Diez Años de Desarrollo Local en Argentina

8/14/2019 Diez Aos de Desarrollo Local en Argentina

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Una dcada de desarrollo local en Argentina. Balance y perspectivas

Alejandro [email protected]

Introduccin

Este trabajo busca repasar los principales elementos que le han dado forma al desarrollolocal en Argentina en los ltimos diez aos. Para esto lo hemos dividido en tres partes.En la primera se presenta la concepcin de desarrollo local que guiar el anlisis. En lasegunda se abordarn los elementos centrales que lo constituyen y le dan forma, estosson las instituciones, los actores y las polticas. Finalmente, en la tercera se propondruna periodizacin de su reciente historia.

1. Definiendo el desarrollo localEl desarrollo local es entendido como la capacidad de llevar adelante un proyecto dedesarrollo sustentable en el que se aprovechen las capacidades territoriales, (sociales,

naturales, tcnicas, econmicas, institucionales, culturales, etc.) en pos de un desarrollosostenible. En este proceso se pueden identificar tres dimensiones: una econmica, enla que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los factoresproductivos locales con niveles de productividad suficientes para ser competitivos enlos mercados, otra, sociocultural, en que los valores y las instituciones sirven de base alproceso de desarrollo; y finalmente, una dimensin poltico-administrativa en que laspolticas territoriales permiten crear un entorno econmico favorable, protegerlo deinterferencias externas y proteger el desarrollo local (Vzquez Barquero, 1988: 129).

Ahora bien, si se acepta el carcter complejo y sistmico del desarrollo local no se debeolvidar su dimensin poltica. En este sentido el desarrollo local es, tambin, unaconstruccin poltica en donde el estado local cumplir un rol central. Efectivamente, en

trminos procesuales, se trata de un permanente y masivo proceso de toma de decisionesde los actores locales. Como este tipo de matriz decisional no puede ser ya controladapor mecanismos estatales (la planificacin tradicional) ni por mecanismos de mercado(eficientes en el campo microeconmico), se requiere el establecimiento de redeshorizontales de coordinacin (Boisier, 1998: 23). Estas redes requieren unaarticulacin que les otorgue sentido y direccin. As, se trata de coordinar con unsentido estratgico, se trata de coordinar para avanzar en determinada direccin, parapromover determinados resultados de la accin pblica en su conjunto, y no slo decada una de sus parcelas sectoriales o institucionales. Y el proceso mediante el cual sealcanza o se define ese sentido estratgico, esa direccin en la que la sociedad pretendemarchar, es un proceso eminentemente poltico (Garnier, 1999).

Pero, en este proceso de toma de decisiones no se debe olvidar la desigual distribucinde poder que tienen los actores intervinientes. La articulacin, en sentido poltico,significa catalizar, coordinar y mediar para resolver las tensiones y conflictos que lainteraccin pblico-privado y la dinmica del entramado de las instituciones y losactores locales generan. Entonces, se deber gobernar, tambin, la tensin que ladesigual distribucin de poder genera en la definicin del rumbo y en la distribucin decargas y beneficios.

1 Docente investigador de la Universidad Nacional de Quilmes.


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En este sentido, el verdadero desafo es resolver el tringulo conflictivo del modernodesarrollo regional conjugando de manera positiva los objetivos de eficiencia en laasignacin de recursos pblicos y privados, de equidaden la distribucin de la riqueza yel empleo generados y de preservar a largo plazo el entorno medioambiental(Cotorruelo Menta, 1996). As, en Argentina se plantea el problema de resolver la

integracin de los sectores ms empobrecidos de la sociedad. En este aspecto se destacael papel de las polticas sociales y fundamentalmente aquellas que alienten la economasocial como vnculo de inclusin e integracin social a partir de encontrar unaalternativa productiva con la que se pueda enfrentar los problemas de desempleo yexclusin.

Sin embargo, no se trata de plantear que el desafo de una distribucin ms equitativa dela riqueza es una tarea del gobierno local. As como es sumamente difcil sostener unprograma de desarrollo local sin una poltica nacional y regional que se oriente en esesentido resulta poco razonable pretender una distribucin del ingreso local sin un marconacional. Lo que es necesario plantear, entonces, es que el esfuerzo social que demandael desarrollo, y en particular el desarrollo local, debe contemplar, desde el comienzo y

explcitamente, alternativas para mejorar las condiciones de empleo, para obtener unaequitativa distribucin de la riqueza obtenida y, particularmente en los pases deAmrica Latina, garantizar la inclusin social de los sectores que se encuentranmarginados.

Esta concepcin del desarrollo local mantiene a la dimensin econmica como columnavertebral pero refiere, necesariamente, a otras dimensiones. El desarrollo local no esexclusivamente crecimiento econmico o mero incremento de la productividadempresarial. Como proceso econmico, social, cultural y poltico demanda un esfuerzode articulacin sinrgica pero tambin que las condiciones sociales y culturalesacompaen ese crecimiento y que los beneficios que se generen se distribuyan conequidad.

2. Instituciones, actores y polticas para el desarrollo local2.1. Los municipios argentinos

La institucin estatal indispensable pero, como se ver, no la nica es el gobierno local.Por lo tanto, un primer elemento a considerar es la situacin en que se encuentran losmunicipios argentinos para hacer frente al desarrollo local. Para esto hemosseleccionado tres elementos centrales: las caractersticas institucionales, el tamao y elperfil productivo.

Para el primero hemos definido tres variables: los tipos o categoras de gobierno local,la definicin de la base territorial sobre la que ejerce sus competencias y los recursos deque dispone. Para los primeros, las constituciones provinciales establecen dos grandesniveles, con sus respectivos subniveles. Por un lado, se encuentran aquellas quedenominan municipio a todas las formas de gobierno local, reconociendo,generalmente, diferentes categoras. Por el otro, las que diferencian a los municipiosde otras entidades de gobierno local (denominadas comuna, comisin municipal o defomento, delegacin municipal, etc.) y, finalmente, las que tienen un sistema mixto quecontempla tanto distintas categoras de municipios como a las otras entidades


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mencionadas. El parmetro ms utilizado para constituir un municipio es la poblacin.En pocos casos se establecen o adicionan otros requisitos, o directamente no seespecifican condiciones. La mayor parte de las constituciones establece entre 500 y2.000 habitantes como poblacin mnima requerida para constituir un gobierno local.

En cuanto a la base territorial se distinguen dos grandes grupos. Por un lado, el sistema

de municipio condado (tambin denominado ejido colindante, sistema de partido,departamento o distrito) que incluye reas urbanas y rurales, de manera que todo elterritorio provincial queda comprendido dentro de gobiernos locales (Ej. Buenos Aires yMendoza). Por el otro, el sistema de ejido urbano que hace coincidir los lmites delmunicipio con los de la construccin urbana. Dentro de este sistema se suele adicionarun rea rural, como previsin al crecimiento de la ciudad, que queda dentro de la rbitamunicipal. Ahora bien, que la base territorial del municipio se defina por el municipiocondado o ejido urbano adquiere relevancia en tanto la problemtica del desarrollo localincorporar aspectos rurales y regionales o se deber centrar en las cuestiones urbanas.

Finalmente, los recursos econmicos municipales se destacan por su escasez. sta sedebe a una pobre capacidad recaudadora y a sistemas de coparticipacin que concentran

el gasto en los niveles provincial y nacional. De esta forma se produce una dependenciaeconmica que conduce a una de tipo poltico, generando una relacin radial donde lasprovincias ocupan el centro sobre el que giran y se relacionan los municipios.

En los siguientes cuadros se puede apreciar la situacin de los municipios argentinos encuanto a sus recursos disponibles

Cuadro IGasto Pblico Consolidado

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997* 1998* 1999** 2000** 2001**

Jurisdiccin % % % % % % % % % % %

Nacin 59 55 52 52 53 53 53 51 52 52 52

Prov. Y Ciudad deBs. As. 33 36 39 39 39 39 39 40 40 40 40Municipio 8 8 9 9 8 8 8 9 8 8 8Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

(*) Provisorio (**) EstimacinFuente: Direccin de Gastos Sociales Consolidados - Secretara de Poltica Econmica

http://www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/series_gasto.html

En segundo lugar, se encuentra la cuestin del tamao de los municipios. Argentinacuenta con ms de 2.100 gobiernos locales2, de los cuales unos 1.000 son entidadesgubernamentales que no estn tcnicamente definidas como municipalidades, sino comocomunas, comisiones vecinales, juntas de gobierno, etc. Actualmente en poco ms de

1.700 municipios que tiene una poblacin inferior a los 10.000 habitantes vive solo el11% de la poblacin, mientras que el otro noventa se reparte entre lo los 313 que tieneentre 10.000 y 100.000 habitantes, con el 27% de la poblacin y los 63 municipios quecon ms de 100.000 habitantes renen al 60% de la poblacin. (Cao y Vaca, 1998 eINDEC, 2001). Entonces, la cantidad, heterogeneidad y dispersin de los gobiernoslocales se contrapone a la concentracin de la poblacin en las ciudades. En efecto,

2 Los datos suministrados por diferentes organismos pblicos no siempre concuerdan


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mientras el 80% de los gobiernos locales posee solamente el 13% de la poblacin, el89% de los argentinos vive en reas urbanas (INDEC, 2001).

Esta situacin plantea la necesidad de analizar las polticas de desarrollo local demanera diferenciada para cada tipo de municipio. En primer lugar es necesario despejarel carcter local y regional del desarrollo. En la medida en que la ciudad es ms

grande crece la magnitud y complejidad del Estado, se incrementan los recursos y seconsolida la sociedad civil, a la vez que se pierde proximidad entre la sociedad y elEstado. Inversamente, cuanto ms chica es la ciudad el Estado es ms simple y conmenos recursos pero est ms cercano a la sociedad.

En tercer lugar se trata de analizar el perfil productivo local. Para comenzar debemosdiferenciar el perfil productivo de una ciudad (que no todas lo tienen), de lasactividades econmicas que las sostienen. El primero se refiere a las actividades queconstituyen el motor del desarrollo econmico local, es aquella actividad que generacrecimiento con distribucin del ingreso o con mejoras de las condiciones sociales(Arroyo, 2003). ste ha sido histricamente producto de la accin del Estado, tanto atravs de la inversin directa (petrleo, acero) como del estmulo a la radicacin de

empresas (los distintos regmenes de promocin va eximicin de impuestos) y delmercado, a partir de las decisiones que toman los empresarios.

Por su parte, se suele encontrar una actividad econmica que sostiene a una partesustancial de la poblacin de la ciudad pero que no genera crecimiento ni desarrollo encuanto no articula con el sector productivo local produciendo nuevos emprendimientos.Los tres ejemplos clsicos de esto son las ciudades dominadas por la presencia delEstado (muchas capitales provinciales y muy comn en la Patagonia), las que albergan auna gran empresa que acta en trminos de economa de enclave (ej. Sierra Grande) ylas que dependen de la actividad rural regional y no han logrado encadenar actividadesque aporten valor agregado (por ejemplo insumos o maquinarias para la produccin oindustrializar la produccin primaria regional).

Las ciudades argentinas tienen dos tipos de perfil productivo, el diversificado y elconcentrado. El primero se encuentra en las ciudades que poseen al menos dos motoresde desarrollo, cada uno de los cuales se encuentra en uno de los tres sectores de laeconoma. Se trata, en general, del rea metropolitana de Buenos Aires y de las grandesciudades. Pero, tambin se suelen encontrar ciudades intermedias que conjuganactividades de dos sectores, particularmente cuando se ha logrado un cierto desarrolloindustrial que se articula con el desenvolvimiento del sector primario. Este modelo erabastante comn en ciudades de la pampa hmeda de las provincias de Santa Fe, BuenosAires y Crdoba o en la produccin de vinos en Mendoza. El perfil concentrado seencuentra en las ciudades en donde una rama de actividad se constituye en motor

principal del desarrollo econmico local. Se trata, por ejemplo, de las ciudades conperfil industrial del cordn de la ribera del Ro Paran o de las que han adquirido unperfil turstico (las ciudades de la costa bonaerense, de la regin de los lagos en lacordillera patagnica o del Valle de Punilla en Crdoba).

Ahora bien, la dcada neoliberal ha generado una profunda crisis en las economasregionales y en los perfiles de desarrollo. Siguiendo a Arroyo (2003) se encuentran dostipos de crisis, la abrupta, y la paulatina. La primera, se produce ante el cierre de laempresa que es a la vez principal fuente de trabajo y organizadora de la actividad


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econmica local. Son los casos de San Nicols, en la provincia de Buenos Aires, Cutral-C en Neuqun, o Tartagal en Salta a lo que se suman las pequea localidades quedesaparecieron cuando se levantaron los servicios ferroviarios. Por su parte, en la crisispaulatina No existe un da en la memoria del territorio en que se paraliz laproduccin porque cerr Acindar o dej de funcionar el ferrocarril o YPF dej deextraer petrleo, sino que se sigue haciendo lo mismo de siempre, pero cada vez

integrando menos gente; cada vez ms declinando lentamente (Arroyo 2003, 41). Engeneral es el caso de gran parte del Gran Buenos Aires, afectado por ladesindustrializacin, y las ciudades de la pampa hmeda dependientes del sectoragrcola.

Estos elementos son relevantes para el desarrollo local en cuanto es imprescindible teneren cuenta la existencia o no de un aparato productivo local, una cultura del trabajo y, endefinitiva, los actores capaces de impulsar la construccin o reconstruccin de un perfilproductivo.

2.2. Los actores del desarrollo local.

La nueva relacin Estado-sociedad nos conduce a dirigir la mirada a los actores concapacidad de influencia en la poltica local y, entonces, resulta necesario avanzar en sudefinicin. En primer lugar, resulta conveniente sealar que "los actores no son losagentes racionales postulados por la teora econmica. Por el contrario, disponen de una"racionalidad limitada", es decir que sus objetivos no son claros, ni unvocos, niexplcitos." (Meny y Thoenig, 1992 p. 74). El comportamiento de los actores, en lugarde ser racional en relacin con los objetivos, "es racional, por una parte, en relacin conlas oportunidades y, a travs de stas, con el contexto que las define; y por otra parte, enrelacin con el comportamiento de los dems actores" (Crozier y Friedberg, 1990).

Teniendo en cuenta estas caractersticas, es preciso reconocer a los actores localesestratgicos, que sern aquellos que cuentan con recursos de poder suficientes paraimpedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma dedecisiones y de solucin de conflictos colectivos (Coppedge, 1996). Asimismo, stospodrn ser individuos y organizaciones tanto de los mbitos gubernamentales como nogubernamentales, sean de carcter local o extralocal, que desarrollen actividades dendole poltica (partidarias o sectoriales) o social (incluidos en esta ltima categoratambin los econmicos: productores, empresarios y negocios en general, comunitarios,etc.) (Daz de Landa, 1997).

La relacin Estado-sociedad en el mbito local plantea cuestiones particulares debido,fundamentalmente, a la cercana de los actores sociales con el gobierno. Ahora bien, laheterogeneidad de las distintas realidades locales genera una gran variedad de relaciones

entre las organizaciones sociales y el Estado. stas dependen, generalmente, del tamaode la poblacin; las caractersticas, el perfil y el grado de desarrollo de la economa; lascondiciones geogrficas; las caractersticas de la cultura local; el nivel de desarrollo delas organizaciones sociales; el perfil de los liderazgos, entre otras variables.

As, en general, se puede afirmar que las relaciones entre las organizaciones sociales yel Estado tienden a ser radiales y de influencia, sustentadas en prcticas lobbystas yclientelares. La radialidad se expresa en que el Estado queda en el centro del esquemade relaciones a la vez que los distintos actores se relacionan directamente con el


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municipio y escasamente entre ellos. Ahora bien, los actores con poder reconocidolocalmente tienden a utilizar su influencia para orientar o limitar, segn los casos, lasiniciativas gubernamentales pero rara vez tienen el poder de vetarlas. De esta forma, elEstado mantiene una cierta independencia para la toma de decisiones y es el gobiernolocal, y no la sociedad local y sus organizaciones, el principal generador de propuestastendientes a implementar polticas de desarrollo local (Cravacuore, 2002).

Del entramado de actores sociales surgen dos que son centrales para el desarrollo local.Estos son las organizaciones de la sociedad civil, particularmente las ONGs. y losempresarios y sus organizaciones. Las primeras se han convertido, en los ltimos aos,en el actor privilegiado para focalizar, articular o descentralizar la implementacin depolticas sociales a nivel local. Este proceso, de amplio desarrollo en los paseslatinoamericanos, ha sido alentado por los organismos internacionales. As, por ejemploel PNUD plantea que se considera que las organizaciones de la sociedad civil secaracterizan por su potencial para contribuir a dar respuestas frente a estas necesidades,su capacidad de innovacin y establecimiento de relaciones directas, su estmulo a laparticipacin, su relacin costo-eficiencia, la responsabilidad y rendicin de cuentas desus acciones (PNUD BID, 1998, 15).

Sin embargo, al menos para Amrica Latina, es necesario llamar la atencin sobre lasevidentes limitaciones que numerosas organizaciones de la sociedad civil tienen a lahora de acreditar una efectiva representacin social. En efecto, es comn encontrar adirigentes polticos enmascarados detrs de organizaciones sociales, ya sea cuandocrean su ONGs o cuando se insertan en alguna institucin reconocida parapresentarse como miembro de la dirigencia social, a lo que se suman problemas delegitimidad interna, de consensos alcanzados, de liderazgos no revalidados junto a lapermanencia de relaciones clientelares y el bajo grado de transparencia en lo querespecta al uso de los recursos (Bustelo, 1998).

Por su parte, las relaciones empresarios-municipios se sustentan en las relacionesradiales y de influencia mencionadas y pueden ser directamente empresa-Estado o atravs de las cmaras empresariales, pero siempre teniendo al Estado en el centro. Eltipo de vnculo depender del tipo de reclamo o beneficio que se busca obtener y larelacin ser directa o intermediada segn el tamao y relevancia de la empresa. Sucapacidad de lobby ser menor que la de una cmara de empresarios, excepto que esaempresa sea la de mayor importancia en la ciudad y/o la que brinda mayor empleo. Elobjetivo del sector empresarial es, generalmente, obtener, por un lado, ciertas ventajasque suelen centrarse en temas tributarios (vinculados a las tasas municipales y al papelde los grandes contribuyentes) y de habilitacin e inspeccin, que ltimamente incluyela problemtica ambiental. Por otro lado, se aspira a lograr apoyo poltico e institucionalen las negociaciones con otros niveles de gobierno.

En sntesis, las organizaciones de la sociedad civil se relacionan en forma radial con elEstado y lo hacen con objetivos especficos e individuales, sin visin estratgica delconjunto de la sociedad. A su vez, es rara la cooperacin horizontal entre lasorganizaciones de la sociedad civil, particularmente entre las de los empresarios. As,los distintos actores se relacionan directamente con el municipio y escasamente entreellos.


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2.3. Desarrollo local y polticas pblicas.

El Estado ocupa un lugar central en el complejo proceso que demanda el desarrollolocal por dos razones. Una, que, pese a la crisis de la matriz estado-centrista, continacumpliendo un papel preponderante en la orientacin de la sociedad, la poltica y laeconoma. La otra, que conserva el monopolio de la facultad de imponer normas a

travs de la legislacin que genera.

Efectivamente, si como es generalmente aceptado, las relaciones Estado-sociedad se hanmodificado tambin se debe aceptar que el primero contina ocupando un lugarpreponderante como elemento director de la sociedad (Kooiman, 1993). Pero, a su vez,es preciso reconocer las transformaciones que modifican su rol, centrado en sucapacidad de direccin de la esfera estatal basndose en el control social o en el controlde los recursos esenciales, hacia uno basado en la coordinacin de un proceso dedefinicin de los objetivos de la accin pblica que ser fruto de la interaccin deactores polticos, pblicos y privados.

Asimismo, el papel y la capacidad de control del Estado, lejos de desaparecer, se

transforma ya que la autorregulacin social tiene lugar en un cuadro institucionalreconocido por ste. En particular, el Estado mantiene el derecho de ratificacin legal, elderecho de imponer decisiones autoritarias all donde los actores sociales no lleguen aalguna conclusin y el derecho de intervenir con una accin legal o ejecutiva en el casoen que un sistema autnomo no satisfaga las expectativas de regulacin. Por tanto, elcontrol jerrquico y la autorregulacin social no son mutuamente excluyentes ( Mayntz,2000).

Ahora bien, para el desarrollo local es necesario referirse a los distintos nivelesestatales: la nacin, las provincias y los municipios. Esto se debe a que aquel demandala atencin de la agenda de todos los niveles del Estado. Esto se plantea teniendo encuenta dos elementos de distinta naturaleza, uno emprico y otro terico. El primero serefiere a la experiencia internacional en donde resultan fundamentales no solo laspolticas locales sino las regionales, como el caso de Canad, y las nacionales y hastasupranacionales, como en los casos europeos. El segundo refiere a la necesidad de unaorientacin nacional y regional del desarrollo en el que se enmarque el de tipo local.Efectivamente, si los esfuerzos locales por el desarrollo no son acompaados por otro aescala nacional la sustentabilidad del primero se ver seriamente en riesgo. En otraspalabras, resulta sumamente dificultoso aceptar el desarrollo en una sola ciudad.

De esta forma, el reconocimiento de la centralidad estatal en el desarrollo en general yen el local en particular conduce a observar la actuacin del Estado a travs de laspolticas pblicas. stas podrn tener diferentes objetivos, orientaciones y hasta

funciones en la medida que sean nacionales, provinciales o municipales. El desarrollolocal, entonces, no es un problema exclusivamente de la agenda municipal, sino querequiere de la intervencin de los otros niveles. As, las polticas municipales sonimprescindibles pero no suficientes. De esta forma, resulta indispensable unaarticulacin vertical entre la Nacin, las provincias y los municipios que generesinergia.

A esta articulacin vertical es necesario incorporar una de tipo horizontal en cada niveldel Estado. En efecto, la concepcin integral del desarrollo demanda polticas


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especficas y coordinadas de las diferentes reas del gobierno. De esta forma, eldesarrollo local demanda polticas de promocin econmica, tendientes a estimular laactividad de las empresas; de desarrollo urbano, entre las que se destacan las destinadasa mejorar las condiciones de comunicacin y transporte de la ciudad; las polticasambientales, orientadas no solo a proteger el medio ambiente local sino tambin apropiciar la competitividad de las empresas en este aspecto y las polticas sociales,

particularmente las de educacin, formacin y capacitacin. A su vez, estas polticaspodrn ser exclusivas o concurrentes entre los distintos niveles del Estado, segn loindiquen las atribuciones y competencias jurdicamente establecidas en cada caso.

Asimismo, es necesario subrayar que as como asimilar el desarrollo local a las polticasdestinadas a la promocin econmica conlleva una visin reduccionista, tambin esnecesario reconocer que sin crecimiento econmico no es posible el desarrollo. De estaforma, teniendo en cuenta los elementos presentados, es pertinente sealar la centralidadde las polticas de desarrollo econmico que se constituyen en la columna vertebral dela accin estatal en general y municipal en particular.

Resumiendo, el desarrollo local ser producto, en cuanto intervencin estatal, de la

articulacin vertical entre las polticas nacionales, provinciales y municipales y de lahorizontal entre las distintas reas de gobierno de cada nivel del Estado.

3. El desarrollo local en la ArgentinaEn este apartado presentamos una propuesta de periodizacin de la breve historia deldesarrollo local en Argentina. As se reconocen dos etapas, todava escasamentediferenciadas. La primera abarca desde sus orgenes, a mediados de los noventa, hasta lacrisis de 2001; mientras que la segunda se origina a partir de la devaluacin y,fundamentalemte, de su incorporacin en la agenda del Estado Nacional con la puestaen marcha del Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa Social. A continuacin sepresentarn las principales caractersticas de estas dos etapas.

3.1. La primera etapa: el eje en el desarrollo econmico local.

El desarrollo local en Argentina se fue incorporando a la agenda municipal desdemediados de la dcada de los noventa, en un contexto dominado por un cambioprofundo en el papel del Estado y en las relaciones de ste con la sociedad. Estastransformaciones incluyeron la crisis final del Estado del Bienestar y el surgimiento delEstado Postsocial de cuo neoliberal (Garca Delgado, 1994) y se enmarcaron por laconcurrencia de dos fenmenos que marcaron la dcada; la globalizacin y la reformadel Estado. Asimismo, el contexto econmico se mostr sumamente desfavorable.Estaba dominado por la apertura indiscriminada y una sobrevaluacin del peso que

atentaba contra la competitividad domstica e internacional de los productos nacionales.Adems, el Estado no solo entregaba al mercado las empresas estatales a travs de laprivatizacin sino que, tambin, renunciaba a orientar la economa reservndose elpapel de creador de un ambiente propicio para el desenvolvimiento de las fuerzas delmercado.

La globalizacin gener, por un lado, cambios en los patrones de localizacin delcapital que con mayores flujos de comunicacin permiti incentivar el desarrollo denuevas interacciones en el territorio, produciendo competencia entre las regiones y


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ciudades, a la vez que generaba concentracin y la desestructuracin del tejidoproductivo de base fordista. Por otro lado, se produjo la crisis del Estado-Nacin queperdi capacidad de regulacin y de soberana al ser sometido a una doble erosin. Porarriba por la empresas multinacionales y los organismos internacionales y, por debajo,por la revalorizacin de lo local que el discurso y la dinmica de la globalizacinalentaba (Garca Delgado, 1998) en desmedro de los estados nacionales, que se

presentaban como demasiados pequeos para los grandes problemas y demasiadosgrandes para los pequeos problemas.

El segundo fenmeno que explica los cambios en los municipios fue la reforma delEstado. sta, que tendi a seguir los lineamientos del Consenso de Washington, genertres grandes fenmenos, dos de ellos estrechamente conectados. Primero, una retiradadel Estado de temas que haban integrado la agenda pblica y que desaparecan, sedesvanecan o eran absorbidos por la actividad privada. Segundo, en estrecha sintonacon el anterior, se llev a cabo un proceso de descentralizacin, que, como se ver, tuvopoco que ver con la idea de la descentralizacin de la dcada anterior. Tercero, seprodujo una revalorizacin de la eficacia y la eficiencia del sector pblico que tendi,entre otras cosas, a producir innovacin en la gestin.

La retirada del Estado y el proceso de descentralizacin fueron, de alguna manera, dosaspectos de lo mismo, ya que el segundo fue en el nivel local un fenmeno ms dehecho que de derecho. Ahora bien, as como era un proceso reconocible en todo elmundo (Coraggio, 1997: 106 y Garca Delgado, 1997 a. :15), en los noventa se separde la estrecha relacin con la participacin y la democratizacin que la caracteriz en ladcada anterior. Como lo plantea Jos Luis Coraggio La descentralizacin se estdando en todo el mundo, aunque escasa veces como descentralizacin democratizante.(Coraggio, 1997: 106).

Por su parte en la Argentina tambin surga ligada a la crisis fiscal (Garca Delgado,1997 a. y tambin Daz de Landa, 2001). A su vez, la solucin neoliberal transferaparte importante del conflicto social que las transformaciones econmicas y de laspolticas de ajuste generaban al nivel local (Herzer, 1997). Esta transferencia delconflicto pona de relieve las limitaciones tcnicas y de recurso con las que el municipiodeba enfrentarlas. Esta situacin gener dos tipos de respuestas de los municipios.Unas, reactivas, buscaron la salida tradicional centrada en la reduccin de gastos. Lasotras, incorporaron una prctica ms gerencial en la implementacin de las polticas yactitudes innovadoras para enfrentar la nueva situacin.

Entre estas ltimas se encuentran las polticas de desarrollo econmico local que seorientaron, fundamentalmente, a fortalecer la productividad de las empresas locales conel objetivo de mejorar sus ventajas competitivas para enfrentar los retos de la

globalizacin. Esta direccin era impulsada, por un lado, por la mencionada necesidadde brindar respuestas a la nueva situacin poltica y social. Por otro, por el estmuloexterno generado por la amplia difusin de la experiencia europea, particularmente delnorte de Italia y de algunas ciudades espaolas y por la incorporacin de la cuestin deldesarrollo econmico en la agenda de los problemas urbanos que planteaban losorganismos internacionales de crdito (BM, 1990). Asimismo, este fenmeno fuealentado desde el mundo acadmico por los trabajos de Antonio Vzquez Barquero,Francisco Alburquerque y los del ILPES de la CEPAL que ponan el acento en lascapacidades competitivas e innovadoras de las ciudades. Finalmente, a nivel nacional, el


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difundido xito de la experiencia de Rafaela, en la provincia de Santa Fe, alentaba laexpectativa de su replicabilidad en otras ciudades.

Con este marco, un nmero cada vez mayor de municipios pusieron en marcha dos tiposde polticas. Unas, orientadas a la constitucin de espacios de articulacin y asociacinpblico privado que, por un lado, buscaron mejorar la eficacia de la accin estatal y, al

mismo tiempo, obtener mayor legitimidad poltica y sustentacin social. Las otrasconsistieron en planes o programas destinados a incrementar la productividad local.

Las primeras generaron cuatro tipos de espacios asociativos: la planificacin estratgica,las agencias de desarrollo, los organismos de cooperacin intermunicipal y, a partir del2002, los Consejos Consultivos Municipales. A continuacin revisaremos los tresprimeros, dejando el ltimo para ms adelante.

La planificacin estratgica3 (PE) es entendida como la actividad que tiende a darle unaorientacin definida y explcita al desarrollo socio-econmico de una ciudad o regin.Consiste en un proceso participativo y creativo en donde se busca consensuar objetivos,proyectos y acciones destinadas a mejorar las condiciones de vida de los habitantes.

Dependiendo de los objetivos del gobierno que la impulsa puede ser una herramienta deconcertacin para el desarrollo o una mera iniciativa para obtener legitimacin. Ahorabien, es necesario advertir que por s misma no puede resolver los problemas de laciudad y que no siempre conduce a la incorporacin del desarrollo econmico local enla agenda municipal. En este sentido la relacin entre PE y desarrollo local reconocediferentes caminos. El segundo puede ser producto del primero (por ej. en BahaBlanca) o, inversamente, la PE puede surgir como una necesidad a partir de laimplementacin de polticas de desarrollo econmico local (ej. Malarge) .

Las Agencias de Desarrollo Local (ADL) son una instancia de asociacin pblicoprivado que demanda la creacin de una institucin nueva. sta puede ser de gestindirecta del municipio, un ente autnomo o una entidad mixta, con participacin pblicay privada. Permite concentrar el esfuerzo del gobierno local en una sola rea,maximizando la utilizacin de los recursos disponibles. Posee la ventaja de constituir lacara visible y responsable de las polticas destinadas al desarrollo econmico en elmbito local. Sus problemas son que demanda recursos econmicos del municipio a loque se suma que los resultados se obtienen en el mediano plazo. Si bien es elinstrumento especfico ms desarrollado para el desarrollo econmico local, suimplementacin y sustentablidad no ha resultado una tarea sencilla. En Argentina sepueden mencionar los ejemplos de Ro Grande, Trelew, Baha Blanca y Rosario, entreotros.

Los organismos de cooperacin intermunicipal son asociaciones de municipios

destinadas a promover el desarrollo regional. Estas iniciativas tienden a resolverproblemas de escala y a fortalecer el poder de negociacin de los municipiosintervinientes a la vez que robustecen la lgica territorial - horizontal de los actoresestatales. Tienen como problemas las dificultades de financiamiento, el vaco legal quealgunas provincias presentan, la debilidad que, generalmente, caracteriza a las unidadesque se responsabilizan de su gestin y la persistencia de una cultura que conserva unafuerte rivalidad localista. En Argentina surgieron, fundamentalmente, como iniciativasmunicipales y, en ocasiones, se convirtieron en polticas provinciales (ej. los Corredores

3 En este caso nos referimos a la planificacin estratgica participativa.


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Productivos de Buenos Aires y los Entes Intermunicipales de Crdoba). Adems, sesumaron las microrregiones creadas por el Ministerio del Interior.

Por otra parte, las polticas destinadas a impulsar el desarrollo econmico local seorientaron a apoyar el desarrollo de las pequeas y medianas empresas a partir dediferentes iniciativas. En algunos casos se crearon institutos destinados a promover el

desarrollo econmico (ej. Florencio Varela, Lomas de Zamora, Rafaela). En otros sedesplegaron programas y/o polticas particulares, entre las que se destacan las decapacitacin, tanto empresarial como de los trabajadores; la creacin de organismosdestinados al apoyo al comercio exterior, que procuraban atemperar los altos costos deentrada y permanencia en el mercado internacional (ej. Avellaneda). Asimismo, seimpulsaron polticas de fomento focalizadas por rama de actividad que tienen por objetofortalecer una rama particular que se desarrolla localmente y alienta la articulacinvertical (provisin de insumos) y horizontal (exportaciones conjuntas) con lo que seaspira a generar economa de escala y, as, ganar en competitividad. Algunos ejemplosde estas ltimas son Colazo, con la madera, Trelew, con lo textil, Palpal con laconversin de la minera en turismo, Colonia Caroya con la reconversin de la vid, entreotros.

Finalmente, se encuentran las polticas destinadas a la creacin de nuevas empresas.Entre stas se destacan las incubadoras de empresas, que pueden estar orientadas amicroemprendimientos o a Pymes. Se trata de instrumentos destinados a generar yfavorecer el aprendizaje de la tarea empresarial. En general, se ofrece un espacio fsicoy un ambiente organizacional para recibir temporalmente a emprendedores omicroempresas que requieran asistencia inicial mientras aprenden el oficio deempresario y se encuentran en condiciones de competir en el mercado. Habitualmenteincluyen la participacin de distintas instituciones locales o regionales. Sus ventajasresiden en la posibilidad de generar empresas que sin ese proceso de incubacin, entrminos de proteccin y aprendizaje, difcilmente podran desarrollarse. Susprincipales problemas se encuentran en que el empresario incubado tiende a quedarseen el calorcito de la incubadora, retrasando su salida y obstaculizando el ingreso deotro emprendedor y en que se encuentran dificultades para alcanzar elautosostenimiento econmico de la incubadora. Dos ejemplos de incubadoras se puedenencontrar en General Pico y Olavarra. Por ltimo, tambin ocuparon un lugar destacadolas polticas destinadas a crear y estimular a los microemprendimientos productivos. Lasms comunes fueron la bsqueda y/o el otorgamiento de subsidios, la creacin de feriassectoriales especficas y la oferta de capacitacin.

Ahora bien, la centralidad que adquiri la bsqueda en la mejora de la productividad delas empresas locales estaba en consonancia con el modelo econmico imperante en lamedida que se planteaba como principal, y muchas veces nica, opcin la de mejorar la

competitividad local para insertarse en la economa globalizada. Asimismo, se suponaque el problema de la equidad se resolvera con la teora del derrame, especialmenteadaptada: Si se logra que la economa de la ciudad se inserte competitivamente en elmundo se producir un crecimiento que absorber la mano de obra desocupada.Finalmente, mientras llegaba el derrame, se implementaban polticas focalizadas dedesarrollo social, estimuladas por los programas nacionales pero escasamentearticuladas con el desarrollo local.


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Esta compartimentalizacin entre las polticas de desarrollo econmico y las sociales sereplic con las de desarrollo urbano, medio ambiente y las destinadas a cumplir lasfunciones del poder de polica. En otras palabras, los gobiernos municipales que hanencarado programas de desarrollo local no han logrado generar la necesaria articulacinhorizontal entre las diferentes reparticiones que permita implementar polticas queobtengan sinergia. Esto se debe a que la cultura poltica y organizacional de los

municipios no logra superar la concepcin feudalizada de los organismos pblicos. Aesto se suman los consabidos problemas de gestin y los escasos recursos disponibles.

Por otra parte, las polticas nacionales y provinciales de estmulo al desarrollo localfueron escasas, desarticuladas y con problemas de sustentabilidad. Efectivamente, en losnoventa florecieron programas nacionales, generalmente con financiacin internacional,destinados a mejorar la gestin municipal y a atender la creciente crisis social. Sinembargo, lejos de poder articularse para promover el desarrollo local, generalmentecarecan de anclaje territorial y de eficacia. El Instituto Federal de Asuntos Municipales(IFAM) relev ms de cien programas en los que se debera involucrar a los gobiernoslocales. Sin embargo, un estudio realizado sobre la situacin de los municipios enrelacin al desarrollo local (Altschuler, 2004) demostr que el 52% de los que fueron

encuestados no se encontraban vinculados a programas nacionales, de los cuales el 60%seal como motivo principal el "desconocimiento" de la oferta oficial, mientras que el30% "no obtuvo respuesta" a sus requerimientos. Asimismo, dentro de los que seencuentran vinculados, en su mayora lo estn con un solo organismo, destacndose elINTA, con los programas Pro Huerta y Cambio Rural, el Ministerio de DesarrolloSocial, a travs del Programa Redes, y, en menor medida, la entonces Secretara de laPequea y Mediana Empresa (SEPYME) (Altschuler, 2004).

En cuanto a las polticas especficas de desarrollo local, en esta etapa se implementarondos programas nacionales destinados a fortalecerlo mientras que las provincias crearonministerios o secretaras de la produccin y ponan en marcha algunas iniciativasnovedosas. Desde el Estado Nacional, en el segundo gobierno de Carlos Menem, elMinisterio de Interior cre una serie de microrregiones que tenan el objetivo explcitode fomentar el desarrollo regional y, en el de De la Ra, la SEPYME promovi lacreacin de agencias de desarrollo local. Por su parte entre las iniciativas novedosas delas polticas provinciales se puede destacar la creacin del Instituto de DesarrolloEconmico Bonaerense (IDEB) que instal centros en la mayora de los municipios dela provincia. Sin embargo, ninguna de estas polticas logr sustentabilidad. La mayorade las microrregiones se disolvieron en la medida en que se agotaron los recursosoriginales, la poltica de la SEPYME fue rpidamente abandonada y el IDEB entr encrisis desde el ao 2000.

De esta forma, las iniciativas municipales no contaron con un marco de polticas

pblicas lo suficientemente slido como para articularse. Elemento que es central en lostrminos definidos en este trabajo y sobretodo cuando se compara esta experiencia conlas extranjeras que han tenido xito ya que stas han contado con el apoyo de losgobiernos nacionales y/o regionales, segn los casos.

Esta primera etapa fue cerrada con la crisis de 2001. A partir de entonces se han abiertonuevas oportunidades para el desarrollo local y, al colocarse en el centro de la escena laproblemtica social, adquiere suma relevancia la economa social con la que ahoraaparece asociado.


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3.2. La segunda etapa: la incorporacin del Estado Nacional y la cuestin social.

La crisis de 2001 signific el final del modelo neoliberal imperante. sta fueeconmica, poltica y social. Casi diez aos de neoliberalismo dejaban, en loeconmico, la desestructuracin del tejido productivo, la crisis del sistema financiero y

un endeudamiento sideral que provoc el default de la deuda en enero de 2002. En losocial el deshilachamiento de tejido social con cuatro millones de desocupados y diez yocho millones de pobres, el incremento de la desigualdad social, as como laprecarizacin y la vulnerabilidad de los ms dbiles. En lo poltico, una crisis derepresentacin y legitimidad de la clase poltica y un Estado endeudado y debilitado.

La respuesta a la nueva situacin tuvo, para los intereses de este trabajo, dos elementosdeterminantes. Uno, lo constituy el papel de las organizaciones de la sociedad civil quedesplegaron redes de solidaridad que procuraban atenuar los efectos sociales de la crisis.As, proliferaron las asambleas barriales, los clubes del trueque, las empresasrecuperadas, y nuevos tipos de cooperativas y emprendimientos microeconmicos.Asimismo, el movimiento de trabajadores desocupados adquira una nueva legitimidad.

El otro, fue la reaccin del Estado. Se tomaron medidas que evitaron la profundizacinde la depresin y ahuyentaron el fantasma de la hiperinflacin. Junto al default seprocedi a devaluar el peso y se estableci un tipo de cambio flexible y elevado quegener las condiciones para un incipiente proceso de sustitucin de importaciones. A suvez, se implement un gran plan social destinado a garantizar un ingreso mnimo a unimportante porcentaje de trabajadores desocupados, lo que contribuy a obtener ciertapaz social.

Esta situacin de precario equilibrio ha generado la posibilidad de replantear eldesarrollo local, dentro de una definicin que contemple el problema de la inclusinsocial. En este marco, entonces, el nuevo gobierno dise y puso en marcha el PlanNacional de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra que busca atenderla cuestin social mediante una respuesta productiva anclada territorialmente a nivellocal.

De esta forma, nos encontramos ante una nueva etapa para el desarrollo local queincorpora, junto a las polticas de estmulo a la actividad productiva que domin laprimera etapa, la dimensin social y la participacin del Estado Nacional. Lascondiciones macroeconmicas se muestran propicias para reconstruir el entretejidoproductivo, el Estado nacional lo ha incorporado en su agenda y, finalmente, losmunicipios tienen la oportunidad de sumarse a esta iniciativa consolidndose comoactores del desarrollo a escala local. Sin embargo, esto es, por ahora, ms unaoportunidad y un desafo que una realidad concreta.

Con este panorama y advertencias, pasaremos revista a los principales elementos quepueden redefinir al desarrollo local en Argentina. Estos elementos son el Plan Nacionalde Desarrollo Local "Manos a la Obra, los Consejos Consultivos Municipales (CCM) ylos nuevos actores que han ingresado a escena; el movimiento de trabajadoresdesocupados.

El Plan Manos a la Obra


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El principal esfuerzo del gobierno nacional para estimular el desarrollo local es el PlanNacional de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra que ha puesto enmarcha el Ministerio de Desarrollo Social (MDS). Este plan consiste en un sistema deapoyo a las iniciativas de desarrollo local destinado particularmente a los sectores debajos recursos. As, su propsito es lograr un desarrollo social y econmicamentesustentable que permita generar empleo y mejorar la calidad de vida de las familias en

situacin de vulnerabilidad econmica y social y utilizando los recursos humanos,naturales, culturales y econmicos que se encuentran instalados en la comunidad en unmarco de equidad y participacin social (http://www.desarrollosocial.gov.ar). Mientrasque sus objetivos particulares son los de mejorar los ingresos de los hogares a travs deestrategias de inclusin social que promuevan la creacin y consolidacin de proyectosproductivos y comunitarios; implementar un sistema masivo de apoyo a iniciativas deeconoma social con especial atencin en los beneficiarios de los programas sociales delMDS y programas de ingreso de otros ministerios nacionales, de las provincias ymunicipios; consolidar los espacios de concertacin dentro de la sociedad civil y elEstado (Consejos Consultivos Municipales, Provinciales y Nacional) y el sector privadopara el diseo y gestin de las polticas sociales contemplando las particularidadesregionales y locales (http://www.desarrollosocial.gov.ar).

Para esto se propone, por un lado, contribuir a incrementar el ingreso de las familias ensituacin de pobreza a travs de su participacin en proyectos productivos locales y deacciones dirigidas a desarrollar capacidades para el trabajo. Por otro lado, fortalecer losespacios asociativos locales e interinstitucionales con el objetivo de ampliar sucapacidad de intervencin en el abordaje de las polticas sociales desde la perspectivadel desarrollo local. Asimismo, brindar capacitacin y asistencia tcnica a losemprendedores y trabajadores que integren pequeas unidades econmicas productivas.Por ltimo, ofrecer apoyo econmico - financiero para la compra de insumos,materiales, y equipamiento que se constituyan como capital de trabajo para lospequeos emprendimientos productivos (http://www.desarrollosocial.gov.ar).

Ahora bien, como se pretende impulsar proyectos productivos sustentables desde laperspectiva del desarrollo local, se propone apoyar particularmente a aquellos quecontemplen la potencialidad de la integracin en el perfil local de desarrollo y queestimulen la cooperacin y asociacin entre distintos sectores sociales y econmicos.

Finalmente, los beneficiarios del Plan son, en primer trmino, grupos de personas queintegren una experiencia productiva que, bajo la modalidad de autogestin ycooperacin comunitaria y solidaria, se constituyen para la creacin o fortalecimiento deuna alternativa laboral y de autosostenimiento para las familias de bajos recursos. Ensegundo trmino, los Consejos Consultivos y las organizaciones de la sociedad civilque se orienten a brindar apoyo a grupos de pequeos emprendedores. En tercer

trmino, las reas de las administraciones municipales que tengan competencia sobre laspolticas de promocin del desarrollo econmico y social de la poblacin local.

Los Consejos Consultivos Municipales (CCM)

Los Consejos Consultivos Municipales (CCM) surgen como una instancia derepresentacin y articulacin institucional de nivel local que procura obtener un mayorimpacto social y una mejor implementacin del Plan Jefas y Jefes de Hogar


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Desocupados (PJHD)4. Estn integrados por el gobierno municipal o comunal y lasorganizaciones de la sociedad civil (de trabajadores, empresariales, sociales,confesionales). Su funcionamiento prev que inscriban a los beneficiarios y definan lascontraprestaciones, debiendo informar peridicamente al Ministerio de Trabajo, Empleoy Seguridad Social sobre sus actividades para que ste realice la supervisin sobreposibles irregularidades a travs de sus Agencias Territoriales. De este modo, dos de los

actores que ms cambios haban sufrido durante la dcada de los noventa (losmunicipios y las organizaciones sociales) se encuentran llevando adelante actividadesconjuntas en los CCM (Arroyo 2003 a.).

Su origen estuvo asociado a la funcin de asegurar localmente el control, latransparencia y la efectiva ejecucin del PJHD. Para ello tienen que controlar elprocedimiento de adjudicacin de beneficios, definir, proponer y seleccionar lasactividades y tareas de contraprestacin que realizarn los beneficiarios, proponercriterios de seleccin y listados de beneficiarios para las actividades de contraprestacinproyectadas, efectuar el control y seguimiento del desarrollo de las tareas asignadas alos beneficiarios en el mbito municipal, verificar que los beneficiarios dencumplimiento a las contraprestaciones establecidas, realizar el control formal de los

organismos ejecutores y evaluar la idoneidad para ejecutar las actividades propuestas yautorizar a los organismos ejecutores para la presentacin de actividades o proyectos(MTESS, 2002).

A estas funciones originales, El plan "Manos a la Obra" le incorpor la de avalar losproyectos de economa social que se presenten con lo que busca convertirlos enherramientas privilegiadas para el desarrollo local en la medida en que se constituyan enpromotores de proyectos comunitarios o socio productivos y, por lo tanto en promotoresdel desarrollo local. El desafo, entonces, es transformar a los municipios y los CCM enactores" del desarrollo.

Ahora bien, el desempeo de los CCM tiene distintos matices y formas que presentan

un cuadro heterogneo. Entre los principales problemas se destacan la falta dearticulacin con los Consejos Consultivos de las Provincias (CCP) y con el de la Nacin(Chavez 2002, Arroyo 2003 a.), el surgimiento de conflictos con autoridadesmunicipales (CELS, 2003) y la escasez de instrumentos y recursos adecuados paradesarrollar sus funciones. En este sentido se observa que las funciones operativas queles haba otorgado el Decreto de creacin del Plan y las Resoluciones posteriores hansido absorbidas por las oficinas municipales, manteniendo los CCM susresponsabilidades en lo referente a la toma de decisiones (Cisneros, 2002). Por otrolado, en su integracin sobresale la participacin de funcionarios municipales (CELS,2003) y, en menor medida, la de los actores de la sociedad civil, registrndose unmarcado dficit en la presencia del sector de la economa privada. (Se puede ver Arroyo2003a. y la composicin de los CCM en www.trabajo.gov.ar). A esto se suma que en

muchos casos los representantes de las organizaciones sociales tienen estrechas

4 El Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJHD) surgi como una respuesta del gobierno nacional ala emergencia social, fundamentalmente de carcter alimentario y ocupacional, que gener la crisis de2001. A travs de este plan se busca garantizar el establecimiento del derecho familiar de inclusinsocial para lo que se efecta el pago de una ayuda econmica no remunerativa a cambio de unacontraprestacin que deben realizar los beneficiarios. El monto del beneficio es de 150 pesos por cadatitular y resulta compatible con la percepcin por parte de alguno de los miembros del grupo familiar debecas estudiantiles o transferencias de otro programa social, por montos menores o ayudas alimentarias.


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relaciones con el poder de turno. En sntesis, los CCM tiene severos problemas derepresentatividad para encara un proyecto de desarrollo local y economa social.

Los nuevos actores sociales

Los nuevos actores sociales para el desarrollo local, en esta nueva clave de inclusin,son las organizaciones de desocupados5. Son actores del desarrollo local en la medidaque se trata de organizaciones con reconocida capacidad de representacin yorganizacin y sus integrantes se encuentran comprendidos entre los beneficiarios delPlan Manos a la Obra. Para los efectos de este trabajo se presentarn, primero, el perfilde los potenciales beneficiarios del Plan, en relacin a la economa social y, luego, lasprincipales caractersticas de las organizaciones de desocupados.

Los potenciales beneficiarios del Plan Manos a la Obra son las personas desocupadas oque trabajan en el sector informal de la economa y que integran hogares convulnerabilidad econmica (SIEMPRO, 2003 a.). Se caracterizan por un bajo perfil

educativo y una experiencia laboral dominada por tareas no calificadas. La mitad estocupada, fundamentalmente, en tareas de cuenta propia y los asalariados lo estn enmicroestablecimientos. Ms de un tercio trabaja en pequeos establecimientos decomercio, restaurantes y hoteles, siguindole en importancia relativa los ocupados en laconstruccin y en establecimientos industriales. Los que se encuentran ocupadospresentan trayectorias laborales inestables, subocupacin horaria, bajos salarios y,generalmente, trabajan bajo formas de contratacin atpicas de duracindesconocida o como temporarios con contrato o con acuerdo de palabra. Finalmente,demuestran una escasa motivacin para la formacin y capacitacin (Secretara deEmpleo, 2003, SIEMPRO, 2003 y 2003 a.). Este perfil genera debilidades en lascapacidades laborales pero, lo que es ms significativo para la economa social, unaescasa o nula experiencia en participacin en organizaciones horizontales y solidariasque tradicionalmente aportaba, principalmente, la actividad sindical. De esta forma, sise asume que los actores del desarrollo local y la economa social deben reunir lascaractersticas de un emprendedor con actitudes y prcticas solidarias, el perfil de lospotenciales beneficiarios del Plan Manos a la Obra constituye un serio problema.

Por su parte, las organizaciones de desocupados surgieron a mediados de la dcadapasada y son hijas del desempleo abierto. Se originaron y crecieron en las localidadesque han sufrido una crisis abrupta para, luego, extenderse al conurbano bonaerense.Obtuvieron su pico de legitimidad social con el estallido de la crisis entre fines de 2001y comienzos de 2002.

Estas organizaciones contienen, fundamentalmente, a tres grupos. Uno, el de los nuevospobres que el desempleo ha generado y que poseen ciertas herramientas culturales y/oalguna experiencia sindical que les otorga capacidad de organizacin. Otro, losintegrantes de organizaciones de base territorial que haban basado su trabajo en temascomo por ejemplo el desarrollo del barrio, la lucha por el derecho a la tierra y lavivienda; que poseen prestigio social y una amplia capacidad de organizacin y queestn habituados a entablar negociaciones con el poder poltico de turno. El tercero, lossectores tradicionalmente marginados, que han sido excluidos del mercado de trabajo, y

5 Para ampliar sobre estos nuevos actores se puede ver Svampa y Pereyra, 2003.


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que encuentran en estas organizaciones tanto un colectivo que los contiene como unaforma de canalizar sus reclamos y una fuente de recursos para garantizar su propiasobreviviencia. En este sentido, es necesario llamar la atencin sobre el activo rol quedesempean las mujeres y la familia completa en la organizacin y en los momentos dela lucha a travs de los cortes de ruta y calles.

Por otro lado, tienen posiciones polticas e ideolgicas sumamente diversas, lo quegenera, a su vez, diferentes formas de relacin con el Estado. Algunas son mscombativas y frontales y otras ms negociadoras, pero todas tienen como reclamocomn el empleo. Hasta 2002 se concentraban en solicitar la ampliacin de lasasignaciones del entonces Plan Trabajar. Con el lanzamiento del PJHD algunasorganizaciones centraron su lucha en la incorporacin de todos los potencialesbeneficiarios y otras en la creacin de puestos de trabajo genuinos.

En este sentido, el plan Manos a la Obra, en la medida que alienta proyectos de tipoproductivo y comunitario, encontr respuestas favorables en muchas organizaciones dedesocupados. stas han presentado proyectos y obtenido financiamiento paraemprendimientos productivos, particularmente microemprendimientos y cooperativas

de trabajo, que pueden vincularse a los proyectos de desarrollo local.

La relacin entre las organizaciones de desocupados y los municipios es compleja. Enprimer lugar porque estas organizaciones dirigen sus reclamos directamente a la Nacin,particularmente al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social que ha venidoadministrando los planes de empleo. De esta forma los gobiernos locales quedan,generalmente, al margen de estos reclamos. Ahora bien, con la creacin de los CCMesta situacin puede tender a cambiar porque es en ese mbito donde se deben resolverdos cuestiones bsicas, las altas y bajas del PJHD y el aval para los proyectos delPrograma Manos a la Obra. Sin embargo, es necesario reconocer que la incorporacinde estas organizaciones a los CCM no se ha producido en la medida de lo esperadoporque el municipio no las convoca o aquellas no aceptan participar.

Reflexiones finales

Una primera cuestin a tener en cuenta para el desarrollo local es el tamao y el perfilproductivo de los municipios. El tamao tiene relevancia en relacin a la posibilidad dedesarrollar un perfil productivo definido, a cuestiones de economa de escala y a laexistencia de una sociedad civil desarrollada que genere organizaciones que puedenconvertirse en los actores institucionales que se requieren. Cuando las ciudades son msgrandes ganan en perfil productivo y en la cantidad y calidad de actores pero pierden encuanto a la relacin entre la sociedad y el Estado. En el caso de las reas metropolitanas,esta situacin se complejiza por la coexistencia de diferentes municipios, lo que genera

la necesidad de articulacin y cooperacin intermunicipal. De esta forma, el desarrollolocal adquirir diferentes formas segn el tamao y perfil productivo local. Desdenuestra perspectiva se entiende que el desarrollo local - municipal se reserva para lasciudades de entre 10.000 y 250.000 habitantes mientras que para las de menos de10.000 habitantes y las reas metropolitanas el desarrollo debera tender a ser regional-intermunicipal.

Una segunda cuestin es la de las polticas nacionales. Por un lado, el Plan Manos a laObra debe hacer frente al problema del perfil que poseen sus potenciales beneficiarios a


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la vez que tiene que consolidar el rol y las responsabilidades de los actoresinstitucionales sobre los que recae el mayor peso de la implementacin territorial. As,se requiere aprovechar las potencialidades de trabajar con organizaciones de la sociedadcivil, con los pros y contras antes mencionados y, por otra parte, promover laarticulacin entre los municipios y los CCM con el fin de alentar el desarrollo local conun perfil productivo propio. De esta forma, adquieren suma relevancia el desafo de las

polticas nacionales de desarrollo local que tienden a generar y consolidar las instanciasasociativas y a construir un nuevo actor econmico bajo los lineamientos de laeconoma social. El Plan tiene, entonces, el doble desafo de desplegar sus polticas a lavez que debe ir construyendo las instituciones y los actores donde apoyarseterritorialmente.

Por otro lado, en la Argentina se ha generado una oportunidad para que las economaslocales puedan comenzar a crecer por razones macroeconmicas (el actual tipo decambio) y que, en ese proceso, se reconstituyan los entramados y perfiles productivos.Pero este nuevo crecimiento solo se podr convertir en desarrollo local en la medida enque se entrelacen las cadenas productivas y se comience un proceso de inclusin social.Hasta ahora las polticas nacionales parecen seguir el curso paralelo que las ha

caracterizado generalmente. La poltica econmica se ha concentrado en conservar untipo de cambio alto y flexible y en la negociacin de la deuda. El desarrollo local en laagenda nacional parece quedar circuscripto a la esfera social. De esta forma, si no selogra articular la iniciativa del Ministerio de Desarrollo Social con polticas de las reasde produccin, de obras pblicas y de la Secretara de Ciencia y Tcnica se corre elriesgo de desaprovechar una gran oportunidad.

Para finalizar, el desarrollo local en Argentina ha sido el producto de una reaccinproactiva e innovadora de una parte de la dirigencia local ante los nuevos problemasque le presentaban. Su futuro, en cuanto a sustentablidad y resultados esperados,depender del papel que jueguen tanto los actores locales (fundamentalmente losdirigentes polticos, los empresarios y los nuevos emprendedores), como las polticasnacionales, provinciales y municipales para afrontar los nuevos desafos y aprovecharlas nuevas oportunidades


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