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I
Universidad CEU San Pablo. España
DOCTORADO EN DERECHO
TESIS QUE PARA OBTENER EL GRADO DE DOCTOR EN DERECHO.
“LA AUTONOMÍA FINANCIERA MUNICIPAL EN EL ESTADO MEXICANO; SUPROYECCIÓN SOCIO- JURÍDICA.
Análisis comparado con la Unión Europea”.
PRESENTA:
MTRO. GUIDO ADALBERTO BUGARÍN TORRES.
COMITÉ TUTORIAL
DIRECTOR: DOCTOR ALEJANDRO CORRAL SASTRE
ÍNDICE.INTRODUCCIÓN…………………………………………………..(Primeras 11 paginas)
CAPÍTULO PRIMERO.UMBRALES DEL MUNICIPIO; SU PROYECCIÓN TEÓRICA E HISTÓRICA........... 1
1.1 EL MUNICIPIO EN SUS INICIOS; ROMA ......................................................... 3
1.2 EL MUNICIPIO EN LA EDAD MEDIA Y REVOLUCIÓN FRANCESA................ 9
1.3 EFECTO HISTORICO DEL MUNICIPIO; UN FACTOR DE UNIDAD SOCIO-POLITICA E IDENTIDAD....................................................................................... 18
Diagrama1; Efecto del Municipio a través de la historia..................................... 23
1.4 EFECTO ACTUAL DEL MUNICIPIO EN RELACIÓN CON EL ESTADOMEXICANO............................................................................................................ 28
Tabla 1; Relación Municipio o delegación y habitantes...................................... 30
Tabla 2; Relación Municipio o delegación y habitantes...................................... 31
Tabla 3; Efectos de relación Estado- Municipio. ................................................ 34
1.5 GOBIERNO MUNICIPAL; SU CLASIFICACIÓN.............................................. 37
CAPÍTULO SEGUNDO.EL MUNICIPIO EN EL ESTADO MEXICANO; LA BUSQUEDA DE AUTONOMÍA..48
Diagrama 2; Descentralización en la teoría francesa. ........................................ 51
2.1 EL MUNICIPIO EN SUS INICIOS DE LA NACIÓN MEXICANA. ..................... 57
Tabla 4; Principios de la organización territorial. ................................................ 63
2.2 EL MUNICIPIO MEXICANO; UNA PROYECCIÓN DE SU DIMENSIONALIDAD................................................................................................................................ 69
Tabla 5; Región actual y localización espacial. .................................................. 70
2.3 LA AUTONOMÍA MUNICIPAL; SU DIMENSIÓN SOCIO- HISTÓRICA. .......... 78
Tabla 6; Contexto socio-jurídico del municipio. .................................................. 80
Tabla 7; Crecimiento de la población y atribuciones legales.............................. 81
2.4 AUTONOMÍA FINANCIERA; SU DIMENSIONALIDAD EN EL ESTADOMEXICANO............................................................................................................ 84
2.5 EL MUNICIPIO MEXICANO; ENTRE EL PASADO Y PRESENTE CONPROYECCIÓN A FUTURO. .................................................................................. 95
Cuadro 1; Comparativo entre gobierno municipal tradicional y moderno. ....... 103
CAPITULO TERCEROHACIENDA MUNICIPAL; UNA PROYECCIÓN DE AUTONOMÍA FINANCIERA...111
Tabla 8; Clasificación de recursos en la hacienda municipal. .......................... 114
3.1 EL PARADIGMA DE AUTONOMÍA FINANCIERA EN UNA ENTIDAD DE LAREPÚBLICA MEXICANA; SU PROYECCIÓN LEGISLATIVA. ............................ 115
Tabla 9; Actividad Financiera del Municipio (Coahuila de Zaragoza)............... 117
3.2 SISTEMA MUNICIPAL MEXICANO; UNA APROXIMACIÓN AL ÁMBITOFINANCIERO....................................................................................................... 122
Tabla 10; Características de la fiscalización superior de los recursos públicos.......................................................................................................................... 122
3.3 PROYECCIÓN JURÍDICA Y POLÍTICA DE LA AUTONOMÍA FINANCIERA; UNHISTORICISMO CONSTITUCIONAL.................................................................. 127
Tabla 11; Libertad Hacendaria vs Autonomía Financiera. ............................... 145
3.4 AUTONOMÍA FINANCIERA; SU APLICACIÓN LEGISLATIVA EN UNAENTIDAD DE LA REPÚBLICA MEXICANA......................................................... 146
Diagrama 3; Actividad Financiera Municipal; su desarrollo actual. .................. 149
Tabla 12; Porcentajes de Gasto total recaudado, cobertura y costo de nóminade manera propia según año. .......................................................................... 151
3.5 AUTONOMÍA FINANCIERA EN EUROPA. ................................................... 152
Diagrama 4; Descripción de Variables. ............................................................ 154
Tabla 13; Niveles de Gobierno por País........................................................... 156
Tabla 14; Gastos Públicos Locales sobre el Producto Interno Bruto (2005) .... 158
Tabla 15; Estructura de los presupuestos locales; fiscalidad propia ytransferencias o impuestos compartidos. ......................................................... 160
CAPITULO CUARTO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA FINANCIERAMUNICIPAL; UNACONTEXTUALIZACIÓN. .........................................................................................163
4.1 AUTONOMÍA FINANCIERA DESDE LA DOCTRINA JURÍDICA MEXICANA;UNA COYUNTURA ACTUAL. ............................................................................ 165
4.1.1 TIPOLOGÍAS DE AUTONOMÍA; SU VIGENCIA Y APLICACIÓN EN ELESTADO MEXICANO.......................................................................................... 169
4.2 AUTONOMÍA Y LIBERTAD MUNICIPAL; SU INMINENCIA.......................... 182
Tabla 16; Características de la autonomía municipal....................................... 186
4.3 DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y FISCAL; SU ALCANCEMUNICIPAL ......................................................................................................... 190
Tabla 17; Objetivos ideales de las haciendas locales. ..................................... 194
Tabla 18; Capacidades para el Desarrollo Pleno Institucional Municipal, ........ 197
Tabla 19; Reformas legales para el desarrollo financiero municipal. ............... 199
Tabla 20; Reformas Constitucionales al artículo marco. .................................. 201
4.4 ENDEUDAMIENTO MUNICIPAL; SUS ALCANCES EN LA AUTONOMÍAFINANCIERA. ...................................................................................................... 206
Tabla 21; Fuente de recursos financieros municipales. ................................... 211
Tabla 22; Etapas históricas de las transferencias. ........................................... 212
Tabla 23; Relación de deuda municipal según entidad de la República Mexicana.......................................................................................................................... 216
4.5 AUTONOMÍA Y DEMOCRACIA MUNICIPAL. ............................................... 220
4.6 ANÁLISIS COMPARATIVO MÉXICO-ESPAÑA A TRAVÉS DE LAS CARTASDE AUTONOMÍA LOCAL Y AUTONOMÍA MUNICIPAL. ..................................... 227
Tabla 24; Concepto de Autonomía Local; CEAL-CIAM.................................... 229
Tabla 25; Recursos Financieros; CEAL-CIAM ................................................. 233
Diagrama 5; Principios de la Autonomía Financiera; CEAL y CIAM. ............... 237
CAPÍTULO QUINTO.
ANALISIS CUALITATIVO- CUANTITATIVO DEL CUESTIONARIO REALIZADO APRESIDENTES MUNICIPALES DEL ESTADO DE JALISCO. ...............................239
5.1 LOS HILOS RECTORES DEL CUESTIONARIO; EJES PARA EL ANÁLISISCUANTITATIVO. ................................................................................................. 245
5.2 EL ANÁLISIS CUALITATIVO – CUANTITATIVO DEL CUESTIONARIOPROPUESTO. ..................................................................................................... 247
Gráfica 1; La disminución de la Autonomía Financiera. ................................... 255
5.3 RETOS Y OPORTUNIDADES EN LA AGENDA MUNICIPAL; A PARTIR DELCUESTIONARIO REALIZADO. ........................................................................... 257
Gráfica 2; Evolución de la Deuda de Guadalajara con la banca comercial. (Cifraen millones de pesos). ..................................................................................... 264
Tabla 26; Comparativo de enfoque de gestión y evaluación municipal en México.......................................................................................................................... 268
CAPÍTULO SEXTO.CONCLUSIONES. ...................................................................................................270
FUENTES DE CONSULTA......................................................................................283ANEXO 1. ................................................................................................................296
INTRODUCCIÓN.
La transformación constante de toda la sociedad, observable a través de la historia
tiene como formato común, el buscar y desarrollar elementos primordiales para el
bienestar desde lo colectivo, pasando por institucional, hasta hacerlo asequible al
sujeto. En esta misma situación evolucionante se encuentra la interconexión socio-
política entre el Estado y el municipio en cualquier país federalizado, por ser
Municipio desde una idealización institucional política previa a su formación como
Estado. Para analizar el Municipio en el Estado mexicano, a través de esta
actividad de investigación científica, es necesario en una primera etapa buscar y
dibujar en una valoración- adecuación su entorno dentro del Sistema Jurídico
Mexicano, donde se dé cuenta de la inmersión e inclusión de la realidad social, para
determinar y vertebrar ese bienestar colectivo trazando en el desarrollo e inclusión de
la Autonomía Financiera en el Municipio Mexicano, como fundamento primordial de
su libertad hacendaria plasmada en el Código Político- Jurídico Mexicano.
Uno de los efectos Socio-Jurídico que pueden ser tratados de forma sistémica al
momento de estudiar a la Autonomía Financiera Municipal, lo podremos encontrar en
la Reforma Política del Estado Mexicano, al ser un elemento primario para el
acercamiento a nuestro objeto de estudio, porque la institución del Municipio, se
encuentra evolucionante, a pesar de encontrarse desde la época colonial (Krauze;
1997). Cuando se hace referencia al concepto de institución dentro de esta
actividad académica, es bajo la concepción utilizada en la teoría institucional
expuesta por Douglas North; que expresa que “Las instituciones son reglas del juego
II
en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que
dan incentivo a la forma de interacción humana, sea político, social o económico. El
cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo
del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histórico (North; 2006).
Este mismo autor en cita, realiza una distinción entre las normas formales y las
limitaciones informales para la construcción de las instituciones, que sirven para este
caso al entender al municipio en la nación mexicana, proyectándose hacia las formas
contemporáneas. Desde el pensamiento neoliberal; las normas formales incluyen
reglas políticas, jurídicas, económicas y contractuales, estas se pueden
complementar y alentar la efectividad de las limitaciones informales, su función es la
de facilitar el intercambio político, económico o político, sin embargo no son una
fuente única para explicar el comportamiento de la conducta humana. Las
limitaciones informales mediante las cuales los humanos estructuran la interacción
humana; son reglas que nunca han sido ideadas conscientemente como; códigos de
conducta, normas de comportamiento y convenciones; provienen de información
trasmitida socialmente y son parte de la herencia que llamamos cultura. Debido a
que provienen de la cultura no cambian de inmediato como reacción a cambios de
las reglas formales; las consecuencias de esto es una tensión continua entre reglas
formales alteradas y limitaciones informales persistentes (North; 2006). En este
mismo sentido, las instituciones reducen la incertidumbre de la vida diaria y
constituyen una guía para la interacción humana (North, 1995). El concepto de
institución connota la presencia de reglas compartidas que son vistas como
vinculantes por los actores sociales, y que estructuran sus actividades y sus
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interacciones reciprocas (De Haro, et al; 2004; 57). En este mismo contexto, una
institución como es el Municipio, es en sí, una realidad objetiva, el producto de un
particular equilibro social y fuente de normas jurídicas (Hauriou; 1910; 213 ss.). Con
la anterior definición, se acerca aún más a la problematización de la autonomía
financiera municipal, al aportar “Libertad de asociación, descentralización,
representación corporativa, he aquí tres reformas esenciales, interdependientes las
tres, que han de asegurar una armoniosa separación entre el Estado y la sociedad
real y permitir el desarrollo de la intervención colectiva en los conflictos económicos
sin un monstruoso incremento del poder del Estado (las cursivas son nuestras)
(Hauriou 1896; 392 ss.).
Con el sentido de dar una introducción al crisol constitutivo de Municipio
Mexicano, debemos partir de los siguientes datos que muestran la dimensión de la
autonomía municipal. En la actualidad se cuenta con 2, 399 Municipios; distribuidos
en 32 entidades de la República Mexicana, con una población de poco más de112
millones de Habitantes. La actividad financiera de los Municipios, se encuentra
sustentada de manera correlativa en la obligación de los mexicanos de contribuir con
el gasto público de la Federación y los Estados, según la disposiciones del Artículo
31 Fracción IV del Código Político- Jurídico Mexicano, a su vez, en el artículo 115 de
este mismo ordenamiento, se otorga a la institución del municipio la personalidad
jurídica y autonomía para el manejo de su patrimonio con base en la normativa
jurídica, otorgándose además la administración libre de su hacienda, integrada por
IV
los rendimientos y bienes que le pertenece, contribuciones y demás ingresos
establecidos por las legislaturas locales a su favor.
En esta investigación académica, se establecen dos elementos para mapear la
realidad del municipio Mexicano, desde su necesidad de potencializar o desarrollar
su Autonomía Financiera; a su vez, como parte de acceso para conocer su entorno
por el que integra a la Hacienda Municipal. Para abordar este desafío, se toma como
referente a la administración pública municipal, partiendo de una coyuntura evolutiva
del modelo legal, es decir, en el orden constitucional del Estado Mexicano,
establecido en su artículo 115 constitucional focalizado en dos reformas
trascendentales para nuestro tema de estudio. Estas reformas vertebran a la
actividad financiera del Municipio en el Estado Mexicano de manera contemporánea
se pueden ubicar en 1983, al otorgársele las funciones específicas y claras para el
Ayuntamiento, como responsable de la administración pública urbana,
institucionalización jurídica de medios fiscales y ámbito de decisión propios que
anteriormente recaían en los estados. La segunda de las reformas estructurales
(1999), es donde se define al Ayuntamiento como instancia de gobierno, con
competencias exclusivas, facultados para reglamentar libremente y asumir con ello
las responsabilidades de la convivencia civil de su vida interna (Merino; 2007). En
este contexto es cómo surge una problemática constante y reproductiva de los
municipios del Estado Mexicanos, situados en un formato sistémico de dimensionar y
potencializar ambas reformas constitucionales.
V
Ambas reformas constitucionales por las que se ha trascurrido en el Estado
Mexicano, en relación al municipio, dan cuenta del ropaje ideológico e instrumental
administrativo para adecuarlo a las necesidades del momento y por las personas en
turno en el poder, donde se buscó ofertar y desahogar su latencia de prácticas
políticas, en la inserción de escenarios ciudadanos, con el objetivo de lograr un
escalamiento hacia nuevas formas de vivir la democracia, y más aún otorgar ciertos
grados de autonomía financiera.
Señalándose la siguiente hipótesis de trabajo; La evolución de las reformas
constitucionales en el Estado mexicano de 1983 y 1999, en referencia al Municipio,
actualmente se encuentran determinadas por la presencia e influencia de elementos
que propugnan desarrollar y potencializarlo en términos de autonomía financiera,
aun cuando existe aumento de las trasferencias de la federación.
Hoy en día para el Derecho Constitucional Mexicano, el municipio libre es la base
de la división territorial y de organización política y administrativa de los Estados de
la Federación, y las Funciones de gobierno las ejercerá de manera exclusiva el
Ayuntamiento, sin que haya autoridad intermedia alguna entre este y el gobierno del
Estado (Constitución Política Art. 115. F I), lo anterior en términos idealistas, es más
que determinante, pero ¿Qué sucede cuando se tiene una fiscalización exacerbada
por medio de algunas instituciones federales (Auditoria Superior de la Federación,
Congresos Locales, Auditoria Superior de Estados, Secretaria de Finanzas de las
Entidades) que le restan autonomía y márgenes de libertad al municipio para lograr
su desarrollo social y económico?
VI
Tomando en referencia la descripción anterior en cuanto a su análisis, contenido,
trascendencia y construcción del municipio como una generalidad, formulado como
un proceso de construcción constante desde sus inicios en Roma, transitando hacia
la edad media con una gran transformación e impulso para la sociedad en un sentido
político, económico y administrativo es la propuesta ofertada para los lectores desde
el umbral teórico- jurídico, hasta clasificarlo desde las diferentes corrientes
formuladas para su análisis y descripción como objeto de estudio. Destacándose una
correlación con Grecia antigua, tomando antecedentes en cuanto a conceptos
básicos como el contenido de la administración y forma de gobierno, capacidad
financiera como recaudadora de impuestos, manejo de hacienda, su origen paralela
en cuanto a la función coercitiva como en el Estado. Para poder realizar esta
descripción en un sentido de la revolución francesa, resulta obligada la referencia de
las propuestas doctrinaria de García de Enterría (1956, 1960); con especial énfasis
realizado al momento de formular sus características de los entes locales como la
diversificación de la industria, la división social del trabajo y la responsabilidad
pública, así como la integración de una comunidad de intercambio, formulada como
parte de una descripción de la disposición de la tierra.
En este primer apartado se logra una descripción conceptual como parte de un
proceso de estructura y proyección del autogobierno local, como parte del desarrollo
de un proceso democrático, con responsabilidades de orden privado y público con
ejes de cooperación en asuntos cotidianos proveyendo siempre una libertad en lo
individual y colectivo. En este mismo apartado se encontraran los alcances en el
orden institucional propuesto, como una entidad capaz de potencializar toda la
VII
capacidad en el desarrollo de sus competencias como parte de un desarrollo de la
democracia y ascenso de una autonomía en un sentido amplio. Para logra lo anterior,
se tiene una propuesta conceptual y operacional del municipio, en cuanto a su
alcance de autonomía en un sentido amplio, pero también como un instrumento
capaz de cohesionar y dar sentido a la “identidad” de los sujetos sociales integrantes
en esta comunidad.
Se trata por tanto de mostrar con lo anterior recorrido sumario de este primer
apartado, un acercamiento hacia hacía una institución capaz de ser autopoiético,
pero a la vez segmentaria en sus creación y recreación para afrontar de una manera
lógica y progresiva los riesgos sociales para obtener con ello altos grados de
bienestar dignificantes para sus integrantes.
El municipio en el transcurso de la historia se describe en este apartado como una
forma institucionalidad para potenciar los dogmas políticos y teóricos de la voluntad
en general, como fuente de legitimidad constante en el régimen administrativo,
político y financiero en una lucha constante de obtener una mayor “autonomía” en
correlación directa con las competencias definidas y estructuradas en el Estado
descritas y operadas con un equipamiento financiero.
Ante ello en el primer apartado, donde se describe al municipio mexicano, desde
una propuesta teórica del historicismo de Selznick (1979), se logra mapear al
municipio desde los inicios en la nación mexicana, y previo al surgimiento del Estado
VIII
moderno, proyectando una dimensionalidad de la autonomía en un sentido socio-
histórico, correlacionándolo de una manera directa con el constructor de autonomía
municipal. El eje conductor para ello es la propuesta del Federalismo, como pivote
fundamental en la edificación del Estado mexicano. Lo anterior para conocer la forma
entrampada en la que se encuentra el municipio dentro del Estado mexicano, porque
en lugar de presentar caracteres de vida amplia y libre, que respira fuerza por todos
lados, que tiene pulmones robustos por todas partes, presenta los de una vida
enferma, próxima a la tisis, que respira miseria y dolor por todas sus lugares.
Descubramos con valor esta situación para tener una idea exacta de ella, y borrar la
impresión que pueda darnos la capital de la República. (Castorena; 1983; 34).
En la construcción de un contexto de la autonomía financiera, a partir del aumento
de los recursos federales otorgados a los municipios para cumplir con los objetivos
de la reforma constitucional de 1983 y 1999, analizados en este primer apartado, se
trata con ello de ponderar los efectos en el municipio en su autonomía financiera, de
la misma manera se analiza a las instituciones del ámbito federal y estatal
encargadas de fiscalizar dichas aportaciones.
En el siguiente apartado se realiza una referencia a la Hacienda Municipal, desde
una caracterización de su integración, pero más hacia su proyección de la autonomía
financiera municipal, destacándose los cinco periodos de análisis realizados por
Cabrero (2011); también se hace una construcción de un modelo paradigmático para
realizar un análisis legislativo y el concepto de libertad de la hacienda municipal
IX
formulándose su interpretación en un documento pionero a nivel nacional para la
conformación de la autonomía financiera. En este apartado también se incluye una
aproximación hacia el ámbito financiero del SMM, realizándose a su vez un
historicismo constitucional, dibujándose de manera específica en una entidad de la
República Mexicana, el estado donde nació el padre del federalismo mexicano, Don
Manuel Ramos Arizpe, en Coahuila. En ello se encontraran una serie de elementos
considerados como etapa difícil para lograr una plena autonomía financiera,
principalmente cuando se tiene una insuficiencia y enorme fragilidad de la economía
mexicana.
Con este apartado se logra mapear de una serie de elementos que anclan el
progreso de la autonomía financiera municipal, principalmente en la década de los
ochenta y noventa, (porque previa a esta etapa se puede hablar de una cierta
autosuficiencia financiera); donde la recomendación para ello es alejarse cada vez
más de los ingresos federales.
Para otro de los momentos de análisis en un apartado siguiente, se encuentra una
construcción dialéctica entre la administración pública y la autonomía municipal,
formulándose para ello una contextualización en sentido político, económico y socio-
jurídico, aun cuando en el Sistema del Derecho, sobretodo en el Estado mexicano,
es difícil encontrar teorías específicas que den cuenta y se justifique por sí misma la
tarea de dar respuesta a los grandes problemas del desarrollo, principalmente en el
nivel municipal, regional o nacional. Las respuestas se muestran se derivan de
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estudios que sólo hacen referencia al tema de Hacienda municipal, principalmente
como una preocupación de corte económico como es el caso de Castorena (1926) y
de manera más contemporánea con la investigación de Cabrero (2011), tasada en
una Encuesta de carácter nacional sobre el desarrollo institucional del municipio,
pero sin lograr interconectarla con la globalización, transnacionalización y demás
fenómenos determinante de la economía; así como su desligue en el ámbito socio-
jurídico; los cuáles de manera directa inciden en un debilitamiento constante de la
autonomía financiera de los gobiernos locales.
También en este apartado tercero se analiza la autonomía financiera desde un
plano de libertad hacendaria, pero con una connotación de la administración pública,
donde se señala la falta del servicio civil de carrera; porque en la mayoría de los
gobiernos locales del SMM; se tienen una vigencia de tres años en el cargo de
presidente municipal, excepto las entidades como Coahuila, Hidalgo y Veracruz,
donde su temporalidad es de Cuatro años; sumándose a ello la inestabilidad
institucional otorgada en la Constitución donde se prohíbe la reelección de las
autoridades municipales, donde se siguen privilegiando acciones personales de corto
plazo, sobre el bienestar de la población. De esta manera en este mismo apartado se
logra una vez más la propuesta metodológica del historicismo en relación al concepto
de autonomía, ubicándola en los inicios del Siglo XIX, y tratada de manera rigurosa
en los trabajos de Alemanes Laband y Gierke para diferenciarlo de la Soberanía, y
sobre todo para desligarlo de la creencia de Independencia, dimensionándolo fuera
de una sumisión perversa. Otorgándose para ello una definición dela autonomía
XI
municipal financiera, como una manifestación otorgada a los entes locales para
racionalizar de manera eficaz y eficiente los recursos financieros, en beneficio de la
sociedad. En este aspecto, se fija una correlación entre la autonomía financiera de
los gobiernos locales en Europa, estableciendo de manera operacional tres variables
de estudio, para ponderar su analogía en el Estado mexicano y los Estados de
Europa.
En otro de los apartados de la estructura de este documento se realiza una
descripción técnica- metodológica de la aplicación del cuestionario en la Zona
Metropolitana de Guadalajara en su formato original, derivándose de ello los hilos
para su realización y aplicación de una escala de medición Likert, para pulsar y medir
el nivel de percepción que se tiene en la autonomía financiera en correlación con la
libertad. Encontrándose en ello una un nivel de significancia en la homogeneidad de
respuestas. El formato utilizado para la medición fue tomado a partir de la percepción
que se tiene de parte de los Presidentes Municipales tomando en consideración
desde “Muy de Acuerdo” asignándole el número “5” en el rango de aceptación plena
contra el “Muy en Desacuerdo” el número “1”. Realizándose para ello una sumatoria
y proyección de elementos a interpretar en cada uno de ellos.
En el último de los contenidos de esta investigación académica se realizan una
serie de conclusiones obtenidas de cada uno de los capitulados propuestos, así
como una de manera integral para esta actividad académica realizada.
1
CAPÍTULO PRIMERO.
UMBRALES DEL MUNICIPIO; SU PROYECCIÓN TEÓRICA E HISTÓRICA
“La sociedad municipal existe, pues, en todos
los pueblos, cualesquiera que sean sus usos
y sus leyes, es el hombre quien hace los
reinos y crea las repúblicas, el municipio
parece surgir de las manos de Dios. Pero si
el municipio existe desde que existen
hombres, la libertad municipal es cosa tan
rara como frágil”. (Tocqueville; 2001)
Determinar el origen de la sociedad municipal es encontrar vestigios dispersos entre
las sociedades antiguas principalmente en Roma y Grecia, como parte de una
institución que corre de una manera paralela con el Estado. Al ser una difícil
distinción entre los comienzos de la vida social, su ubicación de esta institución en la
época antigua, la mayoría de doctrinistas y teóricos coinciden en centrarse en este
entorno histórico. La caracterización de Estado- municipio o el mismo Estado- es
referenciar al municipio como una institución capaz de sobrevivir revoluciones
(principalmente la de la revolución francesa en el ámbito universal) o movimientos
sociales en cualquier parte del mundo (específicamente en el Estado mexicano). Uno
de los rasgos característicos para fundamentar su origen como sociedad política, es
realizar un acercamiento de grupos sociales, lo cual traerá consigo no solamente
una acumulación de personas en un territorio determinado, (García de Enterría;
2
1960; 89) sino el desarrollo de una forma generalizada de necesidades para
mantenerse unidas, desde una formulación especifica de gobierno propio y
autónomo. Lo cierto es su prevalencia como institución en la actualidad, se trata en
palabras de Tocqueville (2001; 69) “las instituciones municipales son a la libertad lo
que las escuelas primarias son a la ciencia; la ponen al alcance del pueblo; le hacen
saborear su uso pacífico y le acostumbran a servirse de ella.
Tomando en referencia la descripción anterior el presente apartado se distribuirá a
través de temas de generalidad del municipio desde su orígenes divididos en etapas
desde la época de los romanos, otra para conocer su contexto en la edad media,
hasta llegar en a época contemporánea para focalizarse de esta manera en nuestro
objeto de estudio. En una postura constante de evolución continua las instituciones
locales en la actualidad buscan su formación vigorosa para fortalecer las “virtudes
cívicas” como fue contemplado en su momento por el pueblo de Roma, con un
sentido participativo de todos sus integrantes. Se entendía en su momento al
autogobierno local como una escuela (de allí su denominación de “Universidad”
como se conoció al municipio en la Edad Media) insuperable para la política
democrática, en estos consistorios, se torna compleja la comprensión practica de las
responsabilidades públicas y privadas, resueltos de manera constante mediante los
ejes de cooperación en los asuntos cotidianos, proviniendo siempre de la libertad,
prosperidad y el desarrollo de instituciones locales a través del tiempo (Tocqueville;
2001; 69). Es este el arranque teórico para conocer los alcances del rol del
municipio, como una entidad capaz de potencializar más que ningún otra forma de
gobierno la viabilidad de actuar de manera constante en un “autonomía financiera”.
Como parte de una democracia en la percepción de Tocqueville, de construir y actuar
3
de manera directa en las instituciones sociales capaces de llevar a las instituciones
locales en el Estado mexicano hacia este sendero.
1.1 EL MUNICIPIO EN SUS INICIOS; ROMA
El municipio en la actualidad es una institución política, social administrativa y
jurídica de mayor contenido histórico y de trascendencia en la vida de la sociedad, al
considerarse como el primer contacto entre el gobierno y sus integrantes, integrada
por una serie de cambios y adaptaciones constantes en la actualidad se enfrenta a
procesos de carácter inédito principalmente al momento de optar por salvaguardar su
autonomía en cualquiera de sus tres aspectos como es Política, Financiera o
administrativa.
Para poder delimitar sus alcances y contenidos como institución es imprescindible
acercarse a los procesos histórico-sociales los cuales logran reconfigurar su
preponderancia en las diversas etapas históricas y políticas por las que ha transitado.
La contextualización común para ello será anotar una división de los alcances,
iniciando para ello en su etapa originaria. Reconociendo de esta manera su
importancia y rasgos teóricos- doctrinarios actuales como institución de orden
político, económico social y jurídico como es el municipio.
El Municipio, puede ubicarse a partir de la constitución de varias gentes, donde
cada una de ellas conservaba su propia autonomía según el señalamiento de la
Enciclopedia Universal Ilustrada (1983; T. XXXVII). En la época Romana donde la
mayoría de los autores suelen ubicar a esta institución como forma de organización
4
social- jurídica y política con una dimensionalidad económica, es necesario destacar
su integración mediante tres tribus, las cuales se unían entre sí para una mejor
defensa de su independencia. Es considerada como una institución asociativa de
orden progresivo y adaptativo de las necesidades de sus integrantes, generando de
esta forma niveles de concentración de “poder”, configurado por una extensa red de
instituciones culturales y sociales capaces de adaptar la conducta a las necesidades
y riesgos de sus integrantes.
De esta manera la división territorial desde la época romana, fue determinante
para la construcción del concepto de ciudadanía, así como la determinación de
pertenencia y control económico, político y social de sus habitantes, formándose de
esta manera una especialización también para los servidores públicos de esta época.
El ayuntamiento se concebía como una de las organizaciones política y
administrativa según la cual: “la historia de la legislación romana, el origen de los
ayuntamientos se debió a la lucha entre plebeyos y patricios de la antigua lucha,
originándose a su vez los tribunos de la plebe, quienes fueron una especie de
procuradores del pueblo. Después, los ediles plebeyos de la época de los cuestores,
con facultades de regularizar las funciones municipales, después se tuvo a los ediles
curules quienes en realidad lograron la consolidación y existencia de los primeros
ayuntamientos. Con este nuevo cuerpo de funcionarios públicos, surge también la
publicidad de sus actos iniciando con la publicación de edictos, con los que se
establecían los casos que se presentasen durante sus funciones (Ochoa; 1987; 57).
5
En esta etapa de la historia, los ediles curules son localizables en el año 387 a. c.
contaban con una potestad denominada imperium, interpretada esta facultad como
la capacidad de atender los problemas del territorio al que estaban adscritos
(utilizados hasta la época de la Revolución Francesa, y que serán una de las causas
de su rompimiento con esta figura, al ser considerados como una intromisión del
monarca, de forma atentatoria a su autonomía, esta misma figura se encuentra
reproducida en la figura de la administración española denominados Corregidores).
Tomando en consideración el anterior referente podremos señalar como
antecedente primario de los ayuntamientos, tiene una ubicación precisa en el siglo IV
antes de Cristo entre el pueblo romano, señalándose de esta manera el
reconocimiento a una institución administrativa y de gobierno más próximo a la
problemática local siendo precisamente este el municipio. De allí su significación del
vocablo latín municipium, derivado a su vez en sentido morfológico de munus,
utilizado en una connotación de cargo, carga, oficio, compromiso de realizar algo, y a
su vez de una conjunción de capio, capere, con el sentido de tomar o adoptar una
postura al realizar una acción (Nava, et al; 2004). Su triple significado dado desde la
época antigua se puede trazar de la siguiente manera;
a).- Como una forma equivalente a una población fortificada (territorio);
b).- En referencia al cargo de autoridad dentro de la población (población);
c).- En equivalencia a los habitantes de la misma población (Vázquez; 2003: 40)
6
En su primera connotación de población fortificada, como parte de la defensa al
territorio, Roma desde la edad antigua, busco una integralidad de sus pobladores
(tribus), a través de cada ciudad. Cada una de estas ciudades era independiente y
vivía en un asilamiento o se aliaba con otras, estas alianzas, sólo era para
determinados fines, principalmente el de la defensa de su autonomía e
independencia como un grupo homogéneo
Con la extensión de las conquista, Roma estas ciudades empiezan a perder su
independencia, una de estas clases de ciudades fueron los municipios, (Enciclopedia
Universal Ilustrada; T XXXVII); consideradas como ciudades autónomas,
incorporadas por el pueblo romano, otorgando de esta manera en mayor o menor
medida la ciudadanía. Con base en lo anterior, se pueden clasificar los municipios en
la época romana antigua; los municipiafoederata, en donde sus integrantes gozaban
de una plena ciudadanía, conservando de manera íntegra su antigua organización en
sentido social, político y administrativo local, existiendo a su vez otro tipo de
municipio quien conservaba su organización, pero sin gozar de manera plena
organización solamente contaban con la plenitud del commercium. De esta forma los
munucipia cerita existían denominaciones de municipios a quienes no se les
reconocía el commercium, ni los derechos de su antigua organización, y menos aún
el derecho de administrarse por sí mismos.
En esta concesión de la ciudadanía romana (potencializada en la Revolución
Francesa; García de Enterría; 1960); sólo se entregaba con una de las condiciones
7
prevalecientes en el federalismo como forma de gobierno en sentido político, es
decir, no contradecir leyes y decretos del pueblo y Senado de Roma, se trata por
tanto no de una sumisión sino de una coordinación de competencias y facultades de
compromiso para mantenerse en unión para la salvaguarda de sus propios fines, el
medio para realizar esta consideración es el Derecho, por el cual se vinculaba a
todos en una “parificación”; ideas retomadas de manera previa en la época de la
ilustración y la edad media por connotados teóricos en la construcción del concepto
moderno de Estado (Rousseau, Montesquieu, Maquiavelo, Turgot, et al) actuando de
una manera paralela en el municipio para el reconocimiento de los derechos y
organización en su unidad básica como es el municipio.
De esta manera la historia de la civilización antigua de Roma, puede también
mostrarse en sentido reflexivo las situaciones vividas en Grecia, en cuanto a la
creación de ciudades-estados; impuestos por la ley y el orden luego de la caída del
imperio Marítimo minoico (Toynbee; 1967; 48). En un sentido contrastante a Grecia,
en Roma, nace como un estado municipal. Todo el imperio, como organismo antiguo,
descansaba sobre ciudades o municipios autónomos según la clasificación descrita
de manera anterior, esta caracterización no se perdió incluso cuando los países que
lo integraban, se habían convertido en demarcaciones administrativas o provincias
de Roma (Greogovius, 1982; 10). Su caracterización de toda la historia de roma en
referencia con el municipio puede encontrarse como una de las civilizaciones
antiguas con un proyecto político fundado en la base de la autonomía (Giuliano;
2005).
8
Desde esta postura destaca la observancia dada por Ortega y Gasset (1993), al
demostrar esta incorporación histórica de la institución a observar, no es en sí una
dilación de un núcleo inicial, sino una organización de muchas unidades sociales
preexistentes de una estructura con raíces desde la antigüedad, en su propia
interpretación del autor, es “El núcleo inicial, ni se traga a los pueblos que va
sometiendo, ni anula el carácter de unidades vitales propias que antes tenían” e
indica: “No pueden suponerse que, cuando los núcleos inferiores se han formado en
la unidad, dejan aquellos de existir como elementos activamente diferenciados”. Por
ello, continua “ Sometimiento, unificación, incorporación, no significan muerte de los
grupos como tales: la fuerza de independencia que hay en ellos perdura, bien que
sometida: esto es, contenido su poder centrifugo por la energía central que los obliga
a vivir como parte de un todo y no como todos a parte…..El peso de la techadumbre
gravitando sobre las pilastras no es menos esencial al edificio que el empuje
contrario ejercido por las pilastras para sostener la techadumbre….del mismo modo,
la energía unificadora, central, de totalización- llámese como se quiera, necesita,
para no debilitarse, de la fuerza contrarían de la dispersión, del impulso centrifugo
per viviente en los grupos. Sin este estimulante, la cohesión se atrofia, la unidad
nacional se disuelve, las partes se despegan, flotan aisladas y tienen que volver a
vivir cada una como un todo independiente”. De esta manera es como surgen la
construcción actual de la institución del municipio tomando como referencia al pueblo
de Roma, en un reconocimiento pleno de la autonomía local. Situación que perduró
principalmente entrando el siglo XII hasta el XVI, según la perspectiva de Frederick
Lane; “Desde el siglo XII hasta el XVI, el rasgo que más distinguió a las sociedad
italiana (Del Centro Norte) del resto de las regiones de Europa fue el grado en que
los hombres eran capaces de tomar parte en la determinación, fundamentalmente a
9
través de la persuasión, de las leyes y decisiones que gobernaban sus vidas (Citado
por Putman 1994). Lo anterior nos da la oportunidad para dar un salto cuantitativo y
entrar en la observación del Municipio desde la postura de Turgot, en la mirada de
García de Enterría (1956) y como eje articulador del desarrollo de esta institución
municipal.
A manera de síntesis de este apretado recorrido por la antigua Roma y Grecia en
cuanto a los orígenes del municipio desde su connotación de autonomía desde una
perspectiva generalizada podemos señalar su capacidad de formular en etapas
posteriores conceptos básicos y reproducibles en épocas actuales como es su
contenido de administración y forma de gobierno al mismo tiempo, su capacidad
financiera para la recaudación de impuestos, así como el manejo de su hacienda, su
origen corre de una manera paralela con el mismo Estado, el cual es difícil logra una
distinción entre uno y otro desde estos pueblos primitivos, y más aún el determinar
cuándo inicia uno y termina otro, como organización política, lo cierto es que primero
sin duda será el reconocimiento pleno de la forma municipal, como parte de una
extensión generalizada de servicios a otorgarse a las familias por consentimiento, es
decir en una forma derivativa para formarse en una convivencia mutua.
1.2 EL MUNICIPIO EN LA EDAD MEDIA Y REVOLUCIÓN FRANCESA.
Al ubicarnos en Europa, en la época de la Edad Media, es asistir a un avance de
la institución del municipio, con toda la serie de complejidades y cambios tomados en
consideración a partir del reconocimiento en un primer momento del “ser humano” no
10
sólo como parte de este “universo” moderno sino también, como “ente” trasformador
de la naturaleza de una manera directa e indirecta en todos los campos de la vida
social.
La contribución principal dentro de esta etapa de la historia, se puede
esquematizar a partir de las siguientes figuras aportadas, según el análisis realizado
por el Instituto de Investigación Legislativa del Senado de la República (México) en
2012 (IIL; 2012; 13);
Concilius.- De allí se deriva la palabra consejo; que por lo general se trata de
reuniones locales en las que se discutían y resolvían diversos problemas materiales
y vecinales, constituyendo una simple administración de sus intereses más cercanos.
Esta estructura apareció a partir del siglo X y permaneció hasta el siglo XII.
Concejo abierto.- Se trata de una forma organizativa caracterizada por contar con
una amplia autonomía local; en ella se incluyó el sistema de cartas o fuero, en el que
las reuniones vecinales, celebradas en la plaza pública, trataban todos los problemas
relacionado con los asuntos locales en las áreas administrativas y judiciales, en ellos
se resolvía mediante el la mayoría de votos. El crecimiento de las ciudades y con ello
de las problemáticas trajo consigo su decadencia, la ubicación de su periodo puede
encontrarse entre los siglos XII y hasta finales del siglo XIV.
Ayuntamiento. Denominado también como “corporación municipal” o “comisión”
estuvo integrado por tres o cuatro personas en servicio elegidas libremente de
11
manera popular; representaban la voluntad general de las poblaciones y se
apoyaban en los delegados del Concejo, constituyéndose en asambleas deliberantes
y un tribunal colegiado encargado de la administración de la justicia, sus integrantes
se denominaban; Juez forero o alcalde, alcaldes foreros (funcionarios judiciales) y
regidores o concejales. Su periodo de vigencia se ubica a mediados del siglo XVI.
Centralización de Funciones judiciales. La interferencia de un nuevo funcionario en
el gobierno consistorial, era por disposición de un nombramiento real, tal como
existió en la época de Roma antigua, pero denominado para el caso de España,
como; Corregidor. Su función primordial era la de inspeccionar a los ayuntamientos.
De las anteriores formas administrativas originadas por la evolución del municipio,
desde la perspectiva de García de Enterría (1960) descritas a partir de la ideas de
Turgot (Memorie; Schelle); la continuidad de la organización y funcionamiento que se
tenía hasta entonces como herencia del pueblo romano, se empieza a dimensionar
en cuanto a su organización, apareciendo de este modo una institución capaz de
incorporarse al municipio y es el conventuspublicusvicinorua, o asamblea de todos
los hombres libres de cada población o distrito rural, para entender administrativa, no
judicialmente, en las cuestiones de deslinde y amojonamiento y en la huida de
siervos, así como para presenciar la ejecución de penas, ignorándose la época y
forma de reunión, según dispone la Enciclopedia Universal Ilustrada (1983; T.
XXXVII). En una analogía para lo anterior, y en específico para España, se realiza
una comparación desde la perspectiva de Herculano el municipio Europeo de la
Edad Media, no es más que la derivación del romano-visigótico, fundamentándose
12
para ello en los siguiente; los alcaldes son los II viri, conservados entre los
mozárabes; la división de los hombres en caballeros y peones es trasunto de la
decuriales y plebeyos, y hasta el nombre de Concilium prueba tal procedencia, ya
que se enlaza con el conventusvicinorum.
Lo anterior a decir de la Enciclopedia Universal Ilustrada (1983; T. XXXVII), es
refutado por Hinojosa, al determinar la inexistencia en la época visigótica de la
institución duunviral, ya desaparecida en todo el Imperio al realizarse la invasión; que
la denominación arábiga de alcaldes no penetra en León y Castilla hasta mediados
del siglo XI (en Galicia hasta principios del siglo XIII), aplicándose entonces para
designar a los jueces o justicias, que ya existían; que los caballeros nada tenían que
ver con los curiales, pues ni tenían a su cargo la administración municipal, ni eran
responsables del pago de impuestos, de los cuales, por el contrario, estaban
exentos, que el Conciliumes una institución distinta del conventusvicinorum.
Indiscutible y cierto del anterior pasaje citado, es la continuidad en la institución
del municipio desde la época de Roma, sobreviviendo no solamente desde el reino
visigótico, sino también ante la época de turbulencias aún las de carácter religioso,
así como también a la repoblación de los diferentes territorios conquistados por
distintos pueblos, favoreciendo de esta manera a la distinción de las clases,
principalmente entre los rurales e industriales, de manera analógica como sucedió en
roma, entre los ciudadanos y no ciudadanos.
13
Según el señalamiento de la creación de Concejo Abierto como una de las
aportaciones del municipalismo en la Edad Media, y desde un ámbito de
florecimiento de la autonomía municipal solamente duro un breve periodo, ubicado
principalmente entre los siglos XII al XIV. Principalmente por su carácter político al
ser de orden democrático, paso hacia el aristocrático por el nacimiento del Concejo
Municipal o Ayuntamiento, es decir, se desplaza de esta manera hacia un concejo
cerrado, al suplantar de una manera directa el derecho a la asamblea general de
vecinos.
Desde la interpretación de García de Enterría (1960) la singularización del régimen
municipal es perceptible desde la Revolución Francesa, a través de Turgot, dando a
conocer su virtualidad institucional a través de la historia, y reformulando la
conciencia su vigencia y aplicación continua.
El punto de arranque para conocer este reformulación y vigencia de esta
institución la encuentra a partir de la formulación del 14 de Diciembre de 1789, al
establecer en el artículo 49 el concepto de pouvoir municipal, transcrito a
continuación;
“Article 49: "Les corps municipauxaurontdeuxespèces de fonctions à remplir, les
unes propresaupouvoir municipal, les autrespropres à l’administrationgénéraledel'État
et déléguées par elle auxmunicipalités"
14
Desde este momento se redimensiona este “poder municipal” se reconoce como
parte esencial de toda la historia administrativa de los gobiernos locales,
principalmente por el impulso dado en la ciudadanía. En este mismo concepto se
centra todo el sistema de distribución fiscal, desde la postura de los fisiócrata a decir
de García de Enterría (1960); presentándose de esta manera un hito dentro de la
etapa de la Revolución Francesa.
El reconocimiento y reintegración del régimen local en esta época de la historia
constituye una estructura actual para el municipio moderno (al menos dentro del
Estado mexicano); al proponer las competencias de esta institución desde una
retocada formulación desde la antigua roma, en la perspectiva de Turgot, a decir de
Garcia de Enterría (1960), se trataba de; “1).- Repartir impuestos; 2).- Obras
públicas, caminos vecinales y otras especialmente necesarias a los pueblos; 3)
Vigilar la policía de los pobres y a su auxilio; 4).- Las relaciones de parroquia con los
otros pueblos vecinos y con las grandes obras públicas del distrito y ser a este
respecto portavoz de la parroquia ante la autoridad superior que pude decidir.
Con una cita extensa pero necesaria para reconocer el ámbito de aplicación y
aportación de los municipios durante esta etapa de la historia, García de Enterría
formula el siguiente pasaje tomado de Turgot (1787) en su Mémoire, en referencia al
pueblo y la decisión de optar por la propuesta financiera del territorio para las
localidades en sugerencia al monarca; “Mirando más atento, se ve que no hay más
gentes que sean verdaderamente de un pueblo o de una parroquia que los que
poseen bienes inmuebles; los otros son jornaleros, que no tienen más que un
domicilio de paso----, que tienen hoy una habitación y mañana otra. Estos están al
15
servicio de la nación en general y deben por ello gozar de la dulzura de las leyes y de
la protección de vuestra autoridad y de la seguridad que ella procura, pero no
pertenecen a ningún lugar. En vano se les querría vincular a un sitio más que a otro.
Móviles como sus piernas, no se detendrán jamás... Las riquezas mobiliarias son
fugitivas como los talentos; y desgraciadamente aquel que no posea tierra no
será capaz de tener patria más que por el corazón, por la opinión, por el grato
prejuicio de la infancia. No se le da la necesidad…No ocurre así con los
propietarios del suelo. Ellos están atados a la tierra por su propiedad y no pueden
dejar de interesarse por el lugar donde esté situada. Es verdad que pueden venderla,
pero entonces al cesar de sus propietarios dejarán de interesarse en los asuntos del
país y su interés pasa a su sucesor; de suerte que es la posesión de la tierra la
que no solamente…sitúa al hombre en la clase de los “pagadores” en lugar de
estar la de los “asalariado” (gagistes) de la sociedad, sino que, aún más,
vinculado indeleblemente el poseedor al Estado, constituyendo el verdadero
derecho de la ciudadanía (Citado en García de Enterría Página 583- 5; las negritas
son nuestras). Con ello se da una continuidad a los conceptos tratados en el
apartado anterior, principalmente en la percepción del concepto de ciudadanía,
autonomía local, recaudación de los impuestos a través de una figura especifica
como es el sistema de distribución fiscal, conformándose de esta manera una teoría
de la descentralización de las competencias entre autoridades en la Francia
revolucionaria.
Los aspectos organizacionales del municipio en esta etapa de la historia, retoma a
su vez de manera análoga las señalizaciones comentadas en la época de los
16
romanos en cuanto a los tipos de municipios a partir de la ciudadanía, pero ahora se
toma como disposición única la pertenencia o no a la tierra, es decir, se trata de una
incorporación hacia el territorio, catalogados a decir de García de Enterría (1960)
como “citoyensentiers”, referido en sentido también político en cuanto a la
formulación del voto, el cual se tasaba por la posesión de cada 600 libras de renta
(en municipios rurales; en los urbanos 18.000 libras de capital en suelo), y
representados por los “citoyensfractionnaires”, aquellos propietarios que no
alcanzaban este límite de renta; reunidos libremente mediante asambleas
particulares para formar un conjunto de votos que resulten de la adición de sus
respectivas participaciones y tres “oficiales” unipersonales designados por la propia
asamblea “Sindic, mayeurouprésidents”, con la finalidad de presidir deliberaciones
colegiadas; un “grefier” o secretario “para llevar los libros y los registros de la
parroquia” y finalmente, un diputado para la asamblea municipal de grado superior.
Desde esta amplia y documentado análisis del origen del municipalismo a partir de
la revolución francesa, en la perspectiva de Turgot y descrita de una manera clara
por García de Enterría (1960) de la cual se fundamenta la mayor parte de este
subapartado, podremos concluir este apartado, realizando el siguiente análisis; la
institución del municipio se encuentra en una evolución constante, capaz de
reinventarse en cada una de las épocas, tomando de si los valores más trascedentes
y conformándose aún más hacia la sociedad, en la época de roma se realizó una
distinción entre diferentes tipos de municipios, en la época de la edad media y la
revolución francés busca el rompimiento de anteriores privilegios y con ello la
apertura hacia un nuevo modelo de gobierno con una mayor autonomía y
17
reconocimiento dentro del Estado, capaz de optar en cada momento por un
centralismo, no para debilitar al municipio, sino para fortalecerlos en todos sus
aspectos.
Desde la conjunción de estos dos últimos subapartado podremos además agregar.
En una primera etapa puede encontrarse una serie de característica de estas
culturas urbanas de la época antigua en Roma, como son; 1) La diversificación de la
industria; 2) División del trabajo; (Surgimiento de su sentido social y formación
estamento con efectos en el orden de gobierno local) 3) Integración de una
comunidad de intercambio;(cristalización del mercado como espacio de
oportunidades para la reproducción y continuidad del ser humano) 4) Esclavitud
como forma de fiscalización del trabajo y 5) La aparición de la propiedad privada
(Revolución Francesa, en la propuesta de Turgot, y analizada de manera amplia por
García de Enterría) (Ochoa; 1987; 25). De esta manera su evolución del municipio
estratificado por las etapas anteriores principalmente el de la división territorial, con
efectos de financieros, convirtieron al municipio en una necesidad de los gobiernos
en sentido administrativo, tomando en cuenta su especificidad cultural de cada una
de las localidades, como señala García de Enterría, en la potencializarían el pouvior
municipal; dejándole a su cargo (como acontece en la actualidad en el artículo 115
de la CPEUM); la facultad para el otorgamiento de permisos para la construcción,
construcción de vías de comunicación en su interior, recaudación de impuestos,
brindar seguridad pública a sus integrantes, disponer libremente de su hacienda
entre otros.
18
Lo anterior deja en claro las aportaciones durante la Edad Media y la época de la
Revolución Francesa como parte de una consolidación del sistema municipal,
principalmente con la formulación de los Concejos Abiertos, Concejos Cerrados, la
institucionalización de los Ayuntamiento, la formulación de esta última institución trajo
consigo la primera convulsión hacia la autonomía de los municipios, no solamente
por la cantidad de integrantes en estas poblaciones, sino por la forma en que habrán
de decidirse sus principales necesidades a través de un órgano colegiado, se formula
de esta manera una descentralización de competencias principalmente en sentido
teórico en Francia en materia financiera desde la autonomía local, se redimensionan
al municipalismo desde la postura de pouvoir municipal, convergen en adelante
instituciones de orden romano y germánico para el desarrollo del municipio, la
recaudación de impuesto por propiedad de la tierra toma nuevas responsabilidades
para los gobiernos locales. Situaciones permeables en el municipio del Estado
mexicano, no solamente desde su primera etapa de aplicación hace más de cinco
siglos, sino en la vigencia en la época actual, lo cual nos permitirá formular de
manera más certera propuestas y conclusiones dentro de esta investigación
académica.
1.3 EFECTO HISTÓRICO DEL MUNICIPIO; UN FACTOR DE UNIDAD SOCIO-POLÍTICA E IDENTIDAD.
Una descripción apretada de los orígenes del municipio nos permite destacar
factores esenciales para la realización de un análisis concreto de los efectos
causados durante la etapa antigua y la edad media, proyectada a su vez a los signos
actuales del municipio, pero sobre todo para trazar su correspondencia para con
19
nuestro objeto de estudio como es la autonomía financiera municipal. Para los
Romanos en la época antigua, el municipio jugó un papel determinante
principalmente en su consideración de “ciudad principal”, de su pertenencia o no a
esta espacialidad territorial, gobernada de manera “autónoma” con la observancia
irrestricta de las leyes emitidas por el Senado, a su vez, está situación permitía la
obtención de privilegios para sus integrantes. Lo anterior tiene una correspondencia
en la postura de Weber (1974); donde se comprende la acepción de un estamento
burgués, principalmente por su interés económico de pertenencia, pero también en
sentido político y jurídico, reproduciéndose a su vez estas disposiciones en la Edad
Media, y de manera concreta en uno de los cambios más importantes para el
“Hombre”; como fue la Revolución Francesa. Esta trasformación de la sociedad, no
dejo de observar los orígenes del Municipio, sino por el contrario permitió formar y
estructurar nuevos mecanismos de interpretación y accesibilidad a esta forma de
gobierno plasmado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Artículo
21) al formular la voluntad de los ciudadanos como base de todo poder de gobierno.
Esta formulación es un reflejo del proceso socio-histórico del municipio como primer
nivel de gobierno, es decir, se trata de una hiperrrealidad en los diferentes campos
de la vida cotidiana, se trata sin duda de un acto reflejo de la sociedad actual (una de
las preocupaciones constantes desde hace más de medio siglo es lograr una
legitimación integral de la “autonomía municipal” principalmente a través de la
convencionalidad internacional, como es la Carta Europea de la Autonomía Local, o
en su caso para Iberoamérica, la Carta Iberoamericana de Autonomía Municipal, a
los cuales habremos de referirnos de manera amplia en líneas posteriores).
20
Se trata por tanto de mostrar con lo anterior, la forma constate de crear y recrear
esta institución en su lógica progresiva, tratando de afrontar de manera constante los
riesgos sociales y la obtención por ello de grados de bienestar dignificantes para todo
“ser humano”, tasados en la solidaridad social, la cual se mostró con mayor auge en
la época de la Revolución Francés, donde se buscó el reconocimiento del hombre y
no más la interdependencia de las unidades especializadas según nos manifiesta
García de Enterría (1960); se avanzó de esta manera hacia un orden jurídico
igualmente diferenciado, desarrollando un cuerpo de normas especializadas que
buscaron cohesionar a todos sus integrantes por medio de la pertenencia al territorio,
construyendo de esta manera una identidad no solamente en términos económicos,
sino también de orden político y jurídico por su pertenencia o no a esta espacialidad,
de esta forma se restablece para el municipio un equilibrio durante la época de la
Revolución Industrial, tratando de concebir intereses entre los diferentes estamentos
considerados opuestos (Burgués-Proletariado) pero interdependientes y reconocidos
de manera legal. Se trata de un nuevo contexto naciente para el “Municipalismo”,
donde el derecho permite a los grupos privados negociar dentro de las limitaciones
normativas generales y crear contractualmente para sí mismos sistemas viables de
obligaciones desde los estamentos y división de la tierra, sobre todo por un sistema
de distribución fiscal (Mayhew; 1979; 512). En cuanto a la descripción anterior de la
cohesión otorgada por el municipio, basta observar las primeras Casas
Consistoriales, en cuanto a su diseño arquitectónico, estas se encontraban siempre
junto a la plaza principal o mercado (siendo este una de las descripciones de
pertenencia para los pobladores tratando de lograr un desarrollo más intenso de la
vida dentro de esta comunidad). Las más antiguas que se conocen no son anteriores
al Siglo XII; Enciclopedia Universal Ilustrada (1983; T. XXXVII), teniendo un punto de
21
referencia en sentido arquitectónico, pero sobretodo de carácter social y jurídico,
porque las ciudades, además del afán de libertarse de la denominación eclesiástica,
pugnaron por comprar su libertad u obtenerla por las armas. Los municipios eran en
lo esencial un palacio. De edificaba una inmensa sala donde se podía reunir a todos
los ciudadanos, y debajo de la cual se hallaban galerías que servían de mercados,
donde había puesto de venta para los carniceros, panaderos, tejedores y otros
artesanos. La segunda parte principal de estos edificios era una torre que, sin en
ocasiones tenía el carácter representativo, la mayoría de las veces estaba destinada
á servir de defensa en caso de que fuese atacada la Casa Consistorial y á sostener
las campanas, sobre todo la de alarma, con que se convocaban a los ciudadanos;
según se ilustra en la Enciclopedia Universal Ilustrada (1983; T. XXXVII).
Desde la teoría lo anterior se comprueba por la formulación de tres ideas
principales para el desarrollo del Municipalismo García de Enterría (1960) desde la
propuesta de Tajfel & Turner (1979);
Categorización. Las personas tienden a formar estructuras de los objetos
para entenderlos (Ayuntamiento, Municipio, Ciudadanía, Trabajadores,
Empleados Públicos, et al) tomando actitudes propias de ellos. Los medios
de defensa con los que cuentan, son otra de las características que se
determinan para lograr esta caracterización.
Identificación. En ella se habla de dos significados; cuando se habla de
“nosotros” (ciudadanos) y del “yo” (Subjetividad propuesta en líneas
anteriores); pero que son parte del grupo (Municipio), en la formulación
22
nosotros se encuentra la estructura de la identidad personal. Se trata de
lograr pertinencia en las instituciones, a través de su incorporación
(Centralización; concepto a desarrollar y observar los alcances dados al
municipalismo).
Comparación. Se habla de igualdad en el trato, entre pares por ello se
habla de similitudes entre “nosotros”. Según el movimiento de la Revolución
Francesa, su propugnación por la igual de los seres humanos.
Con la trasformación de estos factores (de identidad) se logra la división de la
tierra, conjuntada con la solidaridad social, es un acto reflejo urgente de
consolidación de la vida cotidiana a través de la “autonomía” de sus integrantes y de
su forma de gobierno primaria, como es el municipio. Esta es en sí la mezcla
constante de todo proceso de adaptación del municipio a través de sus integrantes.
Se trato de conformar de manera idealizada a la organización social,
(Municipalismo); donde sus relaciones fueran potenciadas a través del pouvoir
municipal según la manifestación de García de Enterría (1960) al momento de citar a
Turgot (1787); configurándose de esta manera una pertenecía e identidad de todos
los integrantes del municipio, estructurada desde las reglas dominantes de la época
(visión de los fisiócratas) en cuanto a la forma de potencializar el mercado, lo anterior
se puede representar de manera sistemática este proceso donde interactúan tres
factores claves de este efecto, como base de la relación del municipio capaz de
construir la identidad de los sujetos integrantes a ello, como beneficiario directo e
indirecto pero siempre como remunerado dentro de la sociedad a la que pertenece,
por reconocer en esta institución un bienestar colectivo a través de su integración y
23
observancia de su legislación, se trata de una conjunción constante entre los
siguientes elementos;
Diagrama1; Efecto del Municipio a través de la historia.
Fuente; elaboración propia del autor del documento
Con el anterior división esquematizada de los efectos determinantes en sus
diferentes factores realizados por el municipio, se conjunta una interpretación
sistematizada y conjuntada a su vez por la solidaridad social mostrada por sus
integrantes, reflejándose en las acciones individuales y políticas tomas en adelante
por la institución del municipio, (principalmente por la ponderación de la disposición
enmarcada en Artículo 49 : "Las corporaciones municipales contaran, con dos tipos
de funciones a cumplir, unas propias del poder municipal (poviurmunipa) otras
propias de la administración general del Estado y delegada por él a las
municipalidades " Padilla (2011)); trasformando y adecuando la pertenencia de
roles, no solamente en la narrativa de la vida cotidiana de la subjetividad1, sino
1 Con ello se hace referencia a los hechos y actos que realizan los sujetos como práctica común.
Legislacion.
Institucion.
Sujetos.
Politica
Economica
Social.
24
también, en lo institucional a través de una serie de reformas legales que construyen
y de-construyen sus accesos a grados de bienestar.
Se configuró desde este momento, no solamente un movimiento, apoyado sobre
bases teóricas, sino una tendencia rigurosamente espontánea y natural, hasta donde
es posible aplicar estos calificativos de la vida social (García de Enterría, 1955; 2);
sino también la conformación del Derecho Administrativo desde esta época, como
parte de la recepción del régimen francés napoleónico, formalizada en la
centralización. A decir de García de Enterría (1955) se quebrantan las antiguas
estructuras semi feudales y autonómicas del antiguo régimen, se trata de una nueva
formulación política que el Continente Europeo vivió desde la Edad Media.
En la postura de Weber (1918/1974) como teórico inicial de esta análisis, lo
anterior se trata de la existencia del monopolio de la coacción física (a través de la
centralización dada por el Estado), en la perspectiva de García de Enterría (1955) se
denomina como “física de los poderes” o más aún como “microfísica del poder”
(Foucault; 2011); el Estado moderno en adelante será concebido como una unidad
de decisión de conformación de la comunidad política. Se trata “desde estos
supuestos, que son que son potenciados por los dogmas políticos concretos de
la voluntad general como fuente de legitimidad, y de la igualdad, el régimen
administrativo continental lleva con toda lógica a la negación de la autonomía
del Municipio, que es concebido, a los efectos de mayor importancia, como
una simple dependencia del Estado. Todo el Derecho administrativo es
configurado desde una posición que podemos llamar “estatocentrica” desde y
25
en virtud de la consideración central del Estado, único protagonista del mismo.
(García de Enterría 1955; 5)2
Se trata de una negación constante de la “autonomía municipal”, principalmente
por la intromisión constante del Estado, y en específico en aras de lograr una
centralización, con un efecto perverso logrado una unidad siempre en menoscabo de
los municipios, según la postura de García de Enterría (1955) lo anterior por el
“cumplimento” de tres factores trazados en la no aceptación de la Administración
asuma una función directiva de organización y prestación de los servicios (desde la
visión de industrialización no en manos públicas), abandonándolo al libre juego de la
vida privada.
De esta manera se continúa en una producción y reproducción continua en la
actualidad en una constante reproducción dejada principalmente por la Revolución
Francesa y Revolución Industrial a un Estado para retomar y por ello dimensionar su
autonomía el municipio, considerado como un logro del siglo XX, según la
perspectiva de García de Enterría, el municipio se encuentra a priori condenado
frente a la prepotencia del Estado. Se trata de esta “falta de virtualidad de la
autonomía municipal para sustituir este principio de organización, rigurosamente anti
autonómico, según el cual los servicios locales más caracterizados son servicios del
Estado, y el Municipio es, a lo más, un simple concesionario de los mismos, ha
hecho de nuestras leyes locales, en muy buena medida- es fuerza reconocerlo
2 Las negritas y el subrayado son nuestras.
26
paladinamente- leyes platónicas; por debajo de ellas subyace la anterior
estructura estatocéntrica (García de Enterría 1955; 28ss.)3
Consideramos esta postura, otro de los factores y efectos de la unidad propuesta
por el Estado, la pérdida de autonomía de los municipios, se trata de una conjunción
trasformadora de los principios de integración y formación de la identidad de los
sujetos, es decir por una parte se otorga esta pertenencia a través de la
referenciación al espacio, mediante la solidaridad social de sus integrantes, pero en
el orden político le restituye la autonomía en sentido de administración de servicios,
reformulándose además la reificación del ser humano ante la postura del Estado, y
sus entidades, un triunvirato capaz de sobrevivir en la actualidad.
En un salto cuantitativo y descriptivo, la anterior cita, demuestra la realidad
obtenida en el Estado mexicano, (como objeto de Estudio), con la constante
intromisión del Estado y los efectos de la centralización se obtiene un abultamiento
en la prestación de servicios, servicio de recolección de basura, agua potable, et al
(DOF; 1983 Febrero 3), pasando por el de Policía Preventiva (DOF; 2008; Junio 18),
en aras de lograr una unidad política, como parte del monopolio de la coacción física
(Weber; 1974/1918; García de Enterría 1955;28), por el cual un centro de poder
posee la capacidad legitima de reclamar obediencia e imponer a toda la población
de un espacio físico determinado (territorio); la observancia de sus reglamentaciones
(en este caso es una reproducción de una de las clasificaciones de municipios en la
época romana, para quienes tenían o no “ciudadanía”).
3 Las negritas y el subrayado son nuestras.
27
En otra perspectiva, este proceso de formulación de integralidad, que da origen a
la unidad política puede también ser interpretado como una “Reducción a la unidad”
(Botana; 1977; 26), a través de la coacción física o el acuerdo (centralización) un
sector determinado de poder logra por este medio un control sobre los otros,
construyéndose de esta manera en supremo, reduciéndolos a ser parte de una
unidad más amplia. Recibiendo el sector anterior la denominación de “poder político”
o “poder central”.
Con base en lo anterior, podemos cerrar este apartado con las siguientes
reflexiones, para la creación de identidad a partir de esta serie de factores de
unidad socio- política mediante el efecto histórico del municipio, como una fuente de
significado y experiencias para las personas integrantes de esta unidad política ; se
trata por lo tanto de construir de manera constante un sustrato en la institución del
municipio, pero también en la construcción de la conciencia de los actores sociales
que construyen sus significados alrededor de esta interacción de niveles de gobierno
(Castells; 1997:76). En cuanto al sentido de la centralización y el efecto en la perdida
de la autonomía municipal, debemos también no ver solamente una parte del
sistema político en general como es el municipio, sino también todos sus alcances
como “sistema” conformado por el Estado, porque si se observa de esta manera la
personalidad jurídica del municipio carece de validez y respaldo. Porque interés
general exige que los municipios tengan determinadas funciones que llenar;
pero estas funciones no deben de oscurecer las que le son propias de la vida
municipal, por suponer la gestión de los intereses comunales, que en todo
28
momento deberán ser atendidos para que de las prosperidad de los miembros
del Estado resulte lógicamente la grandeza del todo Enciclopedia Universal
Ilustrada (1983; T. XXXVII).
Elementos que a su vez se encuentran concordantes también en cuanto a los
factores de unidad socio-política en toda Iberoamérica a partir de los siglos X y XI
aparecidos en el norte del Duero, al extenderse por Portugal y España, transportado
con renovada sabia y vigor a la tierras americanas, para desempeñar factores claves
para fundar ciudades y como proceso emancipador, para alumbrar nuevas
repúblicas, trazados en una coincidencia constante de principios autonómicos,
democráticos y solidarios bajo el signo de paz y fraternidad de los pueblos (Carta
Iberoamericana de Autonomía Municipal; 1990; Introducción).
1.4 EFECTO ACTUAL DEL MUNICIPIO EN RELACIÓN CON EL ESTADOMEXICANO
La formación histórica del municipio desde la época romana, trasciende hacia la
construcción y desarrollo del Estado, desde su formación como ente artificial, como
un órgano artificial capaz de resolver las controversias sucintadas entre sus
integrantes, pero también para nuestro objeto de estudio como un referente primario
capaz de imprimir un impulso o limitación al desarrollo de las entidades locales.
En este sentido para los efectos académicos y de investigación de este apartado,
se toma en consideración las posturas básicas de Héller sobre el Estado, en cuanto
29
a su descripción como “unidad organizada de decisión y acción” caracterizado
sobretodo como una reducción de funciones y organismos especializados para el
desarrollo específico de actividades (Héller; 1934: 228); aunque no es sino hasta
ahora que todas las consecuencias de esta concepción se hacen visibles,
principalmente cuando se trata de lograr una adaptación al pensamiento económico
o en lo especifico en sentido financiero para el desarrollo de las actividades como
nivel de gobierno señalado al Estado mexicano desde su orden constitucional
descrito en líneas posteriores.
La interpretación más común para el Estado y su relación con el municipio en la
época actual es la descripción concreta de competencias a desarrollar y ejecutar
cada uno de ellos. Esta relación de Estado- Municipio-Estado es descrito desde la
postura de la teoría Sociológica en su época de desarrollo, ya que los problemas que
una organización estatal funcionalmente especifica (como el sistema de acción
especial) (desarrollo de competencias entre Estado-Municipio) arroja en el orden
social, una problemática a observar desde la diferenciación de la sociedad
(Luhmann; 2010). Se otorga de esta manera el surgimiento de una especialización
de parte de la administración profesional (sentido de la distinción clásica de la
autonomía municipal desde el punto de vista doctrinario); como un proceso de
diferenciación de las competencias entre cada uno de los entes de gobierno,
posibilitando de esta forma una competencia en la decisión de los asuntos
complejizada en la actualidad y como parte de un referente para el desarrollo de la
autonomía financiera de los municipios. Se trata del surgimiento de una “burocracia”
en términos de Weber, para dar tratamiento a los problemas presentados ante la
sociedad y los cuales requieren de una respuesta inmediata a través de los recursos
30
financieros los cuales cuentan con criterios poblacionales para hacer frente a ello,
esta situación determina por tanto una discusión y convencionalidad para la
formulación de porcentajes de asignaciones del Estado para el municipio para hacer
frente a sus necesidades.
Para dar un acercamiento a la anterior problemática en el Estado mexicano, se
tiene los siguientes datos del Instituto Nacional de Estadística Geografía e
Informática (INEGI; 2015); valoremos esta relación entre Estado-Municipio en la
actualidad en cuanto a mayor y menor densidad obtenida de habitantes según datos
oficiales:
Tabla 1; Relación Municipio o delegación y habitantes.
Entidad
Federativa
Municipio o delegación Habitantes
Distrito Federal Iztapalapa 1, 815 596
México Ecatepec de Morelos 1,655 015
Jalisco Guadalajara 1, 495 189
Puebla Puebla 1, 539 819
Fuente; Elaboración propia con datos de INEGI, Censo de Población y Vivienda. Consulta
interactiva de datos (INEGI; 2015).
31
Tabla 2; Relación Municipio o delegación y habitantes.
Entidad
Federativa
Municipio o delegación Habitantes
Oaxaca Santa Magdalena Jicotlán 93
Oaxaca Santiago Tepetlapa 131
Oaxaca Santo Domingo
Tlatayápam
153
Oaxaca Santiago Nejapilla 219
Fuente; Elaboración propia con datos de INEGI, Censo de Población y Vivienda. Consulta
interactiva de datos (INEGI; 2015).
Con esta postura se encuentra una inclusión de la población entre los municipios o
delegación entre un contexto de mayor o menor población se encuentra en ambos
vertebrados por el cumplimiento Constitucional de los servicios públicos locales
(competencias y facultades públicas), evaluados con una misma legislación, pero
sobretodo la asignación de trasferencias o subvenciones intergubernamentales con
las que se podrán privar de autonomía a los municipios (Margolis; 1979; 314). Este
es uno de los efectos actuales de la relación diádica entre Estado y Municipio, por lo
que deberá debatirse su asignación de porcentajes a partir de su población como
sucede en la actualidad desde la legislación Española, en específico la Ley 27/2013,
27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
Boletín Oficial del Estado (BOE; 312), delimitando la prestación de los servicios a
32
partir de la población real obtenida en las Entidades Locales, Provincias o
Municipios.
Continuando con el análisis del Estado y su relación con el municipio, y dentro de
este contexto social, se encuentran una serie de dispersiones contradictorias en
términos de presupuesto con su relación poblacional (que en líneas posteriores
habremos de retomar a mayor detalle) y más aún cuando se realiza una revisión
teórica en términos de administración burocrática. Compárese para esto la detallada
revisión teórica de este tema en Fred W. Riggs (1961), The Ecology of Public
Administración). Con esto no se pretende afirmar que todas las funciones deberían (o
bien podrían) transformarse en tareas siguiendo la misma pauta, como acontece en
la actualidad según los datos proporcionados en líneas anteriores en cuanto a
niveles de población, y más aún cuando las necesidades de la sociedad actual
mexicana son tan diversas como complejas. En un sentido de obtener con ello una
totalidad de la problemática (relación entre Estado-Municipio), en sí mismo se
constituye en un absurdo, pero si se brindan con ello, elementos que proporcionan
una cosmovisión integral de las acciones presupuestales cuando se encuentran
sujetas a criterios con más de cincuenta años de aplicación, es decir, sujetar el
presupuesto a partir de la población y no mediante las necesidades y oportunidades
de los integrantes de su población pero sobretodo, cuando se tienen niveles bajos de
recaudación y con un mismo tratamiento legal en cuanto a su cumplimiento de las
competencias y niveles de servicios a otorgar diferenciados en calidad, y más aún sin
contar con la financiación debida en muchos aspectos, ejecutadas en la mayoría de
las ocasiones en flagrancia plena y riesgo financiero de sus haciendas municipales.
33
En una forma adelantada para nuestras propuestas partiendo de esta relación
Estado-Municipio se propone desde ahora la segmentación desde el orden
constitucional para municipios con poblaciones menores de 20.000.00 habitantes en
cuanto a la asignación de subvenciones las cuales deberán ser menores en su
porcentaje.
Formulándose con la anterior propuesta una latencia constante entre la función
pública de los servicios en los supuestos constitucionales y las sociales, los cuales
deberán ser logrados de manera concreta con el supuesto de presupuesto-
población.
La selección de tareas en el orden municipal y Estado se encuentra diferenciadas
no solamente en el orden competencial constitucional, sino también por ofrecer entre
ambos una red de roles evidentes que deberán coordinarse en relación a su
capacidad de gestión de servicios entre unos y otros (evitando duplicidad,
principalmente en términos de política pública o de política de bienestar, hacia sus
habitantes); aun cuando su ejecución siempre los obligara a actuar “dentro de sus
competencias” a uno y otro pero con presupuestos financieros diferenciados.
Desde un perspectiva social este efecto actual de la relación entre Estado-
Municipio-Estado, en su conjunto buscan una conjunción (en sentido ideal) de lograr
una satisfacción de las condiciones funcionales y competenciales de forma integral.
Situación en la actualidad distante en varios aspectos competenciales,
principalmente en temas como la seguridad ciudadana y prestación de servicios
34
municipales por mencionar algunos, donde la descoordinación se muestra en cada
accionar de entre ambos. Esta representación, puede ser corroborada desde la
siguiente postura doctrinal, en cuanto a todo orden social debe- en caso de querer
sobrevivir- resolver una cierta cantidad de problemas. (Luhmann, 2010; 92). En
referencia a dichos problemas se habla de funciones societales. Las funciones
societales se cumplen de manera efectiva y racional cuando se les reconoce como
tales, se las formula como tareas y se les hace objeto de un enfoque especifico de
acciones (Luhmann, 2010; 93). De allí el surgimiento de las políticas públicas y
ordenanzas para los niveles de gestión en la prestación de los servicios.
Otro de los efectos de la relación constante entre Estado-Municipio, pueden ser
descritas como un rompimiento en las cosmovisiones desarrolladas principalmente a
partir del Siglo XX;
Tabla 3; Efectos de relación Estado- Municipio.
a) El Estado como un reflejo de la correlación de clases (cayéndose en diferentes
grados de determinismo económico que supeditaban el Estado al mero interés de
clase).
b) Como organización que poseía cierta autonomía relativa respecto de la sociedad
(El Estado poseería la capacidad de ir más allá del corto plazo de las exigencias
de algunos grupos, pudiendo así garantizar el orden social).
c) El Estado Visto como un ente de vida e intereses propios al margen de cualquier
presión social o función de preservación del orden
d) Una desnuda máquina de poder al servicio de quien se hiciera del control de sus
35
instrumentos ideológicos y del uso de la violencia;
e) Prisma normativo e institucional heredero de la lectura hegeliana del Estado
como máxima de eticidad;
Fuente; Elaboración propia con información de Monedero; (Monedero; 2009; 27).
En esta formulación de rompimiento paradigmático es uno de los efectos actuales
entre el Municipio-Estado en la nación mexicana, lo cual puede verse también como
un desarrollo constante de autonomía de parte del primero con relación al segundo,
aumentando de esta manera un cierto nivel de desarrollo para con la población
Porque una de las determinación para el desarrollo integral del país, vista desde el
orden municipal con relación al Estado mexicano como efecto actual, son la
aplicación de las políticas económicas y sociales que establece el gobierno federal,
las cuales, a su vez están determinadas por la economía mundial, los intereses de
los grupos más poderosos del país y los de grupos de poder internacionales, en
particular de Estados Unidos (Olmedo, 2008).
Este análisis permite acercarnos en el siguiente apartado a realizar una
descripción del Municipio en el Estado mexicano, definido desde este formato,
obteniendo de esta manera elementos estructurante para el bosquejo de su
historicismo y la su actual proyección y vivencia de la autonomía financiera desde la
descentralización, la deuda pública, pero sobretodo sus interacciones socio-políticas
y económicas, normativas y culturales, que han dado origen a esta nación. Se trata
de lograr un análisis proyectivo de los anteriores elementos y sujetos intervinientes
36
(Estado-Municipio), ante una herencia capaz de adaptarse a cualquier problemática
como se ha visto en este apartado.
La reformulación del presente y la tensión constantes entre Municipio y Estado, se
puede encontrar de manera clara desde los orígenes de la nación mexicana
formuladas desde un “funcionalismo” llevado hacia un “no funcionalismo” por las
insuficiencias señaladas en líneas anteriores (principalmente por los efectos de la
descentralización, la asignación de presupuestos, la duplicidad de las políticas
públicas, la falta de evaluación de las gestiones en sentido financiero de los
municipios, et al);
De esta manera, ni el Estado se convierte en una variable independiente (como en
el trabajo de Skocpol, Evans y Reuchmeyer) ni como apuntan las teorías pluralistas,
el Estado puede ser visto simplemente como un peón de cierta importancia (como
sostenía Robert Dahl); y en este sentido como separado de la función y estructura
que le da vida al SMM, como es el Municipio.
37
1.5 GOBIERNO MUNICIPAL; SU CLASIFICACIÓN.“Libertad de asociación, descentralización,
representación corporativa, he aquí tres
reformas esenciales, interdependientes las
tres, que han de asegurar una armoniosa
separación entre el Estado y la sociedad real y
permitir el desarrollo de la intervención
colectiva en los conflictos económicos sin un
monstruoso incremento del poder del Estado
(Hauriou 1896; 392 ss.)
Con la distribución de competencias y responsabilidades otorgadas desde el
movimiento social y revolucionario de la revolución francesa, estas fueron
determinante para la construcción de nuevos contornos entre la relación entre
Estado-Municipio, desde la doctrina mostrándose de esta manera una asimetría al
momento de formular los alcances de atención a la sociedad, así como la gran
variedad de competencias y servicios a desarrollar por las Entidades Locales.
Realizando una construcción operacional para trazar los alcances de la distinción de
los gobierno Sub nacionales.
Para un primer acercamiento es indispensable destacar los siguiente para nuestro
objeto de estudio, en el Estado mexicano, el municipio se encuentra como nivel de
gobierno logra un rol protagónico y estratégico en el desarrollo y bienestar social,
comparado principalmente con otros municipios del mundo, incluso con la propia
América Latina, donde se pueden encontrar avances significativos (Argentina en
materia de transversalidad de las políticas públicas, el diseño y ejecución de
38
presupuestos participativos en Chile, por mencionar solamente algunos), para
proyecta el fortalecimiento y desarrollo del municipalismo en esta región del
continente, con políticas públicas eficientes, evaluadas de manera contante por la
misma población, captación de recursos fiscales, construcción de una democracia en
sentido participativo, pero sobretodo con la visión de largo aliento. El no tomar estas
disposiciones para el gobierno municipal, y al cual no se desarrollara en seguida,
reproduce de manera constante un nivel local débil, con administraciones precarias
(deficientes) y con una continua falta de políticas municipales sin la integralidad
necesaria dispersan cualquier esfuerzo realizados (Cabrero; et al; 2011). Este
análisis de los gobierno locales en el Estado mexicano, trastoca su debilitamiento en
el crecimiento económico, financiero y social, frustrándose los procesos de
democratización llevados a cabo en los otros dos niveles de gobierno, y postergando
aún más el interés de la ciudadanía para lograr un “gobierno participativo” según la
clasificación siguiente. A ello también deberá de sumarse la descoordinación entre
Estado-Municipio. En este proceso neoliberal tiene vigencia el siguiente axioma; en
el mundo actual, un país con gobiernos locales débiles es un país débil, no hay que
olvidar este principio.
La anterior reflexión se justifica para otorgar una valorización de los gobiernos
municipales en el Estado mexicano en general, sin la cual difícilmente se podrá
entender la complejidad de los problemas, su causas y sus consecuencias a
desarrollar en líneas posteriores ; y más aún sin datos concretos capaces de
referenciar está problemática, no será por lo tanto posible incidir en el cambio
profundo en este ámbito de gobierno sin contar con las herramientas, mecanismos y
recursos necesarios para su afrontamiento (Cabrero; et al; 2011); principalmente en
39
cuanto la relación entre el análisis del sistema de gobierno municipal
(intergubernamental, Entidad Local, Gobierno sub nacionales); y sus relaciones
fiscales basados en las funciones y competencias a desarrollar desde su
financiamiento. Con la anterior perspectiva, esta distinción de relación de análisis se
deberá fundamentar en las relaciones fiscales intergubernamentales, desde la
distribución de facultades tributarias, distribución del gasto; trasferencias
intergubernamentales; administración de impuestos, formulación presupuestaria y
gestión financiera, así como el control de la capacidad del endeudamiento de los
gobiernos sub nacionales (Ter-Minassian; 1999; 4).
Tomando como referencia el anterior contexto para el Estado mexicano el
municipio como nivel de gobierno en general, se define desde una competencia
exclusiva, su precisión se origina desde las bases estatales, se trata de una
clasificación doctrinaria para la realización de actos a través de sus integrantes de
este cuerpo político-jurídico definida como ayuntamiento, con una administración
local. Se trata de una organización pública (como definición operacional) investida de
autoridad para decidir y administrar un conjunto limitado de asuntos públicos
(competencia) dentro de un territorio relativamente determinado, constituyéndose a
su vez como una subdivisión de un gobierno nacional o regional. Como forma de
gobierno se encuentra situada en la base de la pirámide, según se pueda describir
como un primer nivel de gobierno o tercer nivel de gobierno en sistemas
federalizados de la pirámide gubernamental, su vértice por lo tanto se puede
encontrar en él o en el gobierno nacional en cuyos escalones centrales se encuentra
por lo tanto los gobiernos intermedios (Estados, regiones, Provincias, Entidades
Locales, Gobiernos Municipales) como ente gubernamental goza de una jurisdicción
40
general y no simplemente pude desempeñar una función o servicio específico, sino la
gestión y coordinación de otras competencias de colaboración con los otros niveles
de gobierno.
La definición anterior de gobierno municipal propuesta para este apartado trata de
ser abarcadora de la gran variedad de sistemas de gobierno local y sus diferentes
modelos de accionar en sentido administrativo, para ello deberá tomarse en
consideración los siguientes momentos doctrinarios propuestos para ellos. Para lo
anterior se toma en consideración la primera de las clasificaciones de gobierno
municipal, tomando como referencia la propuesta de Herrero (2003; 137).
Sistema tripartito: se tiene una composición de asamblea de elección popular de
manera directa que tiene la facultad de erigir normas, en ella se encuentra otra
asamblea más restringida con una competencia de administración, así como de un
órgano de carácter unipersonal con funciones ejecutivas
Sistema Francés: Existen dos órganos: la asamblea deliberante de elección
popular y el Maire (Alcalde o Intendente).
Según las anteriores disposiciones de este modelo francés de gobierno municipal,
su origen inmediato se puede encontrar en el movimiento de la revolución francesa
descrita de manera concreta en líneas anteriores, baste por el momento con
mencionar su vigencia, tomando en consideración las disposiciones normativas del
modelo romano García de Enterría (1960). Con este movimiento social-jurídico,
político y cultural, trae como consecuencia una alianza entre la burguesía con el
41
pueblo para terminar con los privilegios aristocráticos y el absolutismo del monarca,
es el rompimiento de los modelos feudales llevados a cabo en el orden local. A partir
de esta cosmovisión se pretende establecer un régimen constitucional y normativo
legal para dar respaldo con el poder soberano del pueblo (conjuntado de manera
analógica con el pouvoir municipal) el producto de esta revolución es sin duda la
Declaración de los Derechos Humanos del Hombre y del Ciudadano (Orozco; 2013,
25).
Otra de las perspectiva para realizar una descripción de este modelo de gobierno,
es tomar en consideración las disposiciones del modelo germánica, según el cual
para el primero de los anotados todas sus disposiciones eran por escrito, y para el
otro, se toman en consideración la costumbre, de esta manera se correlacionan para
la existencia de este modelo de gobierno capaz de permear a toda la comunidad
internacional a través de las familias jurídicas (Enciclopedia Universal ilustrada,
2007; Tomo XXVII; 1729).
Con la segmentación del Estado Francés, desde tres niveles institucionales,
descentralizadas, con la definición clara de competencias, este cuenta con una
subdivisión de 26 regiones, 100 departamentos y 37.000 municipios. A pesar de esta
aparente diversidad, todos los niveles tienen importantes similitudes tanto en la forma
de organización como en el funcionamiento, que garantiza una indudable coherencia
al sistema descentralizado. La organización municipal se trasladó a nivel
departamental y regional. Así, desde 1982, las diferentes colectividades territoriales
están dotadas de una asamblea deliberante elegida por sufragio universal directo por
6 años, así como de un ejecutivo elegido por la misma entres sus miembros. El
42
municipio, célula territorial básica, está representado por el consejo municipal. El
número de sus miembros depende de la población del municipio y está regulado por
la ley (desde nueve consejeros en los municipios pequeños hasta 69 para las
grandes ciudades) (Carrera, 2011).
Los municipios pueden desempeñar “un rol decisivo en el funcionamiento del
sistema redistributivo, de cualquier gobierno independiente del modelo de
clasificación ya que tendrían a su cargo gran parte de la operación y el control de la
normativa para la producción de servicios en su ámbito Finot, (1998: 138 Citado por
Herrero; 2003) opina también que los gobiernos centrales deberían de subsidiar las
funciones que los gobiernos locales ejercen como sus agentes, a fin de asegurar
equidad y desarrollar capacidad institucional.
Otra de la clasificación de los gobiernos municipales es el siguiente;
Sistema Presidencialista Americano: En esta clasificación de gobiernos
municipales se toma como elemento primordial de aplicación el principio de división y
equilibrio de poderes. La organización municipal se compone de manera colegiada
de manera de elección popular de carácter deliberativo y de un órgano unipersonal
de una manera muy similar al sistema tripartito descrito en líneas anteriores. Para la
descripción del primero de los órganos señalados se tiene un Concejo Deliberante
como es el caso de la República Argentina. En este sistema se incluye la
designación de un intendente que puede ser de una elección directa o indirecta, o
por nombramiento del gobierno central o en su caso por un cuerpo colegiado. El
43
origen de este sistema de gobierno local se puede encontrar a partir de la lucha de
independencia.
Tiene como fuente la lucha por la independencia de los Estado Unidos de
América, de la Gran Bretaña, propiciada por los conflictos ideológicos y sociales y las
inconformidades de los habitantes de las 13 colonias inglesas, quienes consideraron
que el trato que recibían era desigual. Con la independencia de 4 de Julio de 1776.
En esta declaración contiene un ideal profundo por reconocer los derechos humanos
como inherentes a la persona en un marco de igualdad. Reconoce como tales la
vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad. Engendra un sistema de garantías de
estos derechos en los que el gobierno tiene que respetarlos so pena de derrocarlos.
Prohíbe el despotismo, la usurpación y la mala actuación de los gobiernos (Orozco;
2013, 26).
Sistema de Comisión.- todas las facultades de formulación de normas y de
ejecución municipal competen a una comisión, constituida por cinco miembros, de los
cuales cada uno de ellos actúa como presidente para dirigir los debates y representar
al municipio
Sistema Manager: Sus miembros son elegidos popularmente, nombrando a un
manager que debe ser solo técnico y no político. El Manager nombra a los
empleados, formaliza y proyecta el presupuesto y es responsable del Municipio ante
la comisión. Puede haber un intendente, limitándose a funciones protocolares, por lo
que existe una definición más clara de que El municipio es una unidad política
descentralizada, autónoma, de base territorial que se genera por los vínculos
44
sociales establecidos en la convivencia con sus integrantes, y con personalidad
Jurídica (Herrero; 2003; 138).
En las anteriores disposiciones la clasificación del gobierno municipal para el
Estado mexicano, puede ser descrita desde el crisol de un sistema francés y un
sistema americano, tomando siempre el antecedente de las disposiciones surgidas
durante la Conquista, porque al fundar cualquier ciudad, delimitaban su jurisdicción
incluyendo al recinto urbano y la zona circundante y procedían a la constitución de un
cabildo, dando así una base jurídica al núcleo urbano. De este modo todas las
ciudades (También existían cabildos en las Villas, que eran centros urbanos de
menor importancia y jerarquía, pero con vecindad y jurisdicción separadas de la
ciudad y tenían su cabildo, cuyo funcionamiento estaba más fundamentado en la
costumbre y en las ordenanzas sancionadas por cada gobierno municipal, que en la
existencia de normativa de alcance general. Los Cabildos indianos, a diferencia de
sus antecesores, los ayuntamientos castellanos, no tuvieron carácter popular.
(Anzoátegui et al, 1981:84).
En un salto cuantitativo, podremos ubicarnos en el reinado de Felipe II, con el que
se introdujo el sistema de venta de ciertos cargos (nunca el del Alcalde) al mejor
postor, en subasta pública sujeta a confirmación real, con el objeto de obtener
recursos financieros para el exhausta Tesoro. La venta del cargo era perpetua,
pudiendo el beneficiario revenderlos, donarlo o trasmitirlo a sus sucesores, bajo
ciertas condiciones. Este sistema “Perturbo la organización de los Cabildos no solo
por la escasa capacidad de quienes adquirían estos oficios, sino también por los que
sometió a un indecoroso y contraproducente mercado de precios, que alcanzo
45
elevadas cifras en las ciudades importantes del imperio, pero que no encontró postor
alguno en otras secundarias, como Buenos Aires en el siglo XVII y aun después, lo
que obligo, en este último caso, a disponer que las designaciones efectuadas no
pudiesen ser rechazadas por los interesados” (Anzoátegui et a OpCit).
Estos modelos de gobierno municipal formulan una clasificación adecuada a su
descripción y análisis para el desarrollo de nuestra investigación. Esta clasificación
tiende a ser de orden formal. Para la descripción del gobierno municipal en el caso
del modelo americano, su importancia se deriva por el hecho de contar con un
alcalde (mayor), con amplios poderes ejecutivos o un alcalde con funciones que
apenas sobrepasaban las presididas por el consejo municipal, es decir, se tenía un
sistema de alcaldía fuerte y débil al mismo tiempo por el contar con un alcalde con
poderes ejecutivos, en el caso de los concejales lograran una distribución de la
responsabilidad administrativa en relación con los aspectos del gobierno municipal
(denominado en México, sistema de comisiones), o por el hecho de ser el
ayuntamiento como contratante de los servicios de un funcionario ejecutivo
profesional encargado de administrar los asuntos locales y ser responsable ante el
Concejo, se tendría una conformación de un modelo de gobierno denominado de
“gerencia municipal”.
Es importante destacar que la conjunción de estos modelos de gobierno municipal
tiene por sí mismo, independientemente del país donde tengan vigencia, tiene como
misión, optar por una racionalización de factores económicos y sociales, con una
ampliación de facultades como gobierno. Ante esta complejidad, se tiene también por
lo tanto un aumento del poder de la burocracia, una diversidad y prolijidad de la vida
46
moderna los llevará a reforzar los mecanismos de participación ciudadana, donde, la
autoridad ejecutiva parece ser el único mecanismo capaz de controlar la burocracia,
centrar la atención pública en los asuntos más importantes e incitar a los grandes
protagonistas de la vida ciudadana a responder a los problemas que pesan sobre
una ciudad (Lockard; 1979; 64). Destacándose de esta manera una distinción
fundamental en la clasificación de los gobiernos locales en cuanto a los conceptos de
autoridad y poder, principalmente en el Sistema Presidencialista Americano. Porque
la autoridad es la naturaleza interna de la asociación, basada en el buen
funcionamiento y en la lealtad, mientras el poder de coerción, que
generalmente implica el uso de la fuerza. Es esta distinción la que explica la
concepción de la familia, la comunidad local, las relaciones amo- sirviente, las
profesionales y las sociales (Nisbet; 1979; 376)
De esta manera surgen los Sistema descentralizados federales en el ejercicio del
gobierno municipal. Estos sistemas federales que delegan gran parte de su autoridad
en gobiernos regionales federados suelen ser aquellos que conceden el más amplio
margen de autoridad discrecional a los gobiernos locales. No ocurre así en todos los
sistemas que se denominan federales, sino solo en aquellos que practican una
auténtica descentralización. El régimen soviético transitó formalmente en este
sistema organizado según el modelo federal, pero la autoridad delegada de que
gozan los distritos está sujeta a un riguroso control del gobierno central; es evidente
que las autoridades inferiores del sistema soviético (las repúblicas y sus
subdivisiones) son en realidad agentes del gobierno central y del partido comunista.
En los sistemas federales muy descentralizados, como son Australia, Canadá,
Alemania, Suiza y Estados Unidos, el grado de autonomía del gobierno local varía
47
notablemente de país a país, pero en todos ellos predomina un grado considerable
de independencia local.
Esta diversidad trasciende la simple comparación de país a país, ya que a menudo
se presenta gran diversidad entre los propios Estados federados o los gobiernos
regionales y provinciales en cuanto se refiere a las formas y grado de autoridad de
los gobiernos locales. Por ejemplo, el grado de supervisión administrativa de los
gobiernos regionales es muy variable, yendo desde una tutela y supervisión bastante
acentuadas a su casi inexistencia, excepto en los casos de flagrante corrupción. Por
ejemplo, algunos Estados norteamericanos conceden “autonomía” (home rule) a los
municipios mediante disposiciones legales o constitucionales en virtud de los cuales
los municipios pueden modificar libremente sus formas de gobierno y la autoridad
local puede “promulgar los reglamentos y ordenanzas en asuntos de su
competencia” o ejercer los “poderes que exige su propio gobierno” en tanto que otros
Estados los municipios deben de solicitar de su respectiva cámara legislativa una
autorización específica para llevar a cabo un programa concreto (Lockard; 1979; 58).
48
CAPÍTULO SEGUNDO.
EL MUNICIPIO EN EL ESTADO MEXICANO; LA BÚSQUEDA DE AUTONOMÍA
Con los datos históricos señalados en líneas anteriores, donde se describe y
analiza la construcción en sentido histórico del concepto de autonomía local,
principalmente en la formulación de la identidad y surgimiento del Derecho
Administrativo. El concepto de autonomía municipal a decir de Stern (1987); se
muestra complejo y ambiguo, pero coincidiendo en sus fuentes doctrinales se puede
realizar un análisis de su dimensionalidad histórica, realizándolo de la siguiente
manera;
1.- Teoría francesa del pouvoir municipal;
2.- Teoría francesa de la descentralización;
3.- Teoría Alemana de la asociación, en referencia de las colectividades
municipales (Selbstverwaltung) y
4.- Teoría del SelfGovernment inglés.
En cuanto a la primera disposición de la teoría francesa del pouvoir municipal, a
decir de García de Enterría (1960), se fundamenta desde la postura de los
fisiócratas. Esta parte teórica fue analizada en el apartado anterior a partir de los
factores de construcción de identidad y formación de elementos básicos para el inicio
del derecho administrativo, trazadas en sentido de la perspectiva económica de la
corriente de fisiocrática. Para una interpretación de esta postura económica se tiene
como aquella que “compartió y promovió todo lo que constituyó el ideario
49
revolucionario en materia de igualdad de individuos, libertad, comprensión pactista
del origen del poder, representatividad, etc.” Martín- Mateo (1981).
En su concepción de esta corriente económica se puede encontrar una mejor
descripción en la perspectiva de García de Enterría, al mencionar; “conciben la idea
de una sociedad abierta e igualitaria, ordenada únicamente por el juego natural del
mercado sobre la base de la propiedad, alimentada en su dinamismo por la
circulación de la riqueza” García de Enterría (1960). Desde la perspectiva de Turgot
Memoria de las municipalidades (1775) la falta de integración y solidaridad entre
ciudades y pueblos, mantenía una anomia en cuanto a los intereses para con el
gobierno, por la falta de “interés común” con una manifestación real, de esta manera
el surgimiento de la autonomía municipal se manifiesta a partir del principio básico
del autogobierno, por los que viven o están de acuerdo en el lugar de acuerdo con
las necesidades particulares García de Enterría (1960). Desde esta formulación se
inicia una nueva etapa para construcción de manera moderna de la autonomía del
municipio, principalmente a través de la corriente del municipalismo mediante el
pouvoir municipal iniciado de manera primaria por Henrion de Pansey (1833; citado
en Suelt - Cock, et al; 2011) según la manifestación realizada en el artículo 49 de la
manifestación de Diciembre de 1789 y reformulada a partir de la Constitución de
1791 en Francia en cuanto a su propuesta como poder “los administradores locales
no tienen ningún carácter de representación. Son agentes elegidos temporalmente
por el pueblo para ejercer bajo la vigilancia y autoridad del Rey, las funciones
administrativas (Artículo 2, Secc. II Cap. IV) (Fanlo - Loras; 1999).
Para la segunda propuesta derivada del movimiento histórico de la revolución
francesa, se tiene la teoría de la descentralización, formulada desde el sentido de
50
reacción ante los abusos de la Revolución francesa. La teoría de la descentralización
en el ámbito municipal es vista según menciona la Administración Local era solo una
circunscripción estatal, que cumplía las funciones del Estado, dentro de la
organización estatal de un orden jerárquico. La propuesta teórica de la
descentralización tiene como objetivo el equilibrio entre la gestión de los intereses
locales, asignados a órganos representativitos de los ciudadanos, e intereses
generales, reservados a la Nación (Suelt- Cock, et al; 2011). Se buscó con la
centralización una reconfiguración de fragmentos para un Estado, es decir, “las
configuraciones estatales emanan de la experiencia, están esencialmente
condicionadas a la realidad de la existencia estatal” (Jellinek; 1954; 54). La tutela del
Estado se mostraba en esta época (como sucede en algunas ocasiones en temas
financieros en el SMM); en cuanto a la gestión de “asuntos locales” (Suelt- Cock, et
al; 2011) elementos a desarrollar de manera más clara en el apartado específico de
nuestro objeto de estudio en cuanto a la autonomía financiera municipal, por el
momento baste mencionar su elemento primordial como es la “personalidad jurídica”
derivada del reconocimiento de la titularidad de patrimonio municipal y de unos
intereses propios y diferenciados de otros (Fanlo-Loras; 1999). De esta forma si en el
pouvoir municipal germinaron las ideas de fisiócratas, con la descentralización se
inicia para el municipio una interacción constante entre los burócratas con sus
clientes en el “nivel más directo (Lipsky, 1971).
Una de las maneras de mejorar esta interacción se ha propuesta de una
democracia en el orden municipal, como se desarrollara en líneas posteriores, por
ser un elemento indispensable para la interacción entre el gobierno y los ciudadanos
en los gobiernos locales, como parte de la tradición de la revolución francesa, como
51
forma de encontrarse entre el gobierno y la gente, es esta la interpretación de la
teoría de la centralización evitando en todo momento el efecto desagradable de
formular una impresión en los integrantes del municipio la falta de capacidad a las
necesidades de su entorno.
Se trata de potenciar la teoría francesa de la descentralización mediante la
interacción activa del siguiente esquema de respuestas a las necesidades de la
población;
Diagrama 2; Descentralización en la teoría francesa.
Fuente; elaboración propia del autor del documento
Las necesidades de la población atendibles desde las figuras de gobierno sólo
serán atendidas de una manera correcta desde la delegación formada en su
competencia a los funcionarios de orden local. De la misma forma, en cuanto a las
amenazas para la integración de comunidades culturalmente diferenciadas (como es
el caso en el Estado mexicano) sólo podrán ser atendibles y resueltas en la medida
en que se trasfieran competencias para las autoridades municipales en un previo
Nacional
Regional/Estatal
Local
Vecinal
52
equipamiento financiero, principalmente ante los demasiados casos de intervención
estatal en los ámbitos de mantenimiento de ingresos económicos, o en su caso el de
transporte, atención medica que han sido centralizados tras un periodo que fueron
responsabilidades de gobiernos locales o regionales según la demografía. De esta
manera la teoría francesa de la descentralización deberá ser replanteada en cuanto a
la diferenciación de las competencias y distribución de poder entre los distintos
órdenes de gobierno, pero sobretodo en su elección de instituciones para su
descentralización, siendo este un resultado de conflictos políticos en el centro
derivados a su vez de intereses de grupos y clases sociales con identidad territorial,
pero que también une y movilizan a la población (para lo anterior se describe la
relación integral entre autonomía y democracia) más allá de sus propias regiones
(Smith, 1985: 201- 202).
La teoría de la descentralización en el sentido “ideal” es una combinación de
niveles en la responsabilidad gubernamental, es por lo tanto una centralización
orientada en el aseguramiento del control (principalmente en las finanzas nacionales)
y, por otra parte, la descentralización en el sentido vivido por los municipios en el
Estado mexicano, busca el aseguramiento de los beneficios administrativos. De esta
manera la de esta manera, la descentralización para descentralizar y la
descentralización como modalidad de la centralización conforma la paradoja clave de
la asignación de responsabilidades del Estado moderno (Metcalfe y Richard, 1992;
77- 94). Respetando siempre la mezcla (referido en términos administrativos al
análisis e implementación de resultados para bienes y servicios) en relación con los
niveles de gobierno, como un campo de interacción constante entre las
diferenciaciones propuestas en el esquema anterior.
53
La tercera de las propuestas señaladas para el análisis teórico de la autonomía
municipal de Stern (1987), se trata de una aplicación de la representación del pueblo
interpretada de abajo (pueblo) hacia arriba (gobierno) en cuanto a la participación de
la sociedad (Fanlo- Loras; 1999). Dentro del origen de esta corriente teórica se
encuentra en la conjunción de intereses de los propietarios territoriales para la
autoadministración (Suelt- Cock, et al; 2011); realizada como reacción ante la
imposibilidad del poder monárquico alemán. Otro de sus orígenes a decir de estos
autores en cita, es por la imposición realizada de parte de los monarcas en la
designación de las autoridades centrales. Los elementos importantes a descartar en
su impulso se pueden clasificar de la siguiente manera a decir de Stern (1987):
a) En el participar y presentar de los habitantes del orden local desde las
ordenanzas de Prusia;
b) Administración de asuntos propios de la comunidad electos entre sus
integrantes.
De esta manera dejan de ser objetos de derecho a ser sujetos de derecho y de
resolver por sí mismos sus propios problemas. El surgimiento del concepto de
autonomía se interpreta desde esta postura asociativa como “ejecución autónoma,
libre de instrucciones, de asuntos públicos, enumerados o globalmente cedidos o
transferidos, mediante titulares o sujetos de Administración pública de nivel infra
estatal (Stern, 1987).
54
De esta manera se logra un inicio también para el SelfGovernment inglés. Desde
esta conjunción de posturas para el gobierno local, se tiene una división de las
funciones en el orden local; una de corte decisional y otra de ejecución. La primera
de ellas surge a partir de las necesidades y la respuesta de parte de las autoridades
al ser de orden político su formulación. Se trata de una expresión de la democracia
de sus integrantes para el respeto de su “autonomía”. En cuanto a la segunda de las
características de ambas corrientes teóricas (Asociación y SelfGovernment) buscan
la ejecución de las decisiones desde la esfera de la administración, es decir, plantea
las posibles respuestas a los problemas planteados, como parte de los métodos de la
ciencia de la administración, como en su momento fueron las ideas de fisiócratas, de
asignación de responsabilidades (competencias) en ellas se encuentran los procesos
de la administración basados en la economía y rendimiento, si se analizan
minuciosamente ambas propuestas tratando de conciliar de esta manera los
procesos de la democracia y la división de competencias de los gobiernos locales
para una mayor eficiencia y cierto cientificismo de sus decisiones desde la gestión
local, según se corrobora en su origen. Por ejemplo en Francia a partir de la
Revolución Francesa, se consideró a las autoridades locales como autoridad
ejecutiva, la forma originaria de interpretar al SelfGoverment, se encontraba “en la
facultad de los entes locales de administrarse por medio delos propios
representantes, independientemente de la administración central y con sujeción a las
leyes del país, de cuya violación conocen los tribunales judiciales (Entrena-Cuesta;
1960).
Una de las precisiones a destacar en este subapartado, es la incorporación y
desarrollo de esta teoría desde la propuesta de varios estudiosos del derecho entre
55
ellos García de Enterría, tomando como ejes principales el de Rodol von Gneist, aun
cuando realiza una interpretación desafortunada del concepto de SelfGoverment,
según comenta García de Enterría (1960) en la traducción de este término, al
referirse como “capacidad del gobierno local “local goverment”, destinado a la
gestión de asuntos públicos, y no para su reconocimiento de un sector autónomo en
el ámbito territorial.
Otra de las interpretaciones dadas en el ámbito local para el SelfGovernment,
entre los gobiernos locales en Inglaterra, es por una de las motivaciones dadas en su
régimen de gobierno, principalmente por no estar vinculadas de manera jerárquica
con el centralismo, sino con el parlamento(con competencia administrativa); factor
decisorio para la vigencia en esa época histórica de este modelo político de gobierno,
al catapultar las atribuciones al gobierno administrativo, significando en su momento
una verdadera “administración local” desvinculada al gobierno central- no sometido a
controles administrativos- pero si vinculados a la ley y control-, ejercida por tribunales
de producirse en su gestión una violación al derecho.
Esta propuesta del SelfGovernment, es una desvinculación del poder según la
propuesta de Soto (1996) principalmente por la abolición de la StarChamber (1640) y
de la nueva organización política salida de la revolución de 1688. Con esta
disminución de poder en el órgano central a decir de Soto (1996) a partir de ambos
movimientos socio-políticos, sumado a las condiciones para asumir el poder
Guillermo de Orange, el único control subsistente a ello fue el de tipo jurisdiccional
con la High Court integrada por los siguientes recursos como perrogative Writs el de
certiorariprohibitum y mandus. Con esta postura de gobierno local como cuarta teoría
56
a analizar en este sub apartado en sentido histórico de Inglaterra se tiene un
gobierno local sin interferencias por parte de la corona, ni respecto a los controles, ni
respecto a los nombramientos. Significándose hasta mediados del siglo XIX la
existencia de un régimen jurídico típico, para garantizar- en oposición al francés- (el
último autor en cita lo señala como Continental.
De manera sumaria destaca el análisis de Soto (1996) cuando describe a
Inglaterra entre los siglos XVII a XIX en cuanto a su régimen local, porque los actos
del gobierno no se realizaban a través de la burocracia, sino por un “gobierno
autónomo” no sometido- en principio- a controles de orden administrativo, los
asuntos de;
a) mantenimiento del orden;
b) protección de individuos;
c) intereses de la comunidad, se regían por los integrantes de la misma
localidad, o sus representantes del lugar
Fuente; (Soto; 1996; 249)
La “gran trasformación” de este SelfGovernment se a decir de Soto con la
introducción de la “Ley de Fabricas” (1833) y en 1834 con la llamada “Ley de pobres”
(Poor Law Amendment Act), con esta última ley se inicia una nueva etapa en el
sistema de administración nacional en el orden inglés, principalmente con la
centralización de actividades (en esta legislación se establecían facultades expresas
57
a los gobiernos locales de brindar asistencia social para este estamento en
precariedad económica); esta adaptación de los gobiernos locales se logra en 1871
con Local GovermentBoard, en una amplitud de competencias en el orden municipal,
y con ello iniciar el proceso de centralización, con un proceso de nacionalización de
servicios producto del avance de las sociedades, afectando de manera directa a este
modelo ingles asentado en la “autonomía local”.
2.1 EL MUNICIPIO EN SUS INICIOS DE LA NACIÓN MEXICANA.
Para conocer al Municipio, y la construcción del Estado mexicano, es necesario
voltear hacia la estructura del federalismo, como una forma de conjuntar y formular el
pensamiento liberal de la división de poderes, en formatos teóricos de Montesquieu y
Adam Smith, al otorgarse una continuidad pragmática de lo que se establece en el
libro de “El Federalista”,(Madison, et al) donde se transforma y organiza los principios
del federalismo en un sistema de gobierno practico, que pudo implementarse de una
manera distinta como lo señala el Ubiarco (Ubiarco, 2009); por ser una nación de los
Estados Unidos, relativamente aislada, y por las presiones externas que tuvo que
sortear para el caso de Inglaterra, que de manera analógica a lo que sucedió en el
surgimiento del estado mexicano, pero principalmente a través de los municipios.
De esta manera el Federalismo, la edificación del Estado mexicano, y el desarrollo
administrativo- político y económico del municipio, de alguna forma, y a su modo han
tratado de insertarse en todo el proceso de autonomía financiera municipal, pero
sobretodo el de conjuntar los esfuerzos de obtener una serie de bases jurídicas para
58
la conformación como Estado en términos políticos y jurídicos. Desde la generación
del siglo XIX, la política mexicana combina una serie de elementos modernos y
tradicionales que reflejan las particularidades de sus prácticas culturales, pero será
hasta la conformación del régimen revolucionario cuando el Estado y la nación
mexicana comiencen a tener forma (Arellano., 2010; 48). De esta manera en este
apartado se trazan elementos claves para formular sus inicios del municipio en la
nación mexicana, vertebrando con ello la dimensión de la autonomía financiera y la
autonomía municipal otorgadas desde la teoría y plano legislativo, utilizándose para
ello se desarrolla el principio del historicismo de Selznick (1979).
En una dimensionalidad de este apartado, debemos de señalar que la historia del
Estado mexicano se encuentra ligada a dos líneas de continuidades y rupturas
graduales, una de tipo político y la otra socioeconómica. La primera está vinculada a
las transacciones que el régimen político ha sufrido. En ellas se encuentra la
instauración y trasformación del partido hegemónico en el Partido Nacional
Revolucionario (PNR), el Partido de la Revolución Mexicana (PRM), y el PRI, así
como los procesos de apertura política y atención a las demandas de
descentralización. Ésta viene desde la década de 1970, y se intensifico en 1980 y
1990. Los politólogos han llamado a este periodo como de transición votada a la
democracia política. Lograda ésta e iniciado el siglo XXI se planteó como problema y
meta que el régimen tuviera la imperiosa necesidad consolidarla (Arellano., 2010; 48-
49). En tanto la línea socioeconómica sigue y refleja, a su modo, los procesos
históricos mundiales. Se coincide con Leopoldo Solís, cuando señala que el Estado
mexicano trato de implantar su Estado de bienestar a la manera de un Estado
59
interventor (1930- 1960). Gracias a que la industrialización por sustitución de
importaciones permitió el llamado “milagro mexicano”, y en términos sociológicos, a
la modernización, la gente emigró del campo a la ciudad, el Estado creó instituciones
sociales, económicas y políticas (Solís., 2003; 103 ss.) Esto le permitió al régimen
revolucionario re legitimar su origen con un óptimo desempeño gubernamental
(Arellano., 2010; 49).
Sin embargo, el modelo comenzó a entrar en crisis a finales de 1960 aun cuando
el gobierno mexicano lo postergó una década de manera posterior, estos efectos
también fueron visibles en las políticas públicas y su administración pública. En un
ambiente así y debido al problema del petróleo, al década de 1980, y sobre todo la
de 1990 marcaron el inicio e intensificación del proceso de apertura comercial, la
flexibilización laboral y el afán de la nueva clase política por insertar al país en la
llamada globalización (Solís., 2003; 103 ss.)
Hay, por cierto, una coincidencia de los procesos nacionales con el capitalismo y
la conformación del Estado moderno en el mundo, pero al mismo tiempo el país
presento sus particularidades. El proceso tardío y nunca acabado de construcción del
Estado- nación en México se manifestó en un proceso ansioso de inserción y
resistencia en el mismo plano temporal y espacial. Esta situación se reflejó desde
luego en la institucionalización de la disciplina de la administración pública en nuestro
país y en las prácticas que subsisten en la función pública (Arellano., 2010; 49).
60
En una dimensión de trasformación de concepto el municipio en términos de
institución interpretándose esta como aquellas decisiones que reducen la
incertidumbre de la vida diaria y constituyen una guía para la interacción humana
(North; 1996), tomamos como referente de análisis la cosmovisión del historicismo,
donde se pone en primer plano de la investigación de las ideas (Autonomía
Financiera) e instituciones jurídicas hasta sus mismas raíces históricas; las pautas de
la evolución jurídica se contempla como productos espontáneos del juego de fuerzas
sociales. Ejemplos importantes de este enfoque son Ancient Law, de Henry Maine,
Common Law, de Oliver Wendell Holmes, y las disertaciones sobre tipos y evolución
jurídicas incluidas en De la división du travial social (1893), así como los diversos
escritos de Max Weber. El énfasis historicista conlleva dos objetivos. Primeramente,
el estudio histórico es un modo de identificar los anacronismos jurídicos, en especial
cuando se trata de argumentar en base a reglas o conceptos recibidos. En segundo
lugar, el análisis de una tendencia histórica subyacente (p. ej., la tesis de Maine que
contempla el movimiento de las “sociedades progresivas” desde el estatus al
contrato) puede suministrar un contexto esclarecedor para la interpretación de los
acontecimientos contemporáneos (Selznick., 1979; 503).
Ante ello la importancia de poner en primer plano de la investigación de las ideas e
instituciones jurídicas hasta sus mismas raíces históricas (partiendo de las
Constitución de 1857 y 1917 referidas al municipio).
Una de las grandes diferencias de la Constitución de 1917 respecto a la
Constitución de 1857, es la relativa al establecimiento del municipio libre en la de
61
1917, como la futura base de la administración política municipal de los estados y,
por ende, del país. La diversa iniciativas que han tenido a la vista la comisión y su
empeño de dejar sentados los principios en que se debe descansar la organización
municipal, ha inclinado a esta, a proponer las tres reglas que se intercala en el
artículo 115 (de la Constitución de 1917) y que se refieren a la independencia de los
ayuntamientos, a la formación de su hacienda, que también debe de ser
independiente y al otorgamiento de personalidad jurídica para que puedan contratar,
adquirir, defenderse, etcétera.
Es necesario tomar en cuenta, que los municipios en el Estado mexicano, salen a
la vida después de un largo periodo de olvido en nuestras instituciones, y que la
debilidad de sus primeros años los haga victimas de instituciones más poderosas, la
comisión redactora del artículo 115 de la Constitución de 1917, estimo que debían
ser protegidos por medios de disposiciones constitucionales y garantizarles su
hacienda, condición sine quan non de vida y su independencia, condición de eficacia.
El artículo puesto en consideración de la asamblea estaba redactado en los
siguientes términos:
“Artículo 115. Los estados adoptaran, para su régimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativito, popular, teniendo como base de su división territorial y de su
organización política y administrativa el municipio libre, conforme a las siguientes bases;
I.- Cada Municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular
directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre este y el gobierno del Estado.
62
II.- Los municipios administraran libremente su hacienda, recaudaran todos los
impuestos y contribuirán a los gastos públicos del estado en la proporción y término
que señala la legislatura local. Los ejecutivos podrán nombrar inspectores para el
efecto de percibir la parte que le corresponda al estado y para vigilar la contabilidad
de cada municipio. Los conflictos hacendarios entre el municipio y los poderes del
estado los resolverá la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos que
establezca la ley. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica para
todos los efectos legales” (Andrade; 2006; 57).
Con lo anterior, se encuentra entonces que la primera referencia al ayuntamiento
en los antecedentes del Derecho Constitucional Mexicano, la encontramos en los
Elementos Constitucionales, de Ignacio López Rayón, de 1811. A la muerte de
Hidalgo, este personaje asumió la condición de la lucha independentista y en agosto
de aquel año se instaló la Suprema Junta Nacional Americana de Zitácuaro. Esta se
debería de encargar del gobierno que, en su momento, se ajustaría a la Constitución
cuyos lineamientos estableció López Rayón en el referido documento. De esta
manera coincidimos como Enrique Krauze, al mencionar que el municipio era (y
actualmente lo es) una institución de abolengo en España y México. Y fue una de las
primeras decisiones tomadas por Hernán Cortés al desembarcar definitivamente en
las costas mexicanas fue crear el Ayuntamiento de la Villa Rica de la Veracruz. Esta
célula de la democracia local había operado con cierta eficacia durante la Colonia,
inclusive en zonas indígenas. La legislación federalista y liberal del siglo XIX adoptó
de buena gana el municipio, que conservó su prestigio y eficacia aun en tiempos
porfirianos.
63
De hecho, los grandes jefes revolucionarios, Obregón y Carranza, habían sido
presidentes municipales. Ningún otro presidente defendió el municipio libre como
Carranza (Krauze; 1997; 135). Gobernar por varios años a Cuatro Ciénagas había
sido su mejor escuela para gobernar México; “el municipio libre- proclamaba El
Pueblo, periódico Carrancista- se convirtió en el almácigo de ciudadanos, de una
gran patria, libre, fuerte y culta (Krauze; 1987; 127). En este sentido la libertad del
municipio mexicano, viene a la par de su autonomía financiera con base en los
anteriores señalamientos, es decir, se trata de una necesidad primaria para el
desarrollo del municipio.
Es necesario retomar las disposiciones del proyecto de dictamen del texto
constitucional en el articulo115; que se presentó ante la Comisión del Congreso
Venustiano Carranza; que fue leído el 20 de Enero de 1917; dejaba asentado que los
principios por los que debería descansar la Organización Municipal, fueron los
siguientes:
Tabla 4; Principios de la organización territorial.
a) Independencia de los Ayuntamientos (que no existiera ninguna
autoridad intermedia entre el Municipio y el Gobierno Estatal o Federal);
b) Independencia y Libertad para la formación de su Hacienda;
c) Personalidad jurídica para todos los efectos legales
Fuente; Elaboración propia del autor del documento con datos de Tena (Tena,
1994; 23).
64
De las tres anteriores formas de organización, las cuales buscan la consolidación
de la autonomía de los municipios en el Estado mexicano, el de mayor trascendencia
para nuestro objeto de estudio es la independencia y libertad (entendida como
autonomía en sentido extenso) para la formación de su hacienda en la organización
municipal. Con este proyecto Carranza acaricio, aunque en la práctica no lo impulso
lo necesario, un viejo proyecto de raíz hispánica y de larga tradición en el federalista
estado de Coahuila (siendo parte fundamental para el análisis en las disposiciones
de historicismo, tomando el Código Financiero para los Municipios del Estado de
Coahuila de Zaragoza, proyectado en la realidad actual en su dimensión de
autonomía financiera): la libertad municipal. Su larga experiencia en Cuatro Ciénagas
lo había convencido de que la rendición moral de México sólo podía partir desde
abajo, desde esa “escuela de la democracia” que podía ser el municipio libre. Su fe
en la bondad de las pequeñas comunidades no era sólo política; frente a las grandes
haciendas y propiedades mineras, promovió la pequeña agricultura y la pequeña
minería (Krauze; 2007; 195). Esta herencia a su vez tiene una repercusión
fundamental para la recaudación de los recursos públicos, principalmente por el
hecho de ser las entidades federativas y los gobiernos locales, quienes declinan su
facultad de recaudación a partir de la década de 1980, como parte de un proceso de
décadas en que el gobierno central tuvo que compensar a estas entidades a través
de trasferencias intergubernamentales. Este mecanismos de continua negociación de
orden político-económica, permite en la actualidad como se describirá en posteriores
apartados un “cierto equilibrio” relacionado con los incentivos generados por el
sistema político en México como parte del movimiento social de la Revolución (Díaz
Cayeros 2006).
65
La situación anterior tiene a su vez una connotación doctrinaria desde dos puntos
de vista siguiente primera; el proceso de centralización puede ser visto como la
necesidad de contar con un gobierno federal fuerte para imponer orden en el país
que salía de una revolución que trajo inestabilidad al fortalecer a los caudillos locales,
la otra es la económica, que se refiere a la eficiencia que traería la centralización de
impuestos, al unificar el mercado nacional y promover la industrialización del país.
Hernández (2010).
Con este contexto se determina tanto antes como de manera posterior una
construcción de la realidad municipal de la nación mexicana se encuentra rebasada,
principalmente por dos factores concretos a decir de Zaid, (1979) porque por un lado,
persistía la viejísima práctica de los cacicazgos. El hombre fuerte de la región ponía y
quitaba presidentes municipales a su arbitrio o se erigía él mismo en presidente
municipal. Pero llegaban a ser tan magras las partidas presupuestales dedicadas a
los municipios, que en muchos casos personas honestas se negaban a ser elegidos
o, ya en el puesto, preferían no tomar posesión so pena de ir a la cárcel. El sueldo
del secretario de Hacienda podía ser miles de veces más alto que el de un regidor de
hacienda municipal y cientos de veces mayor que el presupuesto de todo un
municipio pobre (Zaid; 1979; 331).
Esta misma situación de analogía pero con diferentes matices trajo consigo
causas indeseables para el desarrollo de la libertad y autonomía de los municipios
mexicanos, con base en las siguientes contextualización de los gobiernos políticos
en una dimensión política; “En la era de la “Revolución Institucional”, el PRI (Partido
66
de la Revolución Institucional) ganó también, sino todas, casi todas las presidencias
municipales. Los candidatos que comenzó a postular el PAN (Partido Acción
Nacional) sufrían un auténtico viacrucis, ya no para ganar, sino para llegar sanos o
hasta vivos al día de las elecciones. En 1947, por ejemplo, el diputado del PRI
Enrique Bravo Valencia advirtió a su público en Zamora, Michoacán; “No podemos
permitir que el PAN vuelva a ganar en las elecciones municipales próximas. El PRI
es el partido del gobierno, el partido oficial, y por lo tanto el partido único…El
gobierno les dio tierras y les hizo los sindicatos, y por lo tanto ustedes deben ser del
partido del gobierno. Si sabemos que ustedes se hacen de Acción Nacional, el
gobierno les quitará las tierras y los echará de los sindicatos” (Calderón; 1992 citado
por Krauze 1997; 136).
El primer caso de una administración panista ocurrió cerca de allí y en ese año.
Fue en Quiroga, Michoacán. Los volantes de propaganda habían surtido su efecto:
“Si quieres un hogar, hazlo en tu municipio”. “Hasta el día que entró el presidente
municipal de Acción Nacional, desde el tiempo de don Vasco de Quiroga- recordaba
Gómez Morín-, no se había hecho una obra de agua; por primera vez se llevó agua
entubada, y el ayuntamiento no hizo más que traerla cuatro kilómetros. ¿Con qué
fondos? No le había dejado el estado ni un centavo al municipio, y menos en manos
de un presidente municipal del PAN. Este llamó a los vecinos y les dijo; vamos a
cooperar todos… y desde entonces tienen agua entubada en Quiroga (James, et al;
1969; 201 citado por Krauze 1997; 136).
67
De una manera evolucionante tanto el federalismo y el municipio libre,
consignados en la Constitución, eran (y siguen siendo) sistemas simulados. El poder
ejecutivo subordinaba a los gobernadores y a los ayuntamientos de mil formas, sobre
todo una: por el presupuesto. La comparación histórica entre los ingresos federales,
estatales y municipales seria el desmentido más claro a la teoría federalista y
municipal de los gobiernos “emanados” de la Revolución. En 1950, al gobierno
federal le correspondía el 78.3 por ciento de los ingresos; a los estatales, el 18.4 por
ciento, y a los municipales, el 3.3 por ciento (Krauze; 1997; 135); esta forma
maquillada y fantasmagórica de la autonomía municipal, propugnada por el
constituyente de 1917 se encontró pervertida en la práctica, proyectándose con sus
efectos perversos en la actualidad, maniatándolos en un futuro incierto, sumándose a
ello el descontrol administrativo que se tuvo hasta la década de los noventa en la
mayoría del Sistema Mexicano Municipal.
Esta situación de dependencia hacia las trasferencias federales sigue presente en
la actualidad a decir de la Auditoria Superior de la Federación (ASF; 2013; 13); al
significar estas hasta el año anterior un promedio el 90% de sus ingresos totales para
las entidades federativas y para el orden local un promedio de 65%, en casos de
municipios rurales y marginados supera el 90%, con una distancia en el contexto
sincrónico de casi un siglo. De esta manera las aportaciones federales a entidades
federativas y municipios (Ramo General 33) por el que se financian, entre otros,
servicios de educación básica, para adultos y educación tecnológica de nivel medio
superior; de salud para la población que no está incorporada en instituciones de
Seguridad Social; infraestructura y servicios básicos para la población en pobreza
68
extrema; infraestructura educativa en los niveles de educación básica, media
superior y superior, en su modalidad universitaria, también en ella se integran la
asistencia social, desayunos escolares y apoyos alimentarios a población vulnerable;
saneamiento financiero en las entidades federativas y municipios; así como acciones
en materia de seguridad pública, en las entidades federativas y municipios (ASF;
2013; 18).
Con los datos anteriores los efectos no deseados del centralismo de la federación,
principalmente manifestada en la creciente suplantación por parte de esta de
funciones que teóricamente hubiesen pertenecido al municipio; la construcción de
caminos, mercados, rastros y hospitales, la introducción del agua potable y hasta las
obras de embellecimiento. Todas pasaban a cargo de secretarías, agencias o
programas federales (como el anotado en líneas anteriores conocido como Ramo
33). Para colmo, las constituciones de por lo menos trece estados facultaban a los
gobernadores a deponer ayuntamientos. En suma, la frase de Ruiz Cortines era
exacta, salvo su afirmación final; los presidentes municipales no eran del pueblo, sino
de los gobernadores y, por extensión, de los presidentes (González; 1967; 36).
Por tanto, la estructura formal de la administración local, por importante que pueda
ser para caracterizar un sistema, no es el único elemento, ni siquiera el más
significativo, del gobierno local. La calidad y carácter de una administración local
vienen determinados por múltiples factores, entre ellos, las tradiciones nacionales y
locales, los usos vigentes, las presiones políticas, la influencia y disciplina de
partido,(dimensión política) las profesionalización burocrática (dimensión social), el
69
control de los recursos económicos (dimensión económica; autonomía financiera) y
las creencias y las organizaciones sociales (dimensión jurídica) (Lockard; 1979).
2.2 EL MUNICIPIO MEXICANO; UNA PROYECCIÓN DE SUDIMENSIONALIDAD.
Actualmente el Estado Mexicano y con ello el municipio, es el resultado de una
comunión de fuerzas sociales, políticas, culturales y económicas preexistentes como
miembros de una Federación, este deseo idealista de unión, es al menos en el
discurso literal establecido en el espíritu del artículo 40 Constitucional, que además
establece nuestra forma de gobierno como Republicana, Representativa y Federal.
Con ella se (des) dibujan o se vislumbra que la unión de Entidades Federativas como
un Estado, dotado de todos sus elementos, da lugar a otro Estado de proporciones
mayores, con los mismos elementos que cada uno de sus miembros conserva.
El municipio es, en consecuencia, una creación del mundo jurídico que se
establece de forma específica de organización y regulación de un grupo humano
asentado en un territorio con anterioridad o incluso que permite la creación de dicho
asentamiento. (Andrade 2006; 101). Esta situación se corrobora en Estado
mexicano, donde surge de manera posterior al mismo municipio, como ha quedado
asentado en líneas primarias de este apartado primero.
70
Por lo que su evolución y su estructura el municipio es quien ha creado el Estado
mexicano, siendo independiente, es decir, corre a la par de la existencia humana,
aplicándose a toda organización política posterior a la etapa de la Conquista de
México. La organización humana, en tanto colectividad, puede tener un origen
natural y ser anterior a la existencia del Estado. Pero es el Estado el que le confiere
la forma jurídica municipal. (Andrade; 2006; 102).
Del total de municipios, que se conforman en el Sistema Mexicano Municipal
(2399 en total de las 32 entidades de la República Mexicana), para Carrera (2011) se
contabilizan en 2, 457 municipios, (teniendo una diferencia de 58 municipios, al
contabilizar los 570 de Oaxaca); se toman las divisiones entre urbanos y rurales.
Aun cuando la mayoría de los municipios del país son mixtos y rurales, si
tomamos en cuenta la población que concentran, los datos son muy diferentes. En
los municipios urbanos habita 80 por ciento de la población nacional, mientras que en
los mixtos y rurales el 20 por ciento. Si se desagregan los datos por tipo de
municipio, los metropolitanos concentran más de la mitad de la población del país (58
por ciento); le siguen los mixtos y urbanos pequeños con 16 y 14 por ciento,
respectivamente; los urbanos medios con 7 por ciento; los rurales con 4 por ciento, y
los urbanos grandes con 1 por ciento (Cabrero, et al; 2011; 17).
Las regiones actuales según la localización espacial;
Tabla 5; Región actual y localización espacial.
71
Fuente; elaboración propia de la autor del documento con datos de Cabrero et al
(Cabrero, et al; 2011; 20).
Podremos establecer por lo tanto que cada municipio puede ser: metropolitano-
329 municipios y 16 delegaciones del Distrito Federal perteneciente a la 56 zonas
metropolitanas definidas por el Consejo Nacional de Población (2005): urbano
Región Estados que comprende % de
Población
Noroeste Baja California, Baja California sur, Sonora, Sinaloa,
Nayarit
9.2
Norte Chihuahua, Coahuila, Durango, Zacatecas y San Luis
Potosí
10.6
Noroeste Nuevo León y Tamaulipas 7.1
Occidente Aguascalientes, Jalisco, Colima, Michoacán y
Guanajuato
16.5
Centro Distrito Federal, Querétaro, Puebla, Hidalgo, Morelos,
Tlaxcala, Edo. México.
33.8
Golfo Veracruz y Tabasco 8.6
Sur Guerrero, Oaxaca y Chiapas 10.4
Península Quintana Roo, Yucatán y Campeche 3.8
72
grande, que contiene al menos una localidad desde 100 mil hasta 499 999
habitantes; urbano pequeño, que contiene localidades entre 15 mil y 99 999
habitantes; Mixto; con al menos una localidad entre 2 500 y 14 999 habitantes y
finalmente los municipios rurales, con ninguna localidad mayor a 2 500 habitantes.
De esta seis categorías combinadas de los municipios urbanos grandes con los
urbanos medianos, esto debido a que sólo dos municipios se clasifican en la primera
categoría: Hermosillo y Culiacán: al tener ambos municipios menos de un millón de
habitantes, y no formar parte de ninguna conurbación de las 56 zonas metropolitanas
delimitadas por Conapo, se decidió incluirlos en la categoría de urbanos medianos.
Así de los 1974 municipios contemplados en la primera sección, 303 son
metropolitanos, 30 son urbanos medianos, 250 son urbanos pequeños, 873 son
mixtos y 518 son rurales (Arellano, et al; 2011; 34).
En una dimensión operacional del concepto de municipio mexicano, se puede
definir como un ente político administrativo con personalidad jurídica y patrimonio
propios, constituido por uno o varios núcleos de población establecidos sobre una
demarcación territorial que constituye la base organizativa del estado, y está dotado
de una capacidad de decisión autónoma de carácter derivado. (Andrade 2006; 104).
Situación equivalente se tiene desde las disposiciones del derecho, y en lo especifico
desde el derecho municipal, se opera de la siguiente manera, como el conjunto de
normas que regulan la actividad administrativa y gubernamental del ayuntamiento o
de otros órganos constitucionales en relación con la actividad de este así como las
73
que dictan los órganos municipales para la regulación de la convivencia con el
municipio. (Andrade; 2006; 106).
De su integración como elementos primarios (de los cuales también forman parte
homogénea del municipio); podremos decir, que se constituye de la misma manera
que el Estado, es decir, territorio, población y gobierno estos tres elementos
perfectamente bien diferenciados unos de otros, no quiere decir que sean
independientes entre sí, sino que, por el contrario, existen relaciones de vital
importancia en el Estado, que ayudan a reafirmar el contrato social de dónde nace
toda organización estatal; así por ejemplo, tenemos que el Gobierno requiere de la
población para legitimar su mandato y de hecho, tener sobre quien ejercer su poder
de dominio, del mismo modo, la relación entre el territorio y la población da
nacimiento a la nacionalidad (vínculo jurídico que une al individuo con cierto y
determinado Estado y del cual nacen derechos y obligaciones recíprocas), de la
relación de territorio con Gobierno nace una especie de competencia, la llamada
competencia territorial, que junto con el domicilio son vitales para estructurar el
ámbito de aplicación de leyes y las facultades de las autoridades respecto de los
gobernados.
Estos conceptos se retoman desde la constitución y de su artículo que lo rige; es
decir el Artículo 115, que señala:
74
“Artículo 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su
organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes...”
De acuerdo al artículo anterior, se establece una nueva división del territorio, no
diferente, sino interna de la ya existente entre los Estados miembros de la
Federación, por lo cual es obvio que si el territorio de un Estado es dividido en otros
entes, a cada uno de ellos les corresponderá también una parte de dicho territorio
necesariamente.
Esta figura establecida por el artículo 115 Constitucional, es el “Municipio Libre”,
mismo que surge como una medida de control y acercamiento del poder y la
administración a todos los rincones del territorio.
En este mismo sentido el municipio tiene las siguiente connotación; es,
jurídicamente, una persona de Derecho Público, constituida por una comunidad
humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y
peculiares intereses, y qué depende siempre, en menor o mayor grado, de una
entidad pública superior, el Estado Provincial o Nacional. Todo municipio como todo
Estado, cuenta con una población, un territorio y una autoridad común a todos sus
habitantes.”(Enciclopedia Jurídica Omeba; Tomo XIX; 960 ss.).
De lo anterior, se debe destacar el hecho de que el Municipio, toma el mismo
referente en términos de adaptación del Estado, es decir, cuenta con los elementos
75
de Territorio, Población y Gobierno, diferenciando de este de contar con Soberanía y
el primero con Autonomía (concepto indispensable para interpretar y mapear el
contenido de esta actividad académica). Podemos decir que el Municipio
corresponde a otra esfera de gobierno dentro de nuestro sistema legal y político; y lo
que distingue uno del otro no es cuestión de jerarquía, sino de competencia.
La afirmación de que el Municipio es un nivel de Gobierno, también es reconocida
por la Constitución, al mencionar al Municipio en situaciones de interés junto con la
Federación y los Estado, tal como sucede en el artículo 31 fracción IV (al establecer
como obligación el contribuir al gasto público tanto de la Federación, Estado y
Municipios), por lo que no debe caber duda de que el Municipio es una división de la
Entidad Federativa que cuenta con los elementos de un Estado.
Si bien el Municipio tiene los mismos elementos de todo Estado, es claro que
cuenta con un gobierno, el cual ejerce su poder sobre una población dentro de un
territorio, siendo este último elemento, el primer y principal punto de diferenciación y
separación del Municipio con sus iguales, ya que si bien, los municipios tienen ciertos
poderes sobre una población en una misma entidad federativa y sus facultades
devienen de lo que la Constitución y los Estados les deleguen en lo general, sus
competencias materiales serán en la mayoría de los casos, coincidentes por lo que
es el territorio el medio para dividir la competencia entre un Municipio y otro.
En este sentido interpretativo, Robles, señala “El territorio Municipal es la
superficie terrestre dentro de los límites donde tiene validez el orden jurídico
76
municipal.” (Robles; Op Cit; 185). Así también se encuentran una serie de limitantes
y desfase de este artículo en términos sociales y jurídicos, baste encontrar en la
parte relativa a la reelección municipal (aun cuando se encuentra como parte de la
política interior del estado mexicano, optar por la ampliación del término como lo
hace ya el estado de Coahuila); porque este criterio puede resultar en verdad
limitante del aprovechamiento de la experiencia adquirida por quienes han formado
parte del cabildo como regidores o síndicos, pues una vez que conocen bien el
funcionamiento del ayuntamiento y han desarrollado un trabajo que puede ser
valorado por la ciudadanía, se ven privados de la posibilidad de ascender de manera
inmediata a la posición de alcaldes. Quizás se justifique que los presidentes
municipales no puedan reelegirse como síndicos o regidores porque ello podría
encubrir un intento de seguir dirigiendo el ayuntamiento desde otra posición, pero
sería conveniente que quienes han ocupado posiciones de menor responsabilidad
en la comuna y las han desempeñado adecuadamente, tengan la posibilidad de
solicitar el favor de sus conciudadanos en el periodo inmediato para ocupar la
primera posición del ayuntamiento (Andrade, 2006; 154).
Destacándose entonces que el municipio mexicano, sus partes heterogéneas
constituyen al mismo tiempo, sus oportunidades y deficiencias, porque de los más de
2, 457 municipios (Carrera; 2011), destacando Oaxaca con 570, (23% del total
nacional); donde de la misma manera se encuentra urbanos, semi urbanos, rurales,
de usos y costumbres, ricos, pobres y miserables, monolingües y otros en los que se
hablan dos o más lenguas. Resulta imposible comparar las condiciones que imperan
en algunos municipios de los estados más ricos, como Nuevo León y el Estado de
77
México, con algunos de los más pobres, como Chiapas, Oaxaca o Hidalgo.
(González; 2008; 133).
De acuerdo con los datos de la encuesta*(Encuesta Nacional sobre el Desarrollo
Municipal) el universo total de servidores públicos municipales aumentó en sólo cinco
años, en 30 %, ya que mientras en 1995 había 336 414, para él años 2000 este
número aumento a más de 478 000, de los cuales de acuerdo con la categoría
ocupacional, la que mayor incremento tuvo fue la de mandos superiores, con 90.5%
(González; 2008; 136).
Una diferencia fundamental entre el municipio como entidad gubernamental es la
ampliación de sus facultades tácitas de injerencia en los asuntos públicos. De ser
simplemente agencias de administración encargadas de ofrecer servicios públicos
definidos constitucionalmente, se convirtieron en instancias responsables de precisar
los problemas públicos, elegir los mecanismos de acción propicios para definir las
políticas públicas y programas gubernamentales necesarios, implementarlos de
manera corresponsable con los ciudadanos, así como evaluar el desempeño, los
resultados y el impacto de sus acciones, y rendir cuentas. La diversidad de
municipios, la escasa coordinación horizontal entre ellos, la escasa colaboración
vertical entre los ámbitos de gobierno y la dinámica política, económica y social han
generado la aparición, el crecimiento o la redefinición de los problemas públicos,
(Arellano, et al; 2011; 36). En esta referencia se encuentra la disposición actual del
artículo marco constitucional referenciado al municipio, de no permitir autoridad
intermedia entre el municipio y el gobierno de la entidad y federación.
78
Con la institucionalización del Municipio, el Estado mexicano ha tomado como
referencia su terminología, es decir, se encuentra determinado en los supuestos del
vocablo latín municipium, derivado a su vez en sentido morfológico de munus,
utilizado en una connotación de cargo, carga, oficio, compromiso de realizar algo, y a
su vez de una conjunción de capio, capere, con el sentido de tomar o adoptar una
postura al realizar una acción (Nava, et al; 2004). Con base en el señalamiento del
autor en cita se forma el concepto de “municipio” especificando su origen de vocablo.
Su utilización de manera más específica se puede encontrar entre los romanos, al
realizar a partir de este concepto una clasificación en términos de pobladores y
ciudadanos para quienes se tomaban para sí cargas, en una perspectiva personal o
patrimonial, relacionadas de una manera directa con asuntos, deberes y
compromisos asumidos en el servicio de la res publica (Quintana; 2002; 1).
2.3 LA AUTONOMÍA MUNICIPAL; SU DIMENSIÓN SOCIO- HISTÓRICA.
Para analizar el fenómeno del municipio mexicano, principalmente en su
autonomía municipal, es necesario destacar las obras primarias de Modesto C.
Rolland, (Rolland; 1921) donde describe el desastre municipal en la república
mexicana; y en una continuidad de análisis jurídico se encuentra la obra de José de
Jesús Castorena (Castorena; 1926) sobre el problema municipal mexicano
referenciado de la misma manera a la hacienda municipal. Destacándose desde
hace más de noventa años el ambiente turbulento de crisis municipal, mostrada
como parte de una situación caótica, trazada en disposiciones de un mundo
complejo, lleno de aleatoriedad e incertidumbre. En el que los administradores y
79
estrategas de gobierno no pueden medir, predecir ni controlar con técnicas nuevas el
drama que se desarrolla dentro o fuera de la organización (Daft., 2000; 14).
De esta manera en esa temporalidad Rolland (1921) y Castorena (1926)
propugnaron por dimensionar las causas contrastantes y contradictorias de la
autonomía municipal y su autonomía financiera, buscando reformas, medio siglo
después ante el debilitamiento del “Estado mexicano” después de salir del modelo
desarrollista o social, que implicaba hacer frente a todos los ajustes sociales
otorgados por las reformas constitucionales de 1983 y 1999; donde se abandonan de
manera clara las tres funciones del Estado , como son el de garantizar la
reproducción material del sistema, facilitar la confianza entre los ciudadanos y
suministrar legitimidad al aparato político (Monedero; 2009; 195).
De esta manera se dimensionan las causas contrastantes y contradictorias de la
autonomía municipal y su autonomía financiera, buscando en las reformas
administrativas por las que ha trascurrido el Estado Mexicano, coincidiendo en que
sería un absurdo el pensar en una administración actual, junto con su
endeudamiento, mediante una enfoque distorsionado de la realidad, cuando se
mencione a estos fenómenos como espontáneos, para ello traemos a la vista de los
lectores datos de 1926, en relación al tema presupuestal del Municipio Mexicano.
Porque una administración pública municipal muy eficaz en cuanto al orden
administrativo, no cuenta con elementos mínimos de administración y proyección en
su presupuesto, el municipio se mantendrá en la misma situación.
80
Analizando de esta manera que el Sistema Municipal Mexicano, no cuenta con un
plan financiero estratégico que haga frente a su forma de realizar una política de
ordenamiento presupuestario, restándose a si mismo autonomía financiera, para ello
recurrimos a los elementos teóricos, y más un históricos del profético Castorena
(Castorena; 1926). De los planteamientos de Castorena (Castorena; 1926) se
destacan los siguientes contextos Socio- Jurídicos:
Tabla 6; Contexto socio-jurídico del municipio.
1) El Municipio Mexicano, por la ley, está reconocido como un poder social, pero
en la realidad sus manifestaciones de vida son ahogadas por los poderes
superiores y muchas veces por la ley misma carece de unidad;
2) Socialmente, el Municipio en México, en la Realidad depende de los poderes
superiores;
3) Sociablemente, nuestros Municipios “son un desastre”. Se sitúa aquí la
hipótesis de Rolland en el sentido de la existencia de “un desastre municipal
mexicano”;
4) “Económicamente no es menos desastrosa la situación”. En 1925, de los
ingresos nacionales, más de una sesenta por ciento era parte de la
Federación, más de un veinte por ciento era para el Estado y menos de un
veinte por ciento para el Municipio. Nuestros Municipios, afirma, son pobres
porque siempre han estado en situación de sometimiento a las autoridades
81
superiores.
Fuente; Elaboración propia de la autor del documento con información de Castorena
(Castorena; 1926).
De este análisis de Castorena (1926); se tiene, que al crecer la población y las
atribuciones legales con las que contaba en este momento las funciones del
municipio requerían entre otros señalamientos de orden más de orden financiero que
su disposición jurídica, según se desprende de la siguiente tabla a partir de la
descripción anterior;
Tabla 7; Crecimiento de la población y atribuciones legales.
a) Que respetándose la vida propia de la localidad se reconozca la existencia de
una política municipal;
b) Que las autoridades locales tengan los poderes suficientes para encauzar su
actividad dentro de las exigencias propias de la localidad;
c) Que la organización del municipio garantice a la población en todo tiempo
una administración honrada a pesar de los hombres que detentan el poder;
d) Que posean una Hacienda propia obtenida por la propia imposición; (las
negritas son nuestras)
e) Que los funcionarios se identifiquen con los intereses de las ciudades.
Fuente; Elaboración propia del autor del documento con información de Castorena
(Castorena; 1926; 15).
82
De lo anterior podremos anotar en conjunto con Castorena, que son los puntos
sobre los que descansa la autonomía municipal. Faltando uno de ello, no existe, no
puede existir. (Castorena; 1926; 15), la situación a casi un siglo de distancia no es
diferente para algunos estados de la república mexicana siguen apareciendo los
mismos problemas, con una exponente geométrico, principalmente el que hace
referencia a la hacienda municipal, que será motivo de un análisis objetivo en
términos académicos.
En un salto diacrónico, tenemos que la formación del Estado moderno mexicano,
es a partir del ejercicio presidencial de Lázaro Cárdenas del Rio, con la confirmación
de la soberanía nacional, al momento de la expropiación (Krauze; 1997; Paz: 1988);
donde surgen dos clases de poderes en términos administrativos y políticos, respecto
de los cuales ha sido más difícil su reconocimiento por el Derecho; son el municipio y
el Estado Federal, el Estado Federado. En el primero se perciben todavía con mayor
claridad que en el segundo, los interés humanos que lo constituyen como poder
social; por cuanto que, como lo habremos de probar, estos intereses son el resumen
necesario de las necesidades de los hombres que habitan el Municipio y a los cuales
está obligado a dar satisfacción. (Castorena; 1983; 29).
Esta división, cuya simetría y homogeneidad es tan característica, se debe a la
organización que se le dio a la Nueva España por los conquistadores, organización
que no tuvo más fines que los de dominar y de ex accionar (Castorena; Op, Cit;
ibídem)
83
Los estados por su parte guardan una relación a los distritos y municipalidades en
que se dividen, la misma actitud que respecto a ellos, guarda la federación; no hay
asunto municipal de importancia que no resuelvan, no hay materia en la que no
intervengan, no hay servicio que no sea decidido por ellos. También en la mayoría de
los casos las intromisiones tienen un carácter legal; los hay también, que a pesar de
que la ley las prohíbe, se producen, como obedeciendo inconscientemente a una
tendencia fuertemente arraigada en nuestros hábitos de gobierno.
En esta misma vía, de intromisión, se produce la conducta de las cabeceras de
distrito con relación a los poblados que de ellas dependen según la ley.
Veamos pues, como viniendo desde el poder más alto, la Federación, hasta la
municipalidad, una sola política se nota; la de dominar a los elementos inferiores de
población. Es, norma de conducta, un producto indudable de nuestros gobiernos
personalistas que coinciden exactamente con la conducta de los gobernantes
Españoles. Conquistada la Nueva España, la organización que se le dio no tuvo otro
objeto que el de asegurar en todo tiempo esa conquista para aprovecharse de los
productos de la misma; y como productos de ella se consideraron siempre, los
hombres, haciéndolos esclavos, la riqueza llevándola de aquí al viejo Continente, la
libertad de las corporaciones de población, sumiéndolas en una vida miserable,
ahogando toda manifestación espontánea de energía, asesinando todo sentimiento
cívico, ya que en ninguna otra parte, como en los centros urbanos, se despierta con
mayor vigor las tendencias de independencia. Impuesta por tres siglos la vida
84
mediocre en nuestros Estados y Municipios, al independizarnos, no podía borrarse
en un momento. Los hombres ya estaban envilecidos y envilecido estaba el trabajo.
La espontaneidad jurídica estaba muerta. Así se explica porque esa intromisión
continua e incesante de los podres superiores sobre inferiores, que parece dominar
más por lo de inconsciente tiene, por lo que es de hábito que por la aceptación como
principio de gobierno. Más bien la conciencia del pueblo estado en su contra, pero
esta conciencia es por desgracia pasiva; no existe caso alguno en él se haya
sucintado a una autoridad municipal, por más absurda e injusta que sea su
actuación, el poder de que abusa indebidamente (Castorena; 1983; 33)
Coincidiendo entonces con las determinación de Castorena, cuando señala que la
vida de México como Estado, en lugar de presentar caracteres de vida amplia y libre,
que respira fuerza por todos lados, que tiene pulmones robustos por todas partes,
presenta los de una vida enferma, próxima a la tisis, que respira miseria y dolor por
todas sus lugares. Descubramos con valor esta situación para tener una idea exacta
de ella, y borrar la impresión que pueda darnos la capital de la República.
(Castorena; 1983; 34).
2.4 AUTONOMÍA FINANCIERA; SU DIMENSIONALIDAD EN EL ESTADOMEXICANO.
“Recuerdo que hace años pregunté al Presidente
municipal de un poblado vecino a Mida; “¿A
cuánto ascienden los ingresos del Municipio por
contribuciones?” A unos tres mil pesos anuales.
85
Somos muy pobres. Por eso el señor Gobernador
y la Federación nos ayudan cada año a completar
nuestros gastos”. “¿Y en qué utilizan esos tres mil
pesos?” “Pues casi todo en fiestas, señor. Chico
como lo ve, el pueblo tiene dos Santos Patrones”
(Paz, 1999; 52).
Quien se proponga un mejor conocimiento de cualquier gobierno local, habrá de
comenzar por responder a tres cuestiones fundamentales. En primer lugar, ¿Hasta
qué punto existe autonomía local?, ¿Se les ofrece a los miembros de la comunidad la
oportunidad de participar en el gobierno, a través de un verdadero proceso electoral,
y se les asegura el acceso a los funcionarios de la administración a fin de manifestar
sus opiniones mediante una acción individual organizada? En segundo lugar, ¿En
qué medida goza la municipalidad de una relativa independencia y de unos poderes
discrecionales en su actuación? En otras palabras, ¿Existe una desconcentración de
autoridad por parte del gobierno central respecto del municipio, con escasas o nulas
facultades discrecionales locales, o existe una descentralización de la autoridad, con
ciertas facultades discrecionales para emprender programas de iniciativa local y con
cierta independencia frente a la supervisión o regulación del gobierno central? En
tercer lugar, ¿Supone el gobierno local una fuerza viva e influyente en la vida de los
ciudadanos? ¿Constituye la administración local una institución con voluntad y
autoridad suficientes para llevar a cabo una actividad que afecte profundamente la
vida del ciudadano, o constituye un aspecto tan marginal de su vida que los
ciudadanos apenas perciben su existencia? (Lockard; 1979; 57). Elementos
abarcadores para señalar el entorno de la autonomía financiera en el Sistema
86
Municipal Mexicano, señalando las variables dependiente e independientes para la
construcción topográfica de esta investigación académica, a efecto de puntualizar su
proyección en el cuestionario a describirse en los siguientes apartado.
Con el sentido de dar una aproximación al crisol constitutivo de Municipio
Mexicano, debemos partir de los siguientes datos que muestran la dimensión de la
autonomía municipal. En la actualidad se cuenta con 2, 399 Municipios; distribuidos
en 32 entidades de la República Mexicana, con una población de 112´336, 538
(57´481.307 Mujeres y 54´855, 231 hombres) según los datos oficiales del Instituto
Nacional de Estadística y Geografía (INEGI; 2014). La actividad financiera de los
Municipios, se encuentra sustentada de manera correlativa en la obligación de los
mexicanos de contribuir con el gasto público de la Federación y los Estados, según la
disposiciones del Artículo 31 Fracción IV del Código Político- Jurídico Mexicano, a su
vez, en el artículo 115 de este mismo ordenamiento, se otorga a la institución del
municipio la personalidad jurídica y autonomía para el manejo de su patrimonio con
base en la normativa jurídica, otorgándose además la administración libre de su
hacienda, integrada por los rendimientos y bienes que le pertenece, contribuciones y
demás ingresos establecidos por las legislaturas locales a su favor.
En este mismo contexto la autonomía financiera del Municipio Mexicano se
encuentra dibujada a partir del aumento de recursos federales otorgados a los
municipios para cumplir con sus objetivos plasmados en las reformas de 1983 y
1999, lo que conlleva a una minusvalía de la autonomía financiera municipal,
principalmente cuando existen diferentes instancias federales y estatales encargadas
87
de fiscalizar sus aportaciones, convirtiéndose por ello en un círculo vicioso que
impide su propio desarrollo y autonomía. Porque en Iberoamérica es corriente la
estricta supervisión de los gobiernos locales por funcionarios equivalentes al
prefecto. En algunos países, el alcalde es designado por el gobierno central, en otros
por elección, pese a lo cual tanto sus actos como los de los consejos locales elegidos
están sometidos a un control muy estricto del gobierno central, en el Estado
mexicano, se realiza principalmente a través de los Congresos locales, en cuanto a
la supervisión de las cuentas, y en el ámbito judicial, en la imposición de multas o
créditos fiscales por medio de Tribunales Administrativos, es el laberinto de la
supervisión de recursos de manera burocratizada. Brasil, con su sistema federal, no
sigue, en cambio, este modelo y existe una supervisión relativamente pequeña del
gobierno central o estatal de las actividades del gobierno local. Un sistema
básicamente prefectoral existe también en Japón, donde la autoridad del
administrador encargado de la supervisión se basa, en buena medida, en su
potestad discrecional para conceder subvenciones a los gobiernos locales. (Lockard;
1979; 61).
Los recursos federales trasferidos a las entidades federativas y municipios
representan en la actualidad en el Sistema Financiero Mexicano una fuente segura
de ingresos, destinados principalmente para fomentar programas de desarrollo social
y de equipamiento municipal como parte de sus estrategias. Estas trasferencias
denominadas en la doctrina jurídica como Subvenciones intergubernamentales
(Margolis; 1979; 314), su proyección traza los efectos de la Autonomía Financiera
Municipal, experimentando una forma acabada y completa de construcción en la
88
operacionalidad de la centralización burocrática del Estado Mexicano, con efectos
directos en la hacienda local, en la liquidación y recaudación de los impuestos
propios, pero sobretodo en la diferenciación de recaudación de impuestos propios de
los municipios y los enterados al gobierno central, procediéndose después a su
trasferencia a los gobiernos locales para que con ello se financien sus servicios. De
esta manera el SMM, aboga desde su etapa previa a la inserción constitucional del
artículo 115, porque las subvenciones se concedan de manera incondicional como
sea posible, con el fin de retener al máximo posible su autonomía local en términos
financieros Margolis (1979).
Los municipios del Estado Mexicano reciben los siguientes Fondos con base en la
Ley de Coordinación Fiscal(LCF); publicada en el Diario Oficial de la Federación, el
día 27 de Diciembre de 1978 (DOF; 27 Diciembre 1978) ; Fondo General de
Participaciones, recibidas directamente por las entidad federativa, pero distribuida a
los municipios con base en su población y necesidades sociales; Fondo de Fomento
Municipal, y Fondo de Fiscalización y recaudación percibido de la misma manera por
cualquiera de las treinta y un entidades distribuidas, Fondo de Compensación,
distribuido entre las entidades según los indicadores del Instituto Nacional de
Estadística y Geografía (INEGI), con los indicadores para la entidad cuenta con
menores niveles de Producto Interno Bruto (PIB) per cápita y la entidad no forme
parte de un régimen minero o petrolero, en este supuesto el municipio obtendrá
como mínimo un 20% de la recaudación correspondiente para las entidades
federativas (LCF; Art 3 ss).
89
Con este sistema generalizado de trasferencias a los municipios del Estado
Mexicano, la autoridad central incide de una manera directa en el cumplimiento de
las facultades derivadas del artículo 115 Constitucional, misma que fueron
reformadas en su mayoría en el segundo momento de análisis coyuntural, es decir,
por reforma Constitucional de 23 de Diciembre de 1999 (DOF; 23 Diciembre 1999),
en su fracción III del artículo en comento se establece al municipio con las siguiente
funciones y servicios públicos a su cargo;
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas
residuales;
b) Alumbrado público.
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
d) Mercados y centrales de abasto.
e) Panteones.
f) Rastro.
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía
preventiva municipal y tránsito; e
i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones
territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad
administrativa y financiera.
90
En este contexto los municipios del Estado Mexicano, se encuentra trazado en un
problema en sí mismo, es decir, se encuentran sujetos al cumplimiento de un crisol
de servicios derivados de una competencia constitucional que por sí misma es
cuestionable para un municipio su desempeño y financiamiento apoyados en su
poca capacidad y eficiencia recaudatoria (Merino; 2007); pero por otro se otorga todo
un portafolio de trasferencias y subvenciones intergubernamentales para el
cumplimiento de estas funciones o servicios a su cargo, cayendo en un círculo
viciado para su autonomía financiera, así como en el desplazamiento de sus
compromisos como nivel de gobierno autónomo.
Para trazar la variable propuesta por la legislación federal al momento de otorgar
estas subvenciones intergubernamentales y focalizar la dimensión de esta
problemática (LCF; Art: 4) valoremos los siguientes datos entre los municipios con
mayor y menor densidad de habitantes según datos oficiales (INEGI; 2014) descritos
en la tabla 1 de este documento.
En este contexto, el desarrollo de la población entre los municipios con mayor o
menor población se encuentra en ambos supuestos, vertebrados por el cumplimiento
Constitucional de los servicios públicos locales, evaluados con una misma
legislación, pero sobretodo la asignación de trasferencias o subvenciones
intergubernamentales con las que se podrán privar de autonomía a los municipios
(Margolis; 1979; 314).
Las trasferencias en términos concretos según datos de la misma institución
encargada de fiscalizar las trasferencias federales a los municipios y entidades la
91
Auditoria Superior de la Federación (ASF; 2013; 13) significan en promedio el 90%
de sus ingresos totales para las entidades federativas y para el orden local un
promedio de 65%, en casos de municipios rurales y marginados supera el 90%.
Existe una distinción entre estas trasferencias federales, las denominadas
participaciones federales o gasto federalizado no programable y las trasferencias
condicionadas o también denominadas gasto federalizado. Para poder acceder a
estas participaciones, es indispensable que la institución municipal o entidad
federativa forme parte de un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, para poder
acceder a ellas, y conforme a sus prioridades estas no son consideradas como
fiscalizables por la Auditoria Superior de la Federación. Las trasferencias condicionas
se encuentran integradas por los recursos que la Federación entrega de manera
directa a las entidades federativas para ser distribuidas a los municipios con criterios
de población y necesidad sociales, auditables siempre por la Auditoria Superior de la
Federación).
En un periodo de doce años, el gasto federalizado ascendió a 13,269.9 mmdp, a
precios de 2012, y términos porcentuales existió una correspondencia de 58.8% del
gasto federalizado programable (7, 806.7 mmdp) y las participaciones federales
representaron en este periodo el 41.2 %; de donde la asignación representada para
este periodo fue de 5,463.2% mmdp (ASF; 2013; 13).
Con los anteriores datos cuantitativos, correlacionados hacia el sentido cualitativo
de las reformas constitucionales en comento, es decir, la de 1983, de donde se
derivan las funciones específicas y claras para el Ayuntamiento, como responsable
de la administración pública urbana, institucionalización jurídica de medios fiscales y
92
ámbito de decisión propios que anteriormente recaían en los estados, esta situación
con los datos anteriormente anotados quedan plasmado que en la práctica esta
situación no fue del todo satisfecha por esta reforma al contar con asignaciones
constantes de parte de la federación y no incrementar sus funciones recaudatorias
los municipios. La misma situación acontece con la segunda reforma constitucional
de 1999, donde la vida interna del municipio se encuentra al menos en términos
financieros comprometida con las decisiones de la Federación y de la entidad, con
pocos márgenes de maniobra para desarrollar una hacienda local fuerte en términos
recaudatorios y con su independencia en la aplicación de los recursos (Merino;
2007). En este contexto es cómo surge una problemática constante y reproductiva de
los municipios del Estado Mexicanos, situados en un formato sistémico de
dimensionar y potencializar ambas reformas constitucionales, donde la autonomía
municipal como derecho del Municipio del Estado Mexicano se encuentra
condicionada por las transferencias y por su poca labor recaudatoria (Merino; 2007).
De manera operacional para esta investigación académica, se comparte la postura
de Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED; 2012) al
definir la autonomía municipal como el derecho del Municipio para que libremente, y
dentro de su esfera competencial, elija a sus gobernantes, administre los recursos de
los cuales dispone; se otorgue sus propias normas de convivencia social, y
establezca políticas locales que soluciones sus problemas que atañen a la
comunidad que gobierna.
En este sentido de las reformas constitucionales del Estado Mexicano, dan cuenta
por sí mismo de la omisión de las capacidades de la institución del municipio para
93
obtener una amplia disposición de recursos financieros por si mismos, haciendo para
ello operable su destino y autonomía financiera para allegarse los recursos
materiales y humanos para el cumplimiento de ambas reformas. En ello se satisfacen
los dos tipos de trasferencias financieras (Subvenciones no condicionas y
condicionadas) (Margolis; 1979). De los gobiernos centrales, que son básicamente
distintos por la discrecionalidad de que disfrutan los gobiernos locales en su
designación de los fondos a su disposición.
La interpretación más calificada para definir a estas trasferencias mencionadas por
la institución del Estado Mexicano, (ASF), al momento de otorgar las subvenciones
no condicionadas, señaladas en líneas anteriores, en realidad consisten en una
simple trasferencias realizadas de fondos del mismo gobierno central al que se
considera como la institución fiscal más eficiente, a los gobiernos locales, a los que
se considera como la institución más apta para adoptar decisiones. Si el problema de
este solamente fuera financiero, sería de esperar que las subvenciones no
condicionadas representen un papel importante. (Margolis; 1979; 315).
En esta problematización se asiste una vez más a lo mencionado por este último
autor en cita, cuando hace una referencia a los gobiernos locales que siempre han
abogado desde antiguo porque las subvenciones se concedan tan
incondicionalmente como sea posible con el fin de retener el máximo posible de su
autonomía local (Margolis; 1979; 314). Pero aún en los casos en que se juzga
conveniente un mínimo de condiciones, se introducen objetivos de redistribución en
los criterios de asignación de las subvenciones a las comunidades; y estos objetivos
94
redistributivos, inicialmente muy amplios, fácilmente se vuelven más específicos y
consiguientemente influyen en la calidad y claridad de los servicios públicos que se
estimulan. Pero ¿Cuál es el nivel de significado de las trasferencias no
condicionadas en comparación con las condicionadas para determinar la autonomía
financiera de un Municipio?, esta cuestión es determinante para dimensionar el
problema en los Municipios del Estado Mexicano.
En la forma de valorar a las Subvenciones condicionadas, las cuales serán por si
misma de mayor magnitud para la disminución de la autonomía financiera de los
municipios, compartimos la idea propuesta por Margolis, al señalar que dada la
necesidad de vigilar el cumplimiento de las condiciones impuestas, las subvenciones
vienen acompañadas de una amplia labor de inspección. Los gobiernos locales son
en general reacios a aceptar la forma de apoyo financiero, pues les molesta la
supervisión administrativa por el gobierno central y se oponen al control directo de su
presupuesto. Los motivos de las subvenciones condicionadas son numerosos. En
algunos casos, especialmente en los Estados Unidos, no es políticamente viable el
establecimiento de una administración central, pero se logran idénticos resultados
mediante la imposición de condiciones muy concretas. Otros dos muy importantes
motivos son el estímulo de servicios concretos y la igualación financiera. (Margolis;
1979).
Para finalizar este apartado, debemos de evaluar lo mencionado por este mismo
autor, y de quien compartimos su punto de vista al momento de cuestionar que la
subvención condicionada se conceda con la condición que también colaboren los
95
gobiernos locales financieramente (Margolis; 1979).En el caso de los Municipios del
Estado Mexicano, derivado de la Ley de Coordinación Fiscal, en su párrafo tercero
se menciona que la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP); celebrará
convenios con las entidades que soliciten adherirse al “Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal”, y con ello participan en total de los impuestos federales y en
otros ingresos que señala esta ley mediante la distribución del Fondo. Y a pesar del
creciente refinamiento y complejidad de las formulas, no se ha llegado a un acuerdo
sobre cuál es la óptima. Las subvenciones causan distorsiones; su administración
será floja si no implica carga alguna para los gobiernos locales; y si les impone
alguna carga, las entidades locales pueden no tener incentivos adecuados para
expansionar el servicio quizás no se consiga la equidad (Margolis; 1979).
2.5 EL MUNICIPIO MEXICANO; ENTRE EL PASADO Y PRESENTE CONPROYECCIÓN A FUTURO.
El municipio en México tiene una profunda raíz española, tanto en su forma de
organización pública como de distribución de su autoridad en su administración y
decisión de los asuntos públicos dentro de su espacialidad territorialidad,
constituyéndose de esta manera en una subdivisión de un gobierno nacional o
regional. Su ubicación es fundamental en el ámbito de las instituciones
gubernamentales, así como de todas las jurisdicciones estatales. Su integración es
por medio de un Ayuntamiento, el cual se constituye en una asamblea con una
representación popular que tiene como finalidad primordial llevar a cabo el “gobierno
municipal” su integración es por personas elegidas popularmente por medio de la
96
votación directa. Se trata de una representación con mayor sentido de contacto
directo y cercano a la población del municipio (Revuelta, et al; 2012; 37).
Se puede definir al gobierno municipal tomando los antecedentes descritos en el
apartado anterior, (principalmente desde la perspectiva de los romanos, así como su
proyección durante la revolución francesa); como un conjunto de funciones públicas ,
realizada de manera primordial a través de dos órganos uno de carácter unipersonal,
que es el presidente municipal, quien asume la veces de ejecutivo y directivo, y otro
integrado como cuerpo colegiado, que es el ayuntamiento, con la función principal de
ser primordialmente normativo y gestor entre la problemática de los ciudadanos
(Revuelta, et al; 2012; 37), de manera similar a como sucedió en los inicios de la
revolución industrial (García de Enterría, 1960); con base en estas disposiciones
podremos formular una definición de orden operacional para este sub apartado para
el municipio, describiendo como una persona jurídica integrada por una asociación
de vecindad asentada en una circunscripción territorial que es la base de la división
política, administrativa, y territorial de una entidad. Constituye un nivel de gobierno,
con capacidad jurídica, política y económica, para alcanzar sus fines y auto
gobernarse, con sujeción a un orden superior (Robles; 2004). En una analogía a
aplicar en este sub apartado, se toman las disposiciones teóricas de Weber, en
cuanto a la interpretación del Estado, el cual se basa en un monopolio de la coacción
física cuya legitimación se encuentra en un sistema de normas legales igualmente
vinculantes para gobernantes y gobernados y que se asegura la subordinación de
todas las acciones colocadas bajo una jurisdicción local (Winckelmann, 1964); de
esta manera se analizaran los rasgos característicos entre un municipio interpretado
97
en orden tradicional y uno moderno, tomando como referencia su disposiciones
normativas y la atención de las problemáticas sociales, formuladas desde los
conceptos de autoridad.
Esta concentración de “poder” de parte del presidente municipal, forma parte de la
tradición del municipalismo, situación con mayor realce en el municipio mexicano,
sobre todo cuando sus acciones administrativas así como la prestación de los
servicios, es el presidente municipal, la “autoridad” con la responsabilidad en toda la
estructura de la administración municipal, recae en él también la facultad de nombrar
e integrar un gabinete con secretarios, directores y diversos funcionarios públicos
municipales (Revuelta, et al; 2012; 44).
Tomando también la perspectiva de Porrúa, (Porrúa; 2003) se refiere a la actividad
que realiza el Estado (en este caso el municipio) y que va encaminada a establecer
un orden jurídico, por medio de la creación y formulación de normas que van a
regular la organización del Estado (municipio), así como el funcionamiento de sus
órganos, las relaciones que se dan entre el público y los ciudadanos, al igual que los
ciudadanos entre sí.
Es el municipio, a través del ayuntamiento o gobierno municipal un cuerpo
colectivo encargado de la colaboración y aprobación de la normatividad municipal,
tomando el nombre en el Estado mexicano de bandos y reglamentos (según la
disposición constitucional), se tata de reglamentación de carácter municipal, que
cuentan con un mismo proceso y alcance de una ley (Revuelta, et al; 2012; 44). Con
la creación de esta normatividad, creada por el cuerpo colegido se trata de
98
reglamentar un conjunto de acciones y conductas determinadas durante un tiempo
determinado. En algunas ocasiones regula directamente disposiciones de orden
constitucional, sin la vigencia de una ley de por medio, una de estas situaciones se
pueden encontrar por ejemplo en su disposiciones reglamentarias para panteones,
parques y jardines, aseo público, entre otras. A pesar de no contar con las
disposiciones materiales de un proceso legislativo de manera formal, por ser esta
una de las facultades concedidas de manera constitucional para las entidades
federativas o la federación.
En la actualidad se sigue desarrollando una labor jurisdiccional (como sucedía
desde la época antigua en Roma), la figura del síndico, la del presidente municipal o
aún la del propio ayuntamiento se tiene de manera evidente cuanto estos cuentan
con facultades para “resolver” recursos administrativos que contienen los propios
reglamentos(Revuelta, et al; 2012; 46)., como aconteció durante y después de la
revolución francesa según la interpretación dada por la mayoría de los doctrinistas
principalmente García de Enterría (1960). Esta facultad se encuentra vigente en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (artículo 115, en esta
disposición normativa se determina para los estados de la federación tiene como
base de su división territorial y de organización política y administrativa, al
“municipio libre” este se encuentra gobernado por un ayuntamiento integrado por
un presidente municipal y un número de regidores y síndicos determinados en la
legislación ordinaria, estos se erigen de manera directa, con posibilidad de reelección
solamente para un periodo inmediato en las entidades con una permanencia en el
cargo por tres años) y de manera específica también se menciona en CIAM (artículo
99
8); como parte de los medios de impugnación y los órganos para dirimir toda
controversia entre la administración municipal y los particulares, fundamentados en
los principios de orden también constitucional como el de igualdad, publicidad,
audiencia y legalidad.
Tomado como fundamento el artículo 21 del Código Jurídico-Político mexicano, la
autoridad administrativa como sucedía en Inglaterra (Soto; 1996); el municipio
mexicano como autoridad administrativa, está facultado para la imposición de
sanciones pecuniarias y privativas de libertad (una mixtura entre lo jurisdiccional y
administrativo, esta última facultad), esta faculta se encuentra fundamentada en el
principio de “autoridad” para la aplicación de la norma jurídica o reglamentación
dictada como cuerpo colegiado a través de Bandos o reglamentos,(aprobados por las
legislaturas de las entidades); siendo el presidente municipal la máxima autoridad
para sancionar cualquier infracción a esta disposición, un ejemplo de lo anterior se
encuentra en el Reglamento de Policía y Buen Gobierno de Guadalajara, en su
numeral decimo define la infracción administrativa, como acto y omisión por la que se
afecta la integridad y derechos de personas, libertades, orden y paz públicos,
sancionados por la reglamentación vigente. Sancionables mediante la figura de
“arrestos”, definido a su vez como una “privación de la libertad” donde la
temporalidad máxima definida y establecida en CPEUM, será no mayor a 36 horas,
cumpliéndose para ello en lugares diferenciados a los destinados a la “detención” de
indiciados (Reglamento de Policía y buen Gobierno de Guadalajara; artículo 18;
Fracción III), su aplicación recae en primera instancia en el Presidente Municipal;
pasando por Secretario de Justicia Municipal, Jueces Municipales, hasta los demás
100
funcionarios a quienes la Presidencia Municipal delegue facultades, de esta manera
se actualiza otra de las disposiciones tomadas del municipalismo después del
movimiento de la Revolución Francesa y Revolución Industrial en Europa, como una
forma jurisdiccional y sancionador de las faltas dentro de la jurisdicción del municipio.
En cuanto a las disposiciones actuales del municipio en el Estado mexicano el
presidente municipal sigue desarrollando tres funciones de manera primordial; es el
jefe máximo de la administración, preside el cuerpo colegiado-ayuntamiento-
encargado de la emisión de la normatividad; resuelve siempre en última instancia por
sí, a través del ayuntamiento o del síndico (quien su subordinado la mayoría de las
veces) los procedimientos de jurisdicción administrativa. En este nivel de gobierno en
la realidad mexicana difícilmente se puede encontrar una división concreta de
poderes, es decir su no democratización de estas funciones y la concentración
excesiva de sus funciones en un sentido político, evitan la explotación de nuevas
alternativas capaces de redimensionar al municipio, este entrampamiento histórico
funcional también limita la rendición de cuentas, la participación colegiada de los
demás miembros del cabildo, y sobre todo un equilibrio real del poder para el
desarrollo del municipio.
La vigencia de principios modernizadores de las entidades locales en México,
deberán de ser reconocidos en adelante como parte de la problemática de la
“autonomía financiera” de los municipios, principalmente por la transición
democrática donde se marcan de una manera más concreta la tradición de un
municipio y las oportunidades de los procesos económicos actuales el cual se
101
continua con un mismo formato de municipio en la mayoría de entidades de la
República. Desde una perspectiva entre la dicotomía presentada entre el cabildo,
clasificado como tradicional, podemos encontrar una forma perversa de autoritarismo
en sus rasgos, como una de las características más tradicionales de más de siete
décadas de un sistema político desgastante para la participación y proceso
democrático, principalmente a través de un forma exacerbada de presidencialismo,
partidización, centralización de las decisiones (reproducida en el formato municipal
en la mayoría de los cabildo del Estado mexicano) y escaza o nula representación
social. En sentido inverso también se tiene un oleaje de tendencia modernizadora
como sucede en entidades de la nación mexicana, como es el caso de Coahuila de
Zaragoza, con el impulso de un Código Financiero Municipal, la descripción clara de
la defensa de la autonomía en Baja California y Baja California Sur, por mencionar
solamente al diez por ciento de las entidades.
Esta tendencia hacia la transformación formula a su vez un nuevo modelo de
descentralización municipal, con innovaciones técnicas para los ayuntamientos, la
trasparencia es una de las constantes en ellos, con rendición de cuentas, propuestas
continuas para el presupuesto participativo, la dinámica constante de potencializar la
gestión social, la ampliación de la representación social de todos los cuerpos
edilicios, el respeto irrestricto de los pueblos indígenas como avance de la
“autonomía política”, son elementos distintivos de un nuevo ímpetu a marcar en la
representación de los municipios modernos.
102
En esta lucha constante y coyuntural de los cabildo en el Estado mexicano en
general, muestran una tendencia pendular entre tradición y la difícil lucha por
modernizar sus propios esquemas de funcionamiento, principalmente por el avance
de la problemática social, la forma más sencilla de describir un problema social en el
orden municipal, es referenciarlo a la política de Estado llevado a cabo por un
gobierno determinado, es decir, se trata de una respuesta ante un fenómeno
determinado (seguridad ciudadana, abasto de agua, recolección y reciclaje de
residuos, et al) para lo cual se pretende dar una solución. De esta descripción
anterior se describen las políticas públicas llevadas a cabo por los gobiernos
municipales, pudiendo ser llevadas como independientes o estrictamente
relacionadas con la administración pública, en una interpretación a ello, todo estudio
o investigación en torno a las políticas públicas consiste en la ordenación de las
perspectivas y hechos sociales en relación con los fines y medios de la acción
colectiva (Lemert; 1948).
Otro de los puntos a destacar en este proceso de coyuntura entre lo tradicional y
moderno de los gobiernos municipales, es la apertura del poder legislativo y federal,
en términos políticos por la gran composición en la actualidad de los gobiernos
municipales de diferentes partidos, la cláusula de gobernabilidad en los cabildos
municipales se interpreta en la actualidad a decir de Verdugo (2013); como un
resabio del autoritarismo, ya que representa un atavismo de orden tradicional y
centralista reducido a ser solamente un cuerpo subordinado del ejecutivo municipal
para la formalización de sus iniciativas acorde a sus interés personales o partidistas,
alejándose de esta manera de ser un cuerpo colegiado, diseñado para ser un centro
103
de debate y de construcción constante de los acuerdos políticos en beneficio del
municipio.
En un sentido comparativo se pueden realizar el siguiente cuadro comparativo
entre un gobierno municipal en sentido tradicional y moderno desde la variable de
autoridad como eje de las disposición de gobierno;
Cuadro 1; Comparativo entre gobierno municipal tradicional y moderno.
Rasgos del cabildo tradicional Rasgos del cabildo modernizante
Centralismo presidencialista Cuerpo colegiado
Gobierno Subsidiario Gobierno proactivo y autónomo
Integración monopartidista del cabildo o
pluripartidismo acotado políticamente
Integración con base en los intereses
plurales de la ciudadanía local
Regidores no electos, seleccionados por
sistema de planillas
Regidores electos por la ciudadanía
Sistema de representación proporcional
parcial y minoritaria.
Sistema de representación
proporcional producto de resultados
porcentuales electorales
Cabildo cerrado Cabildo abierto
Cláusula de gobernabilidad Gobernabilidad dada por un orden
104
institucional legitimo
Falta de trasparencia y rendición de cuentas
(accountability)
Sistema institucionalizado de
trasparencia y rendición de cuentas
Rezago de la agenda política y administrativa Eficiencia en el desempeño de las
tareas políticas y administrativas
Omisión de dictámenes técnicos de
comisiones
Trabajo y dictámenes técnicos de
comisiones
Falta de innovación y modernización política
y administrativa
Innovación y modernización política y
administrativa
Uso ineficiente de las Tecnologías de la
Información y Comunicación
Gobierno en línea y Democracia 2.0
Fuente; (Verdugo; 2013; 108)
La distinción se clarifica desde la división del trabajo y la forma de dar respuesta a
una problemática social, principalmente con la inclusión de la sociedad dentro de
estos procesos de innovación y modernización, así como de la integración del
cabildo y su forma de debatir en la argumentación de las propuestas. Deteniendo la
mira en el desempeño de las comisiones de este gobierno municipal, el cual tiene la
obligación de dar un curso a las tareas de supervisión, gestión y vigilancia de las
acciones de gobierno, el edil, cuenta en la actualidad en su orden funcional con
claroscuros en el desempeño de sus actividades tomando como referencia la
perspectiva de Tonatiuh Guillén al momento de destacar, en una primera
observación a los regidores localizados fuera de toda fase creativa de políticas; en su
105
segundo momento, señala en su observación el predominio constantes de las formas
legales superpuestas siempre ante el contenido técnico, es decir, de evaluación del
desempeño. En cuanto a la función supervisora desarrollada por los ediles, tiene
como finalidad una comprobación de que el servicio público y su función pública
cumplen de manera general con las disposiciones normativas, y más puntualmente
que no representa “anomalías” y que no provoque quejas de los ciudadanos. Resulta
así inevitable que la supervisión y la queja ciudadana se fundan una con otra,
absorbiendo el grueso de actividades de los regidores; por consecuencia, a esta
dinámica, tiende a reducirse la relación de los regidores con los servicios públicos y
con las dependencias responsables (Guillén; 1996; 189).
En la funcionalidad misma de los ediles también se encuentran señalamientos de
gestión o negociación, como sucedió desde la época romana según anotamos en el
inicio de esta investigación, en cuanto a las demandas ciudadanas en los gobiernos
locales cuentan como una actividad tradicional donde se muestra de manera más
abierta uno de los rasgos característicos de esta institución. Este trato directo, es una
de las continuidades de formatos tradicionales principalmente a través del
movimiento del municipalismo en Francia en Inglaterra, en cuanto a evitar cualquier
intermediario de una relación entre el gobierno municipal, este mismo señalamiento
aún se encuentra en CEAL y CIAM; así como en nuestra carta magna. Para la
gestoría de parte de los ediles, se trata de un mecanismo capaz de generar la
principal relación entre los regidores y sociedad, determinando su forma, tiempo e
interlocutores.
106
La relación se convierte así en un vínculo que gira alrededor de un objeto puntual,
determinado, y por lo mismo su alcance es limitado. La gestoría tiene, entonces, la
doble función de reproducir la presencia periférica de la sociedad en la política
municipal y la posición marginal de los regidores frente a la administración y se trata
de delimitar los alcances de la gestoría y a partir de ahí plantear la necesidad de
otras funciones complementarias que fortalezcan con eficiencia el papel institucional
de los regidores y de las comisiones de los cabildos (Guillén; 1996; 189).
Por lo tanto se trata de lograr un rompimiento con formatos municipales
tradicionalistas capaces de demeritar todo proceso democrático y desarrollo del
SMM, principalmente ante un presidencialismo llevado a cabo por el primer munícipe,
sin una definición definida de la división de poderes de sus demás integrantes,
alejados de la aplicación de principios democráticos y desarrollo institucional de sus
integrantes, mostrados y representados como hace más de un siglo con un papel
pasivo, desarticulado de un proyecto real para afrontamiento de retos y
oportunidades de una sociedad cambiante y demandante ante problemáticas
sociales, en la actualidad se requiere de un “cuerpo colegiado” con actuación
sistémica e integral en defensa de las disposiciones constitucionales y de
construcción de una ciudadanía más participativa e incluyente de todo proceso
democrático para toda la sociedad en general.
De una manera coincidente con esta perspectiva, y coincidente con los equilibrios
del poder en el gobierno municipal, es necesario no solamente el rompimiento con
estos formatos tradicionalistas mencionados en líneas anteriores, sino también el de
107
lograr un equilibrio desde los siguiente ejes rectores: 1) La composición política del
Ayuntamiento; 2) La participación ciudadana; y 3) La posibilidad de alternancia
(Revuelta, et al; 2012; 48).
Para el desarrollo y vigencia de la composición política de los gobiernos
municipales, la composición política de los ayuntamientos en realidad responden no
solamente a esquemas de representación de grupos minoritarios con voz y voto en el
ayuntamiento, sino también deberá de ser asumido como parte de un rol de los
ediles de ser un equilibro de poder para con el presidente municipal. La escancia de
esta disposición de equilibrio y composición del ayuntamiento se puede ubicar en la
reforma constitucional realizada al artículo marco en el año 2000, al establecerse con
ello una mayoría calificada de las 2/3 partes para la toma de decisiones con orden
importante para el ayuntamiento, destacando la disposición del patrimonio, las que
trascienda el periodo de mandato.
El equilibrio de poder otorgado por el legislador, busca la construcción de ejes de
equilibrio y contrapeso para el poder político realizado en la mayoría de los cabildos,
principalmente ante efectos perniciosos de una sola fracción política al momento de
tomar una decisión política donde se afecte la vida institucional. Tomando el análisis
de Revuelta (2012) en cuanto al análisis empírico realizado en una entidad federativa
(Michoacán de Ocampo), donde existen tres rangos de municipios; la mayoría de
municipios pequeños se compone de 5 regidores de mayoría y 3 de representación
proporcional. Otros municipios que son cabecera de Distrito se integran con 6
regidores de mayoría y 4 de representación proporcional. Finalmente Morelia y otras
108
ciudades importantes tienen 7 Regidores de Mayoría y 5 de Representación
proporcional. Tomemos en inicio el primer caso. El Ayuntamiento estará integrado
por 10 personas; es decir, presidente Municipal, Sindico, 5 Regidores de Mayoría
Relativa y 3 de Representación Proporcional. El partido que gano tendrá 7 espacios y
con ello, no sólo logra la mayoría simple, sino también la mayoría calificada de las
2/3 partes (10/3 x 2 = 6.66). Por lo que en realidad el partido triunfante no necesita
del consenso de ninguna otra fuerza política representada en el ayuntamiento para la
toma de decisiones más trascedentes. En este sentido, la mayoría calificada
impuesta por los legisladores no tiene ningún objetivo en cuanto a lograr un equilibrio
del poderes este municipio de análisis. Esta misma situación se reproduce en los
demás municipios, el ayuntamiento al estar integrado por presidente municipal,
síndico, 6 regidores de mayoría relativa y 4 de representación proporcional. El partido
que gano la elección tendrá 8 Regidores, es decir logra de nueva cuenta la mayoría
simple y la mayoría calificada (12/3 x 2 = 8) innecesaria resulta la reforma
constitucional. La excepción ocurre en la capital del Estado, donde existen 14
Regidores; presidente municipal, sindico 7 regidores de mayoría relativa y 5 de
Representación proporcional. El partido que gane la elección tendrá 9 lugares y la
mayoría calificada requiere (14/3 x 2 = 9.33) así que es cuestión de interpretación,
pero lo que sí es evidente que con esta reforma no se logró el objetivo deseado de
establecer una necesidad de mayor consenso político y por tanto equilibro de poder
(Revuelta, et al; 2012; 48).
De una manera general, podremos referirnos a la participación ciudadana en el
orden municipal como toda aquella práctica política y social a través de las cuales la
109
ciudadanía pretende incidir sobre alguna dimensión de aquello que es público
(Parés, 2009 b).
El siguiente eje propuesto como equilibrio de poder, es la participación ciudadana
(gobernanza), con la integralidad en las acciones de los ciudadanos mediante
comités, consejos, juntas, asociaciones, et al. Como parte de los procesos y
prácticas de la democracia participativa con ello se ayuda al fortalecimiento y otorgar
una dirección certera y clara a todo proceso democrático, demostrándose con ello
una relación directa con la participación ciudadana, no es solamente una mera
incorporación de ciudadanos, sino el de lograr una valoración de la calidad de la
oferta en la participación de la ciudadanía, de discurrir cuál o cuáles son las formas
de incorporarse en una participación activa para con ello dimensionar las
oportunidades para realizarlo, de esta manera existe un consenso en torno a la idea
de participación y buen gobierno se encuentra unidos en la practica (Bazdresch,
2003), en un futuro próximo todo municipio en México deberá de incorporar estas
formas de participación principalmente ante temas como presupuestos participativos,
gobiernos electrónicos, como parte de un avance progresivo. El reconocimiento
constante de la participación ciudadana es necesaria para asegurar esa legitimidad
alimentadora de todo una serie de compromisos del ciudadano a mantenerse activos
en el proceso de democratización y alternancia en todos los gobierno municipales, es
una forma de inclusión del ciudadano e integrantes del municipio para res
escuchados de manera real, y de ser parte de un mejora constante en la eficiencia y
diseño de cualquier acción gubernamental municipal, a su vez como parte de una
forma más eficaz para la asignación y aplicación de los recursos financieros y
construcción constante de la autonomía.
110
En cuanto a los beneficios a obtener para la vigencia de la participación por sus
acciones destacan;
a).- Permiten el enriquecimiento de proyectos y visión del gobierno municipal en
coordinación con la problemática y necesidad social, principalmente por la opinión de
los interesados, y la definición de formas de trabajar de la autoridad en el diseño de
planes de trabajo;
b) Busca ser un puente entre la decisión y políticas públicas, como agentes
legitimadores de las decisiones a tomar, con un involucramiento e interpretación y
forma de evaluación de las decisiones tomadas, logrando de esta manera una mayor
legitimación y avance en el proceso democrático.
c) Trasciende la temporalidad administrativa del municipio, sobre todo cuando se
trata de la vigencia y aplicación de una política pública de mediano o largo plazo,
evitándose de esta manera entraparse en acciones de corto plazo, para la
producción de resultados electorales. Se trata por lo tanto de una oportunidad para
contar con un cuerpo colegiado que logre ser una interacción actica entre autoridad,
a su vez mostrarse como un garante en continuidad de acciones en la administración
siguiente. En la perspectiva de interpretación de la visión ciudadana se trata de un
mecanismo que permite trascender a las políticas y lograr visiones y acciones para el
mediano y largo plazo (Revuelta, et al; 2012; 50).
Con esta visión panorámica de los municipio en México desde el orden tradicional
y moderno, como parte de los retos hacia el futuro, consideramos la parte primordial
de ello el abonarle hacia una mayor participación ciudadana, como parte de un
debate abierto y constante de su incorporación, ante temas trascendentes como la
111
gestión del gobierno municipal en temas de orden financiera, de desarrollo y
aplicación de políticas públicas, como parte de un proceso de la democracia
participativa y también de una perspectiva de orden gerencial, con una implicación
comprometida y decidida de los ciudadanos, como parte de una de las formas de
equilibrar ese poder dentro de los gobiernos municipales, principalmente por los
fallos y limitaciones del sistema representativo, sin eliminarlo, sino más bien
complementándolo, incorporando esta lógica de la democracia participativa de
transformación de las relaciones entre gobernantes y gobernados (Parés; 2009 b;
Revuelta, et al; 2012). Al señalar esta disposición a aplicar en un futuro cercano en el
Estado mexicano, la participación ciudadana no es sí misma un fin para resolver una
problemática de orden estructural y endémica de la mayoría de los mexicanos en la
no construcción de la autonomía municipal, si no es una herramienta capaz de
ayudar a cubrir los déficits de la gestión del gobierno municipal, y por lo tanto el
alcance que tenga (intensidad), el número y las características de las personas que
se involucre (extensión), y la calidad en la que se incorpore la ciudadanía – como
usuarios o como miembros de una comunidad- no son aspectos que deban seguir un
patrón ideal predefinido, sino que dependen del tipo de problema que se pretenda
paliar por medio de la participación- de legitimidad, de justicia o de eficiencia- (Fung,
2006).
CAPITULO TERCERO
HACIENDA MUNICIPAL; UNA PROYECCIÓN DE AUTONOMÍA FINANCIERA.
“Un empirismo sin leyes claras, coordinadas,
deductivas, no puede ser pensado ni ensañado; un
racionalismo sin pruebas palpables, sin aplicación
112
a la realidad inmediata, no puede convencer
plenamente. Se prueba el valor de una ley
empírica haciendo de ella la base de un
razonamiento. Se legitima un razonamiento
haciendo de él la base de una experiencia. La
ciencia, suma de pruebas y experiencias, de reglas
y de leyes, de evidencias y hechos, necesita, pues,
una filosofía con dos polos. Más exactamente,
necesita un desarrollo dialectico, porque cada
noción se esclarece en forma complementaria con
dos puntos de vista filosóficos diferentes”.
(Bachelard; 1970; 9).
En un análisis del sentido amplio del municipio como orden de gobierno en el
Estado Mexicano, este se focaliza como objeto de estudio en la autonomía
financiera ideal de los municipios en el Estado Mexicano, que le otorga a esta
institución desde el orden Constitucional, una libertad para la administración de su
hacienda, pero con la revisión constante tanto de su leyes de ingresos de parte de la
Legislaturas locales, así como de fiscalización de sus cuentas públicas de parte de
una institución de orden federal, con carácter autónomo y técnico para realizar su
revisión como es la Auditoria Superior de la Federación (ASF), reproducida a su vez
en el orden local.
Para la revisión y puesta en práctica de la autonomía financiera municipal, es
necesario el cumplimiento de ciertas condiciones para alcanzar los resultados
esperados:
113
a).- Condiciones políticas: las autoridades deben ser responsables ante su
electorado y todos los ciudadanos deben tener información acerca de las
consecuencias de las decisiones de sus líderes políticos.
b).- Condiciones económicas: los ciudadanos que viven en una jurisdicción deben
enfrentar los costos de la provisión de bienes y servicios públicos de los que se
benefician.
c).- Condiciones administrativas: Es necesario un marco institucional adecuado, el
cual debe de incluir un conjunto de leyes claras, así como la capacidad técnica y
administrativa para que los gobiernos locales lleven a cabo sus funciones de manera
efectiva (Carrera, 2011; 55).
En este sentido los problemas en los que se encuentran inmersos los municipios
del Estado mexicano, en su mayoría a decir de la primera encuesta municipal
realizada por el Estado mexicano en coordinación con el CEDEMUN- INEGI en 1995.
Estos problemas financieros más apremiantes que se identifican en los municipios
con la Encuesta 2009 coinciden con los que se vienen arrastrando desde décadas
atrás y que se relacionan con las débiles capacidades institucionales y
administrativas. Si bien la encuesta da a conocer que existe cierta formación
académica para este puesto, esta condición se limita más a las áreas urbanas y
denota problemas severos en las áreas rurales. Además, no solo es necesaria la
formación de las personas que manejan el área, sino también que cuenten con los
recursos necesarios para realizar sus actividades, con la tecnología que les permita
tener orden y actualidad de datos y con los recursos económicos suficientes para
114
sustentar todas las actividades que se requieren en el manejo de la hacienda
municipal (Cabrero, et al; 2011; 151).
La dependencia de recursos provenientes de los niveles estatal y municipal es otro
de los datos que siguen marcando a las administraciones municipales. Por un lado,
muchos de los municipios identifican la falta de mayor distribución de recursos desde
otros niveles de gobierno como uno de sus principales problemas; sin embargo, esto
no significa que estén preparados para recibirlos o que ésta sea la solución a todos
sus problemas (Cabrero, et al; 2011; 151).
De esta manera la identificación de los problemas financieros con la gestión de la
hacienda local en el SMM, sus áreas administrativas pueden ser definidas en este
apartado de Hacienda Municipal como la institución encargada de la aplicación y
distribución racional de los recursos obtenidos de manera propia o trasferidos por
medios de la federación se pueden clasificar en el siguiente formato;
Tabla 8; Clasificación de recursos en la hacienda municipal.
Tesorería que se encarga del manejo en sí de la hacienda local.
Oficialía Mayor, responsable del ejercicio de los recursos y su asignaciónde manera racional.
Planeación y Finanzas; responsable de la vinculación entre intenciones delgobierno municipal y asignación de recursos de acuerdo a un presupuestoelaborado de manera anual, ratificada en su ejercicio de parte de los Congresosde cada entidad federativa.
Contraloría, es la responsable del ejercicio trasparente, honesto,
115
cuidadoso de los recursos públicos.
Capacitación y Desarrollo, responsable de promover la profesionalizaciónde servidores municipales incluyendo capacidades administrativas y financieras
Fuente; Elaboración propia con información de Cabrero, y la Encuesta Nacional sobre elDesarrollo Institucional Municipal 2000 INDESOL- INEGI
Con base en esta Encuesta Nacional, del año 2000, los problemas se siguen
manifestando en cuanto a la disparidad de los municipios principalmente por su nivel
de tratamiento en términos financieros, siendo las reglas homogéneas, y sin
diferenciar su alcance, aplicándose al más poblado en la actualidad como es la
Delegación Iztapalapa, en el Distrito Federal con un millón ochocientos veinte mil,
ochocientos ochenta y ocho habitantes, hasta el municipio Santa Magdalena Jicotlán,
en el estado de Oaxaca con ciento dos habitantes, según la tabla realizada en el
primer apartado (INEGI; 2014).
3.1 EL PARADIGMA DE AUTONOMÍA FINANCIERA EN UNA ENTIDAD DE LAREPÚBLICA MEXICANA; SU PROYECCIÓN LEGISLATIVA.
En la una de sus precisiones más certeras de la definición del concepto de
paradigma es la interpretación realizada por Ritzer, denomina como la unidad más
general del consenso dentro de una ciencia y sirve para diferenciar una comunidad
científica (o sub comunidad) de otra. Subsume, define es interrelaciona los
ejemplares, las teorías y los métodos e instrumentos disponibles” (Ritzer; 2007; 593).
Este paradigma de autonomía financiera es un instrumento para su interpretación
desde la proyección legislativa en el estado de Coahuila.
116
Al existir en el Estado Mexicano 2, 399 gobiernos locales, situación determinante
para no establecer de manera certera generalizaciones fundadas acerca de la
autonomía financiera en cada uno de ellos, es indispensable para ello tomar en
específico una legislación en la materia para ello se recurre al “Código Financiero
para Municipios del Estado de Coahuila de Zaragoza”; en parte por ser la cuna del
padre del federalismo mexicano, Don Manuel Ramos Arizpe, así como ser el estado
de la República Mexicana pionero en este tema. También es necesario precisar que
las treinta y dos entidades federativas cuentan con legislación específica en materia
de fiscalización, tendiente a construir ciertos niveles de autonomía financiera, y más
aún, en materia de fiscalización ninguna legislación es igual a otra, contienen una
serie de variaciones en su redacción y objetivos a alcanzar, existiendo en mayor o
menor grado ciertos niveles de vaguedad o especificidad en sus fundamentos o
procedimientos en su materia.
De esta manera el diseño de las leyes en materia de fiscalización en el Sistema
jurídico mexicano, es un acto de deliberación colectiva, en el que la voluntad
individual de los actores queda subsumida por el consenso. En los sistemas
presidenciales, tanto el Ejecutivo como el Legislativo tiene facultades para legislar
(García., 2008; 64). De acuerdo con Shugart y Carey (1992) y Mainwaring y Shugart
(1997), el balance de estos dos se define con base en a) Los poderes legislativos del
Ejecutivo; b) Los poderes ejecutivos de la legislatura; y c) Los poderes partidarios del
Ejecutivo. Los poderes legislativos del presidente se concentran en la proposición de
iniciativas de ley, promoción de decretos y su facultad para vetar. Dada la
experiencia de los gobiernos latinoamericanos, se asume que cuando el presidente
117
tiene fuertes poderes, el papel del Congreso se reduce a ser mero testigo. Cuando
se presentan situaciones en las que el Ejecutivo no controla al Congreso, aumenta la
capacidad de éste para cumplir su función legislativa con autonomía.
En esta forma dialéctica de análisis legislativo y de libertad de hacienda
municipal, formula una revisión anual de las cuentas públicas y fiscalización de
fondos federales trasmitidos a los gobiernos locales, es así como se construye
nuestro objeto de estudio en la dimensión de la autonomía financiera municipal. Para
lograr su proyección de nuestro objeto de estudio es necesario revisar lo establecido
en el Código Financiero para los Municipios del Estado de Coahuila de Zaragoza,
(CFMC; Art 2) considerado como el de mayor precisión del Sistema Jurídico
Mexicano, además de construir de una manera concreta su integración de elementos
de la actividad financiera municipal y de allí su proporcionalidad y vivencia de este
concepto; (previo análisis de más de una treintena de legislaciones en el ámbito
financiero municipal, que en su mayoría lo establecen en conceptos fiscales o en
otros como hacendarios, limitando y trastocando el sentido de nuestra investigación,
como es el caso del Estado de Puebla, y en otros como Ley de Hacienda Municipal,
como es el caso del Estado de Jalisco) , donde se incluyen;
Tabla 9; Actividad Financiera del Municipio (Coahuila de Zaragoza).
I).- La obtención y administración de ingresos.
II).- Presupuestación, ejercicio y control del gasto.
III).- La administración del patrimonio.
118
IV).- Concertación y ejercicio de la deuda.
V).- La contabilidad y cuenta Pública.
VI).- Coordinación y colaboración intergubernamental.
VII).- Los procedimientos administrativos contenciosos que el mismoestablece
Fuente; Elaboración propia del autor del documento con información del CódigoFinanciero de los Municipios de Coahuila de Zaragoza. (CFMC; Art 2).
De esta legislación se derivan a su vez nuestras variables de estudio, destacando
la marcada en las fracciones V y VI, al encontrarse correlacionadas con la hacienda
municipal. Para lograr el tamaño de estudio propuesto también será analizando la
legislación federal que se aplica para cada una de estas variables independientes
(Contabilidad y Cuenta Pública ; Coordinación y colaboración intergubernamental),
señalando las atribuciones y obligaciones derivadas de la Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas de la Federación publicada en el Diario Oficial de la
Federación el día 29 de mayo de 2009,(DOF; 29 de Mayo de 2009) una década
después de la reforma coyuntural municipal propuesta también para su análisis. En
este sentido otra de las legislaciones del orden federal indispensable para nuestro
objeto de estudio es la Ley de Coordinación Fiscal, publicada el 27 de Diciembre de
1978, (DOF; 27 de Diciembre de 1978) un quinquenio previo a la reforma
constitucional del artículo 115 Constitucional, referenciado al municipio.
Estas legislaciones de corte federal contienen elementos de tipo teórico y
metodológico, atravesados por diferentes disciplinas del conocimiento científico, para
119
ello, durante toda esta actividad académica, igual se recurre a los conceptos del
derecho, la sociología, la ciencia política, la administración y la economía, porque el
derecho como ciencia, siempre es cambiante y evolucionante, en una menor
intensidad que la realidad vivida, principalmente cuando se trata de un asunto de
gobierno local, con una trascendencia y marcaje propio de cualquier Estado- Nación.
Para ello, también se podrán contrastar sus diferentes teorías que existen sobre la
apasionante institución del municipio. Porque una de las preocupaciones constantes
que nos mueven en esta actividad académica, es discutir y reflexionar en la
búsqueda afanosa de encontrar, diseñar y ejecutar mejores escenarios políticos,
sociales, económicos y jurídicos para los gobiernos locales, mediante el
reforzamiento del conocimiento municipal, que haga necesaria una mejor
comprensión de la problemática a la que a diario se enfrentan cabildos, y ciudadanos
municipales principalmente en el tema de la autonomía financiera indispensable para
su vida cotidiana y desarrollo integral como forma de gobierno.
Es imprescindible y necesario romper con la visión univoca de lo que determina el
desarrollo de los municipios son las políticas económicas y sociales que establece el
gobierno federal, las cuales están determinadas por la economía mundial, por los
intereses sectoriales nacionales y por los intereses de los grupos de poder
internacional (González; 2008; 15) y que es necesario romper con este “paradigma”,
entendiéndose por este último concepto a una imagen básica del objeto de la ciencia.
Sírvase para definir lo que debe estudiarse, las preguntas que es necesario
responder, como deben preguntarse y que reglas es preciso seguir para interpretar
las respuestas obtenidas.
120
Con el modelo paradigmático propuesto al inicio de este sub apartado, se
determina que la administración pública municipal en México ha sido objeto de
interés creciente, especialmente a partir de la reforma del artículo 115 constitucional
de 1983. La bibliografía que se ha generado sobre el tema es abundante, no sólo en
el aspecto teórico sino en estudio de casos concretos, lo que le da una riqueza que
contrasta con la que hay sobre administración pública federal y estatal donde,
paradójicamente, se elaboran menos estudios de caso y tiende más a la reflexión
general. Sin embargo, dentro de este auge de interés por la administración pública
municipal, hay una propensión a aislar el análisis de está respecto de los múltiples
factores externos que la condicionan y hasta determinan, con lo cual se sacan
conclusiones dudosas, sino es que erróneas (Olmedo, 2008; 27).
Con esta propuesta en términos de paradigma que orienta el conocimiento en la
administración pública municipal, en que se postula la paz y la prosperidad para
todos, forma parte del idealismo y forma metodológica para abordar este tema, a ello
se suma que se “pone el acento en las instituciones que son las normas subyacentes
del juego y el acento en las organizaciones (en este caso el ámbito municipal) recae
primordialmente en su papel como agentes de cambio institucional, el énfasis está
marcado en la interacción ente las instituciones y organizaciones” (North, 1993: 15).
Para el caso concreto de nuestro objeto de estudio, la situación financiera de la
mayor parte de municipios del país en general, puede verse como una etapa difícil,
que deja al descubierto la insuficiencia y la fragilidad de la economía mexicana, pero
121
también lo difícil que es la reactivación de la economía, después de los ciclos de
crisis mundiales como es la última de 2009, en el contexto mundial; lo que trajo
consigo el aumento de la inseguridad ciudadana, económica y familiar de todas las
personas que viven en los municipios más conurbados del país.
El analizar la situación de la autonomía financiera a partir de la legislación y
proyectado hacia lo vivido en otros municipios, no prende ser abarcadora de la
situación de todos ellos, pero si una representación a lo que se expone el municipio
en el Estado Mexicano en términos financieros autónomos en construcción
constante.
Ante esta problemática que no solo es de orden económica, sino también en
términos sociales, de alta complejidad, se exige del ámbito académico el aportar
elementos viables y certeros que arrojen luz sobre el tema de la autonomía financiera
municipal, pero principalmente en el manejo de su deuda pública, como parte integral
del concepto de autonomía financiera, que tiende a lacerar y en su momento
desestabilizar la paz económica con la que se ha transitado en el Estado Mexicano al
menos en el último decenio.
Con ello, y la realidad que se vive en el mundo actual, que impacta de manera
igual a los municipios donde se propugna por una autonomía financiera, se demanda
que las organizaciones sociales, principalmente las del ámbito académico y más aún
las que ejercen el poder político, especialmente de los gobiernos locales, estatales y
federales así como de los partidos políticos emprendan cambios organizacionales e
122
institucionales, con el fin de que se revise el comportamiento y la responsabilidad
que se debe de asumir ante un problema de la pérdida o disminución en el menor de
los casos de la autonomía financiera municipal. Con ello se encuentra de una forma
implícita toda una serie de planeaciones y formas estratégicas para lograr un
desarrollo sostenible y equilibrado de los municipios del Estado Mexicano; porque es
aquí donde mejor se aprecia la realidad del país.
3.2 SISTEMA MUNICIPAL MEXICANO; UNA APROXIMACIÓN AL ÁMBITOFINANCIERO.
En la actualidad, el ámbito financiero municipal del Estado Mexicano, se encuentra
integrado al Sistema Nacional de Fiscalización, considerado este como el
mecanismo de coordinación de acciones para todos los órganos que realizan
funciones de fiscalización en los ámbito de gobierno federal y sub nacionales, pero
en la práctica como es que los presidentes municipales, como autoridad logran una
adaptación hacia este sistema para alcanzar una autonomía en términos financieros,
aún cuando existe un crecimiento exponencial de su deuda.
Sus características se encuentran diagramadas en referencia al orden jurídico de
fiscalización superior:
Tabla 10; Características de la fiscalización superior de los recursos públicos.
Carácter Obliga a la evaluación y revisión de las acciones de gobierno en
materia de ejercicio y desempeño de los recursos del Estado.
123
Contenido Prohíbe el uso ineficiente, irracional, discrecional y arbitrario de los
recursos públicos.
Condición
de Aplicación
Legitimidad, fundamentación, autonomía, independencia y
trasparencia.
Autoridad Poder Legislativo
Sujeto
Normativo
EFS y entes públicos y privados.
Ocasión Promulgación de la Ley (27 de Diciembre de 2000)
Promulgación Texto Jurídico (Constitución Política, ley orgánica y reglamento)
Sanción Amonestación y financiamiento de responsabilidades.
Fuente: Elaboración propia del autor del documento a partir de la información de García(García., 2008; 72).
De esta manera las leyes de fiscalización superior a nivel federal (reproducidas en
el orden municipal) tienen como particularidad la de ser una norma en la cual el
Poder Legislativo tiene “autonomía” para decidir sus propias atribuciones, y también
las del órgano fiscalizador (García., 2008; 73).
Para la referencia al endeudamiento municipal se debe tomar en consideración el
Documento de análisis de la Deuda Pública de Entidades Federativas y Municipios
(ASF; 2012), el endeudamiento sub nacionales se incrementó en el año 2008 y
2011, al ubicarse en la primera anualidad anotada en 203, 072.2 millones de pesos
124
(mdp) a 390, 777.5 (mdp), a una tasa nominal de 92.4% y real de 67.9% Las
disposiciones de este documento en cita señalan como una de las causas principales
el mayor déficit fiscal resultado de la disminución de los ingresos ordinarios en
términos reales, pero sobretodo el de insuficiencia de estos para cubrir el nivel de
gasto y servicio de la deuda (ASF; 2012;6). De continuar con esta espiral de
endeudamiento de los gobiernos locales se pondrá en riesgo no solo su autonomía
financiera sino también el desarrollo y estabilidad económica de toda la federación.
El ámbito financiero del SMM, se encuentra estructurado de una manera directa
con la forma lingüística de las leyes de fiscalización superior, al formar parte de la
federación, por ello su naturaleza directiva busca incidir en la autonomía financiera
que pudieran tener los municipios, es decir, busca incidir en el comportamiento de
las personas e instituciones a las que se dirige. Así el contenido de este
ordenamiento es una proposición jurídica en la cual se enuncia como un fin principal
la supervisión en el ejercicio y funcionamiento de los recursos públicos programados
por el Estado, y se pondrán criterios de eficiencia, eficacia, racionalidad, equidad y
trasparencia. A su vez, dicha proposición enuncia las acciones propias a la
fiscalización superior, como la integración de la cuenta pública, su evaluación,
revisión y publicación (García., 2008; 71).
El ordenamiento jurídico de la fiscalización como parte del ámbito financiero
determina de esta misma manera quienes son los sujetos involucrados en la
consecución de los fines de la norma. De esta manera la fiscalización para el ámbito
de la autonomía financiera, es un proceso mediante el cual la autoridad vigila el uso
125
de los recursos públicos (económicos, humanos y materiales). Es la acción por la
que se evalúan y revisan las acciones del gobierno considerando su veracidad,
racionalidad y el apego a la ley. Es también la revisión eficiente y eficaz del
funcionamiento de la planeación, organización y ejecución de la administración
pública (Arteaga., 2002; 34 citado en García., 2008).
Particularmente la realidad de las finanzas locales requiere una observación desde
varias aristas de estudio. En primer lugar se debe observar el comportamiento de las
finanzas municipales como estructuras numéricas de recursos de las haciendas
locales, es decir las tendencias al crecimiento financiero, los flujos de distribución, la
composición de ingresos y gastos en las cuentas municipales. En segundo lugar se
deben observar las características institucionales y administrativas al interior de las
cuales se lleva a cabo la función financiera municipal, estas características
indudablemente dotan de mayores o menores oportunidades al desarrollo de las
haciendas locales. En tercer lugar se deben de observar casos específicos que
enseñen lecciones interesantes o replicables para el resto de los municipios del país,
es decir, se deben de identificar las variables que parecen determinar el mejor
desempeño de la gestión financiera municipal (Cabrero; 2011).
De esta manera se destacan en sentido de historicismo propuesto como método
de análisis las siguientes caracterizaciones; Las reformas constitucionales al artículo
115 constitucional, que se han clasificado en esta actividad académica como
coyunturales para el Sistema Financiero Municipal, es decir, la primera en 1983 y
una posterior de 1999; con ambas se construyen nuevas funciones para los
126
gobiernos locales, sin que esto represente una amplitud en sus atribuciones o
potestades fiscales.
Cuando se analizan las finanzas municipales de parte de Cabrero, encontró en un
primer momento (1978-1983); una cierta autosuficiencia municipal aunque muy
precaria, dada la ausencia de un sistema tributario más dinámico, más aún por no
existir en ese tiempo en el Estado mexicano un Sistema de Coordinación Fiscal. Para
un segundo periodo (1984- 1988), a decir de Cabrero (2011), se observa un
despegue de los ingresos municipales debido a las trasferencias al nivel municipal de
la potestad de la propiedad raíz en 1983. Para el tercer periodo (1989- 1994); es
cuando se observa la capacidad administrativa de los municipios para el
aprovechamiento de sus nuevas potestades y con ello llevar a cabo un esfuerzo
fiscal para la generación de ingresos propios (directos) vía cobro de impuestos y
tarifas.
En un cuarto periodo (1995- 1997) se tiene una regresión en el sano
comportamiento de los años anteriores, relegándose la estrategia de generación
agresiva de ingresos propios, además con la aparición de mayores trasferencias del
gobierno federal (Ramo 26); pareciera que las administraciones municipales
tendieron a una mayor pasividad. En el quinto periodo de observación de parte de
Cabrero (2011) entre (1998- 2000) en donde se tiene una creciente en las
trasferencias federales hacia los municipios por medio del Ramo 33, les permitió a
las administraciones municipales cumplir en ese momento las responsabilidades
como nivel local de gobierno, además de otorgarles una presencia más real y una
127
relativa autonomía en la asignación de dichas trasferencias, sin embargo pareciera
que el efecto negativo ha sido una cierta “pereza fiscal” relajando el esfuerzo
recaudatorio local y generando una mayor dependencia del nivel federal.
3.3 PROYECCIÓN JURÍDICA Y POLÍTICA DE LA AUTONOMÍA FINANCIERA;UN HISTORICISMO CONSTITUCIONAL.
Los municipios en México, se constituyen en un territorio determinado, con las
personas que habitan en él, y son un ente público de carácter territorial, libre, con
una organización política y administrativa, investidos de personalidad jurídica y con
atribuciones para manejar su patrimonio (libertad de hacienda) conforme a la ley y
con responsabilidades en el desarrollo económico, social, medio ambiental y cultural
para mejorar la calidad de vida de sus integrantes, es decir, responsables del
desarrollo sostenible. Además los municipios son, política y administrativamente, el
primer contacto de la población con el poder público.
En este orden, se constituye de manera jurídica y política mediante un
ayuntamiento, que se interpreta como los órganos con atribuciones para el ejercicio
del gobierno y la administración municipal, facultados para expedir bases normativas,
aunque restringidas y sometidas a las legislaturas de los estados, pero manteniendo
las posibilidades de coordinación y asociación con otros municipios del mismo estado
a efecto de hacer más eficaz la prestación de servicios públicos que sean de su
competencia.
128
En México el municipio ha desempeñado un papel importante en el desarrollo
urbano y rural, pues los municipios invierten, producen y crean infraestructura y, por
supuesto, se preocupan por el desarrollo económico local asociado al crecimiento,
desarrollo territorial y regional que se da en los estados, los que constituyen “la
construcción democrática de la nación, la cual se encuentra asociada a la forma
organizacional que tienen los estados (Gadsden., 2001; 17 citado por Inostroza;
2008).
Por ello dentro de la reforma municipal iniciada en la década de los ochentas (y
continuada a través de la reforma constitucional en materia de disciplina financiera
de los estados y municipios, en una tendencia de regular más no controlar sus
endeudamientos); “Ha sido parte de otro conjunto más amplio de reformas, entre los
poderes (federal, estatal y municipal)”. Las anteriores constituyen un conjunto de
transiciones, cursos de cambio paralelos que se cruzan inevitablemente al compartir
sincronías, e incluso a los mismo actores sociales (Guillen, 2001:34). Todo esto
marcó un cambio institucional importante para el municipio mexicano donde se
ampliaron las funciones, sus competencias y se fortaleció la idea de multipartidismo y
pluralismo, ideas que posteriormente permitieron el avance de elecciones
yuxtapuestas en muchos estados de la república (Inostroza; 2008; 66).
Es imprescindible por lo tanto, conocer que la reforma de 1983 y 1999 adolece de
un formato común en ambos casos, el de no fundamentarse en las necesidades
contemporáneas de la institución municipal, en la consolidación de la democracia de
las sociedades municipales, en la concepción de lo local como nuevo eje del
129
desarrollo nacional y, con una perspectiva más amplia, en lo esencial la Reforma del
Estado” habría que agregar a esta posición la urgencia de promover una cultura
ecológica local y un desarrollo con sentido humano, de hacer funcionar un desarrollo
sin destrucción cuya prioridad sea cuidar la calidad de vida de la población
(Inostroza; 2008; 67).
Al señalarse en líneas anteriores del capítulo anterior donde el Municipio, y el
federalismo se conjuntaron en la edificación del Estado mexicano moderno, y que a
su vez sirven de puente para formular el pensamiento de la división de poderes de
Montesquieu y Adam Smith, en realidad se otorga un discurso mentado de un
sistema pragmático de gobierno, con efectos no deseados para la configuración de la
libertad hacendaria (y con ello de autonomía financiera) (Inostroza; 2008).
Dado el contenido liberal de la primera Constitución española, según lo señala el
tratadista mexicano Andrade, su aplicación en México padeció de diversas
vicisitudes. Originalmente fue jurada por las autoridades coloniales el 30 de
Septiembre de 1812. El Virrey Venegas la suspendió, pero Calleja restableció su
vigencia en 1813. A la vuelta de Fernando VII al trono Español, el soberano emitió
un decreto en el que abolía dicha carta constitucional el 4 de Mayo de 1814. Seis
años después, en 1820 fue restablecida en la península y en México la reconocieron
nuevamente las provincias de Campeche y Veracruz. La reacción conservadora
contra esta Constitución, de hecho impulso la independencia Mexicana entre los
sectores privilegiados que anteriormente se oponían a ella, ya que estaba inspirada
por modernas ideas democráticas. En este título sexto del precedente constitucional
estaba dedicado al gobierno interior de las provincias y los pueblos. Esta es una
130
característica diferente de la legislación anglosajona, al matizar las disposiciones de
orden municipal en los constitucionalismos hispano (Andrade; 2006).
En el capítulo primero de la Constitución gaditana se regula a los ayuntamientos.
Estos se compondrían del “Alcalde o Alcaldes, los Regidores y el Procurador Sindico”
estarían presididos por “Jefe Político, donde lo hubiere, y en su defecto por el alcalde
o el primer nombrado entre estos, si hubiere dos”(Andrade; 2006; 38).
La Constitución establecía que cualquier pueblo de por lo menos mil habitantes
deberían de contar con un ayuntamiento y los miembros de este serian nombrados
“por elección en los pueblos, cesando los regidores y demás que sirvan oficios
perpetuaos en los ayuntamientos, cualquiera que sea su título y denominación”.
La elección era indirecta y se hacía anualmente; los ciudadanos elegían a un
determinado número de electores y estos a su vez decidían quienes ocuparían los
cargos del ayuntamiento, cuyo ejercicio se iniciaba el primero de enero. Los alcaldes
deberían cambiar cada año. Los regidores se renovaban por mitad cada año y donde
existan dos procuradores síndicos se procedía de la misma manera. Si sólo había
uno de estos, tenían que cambiar cada año. No se permitía la reelección inmediata;
concluido el encargo debían pasar dos años para poder elegir nuevamente al mismo
ciudadano. Se decretaba la incompatibilidad de los puestos en el ayuntamiento con
los empleados públicos nombrados por el rey y el desempeño de aquellos era
obligatorio (Andrade; 2006; 47)
131
En el Plan de la Constitución Política de la Nación Mexicana. Con los proyectos
encaminados a organizar políticamente a nuestro país después de la caída de
Iturbide, se mantuvo presente el papel de los ayuntamientos en la vida institucional.
En el documento denominado Plan de la Constitución Política de la Nación
Mexicana, se preveía que los ciudadanos elegirían de modo indirecto a los diputados
federales, los senadores, los diputados de los congresos provinciales y a los
miembros del ayuntamiento (Tena, Óp. Cit; 147).
En el artículo 2, se pormenorizaba que los pueblos de menos de 1 000 “almas”
habrá un alcalde, dos regidores y un síndico; en los de “más de 3 000 almas”: dos
alcaldes, seis regidores y un síndico; en los de más de 16 000: dos alcaldes, seis
regidores y dos síndicos; en los de más de 40 000: Cuatro alcaldes, 12 regidores y
dos síndicos; en los de más de 60 000; Cuatro alcaldes, 14 regidores y dos síndicos;
y en los de más de 60 000; Cuatro alcaldes, 14 regidores y dos síndicos (Andrade,
2006; 42)
Acta Constitutiva de la Federación Mexicana. El congreso Constituyente reunido a
partir de 5 de Noviembre de 1823 emitió el 31 de Enero de 1824 el Acta Constitutiva
de la Federación Mexicana, en la que se establecían los principios básicos de la
organización federal que sería desarrollada en detalle por la Constitución que debía
de elaborar dicho congreso. En ella no existe alusión a los ayuntamientos. (Andrade,
Op Cit; Ibídem).
132
La constitución federal de 1824, que fue promulgada en 4 de Octubre de 1824, y
siguiendo la misma forma de la Acta Constitutiva no se hace referencia a los
Ayuntamientos, por estimar que esa materia correspondería a Constituciones
Estatales. Es una continuidad hacia el sistema Federativo, la división de Estados, la
Instalación de sus respectivas legislaturas y la erección de multitud de
establecimientos que han nacido en el corto periodo de once meses, podrán decir si
el congreso ha llenado en gran parte las esperanzas de los pueblos, sin pretender
por eso atribuirse toda la gloria de tan prósperos principios, ni menos la intervención
original de las constituciones que han dictado. Felizmente tuvo un pueblo dócil a la
voz del deber, y un modelo a imitar en la República floreciente de nuestros vecinos
del Norte (Tena, Óp. cit. 163)
De la constitución de 1836, se desenvolvió el sistema organizativo propugnado
por el partido conservador. Su jefe, Lucas Alamán, sostenía “estamos decididos
contra la federación; contra el sistema representativo por el orden de elecciones que
se han seguido hasta ahora; contra los ayuntamientos electivos y contra todo lo que
se llame elección popular, mientras no descanse en otras bases (Tena, Óp. Cit; 189),
de allí se deriva uno de los objetivos de nuestra investigación académica, desde el
ámbito de formular en la vida cotidiana, como se encuentra reflejada la autonomía
financiera con la serie de trasferencias o subvenciones otorgados por la federación
hacia los municipios.
Para los alcaldes, desde el texto constitucional se fijaban las bases para realizar
funciones de carácter jurisdiccional, que en ello se incluía el oficio de conciliador, se
133
encomendaban determinar sobre juicios verbales; dictar, en los asuntos
contenciosos, las providencias urgentísimas que no den lugar a ocurrir al juez de
primera instancia; instruir en el mismo caso las primeras diligencias en las causas
criminales, practicar las que le encargue los tribunales o jueces respectivos, y velar
sobre la tranquilidad y el orden público, con sujeción en esta parte a los
subprefectos, y por su medio a las autoridades superiores respectivas (Tena, Óp. Cit,
243).
Es necesario dar un salto cuantitativo, y ubicarnos en las bases para la
Administración de la República, emitidas por Antonio López de Santa Anna, en que
se da un giro hacia el partido conservador e instaura una dictadura personal. Prueba
de lo anterior, es que el 11 de Mayo de 1853, expide un decreto relativo a las
facultades de los gobernadores de los Estados, otorgando facultades de suspender y
remover los ayuntamientos y a sus individuos dando luego cuenta al supremo
gobierno (Cámara de Diputados, 2000; 174)En el decreto del Supremo Gobierno de
17 de marzo de 1855, a lo largo de 136 artículos, se señala que el desempeño de las
funciones administrativas y municipales estará a cargo de los intendentes (Cámara
de Diputados, 2000; 175).
Los intendentes que ejercían la máxima autoridad así como sus sustitutos serian
nombrados por el gobierno supremo a propuesta de los gobernadores, o libremente
si en esta vez se considera necesario). Los intendentes municipales durarían en su
encargo tres años, pero podrían ser nuevamente designados de manera continua e
indefinida (Cámara de Diputados; Óp. Cit, ibídem).
134
Resaltando, el contenido de carácter ecológico que se lee en la fracción X del
Articulo 16 que encomendaba a los intendentes a “Cuidar de la conservación de los
montes, bosques y arbolados, impidiendo que se destruyan totalmente, y obligando a
que se hagan los plantíos a medida que se ejecute el corte, conforme a las leyes
antiguas y demás que se expidan sobre el particular (Cámara de Diputados, 2000;
178).
Posteriormente dentro del Plan de San Luis (Dictado por Madero, en San Antonio,
Texas el 5 de Octubre de 1910); manifiesta que “la división de poderes, la soberanía
de los Estados, la libertad de los ayuntamientos y los derechos de los ciudadano,
solo existen escritos en nuestra Carta Magna; pero de hecho [...] las Cámaras de la
Unión no tienen otra voluntad que la del dictador. Los Gobernadores de los Estados
son designados por él, y ellos, a su vez, designan e informan de igual manera las
autoridades municipales (Cámara de Diputados, Óp. Cit; ibídem).
Ya entrando en la etapa revolucionaria Carranza, ya como primer jefe en 1914,
prescribe que los estados tendrían como base de su división territorial y de su
organización política al municipio libre (Cárdenas, 2000; 135).Por ello en el dictamen
legislativo que se presentó para la comisión ante el Congreso constituyente introdujo
algunas acciones al proyecto de Carranza, y que son;
[...] La diferencia más importante y por tanto la gran novedad respecto del
Constitución de 1857, es la relativa al establecimiento del municipio libre como la
135
futura base de la administración política municipal de los estados y, por ende, del
país. Las diversas iniciativas que han tenido a la vista la comisión y su empeño de
dejar sentados los principios en que se debe descansar la organización municipal, ha
inclinado a esta a proponer las tres reglas que intercala en el artículo 115 y que se
refieren a la independencia de los ayuntamientos, a la formación de su hacienda, que
también debe de ser independiente y al otorgamiento de personalidad jurídica para
que puedan contratar, adquirir, defenderse, etcétera.
Teniendo en cuenta que los municipios salen a la vida después de un largo
periodo de olvido en nuestras instituciones, y que la debilidad de sus primeros años
los haga victimas de instituciones más poderosas, la comisión ha estimado que
deben ser protegidos por medios de disposiciones constitucionales y garantizarles su
hacienda, condición sine quan non de vida y su independencia, condición de eficacia.
Igualmente ha creído bueno dar competencia a la Suprema Corte de Justicia para
resolver las cuestiones hacendarias que surjan entre los municipio y los poderes del
estado, estimando que los demás conflictos pueden ser resueltos por los tribunales
locales, según lo disponga cada Constitución, sin perjuicio del amparo de garantías,
que será siempre la mejor defensa de esta institución. Para evitar fraudes en la
contabilidad municipal, así como para asegurar al estado la parte de los impuestos
que le corresponda, se autoriza la vigilancia de interventores, que nombrara el
Ejecutivo Local. El artículo puesto en consideración de la asamblea estaba redactado
en los siguientes términos:
136
“Artículo 115. Los estados adoptaran, para su régimen interior, la forma de
gobierno republicano, representativito, popular, teniendo como base de su división
territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre, conforme a
las siguientes bases;
I.- Cada Municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular
directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre este y el gobierno del Estado.
II.- Los municipios administraran libremente su hacienda, recaudaran todos los
impuestos y contribuirán a los gastos públicos del estado en la proporción y término
que señala la legislatura local. Los ejecutivos podrán nombrar inspectores para el
efecto de percibir la parte que le corresponda al estado y para vigilar la contabilidad
de cada municipio. Los conflictos hacendarios entre el municipio y los poderes del
estado los resolverá la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos que
establezca la ley.
Para finalizar este sub apartado, es necesario conocer de una manera integral y
jurídica este artículo de manera vigente;
Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de
gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división
territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a
las bases siguientes:
137
I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular
directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos
que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno
municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad
intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.
Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos
popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato.
Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de
alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que
sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato.
Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de
propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de
suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el
periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.
Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus
integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido
y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las
causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan
tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (hacer los, sic DOF
03-02-1983) alegatos que a su juicio convengan.
138
Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su
suplente, o se procederá según lo disponga la ley.
En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta
absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren
en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de
los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que
concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el
número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de
elegibilidad establecidos para los regidores;
II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su
patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en
materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de
policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de
observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la
administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y
servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y
vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:
139
a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento
administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las
controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los
principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los
miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio
inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al
Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;
c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren
tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción
VII del artículo 116 de esta Constitución;
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función
o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura
estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos
o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento
respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
a) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los
bandos o reglamentos correspondientes.
140
Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos
mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los
municipios y el gobierno del estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos
derivados de los incisos c) y d) anteriores;
III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas
residuales;
b) Alumbrado público.
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.
d) Mercados y centrales de abasto.
e) Panteones.
f) Rastro.
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.
h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía
preventiva municipal y tránsito; e
i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones
territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad
administrativa y financiera.
141
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o
la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por
las leyes federales y estatales.
Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y
asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio
de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación
de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las
legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento
respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de
manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma
temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el
Estado y el propio municipio.
Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y
asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.
IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los
rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y
otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los
Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división,
142
consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de
valor de los inmuebles.
Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga
cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas
contribuciones.
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los
Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen
por las Legislaturas de los Estados.
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las
contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en
relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios
en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo
estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los
Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por
particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a
los de su objeto público.
Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas
estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de
143
mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de
base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios,
revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán
aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán
incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que
perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el
artículo 127 de esta Constitución.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa
por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;
V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas,
estarán facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano
municipal;
b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán
estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación
o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la
participación de los municipios;
144
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en
la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de
pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e
i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del
artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones
administrativas que fueren necesarios;
VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos
o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica,
la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de
sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el
desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos
de la Ley de Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes que el
145
Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de
fuerza mayor o alteración grave del orden público.
El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde
resida habitual o transitoriamente;
VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación
proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por
las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el
Artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.
IX. Derogada.
X. Derogada. (CPEUM; ART 115)
Con referencia a la dimensión jurídica y financiera actual en el Estado Mexicano
debemos destacar el punto cuarto en cuanto a que los municipios administraran
libremente (no de manera financiera) su hacienda, conformada entre otros
elementos por;
Tabla 11; Libertad Hacendaria vs Autonomía Financiera.
a) Rendimientos de bienes que les pertenezcan.
b) Contribuciones.
c) Otros ingresos que las legislaturas establezcan a su
146
favor.
Fuente; elaboración propia con información de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos (CPEUM; Art; 115; Frac: IV).
De esta misma manera la clasificación para la autonomía financiera municipal se
retoma en las siguientes disposiciones de la clasificación de contribuciones que se
integran del formato siguiente;
a) Contribuciones, incluyendo tasas adicionales, establecida por los Estados sobre
propiedad inmobiliaria, fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora,
así como las que tengan como base el cambio de valor de inmuebles,(El municipio
podrá celebra convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas
funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones).
b). Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los
Municipios con arreglo a las bases, Montos y plazos que anualmente determine las
legislaturas de los Estados.
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
(CPEUM; Art; 115; Frac: IV).
3.4 AUTONOMÍA FINANCIERA; SU APLICACIÓN LEGISLATIVA EN UNAENTIDAD DE LA REPÚBLICA MEXICANA.
147
En su segmentación conceptual y también operacional la autonomía financiera
municipal, está siempre retoma los matices políticos, administrativos y financieros,
siendo esta última a desarrollarse en esta investigación, sin desconocer o tratar las
anteriores matices por vertebrar estos a la institución del municipio en el Estado
Mexicano, en un primer acercamiento la autonomía financiera se entiende como la
capacidad del municipio para contar con recursos suficientes derivados de renglones
tributarios exclusivos, así como el libre manejo de su patrimonio y la libre disposición
de su hacienda (Quintana; 2008: 194), en esta definición operacional otorgada por
este intérprete del derecho toma el acercamiento de la dimensión de la autonomía
como es lo político y administrativo.
Es en la autonomía financiera municipal en donde se desarrolla toda la
administración local de esta organización pública con una connotación política-
administrativa, que a su vez se encuentra investida de una autoridad para decidir y
administrar un conjunto de limitado de asuntos públicos dentro de un territorio
relativamente pequeño que constituye una subdivisión del gobierno nacional o
regional. La administración local está situada en la base de la pirámide de las
instituciones gubernamentales, en cuyo vértice se halla el gobierno nacional y en
cuyos escalones centrales se hallan los gobiernos intermedios (Estados, regiones,
provincias). Normalmente, el gobierno local goza de jurisdicción general y no se
limita a desempeñar una función o servicio específico.
De lo anterior, nuestra investigación académica deberá de tomar como variable
independiente la obtención y administración de los ingresos desde el ámbito
institucional y de la normativa legal, de un estado de la República Mexicana de
148
mayor representación en nuestro objeto de Estudio, no sólo en términos
paradigmáticos del Municipio en México, al señalar como periodo de la gestión
municipal de cuatro años, por disposición del su Código Municipal del Estado de
Coahuila de Zaragoza (CMC; Art; 41).
Con esta misma relevancia paradigmática el estado de Coahuila de Zaragoza;
(cuna de don Miguel Ramos Arizpe, padre del Federalismo Mexicano, impulsor nato
de la autonomía municipal de la naciente nación Mexicana), también se destaca de
manera contextual el Código Financiero para los Municipios de Coahuila de
Zaragoza (CFMC), (integrado por 38 Municipios, según lo dispuesto por el artículo
158-G, de su Constitución local, siendo los siguientes; Abasolo, Acuña, Allende,
Arteaga, Candela, Castaños, Cuatro Ciénegas, Escobedo, Francisco I. Madero,
Frontera, General Cepeda, Guerrero, Hidalgo, Jiménez, Juárez, Lamadrid,
Matamoros, Monclova, Morelos, Múzquiz, Nadadores, Nava, Ocampo, Parras,
Piedras Negras, Progreso, Ramos Arizpe, Sabinas, Sacramento, Saltillo, San
Buenaventura, San Juan de Sabinas, San Pedro, Sierra Mojada, Torreón, Viesca,
Villa Unión y Zaragoza), desde su artículo primero, párrafo segundo, comprende a la
actividad financiera municipal, con los siguientes elementos;
149
Diagrama 3; Actividad Financiera Municipal; su desarrollo actual.
Fuente; Elaboración propia, del autor de documento con base en Código Financiero para
los Municipios de Coahuila de Zaragoza, (CFMC; ART 1).
Desde el ámbito institucional y coincidente con nuestro tema de investigación el
Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, (INAFED; 2012) y la
legislación ultima en cita; (CFMC; Art; 4) clasifican a los ingresos donde interviene la
administración financiera municipal en dos rubros, desde los ingresos propios,
encentrándose en ellos los impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y
contribuciones de mejora directamente recaudados por la tesorería municipal; y las
trasferencias intergubernamentales, que son los recursos trasferidos por la
Federación o el estado en el marco de una coordinación fiscal, de esta clasificación
se derivan a su vez de libre ejecución (Participaciones en los ingresos federales) o
condicionados en su gasto, específicamente las aportaciones federales.
Obtención yadministraciónde los ingresos;
Presupuestación,ejercicio y controlde gasto;
Administracióndel patrimonio;
Concentración yejercicio de ladeuda;
Contabilidad ycuenta pública;
Coordinación ycolaboraciónintergubernamental
ProcedimientosAdministrativos.
150
Para los doctrinistas españoles Álvarez Fernando, Juan y Amelia Díaz (2007), y
tomando la referencia de Musgrave (Citado en Álvarez, et al; 2007; 55), para que sea
eficaz la distribución financiera y fiscal esta deberá ser uniforme en una área donde
exista un alto grado de movilidad de capital, trabajo y residencia y ha de ser una
función del gobierno de la nación. Al trasladar estas disposiciones hacia la hacienda
local, esto mismo autores señalan que toda la financiación de las haciendas
subcentrales, se toman desde su Fuente de ingresos, impuestos trasferencia y
emisión de deuda (Álvarez, et al; 2007; 55), esta misma disposición se encuentra
reproducida en el Código Financiero Municipal del Estado de Coahuila,
estableciéndose por tanto como un referente contextual de nuestro objeto de estudio.
Siguiendo con estos mismos autores coincidimos en cuanto a las distintas
posibilidades con las que cuentan las haciendas subcentrales en cuanto a la relación
de los impuestos, mismo que los clasifican en;
I) Impuestos compartidas.- Esta modalidad se presenta cuando un impuesto es
utilizado por más de un nivel de gobierno.
II) Impuestos Cedidos.- Cuando el gobierno central diseña todos los elementos
esenciales del impuesto, tales como sujeto pasivo, base imponible y tipo impositivo.
El gobierno subcentral únicamente se queda con todo o parte de lo que recauda en
su jurisdicción.
III) Impuestos Propios.- Impuestos que el gobierno subcentral, además de
quedarse con la recaudación, diseña todos los elementos del impuesto para los
residentes de su jurisdicción.
151
IV) Participación en impuestos.- Cuando el diseño del mismo corresponde al
gobierno central y éste está obligado por ley a trasferir parte de lo recaudado a los
gobiernos subcentrales (Álvarez, et al; 2007; 56),
El orden normativo jurídico del estado de la República Mexicana anotado, realiza
una clasificación de los ingresos en su ámbito municipal en contribuciones e ingresos
no tributarios, los primeros son impuestos, derechos y contribuciones especiales
(CFMC; Art; 4: 5); la clasificación otorgada por este cuerpo normativo para los
ingresos no tributarios es de productos, participaciones, aprovechamientos e ingresos
extraordinarios (CFMC; Art; 10).
Alejándose de las trasferencias de la Federación o del estado, con el objetivo de
construir una verdadera autonomía financiera en sus 38 municipios. Volteando hacia
la realidad actual de los municipios del Estado Mexicano, esto contrasta con una
realidad diferenciada en este aspecto, porque con base en los siguientes datos
estadísticos se corrobora los síntomas de una apatía recaudatoria y una tutoría
monetaria de parte de la federación y los estados.
Tabla 12; Porcentajes de Gasto total recaudado, cobertura y costo de nómina
de manera propia según año.
Año Porcentaje del Gasto total del municipio recaudado de manera propia
1999 22.4%
152
2010 20.8%
Año Porcentaje de cobertura de sus gastos de operación.
1999 46.5%
2010 43.5%
Año Porcentaje de costo de nómina con recursos propios
1999 80%
2010 66%
Fuente; Elaboración propia del autor del documento con base en los datos de(INAFED; 2012).
La autonomía financiera en el Estado Mexicano deberá de alejarse cada vez más
de los ingresos federales, de lo contrario continuará en la imposibilidad de innovar y
gestionar sus cambios constitucionales otorgados en el año de 1983 y 1999, a través
de las reformas constitucionales otorgadas para los municipios, como lo señala de
manera estructural el Council of Europe “ si la autonomía local es un objetivo tanto
político como económico, las autoridades locales requieren, en la medida de lo
posible, no depender de las trasferencias de órdenes superiores de gobierno, ya que
la administración de impuestos propios les proporciona una base presupuestaria más
segura y sostenible en el largo plazo” (Council of Europe; 1992: citado por INAFED;
2012).
3.5 AUTONOMÍA FINANCIERA EN EUROPA.
153
Una forma determinante para analizar y describir la situación entre la autonomía
financiera en el Estado mexicano y Europa es comparar su alcance señalando como
uno de las partes concordantes en sus 28 Estados que la integran, con situaciones
heterogéneas en el ámbito político- administrativo y jurídico, pero también con
similitudes en cuanto a contar como parte fundamental de su integración al
Municipio, así como el reconocimiento de principios señalados en la Carta Europea
de Autonomía Local desde mediados de la década de los años ochenta (1985). La
similitud en este supuesto entre el Estado mexicano y Europa, es contar en su forma
básica política al municipio así como su reconocimiento de la autonomía desde
instrumentos jurídicos.
Una de las variables independientes a analizar y considerar a través del desarrollo
de este apartado es la competencia asignada a los gobiernos locales para la
prestación de los servicios públicos (VI), la variable independiente (VD) para
corroborar lo anterior son los niveles de transferencia e impuestos asignados para
cada uno de los Estados, siendo nuestra variable intermedia la autonomía financiera
de los gobiernos locales (VM).
Por la importancia requerida de todo documento en cuanto a su alcance y
contenido de carácter científico, es preciso señalar la conjunción de variables en un
sentido esquemático como se muestra en el siguiente esquena de análisis para este
sub apartado ( y como una correlación directa de fundamentación y corroboración de
nuestra hipótesis de estudio, tal y como se ha desarrollado en los apartados 2.4 y
154
3.4) en cuanto a la descripción de las unidades de análisis propuestas en el siguiente
orden (complementadas de manera posterior con el método a utilizar para ello)
Diagrama 4; Descripción de Variables.
Fuente; Elaboración propia del autor del documento.
Con base en lo anterior nuestro objetivo en este sub apartado será demostrar sus
causas y contornos desde el ámbito financieros, comparando los casos en donde
este simultáneamente presentes o ausentes el control gubernamental para mantener
su libertad o sometimiento en cuanto a la disposición de recursos económicos como
parte de su autolimitación a la autonomía financiera (para el caso del Estado
mexicano, es importante retomar lo descrito en cuanto al nivel de transferencias
federales, la disposición de los impuestos, así como la descripción dada por los
presidentes municipales en nuestro caso de estudio), se reconoce la diferenciación
de las combinaciones de circunstancias para probar que uno depende de otro
(Durkheim; 1988: 17); una forma de reducir esta complejidad es recurriendo al
método comparativo propuesto por Durkheim (1988), porque aun cuando estos
Variableintermedia
Variabledependiente
Variableindependiente
Autonomía
Financiera
Municipal Transferencias,
impuestos.
Competencias de
los gobiernos
locales
155
eventos pueden ser producidos de manera artificial a voluntad del observador el
método es por lo tanto una experimentación propiamente dicho.
De manera analógica a este supuesto, no nos es dado producir los hechos y sólo
podemos cotejarlos tal y como se han producido espontáneamente el método que se
emplea es el de experimentación indirecta o método comparativo (Durkheim; 1988:
56). En esta operacionalización del estudio a realizar, donde se ha definido el
universo, así como las muestras y unidades de análisis el método a utilizar por una
parte, y establecer cómo se van a ser observadas o medidas estas variables de la
similitud (Vieytes; 2004; 15) o desigualdad de la autonomía financiera en Europa y el
Estado mexicano.
El punto de arranque para el análisis comparativo, será dimensionar y ponderar
los alcances en la competencia de prestación de servicios en el continente Europeo,
reconociendo la tendencia actual de algunos municipios y regiones (interpretada esta
como una conglomeración de municipios donde convergen la gestión y desarrollo de
competencias cedidas los gobiernos locales) para la prestación de los servicios
municipales.
Existe una afectación por las evoluciones de corte sectorial y de ámbito general,
por no ser continua en todo el continente (España, Italia, Portugal y Reino Unido) su
situación es indecisa respecto a la competencia a desarrollar en este ámbito
(Marcou, et al; S/f). Bajo este mismo contexto comparativo de manera primera será
analizar la clasificación que se tiene en relación a la distribución de la forma de
gobierno, como parte del fundamento básico del municipio;
156
Tabla 13; Niveles de Gobierno por País.
Niveles Estados Unitarios Estados compuestos
3 Niveles; municipio;departamento/Provincia/Condado/Distrito; Región o entidadFederada
Francia, Polonia Alemania, Bélgica,
España, Italia.
2. Niveles
1). Municipio; Provincia/Departamento/distrito/Condado.
2). Municipio, región o entidadfederativa
1) Croacia, Grecia, Hungría,
Irlanda, Letonia, Noruega,
Países Bajos.
2).- Reino Unido (Inglaterra,
País de Gales). Suecia.
2). Albania, Dinamarca (el
01/01/2007), Francia (Paris),
República Checa, Serbia
1). Ninguno
2).Alemania (Kreifrei)
Austria, Bélgica,
(Bruselas capital),
Federación de Bosnia
y Herzegovina,
Portugal, (regiones
insulares), Reino Unido
(Escocia), Suiza.
1). Nivel; Municipio y agrupaciónde municipios
1) Reino Unido (Inglaterra;
Unitary Councilis,
Metropolitan districts),
Bulgaria, Chipre,Estonia,
Finlandia, Islandia, Lituania,
Malta, Ex República
Yuguslavia de Macedonia,
Montenegro, Luxemburgo,
Portugal (continental),
RepubliKa Speska, Serbia,
Eslovenia.
2). Algunas capitales;
Bucarest, Budapest, Praga,
Zagred.
Alemania (ciudades-
estado Berlín, Bremen,
Hamburgo). Austria
(Viena).
Fuente; (Marcou, et al; S/f).
157
El grafico anterior demuestra una distinción en cuanto a la clasificación de los
diferentes niveles de gobierno existente en un sentido político, permitiendo una
referencia de las competencias de los municipios (en materia de prestación de
servicios) describiéndose a su vez una tendencia vivida para la descentralización de
los Estados, transmitiendo hacia los gobiernos locales una serie de competencias de
servicios, en atención a la respuesta de los diferentes Estados ante los momentos de
adaptación económica y funciones a desarrollar por este nivel de gobierno, siendo
diferente en cada una de ellas.
Esta vivencia se encuentra principalmente a partir de la década de los años
ochenta, como parte de una descentralización de los Estados, explicado como una
respuesta al reacomodo de la función económica (Boiser 1990; 6).
En el siguiente cuadro se mostrara las repercusiones en cuanto a los gastos
realizados por cada uno de los gobiernos locales desde su referenciación al gasto
público, con lo cual se plasma un interés de parte de los gobiernos centrales para
tratar de incrementar su legitimidad mediante una aparente cesión de poder hacia los
gobiernos locales (competencia en la prestación de servicios) pero también como
una manifestación de contrarrestarles autonomía financiera al someterlos
económicamente a su cumplimiento, y más aún tratarlos de responsabilizarlos de los
costos por los servicios públicos en un momento actual de crisis (Cardozo 1998; 16).
El siguiente cuadro muestra los gastos realizados por cada una de los gobiernos
locales en relación directa con su producto interno público;
158
Tabla 14; Gastos Públicos Locales sobre el Producto Interno Bruto (2005)
Fuente; Eurostat 2005. Citado en (Marcou, et al; S/f).
Con el grafico anterior se describen los porcentajes de los gastos públicos locales
obtenidos desde el Producto Interno Bruto, establecen su relación directa con la poca
disposición que se tiene sobre ello, situación que afecta de la misma manera que en
el Estado mexicano su relación de recaudación y destino que se tiene, pero también
se deberá considerar los alcances en cuanto al poco ejercicio pleno obtenido de
159
parte de los gobiernos locales en relación con dicho volumen de recursos,
actualizándose de esta forma la comparación propuesta para este sub apartado.
A pesar de contar con una Carta de Autonomía Local, mediante la cual se
establece como una de las necesidades de los gobiernos locales de contar con
“recursos propios suficientes” estos se destinan de manera desproporcionada a las
mismas capacidades de recaudación como se muestra en el anterior gráfico, donde
se puede estar en el Rango de 0.70 para el caso de Malta, hasta llegar a un nivel
representativo de un 33% de gasto público local sobre el Producto Interno Bruto,
corroborándose entonces también la disparidad de las capacidades de los gobiernos
locales para afrontar la libre disposición de sus recurso, que de manera igualitaria
sucede en el Estado mexicano.
La falta de libertad de sus recursos financieros para el cumplimiento de sus
competencias (en el Estado mexicano el cumplimiento de estas competencias,
transitan desde la infraestructura como es agua potable, alcantarillado, recolección
de residuos, hasta las más complejas como el de Seguridad Pública en el ámbito
preventivo), así como el desarrollo y construcción de la autonomía financiera
municipal en ambos objetos de estudio, como se demostrara en la siguiente tabla de
transferencias e impuestos para los gobiernos locales.
A pesar de contar en Europa con una Carta de Autonomía Local y desde la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cierto es que asistimos a
160
un cumulo de competencias para desarrollar sin contar con los “recursos propios
suficientes” para afrontarlos, y más aún con la limitación desde la fiscalidad para su
pleno desarrollo, llegando hasta extremos considerables como es la forma atípica
presentada entre el impuesto compartido más las trasferencias logradas sobre el
total de los ingresos, así como el porcentaje obtenido en relación con los impuestos
compartidos sobre el total de los ingresos, como es el caso de Estonia según se
muestra en la siguiente tabla de la estructura de los presupuestos, tomando en
consideración la fiscalidad propia y transferencias o impuestos compartidos.
Tabla 15; Estructura de los presupuestos locales; fiscalidad propia ytransferencias o impuestos compartidos.
Fuente; Dexia, 2002, Consejo de Europa, 2003, 2005 (Marcou, et al; S/f).
47%51%
36%42%
62%58%61%
18%55%
88%22%23%
42%60%
46%8%
61%73%
21%35%
32%36%
57%67%
45%71%
55%64%
38%61%
13%22%
40%18%
14%45%
0%10%
5%50%
27%1%
42%57%
31%34%
26%70%
24%15%
78.30%32%
15%43%
7%33.50%
32%3%
8%13%14%
19%57%
44.35%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Albania (2005)
Austria
Fed. Bosnia-Herz.
Croacia (2005)
España
Finlandia
Grecia
Irlanda
Italia
Lituania
Montenegro (2005)
Países Bajos
Portugal
Rumanía
Eslovaquia
Suecia
Ingresos por impuesto local (=impuestos controlados por el gobierno local) respecto al total de ingresos (%)Impuestos compartidos + transferencia sobre total de ingresos (%)
161
Al existir una dispersión de los datos en cuanto a los porcentajes entregados en el
ámbito de los gobiernos locales en Europa, muestran por ello mismo las causas
contrastantes para la construcción de la autonomía financiera, porque por un lado
cuentan con ingresos por sus propios impuestos (situación asimilable a la disposición
constitucional del Estado de mexicano de otorgarle al municipio la libertad de su
hacienda, pero también la vigilancia de la disposición de los recursos y su forma de
compartirlo con el gobierno federal en el ámbito de la Comunidad Europea se
muestra esta misma situación en su Carta de Autonomía Local, al disponer que los
gobiernos locales deberán de contar con “recursos propios suficientes”, los cuales
serán de orden “proporcional a las competencias previstas por la Constitución y por
la Ley; artículo noveno de la Carta Europea de Autonomía Local en su primer y
segundo apartado).
Ante la competencia de funciones (VI) y la construcción de autonomía financiera
(VM), se visualiza desde el anterior tabla muestra la correspondencia entre las
competencias y los recursos (VD), lo cual depende de la estimación de los costes y
su proporción para la población. Se trata por lo tanto de una exigencia de todos los
gobiernos locales a los poderes superiores (situación que permea para el caso del
Estado mexicano, en referencia a la competencia de servicios) de los que dependen
sus recursos (Marcou, et al; S/f). La anterior situación detiene la construcción de
autonomía financiera municipal. Por tanto en adelante toda transferencia de
competencias en el ámbito municipal, deberá estar acompañada de transferencias
adecuadas para su cumplimiento, tal como se establece en la Carta de Autonomía
Local, y no dispuesta en la Constitución Mexicana de una manera precisa.
162
Esta diferenciación de elementos permitió comparar entre un Estado y una
Comunidad como es Europa, donde se muestras de manera similar la falta de
elementos para proyectar la autonomía financiera de los gobiernos locales en
términos financieros como sucedió en su momento en Francia donde la ley de 1982 y
en la constitución en 2003 (artículo 72 párrafo de 2 a 4), así como de Alemania, con
su revisión constitucional en 2006, establece la prohibición de que se atribuyen
competencias materiales a los municipios y a sus agrupaciones a través de la ley
federal, señalan la necesidad de contar con una trasferencia adecuada de recursos
para su cumplimiento (Marcou, et al; S/f). En el Estado mexicano se tiene una mera
descripción no del acompañamiento de recursos financieros, sino una serie de
condicionantes para cumplir su competencia (VI), tomando en consideración
situaciones casuísticas como es el territorio, condición socio-económica, capacidad
de tipo administrativa y financiera (CPEUM; art 115 fracción III inciso I), y todas ellas
sometidas a la decisión de las legislaturas de cada una de las treinta y dos entidades
del Estado mexicano.
163
CAPÍTULO CUARTO; ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA FINANCIERAMUNICIPAL; UNA CONTEXTUALIZACIÓN
“La sociedad municipal existe, pues, en todos los
pueblos, cualesquiera que sean sus usos y sus
leyes, es el hombre quien hace los reinos y crea las
repúblicas, el municipio parece surgir de las manos
de Dios. Pero si el municipio existe desde que
existen hombres, la libertad municipal es cosa tan
rara como frágil” (De Tocqueville; 2001; 44).
Para un primer acercamiento teórico- metodológico de este apartado, es necesario
precisa la determinación de una teoría científica y su efectividad práctica, es decir, se
debe tomar en cuenta varios aspectos o criterios, tales como que esta solucione
problemas teóricos o las incógnitas, tenga amplia capacidad para representar y
operar fenómenos difícilmente manejables a nivel empírico, o presente un
desarrollado poder predictivo para aquellas situaciones análogas al fenómeno
estudiado, entre otros aspectos que sabrá operar el investigador de un fenómeno
social (Merino; 2010, 514). A pesar de que en la actualidad en el Sistema del
derecho, principalmente en el Estado Mexicano, es difícil encontrar teorías
específicas que den cuenta y se justifique por sí misma la tarea de dar respuesta a
los grandes problemas del desarrollo, principalmente en el nivel municipal, regional o
nacional. Las respuestas se muestran escasas ante el tema de Hacienda municipal,
que se encuentra interconectada con la globalización, transnacionalización y demás
fenómenos determinante de la economía; los cuáles de manera directa inciden en
un debilitamiento constante de la autonomía financiera de los gobiernos locales.
164
Al ser el municipio una institución implícita en el orden jurídico, este también toma
una connotación política, según la cual, se estructura una determinada comunidad
asentada sobre el territorio del Estado. Sus elementos se equiparan formalmente a
los de la entidad estatal misma, pues como ella, tiene un territorio, una población, un
orden jurídico, un poder público y un gobierno que lo desempeña. Sin estos tres
últimos elementos y primordialmente sin el jurídico, no puede concebirse
teóricamente, ni existir fácticamente el municipio. Por tanto, no hay, como lo pretende
algunos intérpretes del derecho como Moisés Ochoa Campos, “Municipios
Naturales”, ya que el municipio entraña una entidad jurídico- Político que tiene como
elementos estructura formal una determinada comunidad humana radicada en un
cierto espacio territorial. Estos elementos ópticos o naturales por sí mismos, es decir,
sin ninguna estructura Jurídico – Político en la que se proclame la autonomía o
autarquía de que hemos hablado, no constituyen el municipio cuya fuente es el
derecho fundamental del Estado a que pertenezca (Burgoa; 1976; 287). Porque la
administración pública municipal en México ha sido objeto de interés creciente,
especialmente a partir de la reforma del artículo 115 constitucional de 1983.
La bibliografía que se ha generado sobre el tema es abundante, no sólo en el
aspecto teórico sino en estudio de casos concretos, lo que le da una riqueza que
contrasta con la que hay sobre administración pública federal y estatal donde,
paradójicamente, se elaboran menos estudios de caso y tiende más a la reflexión
general. Sin embargo, dentro de esta auge de interés por la administración pública
municipal, hay una propensión a aislar el análisis de está respecto de los múltiples
165
factores externos que la condicionan y hasta determinan, con lo cual se sacan
conclusiones dudosas, sino es que erróneas (Olmedo, 2008; 27).
4.1 AUTONOMÍA FINANCIERA DESDE LA DOCTRINA JURÍDICA MEXICANA;UNA COYUNTURA ACTUAL.
Las dos conclusiones más importantes en la coyuntura actual, referida a la
autonomía financiera municipal, siendo objeto de debate en el Congreso Federal
como Locales, se encuentran en las siguientes disposiciones;
1.- La administración pública municipal funciona mal porque el periodo de gobierno
de tres años es muy corto. En consecuencia, es necesario introducir la reelección
para el periodo inmediato, o bien para ampliarlo a cuatro, cinco o seis años, con el fin
de asegurar la continuidad de políticas y obras de mediano y largo plazo.
2.- La administración pública municipal funciona mal porque los funcionarios
públicos tienen bajo grado de escolaridad, escasa capacitación y alta rotación en los
puestos (ya que cada tres años el nuevo gobierno cambia o los despide). En
consecuencia, es necesario intensificar la capacitación e introducir el servicio público
de carrera con el fin de asegurar la capitalización, la acumulación de experiencias y
la continuidad y mejora de la administración (Olmedo, 2008).
Ciertamente estas afirmaciones tienen argumentos fundados. Tal vez la
ampliación del periodo de gobierno o la reelección sean positivos (sin meternos en el
166
espinosos debate político sobre la reelección). Sin duda, es mejor que los
funcionarios tengan capacitación a que no la tengan, pero de ahí no puede concluirse
que, por esas razones, la administración pública funciona mal, (y la autonomía
financiera municipal pase desapercibida por la mayoría de sus funcionarios) por lo
tanto, que los municipios particularmente los rurales, no logran desarrollarse en lo
económico y lo social. (Olmedo, 2008; 29).
En otras palabras, a la luz de los hallazgos anteriores, ligadas más hacia el
cambio institucional como parte de la administración pública en el orden municipal,
se destacan en los ayuntamientos del SMM, tres factores principales;
1). La falta de sistema de servicio civil de carrera o, si existen, su desarrollo
insuficiente para garantizar el cumplimiento de los principios de neutralidad,
capacidad y merito en la valoración del desempeño de los servidores públicos
municipales.
2). La inestabilidad institucional motivada por la prohibición constitucional para la
reelección de las autoridades municipales, que inexorablemente conduce a los
actores políticos a privilegiar sus objetivos de corto plazo en detrimento de otros
objetivos de mayor alcance.
3). La incapacidad institucional de los ayuntamientos para organizar las tareas
indispensables que posibiliten a los actores políticos asumir un proceso de discusión
y negociación eficaz para construir opciones viables para emprender reformas
administrativas sustantivas (Arias de la mora., 2010; 73).
167
Situación reproducida en el ámbito de Latinoamérica por su debilitamiento de la
administración pública por medios de los factores siguientes (Ramió, et al; 2005; 14
ss.);
1.- Los procesos de reproducción de instituciones propias de otros contextos de
referencia, que pueden interpretarse en términos de isomorfismo institucional, ya sea
de carácter mimético cuando responden a una opción de la propia Administración,
coercitivo cuando ésta se ve obligada a reproducir dichas instituciones, o de presión
normativa cuando el proceso obedece al seguimiento acrítico de aquello establecido
por determinados colectivos profesionales. Suele decirse que América Latina es un
“gran exportadora de materia prima” y “una gran importadora de modelos” (políticos,
de Estado, de descentralización o de gestión, entre otros). La traslación directa de
estos arreglos institucionales exógenos a realidades políticas, administrativas,
sociales y económicas para las que no fueron diseñados suele comportar desajustes
que tienden a limitar los resultados previstos cuando no a generar nuevos problemas
añadidos a los que se pretendía dar respuesta.
2.- La inestabilidad y falta de continuidad institucional como rasgo distintivo de
buena parte de los sistemas administrativos latinoamericanos. Conectando con el
punto anterior, la periodicidad con la que realizan los procesos de isomorfismo
institucional apuntados dificulta la consolidación de las opciones seleccionadas,
dando lugar a cambios continuos de orientación y de modelos de referencia. Este
fenómeno, que se ha denominado “efecto Penélope” consiste en tejer de día
(mandato presidencial) y deshacer de noche (el siguiente mandato presidencial),
168
comporta que ningún modelo institucional, equivocado o no, consiga alcanzar la
permanencia mínima para ofrecer algún tipo de rendimiento, y
3.- La ausencia de un servicio civil de carrera y/o los problemas de su diseño
institucional. Que una organización pública consiga llegar a ser fiable, predecible,
segura, eficaz y eficiente depende en buena medida de la calidad profesional del
personal que la integra. El desarrollo de sistemas de servicio civil de carrera
concebidos como instituciones, esto es, como reglas del juego para conseguir la
implantación efectiva de los profesionales que integran la organización, resulta ser un
elemento clave de la fortaleza institucional de las administraciones públicas. Pero
para lograr un servicio civil de carrera funcional a los objetivos y retos planteados a
las administraciones públicas latinoamericanas es necesario atender a su sistema de
selección, carrera profesional, incentivos, clima laboral, valores y ética pública, entre
otros. Y un elemento esencial e ineludible es conseguir que estas reglas del juego
operen bajo los principios de neutralidad, igualdad, capacidad y mérito. Las
soluciones facilitadas por los distintos modelos internacionales de referencia plantean
distintos escenarios, con equilibrios adaptados a necesidades frecuentemente
alejadas de las características predominantes en el contexto latinoamericano (Ramió,
et al; 2005; 14 ss.)
169
4.1.1 TIPOLOGÍAS DE AUTONOMÍA; SU VIGENCIA Y APLICACIÓN EN ELESTADO MEXICANO.
En la actualidad en el Estado mexicano, los intérpretes del derecho buscan ubicar
desde la doctrina al municipio mediante dos posturas con el objetivo preciso para
determinar su naturaleza en términos jurídicos desde dos perspectivas. Una de ellas
como objeto de estudio se ubicada en la rama del Derecho Administrativo, al
establecer como parte de un organismo descentralizado de la administración pública,
(como se encontraba hasta antes de la reforma de 1999 en su artículo marco
constitucional), correlacionando a su vez su carácter de descentralizado en la
administración pública. De forma contraria a lo anterior existe otra perspectiva de
orden constitucional para ubicarlo como “orden de gobierno”, formulado como de un
primer orden (López; 1999; 90 ss.). En una interpretación amplia de su corriente de
interpretación (Administrativa o Constitucional) el municipio como institución y primer
orden de acercamiento para con los integrantes de un espacio determinado y
clasificado en su ámbito institucional, éste se encuentra como célula básica del
cuerpo político del Estado mexicano, siendo una correlación entre las instancias
jurídicas, políticas o sociales de una comunidad básica, es decir, se trata de una
asociación de orden primario (natural) y fundamental para concretar el bienestar
colectivo (Ugarte; 1985; 132), con un objetivo específico de conjuntar a una sociedad
determinada en un espacio físico, en una gestión autónoma de sus intereses de
convivencia primaria, regido por ordenamientos normativos jurídicos mediante un
concejo o ayuntamiento, con base en la división territorial y organización política
administrativa de un Estado (Ugarte; ibíd.).
170
Para este primer momento denominares la autonomía en desde un perspectiva
conceptual operacional 4 y será descrita como un derecho del municipio para que
libremente, y dentro de su esfera de competencia, elija gobernantes (autonomía
política); administre los recursos de los cuales dispone (autonomía financiera desde
su hacienda); se otorgue sus propias normas de convivencia (autonomía jurídica-
política); y establezca políticas locales que solucionen los problemas que atañen a la
comunidad que gobierna (autonomía administrativa) (Rendón; 2007. Quintana; 2008)
Con base en la anterior postura doctrinal del municipalismo en el Estado
mexicano, la autonomía se encuentra establecida en las siguientes perspectivas,
como es de orden político, financiero y administrativo, para el análisis de esta
investigación nos concretamos a la segunda de las anotadas, pero sin dejar de
desconocer a las anteriores, al ser imposible desapartarse de ellas en un estudio de
este tipo. Para lo anterior debemos acotar en cuanto a la “autonomía política”,
tomando como referente la distribución organización establecida en nuestra
República Mexicana, el municipio toma el orden de nuestra organización territorial,
político y administrativo, al establecer a las entidades federativas o “estados
federados” la obligación de adoptar en su régimen interior la “forma de gobierno
republicano, representativo y popular” teniéndolo como base.
Lo anterior, establece el contenido de esta autonomía municipal en sentido
político en la disposición constitucional de fundamentar la “libertad política” del
4 Se trata de una definición operacional del documento interpretada esta como un procedimiento paradescribir las actividades realizadas por el investigador social, para acercar al lector a través de estaconstrucción, en las percepciones sensoriales tomadas en su investigación (Reynolds, 1983:52).
171
municipio para elegir al Ayuntamiento en forma popular y directa, como titular de la
administración municipal (CPEUM; Art 115; FI). Con esta reforma constitucional
analizada en líneas anteriores se destaca al municipio como un poder público, no
solamente como órgano de carácter administrativo dimensionándose además su
autonomía de carácter político, según se ha reconocido por la autonomía política del
municipio (Covarrubias, 2004).
La autonomía financiera, como una se segunda caracterización de la autonomía
del municipio esta es de orden financiero, establecidas de manera precisa en su
artículo marco, como fuentes de orden tributaria, sin perjuicio de las competencias
otorgadas por leyes o convenios, siendo de orden normativo su régimen financiero y
la libre administración de la hacienda municipal (Rendón; 2005; 13). Estas
disposiciones se encuentran en el artículo marco constitucional, a partir de las
reformas de 1983, estableciéndose en su fracción IV;
“Los Municipios administran libremente su hacienda, la cual se forma por (DOF.,
1983 Febrero 3);
a) Rendimientos de bienes que les pertenezcan.
b) Contribuciones
c) Otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor.
a) Contribuciones, incluyendo tasas adicionales, establecida por los Estados sobre
propiedad inmobiliaria, fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora,
172
así como las que tengan como base el cambio de valor de inmuebles, (El municipio
podrá celebra convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas
funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones) (Reformado;
DOF., 1983 Febrero 3);
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los
Municipios con arreglo a las bases, Montos y plazos que anualmente determine las
legislaturas de los Estados (Reformado; DOF., 1983 Febrero 3);
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo
(Reformado; DOF., 1983 Febrero 3)”.
De esta manera la reforma municipal de 1983, otorga una autonomía financiera a
los municipios (se estipuló un plazo de un año para que los congresos estatales
adecuen su constitución y reglamentos correspondientes a los cambios propuestos
por la carta fundamental). Se inicia el primer paso para la construcción de la
autonomía municipal en el ámbito de los recursos fiscales, tras haber soportado una
crisis económica un año previo a esta reforma. Esta misma serie de reformas se
puede esquematizar en la siguiente manera con base en la publicación anterior,
(DOF., 1983 Febrero 3)”. En cuanto a la reglamentación de competencias;
a).- Servicios Públicos (establecidos en el apartado III del artículo marco
constitucional).
173
b).- Seguridad jurídica de los integrantes de los ayuntamientos.
c).- Hacienda Municipal. Se estableció en esta fecha los ingresos mínimos
fundamentales, otorgando la competencia a los legisladores locales para establecer
otro tipo de ingresos a favor del municipio.
d) El ayuntamiento cuenta a partir de esta reforma con bases normativas
otorgadas por las entidades federativas, bandos de policía y buen gobierno,
reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general en su
espacio jurisdiccional, es decir, se asumen como un nivel de gobierno.
e).- El ayuntamiento con base en leyes federales y estatales (transversalidad en el
desarrollo urbano); está facultado para formular, aprobar y administrar la zonificación
de planes de desarrollo urbano municipal, participará en la creación y administración
de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en su espacio
físico jurisdiccional; intervenir en la regulación de la tenencia urbana; otorgar
licencias y permisos para construir, participar en la creación y administración de
zonas de reserva ecológica.
F) Reglamentar las relaciones laborales.
Se considera un verdadero intento por moderar el centralismo asfixiante llevado a
cabo hasta antes de la reforma al artículo 115 constitucional, se reconoce de una
manera certera al municipio, al formularse una serie de atribuciones y competencias
174
principalmente en su ordenamiento territorial, formulación de reservas ecológicas,
otorgamiento de licencias de construcción, facultades de orden legislativo,
equipamiento de los servicios públicos, entre otras competencias.
Para Verdugo (2013) se puede clasificar esta reforma municipal desde cuatro
aspectos;
I).- Autonomía política y administrativa para organizarse libremente;
II).- Formulación de atribuciones para planear y ordenar el uso territorio y
ciudades;
III).- Ser instancia responsable de la prestación de servicios básicos, construcción
de infraestructura básica y desarrollo integral de la comunidad;
IV).- Capacidad legal para establecer convenios y relaciones interstitucionales de
cooperación y desarrollo con otras entidades públicas, privadas o sociales.
Todo ello se dio en el orden constitucional, con una mayor participación de los
gobiernos locales para realizar gestiones de mayor participación para con sus
integrantes. Pero esta reordenación e implicación a tres décadas de distancia
muestra una ambivalencia en diferentes municipios. Con más de una distancia de
dieciséis años se realiza otra reforma de gran calado para el municipio (DOF; 1999;
Diciembre 23); al establecer de orden imperativo para los ayuntamientos un “tercer
nivel de gobierno” aplicaba en las fracciones I y II del artículo marco, aplicándose
175
además las competencias reglamentarias iniciadas en la reforma anteriormente
comentada. Trasciende de esta manera la trasformación de facultades y
competencias al no ser de manera específica una instancia administrativa, sino un
nivel de gobierno, clarificándose de esta manera una autonomía del municipio, con
un carácter competencial. Realizándose de esta manera un impulso en los gobiernos
locales por adecuar su marco normativo a partir del año 2000.
De esta manera encontramos a una institución cambiante y transformadora desde
el orden constitucional, con un equipamiento de facultades y atribuciones para
otorgar a sus integrantes mejores niveles de bienestar, pero anclada a las
disposición de un centralismo fiscal con poca retribución de los ingresos generados
en esta consistorios, opacándose de esta manera su imprescindible desarrollo en el
ámbito político, social y económico del país. Situaciones en su conjunto tendientes a
debilitarla la institución municipal, principalmente en el aspecto gubernamental como
instancia para lograr un afrontamiento de la problemática actual, como se analizara
de manera detallada en los siguientes apartados.
Esta autonomía financiera otorgada en el orden constitucional, establecida desde
hace más de tres décadas en el Estado mexicano, toma en la actualidad un sendero
diferente al propuesto originalmente para potencializar al municipio, teniendo como
lastre continuo el endeudamiento, formándose a la par de esta autonomía una
“esfera económica mínima de los municipios” sometiéndolos a una postración
financiera aun cuando en su origen se determinaron los siguientes propósitos;
176
Cuando los bienes del dominio público sean utilizados por entidades paraestatales
o por particulares para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto
público, no estarán exentos de las contribuciones, ni de los derechos municipales.
Los ayuntamientos podrán proponer a las legislaturas, para efectos de la ley de
ingresos municipales, las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos,
contribuciones de mejoras y de la propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los estados no sólo revisaran sino también fiscalizaran las
cuentas públicas de los municipios, y los recursos de la Hacienda Municipal serán
ejercidos en forma directa por los ayuntamientos o por quien éstos autoricen de
acuerdo con la ley.
Para un tercer momento de estas tipologías se encuentra la autonomía
administrativa, para determinada en el artículo marco constitucional del municipio, se
formulan el conjunto de disposiciones de orden normativo para encuadrar a la
autonomía administrativa desde su establecimiento de la personalidad jurídica de
esta institución, así como del manejo de su patrimonio con base en la ley, para
establecer políticas locales que solucionen los problemas que atañen a la comunidad
que gobierna (autonomía administrativa) (Rendón; 2007. Quintana; 2008).
La proporción de esta autonomía financiera se correlaciona de una manera directa
con las funciones o servicios a cargo del municipio como parte de su competencia
177
(DOF; 1999; Diciembre 23) según se establece en su fracción III, descrita de la
siguiente manera;
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas
residuales (Reformado; DOF; 1999; Diciembre 23).
b) Alumbrado Público (Reformado; DOF., 1983 Febrero 3);
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos
(Reformado; DOF; 1999; Diciembre 23);
d) Mercados y centrales de abasto (Reformado; DOF., 1983 Febrero 3);
e) Panteones (Reformado; DOF., 1983 Febrero 3);
f) Rastro (Reformado; DOF., 1983 Febrero 3);
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento (Reformado; (DOF; 1999;
Diciembre 23);
h) Seguridad Pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía
preventiva municipal y tránsito (Reformado; (DOF; 1999; Diciembre 23); e
178
I) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones
territoriales y socio- económicas de los municipios, así como su capacidad
administrativa y financiera (Reformado; DOF., 1983 Febrero 3);
En una mixtura de servicios públicos a realizar de parte del municipio mexicano,
en la práctica estos se ofrecen de manera insuficiente principalmente el relacionado
con el de seguridad pública, sin dejar de desconocer otros como el agua potable,
tratamiento y disposición de residuos entre otras falencias.
No basta por tanto insertar en el texto constitucional esta serie de servicios
públicos competenciales para estos consistorios cuando no se cuenta con una plena
autonomía financiera y ejercer de una manera racional su hacienda como será
descrita en los siguientes apartados. Una de las soluciones a esta problemática será
el democratizar la forma de gobierno incorporando de manera específica e integral la
participación de la ciudadanía en los procesos de decisión local, siendo un verdadero
reto político y social para los próximos años en el Estado mexicano, es decir, apostar
de manera continua en una construcción constante de gobernabilidad democrática,
alejarnos de la reformas constitucionales que solamente distorsionan y atrofian la
autonomía de este nivel de gobierno, se deberá de recorrer el sendero de una
gobernabilidad más eficaz y eficiente coincidiendo de esta manera con Ziccardi
(2004; 245-246).
El citado precepto constitucional establecido en el artículo 115, estructura una
serie de principios, derechos y facultades de orden autárquico y de autonomía para
los municipios, tanto en sentido financiero como tributario, logrando para ello una
179
autonomía no expresa, pero referenciada de manera legal o de interpretación de
parte del máximo tribunal de impartición de la justicia, los cuales se describen de la
siguiente manera;
a) Desde este principio de libre administración de la hacienda municipal, que
tiene como fin fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los municipios,
para que tengan libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfagan sus
necesidades sin estar afectados por intereses ajenos que los obliguen a ejercer sus
recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales, en los
términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos; además,
este principio rige únicamente sobre las participaciones federales y no respecto de
las aportaciones federales, pues las primeras tienen un componente resarcitorio, ya
que su fin es compensar la pérdida que resienten los estados por la renuncia a su
potestad tributaria originaria de ciertas fuentes de ingresos, cuya tributación se
encomienda a la Federación; mientras que las aportaciones federales tienen un
efecto redistributivo, que apoya el desarrollo estatal y municipal, operando con mayor
intensidad en los estados y municipios económicamente más débiles, para impulsar
su desarrollo, tratándose de recursos pre etiquetados que no pueden reconducirse a
otro tipo de gasto más que el indicado por los fondos previstos en la Ley de
Coordinación Fiscal;
b) Con el principio del ejercicio directo del ayuntamiento de los recursos que
integran la hacienda pública municipal, el cual implica que todos los recursos de la
hacienda municipal, incluso los que no están sujetos al régimen de libre
180
administración hacendaria -como las aportaciones federales-, deben ejercerse en
forma directa por los ayuntamientos o por quienes ellos autoricen conforme a la ley.
Así, aun en el caso de las aportaciones federales esta garantía tiene aplicación, ya
que si bien estos recursos están pre etiquetados, se trata de una pre etiquetación
temática en la que los municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o
actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus necesidades y dando
cuenta de su utilización a posteriori en la revisión de la cuenta pública
correspondiente;
c) El principio de integridad de los recursos municipales, consistente en que los
municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa tanto de las
participaciones como de las aportaciones federales, pues en caso de entregarse
extemporáneamente, se genera el pago de los intereses correspondientes;
d) El derecho de los municipios a percibir las contribuciones, incluyendo las tasas
adicionales que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su
fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan
por base el cambio de valor de los inmuebles;
e) El principio de reserva de fuentes de ingresos municipales, que asegura a los
municipios tener disponibles ciertas fuentes de ingreso para atender el cumplimiento
de sus necesidades y responsabilidades públicas;
181
f) Facultad constitucional de los ayuntamientos, para que en el ámbito de su
competencia, propongan a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a
impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de
suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre
la propiedad inmobiliaria, propuesta que tiene un alcance superior al de fungir como
elemento necesario para poner en movimiento a la maquinaria legislativa, pues ésta
tiene un rango y una visibilidad constitucional equivalente a la facultad decisoria de
las legislaturas estatales; y,
g) la facultad de las legislaturas estatales para aprobar las leyes de ingresos de
los municipios (SCJN; controversia constitucional 70/2009)5.
Según el crisol anterior la vigencia y aplicación de la autonomía municipal vista por
la Suprema Corte de Justicia se plasma desde la doctrina institucional (alemana) así
como de la vigencia de la CIAM, situación a corroborar en la realidad del Estado
mexicano.
5 Cfr. Municipio de Santiago Yaveo, Choapam, Estado de Oaxaca. 2 de junio de 2010. Cinco votos.Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Laura Patricia Rojas Zamudio y Raúl Manuel MejíaGarza. Disponible en la siguiente dirección electrónica; www.scjn.gob.mx. Consultada en 2015, Enero19.
182
4.2 AUTONOMÍA Y LIBERTAD MUNICIPAL; SU INMINENCIA.
Demasiada autonomía puede generar caos y desorden en
la acción pública, pero demasiado poca evita que las
organizaciones gubernamentales identifiquen su contexto
de manera específica y se comprometan a actuar con
prontitud e inteligencia, reduciendo la posibilidad de que
los actores gubernamentales busquen soluciones
concretas a situaciones específicas (Arellano, et al; 2008;
245).
La idea de la “autonomía” (home rule) como independencia local es una doctrina
antigua, pero como concepto jurídico se originó en los últimos años del siglo XIX,
cuando las cámaras legislativas de los Estados norteamericanos se inmiscuyeron , a
menudo de modo inmoral, en el funcionamiento del gobierno local. De forma gradual
el régimen de autonomía local se ha ido extendiendo, con diferentes grados de
efectividad, a la mayor parte de los Estados. La autonomía no significa en modo
alguno independencia, ya que las cámaras legislativas, mediante leyes generales, y
los tribunales, mediante su interpretación, ponen límites al gobierno local.(Lockard;
1979; 58) Sin embargo, el concepto se opone al principio de inferioridad municipal
que prevaleció anteriormente como principio jurídico básico. A finales del siglo XIX, el
magistrado John F. Dillon formuló el principio clásico del gobierno local al afirmar que
las corporaciones municipales eran creaciones del poder legislativo, el cual podía, a
voluntad, controlar e incluso eliminar los municipios. El famoso texto (Dillon´s Rule),
su autor afirmo;
183
“Constituye un principio jurídico general e irrefutable que toda corporación
municipal posee y puede ejercer los siguientes poderes, con excepción de
cualquier otro; Primero, los atribuidos de modo expreso; Segundo, los que
necesaria o razonablemente se derivan o son consecuencia de los poderes
expresamente atribuidos; tercero, los que son esenciales para el cumplimiento de
los objetivos o propósitos propios de la corporación, no en el sentido de que
resulten convenientes para ello, sino que sean indispensables. Cualquier duda
justa, razonable e importante que se plantee respecto a la existencia de un poder,
debe ser resuelta por los tribunales en contra de la corporación, denegándose el
poder” (Dillon (1872) 19911, Vol I Sec. 237).
Desde un recorrido diacrónico en sentido histórico y social, para hacer necesaria
la referencia al sentimiento y objetivos de la autonomía municipal, se tiene como
punto nodal el iniciar con los señalamiento que se hicieron desde el surgimiento del
Estado Francés, para ello nos remitimos al siguiente pasaje la “Comuna de Paris es
un hecho en la Historia de Francia que sólo duro setenta y tres (73) días, y que se
inserta entre las últimas fases de la guerra franco alemana y el difícil nacimiento de la
III República. Este acontecimiento sucedió en la influyente parís de marzo de 1871,
despertó en el mundo entero los temores de las clases y de los gobiernos
moderados, al mismo tiempo que las esperanzas del proletariado y, rodeado de
cierto misticismo, se caracterizó por provenir de un movimiento indiscutiblemente
popular que aspiraba al advenimiento de la república y la autonomía municipal.
Donde los recuerdos sangrientos dejados por las proclamas de 1871, en la literatura
comunalista anterior y posterior a la semana sangrienta, en los poemas de Louise
184
Michel, de Eugene Pottier, de Clovis Hugues, de JB Clement, en las memorias
escritas en Inglaterra y Suiza bebieron las grandes corrientes revolucionarias
actuales (Socialismo, comunismo, anarquismo), en la esperanza de realizar algo de
lo que ellas creen que eran los anhelos de los “Comunards” (Bourgin; 1966).
En el contexto del SMM, no existe más absurdo que el pretender obtener una
actividad municipal libre, sujetando a la autoridad local a vivir del producto de los
impuestos de otra autoridad sino ajena del todo, por lo menos muy alejada, que se
fija a su arbitrio. Suponiendo que la imposición se haga en la condiciones más
equitativas en un momento dado, como las condiciones sociales no permanecen
siempre las mismas, llegará un momento en el que se establecerá un desacuerdo
entre la imposición y las posibilidades económicas de la población a pesar de que las
autoridades locales comprendieran la arbitrariedad de la permanencia del impuesto
no podría liberarla de una carga que resultaría hasta injusta (Castorena; 1983; 48).
Esta situación profética, parece que se empieza a cumplir dentro del SMM.
La evolución conceptual de autonomía por su utilización municipal la tenemos por
primera vez en los trabajos de los Alemanes Laband y Gierke para diferenciarlo de
la Soberanía, en el sentido de expresar con él una atribución de poder normativo a
entes públicos distintos del estado nacional, esto es, a la manifestación de la
existencia de un ordenamiento jurídico derivado o secundario. Rousseau utiliza el
término y lo define como: obediencia a la ley que nos damos nosotros mismos.
185
La autarquía o autoadministración, vino a expresar la potestad del ente para
gestionar intereses generales en demarcaciones inferiores a la del estado nacional,
una suerte de independencia limitada. Constituida por el ordenamiento de esta, por lo
demás, subordinada... Autarquía es Autogestión, Autonomía Autonormación.
(Giuliano; 2005)
La autonomía se define como la capacidad de un sujeto público para adoptar sus
propias directrices políticas de actuación y desarrollar una acción política propia
(Arlotti; 2003:44). Para el intérprete del derecho en Argentina Giuliano el concepto de
Autonomía supone siempre la unidad en entes autónomos dentro del Estado. Se
postula en el marco del Estado y no por contraposición a su soberanía o como
rechazo de su dominio sobre determinado territorio (Giuliano; 2005:46).Diferencias
entre autonomía y autarquía. La primera tiene una carga política e idea de gobierno
(es una posición entre el ciudadano y el gobierno) la segunda denota una carga
económica y administrativa (Torres; 2005: 27).
Para el Estado Libre y Soberano de Coahuila de Zaragoza, en su Constitución
local, en su artículo 158 inciso C, señala a la autonomía del Municipio Libre,
expresada como la facultad de gobernar y administrar por sí los asuntos propios de
su comunidad, en el ámbito de su competencia municipal y sin interferencia de otros
poderes (CCZ; art 158-C).
186
Para el reconocimiento de la autonomía municipal, esta entidad federativa retoma
los postulados del doctrinistas Horacio Rossatti, al definirla desde sus características
siguientes;
Tabla 16; Características de la autonomía municipal.
a).- Auto normatividad Constituyente.- O la Capacidad para darse la propia
norma fundamental en el marco del derecho no originario.
b).- Autocefalia o la Capacidad para elegir.- Las propias autoridades
encargadas de la conducción de los asuntos locales.
c).- Autarcía o autarquía.- Entendida como autosatisfacción económica y
financiera, derivada de la posesión de recursos propios complementada con
la posibilidad de disponer de ella.
d).- Materia Propia.- Como posesión de una materia o contenido específico,
con facultades de legislación, ejecución y jurisdicción:
e).- Autodeterminación política.- En cuanto a no recibir presiones o controles
políticos o de otro tipo desde el exterior (La provincial, regional, nacional o
internacional) que le impidan cumplir las facultades anteriores, o las tornen
ilusorias.
Fuente; Elaboración propia con datos de Rossatti (Rossatti; 1987).
187
De lo anterior, podremos considerar en el ámbito del Estado Mexicano el concepto
de autonomía descrita en términos doctrinales por los anteriores intérpretes del
derecho, surge a partir de la reforma constitucional de 1983, por medio de la cual se
inicia una etapa coyuntural para la institución del Municipio Mexicano, sobre todo por
insertarse en el proceso de neoliberal y de globalización. Es aquí donde se les
asigna una mayor cantidad de atribuciones a través de su artículo constitucional
marco, por iniciativa del entonces presidente de la República Miguel de la Madrid
Hurtado, señalaba “la descentralización exige un proceso decidido y profundo,
aunque gradual, ordenado y eficaz, de la revisión de competencias constitucionales
entre Federación, Estados y Municipios, proceso que deberá de analizar las
facultades y atribuciones actuales de las autoridades federales y de las autoridades
locales y municipales, para determinar cuáles pueden redistribuirse mejor equilibrio
entre las tres instancias de gobierno constitucional (De la Madrid; 1983; Proceso
Legislativo de la Iniciativa Presidencia de Reforma y Adiciones al Artículo 115 de la
Constitución de los Estados Unidos Mexicanos; 8).
Estamos conscientes, que los Municipios, por su estrecho y directo contacto con la
población, constituyen auténticas escuelas de la democracia y que solo podemos
lograr su vigorización como estructura y célula política, confiándoles desde la
Constitución los elementos y atributos conceptuales de nuestros principios
republicanos traducidos en tres niveles de gobierno: Federación, Estado y
Municipio.(De la Madrid; 1983; Proceso Legislativo de la Iniciativa Presidencia de
Reforma y Adiciones al Artículo 115 de la Constitución de los Estados Unidos
Mexicanos; 9 ss.).
188
La libertad municipal, conquista revolucionaria, habría venido quedando rezagada
en relación con otras dos grandes conquistas de la revolución en materia agraria y
laboral,, pero el proceso de cambio y la voluntad nacional requiere de actualización y
ajustes necesarios a la Constitución para que el Municipio recupere y adquiera las
notas políticas y económicas que debe de corresponderle como primer nivel de
gobierno, de manera tal que superando el centralismo que se había vendido dando a
este respecto, los ciudadanos se reencuentren con sus Municipios. (De la Madrid;
1983; Proceso Legislativo de la Iniciativa Presidencia de Reforma y Adiciones al
Artículo 115 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos; 11 ss.). De esta
manera la autonomía municipal en el Estado Mexicano obedece al criterio de
descentralización propuesto en una primera etapa por el entonces presidente de la
República Mexicana Miguel de la Madrid Hurtado, siendo una de sus ámbitos de
aplicación el carácter político y autárquico para desembocar en una descentralización
administrativa, como parte de la continuidad de los municipios hacia su propia
autonomía financiera, propuesta al menos en el orden de reforma constitucional.
Para ello se toma como punto de análisis la teoría de North (North, 1996;) por la
que se trata de explicar los procesos nacionales de transformación sustentados en el
análisis del juego que los actores y organizaciones (e instituciones como es el caso
del Municipio Mexicano) de una sociedad y como se utilizan para realizar distintas
interacciones económicas (Subvenciones y Aportaciones federales). Su propuesta
teórica de este autor, es el resultado del distanciamiento de los institucionalistas con
respecto a los neoclásicos, quienes no consideran la capacidad de los actores y las
organizaciones para construir y modificar las reglas que rigen la economía. El
189
enfoque del cambio institucional ha explorado como las variaciones en precios
relativos impulsan la creación y aparición de nuevas reglas que, a su vez, modifican
las formas de coordinación económicas. Se trata por tanto, de un modelo
paradigmático desarrollado para explicar los procesos de transformación generados
por las modificaciones hechas a las reglas que utilizan los actores en el proceso de
interacción en el ámbito nacional. Tomados desde la referencia de las reformas
constitucionales en comento.
El sentido teórico anterior, trata contribuir en el diagrama de la explicación del
porqué la Constitución Política del Estado Mexicano, no inserta el concepto de
autonomía financiera para los municipios que la integran, sólo se otorga en ella para
el manejo de su patrimonio y como forma dialéctica de obtener recursos de parte de
la Federación y las entidades federativas como un proceso de sumatoria o
disminución de su capacidad financiera a partir de las reformas Constitucionales de
1983 y 1999.
190
4.3 DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y FISCAL; SU ALCANCEMUNICIPAL
Los efectos causados por la descentralización a partir de la autonomía financiera
del SMM, se pueden trazar a partir de las reformas Constitucionales de 1983 y 1999.
Donde se demuestra que a mayor función de parte del municipio del Estado
mexicano, no necesariamente significa mayores capacidades institucionales para el
manejo de las mismas (trayendo consigo una disminución de su autonomía y
capacidad financiera de los municipios), y sobre todo cuando se está ante un
problema no menor, la cuestión financiera, que sigue siendo uno de los obstáculos
más visibles y poco visionario del legislativo (baste con señalar que la reforma
constitucional en materia de disciplina financiera para los estados y municipios, trata
de regular, “administrar” el problema antes que frenar o controlar la voracidad de
algunos gobernadores y munícipes, tentado a continuar las líneas de endeudamiento
ante instituciones financieras de corte estrictamente comercial, antes que social, no
se contienen límites al endeudamiento, además de no contemplar mecanismos de
trasparencia en el uso de recursos, se sigue dejando de lado a la ciudadanía en este
tema de los presupuesto participativos); para lograr un verdadero avance en el tema
de autonomía municipal.
El eje conductor es la descentralización al ser sin duda uno de los procesos de
mayor trascendencia para los gobiernos locales La descentralización es sin duda
uno de los procesos más importantes que se ha generalizado en el nivel mundial.
Según Boisier, (Boisier, 1996) dicho proceso es propiciado por cuatro mega
191
tendencias que están modificando el modo de acumulación del capital: 1) La
revolución Científica y tecnológica que genera cambios sustanciales en la
producción, las comunicaciones y transporte y tiene entre otros efectos, la
descentralización de la producción en la escala mundial; 2) El ascenso de la
democracia que fortalece a la sociedad civil y, por ende, la autonomía local; 3) La
Reestructuración del Estado, generada por la pérdida de su legitimidad ante la
sociedad, así como, por su incapacidad para enfrentar la crisis económica, dio origen
a las políticas de descentralización que se han instrumentado en la mayoría de
países y 4) La privatización y desregulación que impulsa la descentralización de las
empresas.
Con base en la teoría del federalismo fiscal, éste tiene como objetivo establecer la
estructura optima del sector público y la mejor distribución de funciones fiscales en
los ámbitos de gobierno con el fin último de satisfacer las necesidades específicas de
los diferentes sectores de la sociedad de la manera más eficiente y maximizando el
bienestar económico (Carrera, 2011; 44).
Para lograr sus objetivos, el federalismo fiscal tiene como principal estrategia la
descentralización: “El concepto convencional de la descentralización en las
administraciones públicas occidentales ha sido la descentralización política, la
trasferencia de poderes y responsabilidades a gobiernos locales electos, los cuales
poseen una cuota significativa de autonomía (Devas., 1997; 351 ss.) La
descentralización implica básicamente la redistribución de la capacidad de decisión
con el fin de fortalecer los ámbitos Sub nacionales de gobierno la descentralización
192
fiscal se define como la trasferencia de recursos, así como la capacidad de decisión
sobre el uso, del gobierno nacional hacia los ámbitos Subnacionales del gobierno
(Roy., et al; 1992) Por gobiernos Subnacionales se entiende, en el caso de los
estados federales, los gobiernos estatales y municipales. A los gobiernos estatales
también se les denomina gobiernos intermedios o provinciales, y a los municipales,
gobiernos locales. En el caso de estados unitarios, los gobiernos Subnacionales son
los gobiernos locales (Oates., 1993)
El enfoque clásico establece tres funciones básicas que deben ser desarrolladas
por el sector público: asignación, distribución y estabilización (Musgrave., et al,
1984). De acuerdo con la teoría, la descentralización promueve eficiencia económica
en sus dos dimensiones: de asignación y producción. Los bienes y servicios son
provistos por una jurisdicción que los ofrece a un menor costo y se beneficia de las
economías a escala, de acuerdo con las preferencias y posibilidades de la población
que los recibe y financia. Lo anterior estimula, a su vez, una mayor y más clara
vinculación entre el pago de tributos y los servicios públicos recibidos, en
concordancia con el principio de correspondencia que establece que una comunidad
determina el tipo de servicios públicos que quiere en relación con la capacidad para
pagarlos. Como consecuencia, se promueve mayor participación de la ciudadanía en
los procesos de toma de decisiones y, por lo tanto, se genera responsabilidad entre
los gobiernos locales (Carrera, 2011; 45).
Uno de los supuestos básicos acerca de la descentralización es que acerca de la
toma de decisiones a la ciudadanía, por lo que está participa en el proceso y,
193
además, lo controla. También fortalece los gobiernos locales, ya que la comunidad
se identifica más fácilmente con sus autoridades locales que con las nacionales.
Finalmente, estimula una mayor participación de los gobiernos locales en la
promoción del desarrollo.
La descentralización fiscal tiene como objetivo lograr una óptima distribución de
responsabilidades entre los diferentes órdenes de gobierno, promover la eficiencia en
la provisión de bienes y servicios públicos, estimular la responsabilidad, y fortalecer
los gobiernos Subnacionales con más recursos y capacidad de decisión (Carrera,
2011; 46).
Todo proceso de descentralización administrativa en cuanto a sus alcances
fiscales para el ámbito municipal, puede ser establecido en una parte ambiciosa,
como una devolución, esta devolución (vía impuestos); requiere necesariamente de
una implicación para el fortalecimiento de los gobiernos locales (Oates., 1993). En un
proceso de descentralización fiscal, desde el enfoque de la devolución, las haciendas
locales deben alcanzar tres tipos de objetivos (Castells; 1999).
194
Tabla 17; Objetivos ideales de las haciendas locales.
a) Suficiencia: para garantizar que los ingresos que recibe financien los servicios
que son su responsabilidad.
b) Autonomía: Los ingresos que recibe deben permitir a los gobiernos locales
ejercer autonomía política que la ley les otorga, así como responsabilizarse ante sus
ciudadanos de sus propias decisiones.
c) Igualdad: Para evitar que las diferencias en términos de capacidad fiscal de las
diferentes jurisdicciones en un mismo ámbito de gobierno sean decisivas para
determinar el nivel de servicios que ofrecen a sus ciudadanos.
Fuente; Elaboración propia con datos de Castells. (Castells; 1999).
Un mayor grado de autonomía política está directamente vinculado a un mayor
grado de autonomía fiscal. Es importante señalar que la autonomía fiscal no significa
necesariamente que los gobiernos Subnacionales deban ser autosuficientes por
completo. Su gasto, generalmente, es financiado en cierta medida por las
trasferencias del gobierno nacional (Carrera, 2011; 48).
La primera condición para que exista la autonomía fiscal es que los municipios
cuenten fuentes de ingresos propios. Otro es la capacidad para determinar las tasas
de sus tributos y definir su base tributaria; es decir, es necesario que los municipios
tengan un poder tributario significativo (Norregaard 1997) Un tercero, será la
Discreción Fiscal, como la capacidad que tienen los gobiernos para decidir cómo
gastar su presupuesto.
195
En resumen, con el fin de recibir los beneficios de la descentralización fiscal, los
gobiernos Subnacionales deben tener la capacidad de tomar decisiones, como cuánto
gastar, cómo distribuir sus gastos y cómo asignar un impuesto (Carrera, 2011; 50).
De esta manera las responsabilidades aumentadas con la reforma constitucional de
1983 y 199 para los municipios, trajeron consigo también una descentralización
administrativa y fiscal, aumentando de esta manera las responsabilidades financieras
de los tres órdenes de gobierno, pero principalmente en el ámbito municipal.
Principalmente por el problema estructural de asimetría entre ingreso y gasto
público. Por un lado, está la gran variedad de servicios y bienes cuya provisión es
mejor entendida por los gobiernos Subnacionales, pero, por otra parte, son muy
pocos los tributos que éstos explotan adecuadamente (Carrera, 2011; 51).
Desde un punto de vista estrictamente económico, el análisis de las relaciones
fiscales intergubernamentales se basa en la discusión acerca de que ámbito de
gobierno debe llevar a cabo qué funciones, y cómo deben ser financiadas. Así pues,
desde esta perspectiva, las relaciones fiscales intergubernamentales abarcan una
gran variedad de aspectos: la distribución de facultades tributarias; distribución del
gasto; transferencias intergubernamentales; administración de impuestos,
presupuestario y gestión financiera, y el control de la capacidad de endeudamiento de
los gobiernos Subnacionales (Ter-Minassian; 1999., 4)
Ante este crisol de argumentos en torno a la descentralización fiscal trasladado en
el ámbito municipal, es importante mencionar que ésta opiniones, si bien puede ser
196
un factor necesario y deseable para la gestión local, al momento de lograr una
operación más racional de los recursos en los supuestos de eficiencia y eficacia, por
si mismos no constituyen un factor suficiente para lograr una autonomía financiera,
principalmente porque los gobiernos municipales no siempre promueven la
participación de la sociedad en los asuntos públicos, (en el caso concreto de los
municipios a los que se les ha dirigido el cuestionario en el estado de Jalisco, ninguno
cuenta con un programa a corto plazo como política de iniciar con el presupuesto
participativo ciudadano, se des localiza de su función primordial como orden de
gobierno y como forma de lograr un escalamiento de la democracia moderna); de
esta manera se comprueba la hipótesis de estudio siguiente; por lo que los gobiernos
con más recursos no necesariamente evolucionan hacia gobiernos más democráticos
(Massolo, 1991; Ziccardi, 1991); tampoco significa que surja automáticamente una
mejor y más eficiente administración pública y que cualquier gobierno rinda cuentas
de sus actos (Guillen, 1996). Por eso hay varios aspectos que deben tomarse en
cuenta, más allá del nivel y las modalidades de la descentralización fiscal.
En general, entre los problemas más relevantes que impiden su funcionalidad de
descentralización fiscal y por ello su potencialización como autonomía financiera
dentro del Sistema Mexicano Municipal, puede ser; la falta de profesionalización de
los servidores públicos; la falta de información y uso de tecnologías de la
información, la escasez de recursos y fuentes de financiamiento, y los problemas de
carácter político (Cabrero, et al; 2011; 122).
197
La trasferencia de recursos y funciones tomadas como referencia a partir de la
década de los ochentas y noventas, hacia los gobiernos municipales tienen por lo
tanto el propósito de fortalecerlos para lleven a cabo sus actividades de manera
eficiente. Sin embargo, esto solo es posible cuando los gobiernos locales cuentan
con las capacidades institucionales y administrativas para lograrlo y no como una
mera transpiración de facultades desde el ámbito constitucional, para los gobiernos
locales.
En este sentido son cinco los factores que se han identificado para el desarrollo
pleno de dichas capacidades institucionales;
Tabla 18; Capacidades para el Desarrollo Pleno Institucional Municipal,
Primero; Se refiere al intercambio horizontal de información, es decir, a la
observación de mejores prácticas y sobre todo al de aprendizaje
cruzada a través de asociaciones de gobiernos locales o comisiones
fiscales intergubernamentales, que inspiren mejoras en la gestión
hacienda.
Segundo Es la intensidad democrática en la acción pública local, que se refiere
al nivel de participación ciudadana en las decisiones del gobierno
municipal y el nivel de rendición de cuentas del gobierno hacia los
ciudadanos.
Tercero Es el marco regulatorio con que cuentan las instituciones
presupuestales, su nivel de precisión y su grado de eficiencia.
Cuarto Son las estructuras organizativas emergentes, que se refieren a los
intentos por lograr un diseño organizacional más claro y eficiente.
198
Quinto Es el perfil profesional de los funcionarios locales
Fuente; Elaboración propia con información de Cabrero, et al; (Cabrero, et al;
2011; 123).
En México, el nivel de descentralización de los tres órdenes de gobierno en
materia fiscal está regulado por el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF),
que fue creado en 1980 y en donde se delimitan las relaciones fiscales
intergubernamentales en el país, con el objetivo de lograr una mayor transparencia
en la distribución y asignación de los recursos públicos, a su vez se formuló una
continuación de reformas de orden legislativas, pero sin la observancia plena del
destino de los recursos originando un sobreendeudamiento en los municipios, como
forma atentatoria de su misma autonomía financiera, es esta la experiencia actual
vivida en el Estado mexicano, situación diferenciada al momento de analizar la
situación en Europa a partir de los datos mostrados.
De acuerdo con Hernández (1997), cuando se creó el SNCF se tenía el objetivo
de evitar la duplicación en el cobro de impuestos y tomar en cuenta el nivel de
desarrollo económico de cada estado para distribuir las participaciones que se
llevaron a cabo fueron las siguientes;
199
Tabla 19; Reformas legales para el desarrollo financiero municipal.
1986 Se trasfiere el cobro del impuesto predial para los municipios;
1988 Los estados se encargan de cobrar el Impuesto al Valor Agregado
(IVA);
1991 Se incluye un criterio de tamaño para asignar participaciones a los
estados:
1996 A través del ramo 26 se pretende aliviar la pobreza;
1998 Los recursos del ramo 26 se cambian al 33, en el que se agrupan las
aportaciones federales a estados y municipios; estos fondos los
asignan el gobierno federal, los regulan los estados y están dirigidos a
educación, salud, infraestructura básica, seguridad pública,
alimentación y asistencia social.
1999 Se realizó una reforma al artículo 115 constitucional, con lo cual se
otorga un mayor poder de decisión a los municipios al establecer que
pueden solicitar al gobierno estatal la trasferencia de servicios propios
Del orden municipal. Antes de esta reforma, los gobiernos estatales
tenían el poder de decidir a qué municipios los trasferían, lo cual podía
generar discrecionalidad en la acción estatal.
1999 Los municipios cuentan con mayores recursos legales, ya que aunque
el gobierno estatal sigue decidiendo sobre el otorgamiento de servicios,
el municipio puede apelar la decisión a través de controversias
constitucionales acudiendo a la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, quien tiene la última palabra.
Fuente; Elaboración propia con información de Sour y Arellano; (Sour, 2004; Arellano, et
al; 2011; 121).
200
En relevancia a la introducción del Impuesto al Valor Agregado en relación con la
estructura fiscal de los municipios en México, iniciada como parte de las reformas
fiscales de 1980, su fundamentación se puede encontrar a partir de la introducción
de este impuesto, aun cuando los ingresos públicos en esta etapa se consideraban
autosuficientes, es decir, se contaba con un crecimiento en el Producto Interno Bruto
de 9.9 por ciento en la década de 1970 en sus inicios llegando hasta un 15 por ciento
en el año de 1977 (Gil Díaz y Thirsk, 1997), el ritmo de crecimiento en general del
país era siempre menor al experimentado por los gastos, lo cual generó presiones
para el déficit fiscal. El gobierno en el ámbito federal se implicó en el cambio de toda
la estructura fiscal sin el incremento de las tasas impositivas (de allí la afectación
hacia los gobierno locales en la proyección y construcción de su autonomía en el
ámbito financiero), el objetivo fue en esta etapa el estructurar un sistema fiscal de
carácter más neutral, distribuyendo de esta forma la carga fiscal más equitativamente
e incrementando la fiscalización.
El principal cambio se dio por el lado de los impuestos indirectos. En 1980 se
introduce el IVA en sustitución al Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles
(impuesto a las ventas brutas)6 25 impuestos específicos federales y más de 300
estatales. La introducción de un solo impuesto al consumo, el IVA significó que
la administración del impuesto fuera más sencilla, ya que contaba con una base
tributaria más amplia, menos tasas y exenciones, y era de cobertura nacional.
Cuando fue introducido, su tasa general era de 10 por ciento, con tasa cero para
6 Este impuesto tenía una tasa de 4 por ciento general y de 30 por ciento a bienes de lujo, derivada dela reforma de Luis Echeverría Álvarez (1970-1976). Previo a dicho cambio, el impuesto federal sobreventas brutas tenía una tasa de 1.8 por ciento y cada estado tenía su propio impuesto al consumo(algunos estados tenían una tasa de 1.2 por ciento).
201
algunos bienes agrícolas y alimentos y una tasa del 6 por ciento para la frontera
norte, con el fin de que las ciudades fronterizas no perdieran competitividad con
ciudades vecinas de Estados Unidos. Un año después se agregaron más alimentos a
la tasa cero, con el fin de neutralizar a la oposición política, que argumentaba que el
IVA había reducido el ingreso real de las clases populares (magdali de Sousa, et al,
2014; 147).
De esta manera el articulo marco también ha contado con una serie de
modificaciones las cuales se pueden visualizar en su conjunto como parte de la
adaptación hacia la autonomía en sus aspecto político, financiero y administrativo de
la siguiente manera;
Tabla 20; Reformas Constitucionales al artículo marco.
Reforma 1 20 Agosto de 1938; párrafo cuarto de la fracción III. Se estipuló queel número de representantes de las legislaturas de los estadosdebía ser proporcional al número de habitantes del estado; fijandocomo número mínimo siete u once si la población era superior a 800mil (DOF).
Reforma 2 20 de Abril de 1933 se adicionan y reforma los incisos a) y b) y 5
párrafos del Artículo; se plantea para presidentes municipales, regidores
y síndicos del Ayuntamiento electos popularmente no podrán ser
reelectos para el periodo inmediato, de la misma manera que aquellas
personas electas indirectamente.
Reforma 3 8 de Enero de 1943 (iniciativa presentada por Ávila Camacho) se amplía
el periodo de gobernadores de 4 a 6 años.
202
Reforma 4 12 de Febrero de 1947 (Iniciativa de Miguel Alemán) se agrega un
segundo párrafo a la fracción I, para conceder a las mujeres participar en
elecciones municipales con el derecho de votar y ser votadas; en
Yucatán se tenía este derecho desde 19287.
Reforma 5 17 de Octubre de 1953. Se deroga el segundo párrafo de la fracción I,
pero se modifica el artículo 34 Constitucional, para otorgar plena
ciudadanía a la mujer y poder participar en todo el proceso político
nacional; tercer párrafo pasa a ser el segundo del 115, estipulando la no
reelección para un periodo inmediato los presidentes municipales,
regidores y síndicos. Pudiendo ser electos únicamente para periodo
inmediato, los que tengan el carácter de suplentes.
Reforma 6 6 de Febrero de 1976. Se adicionan las fracciones IV y V, adecuándose
al 27 Constitucional en materia de asentamientos humanos y desarrollo
urbano. Se establece que “cuando dos o más centros urbanos situados
en territorios municipales de dos o más entidades federativas tiendan a
formar una continuidad geográfica, la federación, las entidades
federativas, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el
desarrollo de dichos centros con apego a la Ley Federal de la materia”.
Reforma 7 6 de Diciembre de 1977. Se adiciona la fracción III, del Artículo 115, con
un último párrafo, que plantea la introducción del sistema de diputados
de minoría de las legislaturas locales y el principio de representación
proporcional en la elección de los ayuntamientos de los municipios cuya
población sea de 300 mil o más habitantes.
Reforma 8 3 de Febrero de 1983. Se adicionan 5 fracciones. Se establecen reglas
para el caso de desaparición de ayuntamientos y su nueva integración;
se extiende el funcionamiento del principio de representación
proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.
En la fracción III se faculta a los municipios para administrar algunos de
7 Congreso de la Unión, Cámara de Diputados L Legislatura, Los derechos del pueblo mexicano.Tomo XI, segunda edición, Editorial Porrúa, México 1978 P 458 ss.
203
los servicios públicos básicos, para realizar convenios con laFederación y los estados con el fin de prestar un servicio ante decompetencia estatal o federal. Fracción V. Se establece la posibilidad
de los municipios en participar en todo proceso de urbanización.
Se fijó en materia hacendaria- la libertad del municipio para administrar
sus recursos, que se conforman exclusivamente por las aportaciones
determinadas por las legislaturas estatales. Se faculta para recaudar
contribución por propiedad de inmueble, los ingresos obtenidos por la
prestación de servicios públicos, además de aportaciones federales.
Reforma 9 17 marzo de 1987. Deroga las fracciones IX y X y modifica la fracción
VIII que introduce el principio de representación proporcional en la
elección de ayuntamientos de todos los municipios. Plantea las
relaciones de trabajo entre municipio y sus trabajadores quedarán bajo
las reglas de 123 constitucional y disposiciones reglamentarias, se
cambian disposiciones de los estados al 116.
Reforma 10 23 Diciembre de 1999. Reforma fracción I, párrafo segundo; adiciona los
párrafos tercero y cuarto de la fracción II, reforma el párrafo primero y
sus incisos a), c), g), h), i); el párrafo segundo; se adiciona el párrafo
tercero a la fracción III; los párrafos segundo, tercero, cuarto y quinto de
la fracción IV; y las fracciones V y VII. (Las remuneraciones de los
funcionarios municipales no las fija más el congreso sino el pleno del
ayuntamiento).
Las transformaciones desde esta reforma; 1.- Se configura al
Ayuntamiento como órgano político y no meramente administrativo 2.-
Señala reglas en cuanto a las facultades y competencias territoriales del
municipio. 3. Detalla de manera funciones y servicios públicos a cargo
del municipio, agregando cuatro servicios (señala una separación
constitucional, pero no precisa cuales son uno y otros) 4.- Precisa de
mejor manera los aspectos hacendarios municipales y una serie de
204
asuntos administrativos como la cuestión de reglamentación y
disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus
respectivas jurisdicciones.
Reforma 11 14 de Agosto de 2001. Se adiciona el último párrafo de la fracción III
“Las comunidades indígenas dentro del ámbito municipal podrán
coordinarse y asociarse en términos y para efectos que prevenga la ley”.
Reforma 12 18 junio de 2008.- reforma la fracción VII “La policía preventiva estará al
mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad
Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del
estado trasmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza
mayor o alteración grave al orden público”.
Reforma 13 24 Agosto 2009. Modifica la parte final del párrafo cuarto, del inciso c) de
la fracción IV, “Las legislaturas de los estados aprobaran las leyes de
ingresos de los municipios, revisaran y fiscalizarán sus cuentas públicas.
Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos
con base en los riesgos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los
tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los
servidores públicos municipales, sujetándose a los dispuesto en el
artículo 127 de esta constitución”.
Reforma 14 10 de Febrero 2014. Las constituciones de los estados deberán
establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de presidentes
municipales, regidores y síndicos, por un periodo adicional, siempre y
cuando el periodo de mandato de los ayuntamientos no sea superior a
tres años. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o
por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo postuló,
salvo que haya renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de
su mandato
Fuente; Elaboración propia del autor del documento a partir de la información del DOF yPadilla; 2011; 70.
205
Para cerrar este sub tema, podremos entonces determinar que de la evolución del
federalismo, así como de esta serie de reformas que ha tenido el orden constitucional
rector de la institución municipal, se presenta una determinante tendencia hacia la
descentralización del gasto, así como de los ingresos que se obtengan en estos
supuestos, por los que se comparten las visiones de fuerte concentración del ingreso
de parte de la federación, restándose con ello una autonomía plena en el orden
municipal y financiero. Esta distorsión genera una serie de desajuste (principalmente
cuando se trata de hacer frente a las necesidades de la población) en un sentido
vertical dentro de la administración municipal, por no generar de una manera correcta
un plan de incentivo para los municipios, es decir, que cada nivel de gobierno
debería de tender en teoría a generar los ingresos que eroga; de no respetarse este
principio, puede generar comportamientos de populismo fiscal por parte de gobiernos
locales, que gastarían con descuido al no tener que recaudar sus propios recursos
(Musgrave y Musgrave, 1984: Bird, 1993; Tanzi, 1995) (Arellano, et al; 2011; 122).
Por otra parte es deseable que la devolución de atribuciones a los gobiernos
municipales éste ligada al proceso de transición democrática del país y que la calidad
de la democracia se relacione directamente con la vitalidad de los gobiernos locales
(Barranca, 2005; Sour, 2004). Es decir, que cuando un gobierno es capaz de realizar
funciones de manera eficaz, los ciudadanos están más interesados en participar en
el proceso de toma de decisiones y de influir en las políticas que les afectan
directamente. Como menciona Goldfrank (2009), las claves para tener una
democracia profunda son: el grado de descentralización de autoridad y recursos de
los gobiernos locales, pero también el nivel de institucionalización de la política local.
206
4.4 ENDEUDAMIENTO MUNICIPAL; SUS ALCANCES EN LA AUTONOMÍAFINANCIERA.
En el actual orden de gobierno municipal del Estado Mexicano, como parte de la
estructura de su gobierno federal, en los últimos años se transita por un proceso
constante de endeudamiento municipal, tomando algunos de ellos niveles
inimaginables en otras circunstancias (con mayor o menor población, siendo una de
las variables para la asignación de participaciones federales), a efecto de hacer
frente a las obligaciones y facultades que se plasman desde su propia
reglamentación hasta lo establecido por la Carta Magna, pasando por sus
Constituciones Estatales, y disposiciones Locales con las que se complementa las
funciones de carácter orgánica que satisfagan a la población, pero comprometiendo
sus funciones en el mayor de los casos, en aras de sustentar funciones municipales,
y que en algunos de ellos, se mostrarían irresponsables al momento de contratar una
deuda, para hacer frente a la ausencia de recursos económicos, que compromete
sus funciones como orden de gobierno, pero sobretodo una alteración de su
autonomía financiera, como instrumento inherente a su función de gobierno.
En este sentido, el contar de parte del municipio con niveles gravosos de deuda,
tiende a debilitar por si misma su institución, es decir a fracturar el bienestar de sus
integrantes, así como evitar el desarrollo de nuevas estructuras administrativas,
socavando además su autonomía financiera, como característica primordial de todo
municipio.
207
En un sentido diacrónico y coincidiendo con Olmedo (Olmedo; 2008) debemos
acotar que la nación Mexicana, comienza sin duda alguna con la Revolución de
1910, presentada de una manera apretada en dos periodos claramente delimitados,
y focalizados hacia el municipio;
1.- El de agrandamiento progresivo del Estado y el alto crecimiento económico
(que va desde los inicios de la década de 1930 hasta el año de 1980); y
2.- El de reducción progresiva del Estado y bajo crecimiento económico (de 1980
en adelante). México ha transitado de un federalismo que coincidió con un proceso
de crecimiento del Estado y de un producto por habitante positivo (cuando la
economía crece más que la población), hacia un federalismo, que ahora coincide con
un rápido proceso de decrecimiento del Estado y un producto por habitante negativo
(cuando la población crece más que la economía y golpea de una manera directa a
su primer escalón de la estructura de gobierno, como es el municipio, principalmente
en su autonomía financiera, al ser en este periodo donde se otorgan mayores
trasferencias o subvenciones intergubernamentales a los municipios, previa la
reforma constitucional de 1983). El gasto público, que llegó a representar al redor de
65% del producto interno bruto en 1982, representa en 2002, 20 años después,
alrededor de 15 por ciento (Olmedo, 2008; 29).
En el primero de los periodos mencionados señala este autor, toma como
referente una variable la escolaridad de los funcionarios municipales (Olmedo; 2008)
presidentes municipales, regidores y empleados encontrándose que este era
208
sustancialmente más bajo que en el periodo posterior donde el primero la economía
creció mucho más que su población, México logró construir la infraestructura
nacional de educación, salud, comunicaciones, etc., que hoy tiene, y la población
elevó notablemente sus niveles de vida y bienestar. Es decir, los municipios
desencadenaron procesos de alto crecimiento económico y desarrollo social, (es
decir, lograron una época de autonomía financiera en términos concretos, sin
necesidad de contar con un Sistema de Coordinación Fiscal perversa a la que se
someten de plena libertad para acceder a los Fondos otorgados por la federación) a
pesar de que las autoridades y funcionarios municipales tenían bajo grado de
escolaridad, de no existir sistemas de capacitación municipal y de que el periodo era
de tres años sin reelección inmediata(de una manera paradigmática en el Sistema
Municipal Mexicano, y como parte también de nuestro objeto de estudio se encuentra
el Estado de Coahuila de Zaragoza con un periodo de cuatro años para el periodo
municipal). En cambio, en el segundo periodo, de 1980 a la fecha, el grado de
escolaridad de autoridades y funcionarios municipales es mucho mayor, hay un
abundante oferta y demanda de capacitación, bibliografía sobre asuntos municipales
que aumenta día con día, sin embargo, la economía del país crece menos que la
población, la pobreza se extiende y los municipios, especialmente los rurales, se
encuentra con niveles de subdesarrollo (Olmedo, 2008; 29).
En un sentido fundamentalista para el municipio, del cual en parte estamos de
acuerdo con ello Olmedo, señala que, ni el corto periodo de gobierno ni el grado de
escolaridad ni la falta de capacitación de autoridades y funcionarios es lo que
determina el desarrollo de los municipios. Aun cuando se alargara el periodo de
209
gobierno o hubiese reelección, o el grado de escolaridad y de capacitación
administrativa se elevaran desmesuradamente, los municipios, particularmente los
rurales, estarían igual o peor (Olmedo, 2008; 29). Siendo entonces determinante
para el desarrollo del país y de los municipios del Estado Mexicano las políticas
económicas y sociales que establece el gobierno federal, (dejando con ello el margen
de autonomía financiera necesaria para desarrollarse) las cuales, a su vez están
determinadas por la economía mundial, los intereses de los grupos más poderosos
del país y los de grupos de poder internacionales, en particular de Estados Unidos
(Olmedo, 2008; 30).
La forma incomprendida de asociar el grado de desarrollo de la administración
pública municipal con el del desarrollo urbano del municipio,(vertebrados por la
autonomía financiera al momento de cumplir con sus disposiciones Constitucionales
y normativas federales, locales y municipales) es pensar que un municipio rural
tendrá una administración pública deficiente y mala, ineficiente e ineficaz, y que, en
cambio, un municipio urbano y grande tendrá, necesariamente, una mejor porque
tiene recursos monetarios, humanos y técnicos (Olmedo, 2008).
En el fondo, estas aseveraciones de este autor, en realidad sólo están dibujando
una de las partes del problema de la autonomía financiera, es decir, el desarrollo
municipal, pero también refuerza la concepción de la descentralización y la
municipalización, de quienes concentran el poder, las decisiones y los recursos
(principalmente en el orden federal)- que es mejor, más funcional, eficaz y económico
seguir monopolizando. De esta manera el discurso político sobre el federalismo se
210
encuentra su antídoto en esta visión pre juiciosa que prolonga su herencia
colonialista: el pueblo todavía no es capaz de gobernarse a sí mismo(Olmedo, 2008).
Es entonces que a través, de la Federación, resultado de Convenios de
Coordinación Fiscal el municipio Mexicano recibe recursos monetarios Consiste en
la cesión de poderes tributarios de los Estados a favor de la recaudación a cambio de
obtener participación directa en estos y con ello una disminución de su autonomía
financiera, dejando al municipio en una minoría proclamada por la misma legislación
federal, y en una contradicción a la institución de libertad del municipio consagrado
de una manera directa en la Carta Magna.
Es en la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, en su artículo
marco para el Municipio, se describe de una manera certera que estos administrarán
libremente su hacienda la cual estará compuesta por los siguientes ejes rectores;
a).- Rendimientos de bienes que les pertenezcan.
b).- Contribuciones.
c).- Otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor.
Fuente; elaboración propia con información de la Constitución Política de los Estado Unidos
Mexicanos, (CPEUM; Art 115 F; IV).
211
También se integran en ella;
b) Tasas adicionales, establecida por los Estados sobre propiedad inmobiliaria,
fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las
que tengan como base el cambio de valor de inmuebles.
El municipio podrá celebra convenios con el Estado para que éste se haga
cargo de algunas funciones relacionadas con la administración de esas
contribuciones.
c) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los
Municipios con arreglo a las bases, Montos y plazos que anualmente
determine las legislaturas de los Estados.
d) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo
(CPEUM; Art 115 F; IV).
De la fuente directa de los recursos con los que cuenta el municipio, destacan;
Tabla 21; Fuente de recursos financieros municipales.
I).- La Explotación de sus bienes patrimoniales.
II).- Las Contribuciones que señalen las Legislaturas locales.
III).- Los Derechos derivados de la prestación de servicios públicos.
IV).-Los recursos federales: participaciones y aportaciones.
Fuente; Elaboración propia del autor del documento con datos de la Legislación Federal yLegislaciones locales.
212
Ante esta centralización, que forma parte del Sistema de Recaudación Tributaria,
el margen de dilapidación de los recursos financieros en el Estado Mexicano es
enorme. Dentro de la evolución de recaudación, que es la parte fundamental de
obtención de recursos de una manera rápida y sin compromiso social, es una de las
fuentes primarias y tentadoras para cualquier ayuntamiento, por no ser la
recaudación parte de un contexto integral para el desarrollo del país. Las
trasferencias cíclicas de parte de la federación hacia los ayuntamientos son una
constante desde 1995. Esta coyuntura de trasferencias se puede clasificar en 5
etapas:
Tabla 22; Etapas históricas de las transferencias.
a) Una primera etapa que corre de manera previa a 1980; que es de manera
moderada en la autosuficiencia municipal, aunque en precarias
condiciones, debido principalmente a un sistema tributario sin dinamismos
y a la ausencia un esquema de coordinación entre los tres órdenes de
gobierno (una situación similar a la que se desarrolló en España, que se
conoce dentro de la teoría cómo el “modelo castizo”, denominado por Juan
Velarde, (citado en Álvarez et al; 2007).
b).- Un periodo- década de los ochentas- de un fortalecimiento de los ingresos
municipales, derivado de la reforma constitucional de 1983 que faculta al
municipio el cobro del impuesto predial.
c).- Una etapa coyuntural que es hasta el años de 1994; en el que repuntan las
administraciones municipales para que aprovechen sus nuevas potestades
213
y se esfuercen por generar ingresos propios directos, especialmente con el
cobro de impuestos y tarifas.
d).- La depresión y devaluación económica que se marca en términos
coyunturales de 1995 hasta el año de 1997 con una regresión en las
estrategias municipales de generación de ingresos propios. Con ello se
amplían las trasferencias de recursos del Gobierno Federal a través de los
Ramos 26 y 33.Estas aportaciones institucionalizaron y dieron certidumbre
jurídica a una serie de recursos que ya se transferían a las entidades
federativas y municipios, por medio de diversas modalidades, sobre todo
mediante el desaparecido Ramo 26 del PEF, el cual tuvo varias
denominaciones.
e).- Desde 1998, y con el impulso de la Reforma Constitucional de 1999, se
reconoce el Municipio como un ámbito de gobierno, que se moderniza y
evoluciona en la reproducción de conductas dentro del Estado, de una
manera complementaria en sus funciones; y como un orden político de
gobierno y administrativamente, como primer contacto con la población.
Fuente; Elaboración propia del autor del documento, a partir de la información de
Álvarez (Álvarez et al; 2007.)
Es a través de este recorrido Socio- Histórico Constitucional que nos dimensionan
la problemática de la autonomía financiera de los municipios, en el que los factores
de conformación de nuestro sistema jurídico y de hacienda municipal, condicionan su
reproducción bajo la escases real de autonomía y de asumir de una forma estricta las
214
funciones que otorga la Constitución en el ámbito federal, en materia de recaudación
de impuestos, para dar continuidad en su reproducción de sus objetivos
constitucionales.
El municipio mexicano, desde una visión jurídica, se encuentra trastocado en su
práctica cotidiana con estas trasferencias y subvenciones intergubernamentales,
como órgano colegiado, porque es el municipio el nido de la democracia por ser la
comunidad cívica donde el hombre contemporáneo estrena su nuevo “Traje” de
ciudadano: nido de la vida republicana porque en el nace el primer contacto público
con la comunidad política, y con los derechos y obligaciones (Giuliano; 2005; 6). Es
un sujeto previo, históricamente omnipresente y socialmente inevitable. De allí recibe
servicios desde la cuna a la Tumba. En el municipio “Nace” también el contribuyente,
porque desde allí se impone el pago de las primeras tasas, impuestos y
contribuciones de la vida en sociedad.
En la actualidad, la conjunción de municipios, no cumple por su misma el carácter
de respuesta a la problemática que se tiene en ellos, el poder factico, (establecido en
respuesta a la Seguridad Pública; se encuentra rebasada en todos los Estados de la
República) y que se está desgastando hasta convertirse en un entelequia, o mejor
dicho una forma quimérica de ejercer el poder fundacional de toda democracia.
Deja de constituirse poco a poco el interés de identidad, característico en épocas
pasadas de todo mexicano, por lo que es necesario que se constituye el municipio
215
como una herramienta y puente para obtener una mejor calidad de vida entre sus
habitantes.
En términos similares se manifiesta Giuliano “No es malo diagnosticar si ese es el
punto de partida para la aplicación de una terapia sanadora del sistema, pero la sola
descripción de lo que sucede, aunque muchas veces se realice con talento y
locuacidad, es totalmente inútil e inocua cuando viene acompañada por la
elaboración de un conjunto de propuestas trasformadoras” (Giuliano; 2005; 19).
Más allá de los diversos argumentos en torno a la descentralización fiscal, es
importante mencionar que ésta, si bien puede ser un factor necesario y deseable
para la gestión local, (trascendiendo como estrategia jurídico legislativa para evitar el
endeudamiento mediante una asignación y administración de recursos en términos
eficientes) por sí misma no es un factor suficiente, dado que los gobiernos
municipales no siempre promueven la participación de la sociedad en los asuntos
públicos,(en el caso concreto del objeto de estudio, no se tiene un programa a corto
plazo como política de iniciar con el presupuesto participativo ciudadano, se des
localiza de su función primordial como gobierno) por lo que los gobiernos con más
recursos no necesariamente evolucionan hacia gobiernos más democráticos
(Massolo, 1991; Ziccardi, 1991); tampoco significa que surja automáticamente una
mejor y más eficiente administración pública y que el gobierno rinda cuentas de sus
actos (Guillen, 1996). Por eso hay varios aspectos que deben tomarse en cuenta,
más allá del nivel y las modalidades de la descentralización fiscal.
216
En general, entre los problemas más relevantes que impiden que los municipios
puedan llevar a cabo sus atribuciones se puede mencionar: la falta de
profesionalización de los servidores públicos; la falta de información y uso de
tecnologías de la información, la escasez de recursos y fuentes de financiamiento, y
los problemas de carácter político (Cabrero, et al; 2011; 122).
El SMM, constituye una base fundamental para el desarrollo de la nación, no
solamente en términos económicos, sino también sociales, políticos, culturales. Para
lo cual deberá de contar con una serie de disposiciones legislativas y jurídicas para
lograr un afrontamiento de los niveles asfixiantes del endeudamiento. La dimensión
según los datos proporcionados por los medios de comunicación se encuentran de la
siguiente manera;
Tabla 23; Relación de deuda municipal según entidad de la República
Mexicana.
Guadalajara, Jalisco. 2 mil 681 millones de pesos.
Tijuana, Baja California. 2 mil 540 millones.
Monterrey, Nuevo León, 2 mil 146 millones de pesos
Zapopan, Jalisco. Mil 447 millones de pesos.
Benito Juárez (Cancún). Mil 366 millones de pesos.
Nuevo Laredo, Tamaulipas. Mil 115 millones
León, Guanajuato. Mil 15 millones de pesos.
Mexicali, Baja California. 950 millones de pesos.
217
San Nicolás de los Garza. 902 millones.
Tlaquepaque, Jalisco. 845 millones de pesos.
Puebla, Puebla. 815 millones de pesos.
Tonalá, Jalisco. 815 millones.
Cuernavaca, Morelos. 761 millones de pesos.
Hermosillo, Sonora. 731 millones de pesos.
Ecatepec, Morelos. 730 millones de pesos.
Guadalupe, Nuevo León. 643 millones de pesos.
Aguascalientes, Aguascalientes 543 millones.
Fuente; Elaboración propia a partir de la información de Román, José Antonio
(2013, 1 Febrero) Periódico La Jornada. P. 24.
Esta es la dimensionalidad del endeudamiento de los municipios del Estado
mexicano, para el caso de los cuatro municipios originarios de la Zona metropolitana
de Guadalajara, alcanza en una suma total, los 5, 788 millones de pesos,
tornándose por ello en una problemática en el orden social y económico al que se
deberá afrontar en los próximos trienios de cualquier color de partido, buscando
siempre evitar efectos perversos que comprometen el bienestar y desarrollo de los
gobiernos locales.
Según los datos del Documento de análisis de la Deuda Pública de Entidades
Federativas y Municipios (ASF; 2012), el endeudamiento Subnacionales se
incrementó en el año 2008 y 2011, al ubicarse en la primera anualidad anotada en
218
203, 072.2 millones de pesos (mdp) a 390, 777.5 (mdp), a una tasa nominal de
92.4% y real de 67.9% Las disposiciones de este documento en cita señalan como
una de las causas principales el mayor déficit fiscal resultado de la disminución de
los ingresos ordinarios en términos reales, pero sobretodo el de insuficiencia de
estos para cubrir el nivel de gasto y servicio de la deuda (ASF; 2012;6). De continuar
con esta espiral de endeudamiento de los gobiernos locales se pondrá en riesgo no
solo su autonomía financiera sino también el desarrollo y estabilidad económica de
toda la federación.
Adicionalmente a este problema de la deuda municipal, como elemento para
potencializar o disminuir la autonomía financiera, se menciona en este documento
es un componente estructural, caracterizado por la vulnerabilidad de los ingresos
vinculados con las participaciones fiscales de carácter incremental e inercial de la
mayoría de los componentes del gasto, produciendo con ello un déficit público
persistente y acumulativo, (ASF; 2012; 7). Una verdadera bomba capaz de minar
con el desarrollo y estabilidad socio- económica de la misma federación.
Otro de los elementos que inciden de una manera perversa en el aumento de la
deuda de las entidades Subnacionales, son los denominados factores contingentes
naturales, así como las denominados discrecionales (erogaciones sin impacto social
y económico que las justifiquen), formalizando con ello la realidad significativa para
potencializar su misma deuda.
219
En el contexto nacional, es en año 2009 cuando los efectos de la crisis
internacional se manifiestan en las finanzas públicas ocasionando la disminución del
crecimiento económico al ubicarse en el -6.0% del Producto Interno Bruto,
reduciendo por ello las participación federal en los fondos de aportaciones, trayendo
en cascada el aumento de su deuda para hacer frente a las obligaciones financieras
para el fortalecimiento del municipio y de las entidades que integran la federación.
Se agudizo más en la distribución del gasto en materia de desarrollo social,
principalmente en las áreas de educación y salud, dimensionadas esta de manera
exponencial en la seguridad pública de los municipios (ASF; 2012).
Ante el crisol de oportunidades de financiarse los gobiernos locales, se opta
principalmente por la banca comercial, a pesar de contar con la opción de la banca
de desarrollo (abierta desde el año 2001, según la reforma de la Ley del Mercado de
Valores), según los datos propuestos por la misma Auditoria, durante el periodo de
2008-2011, 9 de las 32 entidades federativas y 198 municipios utilizaron el
mecanismo bursátil, por un monto acumulado de 58,405.0 (mdp), representando el
14.9% del saldo de la deuda total Subnacionales registrada hasta el cierre de
2011(ASF; 2012; 7).
Otra de las instituciones encargadas de darle seguimiento a los movimientos
financieros de las entidades Subnacionales y federativas, principalmente en
referencia a deuda pública de estas instituciones es la Comisión Nacional Bancaria
y de Valores (CNBV). Según la información de esta institución mediante un
comunicado de prensa emitido en 2011, marcado con el número 0/76 entre agosto y
220
septiembre de 2011, la cartera total de ambos niveles de gobierno con la banca
comercial se incrementó 8.5% respecto al periodo de Mayo a Junio, al pasar de
185,077.0 (mdp) a 200,765.0 (mdp) (ASF; 2012; 7).
4.5 AUTONOMÍA Y DEMOCRACIA MUNICIPAL.
El municipio en la actualidad es una institución política, social administrativa y
jurídica de mayor contenido histórico y de trascendencia en la vida de la sociedad, al
considerarse como el primer contacto entre el gobierno y sus integrantes, integrada
por una serie de cambios y en la literatura jurídica especializada es común encontrar
de manera constante una interrelación de temas referenciados a la organización del
Estado, su factores de desarrollo para con la descentralización, pero en cuanto a la
autonomía local y su relación directa con la democratización para el Estado
mexicano, la oportunidad de encontrar análisis científicos disminuyen las
probabilidades de encontrarlos, a pesar de ser de una conjunción desde hace dos
siglos (Orduña; 2010).
Para un primer acercamiento de este subapartado, debemos propugnar por una
definición de aspectos y alcances de autonomía y democracia para el Estado
mexicano, con el objetivo de modular su principios de integración, es decir, sin
autonomía (política, administrativa y financiera, como se concibe desde la teoría) se
encuentra un concepto vacío en la democracia, y de la misma manera en sentido
inverso. Con la existencia diádica entre autonomía y democracia; se asiste a una
actuación de libre disposición, incluida también una cierta discrecionalidad y
221
oportunidad para disponer de parte de los ciudadanos de mecanismos, instrumentos
políticos y jurídicos para optar en su defensa.
Lo anterior puede ser corroborado desde el siguiente pasaje de Tocqueville; “Es
en el municipio donde reside la fuerza de los pueblos libres. Las instituciones
municipales son a la libertad (autonomía e independencia) lo que las escuelas
primarias (el lenguaje como instrumento del método científico) son a la ciencia; la
ponen al alcance del pueblo; le hacen saborear su uso pacífico y le acostumbran a
servirse de ella. Sin instituciones municipales una nación no puede otorgarse un
gobierno libre, pero no posee espíritu de la libertad” (Tocqueville, 1969; 698).
Se trata de una conjunción constante para una vigorización de las instituciones
locales, el conjuntarse en un sentido de “democracia y autonomía”, porque siguen
siendo un fundamento para el fortalecimiento de las “virtudes cívicas democráticas y
participativas (Carta Iberoamericana de autonomía municipal. 2008: artículo 5). Se
trata de una interpretación del autogobierno local como una “Universidad” (en la
connotación de la época medieval de Municipio) con sentido insuperable para la
política democrática, porque en ella se desarrollan y ponen en práctica las
responsabilidades de orden público y privado. Se trata de esta manera también
conjuntar este procedimiento democrático y cooperativo en la resolución de asuntos
cotidianos, porque a la larga estos procedimientos promueven la libertad y desarrollo
de las instituciones locales, así como el desarrollo local capaz de evitar la
8 Véase la siguiente dirección electrónica disponible en;https://archivosociologico.files.wordpress.com/2009/08/tocqueville-alexis-de-la-democracia-en-america.pdf consultada en 2014, diciembre 28.
222
centralización administrativa como una tendencia que va en contra de las libertades
locales.
En el Estado mexicano el concepto de democracia se plasma en el orden
constitucional según los siguientes ejes formados desde el artículo tercero en su
fracción II, al señalar “Será democrático, considerando a la democracia no solamente
como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida
fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo”
(CPEUM; ART 3). Se crea desde esta disposición constitucional una democracia
local activa y participativa, al menos en su texto.
Con esta orientación de formación diádica entre autonomía y democracia desde la
perspectiva de Tocqueville, la ciudadanía se concibe como uno de los ejes
articuladores de la construcción y actuación de las instituciones locales (según se
mencionaba en líneas anteriores en el apartado de formular sus factores históricos
del municipio) siendo este espacio como entidad capaz de posibilitar, una vida
democrática con un gran alcance para la autonomía y democracia en una viabilidad
de desarrollo. Se trata de una participación ciudadana continua y de construcción a
futuro. Para ello es importante también determinar la imprescindible recuperación de
la confianza de todos los ciudadanos en todo sistema democrático, es decir se trata
de formular un “rearme de conciencia” política donde se erradique la corrupción y las
rutinas de la vida política. Al ser importante esta depuración de la “conciencia
ciudadana” ante un conjunto de “elementos gangrenados” del sistema democrático,
resulta imposible no visibilizar al Municipio, al ser este un primer contacto con el
223
ciudadano, y considerarse como la institución genuinamente democrática, por lo que
al configurarse los Estados contemporáneos, ha constituido por naturaleza el escalón
intermedio entre ellos y sociedad civil (Orduña; 2010).
Retomando la conjunción entre autonomía y democracia, desde la tradición
inglesa esta se muestra para el caso de los municipios a partir de dos formulaciones
principales; la eficiencia y democracia. Trazado desde la política liberal, no se trata
con ello de menoscabar la importancia en el gobierno nacional en cuanto a su
centralización, sino más bien el de deslindar facultades y competencias para el
desarrollo de cada una de ellas. En este planteamiento se tiene a Margaret Bowman
y William Hampton (1989:15); al momento de describir las funciones de los gobiernos
locales en cuanto a sus objetivos, es decir; cuentan con una medida de autonomía y
capacidad para suministrar sus propios recursos mediante la tributación, y es
democrático. Al conjuntarse mediante la centralización forman en sí una misma
política y se espera que el primero contribuya en la estabilidad de las instituciones
democráticas según las disposiciones de orden constitucional señalado. De esta
forma democracia y autonomía son de una importancia medular, porque;
“Cuanto mayor sea la libertad de la autoridad local para experimentar, mayores serán
sus oportunidades de un mejoramiento general en los servicios. El gobierno local tiene un
potencial considerable para la administración económica, así como para la prestación de
servicios […] Más hace los gastos del contribuyente, mayor será el alcance de los
ciudadanos para observar cómo se emplean sus impuestos y para asegurar el valor del
dinero gastado [...] el gobierno local es el mejor método para asegurar que esto se hará”
(Bowman et al; 1989:15).
224
Lo anterior se muestra quimérico en la realidad de la mayoría de los gobiernos
locales en el Estado mexicano, principalmente en sentido de la falta de autonomía
financiera como se demostrará en líneas posteriores, pero basta señalar el control
constante del gobierno central, sumándose la escasa participación ciudadana en los
procesos democratizadores en la república. En esta construcción constante de
democracia y sus efectos en la autonomía municipal, requieren por lo tanto de la
participación de todos sus miembros en su doble carácter como un deber y como
derecho. La contribución de una ciudadanía para producir mejores sociedades, bajo
el axioma de a mayor participación en la vida democrática de la nación, mejores
serán las decisiones para todos sus integrantes.
Retomando los efectos de la autonomía y democracia, se trascribe el siguiente
pasaje; La cantidad no es todo… ahí donde los órganos locales carecen de recursos
o tienen poderes ilimitados, la participación puede ser tan ineficaz que no vale la
pena el esfuerzo realizado (Bowman et al; 1989:27) en términos cuantitativos no
basta la posibilidad por sí misma para acrecentar la participación ciudadana, sino
también se requieren de una “autonomía financiera” y en específico de orden
económico para realizar de manera efectiva sus tareas, dicho de otra manera se
deberán de cumplir con las siguientes premisas también;
1).- La autonomía local se encuentra su sentido en la gestión efectiva de los
intereses de las colectividades locales, se trata de un ámbito de actuación delimitado
por las necesidades de los ciudadanos.
225
2).- Es el escalón local donde se plasma mejor el principio general de servicio al
interés general de la ciudadanía, por ser una administración más cercana al
ciudadano.
3).- La autonomía local está en relación con el principio de Sub seriedad, no
solamente aplicable en el ámbito de otras instituciones, sino aplica que el nivel de
derecho interno, la competencia ha de ser residenciada en el escalón territorial más
apto para su desarrollo y ejercicio, y por ello, la elevación de un nivel a otro, ha de
precisar justificación. El principio de Sub seriedad, en el ámbito territorial para el
orden municipal puede ser planteado en la siguiente perspectiva; que no asuma el
Estado lo que puede realizar la región, que no asuma la región lo que pueda realizar
el municipio y que no asuma el municipio lo que pueda realizar el individuo. (Iglesias;
2002; 38).
En coincidencia con el autor, al momento de reflexionar sobre un primer
acercamiento del problema de autonomía, según el señalamiento de las
competencias manejadas en la última premisa podría pensarse que se encuentra
resuelto, lo cierto a decir de este mismo “existen serias dificultades, no como en los
tiempos pasados, sino las que se deducen de la falta de diseño definitivo del modelo
de organización territorial del Estado, que supondría una adecuada distribución de
competencias y recursos financieros entre los poderes existentes; Central, regional
donde existía y el municipal” (Orduña; 2010). Donde un mismo municipio es capaz de
contar con una deuda enorme, pero con una gran producción de bienes y servicios
por ejemplo de orden turístico, o de contar con grandes concentraciones de personas
y prestación de servicios públicos (principalmente en el tema de seguridad
226
ciudadana) frente a otros con menor cantidad, por mencionar solamente algunos
aspectos.
La coordinación de la democracia con la autonomía financiera local, se encuentra
trazada desde el control político y sentido económico en cuanto a su equipamiento
de la democracia moderna, es decir, es uno de los requerimientos principales para
gozar de este “estilo de vida democrático” según se manifiesta en la constitución
para lograr un proceso de avanzada para la democratización del orden local en el
Estado mexicano.
Porque coincidiendo con Jordi Borja (2002; 189) cuando afirma que los gobiernos
locales están más próximos en la gestión de la población, los ciudadanos tiene
mayor capacidad para integrar sus problemas y necesidades en políticas públicas y
crear espacios de representatividad, permitiéndose de esta forma mayores
condiciones de igualdad en la participación desde los gobiernos locales. Se trata de
reformular una nueva articulación de la participación para potencializar desde allí una
mejor alcance de la autonomía en sus tres aspectos, y de paso lograr esa
democracia, por medio de un orden electoral moderno, alejado de corporativismo,
donde no solamente sean el gobierno, la oposición y las élites cívicas, sus actores
nodales, sino también toda la ciudadanía. Estos actores poseen características
peculiares derivadas de su localismo que inciden de una forma determinante en el
desarrollo de iniciativas de democratización en el ámbito municipal (Navarro; 2000;
15) rompiendo de esta manera también con La historia de una serie de intromisiones
gubernativas, capaces de pulverizar todo indicio de autonomía en sentido político y
en una connotación democrática, principalmente en su funcionamiento, sin dejar de
227
mencionar la suspensión de acuerdos, declarando tutelas e incluso suspendiendo
concejales o Ayuntamientos completos (Orduña; 2010).
Se busca de esta manera de una “democratización de la democracia” haciendo
de esta forma hincapié a la escala local como locus apropiado de las reformas. La
existencia de cierta relación de adecuación entre democracia participativa y el nivel
de gobierno local es un elemento indiscutible de la teoría a través de asociaciones,
aumenta en la misma medida en que disminuye el tamaño de la comunidad política.
Pero además, los ciudadanos se identifican y se orientan políticamente hacia el
gobierno municipal en mayor medida que hacia cualquier otro (Navarro; 2000).
4.6 ANÁLISIS COMPARATIVO MÉXICO-ESPAÑA A TRAVÉS DE LAS CARTASDE AUTONOMÍA LOCAL Y AUTONOMÍA MUNICIPAL.
Uno de los primeros dilemas a que se enfrentan los doctrinistas del tema es
interpretar el concepto de “autonomía”; (fijándose elementos descriptivos en la Carta
Europea de la Autonomía Local, de 15 de Octubre de 1985; y su formulación de la
Carta Iberoamericana de Autonomía Municipal- Propuesta de Carta, San Salvador,
de 2008) siendo indispensable su formulación para otorgar certeza a la pretensión de
la dominación conceptual. La observación de la problemática de la autonomía
municipal trasciende fronteras, con lo cual se permite la formación de criterios
provechosos para su desarrollo y aplicación de los gobiernos locales, y más aún en
sentido comparativo.
228
Porque todo sistema jurídico desarrollado, estructurado por medios capaces de
institucionalizar la conducta en un nivel jurídico, se encuentran de manera tradicional
concentrados en los grupos políticos con facultades decisorias, como son los
cuerpos legislativos, al poner más énfasis en estos cuerpos legislativos, las
instituciones sociales no jurídicas requieren de mucho más tiempo para conjuntarse
con el derecho. En un sentido contrario, los sistemas jurídicos (como son las dos
cartas a analizar) poco desarrollados, pueden suceder que se hagan pocas o
ninguna demanda popular a las instituciones jurídicas (en el caso del Estado
mexicano, no existe en su texto constitucional la expresión clara de “autonomía
municipal”, situación contraria para el reino Español, establecida de manera precisa
en el orden Constitucional principalmente en su artículo y con una serie de
legislaciones que la han reforzado y potencializado aún en su defensa) y que, por
consiguiente, sea el escaso contacto real que exista, o pueda en su caso existir,
entre ellas y las instituciones primarias (como es el caso de los gobiernos
municipales) (Stone; 1996).
Se trata de desarrollar en este apartado las siguientes variables de análisis
independiente es “autonomía municipal” la variable dependiente “autonomía
financiera”; tomando como referencia los términos teóricos y doctrinarios propuestos
en ambas Cartas de regulación de la “autonomía” se está de orden local como es el
caso de Europa o de Municipio para Iberoamérica, su interpretación se derivada de
los elementos unificadores existentes entre ambas principalmente en su destino de
los recursos financieros (Carta Europea de la Autonomía Local; 1985; Artículo
9)(ratificada en 1988, enero 20) y (Carta Iberoamericana de Autonomía Municipal;
229
2008; Artículo 4); como disposiciones de investigación del derecho en sentido
comparativo tiende a unificar ambos criterios, debido a que un Estado no puede
sostenerse en forma aislada, a pesar del efecto ptolemaico (René; 1995; 15). Se
trata además de dejar en claro el nivel de preocupación dado por ambos
instrumentos internacionales capaces de revelar en un primer análisis formal la lucha
constante por un reconocimiento como entes en plena potestad local.
Tabla 24; Concepto de Autonomía Local; CEAL-CIAM.
Fuente; Elaboración propia del autor del documento.
(Carta Europea de la Autonomía Local;1985; Artículo 3)
(Carta Iberoamericana deAutonomía Municipal; 2008; Artículo1);
Se entiende el derecho y la capacidadefectiva de las Entidades Locales deordenar y gestionar una parte importantede los asuntos públicos, en el marco dela Ley, bajo su propia responsabilidad yen beneficio de sus habitantes.
Se entiende como el derecho y deber
de los gobiernos locales para gestionar
los asuntos públicos bajo su
responsabilidad y en beneficio de sus
ciudadanos y ciudadanas. Debiendo
ser reconocido como fundamento
constitucional (en el Estado mexicano
en su Código Jurídico- Político no se
encuentra esta disposición), que se
sitúa en la base democrática del
poder, la descentralización y la
participación ciudadana en la gestión
de los asuntos públicos.
230
En la formulación del concepto de autonomía se tiene como similitudes la
elevación a “derecho” en la Carta Europea de la Autonomía Local (CEAL), y a su vez
una capacidad implícita para ordenar y gestionar los asuntos públicos, desde la
normativa legal, en referencia con la Carta Iberoamericana de Autonomía Municipal
(CIAM); se formula como un derecho y un deber en la gestión de asuntos públicos
de su responsabilidad y en beneficio de los ciudadanos, reconocido en el ámbito
constitucional para la CEAL, esta disposición se establece en su artículo segundo.
Tomando como referencia la anterior descripción es necesario realizar la vigencia
de la aplicación en ambos Estados, iniciando para ello con el Estado Mexicano y
dando continuidad para España.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no se encuentra una
definición especifica de la autonomía municipal, salvo en algunas disposiciones de
entidades federativa (Ley de Planeación para el Estado de Jalisco y sus Municipios;
Decreto Legislativo 18674 Constitución del Estado Libre y Soberano de Baja
California , Baja California Sur, Coahuila et al); se actualiza de esta manera una
situación prevaleciente en el orden general del Sistema Municipal Mexicano (SMM),
donde “el legislador constitucional predica la autonomía de los municipios y
provincias, pero pocas pistas más proporciona al intérprete” (Sosa; 2001;49) no se
cuenta con un parámetro de definición y aplicación en el Estado mexicano de parte
de los legisladores. De ahí su vigencia de un único artículo constitucional del Estado
mexicano referenciando al municipio como parte de la célula básica del régimen
interior y como forma de gobierno republicano, representativo, popular, cumpliendo
231
la funcionalidad de ser base de la división territorial y de organización política y
administrativa a “Municipio Libre” (CPEUM; Art; 115). Desarrollada de manera
específica en una legislación de orden estatal denominada ley para la distribución de
participaciones y aportaciones federales a los municipios del estado de Coahuila de
Zaragoza.
La referencia para España utilizada como analogía en el (SMM) se tiene una
distinción de momentos de aplicación, principalmente por contar con una vigencia de
la CEAL, principalmente en la disposición Constitucional establecida para la
autonomía (artículo 140) y además de una protección garantizada para los
municipios. A su vez se cuenta con una serie de dispositivos legales para la vigencia
y observancia, (sin deja de desconocer el movimiento social actual de protección a la
autonomía municipal en España) de su protección a través de un Tribunal
Constitucional. Las legislaciones a observar para la protección de la autonomía entre
las que destacan para nuestro objeto de estudio son “Ley 27/2013, de 27 de
diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local; Real
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales”. En su conjunto ambas
legislaciones proyectan una continuidad de los acuerdos tomados en la CEAL, lo
cual señala el compromiso por sí mismo de aplicar la Convencionalidad internacional
sobre autonomía fijada por los veintiún gobiernos del Consejo de Europa en relación
con los gobiernos locales desde junio de 1985.
Las coincidencias entre ambos instrumentos internacionales, se fundan en una
deseo constante de otorgar al Municipio una serie de principios de autonomía en
232
sentido amplio, de fomentar la democracia y solidaridad entre sus integrantes,
optando como primer requisito de ambas el “reconocimiento constitucional” como lo
hace el reino español.
Con esta visión de largo alcance, el compromiso de la autonomía local desde los
instrumentos jurídicos de orden internacional deberá de perseguir un proceso más
democratizador, efectivo y de bienestar para los ciudadanos, tomando en
consideración la existencia y protección legal ante cualquier intromisión de parte de
alguna otra autoridad. En el Estado mexicano esta vigencia no se encuentra de
manera clara en el orden constitucional, ni de manera específica en su ley
reglamentaria del juicio de amparo para la resolución de controversias por “Normas
Generales, ante acto u omisión de autoridad federal al vulnerar o restringir la
soberanía de Estados o esfera de competencia del Distrito Federal, siempre que
exista violación de derechos humanos reconocidos y garantías otorgadas para su
protección en la Constitución”, el municipio solamente podrá optar por este
reconocimiento mediante servidor público o representante legal, cuando la norma,
acto u omisión afectan el patrimonio respecto a relaciones jurídicas en se encuentren
en igualdad de particulares (Ley de Amparo; Artículo 7); la condicionante se
encuentra específicamente para la afectación del “patrimonio” más nunca por la
violación directa hacia su “autonomía”.
El sentido comparativo anterior, nos lleva a replantear las disposiciones
doctrinarias desde un concepto desde la perspectiva financiera.
233
Tabla 25; Recursos Financieros; CEAL-CIAM
(Carta Europea de la Autonomía Local;
1985; Artículo 9)
(Carta Iberoamericana de Autonomía
Municipal; 2008; Artículo 4)
1.- La Entidad local tienen derecho, en
el marco de la política económica
nacional, a tener recursos propios
suficientes de los cuales puedan
disponer libremente en el ejercicio de
sus competencias.
2.- Los recursos financieros de las
Entidades locales deben ser
proporcionales a las competencias
previstas por la Constitución o Ley.
3.- Una parte al menos de los recursos
financieros de las Entidades locales
debe provenir de los ingresos
patrimoniales y de los tributos locales
respecto de los que tenga potestad de
fijar la cuota o tipo de límites dentro
de la Ley.
4.- Los sistemas financieros sobre los
cuales descansan los recursos que
1.- Tienen derecho, en el marco de las
políticas económicas de cada estado a
percibir, de manera regular y constante,
recursos propios suficientes para poder
ejercer sus competencias.
2.- Los recursos financieros serán
proporcionales a su competencia legal.
En asunción o atribución de nuevas
competencias estas serán acompañados
de asignación de recursos suficientes
para su ejecución.
3.- Una parte de los recursos financieros
provendrán de ingresos patrimoniales y
de impuestos locales, tasas o
gravámenes, libremente fijados y
gestionados por autoridades locales.
4.-El gobierno local económicamente más
débil requiere de un sistema
compensatorio que deberá pactarse entre
234
dispongan las Entidades locales
deben ser de una naturaleza
suficientemente diversificada y
evolutiva como para permitirlas
seguir, en la medida de lo posible y en
la práctica, la evolución de los costes
del ejercicio de sus competencias.
5.- La protección de las entidades
locales financieramente más débiles
reclama la adopción de compensación
financiera o de las medidas
equivalentes destinadas a corregir los
efectos del desigual reparto de las
fuentes potenciales de financiación,
así como de las cargas que les
incumben. Tales procedimientos o
medidas no deberán reducir la libertad
de opción de la Entidad local, en su
propio ámbito de competencia.
6.- La Entidad local, deben ser
consultadas, según formas
apropiadas, sobre las modalidades de
adjudicación a éstas de los recursos
las diferencias instancias
gubernamentales.
5.-El gobierno local tiene derecho a ser
consultado y a participar en formulación
de modalidades de adjudicación de
recursos redistribuidos.
235
redistribuidos.
7.- En la medida de lo posible, las
subvenciones concedidas a la Entidad
local no deben ser destinadas a la
financiación de proyectos específicos.
La concesión de las subvenciones no
deberá causar perjuicio a la libertad
fundamental de la política de las
Entidad local, en su propio ámbito de
competencia.
8.- Con el fin de financiar sus gastos
de inversión, las Entidades locales
deben tener acceso, de conformidad
con la Ley, al mercado nacional de
capitales.
Fuente; elaboración propia del autor del documento.
El sentido comparativo anterior, nos lleva a replantear las disposiciones
doctrinarias desde un concepto desde la perspectiva financiera, principalmente en
cuanto a la no inclusión en el sistema jurídico mexicano de la autonomía financiera,
formulada desde una serie de principios competenciales a desarrollar de parte del
municipio sin contar en la mayoría de los supuestos de una infraestructura
236
económica y material para desarrollar su funciones en garantía constitucional e
institucional, (según la perspectiva de la doctrina alemana para el municipio).
Se señala en la anterior tabla en una perspectiva comparativa el señalamiento
para la autonomía en términos financieros y su capacidad de obtener las
subvenciones obtenida por los otros niveles de gobierno, en cuanto al destino. Lo
trascendente además de lo anterior, es la formulación de las subvenciones nunca
será un motivo para la perdida de la libertad fundamental de la política en las
entidades locales, en el ámbito de su competencia, de allí el concepto de
Subsidiariedad. Este concepto según se describe en la teoría se trata de una
articulación de orden territorial del Estado, donde el Estado no puede realizar lo
establecido de manera competencial para la región, a su vez la región no puede
desarrollar las competencias y funciones públicas establecidas previamente para el
municipio, y que no asuma nunca el municipio lo realizable por el municipio
(Iglesias; 2002; 38).
La descripción anterior de la autonomía municipal desde el ámbito financiero,
puede ser descrita de una manera esquematizada tomando en consideración cada
uno de los principios, de ambos instrumentos jurídicos de orden internacional según
se muestran en el orden en el siguiente diagrama de flujo tomando en consideración
el principio de la legalidad, hasta la consideración de la Bursatilización financiera de
los municipios;
237
Diagrama 5; Principios de la Autonomía Financiera; CEAL y CIAM.
Fuente; Elaboración del autor del documento, a partir de la CEAL (1985); CIAM(2008).
El cumplimiento de estos principios descritos anteriormente establecen una
autonomía “financiera”; integral para los municipios, principalmente el marcado para
con el número octavo para el SMM, al encontrarse con una serie de funciones y
servicios públicos dotados en el orden constitucional, pero en la práctica sin su
financiamiento a través de subvenciones acorde con la calidad y vigencia para sus
integrantes.
Para el caso del reino español, se puede mencionar la disposición constitucional
(artículo 142) reguladora del principio primero, segundo y tercero del esquema
anterior propuesto, en cuanto a la disposición de las haciendas locales de medios
suficientes para el desempeño de las funciones establecidas en la normativa legal,
1).- Legalidad; 2).-Proporcionalidad;
3).- Accesibilidadconstante ypermanente;
4).- Origen deingresopatrimonial;
5).-Diversificación yEvolución encoste decompetencia;
6).- Solidaridad;
7).- Participación;8).- Financiaciónpor subvenciónsin afectación deautonomía;
9).-Bursatilizaciónfinanciera.
238
así como también del cumplimiento de la formulación cuarta, quinta y séptima del
anterior esquema. Formulándose con ello un compromiso constante para con los
gobiernos locales. La vigencia en el comportamiento de ambos instrumentos
internacionales aplicables en ambas naciones tiene vigencia de manera más
concreta y clara en el reino español, encontrándose difundida para el SMM, del
Estado mexicano, principalmente en términos de autonomía económica y financiera,
al no encontrarse el dispositivo constitucional enmarcado en CIAM (2008), y aún
más por la imposición de funciones y prestación de servicios para los gobiernos
municipales, sin existir una plena garantía de financiación como medios para lograr
su autosuficiencia y manejo propio de sus erogaciones, las cuales deberán de
encontrarse siempre sometidas a la tutela de las entidades federativas como ha sido
ampliamente desarrollado en los apartados anteriores.
La vivencia y continua (re)producción de autonomía local, en sentido financiero se
encuentra diferenciada entre el reino español y el Estado mexicano de manera más
profunda por la formulación para el primero de los anotados en la inserción
constitucional, sus medios de defensa jurídica para su vigencia y observancia,
sumándose a ello el conjunto de disposiciones normativas capaces de abonar de
manera constante al respeto irrestricto de la “autonomía local” en un sentido integral.
239
CAPÍTULO QUINTO.
ANÁLISIS CUALITATIVO- CUANTITATIVO DEL CUESTIONARIO REALIZADO APRESIDENTES MUNICIPALES DEL ESTADO DE JALISCO.
En este capítulo a efecto de lograr un análisis comparativo a través de la técnica
metodológica del cuestionario, tomando como base las disposiciones teóricas de
Durkheim, en relación a la forma de demostrar que un medio no es causa de otro, y
es comparando los casos en que esta simultáneamente presentes o ausentes y
averiguar si las variaciones que presentan estas, son diferentes combinaciones de
circunstancias prueban la dependencia entre uno y otro (Durkheim; 1988: 17).
Tomando en consideración lo anterior el objetivo principal de este capítulo es
demostrar como el Estado mexicano, en una entidad (Jalisco), en su Zona
metropolitana, convive de manera constante con la falta de “autonomía financiera”;
así como la falta de competencia y compromiso para generar mejores condiciones
socio-económicas para el conjunto de sus integrantes, por ello incidir en una mayor
participación de la ciudadanía.
En el análisis de estas deficiencias de gestión e inoperancia de las políticas
financieras, (manifestadas a través del cuestionario, principalmente por la falta de la
identificación conceptual y operatividad del concepto de autonomía financiera,
sumándose el aumento constante de las subvenciones de parte del gobierno federal)
busca demostrar la falta de procesos de planeación y desarrollo, así como también de
indicadores confiables y transparentes como instrumentos o acciones capaces de
potencializar la construcción de la autonomía financiera de estos municipios en
240
estudio. La anterior situación se encuentra como una de las constantes de la
problemática social vivida en la mayoría de los municipios del Estado mexicano,
según se ha corroborado en líneas anteriores, al existir de manera constante como
parte de la limitación de la gestión del desarrollo de una política financiera de orden
local agudizando de esta manea tener un municipio más responsable y eficaz en el
destino de los recursos.
El plantear y diseñar este instrumento metodológico (cuestionario) también tiene
como objetivo lograr una evaluación con un enfoque tanto personal e institucional de
la vivencia en el día a día de la falta de autonomía financiera, así como también el
aumento constante de las subvenciones de parte del gobierno federal en una falta de
competitividad y bienestar de la población en general, siendo este un parámetro para
medir en sentido cuantitativo y cualitativo de manera objetiva la autonomía financiera
desde las variables anotadas. Estas variables desde el ámbito personal e institucional
determinan el desempeño de los municipios en la carencia de autonomía financiera,
donde su función como definición es importante para en adelante poder construir un
conjunto de indicadores donde se refleje el avance obtenido.
Retomando la comprobación teórica de Durkheim, podremos señalar que cuando
la problemática social y la observancia de los hechos pueden ser producidos
artificialmente a voluntad del observador el método es la experimentación
propiamente dicha. Cuando, por el contrario, no nos es dado producir los hechos y
solo podemos cotejarlos tal y como se han producido espontáneamente el método
241
que se emplea es el de experimentación indirecta o método comparativo (Durkheim;
1988: 56).
Con base en lo anterior, a través de esta investigación se tienen elementos para
realizar un estudio Cualitativo- Cuantitativo en el ámbito Analítico, de tipo descriptivo
transversal, debido a las características propias de esta investigación sobre aspectos
que tienen que ver con la autonomía financiera municipal, por ello se recurre a las
Ciencias Sociales, específicamente a la Sociología, e Historia tomando de ellas, las
repercusiones y aportaciones teórico metodológicas, correlacionadas de una manera
directa con la ciencia del derecho, en el sentido de arrojar luz sobre este tema.
En esta actividad en lo particular se aplicó la Técnica de la Investigación de
Campo y técnicamente el cuestionario, su la aplicación fue realizada como parte de
una comparación entre los factores que influyen en aumento o disminución de la
autonomía financiera; relacionando de una manera directa con la percepción como
presidentes municipales en la vigencia de la legislación y vida municipal en el tema de
esta tesis. El efecto propuesto fue el de diagramar en términos cuantitativa y
cualitativamente cuales han sido sus efectos Jus-Sociológico de la autonomía
financiera.
Para ello se recurrió al método de análisis cualitativo del discurso en supuestos de
Bourdieu (Citado en Lincoln., et al; 1985); con la conceptuación meta teórica del
“Habitus”, al considerarla como una estructura mental o cognitiva internalizada
242
mediante la cual los actores se manejan en el mundo social, en este caso entre las
acciones y la estructura física de su ambiente laboral.
Tratando de realizar elementos de tipo cuantitativo, sin que ello se considerado
como mixta la investigación, sino para, la funcionalidad del enfoque cualitativo, de
connotación empírica. Porque la investigación con técnicas cualitativas está sometida
a un proceso de desarrollo básicamente idéntico al de cualquier otra investigación de
naturaleza cuantitativa. En ella se imprime un sello particular en cada una de sus
fases, lo mismo que lo hacen el experimento o el survey de masas. Aun así, es
posible establecer un estilo cualitativo propio como resultado de aplicar el proceso, en
una serie de criterios o principios orientadores (más bien que normativos) que autores
como Erickson, en el mismo sentido se manifiesta Lincoln (Lincoln., et al; 1985), han
intentado sistematizar.
Se optó por el cuestionario; porque considerarse el hecho de “Con otros métodos o
a través de la observación casual es fácil determinar el estado de cosas para un
pequeño número de personas o para un grupo homogéneo, pero lo que necesitan los
funcionarios del gobierno, o quiénes están a la cabeza de grandes grupos de obreros
industriales, o de enormes comercios de artículos de consumo, es disponer de datos
confiables sobre amplias masas de población” (Vieytes., 2004).
Son aplicables las disposiciones de Bourdieu en cuanto a nuestros actos de
manera consciente o inconsciente así como el lenguaje especializado que se utiliza,
pueden ser vistos o estar cerca de cómo se dan los actos mágicos en otras ciudades.
243
Esta idea la clarifica con el ejemplo de que cuando un presidente municipal, conteste
el cuestionario, previa a la explicación del alcance y contenido dentro del instructivo,
lo que en realidad hace es movilizar el capital simbólico acumulado en él y toda la red
de relaciones de reconocimiento que son constitutivas del universo burocrático al cual
pertenece y sirve (Arellano., 2011); de ello se deriva la estructura de todo el objetivo
del cuestionario. En esta misma finalidad se encuentra uno de los objetivos marcado
para el diseño de esta investigación en cuanto a determinar y conocer las formas y
contenidos en la vida municipal de día a día de parte de los presidentes municipales.
De manera operacional, el diseño de este cuestionario dibuja la problemática a
enfrentarse de parte de los presidentes municipales, a través de indicadores
diseñados para permitir medir el alcance (cuantitativo-cualitativo), clasificándose en
datos disponibles, comprobándose de esta manera la falta misma de indicadores y
metas en esto municipios para lograr una medición adecuada de la falta y vivencia de
la autonomía financiera. La utilización de los indicadores en escala Likert en el
cuestionario propuesto busca garantizar lo que se está midiendo (autonomía
financiera) en un concepto abstracto y también operacional desde la vivencia del
presidente municipal, y con ello eventualmente disponer de información cualitativa a
efecto de lograr una disminución de los efectos negativos derivados de una elección
equivocada de algún indicador. Al diseñar y aplicar el cuestionario se observa los
requisitos a considera para los indicadores en términos de Barrientos;
1. Pertinencia.- Deben ser la expresión de los proyectos y productos esenciales
de la institución, para reflejar adecuadamente el grado de cumplimiento de sus
244
objetivos institucionales. Esto conlleva a examinar los propósitos, estrategias y
logros de la política pública;
2. Homogeneidad.- Deben utilizarse métodos de evaluación y recolección de
información equivalentes;
3. Independencia; los indicadores no deben estar condicionados a factores
externos;
4. Información; Esta sirve de base para la elaboración de indicadores, debiendo
ser recolectada a un costo razonable y con las garantías de confiabilidad
necesarias (Barrientos, 2000).
Tomando como referencia la clasificación de estos indicadores utilizados de
manera analógica para el diseño del cuestionario propuesto, fue posible facilitar la
introducción a un concepto abstracto y desconocido para algunos de los presidentes
municipales, permitiéndose a su vez lograr una evaluación cuantitativa-cualitativa del
desempeño desde lo institucional y personal de los presidentes municipales,
proyectándose en una necesidad de formular políticas financieras para potencializar
la autonomía financiera en un mediano y largo plazo, generando con ello una mayor
confiabilidad en la gestión municipal, pero sobretodo en el mejoramiento e inclusión
de la participación ciudadana sobre el desempeño de los servicios y facilitar un
debate sobre los resultados a obtener si se logra transitar en el sendero de la
autonomía financiera.
245
5.1 LOS HILOS RECTORES DEL CUESTIONARIO; EJES PARA EL ANÁLISISCUANTITATIVO.
En esta actividad académica se tiene un sustento teórico desde la ciencia del
derecho y la sociología jurídica, siendo necesario determinar el grado de
correspondencia existente y su manifestación en relación a la autonomía municipal
dentro de la Zona Metropolitana de Guadalajara, utilizando para ello, su integración
originaria compuesta por los municipio de Guadalajara, San Pedro Tlaquepaque,
Tonalá y Zapopan, (En la actualidad en el Estado de Jalisco, se integra por 125
Municipios); a quienes se dirigió el cuestionario por medio de sus presidentes
municipales, (a hasta esta etapa de la investigación se encuentra pendiente de
recabar un cuestionario municipal) porque en la actualidad se han sumado los
siguientes, El Salto, Tlajomulco de Zúñiga, Ixtlahuacán de los Membrillos,
Juanacatlán, según la información de la página oficial del estado de Jalisco9.
Para ello se llevó a cabo un cuestionario de 10 ítems, para presidentes municipales
de la originaria Zona Metropolitana de Guadalajara. Las consideraciones tomadas en
consideración anteriores conformaron las siguientes preguntas rectoras de nuestra
investigación y en el diseño de los ítems del cuestionario propuesto, encontrándose a
partir de la pregunta sexta una forma de medir sus respuestas mediante la escala
Likert. De esta manera a cada uno de los indicadores que establecimos para las
variables habrá que asignarle sus respectivos ítems. Por tratarse de un cuestionario,
los ítems serían las preguntas que el entrevistado debe responder (…). Lo importante
9Véase la siguiente dirección electrónica disponible en;http://www.jalisco.gob.mx/es/jalisco/Guadalajara). Consultado en 2015, Enero 3.
246
en esta etapa es lograr traducir a conjuntos más o menos especificados de preguntas
los indicadores ya definidos, de modo tal que no queden dimensiones sin medir.
(Vieytes, 2004; 429).
Al ser considerada la escala Likert una forma de medir las actitudes, así como
cualquier atributo en un objeto de investigación social. Al basarse en la elección de un
conjunto de proposiciones, tanto positivas como negativas, que se le presentan al
sujeto para que defina su grado de acuerdo o en desacuerdo, relativo a cada una de
ellas. El supuesto subyacente a esta forma de construcción de escalas es que la
actitud de un sujeto (en este caso los Presidentes Municipales de la Zona
Metropolitana de Guadalajara originaria) o grupo se expresa por medio de opiniones
valorativas respecto a las proposiciones presentadas (Vieytes., 2004).
El formato a utilizar para lograr su medición será tomando en consideración el “Muy
de Acuerdo” asignándole el número “5” en el rango de aceptación plena contra el
“Muy en Desacuerdo” el número “1”. Realizándose para ello una sumatoria y
proyección de elementos a interpretar en cada uno de ellos.
Elementos claves para la interpretación en el ámbito cualitativo y cuantitativo de
esta y posteriores investigaciones. Además de encontrar por ello lineamientos para
Identificar el nivel de percepción de los Presidentes Municipales, a partir de la
aplicación de este cuestionario a un universo de la población de manera
representativa.
247
Con esta propuesta de tipo cualitativo-descriptivo de la autonomía financiera
municipal, nos perimirá pasar a su análisis en el siguiente sub apartado, sin dejar de
reconocer y nombrar los criterios doctrinarios y teóricos que interpreten de manera
integral a libertad de hacienda municipal y la imposibilidad de existir una autoridad
intermedia entre el municipio y el gobierno del Estado.
5.2 EL ANÁLISIS CUALITATIVO – CUANTITATIVO DEL CUESTIONARIOPROPUESTO.
En este apartado se emiten una serie de las características de la población que
emitió su opinión en el cuestionario que a continuación se trascribe de manera
integral;
INSTRUCTIVO DE CUESTIONARIO.
A quien corresponda.
Reciban un cordial saludo, por medio del presente cuestionario se pone a su
consideración una batería de 10 ítems (preguntas abiertas); a efecto de recabar
información necesaria y trascedente para la tesis de grado de Doctor en Derecho,
bajo el título “LA AUTONOMÍA FINANCIERA MUNICIPAL EN EL ESTADO
MEXICANO; SU PROYECCIÓN SOCIO - JURÍDICA.” con las siguientes
consideraciones;
ÉTICAS.- No hay beneficio inmediato ni se conocen riesgos o inconvenientes para
los participantes. Se guarda para con ellos el nivel de confidencialidad que se requiere
248
en términos de toda investigación académica, por ello, se asigna una letra del
abecedario, a cada uno de los cuestionarios que se recaben, deduciendo en ello los
términos metodológicos y específicos de la técnica del cuestionario.
PROPÓSITO DE LA INVESTIGACIÓN.- Es interpretar desde la vida cotidiana de
los sujetos a estudio; describiendo el grado de interacción entre los servidores
públicos de un primer nivel y en las instituciones gubernamentales locales.
OBJETIVO DE LA INFORMACIÓN.- Obtener y recabar información, para con ello,
validar hipótesis, correlacionar objetivos y, procesar información en un formato
estrictamente científico y objetivo, utilizando para ello el análisis de contenido;
discursivo y textual, de una manera confidencial y sin que ello implique algún
propósito fuera de la investigación propuesta. Las respuestas y análisis que se tiene
de ello, serán codificadas usando un número de identificación; que se agregaran
como anexos dentro de la investigación académica para obtener el grado de doctor
en derecho.
HIPÓTESIS DE LA INVESTIGACIÓN: La evolución de las reformas
constitucionales de 1983 y 1999, del Estado Mexicano en referencia al Municipio,
actualmente se encuentran determinadas por la presencia e influencia de elementos
que propugnan desarrollar y potencializar al municipio en términos de autonomía
financiera, aun cuando existe aumento de las trasferencias de la federación.
249
CONTENIDO DEL CUESTIONARIO; Se han redactado 10 preguntas, las primeras
cinco son preguntas generales, sólo para contextualizar la información en cuanto a su
alcance y determinación de la aportación de datos. Las siguientes cinco preguntas
son de opción múltiple, donde se deberá de expresar la que mayor se adapte a su
percepción como funcionario municipal.
CUESTIONARIO A PRESIDENTES MUNICIPALES EN EL ESTADO DEJALISCO (Zona Metropolitana de Guadalajara).
1.- Su elección como presidente municipal es:
Primera vez ( ) Segunda vez ( ) Tercera vez ( )
2.- Su edad se encuentra comprendida entre los:
20 a 30 años ( ) 31 a 40 años ( ) 41 a 50 años( ) 51 a 60 años ( )
3.- Su nivel de instrucción académica corresponde a:
Preparatoria ( ) Licenciatura ( ) Posgrado ( ) Maestría ( ) Doctorado ( )
4.- ¿Cómo define usted a la autonomía financiera municipal?
5.- ¿Qué instrumentos o acciones considera le restan autonomía a su municipio?
250
6.- Considera a la autonomía como sinónimo de libertad en el ámbito financiero
municipal.
1.- Muy de Acuerdo
2.- De Acuerdo
3.- Ni de Acuerdo ni en Desacuerdo.
4.- En desacuerdo.
5.- Muy en desacuerdo.
7.- Para usted, la autonomía financiera municipal, es posible considerarla como
uno de los elementos primordiales para el desarrollo y progreso de los municipios en
general del Estado Mexicano:
1.- Muy de Acuerdo2.- De Acuerdo3.- Ni de Acuerdo ni en Desacuerdo.4.- En desacuerdo.5.- Muy en desacuerdo.
8.- Considera usted a su municipio con plena autonomía financiera
1.- Muy de Acuerdo
2.- De Acuerdo
3.- Ni de Acuerdo ni en Desacuerdo.
4.- En desacuerdo.
5.- Muy en desacuerdo.
251
9. En la legislación de su ayuntamiento es posible identificar el concepto de
autonomía financiera municipal y hacerlo operable para la vida municipal.
1.- Muy de Acuerdo
2.- De Acuerdo
3.- Ni de Acuerdo ni en Desacuerdo.
4.- En desacuerdo.
5.- Muy en desacuerdo.
10- Considera usted, que las subvenciones federales (apoyos de la federación), es
un factor que incide de manera negativa para la autonomía financiera en el municipio.
1.- Muy de Acuerdo
2.- De Acuerdo
3.- Ni de Acuerdo ni en Desacuerdo.
4.- En desacuerdo.
5.- Muy en desacuerdo.
Desde el ámbito laboral, los servidores públicos que respondieron al cuestionario
se encuentran tomando su lugar de adscripción, es decir, parte de la internalización
en la Presidencia Municipal, donde solamente 3 contestaron el cuestionario, en el
sentido de guardar la discrecionalidad necesaria para esta postura se asigna a cada
uno de ello la primera letra del abecedario, tomando en cuenta la prontitud para su
contestación su asignación. En referencia al primero de ellos, es decir al asignado
con la letra “A” tomamos en consideración los siguientes datos;
252
En cuanto a la primera pregunta estamos ante un Presidente municipal por
primera vez, con una edad encontrada en el rango mayor de edad, con un nivel
académico de maestría, definiendo la autonomía, como “una libertad en la
disposición de los recursos, destinados al bienestar de los habitantes del municipio”;
encantándose una preocupación por los niveles de deuda municipal “más que
acciones (o instrumentos que restan autonomía al municipio); el contar con una
deuda que si bien es manejable financieramente, se le otorga mayor prioridad ante
otras acciones del gobierno municipal.
En referencia al marcado con la letra “B” se trata de una segunda elección (en un
periodo de discontinuidad temporal por prohibirlo la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos); su edad se encuentra en la penúltima de las
clasificaciones tomadas en consideración, con un nivel de instrucción académica de
licenciatura. Definiendo la autonomía financiera como la “Aquella fundamentada
sobre las bases que regulan el actuar de la administración pública (sic) municipal,
contemplado en el Art 115 de la constitución general, y que partiendo de esta
reglamentación antes mencionada, se recorta la autonomía del ejecutivo municipal
por estar en constante vigilancia de las instancias de control, buscando siempre
respetar las formalidades esenciales de los procedimientos en obtención de
recursos, para no contravenir a lo ya establecido. Sostengo que la única autonomía
financiera municipal es la de los recursos obtenidos por las aportaciones al impuesto
sobre la tenencia de la tierra, sobre las prestaciones públicas (sic) que incluyen un
impuesto de observancia obligatoria, así como los obtenidos por sanciones
administrativas establecidas en la respectiva Ley de Ingresos. Señalándose en
253
cuanto a las acciones que le restan autonomía a su municipio “El accionar político de
los órganos de gobierno que solo observan de manera substancial la problemática
social o las necesidades inmediatas, y por medio de los procedimientos de obtención
de partidas Federales y Estales, mismos que restringen autonomía no solo
financiera, si no (sic) también en la toma de decisiones en la aplicación de recursos,
pues estos se deciden fuera de la esfera política municipal, lo cual imposibilita de
manera gradual otorgar a todas las comunidades el bien común publico temporal”
dejando mostrar una molestia en cuanto a la intervención de parte de la autoridades
Federales y Estatales, como instituciones de restricción de la autonomía financiera,
de manera igual con la aplicación de los recursos.
Para el marcado con la letra “C” de una manera coincidente con el anterior, en
cuanto al rango de edades también se ubica en la penúltima de las clasificaciones
realizadas para este cuestionario, también se tiene un nivel académico igual, pero
diferenciando la ocupación en el cargo siendo esta la primera vez. En la
conceptualización de la autonomía municipal, es una “libertad en la disposición de
recursos económicos autorizados por el cabildo (grupo de regidores de los diferentes
partidos políticos), con el destino de bienestar social”. En cuanto a las acciones que
otorgan una minusvalía financiera, se tiene “la deuda municipal que ha sido heredada
de las anteriores administraciones, pero también se puede señalar el no recabar de
manera total en el municipio, el pago del impuesto predial”.
De una manera conjunta, de estos reactivos, se destaca la constante que se tiene
en los supuestos de la deuda municipal, así como la pasividad para obtener recursos
de una manera directa, haciéndose una reflexión hacia la disposición de recursos
254
federales, es decir, su forma liviana para la obtención de recursos de parte de la
entidad federativa o el gobierno federal.
También dentro de este análisis de forma de vida municipal, se tiene una
correlación directa hacia la confusión existente entre el concepto de libertad y
autonomía, que en términos financieros se encuentran diferenciados como se trató
en el apartado correspondiente, y comprobable en las respuestas realizadas por el
munícipe marcado con la letra “B”; establecido como anexo al final del documento.
Con referencia al escalamiento Likert de las preguntas seis en adelante se
encontraron los siguientes datos mostrados únicamente en su sentido cuantitativo,
para de allí realizar inferencias de cada ítem. La sumatoria correspondiente para el
marcado con la letra “A” se encuentra con 20 puntos de los 25 considerados como
“ideales” en la escala Likert, para el marcado con la letra “B”; se tiene “18” siendo de
forma similar para el marcado con la letra “C” (sin representarse en la misma
respuesta). De la descripción de cualitativa a partir de las proposiciones aceptadas
se tiene una correspondencia en el último ítem al considerar que las subvenciones
federales otorgados para sus municipios, si se consideran de una manera negativa
para la autonomía municipal; resaltándose en ello una de las acciones directas de
minusvalía ante este fenómeno, representado en la siguiente gráfica.
255
Gráfica 1; La disminución de la Autonomía Financiera.
Fuente; Elaboración propia del autor del documento a partir de la información
proporcionada y analizada en el cuestionario aplicado.
También deberá de señalarse la similitud existente en referencia al ítem séptimo al
existir una similitud de respuesta en referencia a los marcados con la letra “B” y “C”,
considerando en alta probabilidad como parte fundamental para el desarrollo y
progreso de los municipios dentro del SMM; en este mismo sentido se encuentra el
noveno de los ítems, para marcar una dispersión con referencia al marcado octavo
del ítem. Tomándose con ello un sentido proyectivo en cuanto a la consideración de
libertad y autonomía para los municipios, pero coincidiendo en referencia a la
influencia negativa el contar con las subvenciones de parte del gobierno federal como
se ha mencionado anteriormente. Esta postura a decir de uno de los presidentes
0
1
2
3
4
5
1 2 3 4 5
"A""B""C"
6 7 8 9 10número de items
5 Muy de Acuerdo4 De Acuerdo3 Ni de Acuerdo NiDesacuerdo2 En Desacuerdo1 Muy en Desacuerdo(Escala Likert)
256
municipales también le resta legitimación a este órgano de gobierno, (situación
corroborada con el anexo primero de esta investigación en cuanto a su formulación
constate para la construcción de la autonomía municipal en términos financieros para
el SMM, en la perspectiva de Yolanda Gutiérrez Carlín10) principalmente por la falta
de respuesta hacia los servicios públicos y funciones a desempeñar principalmente
ante la carencia de recursos económicos y materiales principalmente en el tema de la
seguridad pública, principalmente por la influencia del crimen organizado en su
municipio. Inminencia de legitimarse ante la conciencia de los ciudadanos es
necesario realizarse mediante un proceso democrático de participación ciudadana
como se ha propuesto en líneas anteriores, además de las propuestas ante un
presupuesto basado en resultados, como instrumentos capaces de lograr una nueva
dimensionalidad para los municipios en general.
Tomando en consideración la preocupación de este presidente municipal sobre el
tema de la seguridad, se deberá también optar por una responsabilidad de proveer,
por medio de recursos humanos, financieros y técnicos (como parte de la
administración de las cosas); de todo lo necesario para lograr de manera inmediata la
restitución de una paz pública en el corto plazo.
Desde la práctica y del análisis integral en esta investigación, este problema de
falta de autonomía municipal, no solamente es una responsabilidad del municipio,
sino también de falta de inclusión participativa y activa de la población para lograr un
10 Véase anexo 1.
257
escalamiento hacia un mayor bienestar general y optar por su apertura en sentido
democrático como se ha manifestado en líneas anteriores.
La falta de la dimensionalidad en la importancia de parte de algunos de los
presidentes municipales al momento de contestar el cuestionario, resalta su falta de
conocimiento y aún su aplicación en la vida institucional del municipio, o cuando se
tiene no se realiza de una manera eficaz y eficiente sobre la gestión
intergubernamental, principalmente en políticas orientadas hacia la mayor
competitividad y desarrollo municipal, representando una anclaje hacia el pasado y
una limitación para fundamentar e institucionalizar en adelante una autonomía
financiera bajo esta orientación.
5.3 RETOS Y OPORTUNIDADES EN LA AGENDA MUNICIPAL; A PARTIR DELCUESTIONARIO REALIZADO.
El punto de partida para realizar una serie de propuestas a partir de la descripción
de temas a incluir en la agenda gubernamental municipal, referenciados desde el
cuestionario realizado a presidentes municipales, sin duda es uno estrato con mayor
potencial para el desarrollo de los municipios en este espacio territorial, porque el
municipio tiene un recurso que no tienen los otros órdenes de gobierno; la
participación social (ciudadana y de la comunidad) (Olmedo, 2008; 36). De la
descripción del cuestionario realizado a los presidentes municipales ninguno tomo en
consideración este aspecto fundamental para el desarrollo y construcción de la
autonomía financiera. Porque si bien el binomio de tierra-soberanía nace en la
Constitución de Cádiz, con él se sientan las bases del municipio mexicano, es
258
momento de redimensionar el sentimiento catalizador de la autonomía municipal,
como lo fue en su momento la posibilidad de elegir democráticamente los
ayuntamientos de los pueblos, según se consagro en la Constitución de 1812
(Annino; 1994; 270), encontrándose en una serie de propuesta de vivir la democracia
a través de la participación ciudadana de manera activa.
El objetivo primordial de este apartado es identificar estos retos y oportunidades
para la inclusión en la agenda municipal, busca convertirse en una herramienta
valiosa para los municipios y con ello puedan coadyuvar a la construcción, desarrollo
y aplicación de la autonomía financiera, como una forma de coadyuvar en el
bienestar colectivo y potencializar su desarrollo local. Ello es así, toda vez que desde
el ámbito local, pueden proyectarse acciones específicas y puntuales, con un sentido
de uniformidad y consistencia, con pasos firmes ante instrumentos y acciones que le
restan autonomía al municipio. El retomar este concepto del municipio en cuanto a su
autonomía es contar con elevados niveles de independencia, sobre todo ante las
subvenciones y efectos de la descentralización financiera.
El primer reto se muestra en el ámbito local, por la falta de programas y políticas
públicas capaces de brindar una descripción detallada del diseño, operación, gestión
de resultados sobre la inclusión de la ciudadanía en temas fundamentales como es el
presupuesto de ingreso y egreso.
259
La oportunidad para la integración de un programa de inclusión de la ciudadanía
es un referente indispensable para la construcción de la autonomía financiera
desplegada desde la ciudadanía y desplazada hacia lo institucional, pero también
como parte de un proceso de gestión gubernamental proporcionando los insumos
necesarios para tomar decisiones presupuestales (ningún de los municipios en
análisis cuenta con aplicación de tecnologías de la información y conocimiento para
emitir propuestas o sugerencias para ser incluidas en el diseño de un presupuesto
participativo); menos aún se cuenta con mecanismos certeros para juzgar la
eficiencia y por lo tanto la permanencia, cambio o remoción en algún programa o
política social en estos municipios. A pesar de contar en el orden federal con un
Sistema de Evaluación del Desempeño en términos financieros para estos
municipios, según se establece en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (artículo 134), como una forma de mejorar la eficiencia y la gestión
municipal como oportunidad de legitimación y conocimiento de los resultados del
actuar en la prestación de servicios públicos así como de su gestión.
Como una segunda oportunidad para ello es lograr una integralidad en términos
jurídicos según las disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) (promulgadas durante el periodo sexenal de
Vicente Fox Quezada), son los instrumentos jurídicos para iniciar con el proceso de
política Federal de Evaluación en México, compuesta por instrumentos como
Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) entendida como un conjunto de
elementos metodológicos que permiten realizar una variación objetiva del
desempeño de programas, con un grado de verificación de cumplimiento , según la
260
anterior disposición de la (LFPRH) y la formulación en sentido especifico de
Presupuestos basados en Resultados, así como la evaluación de la política de
desarrollo social, institucionalizada por el Consejo Nacional de Evaluación de la
Política Pública de Desarrollo Social (CONEVAL), a pesar de contar con cerca de
diez años de fundamentación y aplicación de estos mecanismos de proyección para
la evaluación y desempeño de las actividades realizadas por las entidades y
gobierno federal no logran incluirse los municipios de una manera sistematizada
hacia este proyecto de nación, lo cual constituye otra de las oportunidades para los
órganos de gobierno municipal.
Otra de las características descritas en el cuestionario analizado, como parte de
su esquematización de reto para los municipios es la adopción e implementación de
sistemas o modelos con orientación en la calidad, con operaciones innovadoras, con
una calidad en los resultados en la prestación de sus servicios públicos, así como el
de su incorporación de las opiniones de los actores sociales, el sector privado y las
organizaciones no gubernamentales sobre el destino del presupuesto de egresos.
Lograr una modernización de los aparatos públicos, mediante la incorporación de la
evaluación de las acciones financieras realizadas por el cuerpo de ediles, es un
primer avance y un ejercicio de democratización en la legitimación de su ejercicio de
autoridad. Porque el Estado está obligado constitucional, política y moralmente a
cumplir numerosas funciones y servicios públicos, principalmente los municipios en
general, pero también deberá de manera constante ir tras la solución de los
problemas sociales, este ejercicio de la responsabilidad, aún si con buena voluntad y
261
plena dedicación, ocurre normalmente de un modo desarticulado y hasta incoherente
(Aguilar; 2011).
La oportunidad mostrada para los munícipes de la Zona Metropolitana de
Guadalajara, según los retos anteriores, deberán en adelante evitar la fragmentación
del gobierno para con los otros niveles de gobierno, que se entienden autónomos y
que reproducen “EN” su interior la interconexión de sus organismos y políticas,
porque además en los hechos es más común la incoordinación entre los gobiernos
federal, estatales, locales que se debe en gran medida a la imprecisión o confusión
institucional, fiscal y administrativa de las relaciones intergubernamentales con el
efecto de impedir o debilitar la eficiencia para atender con eficacia problemas
públicos que rebasan la capacidad de respuesta de cada uno de los gobiernos en
particular (Aguilar; 2011).
El reto en adelante para la construcción de la autonomía financiera en el ámbito
municipal será la introducción de manera integral y constante del “presupuesto
para/por resultados”; con el efecto de racionalizar el presupuesto y la asignación de
subvenciones para lograr una independencia deseada, segmentando los programas
y con ello potencializar la exigencia en eficiencia y eficacia de servicios públicos con
un impacto social relevante, es decir se trata de contribuir a una legitimación del
acción gubernamental municipal como forma de reintegración del pouvoir municipal.
La inminencia de la implementación de este esquema de gestión presupuestal en
los gobiernos municipales logrará junto con la participación ciudadana un
fortalecimiento de la estructura gubernamental municipal, principalmente por la
262
orientación hacia resultados tangibles con impacto social, implicándose a su vez un
cambio de paradigma en la política gubernamental financiera municipal, incluido en
ello la postura cultura y persona de los presidentes municipales. Esta integración de
modelo de gestión presupuestal requiere una adaptación hacia las modificaciones
constitucionales realizadas hace cerca de tres lustros cuando la constitución fue
modificada en sus artículo 6º, 73, 74, 79, 116, 122 y 134, como parte de la
implicación institucional para lograr este esquema. Con la modificación de la Ley de
Coordinación Fiscal (LCF) y Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG)11.
La primera de las legislaciones anotadas tiene como objetivos principales;
Coordinar el Sistema Fiscal de la Federación con los estados, municipios y
distritito federal.
Establecer la participación que corresponda a las haciendas públicas en los
ingresos federales.
Distribuir entre ellos dichas participaciones.
Fijar las reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades
fiscales.
Constituir los organismos en materia de coordinación fiscal, y sentar las bases
de organización y funcionamiento.
11La normatividad jurídica aplicable bajo este esquema contiene a su vez una relación estrecha elDecreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (DPEF); el Acuerdo por el que se establecendisposiciones generales al Sistema de Evaluación del Desempeño; los Lineamientos Generales parala Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal; los Mecanismos parael seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora derivados de los informes y evaluacionesexternas a los programas federales; el Programa Anual de Evaluación; y los Lineamientos sobreindicadores para medir los avances físicos y financieros relacionados con los recursos públicosfederales.
263
Fuente; elaboración propia con datos de SHCP12
La inminencia de la implementación de este esquema de gestión presupuestal en
los gobiernos municipales logrará junto con la participación ciudadana un
fortalecimiento de la estructura gubernamental municipal, principalmente por la
orientación hacia resultados tangibles con impacto social, implicándose a su vez un
cambio de paradigma en la política gubernamental financiera municipal, incluido en
ello la postura cultura y persona de los presidentes municipales.
Los efectos deberán ser tangibles en su medición principalmente en uno de los
municipios más endeudados de México, y objeto de nuestra investigación como es
Guadalajara, este fenómeno financiero, es un elemento capaz de potencializar o
disminuir la autonomía financiera, principalmente cuando se tiene una vulnerabilidad
de los ingresos vinculados con las participaciones fiscales de carácter incremental e
inercial de la mayoría de los componentes del gasto, produciendo de esta manera un
déficit público persistente y acumulativo (ASF; 2012; 7).
12Disponible en la siguiente dirección electrónica;http://hacienda.gob.mx/ApartadosHaciendaParaTodos/aportaciones/28/pdf/2.1.pdf Revisado en 2015,Enero 17.
264
Gráfica 2; Evolución de la Deuda de Guadalajara con la banca comercial.
(Cifra en millones de pesos).
Fuente; Elaboración propia con datos de la SHCP.
La reproducción de este fenómeno se encuentra en la mayoría del SMM, y la
oportunidad de establecer en nuestro objeto de estudio el PBR (Presupuesto Basado
para Resultados) conjuntado de manera directa con el SED (Sistema de Evaluación
del Desempeño), constituye un elemento indispensable para brindar trasparencia con
indicadores del desempeño del gasto público, fortaleciendo a su vez los servicio
públicos y funciones desempeñadas aplicados desde el destino de recursos públicos
establecidos en el orden de la CPEUM, (artículo 134) como es la administración con
principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, pero
principalmente con un enfoque orientado hacia resultados, este es un reto y a la vez
una oportunidad para los municipios de la Zona Metropolitana de Guadalajara, como
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
10721200 1120
1700 1632 1580
2580 2657 2633
265
instrumentos capaz de lograr un fortalecimiento de la autonomía en el orden
municipal.
Es importante destacar un hecho vigente en la actualidad en el SED, cuenta con
una excepción para la evaluación de las participaciones federales, siendo esta una
de las causales de optar por una apatía en desempeño de sus funciones financieras
y ejercicio de gobierno, obteniéndose un escape mediante la deuda, denominados en
el sistema jurídico mexicano como factores contingentes naturales, conjuntados con
los factores discrecionales, constituidas como erogaciones de impacto social nulo, y
sin justificación económica, formalizar y crean los elementos necesarios para
potencializar una deuda capaz de comprometer las finanzas públicas de cualquier
municipio, siendo perversa esta disposición de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y
la Ley Federal del Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) por
establecer la obligación de evaluar los resultados obtenidos con los recursos de
gastos federalizados, lo cual no aplica para las participaciones federales, por tratarse
de recursos que los gobierno de la entidad federativa y municipios ejercen y evalúan
en los términos de disposiciones locales según la Secretaria de Hacienda y Crédito
Público (2008), de la misma manera existe la trasferencia de recursos federales
hacia los gobiernos locales (según se ha desarrollado de manera amplia en el
apartado anterior, y ahora solamente se ejemplifica como una reto de legitimación del
gobierno municipal en el universo de estudio), con una excepción hacia el Ramo 28
(constituido por las participaciones, manejables a través de fondos, entre los que
destacan, el Fondo General de Participaciones, Fondo de Fomento Municipal
Impuesto Especial sobre producción y servicios; Fondo de Fiscalización, et al), estos
estarán sujetos a la legislación federal sin perjuicio de que las instancias locales
266
realicen una evaluación periódica del destino de los recursos, en el marco de la
legislación local vigente, situación ambigua y capaz de ser evadible por las entidades
locales.
Como se puede observar esta serie de retos y oportunidades formuladas desde el
fenómeno financiera de la deuda pública municipal, se formula una necesidad de
todo gobierno local para implementar de manera inmediata mecanismos de
monitoreo y evaluación del desempeño de las funciones y servicios públicos
realizados por el gobierno municipal, así como la implementación de los PBR en una
coordinación real hacia el SED, para sedimentar las capacidades institucionales y
gubernativas establecidas en su artículo marco, ante esta situación es un reto
constante no de una administración en sentido político, sino en el orden institucional
para rediseñar la capacidad de gestión e inclusión ciudadana en la exigencia de
evaluar los resultados mediante los impactos sociales.
Al describir de manera general los retos y oportunidades desde el análisis
discursivo y contenido del cuestionario realizado a los presidentes municipales de la
Zona Metropolitana de Guadalajara, tomando como referencia la legislación federal,
se perfecciona nuestro análisis en cuanto a la determinación de contar dentro del
sistema jurídico mexicano donde se otorga a los entidades Subnacionales amplios
márgenes de autonomía. principalmente en torno a la forma de evaluar su gestión
municipal, al otorgarle independencia legislativa para diseñar con base en
capacidades institucionales y con estructura operativa y técnica donde se logre una
coordinación con el gobierno federal, coincidiendo de esta manera con (Ramos, et al;
2011: 80) al describir desde hace algunas décadas se ha iniciado el fortalecimiento
267
de la gestión hacendaria en algunos municipios del Estado mexicano, principalmente
con el objetivo de lograr un fortalecimiento al Pacto Fiscal de la Federación.
Con la institucionalización del Instituto de Desarrollo Técnico de las Haciendas
Públicas (INDETEC), se han liderado varias de estas líneas destacando por su
contenido gestión tributaria eficiente y con equidad; manejo adecuado de la deuda
pública; rendición de cuentas y trasparencia en el ejercicio del gasto, el presupuesto
por programas, entre otros. Una experiencia en este contexto es el Gobierno del
Estado de México, ya que desde hace algunos años, mediante convenio con la
Secretaría de la Contraloría del Gobierno acuerda con 120 municipios del Estado,
una colaboración técnica para el fortalecimiento municipal de control y evaluación de
la gestión pública, simplificación administrativa y trasparencia. En la temática de la
trasparencia y el acceso a la información caracterizan al sistema de evaluación de la
acción gubernamental del Estado de Guanajuato. El Estado de Guerrero está en fase
de ajuste de su estructura programático- presupuestal como parte del proceso de
diseño del Presupuesto basado en Resultados (Medina; 2010).
Se deberá de transitar como parte de las propuestas formuladas en retos y
oportunidades de los munícipes y cabildos de la Zona Metropolitana de Guadalajara
en rompimiento del formato paradigmático tradicional hacia uno por Resultados e
impactos sociales medibles por la ciudadanía.
268
Tabla 26; Comparativo de enfoque de gestión y evaluación municipal en
México.
Elementos AdministraciónTradicional
Gestión para Resultados
Enfoque de Gestión paraResultados (GPR)
Sin cultura Prevaleciente
Normatividad haciaresultados
Algunos elementos Definida y en constantes
cambios
Metodología de MarcoLógico (MML)
Sin utilizarse Herramienta de Gestión
Matriz de Indicadores (MIR Sin utilizarse Herramienta de Gestión
Presupuesto basado enResultados
Indicios de su aparición. Esencia del ejercicio
presupuestal
TIC para el monitoreo ycontrol de gestión
Utilizada Frecuentemente en
innovación
Trasparencia y rendición decuentas
Intención de
institucionalizarse
Eficaz política de
trasparencia
Gestión y evaluacióntransversal
Sin utilizarse Utilizada y en proceso de
madurez
Articulación entre gestión,políticas y evaluación
desarticulación Eficaz articulación
Cultura de Evaluación deldesempeño
Sin cultura Cultura fincada y en
crecimiento
Evaluaciones independientes No se contemplan Utilizadas como parte de la
gestión
Fuente; (Ramos, et al, 2011; 95)
269
La cuadro anterior, representa una continuidad de nuestro subapartado del
municipio en cuanto a lo tradicional y moderno, aplicable a partir de la perspectiva de
Ramos, et al (2011); y con observancia en los retos y oportunidades para los
munícipes tomando como referencia la técnica del cuestionario propuesto en líneas
anteriores.
Tomando como referencia el contexto anterior, se deberá con ello potenciar la
construcción y vivencia continua de la autonomía del municipio en un sentido político,
administrativo y financiero, al contar con una evaluación siempre fundamentada y
legitimada desde la perspectiva de integralidad y transversalidad en servicios y
funciones públicos , permitiendo a su vez una trasparencia en el destino de los
recursos públicos, monitoreando en términos organizacionales al cuerpo edilicio y
todo el aparato burocrático, pero sobre todo disminuyendo de manera significativa la
improductividad en la gestión local.
270
CAPÍTULO SEXTO; CONCLUSIONES.
Al arroparse esta actividad académica en un sustento teórico desde la ciencia del
derecho y la sociología, su determinación para lograr mapear la autonomía financiera
municipal, a través del análisis de las disposiciones teóricas, doctrinarias y jurídicas
existentes en relación a las trasferencias y subvenciones gubernamentales, como
una forma de afectar la autonomía financiera de los municipios, cuando se ha
otorgado desde la constitución dos reformas trascendentales para los municipios del
Estado Mexicano, siendo las de 1983 y 1999.
De una manera coincidente optamos por la sugerencia de Lockard, (Lockard;
1979; 57) cuando señala a quien se proponga un mejor conocimiento de cualquier
gobierno local, habrá de comenzar por responder a tres cuestiones fundamentales,
optando para ello solamente a la primera de las preguntas formuladas por este autor
en cita, y que es ¿Hasta qué punto existe autonomía local?, contestando con base
en esta investigación la existencia en el Sistema Municipal Mexicano ciertos grados
de autonomía financiera, la cual se encuentra sometida a una disminución y perdida
principalmente por los siguientes factores;
1) Las subvenciones federales, crean un círculo vicioso y apático para obtener
propios recursos;
2) Los gravosos niveles de endeudamiento, terminan por minar la capacidad
administrativa y financiera de los municipios del Sistema Municipal Mexicano.
271
3) Otro de los elementos a destacar, es la tutoría que en la actualidad es ejercida
por el gobierno federal en materia de fiscalización de recursos, los cuales, no son
más que una reproducción de sistemas feudales, donde se encuentra la limitante del
desarrollo y responsabilidad de los municipios.
En un primer momento de otorgar una descripción de esta institución del municipio
realizado en el primer apartado de esta investigación se puede concluir que se trata
de una organización pública investida de autoridad para decidir y administrar un
conjunto limitado de asuntos públicos (competencia) dentro de un territorio
relativamente determinado, constituyéndose a su vez como una subdivisión de un
gobierno nacional o regional, es decir se trata de una forma de gobierno situada en la
base de la pirámide según se pueda describir como un primer nivel de gobierno o
tercer nivel de gobierno en sistemas federalizados de la pirámide gubernamental, su
vértice por lo tanto se puede encontrar en él o en el gobierno nacional en cuyos
escalones centrales se encuentra por lo tanto, los gobiernos intermedios (Estados,
regiones, Provincias, Entidades Locales, Gobiernos Municipales) como ente
gubernamental goza de una jurisdicción general y no simplemente pude desempeñar
una función o servicio específico, sino la gestión y coordinación de otras
competencias de colaboración con los otros niveles de gobierno.
En el transitar socio-histórico del municipio en el orden institucional se logra una
visualización de los alcances capaces de potencializar al individuo en la gestión de
su problemas sociales, pero también el de un continuo desarrollo de la democracia y
autogestión como ente de gobierno, en este proceso el individuo se encuentra así
272
mismo como parte del ejercicio pleno de autonomía personal (autonomía en sentido
espiritual de autosuficiencia primero como ser humano, después como parte de la
institucionalidad de las formas de vida representadas por el municipio desde la época
romana, cristalizadas en la época de la revolución francesa y defendibles en la
actualidad por los instrumentos jurídicos como son la CEAL y CIAM, et al) hasta
proyectarse en una entidad capaz de potencializar toda la capacidad para un
desarrollo pleno de las competencias y facultades como parte del desarrollo de toda
democracia y con una constante de ascenso de autonomía en un sentido amplio.
La correlación histórica entre Roma y Grecia como parte de los umbrales de
construcción y reproducción del municipio logran potenciarse hacia la actualidad en
las figuras básicas como el contenido y disposiciones para la administración y forma
de gobierno, su inicio en esta etapa histórica por proyectarse hacia una capacidad
financiera, principalmente como ente recaudador de impuestos, el manejo y disciplina
constante en su forma profiláctica en su manejo de hacienda, corriendo de una
manera paralela con la historia universal como parte de un proceso continuo de
transformación y adaptación.
En un sentido de obtener con ello una totalidad de la problemática (relación entre
Estado-Municipio), en sí mismo se constituye en un absurdo, pero si se brindan con
ello, elementos que proporcionan una cosmovisión integral de las acciones
presupuestales cuando se encuentran sujetas a criterios con más de cincuenta años
de aplicación, es decir, sujetar el presupuesto a partir de la población y no mediante
las necesidades y oportunidades de los integrantes de su población pero sobretodo,
273
cuando se tienen niveles bajos de recaudación y con un mismo tratamiento legal en
cuanto a su cumplimiento de las competencias y niveles de servicios a otorgar
diferenciados en calidad, y más aún sin contar con la financiación debida en muchos
aspectos, ejecutadas en la mayoría de las ocasiones en flagrancia plena y riesgo
financiero de sus haciendas municipales. En un forma adelantada para nuestras
propuestas partiendo de esta relación Estado-Municipio se propone desde ahora la
segmentación desde el orden constitucional para municipios con poblaciones
menores de 20.000.00 habitantes en cuanto a la asignación de subvenciones las
cuales deberán ser menores en su porcentaje.
En el análisis del Estado mexicano, el municipio se encuentra con un rol
protagónico, estratégico y fundamental para lograr un desarrollo y bienestar social,
pero se encuentra atado a un pasado pervertido de su esencia, capaz de anclarle y
no proyectarle hace la construcción de puentes para la autonomía en términos
financieros, principalmente los procesos de democratización ciudadana, la
integralidad de políticas públicas capaces de dimensionar el fortalecimiento y
desarrollo de un municipalismo vigoroso, con indicadores de la gestión y capacitación
de sus funcionarios, con una captación de recursos fiscales de largo aliento. Nivel
local se encuentra débil en términos financieros, principalmente por el contar con
administración precarias y deficientes capaces de solamente reproducción formatos
viciados, realizando esfuerzos sin un sentido de medición social tangible o en el peor
de los casos con una duplicidad de funciones principalmente en sentido de asistencia
social, capaz de debilitar y comprometer su hacienda pública, sin dejar de
desconocer el continuo método de participaciones federales.
274
El desplazamiento sufrido en el texto constitucional, con el que se otorgaba al
menos en él, la seguridad jurídica para los municipios de contar con “autonomía”; en
la actualidad este concepto ha desaparecido, quizás por no corresponder a nuestra
realidad social, aun cuando a través de esta investigación fue posible demostrar que
este concepto constituye uno de los elementos primordiales para el desarrollo y
progreso de los municipios en general del Estado Mexicano.
Las reformas constitucionales realizadas por el Estado mexicano en 1983 y 1999,
con relación al municipio, tejieron en su conjunto un ropaje ideológico e instrumental
administrativo para adecuarlo a las necesidades de la etapa neoliberal, donde se
buscó ofertar nuevas responsabilidades para el municipio, pero sin potencializar su
capacidad recaudatoria por mencionar sólo una.
En referencia a la inserción de nuevos escenarios de participación de los
ciudadanos, como forma de escalamiento de la democracia, en los municipios
analizados en el cuestionario sigue siendo un tema pendiente para la sedimentación
de la autonomía financiera.
Al momento de conocer la cimentación de la construcción del Estado mexicano,
basados en la propuesta del historicismo, y trasladarlo al municipio como institución,
se encontraron una serie de conductas que en aún en la actualidad se constituyen
como diques para transitar hacia una autonomía financiera, una de ellas es la
práctica del cacicazgo (hoy la violencia organizada por grupos, hace lo propio),
275
donde se ponía o quitaba presidentes municipales, actividad desarrollada después
de entrada la segunda mitad del siglo pasado.
Otro de los elementos contrastantes que evitaron permear hacia su desarrollo
como municipio, y con ello lograr una autonomía financiera, son las magras partidas
dedicadas al fortalecimiento del municipio como institución, principalmente en su
poca visión de libertad de hacienda de parte del municipio, al ser confundida aún en
la actualidad como una gran capacidad de endeudamiento, a pesar de haber sido
una de las preocupaciones constantes del primer jefe del ejército constitucionalista,
retomada desde nuestra tradición prehispánica.
En continuidad a lo anterior, se encontró al federalismo en contraposición con el
municipio libre, a pesar de haber sido consignado en la Constitución de 1917, donde
su unión no fue más que una forma “simulada”, donde en la práctica se subordinaba
a los gobernadores y ayuntamientos, principalmente por medio de su presupuesto,
con esta forma maquillada y fantasmagórica de libertad en municipio, a través de su
hacienda, propugnada originalmente por el constituyente de 1917; asistiendo de esta
manera a una realidad pervertida en la práctica, donde su proyección actual se deja
sentir sus efectos perversos, a través de la forma grosera de endeudamiento, nula
inversión en obra pública e infraestructura, descontrol administrativo, escasa
recaudación de impuesto predial,(facultad de los municipios para recaudarlo a partir
de la reforma Constitucional de 1986); et al; mostrándose autopoiético con la savia
de las subvenciones federales, que en ocasiones es más de lo que recaudan; se
tiene un formato reproductivo para un futuro incierto.
276
La dependencia constante hacia las trasferencias federales, en el Sistema
Municipal Mexicano (SMM), en la actualidad tiene un valor no sólo en una dimensión
económica, sino también en una formulación simbólica socio- jurídica, que es la de
continuidad de “minoría de edad” reproductiva, es decir, seguir financiando de esta
manera servicios de educación básica, para adultos y educación tecnológica de nivel
medio superior; de salud para la población que no está incorporada en instituciones
de Seguridad Social, y demás situaciones de vulnerabilidad dentro del municipio.
Alejándose de esta manera del ámbito de autonomía financiera, por no
potencializarse como nivel de gobierno, principalmente al no lograr una recaudación
integral de los impuestos, multas o aprovechamientos que les corresponden, por
donde se debe de iniciar su trasformación.
Al estructurar el contexto de la autonomía financiera, tomando la referencia de
aumento de recursos federales otorgados a los municipios para con ello realizar las
funciones otorgadas por la reformas constitucionales de 1983 y 1999; es
determinante señalar que las acciones realizadas por las instituciones del ámbito
federal (Auditoria Superior de la Federación) o local (Auditoria Superior del Estado de
cada una de las entidades); se manifiestan como controles de supervisión del destino
de los recursos, capsulados para fines o propósitos determinados, los cuales por sí
mismo limitan la plena autonomía municipal en el ámbito financiero, al convertirse por
esta circunstancia en sólo administradores cuando constitucionalmente son un
órgano de gobierno.
277
Al realizar un análisis de correlación entre los conceptos de libertad de hacienda
municipal y autonomía financiera, tomando como referencia una legislación de la
República Mexicana, se realiza una diferenciación entre la obtención y administración
de ingresos, presupuesto, ejercicio y control del gasto, administración de patrimonio,
concertación y ejercicio de la deuda, contabilidad y cuenta pública, entre otras
definiciones jurídicas que denotan el interés por escalar en el orden local hacia una
plena autonomía financiera.
La formulación de una legislación en lo especifico de parte de una entidad de la
República invita a reflexionar sobre la necesidad de contar con mejores escenarios
Socio- Jurídico, donde la propuesta continúe hacia una mejor comprensión de la
problemática a la que a diario se enfrentan cabildos, y ciudadanos municipales
principalmente en el tema de la autonomía financiera indispensable para su vida
cotidiana y desarrollo integral como forma de gobierno.
La autonomía financiera como concepto ideal, atiende a una serie de elementos
indispensables a cumplir de parte de todo municipio, no sólo los de corte económico,
sino de tipo social, dada la alta complejidad cuándo en ella se encuentra inmerso de
una manera directa el fenómeno de la deuda pública municipal, que tiende en
muchos casos (de manera concreta se puede comentar el caso del municipio de
Guadalajara, en el estado de Jalisco, con 2, 650 millones de pesos, representando el
278
40% de su presupuesto de 4, 886, 188, 100. 8813)tiende a lacerar y en su momento
desestabilizar la paz económica, social y económica de cualquier gobierno local
Con ello, y la realidad que se vive en el mundo actual, que impacta de una manera
igual a los municipios donde se propugna por una autonomía financiera, se demanda
que las organizaciones sociales, principalmente las del ámbito académico y más aun
las que ejercen el poder político, especialmente de los gobiernos locales, estatales y
federales así como de los partidos políticos emprendan cambios organizacionales e
institucionales, con el fin de que se revise el comportamiento y la responsabilidad
que se debe de asumir ante un problema de la pérdida o disminución en el menor de
los casos de la autonomía financiera municipal. Con ello se encuentra de una forma
implícita toda una serie de planeaciones y formas estratégicas para lograr un
desarrollo sostenible y equilibrado de los municipios del Estado Mexicano; porque es
aquí donde mejor se aprecia la realidad del país.
La autosuficiencia financiera del SMM, gozaba de una estabilidad económica
hasta antes de la reforma de 1983, aumentándose de manera cíclica su inestabilidad,
y sobretodo el aumento de los niveles de endeudamiento principalmente con la serie
de subvenciones otorgadas por el gobierno federal, en un inicio con el denominado
Ramo 26, hoy Ramo 33, para cumplir sus facultades constitucionales, limitándose su
imposibilidad de innovar y gestionar recursos de una manera propia y sostenible.
13Cfr. http://enlinea.guadalajara.gob.mx/egresos2/presupuesto.aspvista el día 6 de Junio de 2014.
279
La escasa literatura científica y jurídica dentro del Sistema del derecho mexicano,
referida a la autonomía financiera municipal, que en su mayoría sólo hace referencia
a la Hacienda municipal, no logra una conexión socio- jurídica, surgiendo por ello un
avance mínimo desde el orden administrativo, jurídico o político, peros sobretodo de
corte económico. Esta improductividad tiene el efecto de no lograr un mejor desarrollo
del municipio como institución dentro del Sistema Municipal Mexicano, al momento de
tomar alguna decisión.
Los procesos de inestabilidad institucional, otorgada por la Constitución del Estado
mexicano en este momento donde se prohíbe la reelección trae consigo un efecto
perverso para con los presidentes municipales del SMM, al momento de privilegiarse
acciones políticas personales de corto plazo, sumándose además la escasa
propensión de los actuales funcionarios públicos, que en su mayoría no cuentan con
un servicio civil de carrera, minan el desarrollo de la autonomía financiera municipal,
al no responder a una administración eficaz y eficiente de los recursos obtenidos de
una manera directa o indirecta, en la mayoría de veces por su inexperiencia o falta de
pericia en este tema, sumándose además la falta de continuidad institucional en
proyectos de largo plazo.
La autonomía financiera en el orden municipal, se visualiza desde un ámbito de
descentralización administrativa, aun cuando esta idea forma parte de una doctrina
antigua, su contextualización jurídica se origina en los últimos años del siglo XIX,
principalmente en los Estados Unidos de Norteamérica. Sus grados de expansión
hacia el territorio mexicano se encuentran sobretodo en la década de los años
280
ochenta. Su diferenciación operacional del concepto de autonomía, se encuentra
desligado de la creencia de independencia, o soberanía que pudieran gozar los
gobiernos locales, porque toda norma jurídica establece fronteras de acción u
omisión para los gobiernos locales, de la misma manera que los órganos
jurisdiccionales para la vigencia de estas normas; oponiéndose de manera clara a
cualquier sumisión de parte de las entidades federativas o aún del gobierno federal.
La autonomía municipal financiera, es una manifestación otorgada a los entes locales
para racionalizar de manera eficaz y eficiente los recursos financieros, en beneficio de
la sociedad.
Con relación a la hipótesis de trabajo dentro de esta investigación académica, que
fue trazada desde las reformas constitucionales de 1983 y 1999, tendientes a
potencializar la autonomía financiera esta se construye y comprueba desde la
legislación una entidad del República Mexicana, por otorgar al municipio un nuevo
paradigma direccionado a su administración y desarrollo al clasificar una codificación
específica, ser de orden público e interés general con el objetivo de regular y
administras por sí mismo la obtención de ingresos, Presupuestación, ejercicio y
control del gasto, administrar su patrimonio, sin dejar de descuidar el tema de la
deuda pública, su contabilidad o la coordinación y colaboración intergubernamental,
así como los procedimientos administrativos contenciosos que en ella se establecen.
En la actualidad el Estado mexicano se encuentra impulsando una reforma
financiera, en donde se apuntalan las nuevas reglas de operación para las
autoridades financieras cuando se dan prácticas abusivas por quienes otorgan el
281
crédito, reestructurando la banca de desarrollo, creando además figuras jurídicas
donde las ejecución de garantías será más rápido, sin tomar en consideración para
ello al municipio mexicano en cuanto a su autonomía financiera, a pesar de haberse
demostrado en esta investigación es un tema inminente para el desarrollo del país.
Las reformas constitucionales en materia de disciplina financiera para estados y
municipios, en realidad solo está “administrando” el problema antes que frenar o
controlar la voracidad de algunos munícipes, que han optado por continuar en líneas
de endeudamiento ante instituciones financiera de corte estrictamente comercial,
antes que de desarrollo, no se contienen límites al endeudamiento, además de no
contemplar mecanismos de trasparencia en el uso de recursos, se sigue dejando de
lado a la ciudadanía en este tema; elementos imprescindibles para lograr un
verdadero avance en el tema de autonomía municipal.
Desde el cuestionario propuesto a los presidentes municipales de la Zona
Metropolitana Originaria, obtiene relevancia la preocupación constante de la deuda en
estos municipios principalmente en la interpretación que se hace de ella, de parte del
marcado con la letra “A”; así como su latencia de la disposición de los recursos
federales, la pasividad para obtener recursos de una manera directa, y
específicamente los pocos niveles de recaudación del impuesto predial en estos
municipios.
Se destaca también dentro del análisis de la conducta de vida de los Presidentes
Municipales la confusión existente entre el concepto de libertad y autonomía, que en
282
términos financieros se encuentran diferenciados como se trató en el apartado
correspondiente.
En referencia a los niveles de medición en la escala Likert, se tiene una moda de
18, con una mediana de 18.6 referida a 25 como puntaje máximo. Teniéndose una
similitud en el ítem séptimo y decimo, al considerar a la autonomía financiera
municipal como parte fundamental para lograr un desarrollo y progreso de los
municipios dentro del SMM. Teniendo para ello un alto nivel de dispersión en el ítem
noveno, al momento de hacer una referencia a cuerpo normativo del ayuntamiento y
hacerlo operable al momento de direccionarlo hacia la vida municipal. Se considera
como una influencia negativa el contar con las subvenciones de parte del gobierno
federal, pero solamente en el discurso porque en la práctica siguen con altos niveles
de dependencia económica por este concepto de parte del gobierno federal.
283
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Carta Europea de Autonomía Local.
296
ANEXO 114.
La autonomía municipal, un sueño posible: Yolanda Gutiérrez Carlín
Entrevista de Gina Domínguez a Yolanda Gutiérrez Carlín (*)
Yolanda Gutiérrez Carlín, periodista crítica, comprometida con la libertad de
expresión; en su determinación de incorporarse a la política en su tierra natal,
Acayucan, influyó la intención de dar forma a sus propuestas sobre un nuevo tipo de
municipio, que diera respuesta a las necesidades y aspiraciones de los habitantes de
esa región; considera que el municipio como célula básica política del estado, debe
tener características particulares acordes a las demandas y posibilidades de cada
zona geográfica; "hay que trabajar", sostiene de cara al pueblo para dar a cada
sector y habitante una solución.
La periodista ha decidido lanzarse a una nueva aventura, en este caso ha decidido
incursionar en política; ser candidato a alcalde por un municipio, en este sentido,
Yolanda, ¿cuál es tu idea? ¿cuál, tu propuesta de municipio?
Uno de los planteamientos que se hace el PRD en su plataforma municipal es cómo
lograr la verdadera autonomía del municipio; cómo hacer realidad el mandamiento
del artículo 115 constitucional que establece la libertad municipal. Actualmente hay
muchos recursos que debieran llegar y ser manejados directamente por los
ayuntamientos y no sucede así en la realidad, por lo que ello debe solucionarse; así
también como partido, y yo en lo particular coincido plenamente, creo que en los
ayuntamientos debe de implementarse políticas particulares a la idiosincrasia de
cada lugar por ejemplo, mi tierra, Acayucan; en primer lugar de acuerdo a las
circunstancias del lugar, lo primero que se debe hacer es incrementar los esfuerzos
en materia de educación. Hoy en día en Acayucan hay un déficit educacional muy
severo; hay 88 secundarias, y sólo 10 preparatorias, y únicamente una facultad que
ofrece dos carreras universitarias, lo que implica que la juventud del lugar, o bien
emigra hacia otras regiones del estado o abandona sus estudios para incorporarse,
sin mayores armas, a un campo de trabajo, reducido y mal pagado.
14Disponible en la siguiente dirección electrónica;http://www.cetrade.org/v2/book/export/html/528 Revisada en 2015 Enero 19.
297
Para mí es de primordial importancia atender este problema, lograr que los recursos
federales y estatales que por ley corresponden al municipio, sean entregados y sea
la autoridad, en consenso con la comunidad, como se priorice la aplicación de los
presupuestos de que se dispongan; en este caso dar prioridad a la educación, pero
también a otros aspectos del desarrollo social y económico de la comunidad, con un
manejo autónomo del recurso se podrían lograr muchas cosas.
Otro ejemplo, el de la salud; en Acayucan hay sólo un hospital para la atención de
todos los habitantes del lugar; hay una cama por cada 1,130 enfermos; de ahí la
urgencia de hacer reformas legales que aseguren la autonomía económica del
municipio; que permita dar atención a los proyectos prioritarios que resuelvan las
necesidades más urgentes de los habitantes del lugar.
Un claro ejemplo de la centralización económica que ahoga al municipio es el famoso
programa del ramo 0026, llamado también Programa para el Combate a la Pobreza;
este recurso, en lugar de llegar directamente al municipio, se centraliza en las
dependencias federales y estatales burocratizando la entrega del financiamiento, y
todo tipo de obra pública que se plantee debe pasar por filtros estatales y la
realización de los trabajos, simplemente se retrasa.
Entonces es una contradicción que el gobierno hable del nuevo federalismo por un
lado, y por el otro el recurso que debiera de estar y manejarse en el municipio se
centralice en instancias distintas a las cuales -muchas veces- son las que deciden
qué tipo de obra se realizará, en dónde y en qué tiempo. En el caso de Acayucan en
donde hay una población dedicada eminentemente a la agricultura y a la ganadería,
en un 40 por ciento más o menos, hay una desvinculación total de los proyectos
tanto estatales como federales con las condiciones locales; no hay una oficina de
vinculación, ni de apoyo en la que tanto los ganaderos como los agricultores de esa
zona conozcan y -por lo tanto- puedan acceder a los apoyos gubernamentales, los
programas, las asesorías técnicas.
Yo creo que en este sentido, si queremos hacer que el municipio avance, se tiene en
principio que atender sus actividades económicas esenciales, porque es lo que
genera ingresos para la mayor parte de la población del lugar; no podemos seguir
298
estableciendo líneas o modelos desvinculados de la realidad de la zona; hace 20 o
30 años Acayucan era la llave productiva del sur veracruzano, ahora parece que esa
llave la han ido cerrando y está en riesgo de desaparecer.
Es por ello que las autoridades municipales deben tener otra dinámica en su
actuación, deben replantear sus estrategias de gobierno y adecuarlas a la realidad
inmediata de sus conciudadanos; en el caso particular de Acayucan hay que
establecer líneas de acción para incentivar la agricultura y la ganadería; hay que
ampliar la infraestructura en materia de salud, hay que fortalecer el sistema
educativo.
Es muy triste saber que en la zona de Acayucan, hay una población en donde todos
los jóvenes esperan a tener 16 o 17 años para pasar de ilegales a Estados Unidos;
han tenido que arriesgar todo, abandonar a sus familias en busca de una expectativa
que no encuentran en su estado, en su región; todo el valor de esos jóvenes, toda la
creatividad y ese trabajo que podría ser utilizado para sacar adelante a su comunidad
se pierde.
Por otro lado en el caso de las mujeres -a las que, por cierto mi candidatura tiene un
poco alocadas porque sienten que yo en mi calidad de mujer las puedo comprender
en sus necesidades- tienen expectativas mínimas de desarrollo personal y
económico; si tienen hijos, éstos carecen de alternativas de esparcimiento y
formación ya que las áreas para el recreo y el deporte son más que escasas,
entonces, el índice de alcoholismo y drogadicción ha ido subiendo, más o menos en
un 20 ó 30 por ciento en los últimos tiempos; para las mujeres nadie ha pensado en
crear alternativas de desarrollo económico, menos aún personal, y ello debe de
corregirse.
Obvio es que para dar solución a la diversa problemática que se enfrenta, es
necesario que la autonomía del ayuntamiento inicie con la libertad y autosuficiencia
económica; es por ello que a nivel federal, los partidos de oposición pretenden, en la
Cámara Federal de Diputados, impulsar serias reformas fiscales y al proyecto de
presupuesto federal, de tal manera que se amplíen significativamente las
participaciones federales hacía los ayuntamientos, y pasar, se espera que del 4 al 20
299
por ciento del presupuesto federal; porque en la realidad, el municipio está preso en
lo que es manejo de las recursos tanto del Estado como de la federación.
Un punto central de la autonomía municipal, es la cuestión de la seguridad pública,
que la Constitución establece que será responsabilidad de los municipios, al igual
que las cuestiones de tránsito, facultades que en todo en el país prácticamente
siguen siendo funciones que ejercen los gobiernos de los estados, ¿cuál es tu
posición al respecto ?
Bueno, de principio son tres cosas fundamentales que la ley establece como
facultades de los ayuntamientos: tránsito, agua potable y seguridad pública; en este
último caso lo que se tiene que plantear es el cumplimiento estricto de la ley; el
Gobierno Estatal se ha apropiado siempre de esas facultades e incluso ha impuesto
modalidades como las famosas policías intermunicipales, que lo único que hacen es
violar los territorios y ocasionan incluso pleitos entre los gobiernos de las ciudades
vecinas, además de violar de manera impune los derechos civiles de los ciudadanos;
yo creo que se debe poner un hasta aquí a esta situación.
Entonces, en principio se debe de dar cumplimiento a lo que la Constitución marca,
que la policía esté a cargo del municipio; que Tránsito, al igual que Agua Potable se
municipalicen.
¿Considerarías que la autonomía política en un municipio está estrechamente
vinculada a su autonomía económica?
Si. Yo creo rotundamente que sí. Si tu manejas tus recursos, si eres un buen
administrador lógicamente, si tu trabajo político y social se refleja en la ciudadanía, la
ciudadanía te va a pagar encantada de la vida porque verá que su dinero se está
ocupando como debe de ser; pero si la ciudadanía le paga y ese dinero tú ni siquiera
lo puedes administrar por la centralización económica; tú ni siquiera ese dinero los
puedes administrar porque lo tienes que mandar a México, porque lo tienes que
mandar a Xalapa, la ciudadanía dice con toda razón, bueno y ¿dónde está nuestro
dinero? Porque no hay una relación entre el presupuesto que te dan y el que ingresa
a las arcas municipales, entonces, yo sí creo que la autonomía política del municipio
300
está ligada a la económica y la social, o sea, son los tres cosas juntas: ¿por qué?
porque de alguna manera se refleja, si es como te digo, si la sociedad ve las obras
responde a su gobierno y además es un círculo: tienes mayor ingreso, tienes mayor
obra, la gente ve la obra y paga sus impuestos.
En un ámbito político distinto, llevando como se está viviendo en este momento en
este país, ¿cómo percibes el escenario político, en tu calidad de mujer, candidata por
un partido de oposición en esta lucha por tener un nuevo tipo de municipio en
Veracruz?
En el caso de Acayucan, yo creo que hay esperanzas, cuando muchas personas
supieron de mi candidatura, en el caso de las mujeres por ejemplo, con quien he
tenido reuniones, ellas dicen: que bueno que sea una mujer porque va a entender las
necesidades de la familia, tú sabes que uno como mujer en su casa, en su hogar
administra, pero además de administrar y es una cosa que ellas dicen, es el origen
de la armonía, hay más garantía de honestidad, ellas tienen la esperanza que el
manejo de los recursos sea transparente, creen que una mujer puede asegurar la
honestidad.
En el caso de las mujeres -te digo- hay esperanzas porque se administre el dinero
adecuadamente y hay esperanza porque haya no una, porque habernos varias
mujeres en la planilla, sino varias mujeres que las vamos a entender, que las vamos
a comprender apoyar para que sus hijos tengan un mejor futuro, y ello es un
compromiso y un reto muy importante, tanto para mí como para los que comparten
esta aventura conmigo.
Yo soy la primera mujer nominada en la historia de Acayucan a la presidencia
municipal, y además por un partido de oposición como el PRD; por eso dicen ya te
lanzaste, ya tenemos nosotros posibilidad de acceder y estar mucho más
participativas, y en este caso, bueno, enriquece la problemática o el conocimiento de
los problemas que hay porque cuando son hombres les da pena hablar y no se
acercan, en el caso de uno como es mujer siempre sienten como que hay más
entendimiento; en el caso de las mujeres éstas constituyen el 52 por ciento de la
población, hay más mujeres que hombres.
301
¿Cómo concibes, Yolanda, la relación que debe existir entre las tres instancias de
gobierno, la federal, la estatal y la municipal, porque hasta ahora pareciera que los
municipios son tratados como menores de edad, en relación a los otros poderes?.
Yo creo que tiene que ser en una relación de respeto en donde cada quien tiene su
lugar; el municipio -y eso a veces parece que se les olvida tanto a los gobernadores
de los estados, como a los políticos tanto locales como federales- es realmente el
gobierno que tiene trato diario con lo que es el ciudadano; el gobernador, bueno, ve a
los ciudadanos cuando se aparece por ahí en un acto o cuando se le ocurre recibirlos
en su sala; lo mismo, tanto los secretarios como el Presidente de la República, ahí es
todavía más difícil el acercamiento; en el caso del municipio hay una relación real,
casi cuerpo a cuerpo con el ciudadano; porque además ya la figura del presidente
municipal se ha humanizado, se están humanizando todas esas figuras; pero en el
caso del presidente municipal ya está completamente en la vida terrenal, por decirlo
de alguna manera. Yo creo que tanto el gobierno del Estado como el gobierno de la
federación deben de escuchar a los munícipes para que en función de lo que ellos
digan, de lo que ellos expongan, se apliquen realmente los presupuestos estatales,
todas las distribuciones, tanto de la federación como del Estado, y además entiendan
la problemática social, política y económica de cada municipio, porque la gente por
ejemplo de Acayucan ni piensa, ni siente, ni actúa de igual manera que la gente de
Ciudad Juárez, Chihuahua: ¿por qué?, porque el clima es diferente, la situación
geográfica es diferente, su alimentación es diferente, son muchas cosas que tienen
que ver con el carácter y la idiosincrasia de las personas.
Finalmente Yolanda, ¿qué tipo de municipio crees que es el que reclama la sociedad
actual y cómo debe ser su relación con la sociedad a la que gobierna?
Bueno, el municipio debe ser, en principio autónomo económica, política y
socialmente. Yo creo que todos los actores políticos tienen que aprender a respetar y
sobre todo el Estado y la Federación tienen que darle al municipio su justo valor,
porque es la base del gobierno. Imagínate si en un municipio no hay gobernabilidad
todo se volvería un caos. Entonces, primero que nada, yo creo que tanto las
instancias federales como estatales deben escuchar las propuestas de los alcaldes y
éstos a su vez deben tener una estrecha vinculación con sus conciudadanos.
302
En un principio tenemos que despertar a la sociedad, para generar vías de
comunicación con ella; ante la falta de costumbre ésta se muestra un poquito apática
y le cuesta trabajo decidirse a participar; hay que crear esquemas de participación
social; oficinas de vinculación de orientación productiva y social; hay que generar una
cultura de participación democrática con la comunidad, porque sólo un gobierno
sustentado en sus conciudadanos podrá salir adelante.
* Yolanda Gutiérrez Carlín es una destacada periodista, colaboradora del
Diario Política y de otros medios de comunicación masiva que han contribuido a
democratizar el país.
