Dipartimento di Economia Economia delle Aziende Pubbliche 29 aprile 2002

Dipartimento di Economia

Economia delle Aziende Pubbliche

29 aprile 2002

IL SISTEMA DI CONTROLLOIL SISTEMA DI CONTROLLO

Attività decisionale

Attività operativa Attività di gestioneAttività di gestione

Realtà semplice

Realtà complessa

Controllo legato all’amministrazione diretta

Divisione dei compiti

Fayol: “Il dirigente deve dedicare tempo ed energia a svolgere attività logiche ed operative che si possono qualificare di controllo”.

Se aumenta la complessità aziendale si ha separazione tra:

•Amministrazione

•Attività di controllointerno

esterno

Questa separazione nelle aziende pubbliche ha una duplice motivazione:

•Istituzionale: SEPARAZIONE DEI POTERI

•Aziendale: SUDDIVISIONE DEI COMPITI

IL CONTROLLO BUROCRATICOIL CONTROLLO BUROCRATICO

WEBER: modello di “burocrazia” come sistema di razionale organizzazione

WILSON: concezione “classica” di Public Administration

1. Separazione tra attività amministrativa e di governo

2. Definizione esterna degli obiettivi

3. Scomposizione dell’attività amministrativa nelle sue unità di base (le singole operazioni)

4. Attività amministrativa codificata in atti

5. Il rispetto delle modalità di svolgimento dell’attività è ritenuto di per sé garanzia di ottenimento dei risultati

L’attività amministrativa può essere studiata come sottosistema di:

OperazioniDecisioniInformazioni

che producono determinati risultati


Il controllo burocratico si occupa della forma più che dei contenuti:

può essere effettuato anche da chi non ha una conoscenza specifica dell’amministrazione.

Il controllo burocratico è sovente una delle principali cause del mancato conseguimento dell’obiettivo che esso stesso si propone, ossia la responsabilizzazione dell’amministrazione pubblica.

Il sistema di controllo burocratico crea un rilevante squilibrio tra:

•Azioni formalmente corrette

•Azioni rispondenti ai criteri efficienza, efficacia ed economicità, ma discutibili sul piano formale

Il rapporto vantaggi-svantaggi, premi-rischi favorisce il primo tipo.


Il controllo burocratico è lo strumento di una logica di conduzione delle organizzazioni complesse sintetizzabile nei seguenti elementi:

•I fenomeni sono interpretati in base a modelli

•Modelli dotati di coerenza interna

•Si ritiene possibile tradurre modelli teorici in operativi

•Si cerca la coerenza tra azione reale e modello

Con il controllo burocratico si cerca di vincolare/influenzare i fenomeni reali in modo che essi affermino la validità dei modelli di riferimento

Motivi che hanno favorito il controllo burocratico:•Sistema amministrativo chiuso

•Interesse generale•“Regole della politica”

IL CONTROLLO MANAGERIALEIL CONTROLLO MANAGERIALE

Insieme delle analisi, delle valutazioni, delle decisioni e delle azioni idonee a migliorare continuamente la “combinazione tecnica ed economica” per aumentare la “capacità di risposta del sistema pubblico” a bisogni sempre crescenti.

(per obiettivi diversi occorrono strumenti diversi e quindi non può esistere un modello operativo predefinito valido per il conseguimento degli obiettivi)

Ciclo di controllo manageriale dell’amministrazione pubblica

Obiettivo: la continua modificazione dei modelli di riferimento e non la loro riproduzione

IL CONTROLLO MANAGERIALEIL CONTROLLO MANAGERIALE

Fattori strutturali per il diffondersi del controllo manageriale:

1. Miglioramento dei processi di trasformazione dei fattori produttivi in servizi

2. Sempre meno aspetti ideali o ideologici, sempre più legato alla capacità operativa

3. Concorrenza nei servizi pubblici

4. Dominare la complessità fattore critico

5. Ricerca della minore dispersione di ricchezza

6. Crisi della burocrazia come classe sociale

Differenze tra Controllo Burocratico e Controllo ManagerialeDifferenze tra Controllo Burocratico e Controllo Manageriale

Contesto istituzionale:Contesto istituzionale:

C.B. Pubblica Amministrazione come sistema sociale organizzato politicamenteC.M. Pubblica Amministrazione come “azienda autonoma”

Legittimazione:Legittimazione:C.B. “strumento operativo” dello statoC.M. effettiva capacità di produrre beni

Oggetto:Oggetto:C.B. singoli attiC.M. processi

Contenuto:Contenuto:C.B. formaC.M. risultati

Criteri:Criteri:C.B. “correttezza formale”C.M. efficienza, efficacia ed economicità

Obiettivi:Obiettivi:C.B. la conformità dell’azione al modelloC.M. innovazione ed adattamento

Influssi sui comportamenti amministrativi:Influssi sui comportamenti amministrativi:C.B. standardC.M. creatività e sperimentazione

Ambiente di riferimento:Ambiente di riferimento:C.B. evoluzione lenta e lineareC.M. fortemente dinamico

C.B. in quei settori in cui l’ente pubblico svolge funzione di garanzia (certificaz., autorizzaz., ecc.)C.M. settori in cui si ha produzione ed erogazione di beni e servizi


ASPETTI DI DIFFERENZIAZIONE

CONTROLLO BUROCRATICO

CONTROLLO MANAGERIALE

OBIETTIVI

CONFORMARE L’AZIONE AMM.VA ALLA LEGGE

INNOVAZIONE AZIONE AMM.VA RISPETTO AI BISOGNI

INFLUSSO SUI COMPORTAMENTI

STANDARDIZZAZIONE

SPERIMENTAZIONE

PERSONE PREMIATE

ESECUTORI ACRITICI

ORIENT. A APPREND.

PREMI-PUNIZIONI

PUNISCE CHI NON SEGUE LA NORMA

PREMIA CHI RAGGIUNGE RISULTATI

AMBIENTE DI RIFERIMENTO

A LENTA EVOLUZIONE

A RAPIDA EVOLUZIONE

TIPO DI RESPONSABILIZZAZ.

ORIENT. A PREVENZ. E REPRESSIONE

ORIENT. A GUIDA E INCENTIVAZIONE


ASPETTI DI DIFFERENZIAZIONE

CONTROLLO BUROCRATICO

CONTROLLO MANAGERIALE

CONTESTO ISTITUZIONALE

P.A. PARTE DEL SIST. SOCIALE POLITIC. ORGANIZZATO

P.A. COME SISTEMA DI AZIENDE

LEGITTIMAZIONE P.A.

STRUMENTO DELLO STATO

CAPACITA’ DI PRODURRE RISULTATI

NATURA DELLA P.A.

AMM.NE SERVENTE ALLA POLITICA

AMM.NE INTERAG. CON POLITICA

OGGETTO

ATTI E PROCEDURE

PROCESSI

CONTENUTO

FORMA

RAPPORTO RISULTATI-RISORSE

CRITERI CORRETT. FORMALE LEGALITA’

EFF.-EFFIC.- ECONOMICITA’


Sistema di misurazioni (qualitative e/o quantitative) di risultati economici complessivi e parziali della gestione, che consentono di effettuare analisi (tramite confronti) sull’andamento della gestione, utili ad esprimere valutazioni (ossia giudizi sugli andamenti stessi) finalizzate a prendere decisioni riguardanti la gestione.

Controllo di GestioneControllo di Gestione

Definizione:Definizione:

Il controllo di gestione è:Il controllo di gestione è:•Di tipo economico•Misurazione esplicita delle conseguenze•Analisi tramite confronto•Supporto delle decisioni•Compatibilità tra le azioni che si svolgono e le risorse economiche a disposizione•Confronto tra parametri assunti e risultati effettivi

Un particolare “controllo interno” è il:


Obiettivi desiderati

(standard) livello di risultato atteso

Impiego delle risorse

Ottenimento dei risultati

Misurazione

Confronto tra

obiettivie risultati

Ricerca delle cause per il cambiamento

Conferma nei processi di impiego

Gap tra risultati desiderati e risultati conseguiti

PROCESSO DI CONTROLLOPROCESSO DI CONTROLLO

IL CONTROLLO SUGLI ATTI (segue)

Schema del processo decisionale e gestionale

SITUAZIONE PROBLEMATICA

PROCESSO DECISIONALE

ATTO AMMINISTRATIVO

CONTROLLO ESTERNO

SVOLGIMENTO DEI PROCESSI

OTTENIMENTO DEI RISULTATI

Contabilità e Bilancio negli Enti Pubblici


In merito alla misurazione:

I sistemi di rilevazione propri delle aziende pubbliche fanno riferimento alla contabilità finanziaria che non permette un adeguato riscontro tra i valori; inoltre la misurazione degli obiettivi in termini finanziari non trova comunque nella contabilità pubblica un adeguato strumento in quanto, date le caratteristiche delle sue finalità prevalentemente autorizzative ed alla sua struttura per capitoli, non consente di quantificare e qualificare le risorse nei confronti di specifici standard di obiettivo


Il controllo:

Non può essere accentrato ai massimi livelli, ma deve essere diffuso in tutta la struttura organizzativa.

Un controllo accentrato non permetterebbe di individuare adeguate risposte alle indicazioni fornite dal processo medesimo


In questi ultimi anni: Si è sviluppata una forte attenzione al controllo di gestione e numerose esperienze si sono realizzate nei vari enti pubblici italiani.

La caratteristica di queste esperienze è quella di mettere in evidenza un forte collegamento tra le risorse impiegate nei vari centri di responsabilità e i risultati intesi come prestazioni o servizi erogati


CARATTERISTICHE DEL CONTROLLO DI GESTIONE

1) l'individuazione e la misurazione dei risultati (l'output dei processi economici della gestione);

2) lo spazio di autonomia decisionale ed operativa ed il collegamento tra vari enti pubblici;

3) la tipologia dei servizi erogati;

4) l'organizzazione dell'ente pubblico e il ruolo degli organi politici e degli organi tecnici.


Individuazione e la misurazione dei risultati (l'output dei processi economici della gestione

I risultati conseguiti dall'ente pubblico possono essere suddivisi in due rilevanti classi:

risultati intermedi o prestazioni erogaterisultati finali o modificazione del bisogno

L'ente pubblico non è chiamato quindi ad erogare prestazione singole e particolari, ma, individuati i bisogni globali, deve garantirne il soddisfacimento attraverso modalità organizzative e tipologie di servizi che di volta in volta sono considerati utili a tale scopo



Esemplificando, negli enti pubblici non è di per sé rilevante il numero di prestazioni di assistenza sociale rese ad anziani, ma il soddisfacimento dei bisogni della terza età, oppure non risultano rilevanti i chilometri di strade costruite, ma il soddisfacimento del bisogno di comunicazione, ecc

Si giunge quindi a due diverse tipologie di giudizi sui risultati:

PRESTAZIONI EROGATE

SODDISFACIMENTO DEL BISOGNO



PRESTAZIONI EROGATE

SODDISFACIMENTO DEL BISOGNO

Il controllo di gestione è un sistema in cui la valutazione è Il controllo di gestione è un sistema in cui la valutazione è riferita:riferita:

•sia al rapporto risultati-risorse, sia al rapporto risultati-risorse,

•sia al rapporto risorse-bisogni.sia al rapporto risorse-bisogni.


Lo spazio di autonomia decisionale ed operativa ed il collegamento tra vari enti pubblici

La molteplicità di vincoli (Stato nei confronti di Regioni,

Province e Comuni; Regioni nei confronti di Province e

Comuni, ecc.)

condiziona spesso la gestione in modo rilevante: adesempio nei confronti del tempodi esecuzione che è determinato da eventuali pareri

ocontrolli di altre organizzazioni o, ancora, nelladisponibilità di risorse finanziarie derivanti datrasferimenti da altri livelli di governo


La tipologia dei servizi erogati

La tipologia delle prestazioni e dei servizi erogati dall'ente pubblico territoriale hanno caratteristiche particolari che possono essere riassunte nei seguenti elementi:

1. ampia gamma di « prodotti » tra loro molto diversificati per caratteristiche di risorse impiegate, per caratteristiche dei processi produttivi, per modalità di erogazione;

2. prestazioni e servizi integrati, il cui effetto sull'utente risulta essere condizionato da più enti pubblici;

3. prestazioni e servizi diversificati rispetto all'autonomia professionale assegnata agli operatori


L'organizzazione dell'ente pubblico e il ruolo degli organi politici e degli organi tecnici

I rapporti che vengono ad instaurarsi tra gli organi tecnici e gli organi politici vedono nel sistema di controllo differenti esigenze conoscitive e di intervento; in linea generale gli organi politici sono responsabili innanzitutto del raggiungimento dei fini istituzionali, mentre gli organi tecnici hanno una responsabilità diretta sulla produzione di servizi.

L'individuazione degli standard di controllo si configura quindi come un processo a « cascata » che vede una definizione di vari standard di soddisfacimento del bisogno da parte degli organi politici, una definizione degli obiettivi di prestazione e/o servizio da parte degli organi tecnici.


Il controllo dell’efficienza e dell’efficacia

Il concetto di efficienzaIl concetto di efficienza è individuabile considerando il rapporto esistente fra le risorse impiegate e le prestazioni erogate.

Il concetto di efficaciaIl concetto di efficacia può essere utilmente individuato separando due diversi fenomeni, da un lato la modificazione del bisogno ottenuta attraverso l'erogazione delle prestazioni e d'altro lato il giudizio sulla adeguatezza qualitativa e quantitativa dei servizi rispetto agli obiettivi

““efficacia sociale” efficacia sociale” per rispondere in modo adeguato alle modificazioni di domanda e bisogno;

““efficacia gestionale” efficacia gestionale” permette di misurare l’adeguatezza dell’organizzazione agli obiettivi individuati;

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