Documento Estratégico del CJEx para la

Reforma Jurídica de la participación juvenil

en Extremadura

Estrategia CJEx 2020

Estructura del documento: Introducción. Conexión con el Plan de Trabajo para 2017.

1. Conceptos básicos. 1.1. Órgano versus organismo: la personalidad jurídica.

1.2. Organismo público.

1.3. Tipos de organismos públicos de participación juvenil.

1.4. Asociaciones y Federaciones.

2. Análisis de la situación actual. 2.1. Fundamentos jurídicos de los Consejos de Juventud. 2.2. Situación del CJEx. 2.3. Situación de los Consejos de Juventud locales.

3. Propuesta de futuro. 3.1. La forma jurídica del CJEx. 3.2. La forma jurídica de los Consejos de Juventud locales. 3.3. Aspectos pendientes de legislar. Hacia una Ley de Juventud en

Extremadura, más allá de la regulación de la participación.

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Introducción. Conexión con el Plan de Trabajo para 2017. El planteamiento de un Documento Estratégico que aborde la Reforma Jurídica de la

Participación Juvenil en Extremadura implica una total conexión, por una parte, con los

objetivos generales del Plan de Trabajo 2017-2018, y por otra, con el desarrollo de un

amplio número de objetivos específicos.

Por eso, la elaboración del presente documento necesariamente tenía que tomar como

punto de partida la incorporación al mismo del conjunto de objetivos generales

enunciados en el PT 17, que son los siguientes: Democracia, en el sentido de que cualquier cambio de orientación estratégica

para impulsar la reforma jurídica de la Participación Juvenil en Extremadura pasa

por hacer del CJEx un instrumento democrático participativo, desde el respeto a

la pluralidad de las organizaciones juveniles en general, y de toda persona joven

en general, a la hora de concretar la participación juvenil en la vida económica,

social, política y cultura de la región.

Independencia: en tanto que espacio de participación juvenil, el CJEx es una

herramienta para favorecer el encuentro, el diálogo y el consenso, de ahí que no

sea posible su uso ni instrumentación para las disputas políticas partidistas. En

esta línea, el CJEx se relaciona de forma independiente con el resto de

Administraciones Públicas, partidos políticos, agentes sociales y económicos,

medios de comunicación y sociedad en su conjunto.

Cultura de la Participación: por definición, el CJEx es participación, de ahí que el fomento de la misma y las posibles propuestas para la reforma jurídica que plantea

este Documento Estratégico se realizan desde la difusión e impulso de la

participación juvenil, tanto entres las organizaciones miembro, como en el ámbito

de la juventud no asociada.

Defensa de los derechos e intereses de la juventud: este objetivo general recogido

en el PT 17 actúa como una especie de eje temático en el que tienen cabida todos

los programas, propuestas, iniciativas y posicionamientos que se lleven a cabo

desde el CJEx, incluida la reforma jurídica de la participación juvenil que a

continuación se aborda.

Responsabilidad Social: en consecuencia, todas las iniciativas a poner en marcha contemplan de forma transversal el sentido y el compromiso de llevar implícita

una actuación socialmente responsable.

Igualdad de género: en la misma línea de actuación se integra también la

perspectiva de género, como eje vertebrador de cuantas actuaciones se pongan

en marcha, y muy especialmente, en materia de reforma jurídica de la

participación juvenil.

Pero además, tal y como se había indicado más arriba, la aplicación práctica de de este

Documento Estratégico implica que sus contenidos incidan de forma especial en los

siguientes objetivos específicos del PT 17:

Objetivo 3: Independencia.

Objetivo 6: Aprobación de los Estatutos del CJEx.

Objetivo 10: Impulsar el debate sobre políticas de juventud desde los postulados

del CJEx.

Objetivo 12: Lucha por la Justicia Social.

Objetivo 13: Administración Regional abierta a la participación juvenil.

Objetivo 14: Conseguir un marco normativo que recoja los derechos subjetivos de

la juventud.

Objetivo 15: Mejorar el nivel del debate político en juventud.

Objetivo 16: Seguimiento de las políticas de juventud.

Objetivo 17: Llevar el CJEx a todas la instituciones.

Objetivo 19: Participación con gobierno y grupos políticos de la juventud.

Objetivo 21: Independencia funcional del CJEx.

Objetivo 23: Red de representantes de zona.

Objetivo 84: Políticas de juventud planificadas y no improvisadas.

Objetivo 86: Mejorar la calidad de las políticas de juventud municipales.

Objetivo 121: Visibilizar la situación de pobreza juvenil relativa.

Objetivo 122: Visibilizar el problema del desempleo juvenil.

Objetivo 124: Defender los derechos e intereses juveniles en materia laboral.

Objetivo 182: Divulgar los objetivos de desarrollo sostenible ONU-Agenda 2030.

Objetivo 183: Ampliar contactos internacionales y servir de cauce de

comunicación en materia de juventud entre la Junta y otros países.

Objetivo 186: Aprobación de los nuevos Estatutos.

Objetivo 192: Consolidar relaciones con el mundo asociativo en Portugal.

Vista la estrecha conexión existente entre los contenidos de este Documento

Estratégico y los objetivos generales del PT 17 y los objetivos específicos ya indicados, a

continuación se entra de lleno en los conceptos básicos que conviene tener presente a

la hora de plantear una reforma jurídica de la participación juvenil en Extremadura.

1. Conceptos básicos.

1.1. Órgano versus organismo: la personalidad jurídica. Desde los primeros años de la década de 1980, todas las iniciativas tendentes a la

creación de Consejos de Juventud incluían el reconocimiento de la personalidad jurídica

propia y diferenciada a dichos Consejos.

Ha sido después, abierta la vía por la Junta de Andalucía ya entrada la década del año

2000, cuando se ha puesto en cuestión la oportunidad de dotar de este rasgo a los

Consejos de Juventud. Tras el estallido de la crisis económica, el cierre de numerosos Consejos en las

Comunidades Autónomas, y la posterior reapertura (a partir de 2015) de algunos de

ellos (Canarias, Baleares, Aragón...) ha planteado la posibilidad de sumarse al modelo andaluz, ya entonces muy criticado y a punto de agotarse por la reforma de la Ley de

Juventud prevista para el año 2016-2017.

Personalidad jurídica o no ha significado, además, una dura confrontación en la Asamblea

General Ordinaria del Consejo de la Juventud de España, en relación con la posibilidad

de plantear si cabía la opción de admitir como entidad de pleno derecho al Consejo de

la Juventud de Canarias.

Ante la amenaza del cierre del Consejo de la Juventud de España en 2013, las propias

entidades miembro de ámbito estatal defendieron unánimemente la importancia de esta

cualidad. Tener personalidad jurídica propia se ha entendido en todo momento como la

identidad imprescindible de un Consejo para operar ante terceros, poder obligarse,

emitir su voluntad con plenitud jurídica, y por tanto con fuerza también política.

En derecho se acepta comúnmente la expresión de “Organismo” como aquella figura

dotada de personalidad jurídica, por contraposición a los Órganos, que pueden ser partes

no independientes, sino funcionales de los organismos.

Igual que en la biología, un organismo puede contar con diversos órganos que lo hacen

funcionar. De hecho, esta diferenciación ha sido la que se ha producido cuando los

Consejos han tenido o no personalidad jurídica propia: ser parte jurídica de otro ente.

El Consejo de la Juventud de Andalucía es, hoy por hoy, nada más que un órgano sin

capacidad para obligarse ni actuar sin la identidad del Instituto Andaluz de la Juventud, el

organismo gubernamental de la Junta de Andalucía.

Cuando decimos que el CJEx es un organismo con “personalidad jurídica pública

diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como plena capacidad de obrar y

autonomía de gestión para el cumplimento de sus fines” (artículo 1.1 de la Ley 13/2010,

de Creación del Consejo) se hace referencia al hecho de que el organismo, en cuanto

Administración Pública, se relaciona con el ordenamiento jurídico como persona distinta

del resto de la Administración de la Junta de Extremadura.

Es un organismo no solo por su consideración como conjunto de órganos, sino por su

cualidad como persona jurídica. Tiene capacidad para contratar, para obligarse ante terceros, para actuar en la sociedad con plenos efectos legales. Algo que ninguno de sus

órganos, por independientes que sean unos de otros, pueden hacer sin el refrendo del

organismo como conjunto.

No es la Asamblea, ni la Comisión Ejecutiva, ni la Presidencia las que contratan, sino el

CJEx. Sus órganos obligan al organismo. Por eso, al referirnos al CJEx como una persona

jurídica se hace alusión a que en todas las relaciones jurídicas en las que interviene tiene

la consideración de persona, es decir: se trata de un sujeto de Derecho que produce

declaraciones de voluntad a través de sus órganos, celebra contratos, ejerce la titularidad

de un patrimonio, es responsable, es justiciable, etc. Sin personalidad jurídica, todo esto

no es posible. Y no lo es pese a todas las declaraciones políticas que unos u otros agentes

pretendan hacer prometiendo a cualquier Consejo la capacidad de hecho. Nunca la

tendrá de derecho sin personalidad jurídica propia.

La personificación del Consejo de la Juventud de Extremadura es además el único factor

jurídico que permanece estable en el tiempo, es decir, que no se producen cambios en él

en cuanto persona jurídica que es, a diferencia de los órganos que lo componen (órganos

colegiados y unipersonales) que cambian periódicamente, e incluso pueden cambiar en

cuanto a sus funciones. De hecho, pueden crearse nuevos órganos o producirse reformas

legales, que no cambian la identidad propia del CJEx. Esta consideración como persona jurídica pública diferenciada permite argumentar que

por esta razón ningún órgano externo, ni ninguna otra Administración ajena al Consejo,

tiene que autorizar los gastos legales y legítimos que los órganos que integran el

organismo aprueban realizar; y tampoco puede convocar o suspender eventos o

iniciativas aprobadas por decisión legítima de las Entidades miembro del Consejo.

Ninguna voluntad política externa a la de las propias Entidades miembro puede

contradecir a ésta.

En suma, la reflexión anterior permite mantener que sólo la decisión adoptada

válidamente por las Entidades que forman parte del CJEx tiene validez para autorizar las

normas internas del organismo, y ello explica también por qué quienes trabajan en el

CJEx obedecen las pautas y directrices del Consejo y no de otro órgano, y finalmente,

por qué las empresas contratantes con el organismo siguen las indicaciones del Consejo

y no del gobierno de la Junta de Extremadura.

Esto debería ser así porque en el Derecho la voluntad se manifiesta como elemento

integrante y calificativo de la personalidad jurídica, bien sea ésta considerada como

persona individual, o bien hasta en las más complejas personas colectivas.

En un organismo como el CJEx la formación y manifestación de la voluntad propia se

realiza en el seno de los órganos colegiados, cauce a través del cual se expresa su

capacidad de elegir y realizar los fines que el ordenamiento jurídico atribuye al organismo.

Es indispensable, a todos los efectos, que en el futuro el CJEx mantenga y defienda su

personalidad jurídica propia y diferenciada.

1.2. Organismo público. La personalidad jurídica, como concepto de Derecho, puede ser pública o privada. El

CJEx, en cuanto organismo público, se concibe como una Entidad de Derecho público

que desarrolla actividades derivadas de la propia Administración Autonómica.

Es una organización instrumental en relación con los fines y objetivos que tiene

específicamente asignados por su Ley de Creación (Ley 13/2010) y sus Estatutos, para

cuyo cumplimiento le corresponden las potestades administrativas precisas, salvo la expropiatoria. Por esta razón es por la que el CJEx tiene y defiende su identidad jurídica

pública: porque ejerce potestades administrativas, fundamentadas en una función pública

de origen constitucional (promoción de la participación juvenil recogida en el Art. 48

CE). Estas funciones atienden al interés general, a los principios rectores que la

Constitución plantea para la política económica y social del Estado, y por tanto de sus

territorios.

El CJEx tiene por objeto la realización de actividades de ejecución o de gestión, tanto

administrativa, como de fomento o de prestación de servicios, así como la realización de

actividades de interés general en materia de políticas públicas de juventud. Sus diferentes

marcos legales le han reconocido en los últimos 30 años de forma inequívoca el valor

público al menos de la mayoría de sus funciones.

Asimismo, en cuanto organismo público autónomo actúa en régimen de

descentralización funcional y en ejecución de programas específicos. El personal a su

servicio será funcionario o laboral, pudiendo contratar vía contratos de servicios las

Asistencias Técnicas que estime conveniente.

Sus actos y resoluciones son susceptibles de ser recurridas en los términos previstos en

la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas

y del Procedimiento Administrativo Común.

1.3. Tipos de organismos públicos de participación juvenil. Los Entes de Derecho Público pueden revestir diferentes formas jurídicas específicas, en

base al ordenamiento jurídico español y su aplicación en la Comunidad Autónoma de

Extremadura: Organismos Autónomos. Empresas públicas. Fundaciones públicas. Corporaciones públicas de base privada. Entes públicos, al margen de la Administración General correspondiente.

Cada uno de estos tipos sugiere las siguientes reflexiones:

Organismos Autónomos. Existe una frecuente confusión jurídica en torno al término de “autónomo” que se aplica

a dichos organismos, tales como el actual CJEx. En ocasiones, se le ha atribuido un

significado de autonomía política que es totalmente ajeno al régimen jurídico de éstos. Los organismos autónomos nunca son, salvo excepción, políticamente autónomos

respecto de la Administración General matriz a la que están adscritos. La excepción

evidente son los propios Consejos de la Juventud de España y Extremadura, con sus

Administraciones Generales respectivamente. Pero esta es la excepción. El concepto

jurídico de “autónomo” se le atribuye a la cualidad funcional, no política.

Son autónomos porque tienen independencia orgánica (organismos con personalidad

jurídica propia) que les permite actuar en el tráfico jurídico sin los trámites propios de

la Administración General matriz. Esta autonomía es operativa, no ideológica ni política,

salvo que la Ley de creación así lo exprese de forma explícita o implícita (por la formación

de sus órganos).

Todos los organismos autónomos, con independencia de que tengan libertad real o no

en la formación de sus políticas, mantienen una relación de adscripción funcional. Esto

permite relacionar a dichos organismos con el resto de la Administración General matriz.

Es lo que les mantiene unidos, administrativamente, y coordinados en lo político cuando

así corresponde. El CJEx actualmente está adscrito y depende administrativamente de la

Presidencia de la Junta de Extremadura.

La confusión señalada ha generado no pocas frustraciones, al darse la expectativa, fallida,

de una autonomía operativa plena que se correspondiera con la libertad política del

organismo y la independencia para los criterios administrativos dentro del marco legal.

Sin embargo, la normativa administrativa, más allá del principio de legalidad, impone en

cada Administración General (incluyendo a los organismos autónomos) una serie de

regulaciones funcionales para la unidad de criterio y acción. El CJEx, en tanto que

organismo autónomo, y a pesar de su peculiar autonomía jurídica, está sometido a estas

regulaciones funcionales.

Al hacer referencia a regulaciones funcionales queremos distinguirlas de la legislación del

sector público. Por una parte, la legislación del sector público es naturalmente aplicable

sobre cualquier acto administrativo, como por ejemplo lo relativo a la legislación de

contratos. Pero la Ley no lo prevé todo, naturalmente. Y lo que no prevé, puede ser regulado por Decreto, pero también tiende a ser con frecuencia regulado por otro tipo

de disposiciones administrativas de menor rango. Estas normas reglamentarias encajan

en el marco legal, pero no constituyen, ni mucho menos, una única interpretación de las

opciones legales que cada Administración tiene.

En la actualidad, el CJEx está configurado como un organismo autónomo, dándose la

circunstancia de que en la práctica resulta que sólo sufre principalmente las desventajas

que comporta esta consideración y no puede beneficiarse de las ventajas de una

autonomía real, como por ejemplo ocurre en materia de gestión presupuestaria de sus

recursos, gestión de personal, gestión de determinados contratos planteados por

contratación centralizada (que no abaratan realmente los costes)...

Empresa pública y Fundación pública. Resulta nítidamente claro que ni por la forma ni por el fondo, ni por la naturaleza de las

funciones que realiza el CJEx podría encajar en alguna de estas posibilidades.

Corporación publica de base privada.

También denominada Administración corporativa. Se trata de aquella Administración

formada por entes de base asociativa y naturaleza privada, contraponiéndose así a las

administraciones de base institucional.

Nos referimos a Corporaciones no territoriales, como los Colegios Profesionales o las

Cámaras Oficiales (de Comercio). Creados por un acto de poder, privilegiados por el

carácter monopolístico de su organización, de manera que resulta a veces (no siempre)

obligatorio para determinadas personas su incorporación a este tipo de organismos.

Asimismo, estos entes corporativos están animados por los fines de asistencia mutua y

por los de representación y defensa de sus intereses comunes. En definitiva, el Estado

provee a la creación de estas corporaciones, ahorrándose estructurar una intervención

directa.

Esta posibilidad sería una fórmula muy interesante para la redefinición del CJEx en los

próximos tiempos.

Entes públicos, al margen de la Administración General

correspondiente. Son considerados Entes Públicos independientes de la Administración General de la Junta

de Extremadura. Por ejemplo la Asamblea de Extremadura, o el extinto Consejo

Consultivo de Extremadura. También tienen una consideración distinta de organismos

autónomos las fundaciones públicas, aunque estén en su mayoría adscritas a la Administración General de la Junta. El Consejo Económico y Social también está adscrito,

y aunque le resulta de aplicación prácticamente el mismo ordenamiento jurídico, no es

formalmente un organismo autónomo de la Junta de Extremadura.

Ejemplos más claros de Entidades públicas no adscritas a la Administración General las

encontramos en el ámbito estatal, como la Agencia Española para la Protección de Datos.

Y en otras Comunidades Autónomas los propios Consejos de Juventud. No tienen, por

tanto, que ser organismos previstos en la Constitución o los Estatutos de Autonomía.

1.4. Asociaciones y federaciones. Para finalizar con los conceptos básicos hay que hacer referencia a la diferencia legal

entre el concepto de asociación y el de federación.

Una asociación, en líneas generales y también en el contexto de Juventud, es una

agrupación de personas constituida para realizar una actividad de interés general, de

forma estable, con una organización democrática, sin ánimo de lucro y con

funcionamiento independiente.

La diferencia entre una asociación y una federación viene dada por el hecho de que la

federación está formada por la agrupación de varias asociaciones. Los aspectos legales,

fiscales, económicos, administrativos, etc., del funcionamiento de las asociaciones y las

federaciones son prácticamente iguales, con la única diferencia de que en éstas últimas,

los socios serán siempre personas jurídicas; es decir, si las asociaciones están

conformadas por la unión de tres o más personas físicas, por su parte, las federaciones

están conformadas por la unión de tres o más personas jurídicas, y así deberá

especificarse en sus respectivos estatutos.

En este sentido, el artículo 3 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del

Derecho de Asociación, en su apartado f, establece que: “las asociaciones podrán

constituir federaciones, confederaciones o uniones, previo el cumplimiento de los

requisitos exigidos para la constitución de asociaciones, con acuerdo expreso de sus

órganos competentes”.

En definitiva, la diferencia radical entre las asociaciones o fundaciones y las

administraciones públicas señaladas estriba en el ejercicio de funciones públicas o

privadas, y el origen de la voluntad que las crea: iniciativa privada o decisión de un poder

público.

A la vista de lo expuesto, fácilmente se comprende que el CJEx nunca podría ser una

Asociación o Federación de Asociaciones Juveniles, dado que esa fórmula es propia de

Entidades pertenecientes a la esfera del Derecho Privado, que como tales realizan actividades e iniciativas distintas a las que corresponde llevar a cabo a un organismo

como el CJEx. Puede ser cierto, no obstante, que algunas de las funciones que ha venido

desarrollando el CJEx sí tengan naturaleza privada, y no tengan por qué ser

desempeñadas por Administraciones Públicas.

2. Análisis de la situación actual.

2.1. Fundamentos jurídicos de los Consejos de Juventud. ¿Por qué existe el CJEx?

El Consejo de la Juventud de Extremadura tiene su razón de ser y fundamenta su posición

de autonomía e independencia en los siguientes fundamentos jurídicos:

A) Constitución Española La posibilidad de diferenciar la promoción de la Participación Juvenil mediante la

utilización de Consejos de Juventud frente a la gestión burocrática de las Políticas de

Juventud a través de los Institutos de Juventud, tiene su apoyo legal, en primer lugar, en

el artículo 48 de la Constitución española cuando se refiere a “la participación libre y

eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural”.

Este artículo recoge el denominado principio de participación juvenil, que es uno de los

principios rectores de la política social y económica de la Constitución, si bien, como

todo principio, tiene un alcance jurídico limitado, en el sentido de que no crea un derecho

subjetivo para los ciudadanos, sino que es, como afirma el profesor Álvarez García 1un

mandato de actuación de naturaleza objetiva para los poderes públicos.

En virtud de este mandato el legislador queda obligado a desarrollar el principio de

participación juvenil en normas jurídicas concretas, que generen derechos subjetivos, así

como a impulsar políticas públicas a tal fin.

En cualquier caso, lo relevante es que la participación de la Juventud, según el artículo 48

CE, debe ser “libre y eficaz”, lo cual permite argumentar que los instrumentos

participativos en materia de Juventud no pueden estar controlados por los poderes

públicos, sino que deben ser absolutamente independientes y autónomos, teniendo

capacidad para generar estados de opinión y recursos que puedan incorporarse al diseño

y ejecución de las políticas públicas de Juventud.

Por esta razón, el Consejo de la Juventud de Extremadura es un organismo autónomo

de participación independiente, democrático y de autogobierno juvenil, compuesto por

representantes del colectivo de personas jóvenes, que funciona en virtud de criterios

democráticos e igualitarios, sin injerencias de ningún poder directivo externo de la

Administración ni del gobierno de la Junta. El régimen jurídico y de funcionamiento del Consejo ayuda a entender mejor las

diferencias existentes entre un organismo autónomo como éste y los Institutos de

Juventud, que en general se caracterizan por funcionar conforme a criterios de

dependencia política del gobierno, control estricto de la Administración, carencia de

autonomía e independencia, y, en última instancia, ausencia de participación juvenil

propiamente dicha.

B) Tratado de funcionamiento de la Unión Europea El artículo 165.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea establece que la

acción de esta organización internacional se dirigirá a fomentar la participación de los

jóvenes en la vida democrática de Europa.

1ÁLVAREZ GARCÍA, V. “Los Cauces jurídicos de la Participación Juvenil: el modelo de los Consejos de la

Juventud”, Madrid, V Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas, sede del

Instituto Nacional de Administración Pública, 29 de septiembre a 1 de octubre de 2014.

Este artículo contempla un mandato normativo general cuyo objetivo es que la Unión

impulse la Participación Juvenil en general, utilizando para ello los Consejos de la Juventud

en particular.

C) Consejo de Europa Por otra parte, en el funcionamiento del Consejo de Europa puede observarse la

aplicación del denominado sistema de cogestión, por medio del cual los representantes

de las entidades juveniles pueden participar directamente junto con los funcionarios

gubernamentales en la formulación de las políticas e iniciativas a poner en marcha.

Asimismo, la Recomendación del Comité de Ministros de 11 de enero de 2006 tiene el

interés de enfatizar el papel de los Consejos de Juventud de los Estados miembros, al

recomendar que se respete el trabajo de los mismos, así como su naturaleza jurídica,

libertad de expresión, posibilidad de formular opiniones y recomendaciones sobre

cualquier cuestión que les afecte, pudiendo determinar su propios métodos de

organización y funcionamiento.

D) Foro Europeo de la Juventud Además, es oportuno destacar el papel desempeñado por el Foro Europeo de la Juventud,

organización juvenil no gubernamental europea en la que está integrada el Consejo de la

Juventud de España, en cuyo documento interno aprobado por el Consejo de miembros

en su reunión de Atenas, en noviembre de 2001 se especifican los siguientes derechos

de sus miembros: Derecho a elegir su propia estructura organizativa de representación. Derecho a decidir sobre sus propios Estatutos. Derecho a elegir a sus dirigentes y representantes mediante procedimientos

democráticos. Derecho a rendir cuentas únicamente ante sus miembros. Posibilidad de obtener apoyo financiero del gobierno dado libremente y sin

infringir los derechos citados.

E) Ley 13/2010, de 24 de noviembre, del Consejo de la Juventud de

Extremadura. El régimen jurídico y de funcionamiento del Consejo queda precisado con nitidez en los

Artículos 1 y 2 de dicha Ley, cuyas notas esenciales son las siguientes:

Artículo 1 El Consejo se concibe como un Organismo autónomo, con personalidad jurídica pública

diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como plena capacidad de obrar y

autonomía de gestión para el cumplimento de sus fines.

Actúa como interlocutor representativo de las asociaciones juveniles de Extremadura

ante los poderes públicos de la Comunidad Autónoma, así como cauce de libre expresión

para propiciar la participación de la juventud en el desarrollo político, social, económico

y cultural de Extremadura.

Artículo 2 El Consejo se regula por su propia Ley, sus Estatutos y demás normas que lo desarrollen,

el Estatuto de Autonomía de Extremadura, la Ley de Gobierno y Administración, la Ley

General de Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Extremadura, así como por

la legislación aplicable a los Organismos autónomos de la Comunidad Autónoma.

2.2. Situación del CJEx.

2.2.1. Nuestra actual regulación y evolución.

El Consejo de la Juventud de Extremadura ha sido en toda su historia regulado por

normas de rango legal, confiriéndole así una importancia política y pública de primer

nivel.

Fue creado en 1985, hace 31 años, con la finalidad de representar a toda la juventud. La

reforma legal del año 2010, que aprobaba la Ley 13/2010, de 24 de noviembre, supuso un

refuerzo significativo en algunos aspectos, pero no en todos. Se negoció esta nueva

regulación durante más de cuatro años con el gobierno de la Junta de Extremadura, hasta

que finalmente entró en sede parlamentaria y fue aprobada por unanimidad, igual que en 1985. Se perdió por el camino parte de la fuerza de interlocución originalmente prevista.

La actual regulación del CJEx lo configura, como ya se ha podido comprobar, como un

organismo autónomo de la Administración General de la Junta de Extremadura, con

personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar. Sin embargo, tras seis años con

la nueva legislación en vigor, el CJEx ha padecido la inacción de los gobiernos

autonómicos para aprobar el desarrollo de la Ley, así como dos reformas de urgencia

sobre la propia Ley, por culpa de conflictos de voluntades políticas ajenas al organismo.

La primera reforma fue la operada por la Ley 2/2013, de 2 de abril, de modificación de la

Ley 13/2010, del Consejo de la Juventud de Extremadura, mediante la cual se regula el

régimen jurídico de la figura del Presidente del Consejo de la Juventud de Extremadura,

estableciéndose una relación laboral de carácter especial de alta dirección, con

dedicación exclusiva, obligación de publicar determinados datos concernientes a

ingresos, patrimonio y actividades, así como la exclusión del régimen indemnizatorio en

atención al origen de su nombramiento.

Por otra parte, es preciso citar también la modificación operada por la Ley 1/2014, de 18

de febrero, de regulación del Estatuto de los cargos públicos del Gobierno y la

Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que supone contar con

una definición de “cargo público”(el personal de libre elección y designación política o

profesional que desempeña funciones vinculadas a la toma de decisiones en la acción de

gobierno; encuadrándose en algunas de las siguientes categorías: presidente y resto de

miembros del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, altos cargos, personal

directivo y personal eventual que desempeñe funciones vinculadas a la toma de

decisiones en la acción de gobierno de acuerdo con esta ley).

Desde la reforma de 2010 hasta bien entrado el año 2016 se ha producido una anomalía

jurídica significativa, recogida por el propio Tribunal de Cuentas en todos sus informes

anuales sobre la Comunidad Autónoma de Extremadura, desde 2011. Y es que aunque la

Ley de 2010 preveía un plazo de seis meses para la aprobación de las Estatutos mediante

una norma de rango reglamentario (Decreto) que desarrollara los preceptos legales, se

ha dilatado de forma injustificada durante todos estos años. Tanto es así, que durante estos seis años ha debido acudirse al Decreto del año 1996

que desarrollaba la Ley de creación de 1985. Una norma parcialmente derogada, que no

podía desarrollar, naturalmente, las principales innovaciones de la Ley de 2010. Tal fue la situación de irregularidad sobre la normativa estatutaria que el Consejo

Consultivo también recriminó a la Junta de Extremadura, en 2013, que pretendiera

operar una reforma de la Ley de 2010 sin ni siquiera haber aprobado los Estatutos, tres

años después.

Fueron los grupos parlamentarios los que aprobaron de nuevo, en 2013 y 2014, nuevas

reformas legales sobre la regulación de una cuestión extraordinariamente controvertida:

el reconocimiento jurídico de la figura de la Presidencia del organismo, y la retribución

que en consecuencia debiera corresponderle. Este aspecto era utilizado antes de estas reformas como excusa para la controversia entre partidos, pese a existir un rotundo

consenso interno entre las entidades sobre el reconocimiento de la figura a todos los

efectos.

2.2.2. Comparativa de la regulación jurídica con otras

Comunidades Autónomas. Como señalaba V. J. Álvarez2, existe una tendencia a emular las formas jurídicas en materia

de Consejos de Juventud autonómicos, en especial tomando de referencia la otorgada al

Consejo de la Juventud de España, que en 1983 se creaba como Entidad de Derecho

Público. Fueron las reformas posteriores en la década de los noventa las que concretaron

que esta figura era, de entre los posibles tipos de Entes públicos, un organismo autónomo

adscrito al ministerio con competencias en materia de juventud, y por tanto a la Administración General del Estado.

2Íbid.

Históricamente, todas las Comunidades Autónomas de España han contado en algún

momento con un Consejo de la Juventud. Y en todas ellas ha sido reconocido con

personalidad jurídica pública e independiente. Han sido después las reformas

sobrevenidas en distintas etapas las que han eliminado tal consideración, o directamente

han suprimido los Consejos de Juventud autonómicos, como se pretendió con el propio

Consejo de la Juventud de España.

La siguiente tabla expone cuál es la situación en abril de 2016:

Consejos de Juventud autonómicos Naturaleza jurídica

Andalucía Órgano colegiado sin personalidad jurídica propia Castilla- León Entidad Pública de derecho privado

Comunidad Valenciana Corporación Pública Sectorial de base privada

con personalidad jurídica propia

Euskadi Entidad de Derecho Público con personalidad

jurídica propia

Extremadura Organismo autónomo con personalidad jurídica

propia

Navarra Entidad de Derecho Público con personalidad

jurídica propia

Principado de Asturias

Entidad de Derecho Público con personalidad

jurídica, con la consideración a todos los efectos,

como organismo autónomo en la Ley de

Presupuestos

La Rioja Entidad de Derecho Público con personalidad

jurídica propia Región de Murcia Corporación Pública sectorial de base privada

Por otra parte, en Cataluña, el Consejo de la Juventud, que actualmente no forma parte

del Consejo de la Juventud de España, es una Entidad de Derecho Público, con

personalidad jurídica propia y con plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

El Consejo de la Juventud de Canarias, si bien ha sido admitido en el Consejo de la

Juventud de España (en contra del criterio del propio Consejo de la Juventud de

Extremadura), aún no ha celebrado siquiera su Asamblea Constituyente, ni ha elegido

democráticamente su primera Comisión Permanente o equivalente. Parece que existe la

voluntad, por parte del Gobierno de Canarias, de otorgarle pronto la personalidad

jurídica propia, como ya tenía prevista la legislación del territorio en 2007, pero que fue

reformada y suprimida ulteriormente.

El Consejo de la Juventud de Andalucía, el primero y único sin personalidad jurídica

sobrevenida en el transcurso de su existencia (ininterrumpida), se encuentra en la

actualidad pendiente de la aprobación de un Anteproyecto de Ley de Juventud que le

devolvería la personalidad jurídica propia. Desarrolló una intensa y eficaz campaña

mediática, de incidencia política y solicitó un Dictamen jurídico externo que respaldara

sus aspiraciones jurídicas.

Otras Comunidades Autónomas han iniciado las reformas que devuelvan los Consejos

suprimidos. Así ocurre en Cantabria, Madrid e Islas Baleares, por ejemplo. Y en principio

parece que lo harán reconociéndoles como Entidades de Derecho Público, con

personalidad jurídica propia y diferenciada.

2.2.3. Diferencias entre teoría y realidad. La regulación jurídica otorgada al CJEx y la figura empleada (organismo autónomo) se

aplicó con la voluntad, en teoría, de garantizar los principios constitucionales de libertad

y eficacia, y las expectativas de las organizaciones juveniles. Tras seis años de aplicación

del marco normativo se han podido constatar las diferencias entre la teoría jurídica y la

realidad práctica que se ha derivado de la Ley de 2010.

Para juzgar adecuadamente la racionalidad de la norma, y si ésta cumple con las

expectativas de las organizaciones juveniles, cabe contrastar la realidad del marco jurídico

con los derechos que el Foro Europeo de la Juventud proclama para los Consejos de

Juventud. Y al respecto podemos señalar lo siguiente:

Derecho a elegir su propia estructura organizativa de

representación.

El reconocimiento legal del Consejo de la Juventud de Extremadura ha sido acompañado

en todo momento del respaldo unánime de los diferentes grupos parlamentarios que

han pasado en cada legislatura. Parece evidente que existe un consenso político de más de tres décadas de apoyar la existencia y el reconocimiento público del CJEx. Sin

embargo, la regulación legal sobre determinados aspectos, si bien en distintas etapas han

sido consensuados con el propio organismo, supone una traba significativa para la

reforma de la estructura organizativa interna. De hecho, en ocasiones se ha negado al

CJEx la posibilidad de reconocer y actuar con órganos distintos de los previstos en la

Ley. Este tipo de limitaciones, que podrían ser superadas con las adecuadas previsiones legales,

contradicen el derecho a elegir, sin la fatigosa y larga reforma legislativa, posibles cambios

ordinarios en la estructura organizativa. Por ejemplo: existe un amplísimo consenso entre

las entidades miembro sobre la conveniencia de articular fórmulas organizativas que

permitan la participación estructural de jóvenes sin vinculación asociativa, pero con

capacidad decisiva y representativa.

A día de hoy, esta reforma de estructura sería absolutamente inviable sin el “permiso”

externo de los Grupos Parlamentarios. Es algo que afecta a la simple estructura interna:

quién tiene voz y voto y cómo lo ejerce; y sin embargo se encuentra limitado por la Ley,

que establece cualidades específicas de las entidades de pleno derecho; hoy abiertamente

rechazadas por la inmensa mayoría de entidades.

Además, la Ley somete a la regulación de otras instituciones la membresía del organismo,

como por ejemplo los requisitos que imponga el Registro del Instituto de la Juventud. Lo

cual puede generar paradojas tales como que una asociación juvenil legal y formalmente

constituida (inscrita incluso en el Registro General de la Comunidad Autónoma) tenga

voluntad de integrarse en el CJEx, pero no pueda ser admitida por requisitos secundarios

impuestos por el otro organismo autónomo con dependencia gubernamental: el Instituto

de la Juventud.

Derecho a decidir sobre sus propios Estatutos.

Resulta más que evidente que la voluntad de establecer su propia normativa estatutaria

se ha visto vulnerada por hasta tres gobiernos. O en el mejor de los casos, se puede

conferir que son necesarios cuatro años para que pueda llegar al parlamento una reforma

legal, y hasta seis años para que el gobierno se decida a refrendar los Estatutos aprobados

por las entidades. Es difícil imaginar más trabas.

Está claro que la previsión de que los Estatutos tengan rango de Decreto de la Junta de

Extremadura es un obstáculo significativo para el ejercicio de este derecho. Es fácil

recabar información similar sobre las dificultades que existieron entre 1985 y 1996 para

la aprobación de los Estatutos que han seguido vigentes hasta 2016.

Once años pasaron para la primera norma y seis años lleva la segunda. Además, la

justificación para no haber aprobado desde 2012 a 2015 (como mínimo) los Estatutos

respaldados por las entidades, ha sido la falta de acuerdo político entre el Ejecutivo

autonómico y el Consejo de la Juventud. Si los Estatutos fueron respaldados de forma

prácticamente unánime, la oposición política del gobierno es la muestra evidente de la

vulneración del derecho que estamos analizando. Pese a la teoría legal, no existe el

derecho efectivo a decidir sobre los propios Estatutos.

Derecho a elegir a sus dirigentes y representantes mediante

procedimientos democráticos. En principio, la Ley prevé con plena libertad a las entidades miembro de pleno derecho el sufragio activo y pasivo, pudiendo elegir Comisiones Ejecutivas y representantes en

todos los demás órganos decisorios y/o deliberativos. La Presidencia del organismo

asume, además, las funciones de dirección del organismo autónomo, y por tanto la

dirección sobre el personal adscrito al organismo, en especial la jefatura de servicio como

puesto de libre designación. Esto contrasta con las graves limitaciones que se pueden

observar en la actual regulación del Consejo de la Juventud de Andalucía.

Sin embargo, la plenitud de efectos de las elecciones libres del CJEx se encuentra con la

necesidad de que la Consejería a la que el organismo esté adscrito remita la

documentación pertinente al Boletín oficial de la región. Este hecho, que parece a simple

vista un elemento procedimental sin relevancia, ha sido fuente de conflicto de otro

Consejo de la Juventud con la misma figura jurídica que el CJEx. En concreto nos

referimos al Consejo de la Juventud de España, organismo autónomo de la

Administración General del Estado.

Por causas formalmente desconocidas (aunque políticamente reconocibles), el Ministerio

al que está adscrito el CJE pasó todo un período de mandato de una Comisión

Permanente (de 2012 a 2014) sin remitir al BOE el nombramiento del equipo elegido

por la Asamblea General del CJE. Esto, de no haber sido por la repetición de mandato

del presidente, podría haber supuesto el bloqueo de las firmas autorizadas de las cuentas

del organismo; entre otras situaciones.

Vistos los precedentes de hecho, nada impide que, con las mismas formas jurídicas y

similares regímenes aplicables, la Junta de Extremadura pueda, en un futuro, aplicar la misma “lentitud” de “nombramiento” formal y remisión al boletín oficial, interfiriendo en

la libertad de elección de dirigentes y representantes democráticos. El organismo debe

tener la libertad de la que hoy carece para hacer efectivo, sin intermediarios, el

nombramiento de sus órganos decisorios.

Derecho a rendir cuentas únicamente ante sus miembros.

Como consecuencia lógica derivada del rasgo de tener una Tesorería y patrimonio

propios, y en concordancia con el hecho de que estamos ante un organismo autónomo

con persona jurídica pública diferenciada, así como plena capacidad de obrar y autonomía

de gestión para el cumplimiento de sus fines, está el derecho a que el CJEx rinda cuentas

de la gestión económica que lleva a cabo ante sus miembros.

Lo cual no es óbice para que el organismo, como no puede ser de otra manera, esté

sometido al oportuno control externo por parte del Tribunal de Cuentas, así como a las

verificaciones que se estimen convenientes, como auditorías externas. En definitiva, nadie

puede poner en duda la conveniencia de que un ente público, sea de la naturaleza que

sea, esté sometido al cumplimiento estricto de la legislación aplicable (emanada de la

soberanía que representa el parlamento): en materia de contratos, en materia de

contabilidad pública, transparencia, etc.

Sin embargo, la actual regulación como organismo autónomo genera en el CJEx la

obligación de someterse no solo a las normas legales que son aplicables a cualquier ente

público, sino además a las normas procedimentales y reglamentarias que son aplicables a

la Administración de la Junta de Extremadura. Algo que no le ocurre ni a la Asamblea de

Extremadura, ni a las Diputaciones, ni le ocurría al extinto Consejo Consultivo. Tampoco

le sucede en el plano estatal a otras Agencias, entes públicos y figuras de Derecho Público

al margen de la Administración General del Estado.

En realidad, este tipo de regulaciones operativas de la contabilidad del organismo generan

un sometimiento estricto a las voluntades políticas cambiantes de los gobiernos. En

concreto, el CJEx está sometido innecesariamente a las siguientes restricciones

impuestas por el funcionamiento ordinario de la Junta de Extremadura:

1. La oferta pública de empleo del organismo no puede ser formulada por él mismo,

sino por la discrecionalidad política de la Junta de Extremadura. Lo que genera

una Relación de Puestos de Trabajo estancada hace veinte años. El organismo no

tiene la libertad de invertir sus medios económicos en recursos humanos, aun

teniendo los medios y pudiendo cumplir la legalidad vigente. 2. La distribución del gasto se hace conforme a las autorizaciones de partidas que

la Junta de Extremadura permite en los anteproyectos de presupuestos. Por

ejemplo se ha negado de forma sistemática la posibilidad al CJEx de generar

partidas destinadas a concursos, becas, subvenciones... o ampliar la plantilla de

personal. No existe una libertad real de invertir la financiación disponible como

el organismo quiera, y no se puede afirmar que dichos límites sean en

cumplimiento de la legislación del sector público, sino del desarrollo y aplicación

operativa que hace la Junta de Extremadura de dicha legislación. 3. La existencia o no de fiscalización previa no la ha podido decidir el organismo,

sino que la Junta de Extremadura ha determinado cuándo sí, y en qué condiciones,

y cuándo no. No ha sido excepcional tampoco que dichos procesos de

fiscalización previa hayan ido, en muchas ocasiones, más allá de lo estrictamente

legal, hasta extremos de auténtica fiscalización política. Por ejemplo ante la

imposibilidad de aplicar en el organismo la normativa vigente en materia de

compensación de gastos, por asistencia a órganos colegiados de la

Administración.

Todo lo anterior acredita que la rendición de cuentas no se ha limitado al criterio

estratégico de las entidades y al cumplimiento de la legalidad, sino que ha influido el

criterio estratégico y político de la Junta de Extremadura. Esto ha sido posible por la

consideración jurídica del organismo al estar adscrito a una Consejería.

Posibilidad de obtener apoyo financiero del gobierno dado

libremente y sin infringir los derechos citados.

Esta cuestión se aborda más ampliamente en otro Documento Estratégico específico

sobre Autonomía Financiera del organismo. Ahora basta indicar que el CJEx debe tener

la posibilidad expresa de obtener fondos provenientes de los Presupuestos Generales

de la Junta de Extremadura, sin que ello sea a cambio de actuaciones decididas por el

gobierno, y menos de condicionar la conformación de la voluntad de acción del Consejo.

De lo que no cabe duda es que el apoyo financiero del gobierno sólo será otorgado sin

esperar contrapartidas si el propio gobierno así lo determina. En particular, los únicos

elementos que pueden compensar la voluntad del gobierno es la propia voluntad del

parlamento. Y por tanto, la realización efectiva de este derecho subyace en la voluntad

de la Asamblea de Extremadura de conceder o no una financiación suficiente al

organismo, y que la Junta de Extremadura no tenga más remedio que ejecutar. En todo

caso, como organismo de representación global de la ciudadanía, parece más razonable

que sea la Asamblea quien exprese una voluntad más legitimada que el propio gobierno.

No obstante lo anterior, es cierto que incluso la voluntad de la Asamblea de Extremadura

puede ser modulada o enmendada por la del ejecutivo: en el ritmo de los pagos, por

ejemplo, pero también en las normas reglamentarias de Extremadura (Decreto 105/2005, de 12 de abril) que permiten no ingresar determinados fondos legalmente

presupuestados si el organismo dispone de remanente. Esta norma, aunque sea válida,

aplicada al CJEx supone la indicación clara de que no debe ahorrar fondos. Y esto implica

la ficción de que todos los ejercicios económicos se realizan inversiones similares. El

CJEx debe tener la libertad de ahorrar fondos de un ejercicio para realizar inversiones

mayores en los siguientes, si lo considera adecuado y sin el riesgo de la pérdida de dichos

remanentes.

2.2.4. Alternativas a la vulneración de derechos del CJEx. Resulta obvio, con el paso de los años, que la figura de organismo autónomo no ha

satisfecho adecuadamente las expectativas de autonomía e independencia funcional del

CJEx. No ha sido ni es una figura jurídica adecuada para la naturaleza política del

organismo.

La vulneración de los derechos a los que se viene haciendo referencia en este documento,

y que de facto soporta el Consejo de la Juventud de Extremadura, llevan a plantear la

necesidad de plantear una reforma legal sobre la forma jurídica, y además la

deslegalización de la estructura interna del propio organismo, que se encuentra

encorsetado por la maraña normativa de la Administración General matriz de la que

todavía es dependiente.

Por eso, el planteamiento que se realiza en este documento consiste en proyectar la

salida del CJEx de dicha Administración General matriz, y que el organismo realice una

transición hacia un Ente Público, o una Corporación Pública, que pudiera tener una

consideración similar a la que tienen otro Consejos de Juventud.

Además, la deslegalización recomendada no pretende eliminar la regulación legal del

CJEx, sino reducir el número de aspectos regulados por Ley, dejando que sea la voluntad

interna de las entidades miembro quien decida sobre su propia estructura, en vez de los

Grupos Parlamentarios. De lo contrario, un consenso interno al respecto puede ser

fácilmente rechazado (o aplazado durante años) por agentes externos, vulnerando la

debida libertad de auto-organización.

Éste es el objetivo al que debe tenderse en los próximos años, con el fin de que el

Consejo sea un ente operativo y eficaz, el cauce real y efectivo de la participación juvenil

en Extremadura en los ámbitos económico, político, social y cultural,. En definitiva, para

que pueda articular la voz de la juventud en el panorama regional.

2.3. Situación de los Consejos de Juventud locales.

2.3.1. Actual regulación o desrregulación.

La Comunidad Autónoma de Extremadura es, en la actualidad, una excepción jurídica al

carecer de una legislación general de juventud. Más allá de las leyes de creación y

regulación del Instituto de la Juventud y del Consejo de la Juventud, existe una clara

deslegalización de toda la normativa relativa a las políticas públicas de juventud en la

Comunidad Autónoma.

Los Consejos de Juventud Locales en Extremadura no tienen ninguna consideración legal

especial. De hecho, cada Consejo de Juventud local en cada municipio ha acudido a la

fórmula jurídica que ha entendido más oportuna, en general al amparo de la Ley Orgánica

1/2002, reguladora del Derecho de Asociación. Como tales, son personas jurídicas

privadas, sin ninguna relevancia pública ni singular más allá del reconocimiento que quiera

otorgar, en cada caso, las Corporaciones Municipales.

No obstante, resulta evidente que existe una notable confusión en Extremadura sobre

cuál es la forma jurídica viable o posible en la actualidad para Consejos de Juventud

locales. Tanto que el propio Consejo Consultivo, en su Dictamen 265/2010, emitido con

ocasión del Anteproyecto de Ley del Consejo de la Juventud de Extremadura,

consideraba que “los Consejos de la Juventud no son asociaciones y por lo tanto, no son

inscribibles en el registro público de asociaciones; y su constitución depende de

decisiones políticas de los entes públicos y por ello, no precisan actos de constitución y

menos de inscripción”. Resulta evidente que quien redactó tales palabras desconocía por

completo la situación real en la que se encontraban los Consejos de la Juventud locales,

confundiendo la tradición jurídica de las Comunidades Autónomas para los Consejos de

dicho ámbito territorial con los de ámbito inferior.

Estas situaciones de confusión pudieron generar la previsión de un apartado específico

diferenciado en el Registro de Asociaciones Juveniles y Entidades Prestadoras de

Servicios a la Juventud de Extremadura, regulado por el Decreto 27/2010, de 26 de

febrero. Previsión, por cierto, a todas luces contradictoria con la propia Ley del Consejo

de la Juventud, dándose la paradoja siguiente: un Consejo de Juventud local debe estar

inscrito en el citado Registro para poder ser miembro de pleno derecho del CJEx. Pero

además, debe ser miembro del CJEx para acceder al registro. Esta contradicción se ha

resuelto por la vía de admitir como entidad observadora antes de la inscripción registral

de juventud y obtener el pleno derecho tras la inscripción. No obstante, no existe en la

actualidad ningún Consejo de Juventud local en Extremadura que no tenga forma jurídica

de asociación, federación o unión de asociaciones. Y esto es, fundamentalmente, porque

no existe otra forma posible que le permita tener la autonomía necesaria de la

Administración local de referencia y al mismo tiempo personalidad jurídica propia.

2.3.2. Comparativa interautonómica.

El vacío legal que existe en Extremadura es una excepción. Esto lo demuestra una mirada

rápida al entorno de ordenamientos jurídicos autonómicos. De la comparativa se deduce

que los legisladores de las Comunidades Autónomas han procedido a prever formas

jurídicas muy diferentes para los Consejos de Juventud locales, incluso alternando

diferentes modelos en pocos años en algunos territorios.

En síntesis, existen las siguientes previsiones generales para los Consejos de Juventud

locales en otras Comunidades Autónomas: 1. Entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia. Así lo han

previsto, por ejemplo, las legislaciones de Murcia (1985), Cantabria (2001), Castilla-La Mancha (2005), Comunidad Valenciana (1981), y Canarias (2007).

2. Corporaciones públicas de base privada, administración corporativa. Entre otros

ejemplos, destacan Comunidad Valenciana (2010) y Murcia (2007). 3. Órganos sin personalidad jurídica propia. Así se ha recogido en muchas

legislaciones que han pretendido la eliminación de los Consejos, siempre en

contra del criterio de las organizaciones juveniles. Son ejemplo de esta Aragón,

Canarias, Andalucía, etc.

4. Entidades privadas con personalidad jurídica, distintas de las asociaciones. Una

fórmula bastante consolidada allí donde se ha implementado, como Cataluña

(2010) y Castilla y León (2011).

Los modelos preferidos por las organizaciones juveniles han sido aquellos que respetan

los siguientes principios: Disponer de personalidad jurídica propia y diferenciada. Acceder a financiación pública suficiente y no finalista. Mantener independencia orgánica y operativa con la Administración pública de

referencia. Obtener reconocimiento de la Administración como el único interlocutor

semejante en el territorio correspondiente.

Existe una peculiaridad considerable, y es que la razón que se ha esgrimido para no

conceder el reconocimiento de la personalidad jurídica a los Consejos locales o de

ámbito autonómico ha sido, con frecuencia, una pretendida imposibilidad legal. Diversos

dictámenes y estudios específicos han demostrado que esta afirmación es falsa. Y por

tanto dichas leyes han podido tener vicios de arbitrariedad (Cfr. Art. 9 CE), al

fundamentarse en información no veraz.

3. Propuesta de futuro y conclusiones.

3.1 La forma jurídica del Consejo de la Juventud de Extremadura.

En consonancia con la argumentación mantenida, la primera propuesta de futuro debe

ser proponer un cambio en la forma jurídica del CJEx, que pasaría de ser un organismo

autónomo, como es actualmente, para evolucionar hacia la figura de entidad de derecho

público, independiente de la Administración General de la Junta de Extremadura. Este

tipo de entes públicos existen cuando se pretende ejercer un conjunto de funciones

públicas sin interferencia de ningún tipo por parte de grupos políticos, parlamentos o

gobiernos. Por ejemplo tiene tal consideración la Agencia Española de Protección de Datos.

Subsidiariamente, sería una fórmula también aceptable (siempre que se garantizara un

modelo estable de financiación), convertir al CJEx en una corporación pública de base

privada. Esto le permitiría al Consejo funcionar como una Administración integrada por

entes de base asociativa, es decir, las Entidades Miembros, frente a las cuales el CJEx

actuaría en calidad de Ente Público Asociativo, persiguiendo los fines de asistencia a

dichas Entidades y representación y defensa de los intereses comunes.

Realizando una rápida comparativa con el resto de Consejos de Juventud autonómicos

que actualmente existen en España, la forma jurídica adoptada por los mismos acredita

que la propuesta realizada no es una innovación sin precedentes. Bien al contrario, es la

forma jurídica habitual.

En conclusión, el Consejo de la Juventud de Extremadura y sus entidades miembro deben

dirigir esfuerzos que conduzcan a hacer comprensible a las fuerzas políticas la

importancia de esta reforma jurídica. No debería alcanzarse el año 2020 sin esta

transformación.

3.2 La forma jurídica de los Consejos de Juventud locales. Extremadura debe dotarse, de forma urgente, de una regulación jurídica para los

Consejos de Juventud locales. Con una perspectiva más amplia y ambiciosa que la mera

forma jurídica: deberían establecerse por Ley algunos criterios marco sobre qué es, qué

debe ser y cómo va a apoyar la Administración competente (autonómica) la participación

juvenil local.

La regulación debe tener en cuenta que el 85% de los municipios de Extremadura no

tienen más de 500 habitantes jóvenes, a fecha de diciembre de 2015. De manera que la

canalización a través de la participación asociativa es prácticamente imposible en la

mayoría de municipios, dado que apenas existen (ni existirán) asociaciones numerosas

en ciertas partes del territorio autonómico. La regulación jurídica debe ser la adecuada

para el ejercicio de las funciones en marcos locales de menos de 5.000 habitantes, sin

grandes estructuras administrativas, pero con el reconocimiento público singular que

hace diferentes a los Consejos de Juventud de cualquier otra plataforma o red de

sociedad civil.

Conforme a los elementos ya expuestos, la reivindicación del CJEx es que los Consejos

de Juventud locales tengan forma jurídica pública. Sin embargo, dado que es más que

probable que tengan que desarrollar no solo competencias públicas (cauce de

participación juvenil) sino además privadas (capacitación de entidades miembro, por

ejemplo), sería muy recomendable acudir a la figura jurídica de las corporaciones públicas

de base privada. Esta figura garantiza al mismo tiempo tres elementos clave:

La flexibilidad de régimen jurídico en base a las funciones que desarrolle en cada momento, públicas o privadas.

El reconocimiento público singular. La independencia y autonomía jurídica plena respecto de las corporaciones

locales.

El régimen jurídico previsto para estos Consejos de Juventud locales debe prever, además,

los siguientes extremos (previstos por el Foro Europeo de la Juventud):

Derecho a elegir su propia estructura organizativa de representación.

Deben ser las personas jóvenes de cada municipio, en base a la realidad del lugar,

la que determine quién y en qué condiciones forma parte de los Consejos de

Juventud locales. Es imposible prever a priori si éstos serán de composición

ciudadana individual o de composición asociativa, o incluso previendo modelos

mixtos. La canalización de la participación en municipios de más de 100.000

habitantes debe formularse de forma radicalmente distinta respecto a municipios

de menos de 1.000 habitantes.

Derecho a decidir sobre sus propios Estatutos. Esto debe concretarse en

que no puede ser necesaria la autorización externa, ni de la Junta de Extremadura

ni de las Corporaciones Municipales, para determinar su normativa, más allá de

las exigencias legales básicas que garanticen los principios determinados por

consenso en el Consejo de la Juventud de España.

Derecho a elegir a sus dirigentes y representantes mediante

procedimientos democráticos. Y por tanto, sin autorizaciones,

nombramientos ni ratificaciones externas de ningún tipo. Ningún representante

público externo, ni empleado público, pueden ejercer funciones representativas

o directivas en los Consejos de Juventud locales.

Derecho a rendir cuentas únicamente ante sus miembros. Naturalmente,

podrán tener que rendir cuentas ante las instituciones competentes respecto a

la legalidad, y solo respecto a la legalidad, de su gestión económica. Esto no

excluye el cumplimiento de los principios de transparencia. Pero es evidente que

quienes determinan el destino estratégico de los fondos deben ser, única y

exclusivamente, los miembros de pleno derecho de estos Consejos.

Posibilidad de obtener apoyo financiero del gobierno dado libremente

y sin infringir los derechos citados. Y por lo tanto: mecanismos de

financiación estables y suficientes, que obliguen tanto a la administración

autonómica como a la local a sostener dichas figuras. La intervención de dos

administraciones (una por competencia en materia de juventud y otra por

competencia territorial en materia de participación ciudadana), contribuiría a la

independencia fáctica de los consejos.

Por último, el principio contenido en el Art. 48 de la Constitución española es aplicable

a todas las administraciones públicas, y no puede quedar reducido a una mera declaración de intenciones. Por tanto, es razonable esperar que todos los Ayuntamientos de

Extremadura estén legalmente obligados a concretar el mandato constitucional dando

soporte y apoyo a la creación y funcionamiento de Consejos de Juventud locales. No

pueden existir excusas para reducir o limitar el derecho a participar de la ciudadanía

joven, conforme a los parámetros europeos deseables. Es decir: la participación de la

juventud en los municipios debe estar canalizada de forma libre y eficaz. Esto requiere

pasar de teorías individualistas de gestión de la participación a la organización colectiva

que permite fortalecer la interlocución.

3.3 Aspectos pendientes de legislar. Hacia una Ley de Juventud en Extremadura, más allá de la regulación de la participación.

*Además de las cuestiones ya expuestas sobre la regulación jurídica del Consejo de la

Juventud de Extremadura y de los Consejos de Juventus locales, existe una carencia de

regulación legal en materia de juventud en la Comunidad Autónoma. La simple previsión

de estructuras jurídicas no garantiza el cumplimiento del principio constitucional ya

citado. Es necesario generar una estructura legal básica coherente e integral en materia

de políticas públicas de juventud.

Hasta la actualidad, la Junta de Extremadura ha regulado la mayoría de aspectos relacionados con políticas afirmativas de juventud de forma fragmentada y por vía

reglamentaria. Más allá de las leyes de creación del Instituto y el Consejo, así como de la

Ley de Convivencia y Ocio, no existen normas de rango legal explícitamente orientadas

a políticas de juventud. Esto puede obedecer a diversas causas, pero la consecuencia

inevitable es un debilitamiento de las políticas públicas de juventud.

En el horizonte 2020 Extremadura debe contar con un margo legal que recoja, como

mínimo, los siguientes aspectos:

1. Una definición coherente de juventud en Extremadura que unifique criterios para las administraciones públicas, tendiendo a reducir la disparidad de franjas etarias

a las que se refieren regulaciones particulares: política fiscal, agraria, de empleo,

educación... Y este asunto no debe caer en la trampa de vincular precarización

con juventud. La juventud no se determina por la vulnerabilidad socioeconómica

que impide la emancipación, y por tanto no se puede utilizar como excusa el

retraso de la emancipación residencial para ampliar el rango etario. 2. La aplicación específica, en Extremadura, de la Convención Iberoamericana de

Derechos de la Juventud, el único tratado internacional aplicable en España que

reconoce derechos sustantivos a las personas jóvenes; pero que es una de las

fuentes jurídicas menos atendidas y aprovechadas por los poderes públicos para

articular mejores políticas de juventud.

3. La regulación más coherente y de marcos de mínima intervención sobre el

asociacionismo juvenil en sentido amplio, eliminando incongruencias y

duplicidades entre registros, o ciertas limitaciones de la edad. Deben preverse

consideraciones especiales coherentes con el asociacionismo juvenil para las

asociaciones estudiantiles, además de prever la existencia de asociaciones

infantiles y asociaciones de educación no formal. Existen modelos de referencia

útiles en el derecho comparado.

4. La consolidación de las políticas de juventud como políticas afirmativas además

de transversales, superando la obsesión por vincular políticas de juventud con

políticas de ocio y tiempo libre, deportivas, etc. Es necesario reconocer

legalmente la relevancia y el contenido sustancial básico de políticas de juventud

orientadas al empleo, la emancipación residencial, la educación integral, la igualdad

real de oportunidades, la movilidad humana... y en particular, por la singular

situación de Extremadura, contra la pobreza juvenil.

5. La superación de modelos de políticas meramente programáticas, exigiendo por

ley que las planificaciones estratégicas (Planes de Juventud, por ejemplo) no sean

meros catálogos de la actividad cotidiana, sino que marquen indicadores de resultados y plazos de consecución.

6. La creación de figuras o mecanismos específicos para la defensa de derechos de

personas jóvenes en el sistema educativo, en especial en la Educación Secundaria.

Está claro que la Inspección educativa no alcanza las expectativas de la sociedad

civil, como ha puesto de manifiesto el desarrollo eficaz de la Oficina del Defensor

Universitario en la Universidad de Extremadura. Es necesario establecer una

figura similar, volcada en una dinámica más parecida al referente universitario que

a la inspección administrativa.

7. La plasmación legal del compromiso político de la mayoría de fuerzas

parlamentarias, que ya han manifestado su disposición, para reconocer en

Extremadura la Garantía Juvenil como un derecho subjetivo.

8. La clarificación y la sistematización de conceptos jurídicos esenciales en materia

de juventud, así como los principios rectores de las políticas autonómicas y

locales de juventud.

9. La distribución de competencias en materia de juventud entre la Junta de

Extremadura y los entes locales, ya que según el Estatuto es una competencia

exclusiva de la Administración autonómica, pero en la práctica no se desarrolla

sin la colaboración y complicidad de las administraciones locales. Además, existen

numerosos referentes y recomendaciones que aconsejan transferir no pocas de

las competencias en materia de juventud a las corporaciones municipales.

En consonancia, resulta necesario sentar las bases políticas y técnicas propias de una Ley

de Juventud en Extremadura, que haga posible contar con algo más que la regulación de

la participación, de los organismos políticos y del ocio y el tiempo libre.

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