dissertacao de mestrado-verF1 - repositorio.ufc.brrepositorio.ufc.br/bitstream/riufc/35278/1/2018_dis_vmfarias.pdf · Este trabalho objetiva a análise do efeito da eleição (ano

UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ

CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA – CAEN

MESTRADO PROFISSIONAL EM ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO – MESP

VIVIANE MOURA DE FARIAS

EFEITO ELEITORAL SOBRE AS RECEITAS PÚBLICAS DOS MUNICÍPIOS

CEARENSES

FORTALEZA – CE

2018



CEARENSES

Dissertação submetida à Coordenação do

Curso de Pós-Graduação em Economia,

da Universidade Federal do Ceará, como

requisito parcial para obtenção do grau de

Mestre em Economia do Setor Público.

Área de Concentração: Economia do

Setor Público.

Orientador: Prof. Dr. Nicolino Trompieri

Neto

FORTALEZA – CE

2018



CEARENSES

Dissertação de Mestrado apresentada ao

programa de Pós-Graduação em

Economia, da Universidade Federal do

Ceará, como requisito parcial para

obtenção do Título de Mestre em

Economia.

Área de concentração: Economia do Setor

Público

Aprovada em 09/07/2018.

BANCA EXAMINADORA

_____________________________________ Prof. Dr. Nicolino Trompieri Neto – IPECE e UNIFOR

Orientador

___________________________________ Prof. Dr. Roberto Tatiwa Ferreira – CAEN/UFC

Membro

___________________________________ Prof. Dr. Daniel Cirilo Suliano - IPECE

Membro

A Deus.

Aos meus Pais, José Azevedo de Farias

(in memorian) e Maria das Graças Moura

de Farias.

A meu esposo, Sérgio Cláudio Gomes

Pereira.

A minha filha Sophia Farias Gomes

AGRADECIMENTOS

Ao Grande Deus, por me conceder saúde, sabedoria e coragem para honrar

seu nome em todas as etapas da minha vida.

A minha mãe pelo amor, conselhos e cuidado ao longo da minha vida. Minha

mãe é essencial para todas as minhas conquistas.

A meu pai, que foi um exemplo de dedicação à família e de generosidade.

Ao meu esposo por ser meu companheiro de todas as horas e momentos.

Pela ajuda na correção ortográfica, conselhos, divisão de atividades.

A minha filha, por sua compreensão nos momentos de ausência.

A todos os demais membros de minha família, pelo incentivo dado a minha

opção de ser uma eterna estudante.

Ao Prof. Dr. Nicolino Trompieri Neto pela orientação e apoio incondicional na

minha escolha.

Aos meus colegas do TCE-CE, Ana Beatriz Maia e Antônio Leal Sobrinho

pelo fornecimento dos dados referentes a receitas públicas, essenciais a este

trabalho.

A minha colega Luciana Capistrano da Fonseca Maia, servidora da SEPLAG,

pela ajuda em momentos cruciais.

Aos meus colegas de trabalho Ana Maria Carneiro Figueiredo, Ana Karla

Martins da Silva, Marcos Correia Martins Bezerra e Raimunda Edna Xavier da Silva

pela compreensão, força e conselhos.

A todos os que participaram da pesquisa contida neste estudo, pela

contribuição à ampliação do conhecimento acadêmico.

A todas as pessoas aqui não mencionadas, que também contribuíram direta

ou indiretamente para o sucesso deste estudo.

RESUMO

Este trabalho objetiva a análise do efeito da eleição (ano eleitoral, da reeleição, das

características do Prefeito) sobre as receitas públicas (tributárias, de transferências

voluntárias e dos impostos: IPTU, ITBI e ISSQN) nos municípios cearenses. Para

tanto, foram utilizados dados de todos os 184 municípios do Estado do Ceará no

período de 2007 a 2015, empregando-se como metodologia a técnica de regressão

em painel com efeitos fixos. Os resultados indicam que a variável ano de eleição e

reeleição do Prefeito exercem efeito significante e negativo sobre a receita tributária

arrecadada pelos municípios. No que concerne às transferências voluntárias,

verificou-se que o ano de eleição tem efeito significante e positivo sobre referida

receita, enquanto a reeleição do Prefeito impacta negativamente. Com relação ao

IPTU, observou-se que o ano de eleição influencia de forma significante e positiva

sua receita, enquanto que a reeleição do Prefeito exerce influência significante e

negativa. No que concerne ao ITBI, os resultados obtidos indicam que o ano de

eleição e de reeleição do Prefeito exercem influência significante e positiva sobre

referida receita. Por fim, com relação ao ISSQN, verificou-se que o ano eleitoral e a

reeleição exercem efeito significante e negativo sobre a referida receita. Sobre o

impacto das caraterísticas do Prefeito sobre a receita tributária, observou-se que a

idade e o nivel superior do Prefeito influenciam de modo significante todas as

receitas objeto deste estudo. Neste trabalho também ficou evidenciado o significante

e positivo efeito do PIB per capita sobre as receitas utilizadas neste estudo. Os

resultados indicam efeito eleitoral sobre as receitas objeto do trabalho.

Palavras-chaves: Receita Tributária. Transferências voluntárias. IPTU. ITBI. ISSQN.

Eleição. Reeleição.

ABSTRACT

This paper aims to analyze the effect of the election (electoral year, reelection,

mayor's characteristics) on public revenues (tax, voluntary transfers and taxes: IPTU,

ITBI and ISSQN) in the municipalities of Ceará. For this purpose, data from all 184

municipalities in the State of Ceará were used in the period from 2007 to 2015, using

as a methodology the panel regression technique with fixed effects. The results

indicate that the variable year of election and reelection of the Mayor have a

significant and negative effect on the tax revenue collected by the municipalities.

Regarding voluntary transfers, it was verified that the year of election has a

significant and positive effect on its revenue, while the reelection of the mayor

impacts negatively. With respect to the IPTU, it was observed that the year of

election influences significantly and positively its revenue, while the reelection of the

Mayor exerts significant and negative influence. Regarding ITBI, the results indicate

that the year of the Mayor's election and reelection exercise a significant and positive

influence on its revenue. Finally, with respect to the ISSQN, it was verified that the

electoral year and the reelection have a significant and negative effect on its

revenue. Regarding the impact of the Mayor's characteristics on tax revenue, it was

observed that the Mayor's age and superior level significantly influence all the

revenues object of this study. In this work, the significant and positive effect of GDP

per capita on the revenues used in this study was also evidenced. The results

indicate electoral effect on the public revenues object of this study.

Keywords: Tax revenue. Voluntary transfers. IPTU. ITBI. ISSQN. Election.

Reelection.

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Estatística descritiva das variáveis analisadas ............................................. 24

Tabela 2 - Resultados obtidos tendo a receita tributária como variável dependente. 26

Tabela 3 - Resultados obtidos tendo as receitas de transferências voluntárias como variável dependente ............................................................................................................. 27

Tabela 4 - Resultados obtidos tendo as receitas de IPTU como variável dependente. ................................................................................................................................................. 29

Tabela 5 - Resultados obtidos tendo as receitas de ITBI como variável dependente. ................................................................................................................................................. 31

Tabela 6 - Resultados obtidos tendo as receitas de ISSQN como variável dependente. ........................................................................................................................... 32

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

CTN – Código Tributário Nacional

OCDE -Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico

IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IGP-DI - Índice Geral de Preços/Disponibilidade Interna

IPTU – Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana

ISSQN – Imposto sobre serviços de qualquer natureza

ITBI –Imposto sobre a transmissão de bens imóveis.

LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal

PIB – Produto Interno Bruto

PIB per capita - Produto Interno Bruto dividido pela população

TCE - CE – Tribunal de Contas do Estado do Ceará

TRE - CE - Tribunal Regional Eleitoral do Ceará

TSE -Tribunal Superior Eleitoral

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 11

2 REVISÃO DA LITERATURA .................................................................................. 14

2.1 Ciclo político-eleitoral ............................................................................................. 14

2.2 Receitas públicas municipais ............................................................................... 17

2.2.1 Receitas Tributárias ............................................................................................. 17

2.2.2 Transferências voluntárias ................................................................................. 20

3 METODOLOGIA .................................................................................................... 21

4. RESULTADOS ...................................................................................................... 24

4.1 Estatísticas descritivas ........................................................................................... 24

4.2 Receitas Tributárias, transferências voluntárias, IPTU, ITBI e ISSQN como variáveis dependentes ................................................................................................... 25

5. CONCLUSÃO ....................................................................................................... 35

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................... 37

11

1 INTRODUÇÃO

Imediatamente antes das eleições, os políticos em todos os níveis de

governo podem, de um modo ou de outro, apresentar um comportamento

oportunista, podendo introduzir medidas populares como a redução de impostos,

renúncia de receitas, aumento de transferências, aumento de despesa com

investimento, dentre outras medidas que aumentam a visibilidade do governo, de

modo a melhorar as chances de serem reeleitos.

No Brasil, as eleições, principalmente com o advento da reeleição, é um

período no qual os políticos, detentores de cargos públicos, podem utilizar-se da

máquina pública com fins meramente eleitoreiros, seja realizando mais gastos

(despesas), seja renunciando ou deixando de arrecadar receitas. Essa sistemática é

tão provável que a legislação relativa à responsabilidade fiscal e eleitoral impõe

restrições que devem ser observadas no último ano de mandato.

A Lei nº 101, de 04 de maio de 2000, norma de finanças públicas, conhecida

como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), por exemplo, estabeleceu algumas

restrições no que concerne a contratação de operações de crédito e a geração de

despesas no curso do calendário eleitoral.

A Lei nº 9.504/97, chamada de Lei Eleitoral, consoante o art. 73, inciso VI,

alínea “a”, também restringiu o recebimento de transferências voluntárias, os

chamados convênios, vedando o recebimento destes recursos nos três meses que

antecedem o pleito local.

As receitas públicas revestem-se de importância, haja vista que sua previsão

é necessária para fixar a despesa pública por ocasião do processo orçamentário, e

sua arrecadação é condicionante da execução da despesa orçamentária, consoante

os limites estabelecidos pela LRF. Ademais, a própria LRF, no seu art. 11, obrigou os

entes a arrecadarem os tributos de sua competência, sob pena de não o fazendo

serem penalizados com a vedação de realização de transferências voluntárias.

No âmbito dos municípios cearenses, o comportamento oportunista pode

ocorrer, pois é comum ouvir dos políticos a seguinte máxima popular: “Prefeito que

muito arrecada não se reelege”, daí observa-se o pouco interesse dos Prefeitos em

exercer com empenho a sua competência tributária, apesar da disposição contida no

art. 11 da LRF.

12

Os Órgãos de Controle Externo há muito tempo e tradicionalmente têm

focado sua fiscalização nas despesas públicas, sendo a receita pública relegada a

segundo plano, embora atualmente verifique-se, talvez impulsionada pela crise, uma

tentativa de olhar com mais seriedade para o problema da receita, por meio das

auditorias operacionais sobre este tema.

Referido tema visa contribuir para o estudo do comportamento das receitas

públicas, de modo que esta pesquisa tem como objetivo geral analisar se as receitas

tributárias, de transferências voluntárias e dos impostos IPTU, ITBI e ISSQN dos

municípios do Estado do Ceará são afetadas pela eleição. Especificamente, analisar

se a arrecadação de receitas tributárias municipais, transferências voluntárias e os

tributos próprios municipais (ITBI, IPTU e ISSQN) são influenciados pela eleição nos

municípios do Estado do Ceará, bem como verificar como se dá esta influência, caso

existente.

A metodologia empregada consiste na utilização da técnica de regressão de

dados em painel com efeitos fixos, onde serão utilizados dados de todos os 184

municípios do Estado do Ceará no período de 2007 a 2015. O painel de dados

acompanham microunidades individuais ao longo do tempo (HILL; JUDGE;

GRIFFITHS, 2010, p. 9). Dados em painel fornecem maiores informações para

análise, bem como permite identificar e mensurar efeitos que não são possíveis de

serem detectados por meio da análise de dados em corte transversal ou séries

temporais de forma isolada.

O tema objeto deste trabalho reveste-se de grande relevância, haja vista

proporcionar informações que serão de grande valia para Órgãos de Controle

Externo e para o Tribunal Regional Eleitoral, direcionando o foco para a receita,

diferentemente do enfoque tradicional da despesa, que é sempre o mais empregado

e visível.

Ademais, permite analisar o comportamento da receita pública municipal

cearense, o que além de ser um instrumento de gestão, possibilita verificar seus

efeitos econômicos. Adicionalmente, inova a pesquisa contribuindo na geração de

conhecimentos sobre receitas públicas, dada a escassez bibliográfica sobre esta

temática.

Neste contexto, este trabalho pretende responder o seguinte problema: as

eleições municipais influenciam a arrecadação de tributos próprios e recebimento de

transferências voluntárias nos municípios cearenses?

13

Além desta introdução, esta dissertação está dividida em mais três seções e

a conclusão. A segunda seção apresenta uma revisão de literatura subdividindo-se

duas subseções: ciclo político-eleitoral e receitas públicas municipais, sendo que

esta última subseção dividi-se em dois itens: receitas tributárias e transferências

voluntárias. A terceira seção apresenta a metodologia utilizada. A quarta seção

apresenta os resultados e subdivide-se em duas subseções: estatística descritiva; e

receitas tributárias, transferências voluntárias, IPTU, ITBI e ISSQN como variáveis

dependentes, a qual descrevem os principais resultados encontrados pelo modelo

econométrico estimado. Por último, é apresentada a seção de conclusão.

14

2 REVISÃO DA LITERATURA

Nas subseções seguintes, será realizada uma breve revisão de literatura

focando nas pesquisas de ciclo político-eleitoral e receitas públicas municipais,

necessários para melhor compreensão deste trabalho.

2.1 Ciclo político-eleitoral

Há muito tempo observa-se nas eleições que os políticos engajados em

cargos públicos de gestão, detentores de poder político, tendem a manipular a

política monetária ou fiscal, a fim de permanecerem no poder. Tais ações ocorreriam,

de forma cíclica, um pouco antes e durante o período eleitoral a fim de maximizar

votos e se reeleger. Ressalte-se, contudo, que no Brasil a política monetária é

determinada pelo Governo Federal.

As pesquisas sobre o ciclo político-eleitoral tiveram início antes de 1950,

contudo, foi a partir da década de 50, que a literatura científica sobre esta temática

avançou com o trabalho de Downs (1957, p. 74), o qual descreve um modelo

racional em que os governantes planejam suas ações para agradar os eleitores e

estes decidem como votar baseados nas ações governamentais, observando ser

esta uma relação circular de mútua interdependência, subjacente ao funcionamento

do governo democrático. Este trabalho contribuiu para o debate envolvendo as

questões político-econômicas que se intensificaram em meados da década de 70.

Neste contexto, surgiu o trabalho clássico de Nordhaus (1975, p. 187) que

em seu modelo teórico de ciclo político-econômico, no qual se examinou as variáveis

inflação e desemprego de países industrializados e democráticos, verificou que ao

longo de cada período de governo, políticos em exercício demonstraram um

comportamento oportunista, tomando decisões tendenciosas ao favorecer a relação

com a geração presente em detrimento das futuras.

Ainda na década de 70, podemos trazer a baila o trabalho de Hibbs (1977, p.

1467) que tratou da política macroeconômica e resultados associados a partidos de

direita e esquerda em democracias capitalistas. Referido estudo concluiu que

resultados macroeconômicos não são completamente endógenos à política, mas

obviamente influenciados, em uma parcela significativa, por escolhas políticas de

curto e longo prazos; ademais, os verdadeiros ganhadores das eleições são talvez

15

mais bem determinados examinando as consequências políticas da mudança

partidária em vez de simplesmente contando votos (HIBBS, 1977, p. 1487).

Em meados da década de 80, surgiram os modelos racionais, tendo como

pioneiros os trabalhos de Kenneth Rogoff (1987) e Rogoff e Sibert (1988). Kenneth

Rogoff (1987, p. 1) analisou um modelo de equilíbrio intertemporal no qual os

eleitores e políticos são racionais e maximizam sua utilidade, partindo do

pressuposto que o ciclo político orçamentário surge devido à assimetria temporária

de informação sobre a incumbente competência do líder da Administração Pública

em gerir a produção de bens públicos. O político no poder tem o incentivo de

enviesar a política fiscal no período pré-eleitoral; assim, previamente as eleições, os

impostos tendem a baixar e os gastos governamentais com consumo tentem a

aumentar.

Rogoff e Sibert (1988, p. 1) ao analisar dados das eleições nacionais dos

Estados Unidos e Alemanha, verificaram que o ciclo é conduzido por assimetrias

temporárias de informações, de modo que o político conhece seu desempenho

antes do eleitor. Acreditam, ainda, que os ciclos eleitorais em impostos, gastos

governamentais e crescimento monetário podem ser modelados como um processo

de sinalização de equilíbrio. Ressaltam, ainda, que a origem de um ciclo eleitoral na

política macroeconômica está relacionado ao fato de que os políticos tendem a se

engajar em política fiscal expansionista, reduzindo os impostos ou elevando os

gastos públicos.

Na seara empírica, Alesina e Roubini (1992), estudando países da

Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), no que

concerne a implicação de vários modelos de ciclos políticos quanto ao tipo

oportunista ou partidário, observaram que não foi encontrado efeitos pré-eleitorais

sobre variáveis macroeconômicas tal como formulada por Nordhaus (1975); além

disso, verificaram que a inflação tende a aumentar imediatamente após as eleições,

talvez como resultado de políticas monetárias e fiscais pré-eleitorais; ademais,

encontraram evidências de diferenças partidárias temporárias na produção e no

desemprego e de diferenças partidárias de longo prazo na taxa de inflação; e, por

fim, vislumbraram ausência de evidência de diferenças partidárias permanentes no

crescimento do produto e do desemprego.

Vários outros estudos verificaram a influência eleitoral nas despesas públicas,

internacionalmente, pode-se citar os estudos de: Drazen e Eslava (2005), Aidt et al

16

(2011). A nível municipal, Mačkić (2013), analisando os municípios da Croácia,

verificou a existência de ciclo político-orçamentário oportunista nas eleições locais

na amostra examinada. Veiga e Veiga (2007) analisando, por meio de testes de

modelos de ciclo econômico-político racional, um conjunto de dados grandes e

inexplorados de municípios portugueses, observou comportamento oportunista dos

governos locais, verificando-se que nos períodos pré-eleitorais, eles aumentam o

total de gastos e alteraram sua composição, favorecendo itens que são altamente

visíveis para o eleitorado. No Brasil, podemos citar os trabalhos de Covre e Mattos

(2016), Videira e Mattos (2011) e Sakurai e Menezes-Filho (2011).

No que concerne à influência política na época eleitoral sobre as receitas

públicas, a literatura é escassa, no entanto, internacionalmente nessa temática,

podemos citar o estudo de Morozumi e Veiga (2014), que pesquisaram o efeito das

eleições presidenciais sobre as receitas de diversos países.

No Brasil, podemos citar os trabalhos de Soares e Melo (2016) que

estudaram os condicionantes políticos e técnicos sobre as receitas de transferências

voluntárias da União nos municípios brasileiros entre 1995 e 2010, observando que

as referidas transferências são influenciadas por fatores técnicos e políticos;

Moutinho e Kneiss (2017) que estudaram a correlação entre as transferências

voluntárias da União para municípios brasileiros e o partido do Prefeito, verificando

correlação entre o volume de recursos e a quantidade de Prefeitos da base aliada do

Estado; e Oliveira et al., (2016) que pesquisaram a relação entre as receitas

orçamentárias e fatores de ordem política nos municípios de Pernambuco de 2008 a

2014, observando que as receitas orçamentárias apresentaram relação

estatisticamente significante com impulsos positivos com as despesas orçamentárias

e outras transferências da União.

No que concerne as receitas públicas de forma mais abrangente, destaca-

se o estudo realizado por Lautenschlage (2016, p.24) sobre o impacto das

características dos políticos e da eleição sobre as receitas públicas em município

brasileiros, o qual revelou que, em anos eleitorais, os Prefeitos manipulam as

receitas públicas, observando-se que as características idade, gênero, ideologia,

formação superior, alinhamento com o Presidente da República e com o Governador

têm um impacto condicional no oportunismo.

Nos municípios não há margem de manobra para manipulação da política

monetária, contudo, embora haja restrições impostas pela LRF e a Lei Eleitoral,

17

pode haver manipulação da política fiscal do município previamente as eleições, seja

por oferecer subvenções, auxílios, diminuição ou não aumento de tributos, bem

como pelo aumento de gastos públicos em bens com maior visibilidade aos

eleitores.

Estudos como o de Lautenschlage (2016), que tratam da influência da

eleição nas receitas públicas dos municípios brasileiros são raros; referido trabalho

utilizou amostra de municípios que podem não representar o que ocorre no Estado

do Ceará, por exemplo. Ressalte-se, ainda, que como somos uma Federação

constituída por 26 Estados, os quais têm características sociais e econômicas

bastante divergentes que podem influenciar o estudo, pesquisas com a população

de municípios de cada Estado podem minorar problemas e tornar os resultados mais

representativos, proporcionando inferências mais adequadas para os municípios

daquele Estado, fornecendo assim subsídios para Órgãos de Controle.

2.2 Receitas públicas municipais

As receitas públicas, consoante art. 11 da Lei nº 4.320/64, são classificadas

em receitas correntes e de capital. As receitas correntes são constituídas por: receita

tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, serviços,

transferências constitucionais e voluntárias. As receitas de capital, por sua vez, são

constituídas por: receitas de operação de crédito, alienação de bens, transferências,

dentre outras.

Dentre as receitas municipais, destacam-se as tributárias, que são

resultantes da cobrança de tributos pagos pelos cidadãos.

2.2.1 Receitas Tributárias

A Constituição Federal, inicialmente, em seu art. 145, prevê as seguintes

espécies tributárias: impostos; taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou

pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis,

prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição; e a contribuição de melhoria,

decorrente de obras públicas. Os arts. 148, 149 e 149-A da Constituição Federal

fazem referência: ao empréstimo compulsório; contribuições sociais; de intervenção

no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas;

18

contribuição para o custeio do regime previdenciário dos servidores públicos; e a

contribuição para o serviço de iluminação pública.

O artigo 5º da Lei nº 5.172/66, chamada de Código Tributário Nacional,

assevera que tributos são classificados em impostos, taxas e contribuições de

melhoria.

A Constituição Federal atribuiu competência tributária ao município. Dentre

os tributos de competência municipal, destacam-se pelo volume de recursos os

seguintes impostos sobre: 1) a propriedade predial e territorial urbana (IPTU), 2) a

transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por

natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia,

bem como cessão de direitos a sua aquisição (ITBI); 3) serviços de qualquer

natureza não compreendidos na competência tributária dos Estados, definidos em

Lei Complementar (ISSQN). Assim, faz-se necessária a ação do Prefeito, que deve

criar e cobrar tais tributos, para garantir a arrecadação.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) assevera que cada ente da

Federação deve exercer sua competência tributária constitucional, conforme reza o

art. 11 da LRF, in verbis:

Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação. Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.

A Competência tributária municipal está prevista na Constituição Federal que

reza:

Art. 30. Compete aos Municípios: [...] III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

Os impostos como ITBI, ISSQN e IPTU necessitam de lei para serem

criados ou aumentados, consoante dispõe o art. 150, inciso I, da Constituição

Federal concomitante com o art. 97, inciso I e II do CTN:

Constituição Federal de 1988

19

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça; Código Tributário Nacional Art. 97. Somente a lei pode estabelecer: I - a instituição de tributos, ou a sua extinção; II - a majoração de tributos, ou sua redução, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65;

Embora os impostos possam ser criados e aumentados por lei, esta

autonomia encontra limitação no art. 150, inciso III da Constituição Federal:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: [...] III - cobrar tributos: a) em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado; b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou; c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alínea b; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) IV - utilizar tributo com efeito de confisco; V - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público; [...] § 1º A vedação do inciso III, b, não se aplica aos tributos previstos nos arts. 148, I, 153, I, II, IV e V; e 154, II; e a vedação do inciso III, c, não se aplica aos tributos previstos nos arts. 148, I, 153, I, II, III e V; e 154, II, nem à fixação da base de cálculo dos impostos previstos nos arts. 155, III, e 156, I. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

Assim a criação ou aumento dos impostos municipais ITBI, IPTU e ISSQN

faz-se por meio de lei, sendo que referido tributo não pode ser cobrado no mesmo

ano e antes de decorridos noventa dias da data da publicação da lei que instituiu ou

aumentou os tributos, o que deixa pouca margem de manobra política de referidos

impostos.

20

2.2.2 Transferências voluntárias

As receitas de transferência são recursos financeiros recebidos de outras

pessoas de Direito Público, podendo ser constitucionais ou voluntárias. As

constitucionais são previstas na própria Constituição, não havendo margem de

manobra para manipulações eleitoreiras. Já as transferências voluntárias podem ser

definidas como os recursos financeiros repassados pela União aos Estados, Distrito

Federal e Municípios ou dos Estados aos Municípios em decorrência da celebração

de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares, cuja finalidade é a

realização de obras e/ou serviços de interesse comum; referida receita pode ser

manipulada durante o período eleitoral.

Assim, considerando a possibilidade da manipulação eleitoral das

transferências voluntárias, a Lei Eleitoral, art. 73, inciso VI, alínea “a”, vedou a

realização de transferências voluntárias nos três meses que antecedem o pleito,

consoante disposto a seguir:

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: [...] VI - nos três meses que antecedem o pleito: a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública;

No entanto, nada obsta que sejam realizadas transferências voluntárias com

viés eleitoreiro em período anterior aos três meses que antecedem a eleição.

21

3 METODOLOGIA

A tipologia da pesquisa pode ser classificada como quantitativa,

especialmente com a utilização de modelos econométricos. O objeto do estudo é

constituído por todos os municípios cearenses, assim os dados referem-se aos 184

municípios do Estado do Ceará, abrangendo um período de 9 anos (2007 a 2015), o

que corresponde a um total de 1656 observações.

Os dados empregados neste trabalho foram oriundos de uma ampla

pesquisa em órgãos e endereços eletrônicos de entidades governamentais. As

informações de natureza contábil referentes às seguintes receitas públicas

municipais arrecadadas (receita tributária própria, ISSQN, IPTU, ITBI e receitas de

transferência voluntária) foram fornecidas pelo Tribunal de Contas do Estado do

Ceará, mediante requerimento.

As informações de natureza eleitoral (ano de eleição e se reeleito) foram

obtidas no sítio eletrônico do Tribunal Regional Eleitoral do Ceará (TRE-CE). As

características dos Prefeitos foram obtidas no endereço eletrônico do Tribunal

Superior Eleitoral (TSE). Os dados referentes às características econômicas do

município, PIB per capita, foram obtidos no endereço eletrônico do Instituto Brasileiro

de Geografia e Estatística (IBGE). Finalmente, as informações referentes às

características sociais e demográficas foram obtidas nos endereços eletrônicos do

IBGE e da Secretaria de Educação do Estado do Ceará (SEDUC).

Para o estudo do comportamento das receitas tributárias dos municípios

cearenses foram utilizadas como variáveis dependentes: Rprópriai,t , Transfvoli,t,

IPTUi,t, ITBIi,t e ISSQNi,t que representam respectivamente as receitas tributárias

(receita tributária de impostos, taxas e contribuições), as transferências voluntárias

(oriundas do Estado ou da União), a receita de IPTU, a receita de ITBI e a receita de

ISSQN no município i no ano t.

Na captação do ciclo eleitoral foi utilizada a variável binária Eleiçãoi,t, que,

assume o valor de 1 para o município i no ano t, se este for ano do sufrágio local e

zero, caso contrário.

Tendo em vista que este estudo pretende verificar o impacto do oportunismo

nas receitas públicas tributárias e de transferências voluntárias dos municípios

cearenses, serão investigadas se as características do Prefeito influenciam ou não

22

na condução das referidas receitas públicas municipais. Para tanto foram utilizadas

como variáveis independentes que caracterizam o Prefeito: idade (Idadei,t), ensino

superior (Sup i,t) e reeleição (Reeli,t).

A variável idade é constituída pela idade do Prefeito do município i no ano t.

A variável binária Sup i,t assume 1 caso o Prefeito do município i no período t seja de

nível superior e zero caso contrário. No que concerne a variável dummy reeleição

(Reeli,t), esta assumirá o valor de 1 caso o Prefeito tenha sido reeleito em um

município i no período t e zero, caso contrário.

Considerando que o nível de desigualdade sócio econômica dos municípios

cearenses podem influenciar as variáveis dependentes, foi utilizada como variável

independente o PIBi,t que representa o produto interno bruto per capita do município

i no ano t.

Considerando ainda que as características demográficas podem influenciar

as variáveis dependentes, como nível de urbanização, utilizou-se como variável

independente o MATi,t que evidenciou o número de matriculados nas escolas

urbanas no município i no ano t.

Os valores monetários correntes foram atualizados a preços constantes de

2017. Para a atualização dos valores foi utilizado o Índice Geral de

Preços/Disponibilidade Interna (IGP-DI), da Fundação Getúlio Vargas.

Posteriormente, os valores monetários, bem como o número de matriculados nas

escolas urbanas do município foram transformados em logaritmos naturais. A

aplicação de logaritmos tem como objetivo captar as elasticidades, ou seja,

variações percentuais das variáveis explicativas e uma correspondente variação

percentual na variável dependente.

Segue abaixo quadro com a descrição sintética das variáveis:

Quadro 1 – Descrição das Variáveis do Modelo

INDICADOR DESCRIÇÃO TIPO Receita Tributária (Rpropi,t) Receita tributária Dependente Transferências Voluntarias

(Transfvoli,t) Receita de Transferências

Voluntárias (União e Estado) Dependente

IPTUi,t Receita de IPTU Dependente ITBIi,t Receita de ITBI Dependente

ISSQNi,t Receita de ISSQN Dependente Eleiçãoi,t Se ano de eleição local Independente

Sup i,t Se nível superior Independente

Idadei,t Idade Independente

Reeli,t Reeleito Independente

23

INDICADOR DESCRIÇÃO TIPO PIBi,t Produto interno Bruto per capita Independente

MATi,t Número de matriculados nas escolas da zona urbana do

município Independente

Elaboração própria.

Para verificar a influência das variáveis independentes sobre as receitas

tributárias (receita tributária de impostos, taxas e contribuições), as transferências

voluntárias (oriundas do Estado ou da União), a receita de IPTU, a receita de ITBI e

a receita de ISSQN utilizou-se o modelo econométrico de regressão de dados em

painel com efeitos fixos, representado pela equação abaixo:

Yi,t = α + Eleiçãoi,t β1 + Supi,t β2 +Idadei,t β3 + Reeli,t β4+ PIBi,t β5 + MATi,t β6 + µi +εi,t

i = 1,', 184; t = 1,', 9

Onde, Yi,t representa a receita analisada; Eleiçãoi,t:representa a variável

dummy que assume 1 no caso de ser ano de eleição municipal; Supi,t : representa a

variável dummy que assume 1 no caso do Prefeito ser nível superior; Idadei,t :

representa a idade do Prefeito; Reeli,t representa a variável dummy que assume 1 no

caso do Prefeito ter sido reeleito; PIBi,t: representa o valor do PIB per capita; MATi,t :

representa o número de matriculados na escola urbana do município; µi representa

os efeitos fixos e o εi,t é o termo de erro. α, β1, β2, β3, β4, β5, β6 são os coeficientes

a serem estimados.

Também foi testado o modelo em painel com efeitos aleatórios, mas se

obteve resultados similares, assim optou-se por trabalhar com painel com efeitos

fixos. Ressalte-se que ao estimar o referido modelo observou-se a obtenção de

erros padrões robustos à presença de heterocedascidade e autocorrelação.

Uma das limitações da pesquisa foi a impossibilidade de estimar o efeito da

crise financeira sobre as receitas tributárias e de transferências voluntárias, já que a

crise pode ter influenciado referidas receitas. No entanto, se influenciaram de forma

significante, esta influência ocorreu em todos os municípios.

24

4. RESULTADOS

A análise dos resultados engloba a estatística descritiva dos dados e a

regressão de dados em painel com efeitos fixos.

4.1 Estatísticas descritivas

Realizou-se uma análise descritiva das variáveis de interesse na pesquisa

compreendendo a apresentação de informações sobre média, desvio-padrão,

máximo, mínimo, constante da tabela 1:

Tabela 1 - Estatística descritiva das variáveis analisadas Variável Mínimo Máximo Média D. Padrão

Receita tributária 23.708,06 1.494.332.309,99 9.376.046,87 14.267.048,81

Transferências 0,00 201.000.942,04 4.069.560,33 3.589.169,25

IPTU 0,00 366.099.832,84 1.596.138,47 2.898.537,64

ITBI 0,00 171.469.344,96 872.919,04 1.503.264,34

ISSQN 9.260,09 719.043.651,84 4.829.626,52 7.531.397,52

Idade 22,34 90,65 50,00 8,24

PIB per capita 3.522,17 59.922,66 8.185,51 2.918,98

Matriculas urbanas 680 683.619 10.677 10.590

Elaboração própria. As receitas tributárias, receitas de IPTU, ITBI, ISSQN apresentam grande

heterogeneidade, conforme se pode observar pelo desvio padrão superior a média

das variáveis estudadas. O ISSQN representa em média 51,5% da receita tributária,

seguido pelo IPTU, que representa em média 17% da receita tributária e do ITBI,

que represente em média 9% da receita tributária.

As receitas tributárias dos municípios apresentaram uma média de R$

9.373.046,87 e variaram de R$ 23.708,06 a R$ 1.494.332.309,99, indicando a

grande variabilidade na receita tributária nos diferentes municípios cearenses. O

IPTU teve uma receita média de R$ 1.596.138,47, variando de zero a R$

366.099.832,84, sendo que o valor zero indica que os municípios não exerceram sua

competência tributária. O ITBI tem média de R$ 872.919,04, com um comportamento

semelhante ao IPTU, com alguns municípios apresentando zero de receita,

enquanto o valor máximo chega à cifra de R$ 171.469.344,96. O ISSQN, por sua

25

vez, apresentou média de R$ 4.829.626,52, com receitas variando de R$ 9.260,09 a

R$ 719.043.651,84.

O ISSQN é um tributo que tem como fato gerador a prestação de serviços

previstos em sua legislação e como base de cálculo o valor desses serviços

prestados, sendo que no Estado do Ceará, o setor de serviços tem contribuído de

2010 a 2015 com um percentual médio de 74,2% e desvio padrão de 1,16% no valor

adicionado a preços correntes no PIB, conforme Anuário Estatístico do Ceará 2017

elaborado pelo IPECE (2017). Já o IPTU incide sobre propriedades territoriais e

prediais urbanas, apresentando uma faixa de propriedades isentas e tem como base

de cálculo o valor venal dos imóveis, que muitas vezes por conta da “negligência”

administrativa, apresentam-se desatualizados. Já o ITBI incide sobre a transmissão

de bens imóveis intervivos, tendo maior expressão quando o mercado imobiliário

está aquecido, seja pela produção e venda de novos imóveis ou pela negociação de

imóveis usados.

As transferências voluntárias também apresentaram grande

heterogeneidade, com média de R$ 4.069.560,33 e desvio padrão elevado de R$

3.589.169,25.

A idade média dos Prefeitos foi 50 anos com desvio padrão de 8 anos,

observando-se no estudo desde Prefeitos jovens com 22 anos até idosos com 90

anos de idade.

O PIB per capita apresentou média de R$ 8.185,51 e desvio padrão de R$

2.918,98, demonstrando uma dispersão equilibrada em relação à média, variando de

R$ 3.522,17 a R$ 59.922,66.

No que concerne ao número de matrículas nas escolas urbanas, observa-se

a grande heterogeneidade desses dados, haja vista que a média e desvio padrão

apresentam valores próximos, 10.677 e 10.590 respectivamente. Os dados variaram

de municípios com 680 matrículas a município com 683.619.

4.2 Receitas Tributárias, transferências voluntárias, IPTU, ITBI e ISSQN como variáveis dependentes

A tabela 2 apresenta os resultados da estimativa da receita tributária

municipal como variável dependente.

26

Tabela 2- Resultados obtidos tendo a receita tributária como variável dependente. Variável Coeficiente Erro Padrão Estatística t Significância

C 20,36155 1,668047 12,20682 (0,0000)*** Eleição -0,523618 0,029598 -17,69119 (0,0000)***

Reeleição -1,240925 0,055332 -22,42695 (0,0000)*** Idade 0,220431 0,018222 12,09691 (0,0000)***

Nível superior 2,684776 0,210294 12,76677 (0,0000)*** PIB per capita 1,208658 0,070657 17,10602 (0,0000)***

Número de matriculados em escolas urbanas

-3,498788 0,171504 -20,40061 (0,0000)***

R² R² ajustado F 0,633715 0,586493 13,41985

(0,000000)*** Elaboração própria. Nota: P-valores entre parênteses. Níveis de significância *10%, **5% e ***1%.

Os resultados apontam para um elevado poder explicativo da equação, haja

vista que o R² assume valor de 0,633715, o que sugere que aproximadamente

63,37% da variabilidade das receitas tributárias pode ser explicada por este modelo

de regressão. Ademais, o F é significativo, indicando que a relação estimada é

significante.

Todos os coeficientes são significantes ao nível de 1%. Os resultados

sugerem que o ano de eleição e a reeleição do Prefeito influenciam de forma

significante e negativamente a receita tributária arrecadada. Esse resultado pode

indicar um comportamento oportunista do Prefeito em não promover uma cobrança

mais incisiva ou evitar o aumento dos tributos. Assim, pode-se evidenciar um efeito

eleitoral sobre as receitas tributárias municipais.

Os resultados apresentados foram contrários aos observados por Nakaguma

e Bender (2006), que ao estudar o impacto da reeleição e da Lei de

Responsabilidade Fiscal sobre os ciclos políticos e desempenho fiscal dos Estados,

de 1986 a 2002, observaram um efeito significante e positivo do ano de eleição

sobre a receita tributária.

Observe que a variável reeleição tem um impacto mais intenso que a

variável eleição, o que pode apontar para um comportamento oportunista do

Prefeito, que na tentativa de manter-se no poder age de forma negligente com a

arrecadação, melhorando sua imagem em detrimento da arrecadação do município,

o que pode levar inclusive a graves problemas de gestão fiscal.

Verificou-se que o aumento de 1% no PIB per capita do município aumenta

em 1,21% a receita tributária, o que tem coerência, haja vista que esta receita tem

27

em sua composição um grupo de tributos que incidem sobre uma base de cálculo

que reflete o PIB municipal (receitas de produção de serviços, consumo de energia

elétrica, dentre outros).

Constatou-se que a variável nível superior tem um impacto significativo e

positivo sobre a receita tributária, indicando que o nível de instrução superior dos

Prefeitos favorece a arrecadação de tributos. Verificou-se também, que a cada ano

aumentado na idade do Prefeito, há aumento na receita tributária de 22%.

Resultados similares foram observados no estudo realizado por Lautenschlage

(2016), o qual utilizou como objeto uma amostra de municípios brasileiros.

Observou-se também que o aumento de 1% no número de matriculados em

escolas urbanas diminui em 3,50% a receita tributária municipal, tal efeito pode ser

devido à elevada taxa crescimento no número de alunos na zona urbana mesmo

quando a taxa de crescimento da receita municipal é menor ou decrescente.

A tabela 3 apresenta os resultados dos coeficientes da equação que possui

como variável dependente as receitas de transferências voluntárias.

Tabela 3 - Resultados obtidos tendo as receitas de transferências voluntárias como variável dependente

Variável Coeficiente Erro Padrão Estatística t Significância C 45,07412 2,490193 18,10065 (0,0000)***

Eleição 0,088295 0,048475 1,821458 (0,0687)* Reeleição -0,295420 0,071067 -4,156925 (0,0000)***

Idade -0,177368 0,026912 -6,590633 (0,0000)*** Nível superior -2,864227 0,294627 -9,721531 (0,0000)*** PIB per capita 0,746589 0,151009 4,944013 (0,0000)***


-3,776013 0,289130 -13,05993 (0,0000)***

R² R² ajustado F

0,460154 0,390556 6,611595 (0,000000)***

Elaboração própria. Nota: P-valores entre parênteses. Níveis de significância *10%, **5% e ***1%.

Os resultados apontam para um valor de R² de 0,460154, o que sugere que

aproximadamente 46,01% da variabilidade das receitas de transferências voluntárias

podem ser explicadas por este modelo de regressão. Ademais, o F é significativo,

indicando que a relação estimada é significante.

Todos os coeficientes, a exceção da variável ano de eleição, são

significantes ao nível de significância de 1%. A variável eleição foi significante ao

28

nível de significância de 10%. Os resultados apresentados indicam que a variável

ano de eleição influência de forma significante e positivamente as transferências

voluntárias. Resultado oposto foi obtido por Carneiro e Peixe (2017), que

observaram efeito significante e negativo ao analisar a influência do ano eleitoral

municipal sobre as transferências voluntárias da União aos municípios.

Tal resultado demonstra que há um aumento das transferências voluntárias

no ano de eleição, mesmo com a restrição legal prevista no art. 73, inciso VI, alínea

“a” da Lei Eleitoral, sugerindo que esta vedação é insuficiente para impedir a

influência eleitoral sobre as transferências voluntárias.

Uma explicação para tal resultado é que a vedação às transferências

voluntárias somente diz respeito há três meses antes do pleito, de modo que anterior

a este período, pode haver um grande aporte de transferências voluntárias, o que

seria favorável e oportuno ao Prefeito que estivesse no controle da máquina

administrativa.

Ante o exposto, os resultados apresentados sugerem que a eleição

influencia as receitas de transferência voluntária, mesmo com a vedação imposta

pela legislação eleitoral.

No que concerne à variável reeleição, os resultados sugerem que a

reeleição do Prefeito impacta negativamente na receita de transferência voluntária

do município. Um dos fatores que poderiam contribuir para explicar tal resultado

seria a falta de vontade política em obter transferências voluntárias, visto que estas

dependem de certa articulação política, bem como de cumprimento de determinados

critérios, como a apresentação de Certidão de cumprimento da Lei de

Responsabilidade Fiscal. Assim, se os municípios que possuem candidatos à

reeleição encontram-se com Certidão Negativa de cumprimento da LRF, não

poderão receber transferências voluntárias.

No que concerne à variável PIB per capita, verificou-se que um aumento de

1% nesta variável eleva em 0,74% o valor das transferências voluntárias no

município. O resultado apresenta certa coerência, pois é factível que municípios com

PIB per capita crescente também recebam maiores recursos de transferências

voluntárias.

Constatou-se também que a variável nível superior e idade tem um impacto

significante e negativo sobre a receita. Verificou-se que a cada ano aumentado na

29

idade do Prefeito, há uma diminuição da receita de transferências voluntárias de

17,73%.


escolas urbanas diminui em 3,77% a receita de transferências voluntárias. Tal efeito

pode ser devido à elevada taxa crescimento no número de alunos na zona urbana

mesmo quando há uma diminuição no crescimento das transferências voluntárias.


como variável dependente as receitas de IPTU.

Tabela 4 - Resultados obtidos tendo as receitas de IPTU como variável dependente. Variável Coeficiente Erro Padrão Estatística t Significância

C -21,92317 0,659985 -33,21768 (0,0000)*** Eleição 0,318585 0,012405 25,68194 (0,0000)***

Reeleição -0,602883 0,019063 -31,62648 (0,0000)*** Idade -0,012171 0,007127 -1,707714 (0,0879)*

Nível superior -0,538773 0,080025 -6,732585 (0,0000)*** PIB per capita 0,074962 0,031955 2,345821 (0,0191)**


3,946985 0,072653 54,32638 (0,0000)***

R² R² ajustado F 0,967149 0,962914 228,3602


Os resultados apontam para um valor de R² de 0,967149, o que sugere que

alto poder para explicar o comportamento da receita de IPTU, assim se pode inferir

que 96,71% da variabilidade da receita de IPTU são explicadas por este modelo de

regressão. Ademais, o F é significativo, indicando que a relação estimada é

significante.

O IPTU é o imposto que incide sobre a propriedade de terrenos e prédios,

sendo cobrado anualmente. A sua legislação não pode ser modificada por decreto

do Prefeito, somente por meio de lei, a qual deve obedecer ao princípio da

anterioridade e noventena, de modo que o Prefeito não pode aplicar uma lei que, por

exemplo, aumente o IPTU no mesmo ano e antes de decorrido 90 (noventa) dias da

sua publicação.

Os coeficientes eleição, reeleição, nível superior e número de matriculados

em escola urbana são significantes ao nível de 1%. O coeficiente idade é significante

ao nível de 10% e o PIB per capita é significante ao nível de 5%.

30

O resultado apresentado indica que o ano de eleição influencia de forma

significante e positiva a receita de IPTU. Tal resultado sugere que não há uma

interferência eleitoral no sentido de reduzir tal receita no ano de eleição.

Uma explicação plausível para tal resultado é que o aumento da

arrecadação é devido ao próprio crescimento vegetativo da base tributária do

referido imposto, haja vista que é pouco provável que o Prefeito, no ano anterior a

eleição, promova uma modificação na legislação para aumentar as alíquotas ou

base de cálculo do referido tributo.

O resultado disposto acima vai de encontro ao trabalho de Lautenschlage

(2016) que observou uma redução no IPTU, imposto direto, no ano eleitoral.

No que concerne à variável reeleição do Prefeito, os resultados indicam que

tal variável afeta de forma significante e negativamente o desempenho da

arrecadação do referido tributo. Assim, os resultados sugerem que pode haver uma

conduta oportunista do Prefeito para se reeleger.

No que diz respeito ao PIB per capita, os resultados indicam que o aumento

de 1% no PIB per capita do município aumenta em 0,07% o valor da receita de

IPTU. O resultado apresenta certa coerência, pois é factível que municípios com PIB

per capita crescente também apresente uma maior receita de IPTU, haja vista que o

aumento do PIB indica que a economia está se desenvolvendo, inclusive com

produção de setores como o da construção civil, que produz novos imóveis,

impactando desta forma no IPTU.


significante e negativo sobre a receita. Verificou-se, ainda, que a cada ano de

aumento na idade do Prefeito há uma diminuição de 1,21% na receita de IPTU.


escolas urbanas aumenta em 3,95% a receita de IPTU, tal resultado apresenta certa

coerência, pois com a urbanização, há necessidade de aumentar a quantidade de

imóveis urbanos objeto de incidência do IPTU.


como variável dependente as receitas de ITBI.

31

Tabela 5 - Resultados obtidos tendo as receitas de ITBI como variável dependente.


Eleição 0,547959 0,008424 65,04785 (0,0000)*** Reeleição 1,270911 0,024763 -51,32364 (0,0000)***

Idade -0,024031 0,005953 -4,036892 (0,0001)*** Nível superior -1,764006 0,068717 -25,67068 (0,0000)*** PIB per capita 1,402502 0,041839 33,52172 (0,0000)***


-3,730806 0,052890 -70,53887 (0,0000)***

R² R² ajustado F 0,992672 0,991727 1050,672


Os resultados apontam para um valor de R² de 0,992672, o que sugere um

alto poder para explicar o comportamento da receita de ITBI, o que implica que

99,27% da variabilidade da receita de ITBI são explicadas por este modelo de

regressão. Ademais o F, é significativo, indicando que a relação estimada é

significante.

O ITBI é um imposto que incide sobre a transferência de bens imóveis, o

qual somente pode ser criado ou aumentado por meio de lei, o qual deve obedecer

ao princípio da anterioridade e noventena, de modo que o Prefeito não pode aplicar

uma lei que, por exemplo, aumente o ITBI no mesmo ano e antes de decorrido 90

(noventa) dias da sua publicação.

Todos os coeficientes são significantes ao nível de 1%. O resultado

apresentado indica que a variável ano de eleição afeta de forma significante e

positivamente a receita de ITBI. Tal resultado sugere que esta receita tributária não é

objeto de interferência eleitoral no sentido de sua redução.


(2016), que observou uma redução no ITBI, imposto direto, no ano eleitoral.

O comportamento do efeito eleitoral sobre o ITBI é similar ao que ocorre com

o IPTU, sugerindo-se a mesma explicação, isto é, que o aumento da arrecadação é

devido ao próprio crescimento vegetativo da base tributária do referido imposto, haja

vista que é pouco provável que o Prefeito, no ano anterior a eleição, promova uma

modificação na legislação para aumentar as alíquotas ou base de cálculo do referido

tributo.

32

No que concerne à variável reeleição, observou-se que a reeleição do

Prefeito apresentou um efeito significante e positivo sobre a receita de ITBI, tal

situação pode indicar que não há interferência do Prefeito no sentido de promover

uma diminuição na arrecadação deste tributo quando vai tentar a reeleição.

Em relação ao PIB per capita municipal, os resultados indicam que o

aumento de 1% nessa variável aumenta em 1,40% o valor da receita de ITBI. Tal

resultado é bastante coerente haja vista que referido tributo incide sobre as

transferências de imóveis intervivos que, via de regra, estão aquecidas quando o

PIB está crescendo, isto é, quando há crescimento na produção de bens e serviços.


significante e negativo sobre a receita de ITBI. Verificou-se, ainda, que a cada ano

aumentado na idade do Prefeito implica em uma diminuição de 2,40% da receita de

ITBI.


escolas urbanas diminui em 3,73% a receita de ITBI. O ITBI, embora seja bem

conhecido como um tributo que incide sobre vendas de imóveis, pode aumentar pelo

aquecimento da economia, com aumento da disponibilidade financeira, sem que seja

necessário aumentar a quantidade de imóveis. Assim, uma explicação sugerida para

o resultado apresentado seria que o aumento na urbanização cresce a altas taxas,

mesmo quando o incremento de receita de ITBI é menor ou há queda nesta receita.


como variável dependente as receitas de ISSQN.

Tabela 6 - Resultados obtidos tendo as receitas de ISSQN como variável dependente.


Eleição -0,725398 0,045120 -16,07722 (0,0000)*** Reeleição -1,670788 0,085191 -19,61230 (0,0000)***

Idade 0,240663 0,027867 8,636220 (0,0000)*** Nível superior 3,024861 0,321855 9,398200 (0,0000)*** PIB per capita 3,180106 0,108479 29,31540 (0,0000)***


-4,827825 0,261485 -18,46308 (0,0000)***

R² R² ajustado F 0,685767 0,645255 16.92764


33

Os resultados apontam para um valor de R² de 0,685767, o que sugere um

alto poder para explicar o comportamento da receita de ISSQN, o que implica que

68,57% da variabilidade da receita de ISSQN são explicadas por este modelo de

regressão. Ademais, o F é significativo, indicando que a relação estimada é

significante.

Todos os coeficientes são significantes ao nível de 1%. O resultado

apresentado indica que as variáveis ano de eleição e reeleição afetam de forma

significante e negativa a receita de ISSQN. Desta forma, fica evidenciado o efeito da

eleição sobre referida receita, indicando também um comportamento oportunista por

parte do Prefeito, no sentido de negligenciar a arrecadação de tão relevante receita

para melhorar suas chances de ser reeleito.

Referida receita tributária tem seu aumento, da mesma forma que o IPTU e

o ITBI, vinculados à existência de lei e obediência aos princípios da anterioridade e

da noventena. A alteração de alíquotas reduzindo o ISSQN no ano anterior à eleição

não parece ser uma alternativa aprazível, pois demandaria ajustes políticos e

orçamentários que dificultariam tal processo. Desta forma, no intuito de explicar os

efeitos obtidos, sugere-se a ocorrência de algumas formas de comportamento dos

Prefeitos que podem levar a queda na arrecadação: diminuição da fiscalização do

recolhimento do referido tributo, bem como, considerando que a Administração

Pública é responsável pelo maior percentual de consumo de serviços no município,

os quais devem ser retidos por ocasião do pagamento, pode a Administração na

época de eleição, ou não realizar os pagamentos aos prestadores de serviços,

deixando dívidas para seu sucessor, como é comum ou, pior, podem negligenciar a

retenção destes tributos.


(2016), que não observou qualquer alteração no ISSQN dos municípios no ano

eleitoral.

Os efeitos da eleição e da reeleição sobre esta receita indicam um

comportamento oportunista do Prefeito que negligenciam a arrecadação do tributo

que tem maior impacto no volume de receitas tributárias, podendo tal

comportamento ocasionar graves efeitos fiscais que serão herdados pelo próximo

Prefeito.

No que concerne ao PIB per capita, verificou-se que o aumento de 1% na

referida variável aumenta em 3,18% o valor da receita de ISSQN. Tal resultado é

34

bastante coerente haja vista que referido tributo está diretamente ligado à produção

de serviços, setor predominante na composição do PIB (média 2010-2015 de

74,2%). Ressalte-se que, sendo o PIB per capita a melhor métrica para riqueza da

comunidade, um elevado valor deste indicador faz referência a uma estrutura

econômica de promoção de bens e serviços que haja maior necessidade e, por sua

vez, maior utilização de serviços de qualquer natureza, que é o fator gerador do

ISSQN.


significante e positivo sobre a receita de ISSQN. Verificou-se, ainda, que a cada ano

aumentado na idade do Prefeito implica em um aumento de 24% da receita de

ISSQN.


escolas urbanas diminui em 4,83% a receita de ISSQN. O ISSQN tem como base de

cálculo a prestação de serviços, o que geralmente é maior em ambientes

urbanizados. Assim, uma explicação coerente para o resultado apresentado seria

que o aumento na urbanização cresce a altas taxas, mesmo quando o incremento de

receita de ISSQN é menor ou há queda nesta receita.

Os efeitos das variáveis independentes sobre a receita de ISSQN e sobre a

receita tributária são similares, o que pode ser devido ao fato da receita tributária ser

composta em maior percentual pela receita de ISSQN, o que demonstra o grande

potencial deste tributo em ser manipulado na eleição, o que pode acarretar graves

problemas de falta de recursos no ano após a eleição.

Ante o exposto, verificou-se que a eleição, a reeleição do Prefeito e as

características do Prefeito influenciam de forma significante as receitas tributárias,

bem como as receitas de transferências voluntárias e valores referentes aos

impostos diretos (ISSQN, ITBI e IPTU) nos municípios do Estado do Ceará.

35

5. CONCLUSÃO

O objetivo do presente estudo consistiu em analisar o efeito da eleição

municipal sobre as receitas tributárias, de transferências voluntárias e dos impostos

diretos (IPTU, ITBI e ISSQN) nos municípios do Estado do Ceará. Para tanto,

utilizou-se dados de todos os 184 municípios do Estado do Ceará no período de

2007 a 2015, empregando-se como metodologia a técnica de regressão em painel

com efeitos fixos.

O modelo econométrico revelou que a variável ano de eleição e a reeleição

do Prefeito exercem efeito significante e negativo sobre a receita tributária

arrecadada pelos municípios. No que concerne às transferências voluntárias,

verificou-se que o ano de eleição influencia de forma significante e positivamente as

referidas receitas, enquanto a reeleição do Prefeito impacta negativamente. Com

relação ao IPTU, observou-se que o ano de eleição exerce efeito significante e

positivo sobre sua receita, enquanto que a reeleição do Prefeito exerce influência

significante e negativa sobre referido imposto. No que concerne ao ITBI, os

resultados obtidos indicam que o ano de eleição e a reeleição do Prefeito exercem

efeito significante e positivo sobre referida receita. Por fim, com relação ao ISSQN,

verificou-se que o ano eleitoral e a reeleição influenciam de forma significante e

negativa a referida receita.

Sobre o impacto das características do Prefeito sobre a receita tributária,

observa-se que a idade e o nível superior do Prefeito influenciam de modo

significante todas as receitas objeto deste estudo. Tendo as variáveis apresentado

efeito positivo sobre a receita tributária e o ISSQN e negativo no que tange as

demais receitas.

Neste estudo também ficou evidenciado o significante e positivo efeito do

produto interno bruto per capita sobre todas as receitas objeto desta pesquisa,

evidenciando que os impostos diretos municipais estão associados a produção de

riquezas pelo município.

Este estudo apresenta-se como uma valiosa fonte de pesquisa para o

Tribunal de Contas do Estado do Ceará podendo ser utilizado por este Órgão de

Controle Externo para o desenvolvimento de uma política de fiscalização que atente

para a influência da eleição junto aos tributos próprios, principalmente o ISSQN,

36

devido ao seu maior volume, bem como por servir de indicador de que o município

não está cumprindo sua competência tributária neste período.

Estudos relativos a influência da eleição sobre as despesas públicas são

muito explorados, evidenciando-se poucos estudos abrangendo as receitas públicas,

de modo que este trabalho vem a contribuir para o melhor entendimento da dinâmica

das receitas públicas no período eleitoral. Vale ressaltar que para um

aprofundamento do conhecimento sobre as receitas públicas mais estudos são

necessários, principalmente englobando outras variáveis, bem como outros períodos

como após e antes da eleição, para que sejam melhor caracterizados aspectos

como o oportunismo e o ciclo político eleitoral.

37

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