Direito Administrativo para TCE-PE2017 Auditor e Analista ... · 5/6/2011 · e televisão, de energia elétrica, de navegação aérea, de transporte ... Teoria e exercícios comentados

Direito Administrativo para TCE-PE 2017

Auditor e Analista de Controle Externo Contas PblicasTeoria e exerccios comentados

Prof. Erick Alves Aula 10

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AULA 10

Ol pessoal!

A aula de hoje sobre servios pblicos. Estudaremos osaspectos doutrinrios relacionados ao tema e as formas de delegao aosparticulares, incluindo as parcerias pblico-privadas.

Seguiremos o seguinte sumrio:

SUMRIO

Servios pblicos.............................................................................................................................................................4

Competncia ................................................................................................................................................................... 12

Classificaes.................................................................................................................................................................. 16

Originrio e derivado ............................................................................................................................................... 16

Exclusivo e no exclusivo ....................................................................................................................................... 17

Prprio e imprprio.................................................................................................................................................. 17

Administrativo, comercial e social...................................................................................................................... 18

Geral e individual ....................................................................................................................................................... 19

Obrigatrio e facultativo ......................................................................................................................................... 20

Formas de prestao .................................................................................................................................................. 23

Regulamentao e controle .................................................................................................................................... 24

Concesso e permisso de servio pblico .................................................................................................... 26

Requisitos do servio pblico adequado.......................................................................................................... 33

Licitao prvia........................................................................................................................................................... 39

Prazo................................................................................................................................................................................ 44

Transferncia de encargos ..................................................................................................................................... 44

Poltica tarifria .......................................................................................................................................................... 48

Direitos e obrigaes................................................................................................................................................ 50

Interveno................................................................................................................................................................... 58

Formas de extino ................................................................................................................................................... 60

Autorizao de servio pblico ............................................................................................................................ 68

Parcerias pblico-privadas .................................................................................................................................... 71

Modalidades ................................................................................................................................................................. 72

Restries...................................................................................................................................................................... 73

Tipos de contraprestao ....................................................................................................................................... 73

Garantias........................................................................................................................................................................ 75

Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas (FGP) ........................................................................... 77





Sociedade de Propsito Especfico (SPE)......................................................................................................... 78

Licitao prvia PPP.............................................................................................................................................. 79

Disposies aplicveis apenas Unio ............................................................................................................. 80

Mais questes de prova ............................................................................................................................................ 85

Jurisprudncia .............................................................................................................................................................105

RESUMO DA AULA ...................................................................................................................................................107

Questes comentadas na aula .............................................................................................................................110

Gabarito ...........................................................................................................................................................................118

As leis necessrias para o acompanhamento da aula, alm daConstituio Federal, so as seguintes:

Lei 8.987/1995: dispe sobre o regime de concesso e permissoda prestao de servios pblicos previsto no art. 175 da ConstituioFederal, e d outras providncias.

Lei 9.074/1995: estabelece normas para outorga e prorrogaesdas concesses e permisses de servios pblicos e d outrasprovidncias.

Lei 11.079/2004: institui normas gerais para licitao e contrataode parceria pblico-privada no mbito da administrao pblica.

Preparados? Aos estudos!





SERVIOS PBLICOS

A Constituio Federal ou as leis do nosso pas no apresentam, deforma expressa, um conceito de servio pblico. No plano das normas,podemos encontrar um conceito de servio pblico apenas no nvelinfralegal, especificamente no Decreto 6.017/2007, que regulamenta osconsrcios pblicos:

XIV - servio pblico: atividade ou comodidade material fruveldiretamente pelo usurio, que possa ser remunerado por meio de taxa ou preopblico, inclusive tarifa;

No obstante a definio apresentada pelo Decreto, a doutrinaenfatiza ser muito difcil apresentar um conceito nico de servio pblicoque o diferencie categoricamente da atividade privada. Isso porque aatividade em si no permite concluirmos se um servio ou no pblico.Alm disso, o conceito no nada esttico. Afinal, o Estado quemescolhe, por meio da Constituio ou de lei, quais as atividades que, emdeterminado momento, so consideradas de interesse geral e as rotulacomo servios pblicos, dando-lhes um tratamento diferenciado. Em umdado momento, o Estado pode entender que determinada atividade, porsua importncia para a coletividade, no deve ficar na dependncia dainiciativa privada e, mediante lei, a transforma em um servio pblico; emoutro momento, determinada atividade hoje considerada pela lei comoservio pblico pode passar a ser exercida como atividade econmica,aberta livre iniciativa. Enfim, uma questo de escolha poltica.

Para ter uma noo da dificuldade de estabelecer um conceitotaxativo para servio pblico, basta ver que existem atividadesabsolutamente essenciais sociedade, como a educao e a sade, quepodem ser exploradas por particulares a partir de livre iniciativa,independentemente de delegao do Estado e sob regime de direitoprivado, ou seja, sem a roupagem de servio pblico; por outro lado,outras atividades, um tanto quanto dispensveis, a exemplo das loterias1,so prestadas pelo Estado como servio pblico.

A despeito da dificuldade relatada, a doutrina costuma propor seuconceito para servio pblico. Vejamos o que dizem os principais autores:

1 Nos termos da Lei 12.869/2013, os servios de loterias federais so explorados pelos particularesmediante permisso do Poder Pblico (permisso lotrica), outorgada pela Caixa Econmica Federal,atravs de licitao.





Elemento subjetivo (sujeito estatal)

O titular dos servios pblicos o Estado, que os prestadiretamente ou indiretamente, neste ltimo caso, mediante delegaoa particulares, sob regime de concesso ou permisso, nos termos doart. 175 da CF2 e, em alguns casos, sob autorizao.

No que tange prestao de servios pblicos de forma direta, h dese considerar os servios prestados tanto pela Administrao diretacomo pela indireta.

Os servios prestados pela Administrao direta constituem, semdvida alguma, uma forma de prestao direta de servios pelo PoderPblico (afinal, os servios so prestados pelos prprios rgosdespersonalizados do Estado). Um pouco mais complicado fazer amesma inferncia em relao aos servios prestados pelas entidades daAdministrao indireta, que tambm constituem uma forma de prestaodireta. Com efeito, as entidades da administrao indireta no prestamservios pblicos indiretamente, mediante delegao do ente que ascriou3 , e sim mediante outorga (descentralizao por servios oufuncional), feita por meio de lei. Como a outorga se d por lei (e noatravs de um contrato de permisso ou concesso), o ente federadotransfere a prpria titularidade do servio para a entidade da suaAdministrao indireta. Assim, a prestao do servio continua sendodireta, porm, com a participao da Administrao indireta.

Quanto prestao de servios de forma indireta, a delegao aosparticulares (em regra, feita mediante concesso ou permisso, podendo,em alguns casos, ocorrer por autorizao) no descaracteriza o serviocomo pblico, vez que o Estado continua com a titularidade do servio(delega apenas a execuo), contando ainda com o poder jurdico deregulamentar, alterar e controlar o servio. Trata-se de descentralizaoadministrativa por colaborao ou delegao, feita, em regra,mediante contrato (podendo ser por ato administrativo no caso deautorizao).

Os servios pblicos passveis de explorao mediante delegaoso aqueles enquadrados como atividade econmica, isto , serviosque podem ser explorados com intuito de lucro, sem perder a natureza

2 CF, art. 175: incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso oupermisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.3 Nos termos do art. 175 da CF, a delegao a particulares que caracteriza a prestao indireta deservios pblicos.





de servio pblico (por isso que podem ser delegados a particulares).So exemplos os servios de telecomunicaes (CF, art. 21, XI), de rdioe televiso, de energia eltrica, de navegao area, de transporteferrovirio e aquavirio, de transporte rodovirio interestadual einternacional de passageiros, de portos (CF, art. 21, XII), de gscanalizado (CF, art. 25, 2) e de transporte local (CF, art. 30, V).

Ressalte-se que tais servios, embora possuam caractersticas deatividade econmica, so servios pblicos da titularidade do Estado e spodem ser prestados por particulares mediante delegao, conformedispe a prpria Constituio.

Por outro lado, existem atividades que devem ser prestadas peloEstado como servios pblicos, mas que, ao mesmo tempo, so abertas livre iniciativa, ou seja, os particulares podem exerc-las livrementesem que tenham recebido delegao do Poder Pblico, fugindo, portanto,do regramento imposto pelo art. 175 da CF. Trata-se, especialmente, dasatividades relacionadas no Ttulo VIII da Constituio Federal, relativas ordem social, sendo as mais importantes as atividades de educao4 esade5.

Embora seja obrigao do Estado assegurar educao e sade populao, a titularidade desses servios no exclusiva do Estado.Quando essas atividades so desempenhadas por particulares (ex:universidades e clnicas de sade particulares), o so sob o regime dedireito privado, isto , no se trata de servios pblicos, e sim deservios privados, geridos por conta e risco dos particulares (com intuitode lucro ou no), sem estarem submetidos ao regime de delegao, mas,to somente, aos controles inerentes ao poder de polcia administrativa.Por outro lado, essas mesmas atividades, quando desempenhadas peloEstado, o so como servio pblico, sujeitas, portanto, a regime jurdicode direito pblico.

O esquema a seguir busca resumir esse cenrio:

4 CF, art. 209: O ensino livre iniciativa privada atendidas as seguintes condies 5 CF, art. 199: A assistncia sade livre iniciativa privada





d) as obras pblicas, porque, nestas, no o fazer algo, em si mesmo considerado, que representa uma utilidade ou comodidade materialoferecida populao; o resultado desse fazer, qual seja, a obra realizada, que constitui uma utilidade ou comodidade que pode ser frudapelo grupo social.

COMPETNCIA

A Constituio Federal prev uma repartio de competncias para aprestao de servios pblicos entre Unio, Estados e Municpios.

Essa repartio segue o princpio da predominncia do interesse,pelo qual a Unio tem competncia para prestar e regulamentar assuntosde interesse predominantemente nacional; aos Estados so reservadasas matrias de interesse predominantemente regional; e aos Municpioscabe a competncia sobre assuntos de interesse predominantementelocal; o Distrito Federal, em razo de seu hibridismo, acumula funes deinteresse regional e local.

Alm disso, a CF prev algumas competncias que so comuns atodas as esferas, ou seja, servios que podem ser prestados por todosos entes, de forma paralela, e sem subordinao entre eles. Sobre otema, a CF prev a edio de leis complementares para fixar normas decooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e osMunicpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional (art. 23, pargrafo nico).

As competncias exclusivas da Unio so enumeradas no art. 21(rol taxativo). Da mesma forma, so enumeradas as competnciascomuns a todos os entes federados no art. 23 (rol taxativo).

Quanto s competncias dos Municpios, o art. 30 da CF indica queabrange os servios de interesse local, e enumera apenas alguns(rol exemplificativo).

J a competncia dos Estados residual (competnciaremanescente), ou seja, abrange tudo o que no estiver no mbito dacompetncia da Unio ou dos Municpios (CF, art. 25, 1).

Em relao ao Distrito Federal, como regra, cabem-lhe todas ascompetncias dos Estados e Municpios.

No quadro a seguir, esto destacados os principais servios inseridosna competncia de cada ente federado, conforme previsto naConstituio.





Comentrio: A explorao dos servios de energia eltrica de competncia da Unio, que pode explor-los diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, em articulao com os Estados. Em muitas regies, a explorao desses servios delegada para concessionrias de energia controladas pelos Estados-membros (ex: Cemig e CEB), mas o servio, como em toda delegao, continua na titularidade da Unio, sendo regulados pela Aneel (agncia reguladora federal). Eis o artigo da Constituio:

Art. 21. Compete Unio:

XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso:

b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos;

Gabarito: Errado

5. (Cespe MPU 2013) Por expressa determinao constitucional, devem, obrigatoriamente, ser diretamente prestados pelo Estado os servios postal, de aproveitamento energtico dos cursos de gua e de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais.

Comentrio: Por expressa determinao constitucional, os servios enumerados na questo devem ser prestados pela Unio; mas no obrigatoriamente de forma direta, da o erro.

Com efeito, os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, e os de aproveitamento energtico dos cursos de gua (este ltimo em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos) podem ser explorados diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, nos termos do art. 21, XII, b e d.

J o servio postal, embora o art. 21, X da CF no preveja expressamente a possibilidade de prestao indireta, o art. 1, VII da Lei 9.074/1995 dispe que ele se sujeita ao regime de concesso, ou quando couber, de permisso.

Vejamos os dispositivos constitucionais citados: Art. 21. Compete Unio:

X - manter o servio postal e o correio areo nacional;

XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso:

b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos;

d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio;

Gabarito: Errado





( delegvel, portanto). O Estado pode prest-lo diretamente oudelega-lo a terceiros, tais como telefonia, energia eltrica e transportes.So tambm chamados de servios de utilidade pblica.

EXCLUSIVO E NO EXCLUSIVO

Servios pblicos exclusivos so aqueles de titularidade do Estado,prestados diretamente pela Administrao ou indiretamente medianteconcesso, permisso ou autorizao.

Conforme a Constituio, so exemplos de servios pblicosexclusivos o servio postal, o correio areo nacional (art. 21, X), osservios de telecomunicaes (art. 21, XI), os de radiodifuso, energiaeltrica, navegao area, transportes e demais indicados no artigo 21,XII, e o servio de gs canalizado (art. 25, 2), este de competncia dosEstados-membros.

Atente que os servios exclusivos no se confundem com serviosindelegveis (originrios). Por exemplo: o servio de telecomunicaes competncia da Unio, ou seja, servio de titularidade exclusiva daUnio, porm pode ser prestado por particulares, no caso, asconcessionrias.

Servios no exclusivos so aqueles que no so de titularidadedo Estado e, por isso, podem ser prestados pelos particularesindependentemente de delegao. Tal o caso dos servios previstosno ttulo VIII da Constituio, concernentes ordem social, abrangendosade (arts. 196 e 199), previdncia social (art. 201, 8), assistnciasocial (art. 204) e educao (arts. 208 e 209).

Ressalte-se que os servios no exclusivos podem ser prestadostanto pelo Estado, sob regime de direito pblico, como pelosparticulares, neste ltimo caso, sob o regime de direito privado, de livreiniciativa, independentemente de delegao estatal. Ou seja, so serviosque no so de titularidade exclusiva do Estado.

PRPRIO E IMPRPRIO

Conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro, quando serviosno exclusivos so prestados pelo Estado, tambm so chamados deservios pblicos prprios (ex: escola ou hospital pblicos); quandoprestados por particulares, denominam-se servios pblicos imprprios(ex: escola ou hospital particulares).





7. (Cespe Cmara dos Deputados 2012) De acordo com critrio de classificao que considera a exclusividade ou no do poder pblico na prestao do servio, o servio postal constitui um exemplo de servio pblico no exclusivo do Estado.

Comentrio: O servio postal um servio exclusivo do Estado, prestado diretamente pela Unio, nos termos do art. 21, X da CF:


X - manter o servio postal e o correio areo nacional;

Gabarito: Errado

8. (Cespe MDIC 2014) O servio de uso de linha telefnica um tpico exemplo de servio singular, visto que sua utilizao mensurvel por cada usurio, embora sua prestao se destine coletividade.

Comentrio: O servio de uso de linha telefnica passvel de mensurao individual (veja a sua conta telefnica); portanto, trata-se de servio uti singuli ou individual.

Gabarito: Certo

9. (Cespe PRF 2012) O servio de iluminao pblica pode ser considerado uti universi, assim como o servio de policiamento pblico.

Comentrio: Tanto o servio de iluminao pblica como o de policiamento no so mensurveis individualmente, ou seja, no possvel dizer com certeza quanto que determinado indivduo consome de iluminao pblica ou de policiamento. Sendo assim, tais servios so considerados uti universi ou gerais.

Gabarito: Certo

10. (Cespe PC/BA 2013) Caracterizam-se como servios pblicos sociais apenas os servios de necessidade pblica, de iniciativa e implemento exclusivo do Estado.

Comentrio: Servio pblico social o que atende s necessidades coletivas de ordem social, como sade, educao e cultura, abrangendo ainda os servios assistenciais e protetivos. O erro que os servios sociais no so privativos do Estado, podendo tambm ser desempenhados por particulares, independentemente de delegao.

Gabarito: Errado





11. (Cespe MIN 2013) Os servios de utilidade pblica, a exemplo dos servios de transporte coletivo, visam proporcionar aos seus usurios mais conforto e bem-estar.

Comentrio: Os servios de utilidade pblica so aqueles considerados no essenciais, mas sim convenientes coletividade, podendo ser prestados por particulares. Portanto, so servios delegveis. So exemplos de servio de utilidade pblica: transporte coletivo, energia eltrica, telefonia, etc.

Gabarito: Certo

FORMAS DE PRESTAO

Os servios pblicos podem ser prestados pela Administrao deforma: (i) centralizada ou descentralizada; (ii) desconcentradacentralizada ou desconcentrada descentralizada; e (iii) direta ou indireta.Vejamos:

Prestao centralizada: o servio prestado pela administraodireta.

Prestao descentralizada: o servio prestado por pessoadiferente do ente federado a que a Constituio atribui a titularidadedo servio:

descentralizao por servios: o servio prestado por entidadeda administrao indireta, qual a lei transfere a suatitularidade;

descentralizao por colaborao: o servio prestado porparticulares, aos quais, mediante delegao do Poder Pblico, atribuda a sua mera execuo.

Prestao desconcentrada: o servio executado por um rgo,com competncia especfica para prest-lo, integrante da estruturada pessoa jurdica que detm a titularidade do servio (ou seja,existe uma s pessoa e vrios rgos dessa pessoa):

prestao desconcentrada centralizada: o rgo com competnciaespecfica para prestar o servio integra a estrutura de umaentidade integrante da administrao direta do ente federado quedetm a titularidade do servio;

prestao desconcentrada descentralizada: o rgo comcompetncia especfica para prestar o servio integra a estrutura





especial, entidades dotadas de amplo poder normativo mediante o qual so estabelecidas inmeras regras relativas ao servio regulado.

Alm do poder de regulamentao, a competncia constitucional paraa instituio do servio confere ainda o poder de controlar sua execuo.

O controle da prestao dos servios pblicos se submete aoscontroles tradicionais da atividade administrativa, derivados do poder deautotutela e da tutela administrativa (esta no caso de prestao porentidades da administrao indireta).

Ademais, a Administrao pode/deve exercer controle sobre osparticulares colaboradores (concessionrios e permissionrios). Paratanto, o ordenamento jurdico confere prerrogativas especiais ao poderconcedente8, tais como a possibilidade de acesso aos dados relativos administrao, contabilidade recursos tcnicos, econmicos, e financeirosda concessionria, de alterao unilateral das clusulas contratuais, deinterveno na concesso ou permisso, de encampao, de decretaode caducidade e outras.

A fiscalizao do poder concedente deve ocorrer com a cooperaodos usurios. Nesse sentido, a Lei 9.074/19959 determina que, em cadamodalidade de servio pblico, o poder concedente estabelea forma de participao dos usurios na fiscalizao e torne disponvel ao pblico,

periodicamente, relatrio sobre os servios prestados.

Quanto ao controle popular, cumpre destacar, ainda, o art. 37, 3, Ida CF, segundo o qual a lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando

especialmente as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos

em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao

usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos

servios.

Por fim, nunca demais lembrar que qualquer leso ou ameaa adireito decorrente da m prestao de servios pblicos poder ser levada apreciao do Poder Judicirio.

8 Poder concedente o ente federado (Unio, Estado, DF ou Municpio) que delega o servio pblicomediante concesso ou permisso.9 Estabelece normas para outorga e prorrogaes das concesses e permisses de servios pblicos e doutras providncias.





12. (Cespe MIN 2013) A regulamentao e o controle dos servios pblicos e de utilidade pblica competem sempre ao poder pblico.

Comentrio: Embora a execuo de determinados servios pblicos possa ser delegada a particulares, a regulamentao e o controle desses servios so atividades exclusivas de Estado, portanto, indelegveis.

Gabarito: Certo

CONCESSO E PERMISSO DE SERVIO PBLICO

Como visto, nos termos do art. 175 da CF, o servio pblico incumbncia do Estado, que pode prest-lo diretamente ou indiretamente,neste ltimo caso, mediante delegao a particulares:

Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ousob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, aprestao de servios pblicos.

Pargrafo nico. A lei dispor sobre:

I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias de serviospblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como ascondies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso;

II - os direitos dos usurios;

III - poltica tarifria;

IV - a obrigao de manter servio adequado.

A prestao de forma indireta se d pela delegao do serviopblico a um particular (pessoa jurdica ou fsica), que o prestar em seuprprio nome e por sua conta e risco, remunerando-se diretamente pormeio das tarifas cobradas dos usurios, e sempre sob a fiscalizao doPoder Pblico10.

Perceba que, conforme o art. 175 acima transcrito, a execuoindireta de servios pblicos deve ser feita sempre atravs de licitao, ou seja, na delegao de servios pblicos a licitao obrigatria, nosendo possvel a sua dispensa; excepcionalmente, a doutrina admite

10 Knoplck (2013, p. 384).





apenas a declarao de inexigibilidade, desde que se demonstre ainviabilidade de competio.

As formas de delegao de servios pblicos so a concesso e apermisso, formalizadas mediante contratos administrativos; emdeterminados casos, o servio pblico tambm pode ser delegadomediante autorizao, formalizada por ato administrativo.

Em qualquer hiptese, a delegao incide apenas sobre a execuodo servio, vez que a titularidade permanece com o Poder Pblico, quepoder, em determinadas situaes, retom-lo.

Neste tpico, cuidaremos das concesses e permisses; quanto sautorizaes, deixaremos para tpico especfico, mais adiante.

Os regimes de concesso e permisso de servios pblicos sodisciplinados pela Lei 8.987/1995. Essa a lei cuja edio est previstano art. 175 da CF. Ela estabelece normas gerais sobre os regimes deconcesso e permisso11, sendo uma lei de carter nacional, aplicvel,portanto, Unio, aos Estados, ao DF e aos Municpios.

A Lei 8.987/1995 apresenta as seguintes definies para concesso epermisso:

Concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao, feitapelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade paraseu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;

Permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio,mediante licitao, da prestao de servios pblicos, feita pelo poderconcedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seudesempenho, por sua conta e risco.

A lei define ainda a concesso de servio pblico precedida daexecuo de obra pblica12, que quando o contrato de concessoimpe ao particular a obrigao de realizar determinada obra pblica

11 A Lei 8.987/1995 tambm possui como fundamento o art. 22, XXVII da CF, o qual atribui Uniocompetncia para editar normas gerais sobre licitaes e contratos, em todas as modalidades. Afinal,concesses e permisses so precedidas de licitao e formalizadas mediante contrato.12 Concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica: a construo, total ou parcial,conservao, reforma, ampliao ou melhoramento de quaisquer obras de interesse pblico, delegadapelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrciode empresas que demonstre capacidade para a sua realizao, por sua conta e risco, de forma que oinvestimento da concessionria seja remunerado e amortizado mediante a explorao do servio ou daobra por prazo determinado;





13. (Cespe TCU 2008) Um parlamentar apresentou projeto de lei ordinria cujos objetivos so regular integralmente e privatizar a titularidade e a execuo dos servios pblicos de sepultamento de cadveres humanos, diante da falta de condies materiais de prestao desse servio pblico de forma direta. Aprovado pelo Poder Legislativo, o referido projeto de lei foi sancionado pelo chefe do Poder Executivo.

Com base na situao hipottica descrita acima, julgue os itens subsequentes.

A delegao do servio de sepultamento de cadveres humanos, por meio de contrato de concesso, dependeria da prvia edio de lei ordinria que autorizasse essa delegao.

Comentrio: O art. 2 da Lei 9.074/1995 dispe sobre a obrigatoriedade de lei autorizativa para que os entes federativos possam conceder seus servios pblicos a particulares, dispensando dessa exigncia os servios de saneamento bsico e limpeza urbana, alm dos servios expressamente indicados na Constituio como passveis de delegao. Os servios de sepultamento no foram excetuados pela lei. Portanto, a concesso depende de prvia edio de lei autorizativa.

Gabarito: Certo

14. (Cespe TCU 2013) A permisso de servio pblico possui contornos bilaterais, mas, diferentemente da concesso de servio pblico, no pode ser caracterizada como de natureza contratual.

Comentrio: Antes de qualquer coisa, cumpre enfatizar um ponto importante: a permisso de uso de bem pblico no se confunde com a permisso de servios pblicos.

Com efeito, a permisso de uso de bem pblico efetuada mediante ato administrativo, discricionrio e revogvel, utilizada, por exemplo, para autorizar o uso de espao em praa pblica para montagem de banca de revistas (em caso de dvida, revise a aula sobre atos administrativos). Como se trata de um ato administrativo (e no de um contrato) a permisso de uso de bem pblico no est sujeita a prvia licitao.

J a permisso de servios pblicos uma modalidade de delegao de servios pblicos a particulares, prevista no art. 175 da CF (ao lado da concesso), formalizada mediante contrato administrativo e sujeita a licitao prvia.

Em suma:





Permisso de servio pblico contrato administrativo

Permisso de uso de bem pblico ato administrativo

Vencidas essas consideraes preliminares, percebe-se claramente que o quesito erra ao afirmar que a permisso de servio pblico no pode ser caracterizada como de natureza contratual. Sobre a natureza contratual da permisso de servios pblico, est prevista no art. 40 da Lei 8.987/95:

Art. 40. A permisso de servio pblico ser formalizada mediante contrato de adeso, que observar os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitao, inclusive quanto precariedade e revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente.

Gabarito: Errado

15. (Cespe MIN 2013) Um item que caracteriza a diferenciao entre permisso e concesso de servio pblico a delegao de sua prestao a ttulo precrio.

Comentrio: Nos termos do art. 2, IV da Lei 8.987,

IV - permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao, da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.

A doutrina critica bastante esse dispositivo da lei (assim como o art. 40, transcrito no comentrio da questo anterior), por ele afirmar que a permisso de servio pblico formalizada por contrato e, ao mesmo tempo, possui natureza precria e pode ser revogada unilateralmente. Isso porque, segundo a doutrina, precariedade e revogabilidade so caractersticas de atos, e no de contratos. Tanto verdade que o contrato de permisso, nos termos da lei, dever ter prazo determinado e, se rescindido antes do termo, ensejar indenizao do permissionrio; portanto, no poderia ser chamado de precrio. Tampouco poderia ser revogado, pois contrato no revogado, e sim rescindido ou extinto; revogao utilizada para suprimir atos administrativos, por razes de convenincia e oportunidade. A doutrina tambm critica a parte que diz serem as permisses contratos de adeso, porque, afinal, qualquer contrato administrativo um contrato de adeso, sendo desnecessria a referncia na lei.

No obstante a crtica da doutrina, na prova devemos considerar a letra da lei (a menos, bvio, se o enunciado mencionar a doutrina). Dessa forma, correto afirmar que as permisses so contratos de adeso, precrios e revogveis, como na presente questo.

Gabarito: Certo





16. (Cespe TCU 2011) Tanto a concesso quanto a permisso de servio pblico sero feitas pelo poder concedente a pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para desempenho, por sua conta e risco.

Comentrio: O contrato de concesso pode ser celebrado com pessoas jurdicas ou consrcio de empresas, mas no com pessoa fsica; j o contrato de permisso pode ser celebrado com pessoas fsicas ou jurdicas, mas no com consrcios.

Gabarito: Errado

17. (Cespe TCU 2011) A respeito da delegao de servio pblico e do instituto da licitao para a correspondente outorga, julgue o item subsequente.

Embora o instituto da permisso exija a realizao de prvio procedimento licitatrio, a legislao de regncia no estabelece, nesse caso, a concorrncia como a modalidade obrigatria, ao contrrio do que prescreve para a concesso de servio pblico.

Comentrio: Tanto as concesses como as permisses de servios pblicos exigem a realizao de prvio procedimento licitatrio. A diferena que, nos termos da Lei 8.987/1995, as concesses so sempre realizadas na modalidade concorrncia, enquanto as permisses no requerem modalidade especfica, ou seja, outras modalidades podem ser adotadas, dependendo do valor e das caractersticas do contrato a ser celebrado.

Gabarito: Certo

18. (Cespe TCE/ES 2012) A natureza jurdica a principal diferena entre a concesso de servio pblico e a permisso de servio pblico, consideradas, respectivamente, contrato administrativo e ato administrativo.

Comentrio: A permisso de servio pblico, assim como a concesso, firmada por meio de contrato administrativo, e no por ato, da o erro. Por outro lado, lembre-se que a permisso de uso de bem pblico feita por ato administrativo e no por contrato.

Gabarito: Errado

19. (Cespe TRE/ES 2011) vedada a outorga de concesso ou permisso de servios pblicos em carter de exclusividade, uma vez que qualquer tipo de monoplio expressamente proibido pelo ordenamento jurdico brasileiro.

Comentrio: De fato, como regra, vedada a outorga de concesso ou permisso de servios pblicos em carter de exclusividade, salvo se a concesso ou permisso exclusiva for tcnica e economicamente justificada pelo poder concedente no ato que demonstrar a convenincia da outorga





previamente ao edital de licitao. o que diz o art. 16 c/c art. 5 da Lei 8.987/95:

Art. 16. A outorga de concesso ou permisso no ter carter de exclusividade, salvo no caso de inviabilidade tcnica ou econmica justificada no ato a que se refere o art. 5o desta Lei.

Art. 5o O poder concedente publicar, previamente ao edital de licitao, ato justificando a convenincia da outorga de concesso ou permisso, caracterizando seu objeto, rea e prazo.

Ademais, a parte final do item tambm est errada, pois, de modo geral, vedado o monoplio privado de atividades, mas no o monoplio pblico, que permitido pela CF em relao a determinadas atividades. Vejamos um exemplo:


(...)

XXIII - explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios e condies:

(...)

b) sob regime de permisso, so autorizadas a comercializao e a utilizao de radioistopos para a pesquisa e usos mdicos, agrcolas e industriais;

c) sob regime de permisso, so autorizadas a produo, comercializao e utilizao de radioistopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas;

Gabarito: Errado

A seguir, vamos estudar as diretrizes bsicas previstas naLei 8.987/1995, aplicveis s concesses e permisses de serviospblicos.

REQUISITOS DO SERVIO PBLICO ADEQUADO

Os servios pblicos, por serem voltados aos membros dacoletividade, devem obedecer a certos padres compatveis com o regimede direito pblico a que se sujeitam. Nesse sentido, o art. 6 daLei 8.987/1995 preceitua que toda concesso ou permisso pressupe aprestao de servio adequado ao pleno atendimento dos usurios,conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivocontrato.





No 1 do mesmo art. 6, a lei define servio adequado comoaquele que satisfaz as condies de regularidade, continuidade,eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua

prestao e modicidade das tarifas.

Tais requisitos do servio pblico adequado so verdadeirosprincpios a serem observados tanto pelo Poder Pblico concedente comopelos particulares delegatrios. Vejamos a descrio dos principaisatributos.

Continuidade

Tambm denominado de princpio da permanncia, indica que osservios pblicos no devem sofrer interrupo, a fim de evitar quesua paralisao provoque, como s vezes ocorre, o colapso nas mltiplasatividades particulares (veja, por exemplo, o transtorno causado pela faltade energia, gua ou sinal de celular).

Entretanto, h excees. Nos termos do art. 6, 3 daLei 8.987/1995, no caracteriza descontinuidade do servio a suainterrupo:

Em situao de emergncia (ex: queda de raio na central eltrica); ou

Aps prvio aviso, quando:

motivada por razes de ordem tcnica ou de segurana dasinstalaes (ex: manuteno peridica e reparos preventivos); e,

por inadimplemento do usurio, considerado o interesse dacoletividade.

A emergncia, evidentemente, no pressupe aviso prvio; casocontrrio, no seria emergncia. As outras duas situaes,obrigatoriamente, exigem aviso antes da paralisao do servio.

Perceba que a lei possibilita a paralisao do servio em razo doinadimplemento do usurio, aps aviso prvio. o caso, por exemplo,do corte de energia eltrica do usurio que no pagou a conta.

Contudo, na hiptese de inadimplemento do usurio, a lei exige queseja considerado o interesse da coletividade. Isso significa que aconcessionria ou permissionria no pode interromper a prestao doservio quando isso implicar prejuzos coletividade, ainda que o usurioesteja inadimplente, a exemplo da interrupo do fornecimento de energiapara um hospital, escola ou delegacia. Nesses casos, ao invs de





interromper o servio, a concessionria de energia dever cobrar a dvidano Poder Judicirio.

Em relao ao princpio da continuidade, a doutrina costuma tratar deforma diferente os servios obrigatrios e os servios facultativos.

Os servios facultativos so os regidos pela Lei 8.987/1995, emque a remunerao formalizada por tarifa (o cidado usa se e quandoquiser). Nesse caso, pela inadimplncia do usurio, a concessionria podesuspender a prestao do servio.

J em relao aos servios obrigatrios, o usurio no tem afaculdade de escolher se paga ou no, pois so cobrados de formacompulsria mediante tributos (impostos ou taxas). Tais servios nopodem sofrer soluo de continuidade, pois no possvel relacionar otributo devido ao servio prestado. Ademais, a Fazenda Pblica conta cominstrumentos hbeis de cobrana, como a inscrio em dvida ativa parafutura execuo do devedor.

Finalizando, importante destacar que o princpio da continuidadeimpossibilita a exceptio non adimpleti contractus (exceo docontrato no cumprido) contra o Poder Pblico. Em outras palavras, noscontratos de servios pblicos, o descumprimento pelo poder concedenteno autoriza que a concessionria interrompa a execuo dos servios.Nos termos da Lei 8.987/1995, quando a inadimplncia decorre do poderconcedente, a interrupo depender de sentena judicial transitadaem julgado.

Atente para no confundir a regra dos servios pblicos com aprevista na Lei 8.666/1993. Nos contratos administrativos regidos pelaLei de Licitaes, depois de 90 dias de inadimplncia do Poder Pblico,faculta-se a interrupo dos servios contratados. Nas concesses epermisses de servios pblicos, os particulares no possuem faculdadesemelhante, devendo aguardar o trnsito em julgado da sentena judicial.

20. (Cespe TCU 2011) Se a prestao do servio pblico vier a ser interrompida pela empresa concessionria por motivo de ordem tcnica, o usurio ter o direito de exigir, judicialmente, o cumprimento da obrigao, visto que a interrupo motivada por motivo de ordem tcnica caracteriza efetiva descontinuidade do servio.





Comentrio: No h dvida de que o princpio da continuidade deve ser observado na prestao dos servios pblicos. Contudo, existem situaes excepcionais em que Lei 8.987 admite a interrupo do servio. Vamos ver o que diz a lei:

Art. 6o Toda concesso ou permisso pressupe a prestao de servio adequado ao pleno atendimento dos usurios, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.

1o Servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas.

2o A atualidade compreende a modernidade das tcnicas, do equipamento e das instalaes e a sua conservao, bem como a melhoria e expanso do servio.

3o No se caracteriza como descontinuidade do servio a sua interrupo em situao de emergncia ou aps prvio aviso, quando:

I - motivada por razes de ordem tcnica ou de segurana das instalaes; e,

II - por inadimplemento do usurio, considerado o interesse da coletividade.

Portanto, a interrupo por motivo de ordem tcnica, desde que comunicada previamente, no caracteriza descontinuidade do servio, de modo que o usurio no ter o direito de exigir judicialmente o cumprimento da obrigao.

Gabarito: Errado

Atualidade

O princpio da atualidade o nico que possui definio naLei 8.987/1995.

Segundo o art. 6, 2 da lei, a atualidade compreende amodernidade das tcnicas, do equipamento e das instalaes e a suaconservao, bem como a melhoria e expanso do servio.

Em outras palavras, os servios pblicos devem ser continuamenteatualizados, assimilando novas tecnologias e tendncias, evitando-se aobsolescncia. A doutrina costuma denomin-lo de princpio doaperfeioamento, da adaptabilidade ou da mutabilidade, tambmsendo reconhecido como clusula do progresso.

Generalidade

Por fora dos princpios da generalidade e da universalidade, osservios pblicos devem ser prestados, sem discriminao, a todos que





satisfaam as condies para sua obteno, sendo imprescindvel aobservncia de um padro uniforme em relao aos administrados(princpio da igualdade ou neutralidade).

Nota-se, assim, um duplo sentido quanto ao princpio. De um lado, osservios pblicos devem ser prestados ao maior nmero possvel deusurios, dizer, deve ter o mximo de amplitude. Por outro lado, aprestao de servio pblico no deve conter discriminaes, quando, claro, as condies entre os usurios sejam tcnica e juridicamenteidnticas. Em ltima anlise, nada mais representa do que um especficodesdobramento do princpio da isonomia.

Embora a regra geral seja a concessionria ou permissionria cobrartarifas uniformes para um mesmo servio por ela prestado, importante ressaltar que o art. 13 da Lei 8.987/1995 prev a possibilidadede cobrana de tarifas diferenciadas em funo das caractersticastcnicas e dos custos especficos provenientes do atendimento aosdistintos segmentos de usurios. A concesso de qualquer benefciotarifrio somente poder ser atribuda a uma classe ou coletividade deusurios dos servios (ex: gratuidade aos maiores de 65 anos nostransportes coletivos CF. art. 230), sendo vedado, sob qualquerpretexto, o benefcio singular, a um nico indivduo.

Frise-se que a estabelecimento de tarifas diferenciadas com base noscritrios previstos na lei no importa ofensa ao princpio da generalidadeou da igualdade. Aqui vale a mxima de que os desiguais devem sertratados desigualmente na medida em se desigualam.

Por fim, em observncia ao princpio da generalidade, aLei 9.074/1995 estabelece que a concessionria ou permissionria deveratender o mercado de forma abrangente, sem excluso das populaes debaixa renda e das reas de baixa densidade populacional inclusive asrurais.

21. (Cespe TCU 2011) Nos contratos de concesso de servio pblico, vigora a regra da unicidade da tarifa, vedado o estabelecimento de tarifas diferenciadas em funo das caractersticas tcnicas e dos custos especficos, ressalvados os casos provenientes do atendimento a segmentos idnticos de usurios que, pelo vulto dos investimentos, exijam tal distino.

Comentrio: Nos termos do art. 13 da Lei 8.987/1995, podem sim ser





cobradas tarifas diferenciadas em funo das caractersticas tcnicas e dos custos especficos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usurios. Veja bem: as tarifas diferenciadas visam a atender os segmentos distintos de usurios, e no os idnticos, como afirma o quesito. Em relao aos usurios que estejam em idntica situao, a regra a cobrana de tarifas uniformes, como consequncia do princpio da generalidade. Vejamos o que diz a lei:

Art. 13. As tarifas podero ser diferenciadas em funo das caractersticas tcnicas e dos custos especficos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usurios.

Gabarito: Errado

Modicidade de tarifas

O prestador do servio pblico deve ser remunerado de maneirarazovel, a fim de assegurar o equilbrio econmico-financeiro docontrato. Contudo, os usurios no devem ser onerados de maneiraexcessiva, ou seja, as tarifas devem ser mdicas, acessveis.

Com efeito, o Poder Pblico, ao fixar a remunerao das prestadoras,deve aferir o poder aquisitivo dos usurios, para que eles no fiquemprivados do servio em razo de dificuldades financeiras. Inclusive, com opropsito de manter a tarifa cada vez mais atrativa e acessvel, aLei 8.987/1995 permite que, nos termos do edital da licitao, asconcessionrias explorem receitas alternativas, complementares,acessrias ou de projetos associados, que podero ser geradas com aconcesso, a exemplo da explorao de lanchonetes e estacionamentosnos aeroportos ou de outdoors nas rodovias.

22. (Cespe PRF 2012) A prestao de servios pblicos deve dar-se mediante taxas ou tarifas justas, que proporcionem a remunerao pelos servios e garantam o seu aperfeioamento, em ateno ao princpio da modicidade.

Comentrio: A questo apresenta a definio correta do princpio da modicidade, pelo qual os servios pblicos devem ser prestados a preos razoveis, ao alcance de seus destinatrios.

Gabarito: Certa





23. (Cespe TCU 2011) Acerca de contrato de concesso de servio pblico, julgue o item que se segue.

Na referida espcie de contrato, a tarifa deve ser fixada de modo a assegurar ao concessionrio a justa remunerao do capital e o equilbrio econmico e financeiro, uma vez que a lei no admite a fixao de outras fontes financeiras no contrato.

Comentrio: Com vistas a favorecer a modicidade das tarifas cobradas dos usurios, o edital de licitao e o contrato podero permitir que o concessionrio explore fontes alternativas de receita, como propagandas em outdoors e aluguel de espaos. Em outras palavras, a justa remunerao do investimento feito pela concessionria e o equilbrio econmico-financeiro do contrato no precisam advir apenas da cobrana de tarifas, fato que certamente contribui para a reduo destas. Sobre o assunto, vamos ver o que diz a Lei 8.987/1995:

Art. 11. No atendimento s peculiaridades de cada servio pblico, poder o poder concedente prever, em favor da concessionria, no edital de licitao, a possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessrias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, observado o disposto no art. 17 desta Lei.

(...)

Art. 23. So clusulas essenciais do contrato de concesso as relativas:

(...)

VI - as possveis fontes de receitas alternativas, complementares ou acessrias, bem como as provenientes de projetos associados;

Gabarito: Errado

LICITAO PRVIA

O art. 175 da Constituio Federal expresso ao estabelecer que asconcesses e permisses de servio pblico devem ser sempreprecedidas de licitao.

Desse modo, o Estado no pode escolher livremente o concessionrioou permissionrio de seus servios; este dever ser selecionado mediantea realizao de processo licitatrio.

Sobre o tema, Maria Sylvia Di Pietro ensina que no se aplicam slicitaes para concesso de servio pblico os casos de dispensaprevistos na Lei 8.666; contudo, esclarece a autora, admite-se a





(normalmente complexo e de grandes somas). De acordo com art. 15 daLei 8.987/1995, so critrios para julgamento das propostas:

Art. 15. No julgamento da licitao ser considerado um dos seguintescritrios:

I - o menor valor da tarifa do servio pblico a ser prestado;

II - a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pelaoutorga da concesso;

III - a combinao, dois a dois, dos critrios referidos nos incisos I, II eVII;

IV - melhor proposta tcnica, com preo fixado no edital;

V - melhor proposta em razo da combinao dos critrios de menorvalor da tarifa do servio pblico a ser prestado com o de melhortcnica;

VI - melhor proposta em razo da combinao dos critrios de maioroferta pela outorga da concesso com o de melhor tcnica; ou

VII - melhor oferta de pagamento pela outorga aps qualificao depropostas tcnicas.

1o A aplicao do critrio previsto no inciso III s ser admitida quandopreviamente estabelecida no edital de licitao, inclusive com regras e frmulasprecisas para avaliao econmico-financeira.

2o Para fins de aplicao do disposto nos incisos IV, V, VI e VII, o editalde licitao conter parmetros e exigncias para formulao de propostastcnicas.

Detalhe que no existe um critrio de julgamento preferencial aosdemais, como o critrio menor preo nas licitaes regidas pela Lei 8.666. Todos so considerados no mesmo nvel.

Em caso de empate entre os licitantes, ser dada preferncia empresa brasileira (art. 15, 4).

O poder concedente recusar propostas manifestamenteinexequveis ou financeiramente incompatveis com os objetivos dalicitao (art. 15, 3).

Ser desclassificada a proposta que, para sua viabilizao,necessite de vantagens ou subsdios que no estejam previamenteautorizados em lei e disposio de todos os concorrentes (art. 17). Asvantagens ou subsdios incluem qualquer tipo de tratamento tributriodiferenciado, ainda que em consequncia da natureza jurdica do





licitante, que comprometa a isonomia fiscal que deve prevalecer entretodos os concorrentes (art. 17, 2). De fato, tem de ser assim, pois, docontrrio, teramos potencial afronta ao princpio da isonomia, comvantagens extensveis a alguns e no a outros.

A Administrao pode permitir a participao de empresas emconsrcio. No consrcio, vrias empresas se juntam para apresentar umas proposta, a fim de somar foras. Caso admitida a participao deconsrcios, no ser permitida a uma mesma empresa concorrer por maisde um consrcio, ou por um consrcio e tambm individualmente (docontrrio, a empresa competiria duas vezes). O licitante vencedor ficaobrigado a promover, antes da celebrao do contrato, a constituio eregistro do consrcio; ademais, o edital poder determinar que oconsrcio se constitua em empresa antes da celebrao do contrato(art. 19 e 20).

Importante destacar, ainda, que a empresa lder do consrcio aresponsvel perante o poder concedente pelo cumprimento do contrato deconcesso, sem prejuzo da responsabilidade solidria das demaisconsorciadas (art. 19, 2).

Questo interessante diz respeito possibilidade de uma empresaestatal participar de licitao para concesso de servio pblico naqualidade de licitante. Isso pode Arnaldo?! Pode sim. A Lei 8.987 noafasta a possibilidade de a concesso ser dada a empresa estatal, desdeque ela participe do procedimento licitatrio em igualdades de condiescom as empresas privadas. Alis, o prprio art. 17, pargrafo nico da lei,estabelece que tambm ser desclassificada a proposta de entidadeestatal alheia esfera poltico-administrativa do poder concedente que,

para sua viabilizao, necessite de vantagens ou subsdios do poder

pblico controlador da referida entidade.

o que ocorre no caso dos servios de energia eltrica, concedidospela Unio a empresas sob controle acionrio dos Estados da federao(ex: Cemig em Minas Gerais, e CEB em Braslia).

Regulamentando essa questo, a Lei 9.074/1995 autorizou que aempresa estatal, participante de concorrncia para a escolha deconcessionrio, contrate por dispensa de licitao quando, para comporsua proposta, precise colher preos de bens ou servios fornecidos porterceiros e assinar pr-contratos. Vejamos o que diz a referida lei:





Art. 32. A empresa estatal que participe, na qualidade de licitante, deconcorrncia para concesso e permisso de servio pblico, poder, paracompor sua proposta, colher preos de bens ou servios fornecidos por terceirose assinar pr-contratos com dispensa de licitao.

1o Os pr-contratos contero, obrigatoriamente, clusula resolutiva depleno direito, sem penalidades ou indenizaes, no caso de outro licitante serdeclarado vencedor.

2o Declarada vencedora a proposta referida neste artigo, os contratosdefinitivos, firmados entre a empresa estatal e os fornecedores de bens eservios, sero, obrigatoriamente, submetidos apreciao dos competentesrgos de controle externo e de fiscalizao especfica.

Perceba que a Lei 9.074/95 criou mais um caso de dispensa delicitao, alm dos previstos no art. 24 da Lei 8.666/93.

Registre-se que, se a empresa estatal for derrotada na licitao, ospr-contratos firmados por dispensa que tero necessariamente clusularesolutiva de pleno direito sero considerados como desfeitos, sempenalidades ou indenizaes.

Para encerrar o tpico, cumpre informar que, nas licitaes paraconcesso e permisso de servios pblicos, os autores ou responsveiseconomicamente pelos projetos bsico ou executivo podem participar,direta ou indiretamente, da licitao ou da execuo de obras ou serviosa ela relacionados (Lei 9.074/1995, art. 31). Lembrando que,diferentemente, a referida participao vedada nas licitaes reguladassomente pela Lei 8.666/1993.

24. (Cespe PRF 2012) As concesses e permisses de servios pblicos devero ser precedidas de licitao, existindo excees a essa regra.

Comentrio: Nos termos do art. 175 da CF, a prestao de servios pblicos incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao. Portanto, no existem excees regra de que as concesses e permisses devem ser contratadas mediante prvio procedimento licitatrio (concesses = concorrncia; permisses = qualquer modalidade). Em outras palavras, no existem hipteses de dispensa para a contratao de concesses e permisses (a doutrina, contudo, admite a inexigibilidade, quando a competio for invivel).

Gabarito: Errado





PRAZO

A Lei 8.987/1995 no estabeleceu prazos, nem mximos nemmnimos, para a durao dos contratos de concesso ou de permisso deservios pblicos15. Ademais, no se aplica aos contratos de concesso aregra do art. 57 da Lei 8.666/1993, que prev a durao dos contratosadstrita vigncia dos crditos oramentrios, pois a remunerao dasconcessionrias no provm do oramento pblico, mas das tarifas pagaspelos usurios.

No obstante, fato que tais contratos no podem ser celebradossem prazo, vale dizer, devem ter prazo determinado. Caber ao poderconcedente fixar o prazo em cada caso. A Lei 9.074/1995, contudo, jprev os prazos mximos de concesso para alguns servios:

Estaes aduaneiras e outros terminais alfandegados: o prazo ser de25 anos, podendo ser prorrogado por dez anos.

Gerao de energia eltrica: o prazo ser de at 30 anos (ou at 35 anosse firmado antes de 11/12/2003), podendo ser prorrogado no mximo porigual perodo (ou por at 20 anos, se firmado antes de 11/12/2003), acritrio do poder concedente.

Por fim, vale destacar que a prorrogao do contrato de concesso possvel, devendo as respectivas condies figurar como clusulaessencial do ajuste (art. 23, XII da Lei 8.987).

TRANSFERNCIA DE ENCARGOS

Os contratos de concesso e permisso de servios pblicos socelebrados intuitu personae, ou seja, incumbe prpria concessionriaa execuo do servio pblico a ela concedido.

Porm, a Lei 8.987/1995 prev algumas hipteses em que poderhaver a transferncia de encargos da concessionria ou de seus sciospara terceiros. A transferncia de encargos pode ocorrer por:

Contratao com terceiros

Subconcesso

Transferncia de concesso

Transferncia de controle societrio

Assuno do controle ou da administrao temporria pelos financiadores

15 Por outro lado, como veremos adiante, a parcerias pblico-privadas (que so uma espcie de concesso)devem ter prazo mnimo de cinco e mximo de 35 anos, incluindo eventual prorrogao.





integrantes do contrato de concesso (a empresa concessionria continuaa mesma, apenas seus scios que mudam).

Ressalte-se que tanto a transferncia da concesso como atransferncia do controle societrio da concessionria deve serantecedida, necessariamente, da anuncia do poder concedente, sobpena de decretao de caducidade16 , observadas ainda as seguintescondies:

atendimento s exigncias de capacidade tcnica;

idoneidade financeira;

regularidade jurdica e fiscal; e

cumprir todas as clusulas do contrato em vigor.

J o art. 27-A da Lei 8.987/1995 possibilita ao poder concedenteautorizar a assuno do controle ou da administrao temporria daconcessionria por seus financiadores e garantidores, com opropsito de reestruturao financeira, na hiptese de a concessionriapassar por dificuldades. A ideia assegurar a continuidade da prestaodos servios.

Detalhe que apenas os financiadores e garantidores com quem aconcessionria no mantenha vnculo societrio direto que podemassumir o seu controle ou administrao temporria.

Na assuno do controle, os financiadores e garantidores passam aser proprietrios de aes ou quotas do capital da concessionria que lheassegurem o poder de controladores. Por sua vez, na administraotemporria, cujo prazo ser disciplinado pelo poder concedente, osfinanciadores ou garantidores passam a ter poderes especiais sobre a daadministrao concessionria (ex: indicar membros do Conselho deAdministrao e Fiscal; poder de veto) sem, contudo, ocorrer sem atransferncia da propriedade de aes ou quotas.

Para que os financiadores ou garantidores possam assumir, necessrio que se comprometam a cumprir todas as clusulas do contratoem vigor, alm de ser indispensvel que atendam s exigncias deregularidade fiscal e jurdica (mas no obrigatoriamente as decapacidade tcnica e de idoneidade financeira). Apesar da transferncia docontrole da sociedade, no haver alterao das obrigaes da

16 Caducidade, como veremos, a extino unilateral da concesso pelo poder concedente, em razo defalta imputvel concessionria.





reajustes, o poder concedente apenas homologa os clculos feitos pelaconcessionria, haja vista que os ndices e demais critrios j forampreviamente estabelecidos no contrato. Diferentemente, a reviso umprocedimento realizado pelo prprio poder concedente, vez que envolvecircunstncias extraordinrias, no previstas inicialmente no contrato.

O papel do poder concedente na administrao da poltica tarifria feito pelas agncias reguladoras, que possuem a prerrogativa de definiro valor da tarifa, proceder s revises e homologar reajustes.

Questo interessante saber se as tarifas podem ser cobradas aindaque no exista servio pblico alternativo e gratuito para o usurio. legtima, por exemplo, a cobrana de pedgio em rodovia que representea nica via de acesso a determinada localidade? Alguns autores sustentamque no, pois, nesse caso, a exigncia seria compulsria, ou seja, o direitode ir e vir do usurio estaria condicionado ao pagamento do pedgio. Atarifa estaria, ento, cumprindo o papel de um verdadeiro tributo, que nopode ser exigido por particulares.

Ocorre que o art. 9, 1 da Lei 8.987/1995 expressamente afastaessa interpretao da doutrina. Veja:

1o A tarifa no ser subordinada legislao especfica anterior esomente nos casos expressamente previstos em lei, sua cobrana poderser condicionada existncia de servio pblico alternativo e gratuito para ousurio.

Como se percebe, a cobrana de tarifas somente poder sercondicionada existncia de servio pblico alternativo e gratuito noscasos expressamente previstos em lei. Ou seja, no nosso exemplo, seno houver lei expressamente prevendo a necessidade de oferecimento devia alternativa gratuita como condio para a cobrana de tarifa, aexigncia do pedgio ser perfeitamente legal.

DIREITOS E OBRIGAES

Os contratos administrativos, em regra, geram direitos e obrigaesrecprocos entre as partes (ex: a Administrao tem a obrigao depagar e o direito de receber o objeto do contrato, enquanto a contratadatem a obrigao de entregar o objeto e o direito de receber o pagamento).Enfim, os efeitos dos contratos administrativos so bilaterais, afinalgeralmente existem apenas dois polos na relao.





Os efeitos dos contratos de concesso e permisso, por sua vez,extrapolam o mbito das partes contratantes, quais sejam, o poderconcedente e a concessionria/permissionria, pois tambm acarretamdireitos e obrigaes para os usurios dos servios pblicos, embora elesno sejam, formalmente, parte no contrato (seria um efeito trilateral,portanto).

Vamos ver, ento, quais so os direitos e as obrigaes de todos ossujeitos intervenientes no contrato de concesso.

Direitos e obrigaes do usurio

Os direitos e obrigaes dos usurios de servio pblico delegadosmediante concesso ou permisso esto previstos no art. 7 da Lei 8.987:

Art. 7. Sem prejuzo do disposto na Lei no 8.078, de 11 de setembro de1990, so direitos e obrigaes dos usurios:

I - receber servio adequado;

II - receber do poder concedente e da concessionria informaes para adefesa de interesses individuais ou coletivos;

III - obter e utilizar o servio, com liberdade de escolha entre vriosprestadores de servios, quando for o caso, observadas as normas do poderconcedente.

IV - levar ao conhecimento do poder pblico e da concessionria asirregularidades de que tenham conhecimento, referentes ao servio prestado;

V - comunicar s autoridades competentes os atos ilcitos praticados pelaconcessionria na prestao do servio;

VI - contribuir para a permanncia das boas condies dos benspblicos atravs dos quais lhes so prestados os servios.

Art. 7-A. As concessionrias de servios pblicos, de direito pblico eprivado, nos Estados e no Distrito Federal, so obrigadas a oferecer aoconsumidor e ao usurio, dentro do ms de vencimento, o mnimo de seisdatas opcionais para escolherem os dias de vencimento de seus dbitos.

Quanto a este ltimo dispositivo, relativo ao direito de escolha dadata de vencimento dos dbitos, repare que a lei faz aluso apenas sconcessionrias dos Estados e do Distrito Federal, aparentementedeixando de lado as concessionrias de servios pblicos federais emunicipais. Entretanto, Carvalho Filho ensina que, como a Lei 8.987/1995 de carter geral, regulamentando o art. 175 da CF, a citada norma





dever aplicar-se a todas as concesses, federais, estaduais, distritais emunicipais.

No mesmo artigo (7-A), merece destaque o registro sobreconcessionrias de servios pblico, de direito pblico e privado. Adoutrina no entende bem o que o legislador quis dizer comconcessionrias de direito pblico, mas acha que seriam as entidades daadministrao indireta criadas por lei para prestar servio pblico(denominadas impropriamente como concessionrias).

Outra observao que, embora no destacado no artigo acima, osusurios possuem, ainda, a obrigao de pagar as tarifas relativas aosservios a eles prestados. Tanto que a lei autoriza a paralisao daprestao do servio ao usurio inadimplente (considerado o interesse dacoletividade e desde que haja aviso prvio).

Alm disso, a Lei 12.007/200918 assegura aos usurios consumidoreso direito declarao de quitao anual de dbitos a ser emitidapelas pessoas jurdicas prestadoras de servios pblicos ou privados. Nostermos do art. 3 da referida lei, a declarao de quitao anual deverser encaminhada ao consumidor por ocasio do encaminhamento dafatura a vencer no ms de maio do ano seguinte ou no ms subsequente completa quitao dos dbitos do ano anterior ou dos anos anteriores. Oefeito mais relevante dessa declarao reside na sua qualificao comoprova de que o consumidor cumpriu suas obrigaes no ano dereferncia e nos anteriores.

Por fim, deve-se atentar que o vnculo formado entre o prestador e osusurios do servio pblico constitui uma relao de consumo. Por essarazo, os usurios tambm so protegidos pelo Cdigo de Defesa doConsumidor (Lei 8.078/1990), conforme destacado no caput do art. 7acima transcrito.

Obrigaes da concessionria ou permissionria

Os encargos legais das concessionrias relacionados prestao deservio pblico esto enumerados no art. 31 da Lei 8.987/1995. Vejamos:

Art. 31. Incumbe concessionria:

I - prestar servio adequado, na forma prevista nesta Lei, nas normastcnicas aplicveis e no contrato;

18 Dispe sobre a emisso de declarao de quitao anual de dbitos pelas pessoas jurdicas prestadorasde servios pblicos ou privados.





II - manter em dia o inventrio e o registro dos bens vinculados concesso;

III - prestar contas da gesto do servio ao poder concedente e aosusurios, nos termos definidos no contrato;

IV - cumprir e fazer cumprir as normas do servio e as clusulascontratuais da concesso;

V - permitir aos encarregados da fiscalizao livre acesso, emqualquer poca, s obras, aos equipamentos e s instalaes integrantes doservio, bem como a seus registros contbeis;

VI - promover as desapropriaes e constituir servides autorizadaspelo poder concedente, conforme previsto no edital e no contrato;

VII - zelar pela integridade dos bens vinculados prestao do servio,bem como segur-los adequadamente; e

VIII - captar, aplicar e gerir os recursos financeiros necessrios prestao do servio.

Pargrafo nico. As contrataes, inclusive de mo-de-obra, feitas pelaconcessionria sero regidas pelas disposies de direito privado e pelalegislao trabalhista, no se estabelecendo qualquer relao entre osterceiros contratados pela concessionria e o poder concedente.

Do dispositivo acima, cumpre destacar o encargo da concessionriaconstante do inciso VI, de promover as desapropriaes e constituirservides autorizadas pelo poder concedente, quando isso for necessriopara a prestao do servio a ela delegado, ou para a realizao de obranecessria respectiva prestao.

Note que a lei menciona o encargo de promover e de constituir, oque deve ser interpretado como executar a desapropriao ou aservido. J a prvia declarao da utilidade ou da necessidadepblica do bem (etapa necessria para se efetuar a desapropriao ou seinstituir a servido) no pode ser feita pela concessionria, pois atribuio exclusiva do Estado. O que pode ser entregue concessionria, como dito, a execuo da desapropriao ou daservido, desde que haja previso no edital e no contrato. Esclarea-seque essa execuo consiste em dar curso s tratativas do procedimentode desapropriao, inclusive pagar as indenizaes cabveis e ajuizar aao na Justia, em caso de desapropriao no amigvel (art. 29, VIII eda IX da Lei 8.987).





Outra questo importante diz respeito ao disposto no pargrafo nicodo art. 31, acima transcrito. Segundo esse dispositivo, as contrataesfeitas pela concessionria sero regidas pelas disposies de direitoprivado e pela legislao trabalhista, no se estabelecendo qualquerrelao entre os terceiros contratados pela concessionria e o poderconcedente. Isso significa que as empresas privadas concessionrias deservio pblico no precisam fazer concurso para admitir pessoal nemrealizar licitao para firmar contratos de compras, obras e serviosrelacionados ao objeto da concesso.

Vamos aproveitar esse tpico para falar um pouco sobre aresponsabilizao das concessionrias. Dispe o art. 25 da Lei 8.987:

Art. 25. Incumbe concessionria a execuo do servio concedido,cabendo-lhe responder por todos os prejuzos causados ao poderconcedente, aos usurios ou a terceiros, sem que a fiscalizao exercida pelorgo competente exclua ou atenue essa responsabilidade.

Como se depreende da leitura, o fato de o Estado ter fiscalizado aexecuo da concesso (na maior parte das vezes por intermdio dasagncias reguladoras) no tem o efeito de inverter a responsabilidade daconcessionria (no exclui e sequer atenua a responsabilidade). Ou seja, aprestadora continua diretamente responsvel junto ao poderconcedente, aos usurios e a terceiros.

Para a doutrina majoritria, a responsabilidade da concessionria primria, mas, uma vez esgotada sua capacidade financeira para honrardvidas, abre-se a possibilidade de responsabilidade subsidiria doEstado.

Cumpre anotar que a responsabilidade das prestadoras de serviospblicos de natureza objetiva 19 perante os usurios e os no-usurios do servio. Assim, por exemplo, se um nibus de empresa detransporte coletivo atropelar um ciclista (terceiro no usurio), aconcessionria ter o dever de indeniza-lo pelos danos sofridos20.

Por fim, importar frisar que, a par dos encargos, as concessionriastm a faculdade de oferecer os direitos emergentes da concesso comogarantia nos contratos de financiamento que venham a celebrar para

19 A responsabilidade objetiva aquela que independe de demonstrao de dolo ou culpa. Para configurara responsabilidade objetiva, suficiente demonstrar o nexo de causalidade entre o ato administrativo e odano causado (ou seja, mostrar que foi o ato que causou o dano), sendo desnecessrio avaliar a intenodo agente.20 STF RE 591.874





realizar investimentos relacionados ao contrato de concesso. Nos termosdo art. 28 e 28-A da Lei 8.987, essa garantia poder ser constituda naforma de cesso fiduciria de seus crditos operacionais futuros, ouseja, a garantia dada ao banco ser a possibilidade de ele se apropriar dasreceitas que a concessionria auferir com a explorao do servio,observadas as condies estipuladas nos referidos artigos da lei.

25. (Cespe TCU 2011) Se, na execuo do servio pblico, a concessionria causar prejuzo a terceiros, o poder concedente dever responder objetivamente pelo dano, ressarcindo integralmente o lesado.

Comentrio: A responsabilidade primria pelos prejuzos causados a terceiros na execuo do servio pblico da prpria concessionria, e no do poder concedente. Assim, a concessionria que dever responder objetivamente pelo dano, independentemente de dolo ou culpa, ressarcindo integralmente o lesado.

Gabarito: Errado

Encargos e prerrogativas do poder concedente

Inicialmente, no demais lembrar que, conforme o art. 2, I daLei 8.987/1995, poder concedente o ente poltico (Unio, Estado,Distrito Federal ou Municpio) em cuja competncia se encontre o servio

pblico objeto de concesso ou permisso.

Mas h um detalhe interessante. Apesar de a definio legal de poderconcedente ser restrita a entidades polticas, h leis especficas quepossibilitam a celebrao de contrato de concesso por autarquias,hiptese em que essas entidades assumiro o papel de poder concedente.A Lei 9.472/1997 21 , por exemplo, atribuiu ANATEL a faculdade decelebrar e gerenciar contratos de concesso dos servios de telefonia sobregime pblico, neles assumindo, como sujeito ativo, a qualidade jurdicade concedente 22 . Alm disso, a Lei 12.869/2013 atribuiu CaixaEconmica Federal, uma empresa pblica, a qualidade de outorgante

21 Lei 9.472/1997, art. 19 (competncias da AANTEL): V- editar atos de outorga e extino de direito deexplorao do servio no regime pblico; VI - celebrar e gerenciar contratos de concesso e fiscalizar a

prestao do servio no regime pblico, aplicando sanes e realizando intervenes;

22 Carvalho Filho (2014, p. 382).





de servios lotricos, com a competncia para celebrar e gerenciar contratos de permisso de servios lotricos.

Vencidas essas consideraes preliminares, voltemos ao assuntoprincipal do tpico.

O art. 29 da Lei 8.987/1995 lista os encargos do poder concedente:

Art. 29. Incumbe ao poder concedente:

I - regulamentar o servio concedido e fiscalizar permanentemente asua prestao;

II - aplicar as penalidades regulamentares e contratuais;

III - intervir na prestao do servio, nos casos e condies previstosem lei;

IV - extinguir a concesso, nos casos previstos nesta Lei e na formaprevista no contrato;

V - homologar reajustes e proceder reviso das tarifas na formadesta Lei, das normas pertinentes e do contrato;

VI - cumprir e fazer cumprir as disposies regulamentares do servio eas clusulas contratuais da concesso;

VII - zelar pela boa qualidade do servio, receber, apurar esolucionar queixas e reclamaes dos usurios, que sero cientificados, emat trinta dias, das providncias tomadas;

VIII - declarar de utilidade pblica os bens necessrios execuo doservio ou obra pblica, promovendo as desapropriaes, diretamente oumediante outorga de poderes concessionria, caso em que ser desta aresponsabilidade pelas indenizaes cabveis;

IX - declarar de necessidade ou utilidade pblica, para fins deinstituio de servido administrativa, os bens necessrios execuo deservio ou obra pblica, promovendo-a diretamente ou mediante outorgade poderes concessionria, caso em que ser desta a responsabilidadepelas indenizaes cabveis;

X - estimular o aumento da qualidade, produtividade, preservao do meio-ambiente e conservao;

XI - incentivar a competitividade; e

XII - estimular a formao de associaes de usurios para defesa deinteresses relativos ao servio.

Embora a lei nomeie as medidas acima como encargos do poderconcedente, algumas delas se revestem do carter de verdadeiras





prerrogativas, ou, mais propriamente, de poderes-deveres, a exemplo dapossibilidade de o Estado aplicar penalidades, bem como de intervir ouextinguir a concesso.

Por oportuno, cumpre registrar que as chamadas clusulasexorbitantes previstas no art. 58 da Lei 8.666/1993, que conferemprerrogativas de direito pblico Administrao nos contratosadministrativos em geral, tambm so aplicveis aos contratos deconcesso e permisso. Sendo assim, o poder concedente possui asseguintes prerrogativas, consubstanciadas como clusulas exorbitantesnos contratos de concesso/permisso:

Alterao unilateral das clusulas de execuo;

Extino unilateral do contrato;

Fiscalizao da execuo do contrato;

Aplicao direta de penalidades contratuais e administrativas;

Decretao da denominada ocupao temporria (ou interveno).

Repare que, das clusulas exorbitantes, apenas a alterao unilateralno est presente no art. 29 da Lei 8.987 (ela mencionada apenas deforma indireta no art. 9, 4 23 ). Lembrando que, caso a alteraounilateral do contrato afete o seu inicial equilbrio econmico-financeiro,o poder concedente dever restabelec-lo, concomitantemente alterao.

Para finalizar, importante esclarecer que a Lei 8.987 no apresentaqualquer regra especfica acerca das espcies de sanes administrativasa que se sujeitam as concessionrias.

Dessa forma, so plenamente aplicveis, nos contratos deconcesso/permisso, as sanes previstas na Lei 8.666, quais sejam:multa de mora ou por inexecuo total ou parcial do contrato;suspenso temporria do direito de licitar ou contratar com aAdministrao Pblica; declarao de inidoneidade para licitar oucontratar com a Administrao Pblica. Ademais, possvel que ocontrato ou mesmo regulamentos administrativos estipulem outraspenalidades especficas.

Em todo caso, a Lei 8.987 descreve como clusula essencial docontrato de concesso ou de permisso a relativa s penalidades

23 4o Em havendo alterao unilateral do contrato que afete o seu inicial equilbrio econmico-financeiro, o poder concedente dever restabelec-lo, concomitantemente alterao.





26. (Cespe TCU 2008) O poder concedente pode intervir, por meio de decreto, na concesso, com o fim de assegurar a adequao da prestao do servio, bem como o fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais pertinentes.

Comentrio: O quesito est correto, nos termos do art. 32 da Lei 8.987/95:

Art 32 O poder concedente poder intervir na conce o, com o fim de a egurar a adequao na prestao do servio, bem como o fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais pertinentes.

Pargrafo nico. A interveno far-se- por decreto do poder concedente, que conter a designao do interventor, o prazo da interveno e os objetivos e limites da medida.

Gabarito: Certo

FORMAS DE EXTINO

O art. 35 da Lei 8.987/1995 enumera diversas formas de extinodos contratos de concesso. So elas:

Advento do termo contratual;

Encampao;

Caducidade;

Resciso;

Anulao; e

Falncia ou extino da empresa concessionria e falecimento ouincapacidade do titular, no caso de empresa individual.

Extinta a concesso, retornam ao poder concedente todos osbens reversveis, direitos e privilgios transferidos ao concessionrioconforme previsto no edital e estabelecido no contrato (art. 35, 1).

Os bens reversveis so aqueles expressamente descritos nocontrato que passam automaticamente propriedade do poderconcedente com a extino da concesso ou da permisso (qualquer queseja a modalidade de extino). Trata-se de bens que s interessam aoservio prestado e que no tero mais utilidade para o concessionrioquando este deixar de prest-lo, como locomotivas, trilhos, estaes deembarque etc. imprescindvel que os bens reversveis estejam descritos,de forma expressa, no contrato (se no estiverem, no podero ser


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