fundamentais, pois as instituies domsticas podem aumentar o poder de barganha dos negociadores ao reduzirem o tamanho do win-set, mas podem ampliar o risco de desero involuntria incapacidade de cumprir uma promessa por no se obter consentimento para ratificao e tornar parceiros mais cautelosos na negociao. Finalmente, devem ser levadas em conta as estratgias dos negociadores do Nvel I. Eles podem utilizar, por exemplo, compensaes paralelas para conquistar apoio domstico (PUTNAM, 1988, p.441-452).

Moravcsik (1993) deu um passo alm da estrutura analtica desen-volvida por Putnam (1988) ao reforar as bases para uma teoria que per-mitiria examinar a interao entre os nveis internacional e domstico. Dentre os elementos essenciais que deveriam ser considerados, Moravc-sik (1993) afirma que os lderes podem adotar estratgias para redefinir o win-set domstico, manipulando instituies, informao e modelos de ligao entre reas temticas. Em geral, quanto maior for o controle so-bre esses instrumentos e menor for o custo de exerc-lo, maior a sua habilidade de definir o acordo final. Ao limitarem o win-set tying hands , os lderes podem induzir o outro lado na barganha internacional a ce-der a um ponto mais prximo s suas preferncias; ao ampliarem cutting slack , visam a acomodar um acordo internacional que seria rejeitado de outra forma. As preferncias dos lderes podem refletir o interesse de-les em fortalecer sua posio domstica, buscando atender ao interesse dos grupos internos predominantes; um esforo de mobilizao de uma resposta tima aos desenvolvimentos internacionais, independentemen-te dos fatores domsticos; ou suas posies polticas individuais sobre as questes. J Helen Milner (1997) procurou explicar a probabilidade e os termos da cooperao internacional a partir da considerao de trs vari-veis independentes: a estrutura de preferncias polticas dos jogadores vi-sando maximizao de ganhos, a distribuio de poder de deciso pelas instituies polticas domsticas e a distribuio da informao. Segundo Milner (1997, p.98), quanto maiores forem as diferenas entre as prefern-cias dos atores, quanto mais igualmente a informao estiver distribuda e quanto mais as instituies dispersarem poder, mais polirquica a si-tuao domstica. Quanto mais dividido for o governo, menos provvel a cooperao, maior a probabilidade de falha na ratificao, e maior a influncia que o Legislativo tende a exercer sobre os termos do ato internacional, caso tal acordo seja aceito, em particular quanto a atos que envolvam votao formal para a ratificao. Quanto maior for a assime-tria de informao e menos provveis forem os endossantes informados, mais provvel a falha na ratificao.

Outros autores dedicaram-se especificamente ao estudo dos grupos de interesse e do papel da opinio pblica. Lester Milbrath (1967) destaca que atores auxiliares transmitem e interpretam as mensagens que vm dos membros do governo e so dirigidas ao corpo poltico, bem como transmitem e interpretam mensagens na outra direo. Porm, tais ato-


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res auxiliares so mais do que intermedirios: em geral, iniciam comuni-cao dirigida a qualquer lugar no sistema. O formulador de deciso tem poder para decidir quem ele vai ouvir, e o escopo e localizao daque-les envolvidos numa deciso de poltica externa variam de acordo com o problema em questo, bem como a tarefa dos grupos de interesse que esperam exercer influncia sobre o processo de formulao da deciso. Quanto menor for a importncia da questo, maior a probabilidade da influncia do grupo sobre seu resultado; quanto maior a importncia da questo, menor a probabilidade de influncia do grupo. A ateno pblica e as posies conflituosas pelos grupos, que tendem a acompanhar ques-tes mais importantes, servem como checagens sistmicas da influncia desses grupos. Dentre as condies para a influncia dos grupos de in-teresse, cabe destacar que os lderes dos grupos devem conhecer a iden-tidade dos atores envolvidos numa deciso e os passos pelos quais suas deliberaes devem passar. Com o destinatrio em vista e a escolha do timing correto, o grupo precisa de um canal aberto at seu alvo. Grupos de interesse buscam obter uma recepo favorvel da mensagem pelo for-mulador de deciso. As mensagens so filtradas com base na legitimidade e na credibilidade desses grupos (MILBRATH, 1967).

No debate sobre o papel da opinio pblica, Ole Holsti (1992) de-safia o Consenso de Almond-Lippmann ps-Segunda Guerra Mundial, que aponta que o homem comum est muito engajado no preenchi-mento de suas necessidades bsicas para ter tempo e inclinao para satisfazer as suposies heroicas sobre o cidado engajado e informa-do celebrado na teoria democrtica clssica, ficando isso evidente em assuntos estrangeiros, removidos das experincias diretas das massas. Tal consenso coloca que a opinio pblica altamente voltil e oferece fundaes dbias para uma poltica externa saudvel, carente de es-trutura e coerncia e tem impacto limitado sobre a conduo da poltica externa. Holsti (1992) sinaliza que a oposio das massas no agregado caracterizada por certa estabilidade, e isso no menos verdade na po-ltica externa do que em questes domsticas. Quando a atitude muda, tal mudana no aleatria nem removida do real estado dos assun-tos mundiais. Ademais, mesmo sem informao factual, membros da opinio pblica operam empregando algumas crenas superordenadas para guiar seu pensamento num amplo conjunto de questes. Votan-tes podem punir candidatos ou partidos polticos por falhas na poltica externa ou os premiar pelos sucessos. Tendo isso em vista, as decises de poltica externa podem ser tomadas em antecipao s reaes do pblico e s probabilidades de sucesso (HOLSTI, 1992).

O papel dos fatores ideacionais

A relevncia dos fatores ideacionais aqui entendidos de forma abrangente como elementos no-materiais como cultura e regras sociais, por exemplo na poltica externa veio sendo ampliada nos debates con-temporneos por perspectivas como a abordagem neoinstitucionalista sobre ideias, as anlises construtivistas moderadas e os estudos ps-estru-turais. Na primeira abordagem, Judith Goldstein e Robert Keohane (1993)


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enfatizaram que as ideias entendidas como crenas mantidas pelos in-divduos influenciam a poltica quando oferecem mapas que ampliam a clareza dos atores sobre objetivos ou a relao entre meios e fins, afetam resultados de situaes estratgicas em que no h um nico equilbrio ou generalizam padres de comportamento ao estarem incorporadas em instituies. Segundo tais autores, as ideias podem ser de trs tipos: a) vises de mundo, que afetam a vida social de mltiplas formas ao lon-go do tempo, como as religies e a concepo vestfaliana de soberania; b) princpios, que remetem a ideias normativas que especificam critrios para distino entre certo e errado; e c) crenas causais, que se referem a relaes de causa e efeito que derivam da autoridade do consenso entre elites reconhecidas, como cientistas ou lderes espirituais, por exemplo (GOLDSTEIN; KEOHANE, 1993, p. 8-11). Esses autores, segundo Ale-xander Wendt (1999, p. 19), exemplificam a perspectiva dominante no mainstream das Relaes Internacionais quanto ao tratamento dos fatores ideacionais: Goldstein e Keohane (1993) tratam ideias predominantemen-te como variveis intervenientes entre poder/interesse e resultados pol-ticos, de forma que poder e interesse ainda so os elementos explicativos mais importantes, e a nfase dada nos efeitos dessas ideias, no nas suas fontes ou no seu processo de constituio.

As abordagens construtivistas moderadas ofereceram relevncia ainda maior aos fatores ideacionais. Peter Katzenstein (1996, p. 4) res-salta que a abordagem de Ronald Jepperson, Alexander Wendt e Peter Katzenstein (1996) permite a investigao de fatores subestimados pelo mainstream na definio da poltica externa: o contexto cultural e insti-tucional da poltica e a construo da identidade do Estado e outros ato-res polticos. Com o objetivo de examinar a construo da poltica de segurana nacional e da poltica externa, Jepperson; Wendt; Katzenstein (1996, p. 33-37, 52-57) sinalizam que os elementos culturais ou institucio-nais do ambiente dos Estados normas, valores, regras e modelos que definem quais entidades e atores existem em um sistema e como operam e se relacionam afetam os interesses de segurana nacional e as suas po-lticas externas. Alm disso, argumentam que elementos ideacionais dos ambientes global ou domstico constituem identidades, aqui entendidas como construes variadas da condio de nao nationhood, ou seja, ideologias que variam de nao para nao sobre a distino coletiva e da condio de Estado statehood, que remete variao na forma como a soberania estatal desenvolvida domesticamente e projetada interna-cionalmente. Os autores tambm concebem que mudanas na identidade estatal constroem interesses de segurana nacional e as polticas externas dos Estados e que as configuraes da identidade estatal afetam as estru-turas normativas interestatais, como os regimes ou as comunidades de segurana. Nesse processo, as polticas externas adotadas pelos Estados tambm reproduzem e reconstroem a estrutura cultural e institucional.

Steve Smith (2001) critica abordagens construtivistas moderadas destacando que elas preservam a ambiguidade da relao entre os fato-res materiais e ideacionais: essas perspectivas ressaltam que o ideacio-nal constitui o material, mas, em certos momentos, parecem conceber elementos pr-sociais e exploram que o material pode ter poder causal


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independente. Alm disso, Smith tambm ressalta que tais abordagens re-definem o significado de teoria constitutiva para que se torne um adendo teoria causal. Em uma outra perspectiva, tanto Smith como Vendulka Kublkov (2001) defendem que o mundo social no qual atores indepen-dentemente de quem sejam operam governado pela linguagem e pe-las regras. Em face disso, o construtivismo orientado pelas regras (ONUF, 1998) poderia ser uma melhor alternativa para o estudo de poltica exter-na, pois enfoca indivduos, sociedade e regras que os ligam, e a anlise de poltica externa aparece nessa interface. Tais regras definem quem so os agentes na sociedade e, para Nicholas Onuf (1998) e Kublkov (2001) esses podem ser pessoas. Embora diga que as coletividades sociais podem ser agentes, Onuf (1998) sabe que tais coletividades no so pr-sociais; elas so produzidas pelas prticas dos indivduos orientados pelas regras.

J as perspectivas ps-estruturais (CAMPBELL, 1997; DOTY, 1993; WEBER, 1995) desvelam que a preservao da integridade soberana do Estado foi possvel a partir do estabelecimento de hierarquias em circuns-tncias espao-temporalmente especficas. Nessas hierarquias, o sujeito moderno coloca-se como centro interpretativo soberano, uma realidade maior e privilegiada ou uma presena no problematizada, e o Ou-tro concebido em referncia a tal centro, compreendido como uma negao dessa identidade e objetificado em um processo de produo do exterior pelo sujeito (WALKER, 2005, p. 4-6). Por meio do estabelecimen-to de fronteiras artificiais, a soberania imps obstculos entre o interno e o externo, a identidade e a diferena, e serviu como um mecanismo de excluso e de promoo de uma lgica totalizante, fixando referenciais e criando espaos polticos diferenciados ao recorrer ontologia que separa Eu e Outro (WALKER, 1993, 2005). O paradigma da soberania disciplina a ambiguidade e a contingncia da histria ao diferenciar, hierarquizar e normalizar o local em que opera, mas isso no ocorre com referncia a uma fundao pr-dada.

Como o Estado moderno o receptculo da soberania, a reprodu-o dessa soberania necessria para a legitimidade da prpria comu-nidade moderna. Cynthia Weber (1995) aponta que no h um Estado soberano natural justamente porque no h uma fundao natural da soberania; nesse contexto, a autora ressalta que a poltica externa em especial aquela voltada para prticas de interveno permite escrever o Estado, criando prticas discursivas que legitimem o poder e a sobe-rania e consolidando ideias que segregam a diferena presente fora dele. Michael Shapiro (2004) corrobora tal viso, demonstrando que a sobera-nia no um conceito estvel por no possuir uma significao ontol-gica preestabelecida: o Estado uma construo de prticas simblicas, ideacionais e discursivas. J Roxanne Lynn Doty (1993) destaca a nature-za produtiva do poder, o qual opera constituindo modos particulares de subjetividade e disposies interpretativas. Ao desestabilizar a hierarquia estabelecida pela poltica norte-americana de contrainsurgncia em rela-o aos filipinos, a autora desnaturaliza supostas fundaes dos discursos dominantes da poltica externa, permitindo verificar a artificialidade das relaes entre identidade e diferena e conceber a construo social da alteridade como fruto de um discurso de poder historicamente situado.


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David Campbell (1997, p. 68-71) ressalta que a poltica externa com iniciais minsculas refere-se a uma performance poltica produtora de fronteiras, ou seja, a uma prtica poltica que torna externos certos eventos e atores, no apenas situados em oposio a uma entidade social que vista como pr-dada em abordagens do mainstream, mas constru-dos a partir de prticas que tambm constituem o domstico. Ela , na verdade, parte de um processo mltiplo que disciplina a subjetividade ao inserir o homem em uma organizao espao-temporal de dentro e fora, que localiza os perigos ao homem em termos de ameaas que emergem de outras sociedades domsticas e cristaliza ideias que marginalizam e excluem o Outro. Tal tratamento depreciativo da diferena, segundo a crtica de Campbell (1997), viabiliza a resoluo de dilemas e contradies no enfrentamento de novas ameaas e a oferta de justificativas para a ao disciplinadora do Outro. J a Poltica Externa com iniciais maiscu-las tem base no Estado e aparece na forma como convencionalmente entendida na disciplina, operando para reproduzir a constituio da iden-tidade possvel pela poltica externa e conter os desafios identidade. , assim, ligada reproduo da identidade e conteno dos desafios a ela (CAMPBELL, 1997, p. 68-71).

Consideraes finais

Desde o fim da dcada de 1970, com a crise da Poltica Externa Comparada, a subrea de Anlise de Poltica Externa tendeu a adotar perspectivas analticas de mdio alcance, de forma que o comprometi-mento com a comparao foi abandonado por muitos autores. Porm, a comparao no precisa ser feita na forma de grandes conjuntos de dados agregados e utilizando tcnicas estatsticas. Ela tambm pode ser feita por meio de estudos de caso seguindo as orientaes desenvolvidas para tornar os estudos de caso mais sistemticos. Alm disso, pode proceder com enfoque na interpretao e no entendimento. Outro tipo de compa-rao que comeou a ser mais empregada atualmente aquela entre as diferentes perspectivas tericas de poltica externa dentro de um nico estudo em vez simplesmente da comparao dessas perspectivas com as grandes teorias de Relaes Internacionais (KAARBO, 2003, p.157-159).

Alm disso, as teorias passadas sobre a natureza e o contedo dos papeis como a de Holsti (1970), as condies sob as quais eles afetam a poltica externa e as fontes dos papeis poderiam ajudar a dirigir a pes-quisa futura sobre identidade. Ademais, a pesquisa sobre identidade e poltica externa veio fazendo melhor uso da pesquisa psicolgica, como os estudos sobre crenas, imagens e formulao da deciso no passado da Anlise de Poltica Externa. Embora muitos que usam o conceito de identidade tentem evitar o nvel individual ou psicolgico, a identidade mantm-se um conceito fundamentalmente psicolgico, pois diz respeito forma como as pessoas ou os Estados veem a eles mesmos e aos outros. Ademais, com o avano do processo de globalizao na dcada de 2000, mostrou-se necessria a maior nfase no papel da opinio pblica, na in-fluncia de atores domsticos alm das fronteiras de seus Estados e na atividade dos cidados globais (KAARBO, 2003, p.159-162).


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O entendimento trazido pelos analistas de poltica externa sobre os processos de deciso individuais pode formar a base para discusses produtivas com especialistas engajados na anlise da interao estratgi-ca e interessados na aproximao do estudo das Relaes Internacionais de uma perspectiva construtivista. Tericos da escolha racional podem ajudar analistas de poltica externa no exame da transio das escolhas polticas em resultados, enquanto os analistas de poltica externa podem oferecer aos tericos da escolha racional auxlio na resposta questo de onde as preferncias vm. Alm disso, alguns analistas de poltica exter-na podem ligar a qualidade do processo de formulao de deciso com a qualidade do resultado internacional numa forma sistemtica. Nessa inte-rao, os analistas conseguiriam identificar e especificar como e quando suas teorias so mais relevantes (FOYLE, 2003).

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