1

Assuntos Tratados

1º Horário � ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS (Continuação) � Hipóteses de perda de mandato � Processo legislativo � Conceito jurídico � Conceito sociológico � Espécies normativas � Tipos de processo legislativo � Processo legislativo sumário 2º Horário � PROCESSO LEGISLATIVO (Continuação) � Processos legislativos especiais � Fases dos processos legislativos � Ato de iniciativa � Vício de iniciativa

1º HORÁRIO ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS Hipóteses de perda de mandato O art. 55 explicita os casos em que deputados e senadores perderão o mandato, dentre eles, logicamente, o desrespeito às hipóteses de impedimento (art. 54).

Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador: I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior; II - cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar; III - que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada; IV - que perder ou tiver suspensos os direitos políticos; V - quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituição; VI - que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado.

Decoro parlamentar (art. 55, II, CF) é um conjunto de regras legais e morais que envolvem o exercício da atividade parlamentar, sobretudo no que diz respeito à percepção de vantagens indevidas ou abusos de prerrogativas. O STF não pode entrar no mérito das decisões de perda de mandato por quebra de decoro parlamentar (Informativo 406, STF). Porém, pode o STF apreciar os pressupostos de legalidade da medida, ou seja, o respeito ao contraditório, à ampla defesa e ao devido processo legal. As hipóteses dos demais incisos não oferecem maior complexidade teórica a ser objeto de comentário. Porém, devem ser memorizados, pois são objeto constante de provas objetivas. Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda de mandato será decidida pela Casa, assegurada a ampla defesa, em deliberação do Plenário que depende de provocação da mesa ou de partido político com representação no Congresso. Aqui a votação é secreta e depende de formação de maioria absoluta (art. 55, § 2º, CF). Essa norma do art. 55, § 2º, CF é de reprodução obrigatória (ADI 2461

2

e ADI 3208). Ou seja, por exemplo, a votação nos Estados não pode ser aberta, ostensiva, havendo necessidade de ser sigilosa, tal como a prevista para o Legislativo Federal. Vale observar que existe uma diferença relevante entre os parlamentares e os demais detentores de mandato eletivo. Caso ocorra condenação criminal transitada em julgado em desfavor do Presidente da República, por exemplo, ocorre a perda de mandato automaticamente em decorrência dos efeitos reflexos dessa condenação, na forma do art. 15, III, CF:

Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de: (...) III - condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos;

Já no caso dos deputados e senadores, a condenação criminal transitada em julgado (art. 55, VI, CF) não implica perda do mandato automática, aplicando-se ao caso o § 2º do art. 55 da CF. Ou seja, mesmo após o trânsito em julgado da condenação, a perda do mandato somente ocorrerá após deliberação secreta da Casa, por maioria absoluta. Já nos “casos previstos nos incisos III a V, a perda será declarada pela Mesa da Casa respectiva, de ofício ou mediante provocação de qualquer de seus membros, ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa” (art. 55, § 3º, CF). Merece especial atenção o § 4º do art. 55 da CF, que determina que “A renúncia de parlamentar submetido a processo que vise ou possa levar à perda do mandato, nos termos deste artigo, terá seus efeitos suspensos até as deliberações finais de que tratam os §§ 2º e 3º [do art. 55]”. Esse parágrafo foi incluído na Constituição pela Emenda Constitucional de Revisão nº 6, de 1994. A inclusão do dispositivo teve por finalidade impedir um artifício que vinha sendo, até então utilizado. Parlamentares que, submetidos a processos que poderiam culminar na perda do mandato, renunciavam com o fim de impedir o julgamento e, com isso, impossibilitar a aplicação da pena de inabilitação para o exercício de funções públicas por oito anos (que inviabiliza a eleição para cargos eletivos, a assunção de cargos em comissão e mesmo a participação em concursos públicos). Hoje, após iniciado o processo, é impossível a utilização desse ardil, já que a renúncia fica com efeitos suspensos até o julgamento. Caso julgue-se pela condenação, a renúncia será inválida, e a perda do mandato ocorrerá em virtude da cassação, sendo ainda aplicada a pena de inabilitação para funções públicas por oito anos. Se o resultado do julgamento for a absolvição, o mandato será também perdido, entretanto, em virtude da renúncia, que passará a produzir efeitos, cessada a suspensão. Por fim, vale destacar as hipóteses em que os parlamentares não perderão seus mandatos, previstas no art. 56, da CF (também objeto constante de provas fechadas):

Art. 56. Não perderá o mandato o Deputado ou Senador: I - investido no cargo de Ministro de Estado, Governador de Território, Secretário de Estado, do Distrito Federal, de Território, de Prefeitura de Capital ou chefe de missão diplomática temporária; II - licenciado pela respectiva Casa por motivo de doença, ou para tratar, sem remuneração, de interesse particular, desde que, neste caso, o afastamento não ultrapasse cento e vinte dias por sessão legislativa.

3

§ 1º - O suplente será convocado nos casos de vaga, de investidura em funções previstas neste artigo ou de licença superior a cento e vinte dias. § 2º - Ocorrendo vaga e não havendo suplente, far-se-á eleição para preenchê-la se faltarem mais de quinze meses para o término do mandato. § 3º - Na hipótese do inciso I, o Deputado ou Senador poderá optar pela remuneração do mandato.

Conforme § 2º acima, “Ocorrendo vaga e não havendo suplente, far-se-á eleição para preenchê-la se faltarem mais de quinze meses para o término do mandato”. A Constituição, entretanto, não esclarece o que ocorrerá se não houver suplente e faltarem menos de quinze meses para o término do mandato. Nessa situação, o cargo será declarado vago e será preenchido apenas na próxima eleição. Processo legislativo Conceito jurídico Juridicamente, processo legislativo pode ser definido como o conjunto de fases e atos preordenados que visam à produção (elaboração) de normas jurídicas em nosso ordenamento. Conceito sociológico Sociologicamente, processo legislativo pode ser definido como o conjunto de fatores político-ideológicos que condicionam (influenciam) a produção de normas jurídicas em nosso ordenamento. São fatores políticos, éticos, morais, étnicos, econômicos, culturais, religiosos, geográficos, ambientais, entre outros. O conceito sociológico se liga à idéia de fonte material do direito. Espécies normativas As espécies normativas primárias são fruto do processo legislativo, que são as constitutivas de direito novo, que inovam o ordenamento jurídico. Elas estão arroladas no art. 59 (que deve ser memorizado):

Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de: I - emendas à Constituição; II - leis complementares; III - leis ordinárias; IV - leis delegadas; V - medidas provisórias; VI - decretos legislativos; VII - resoluções.

As espécies normativas primárias se diferenciam das secundárias, que não são fruto do processo legislativo. As normas secundárias não criam direito novo, apenas explicitam, aplicam, desenvolvem o direito criado pelas normas primárias. São exemplos: decretos, regulamentos, instruções, portarias, etc. Tipos de processo legislativo No que tange à organização política, existem quatro espécies de processo legislativo: autocrático, direto, indireto e semidireto.

4

No processo legislativo autocrático ou ditatorial, as leis são produzidas sem a participação popular, por um soberano ou por um grupo de pessoas não dotadas de legitimidade popular. No processo legislativo direto, as leis são produzidas diretamente pelo povo. Não há, portanto, representação popular. Hoje, esse processo é inviável. No processo legislativo indireto, as leis são produzidas por representantes do povo, indivíduos que são eleitos para essa função. No processo legislativo semidireto, as leis também são produzidas por representantes do povo. Porém, elas são submetidas posteriormente à aprovação popular por referendo. O processo legislativo indireto é a rega do Brasil, conquanto existam exceções de processo legislativo semidireto. Ou seja, referendos e plebiscitos são feitos pontual e esporadicamente. Não se pode confundir a classificação do processo legislativo com a nomenclatura dada à nossa democracia, que é caracterizada como semidireta (ou participativa) – são categorizações diferentes. Nossa democracia é caracterizada como semidireta por ser uma democracia indireta com alguns institutos de participação popular de democracia direta, na forma do parágrafo único do art. 1º da Constituição, que enuncia que “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. São exemplos de institutos de participação direta: referendo, plebiscito, iniciativa popular de leis, ação popular, entre outros. No que tange à técnica jurídica, existem o processo legislativo ordinário, o processo legislativo sumário (regime de urgência constitucional) e os processos legislativos especiais. O processo legislativo ordinário é o que visa a produzir, obviamente, as leis ordinárias. Processo legislativo sumário O processo legislativo sumário somente pode ser deflagrado por solicitação do Presidente da República, em matérias de sua iniciativa (privativa ou concorrente). Seu prazo máximo de tramitação é de 45 dias na Câmara, 45 dias no Senado e 10 dias para apreciação de emendas na casa iniciadora (caso tenham sido apresentadas na casa revisora). Portanto, o prazo máximo do processo legislativo sumário é de 100 dias. Se houver descumprimento desse prazo, todas as matérias da Casa, exceto as que tiverem prazo constitucionalmente definido, ficarão sobrestadas, paralisadas, até que se ultime a votação da proposição submetida a processo sumário. O prazo do processo legislativo sumário não corre no recesso (fica suspenso). O processo legislativo sumário não se aplica aos projetos de código. É preciso diferenciar o regime de urgência constitucional (previsto na CF) do regime de urgência regimental (previsto nos Regimentos Internos das Casas). O regime de urgência regimental é mais célere que o constitucional e será deflagrado por parlamentares (e não pelo Presidente da República). Na Câmara, por exemplo, se for aprovado o regime de urgência regimental, as comissões terão duas sessões para emitir parecer e, em seguida, o projeto é incluído na ordem do dia; em algumas matérias, a inclusão, dessa forma, ocorre de forma automática e imediata.

5

2º HORÁRIO PROCESSO LEGISLATIVO (Continuação) Processos legislativos especiais Processos legislativos especiais são aqueles que visam à elaboração das emendas constitucionais, leis complementares, leis delegas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. A lei orçamentária, apesar de ser ordinária, também é objeto de processo legislativo especial. Fases dos processos legislativos Qualquer um dos tipos dos processos legislativos pode ser divido em três fases principais: introdutória, constitutiva e complementar. Não podemos confundir as fases com os atos que estão nelas alocados, ou existem em razão delas. O ato da iniciativa, por exemplo, está na fase introdutória, entretanto com ela não se confunde (apesar de ser o único ato dessa fase). São exemplos de atos da fase constitutiva: apresentação de emendas, deliberação, sanção ou veto, entre outros. A fase complementar compreende dois atos: promulgação e publicação. A fase introdutória é a fase de deflagração do processo legislativo. Na fase constitutiva ocorre a tramitação da proposição, com sua discussão e deliberação, inclusive com apresentação de emendas, pareceres, etc. É na fase constitutiva que nasce a espécie normativa em nosso ordenamento, segundo a corrente majoritária. Portanto, a lei surge no ordenamento, ou, em outros termos, a proposição se torna norma. No caso de uma lei, por exemplo, no momento da sanção presidencial ao projeto de lei ou, em caso de veto, no momento da derrubada do veto, se ocorrer na forma do art. 66, § 4º, da CF. Na fase complementar ou de integração de eficácia temos dois momentos: o atestado de existência da lei (promulgação) e a sua oficialização para todo o território nacional (publicação). Ato de iniciativa Iniciativa é a faculdade atribuída a um ente para deflagrar o processo legislativo. A iniciativa pode ser assim classificada: parlamentar, extraparlamentar, privativa (ou exclusiva ou reservada), concorrente, conjunta, vinculada. A iniciativa parlamentar é aquela atribuída a deputados ou comissão de deputados; a senadores ou comissão de senadores; ou, ainda, a comissão do Congresso Nacional. A iniciativa extraparlamentar é aquela atribuída ao Presidente da República, ao STF, aos Tribunais Superiores, ao Procurador Geral da República e ao povo. A iniciativa popular está prevista no da art. 61, § 2º, da CF. Na iniciativa privativa a faculdade é atribuída a um ente com exclusão de todos os demais. São exemplos os artigos 61, § 1º; 93, caput; 51, IV; 52, XIII.

6

Na iniciativa concorrente, a faculdade é atribuída a mais de um ente, em concorrência. O art. 61, caput, é exemplo. Na iniciativa conjunta, a faculdade é atribuída a mais de um ente, porém, em comunhão, em grupo, de forma conjunta. Um exemplo é o antigo art. 48, XV, CF, hoje modificado pela a EC 41/2003, que transformou a norma sobre o teto do funcionalismo em norma de eficácia plena. Na iniciativa vinculada, a proposição a ser apresentada contém data e prazo determinados. É o caso do projeto de lei orçamentária (art. 35, § 2º, ADCT). Vício de iniciativa A sanção não supre o vício de iniciativa, segundo a corrente majoritária desde o julgamento, pelo STF, em 1974, da Representação 890. Assim, caso um deputado, por exemplo, apresente projeto de lei sobre matéria de iniciativa privativa do Presidente da República, ele será formalmente inconstitucional ainda que seja sancionado pelo Chefe do Executivo, que deveria ter iniciado o processo. Portanto, a Súmula nº 05 do STF, de 1963, se encontra hoje superada, apesar de não ter sido cancelada (ADI 700, de 2001 e ADI 1438, de 2002). Essa súmula textualmente afirmava que “A sanção do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo”. Seu fundamento era o princípio da instrumentalidade das formas e da economia processual. Segundo essa tese, hoje vencida, o ato não deve ser analisado isoladamente, mas à luz da cadeia em que se encontra. Assim, o Chefe do Executivo, que deveria ter iniciado o processo, o finaliza, com sua aquiescência. Hoje predomina, portanto, a posição mais formalista, conservadora, dogmática. Entende-se, hoje, que, havendo qualquer contrariedade às normas dos arts. 59 a 69 da Constituição haverá inconstitucionalidade formal. Nesse contexto, o vício de iniciativa é inconstitucionalidade formal subjetiva. O STF, em 1993, na ADI 266, adotou o posicionamento previsto na Súmula nº 05. Porém, esse julgado isolado não muda o fato de que, desde 1974, a posição majoritária é a formalista, no sentido de que a sanção não supre o vício de iniciativa, conforme confirmado recentemente na ADI 700, de 2001 e na ADI 1438, de 2002. O art. 70 da Constituição do Estado de Minas Gerais diz expressamente que a sanção supre o vício de iniciativa do Governador. Porém, ainda assim deve prevalecer a corrente majoritária atual do STF. Existe um aparente conflito entre os arts. 61, § 1º, II, d e o art. 128, § 5º, ambos da Constituição:

Art. 61. (...) § 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...) II - disponham sobre: (...) d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; Art. 128 (...) (...)

7

§ 5º - Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público, observadas, relativamente a seus membros:

Diante disso, segundo uma interpretação sistemática da Constituição, o STF definiu que é concorrente a competência para iniciar o processo legislativo no que diz respeito à organização do Ministério Público. Referências BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocencio Martires; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional, 4ª edição. São Paulo: Saraiva, 2009. CUNHA JR., Dirley da. Curso de Direito Constitucional, 2ª edição, 2008. LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado, 13ª edição. São Paulo: Saraiva, 2009 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional, 24ª edição. São Paulo: Atlas, 2009.