VICERRECTORIA

DOCUMENTO SOBRE EL PROYECTO DE REFORMA A LA LEY

DE EDUCACION SUPERIOR

Este documento es el resultado del análisis y la reflexión de un grupo de profesores de la Sede, sobre el proyecto de Reforma a la Ley de Educación Superior, convocados por la Vicerrectoría de la Sede Bogotá.

Grupo de profesores:

Luis Hernando Blanco Castañeda Jorge Iván Bula Escobar Clemente Forero Pineda

Carlos Alberto Garzón Gaitán Jorge Armando Rodriguez Alarcón

Carmen María Romero Isaza Fabián Sanabria Sánchez

Juan Jose Yunis Londoño Alejo Vargas Velásquez

Bogotá, Junio 28 de 2011

-2-

Vicerrector Sede Bogotá

Julio Esteban Colmenares Montañez PhD.

Apoyo

Flor Angela Díaz Vega

-3-

Introducción

La propuesta de reforma a la ley 30 presentada por el Ministerio de Educación Nacional

contiene algunas iniciativas de interés. No obstante, presenta fallas que impedirían un

mejoramiento de la Educación Superior en Colombia: (a) parte de una visión estrecha y

utilitarista del conocimiento, ajena al concepto de universidad que se requiere en una

sociedad moderna; (b) carece de una concepción de sistema universitario, en cuanto no

diferencia los distintos tipos de universidad que pueden aportarle más como conjunto a la

sociedad, pretendiendo en cambio que cada una cumpla con todas las funciones asignadas;

(c) propone un esquema de financiación para las universidades públicas, consideradas en

conjunto, que no solamente prolongaría sino agravaría la progresiva disminución de sus

presupuestos, expresados como porcentaje del PIB, en especial de los destinados a

financiar obligaciones recurrentes, en contraste con la importancia creciente que tiene la

educación superior y su correspondiente financiación en los países de más acelerado

progreso económico; (d) adolece de una relación clara entre control de calidad –

acreditación por pares tutelada por el Ministerio de Educación Nacional– y auto regulación

(autoevaluación imperativa) para cada una de las instituciones que conforman el Sistema de

Educación Superior en el país.

En este documento se analizan algunos aspectos del proyecto de ley y se presentan algunas

recomendaciones con el fin de aportar elementos sobre la estructura del sistema de

educación superior, autonomía, inspección y vigilancia, y financiación. Este análisis ha sido

elaborado por una comisión de profesores convocada por la Vicerrectoría de la Sede

Bogotá, de la Universidad Nacional de Colombia.

La concepción del conocimiento y de la universidad

Una de las funciones de la universidad es contribuir al desarrollo de las naciones. La

universidad debe propender por la utilización social del conocimiento que crea y desarrolla,

pues es una institución comunitaria, matriz de conservación y de cambio, que tiene como

una de sus funciones contribuir al mundo del trabajo y al urgente desarrollo de nuevas

formas y métodos de producción, al desarrollo y conservación de la cultura, a la

modernización del Estado y de la administración en general, a la conquista de la democracia

para que los intereses afloren y los conflictos se asuman en un ambiente de cordialidad.

-4-

En ese sentido, la universidad debe buscar el avance del conocimiento, más allá de la

estrecha óptica utilitarista con la que a veces se la mira y se la juzga. Ella es depositaria de la

cultura universal en sus diversas manifestaciones, y de las prácticas sistemáticas de la

actividad intelectual –independientemente de la posibilidad de la utilización inmediata de

sus creaciones. Así, las universidades han evolucionado como comunidades que comparten

valores universales tales como la libertad, la diversidad y la equidad. A excepción de

episodios oscuros de la historia, el Estado y la sociedad se han comprometido a lo largo del

último milenio a respetar y apoyar el desarrollo de estas comunidades, propiciando el

despliegue de sus funciones de enseñanza y aprendizaje, y de investigación y transferencia

social de conocimiento.

La transferencia de conocimiento de la universidad a la sociedad es una actividad compleja,

que requiere del desarrollo previo de una base importante de conocimiento científico: los

países en desarrollo enfrentan un umbral para que la conversión de los logros de la ciencia

en tecnología transferible se convierta en productiva o efectiva; dicho de otro modo, no

puede haber avance tecnológico sin desarrollo científico y creación artística. Por ello, la

universidad no puede apartarse de su misión fundamental de custodia del proceso

intelectual asociado al conocimiento y de la cultura.

En el desarrollo de esta naturaleza fundamental, hay un amplio campo para la diversidad.

Las universidades no tienen por qué responder todas a un mismo modelo. Las naciones en

principio requieren que todas las funciones de enseñanza, investigación y similares se

desarrollen en sus universidades, pero cada universidad no tiene por qué desarrollar todas

las actividades, disciplinas, y niveles y grados académicos de igual forma. En consecuencia,

es indispensable la concepción de un sistema articulado y diferenciado de educación

superior, que organice sin estandarizar, y estimule sin coartar los principios universales de la

academia, a fin de articular las distintas organizaciones de la educación superior en forma

armónica.

La misión de la Universidad Nacional en la educación superior

colombiana

Nuestra institución nació en septiembre de 1867, en el escenario propio del radicalismo

liberal, cuando se quiso poner límites al principio absoluto de la libertad de enseñanza que

había permitido la aparición de no pocas instituciones universitarias de pésima calidad

-5-

científica y académica, para introducir la “suprema inspección y vigilancia estatal” en la

instrucción pública. Desde sus inicios, la misión de la Universidad Nacional se concentró

en fomentar el acceso con equidad al sistema educativo colombiano, proveer la mayor

oferta de programas académicos y formar profesionales competentes y socialmente

responsables, a fin de contribuir a la construcción de la Nación. Estudiar y enriquecer el

patrimonio del país en los órdenes científico, tecnológico, cultural y artístico, con

autonomía académica e investigativa, empezó a formar parte de su tradición. Era la época

que oponía la orientación escolástica a las nuevas tendencias dominantes en materia de

método científico, la cual tuvo entre otros protagonistas a nuestros primeros rectores:

Ezequiel Rojas y Manuel Ancízar.

Entre 1903 y 1940 se crearon en la Universidad más de 20 carreras, entre las que se

encuentran Arquitectura, Enfermería, Farmacia, Ingeniería Química, Medicina Veterinaria,

Odontología y Química. A finales de la década de los 60 se le dio impulso a los programas

de maestría en la Universidad Nacional y en el país. Los primeros programas de postgrado

fueron creados entre 1967 y 1973, y en 1986 abrieron sus puertas los primeros doctorados

de Colombia en áreas como la física, las matemáticas y la química.

La Universidad floreció con ímpetu bajo la República Liberal, gracias a las orientaciones de

la concepción intervencionista del Estado y al liderazgo del Presidente Alfonso López

Pumarejo. La concepción que de ella se tuvo en 1935 con los ajustes y adecuaciones

efectuados en 1963 y 1980 y, más recientemente, en 1993 permitieron que la Universidad

se comprometiera con el acceso de los ciudadanos menos favorecidos

socioeconómicamente a la educación superior de calidad, a las actividades de recepción,

transformación y creación en los órdenes científico, tecnológico y artístico, así como al

estudio de los problemas de la comunidad nacional y a la reflexión crítica sobre sus más

sentidas urgencias.

Hoy, la Universidad Nacional de Colombia es un ente universitario autónomo y público,

vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con régimen especial; está definida como la

Universidad de la Nación y del Estado. Alberga a 45.914 estudiantes distribuidos en 8 sedes

(Bogotá, Medellín, Manizales, Palmira, Arauca, San Andrés, Leticia y Tumaco). Tiene 2.941

profesores, de los cuales 32.7% cuenta con título de doctorado; desarrolla 98 programas de

pregrado, 116 especializaciones, 170 maestrías (y especialidades médicas) y 51 doctorados.

El número de graduados en pregrado pasó de 4.190 en el año 2003 a 6.190 en el año 2010.

En este lapso, se pasó de 493 graduados en especializaciones a 1.225; de 479 a 1.138 en

-6-

maestrías, y de 27 a 82 en los doctorados (Gráficos No.1, 2, Tabla No.1).

Gráfico No.1. Evolución de graduados por formación de Pregrado, de 2003-2010.

Fuente: Secretaría General-Secretarias de Sede, Universidad Nacional de Colombia.

Gráfico No.2. Evolución de graduados por formación de Posgrado, de 2003-2010.

Fuente: Secretaría General-Secretarias de Sede, Universidad Nacional de Colombia.

-7-

Tabla No.1. Consolidado estadísticas de graduados UN-2010

Fuente: Secretaría General-Secretarias de Sede, Universidad Nacional de Colombia.

Los objetivos fundamentales de la Universidad Nacional –tras su acreditación institucional

de altísima calidad– continúan siendo el desarrollo del sistema de educación superior, la

investigación y la creación artística en los más altos niveles. Para que el país pueda alcanzar

la excelencia en estos campos, es indispensable el fomento del Estado y la articulación de

un sistema público universitario alrededor de esta institución.

La Universidad ha sido reconocida por la sociedad como una institución autónoma por la

responsabilidad que ha tenido históricamente en la educación y formación de jóvenes.

Como institución pública ofrece educación de la más alta calidad y cuenta con una diversa

oferta de programas de pregrado y postgrado en distintas áreas del conocimiento. En este

sentido se resalta la gran dinámica y crecimiento en la oferta de programas de posgrado,

principalmente en maestrías y doctorados: la Universidad tiene actualmente una

participación del 30% y 56% en el total de programas de maestría y doctorado de las

instituciones de educación superior del país (Ver Gráfico No.3). Así mismo, la matrícula de

maestría y doctorado ha crecido significativamente en los últimos años y actualmente la

Universidad concentra el 26% de la matrícula de maestría y el 40% de la matrícula de

doctorado del Sistema de Educación Superior Colombiano (Ver Gráfico No.4).

Nivel Evolución de graduados UN 2003 - 2010

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Pregrado 4.190 5.457 6.503 6.781 5.264 5.664 5.658 6.190

Posgrado 999 1.195 1.107 1.812 1.957 1.786 2.406 2.445

Especialización 493 609 533 1.038 1.015 872 1.301 1.225

Maestría 479 563 560 739 912 860 1.046 1.138

Doctorado 27 23 14 35 30 54 59 82

Total 5.189 6.652 7.610 8.593 7.221 7.450 8.064 8.635

-8-

Grafico No.3. La Universidad Nacional y la oferta de programas de posgrado del

Sistema de Educación Superior Colombiano, 2009.

Grafico No.4. La Universidad Nacional y la matrícula de posgrado del Sistema de

Educaciòn Superior Colombiano, 2009.

La importancia de la Universidad pública en Colombia también se muestra con cifras

acerca de los grados en el nivel de doctorado: en la Universidad pública se han graduado

78,8% en todas las áreas del conocimiento, entre 2003 y 2009; 85,1% en matemáticas y

ciencias naturales, y 71,6% en ingeniería, arquitectura, urbanismo y afines. En este mismo

período, la Universidad Nacional de Colombia aportó el 53,64% del total de doctores

graduados.

Esta diferente composición de la formación que se imparte en la Universidad Nacional,

junto con el nivel necesario de los docentes, su dedicación y la dinámica de sus grupos de

investigación explican las diferencias en su estructura de costos.

La Universidad Nacional de Colombia asumió la investigación como parte esencial de sus

procesos misionales desde mediados del siglo XX. Los esfuerzos realizados en este sentido

-9-

se evidencian en el fomento a la creación y consolidación de 875 grupos de investigación en

diversas áreas del conocimiento, 19 % del total de 4.708 grupos reconocidos por

Colciencias en las distintas categorías (Ver Tabla No.2).

Tabla No.2. Grupos de investigación UN, 2010.

En esta misma línea, debe destacarse la publicación realizada hace dos años por el Grupo

Scimago (con base en la información publicada en Scopus), en la primera edición del

Ranking Iberoamericano SIR, que muestra “el desempeño de los investigadores en

Iberoamérica (incluyendo España y Portugal), a partir de una serie de indicadores

bibliométricos, que resultan de la publicación de al menos un artículo de las instituciones,

entre los años 2005 y 2009. En el estudio de 607 instituciones de educación superior (IES)

en el año 2010 y de 1.369 en el año 2011 entre universidades y organismos independientes,

se ratificó el liderazgo investigativo de la Universidad Nacional de Colombia en el país. La

Universidad Nacional es responsable del 25% del total de la producción científica

colombiana, y registró un avance considerable con respecto al año anterior. De acuerdo

con la publicación, “en el año 2010 ocupó el puesto 67 en el Rango IBE (incluye a España

y Portugal), y el 29 en el LAC (excluye a España y Portugal) y en el 2011, ganó 11 lugares

en el IBE hasta llegar a 56, y 4 en el LAC, ocupando el 25”.

En producción científica se experimentó un aumento en la publicación de artículos

científicos de 2.472 en el año 2010 a 3.352 artículos publicados en lo que lleva corrido el

Rótulos de fila Grupos U.N.* Grupos País** % participación de la

UN en el país

Categoría A1 56 216 26%

Categoría A 61 275 22%

Categoría B 116 668 17%

Categoría C 114 965 12%

Categoría D 141 1951 7%

Registrados 387 633 61%

Total general 875 4705*** 19%

*Fuente: Listado Grupos de investigación de la Universidad Nacional de Colombia, año 2010.http://www.viceinvestigacion.unal.edu.co/VRI/index.php?option=com_content&view=section&layout=blog&id=5&Itemid=70

**Fuente: Informe ejecutivo de la Convocatoria Nacional para la Medición de Grupos de Investigación, Tecnológica o de Innovación, Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación, Colciencias. Noviembre 12 de 2010.

*** Nota: la sumatoria real es de 4.708.

-10-

año 2011: “En los últimos 15 años se ha consolidado el semillero de investigadores

aislados que existía en los años 60 y 70. Actualmente, la UN con toda su potencialidad y

por medio de sus ocho sedes ha logrado una serie de articulaciones que han generado

formación y conocimiento mucho más consolidados”.

Como institución pública ha mantenido su carácter pluralista, pluriclasista y laico. Además,

no responde a intereses particulares, lo que le ha permitido pensar y proponer soluciones a

problemas nacionales por encima de intereses particulares o relacionados con una

rentabilidad económica. Así, a lo largo de su existencia ha cumplido con la responsabilidad

que le ha otorgado la sociedad, formando miles de profesionales, investigadores y creadores

idóneos que han multiplicado geométricamente la cobertura con calidad en el sistema de

educación superior colombiano. En vísperas de cumplir 150 años, la Universidad Nacional

deberá seguir ejerciendo su liderazgo e incidiendo en el sistema de educación superior con

el decidido apoyo del Estado.

La ciencia y la tecnología en el Sistema de Educación Superior

colombiano

En la propuesta de reforma de la Ley 30 de 1992 de Educación Superior, y en los

argumentos presentados en distintos foros por los funcionarios del gobierno, pareciera

evidenciarse un divorcio entre lo que sería un Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología

(SNCT) y un Sistema Nacional de Educación Superior (SNES). Si bien estos dos sistemas

no se superponen uno a uno, es claro que entre ellos existen vasos comunicantes que

suponen retroalimentaciones y sinergias esenciales para el desarrollo de uno y otro.

Como lo señala la propia Constitución Nacional, la educación en general, pero la educación

superior en particular, debe permitir el acceso al conocimiento, el desarrollo científico y la

tecnología. El Sistema Nacional de Educación Superior es el que permite efectivamente el

acceso a ese conocimiento y brinda las herramientas a las personas para poder

desenvolverse en el entorno científico y tecnológico.

En la sociedad del conocimiento, el acceso al mismo no sólo es decisivo para el individuo

en sus posibilidades de ascenso social, sino que se constituye en una condición para que un

país llegue a ser un importante actor en la economía mundial. Pensar por consiguiente el

desarrollo de un país en la perspectiva de consolidar y posicionar su Sistema Nacional de

Ciencia y Tecnología como elemento protagónico, supone enriquecer el Sistema Nacional

-11-

de Educación Superior. Esto debe hacerse a través del fortalecimiento de universidades

intensivas en investigación que lideren dicho proceso.

El entorno internacional viene demandando de las Instituciones de Educación Superior

(IES) el desarrollo de nuevos criterios de eficiencia, pasando por demandas de calidad y

exigencias como la rendición de cuentas a la sociedad. Estos criterios se han aplicado con

especial atención a las instituciones públicas. A éstas les cabe además la responsabilidad de

permitir el acceso a la educación superior de los sectores socio-económicamente más

vulnerables de la población. Pero en el caso de los países de América Latina, las

universidades públicas han jugado también un papel muy importante en el desarrollo del

sistema de ciencia y tecnología de sus respectivos países. A diferencia de algunos países

industrializados de Europa y Norteamérica, las actividades de investigación y desarrollo

tienen mayoritariamente lugar en el espacio de las universidades y del gobierno, y menos en

las empresas. Pensar el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología (SNCT) no puede

abstraerse de las condiciones particulares de cada sociedad. En la nuestra, es esencial

reconocer el liderazgo de la universidad en el desarrollo de este sistema. Así, el Sistema

Nacional de Educación Superior (SNES) constituye un eje central en el fortalecimiento y

consolidación del SNCT.

Dentro del SNES, el liderazgo de la investigación universitaria recae en un número

reducido de instituciones que tienen y han desarrollado las capacidades necesarias para

avanzar en este ámbito. En casi todos los sistemas del mundo, las universidades de

investigación han sido objeto de tratamiento especial, en el entendido de que sólo unas

pocas pueden y deben ser apoyadas para erigirse como las instituciones líderes en esta

actividad. La razón es que las universidades intensivas en investigación demandan ingentes

recursos para poder llevar a cabo sus proyectos de investigación. Además, son las

universidades que recogen en su seno a los estudiantes más destacados del país y de la

comunidad internacional y al personal docente mejor calificado (Altbach, 2007). Estas

universidades brindan educación en todos los niveles, con la particularidad de generar en su

seno sinergias entre la investigación y la docencia gracias a un cuerpo de docentes de

tiempo completo que usualmente han alcanzado el más alto grado de formación. Son

universidades que, sin renunciar a la docencia, están igualmente comprometidas con la

creación de conocimiento.

De ahí que sea impensable pretender que todas las instituciones de educación superior

puedan constituirse en universidades de investigación. Aún en los Estados Unidos, existe

-12-

una clara diferenciación entre los colleges y las universidades; los primeros tienen como su

responsabilidad principal impartir docencia, en tanto que en las segundas (y no en todas

con la misma intensidad) se enfatizan las labores investigativas. Los colleges tienen además la

particularidad de responder a los requerimientos y características propias de su entorno

inmediato, de los condados o de las regiones aledañas. Para solo citar un ejemplo, los

trabajos de Albtach (2007) definen un sistema diferenciado como aquel que cuenta con un

conjunto de instituciones con diversos tipos de misión, diferentes estructuras y distintos

patrones de financiamiento. Es, según el autor, el modelo de California:

El sistema público de California tiene tres clases de instituciones académicas, cada

una con propósitos muy distintos. Este modelo por niveles –con colleges

comunitarios vocacionalmente de “puertas abiertas”, universidades estatales

multipropósito, y selectivas universidades orientadas a la investigación– tiene

patrones específicos de financiamiento y apoyo para cada uno de los niveles así

como muy diferentes misiones.

Si el país quiere efectivamente elevar la calidad de la educación superior, lo que supone

democratizar el acceso al más alto desarrollo posible en ciencia y tecnología, y a su vez

ampliar la cobertura y el acceso al sistema –habida cuenta del crecimiento de la población

joven y de la tasa creciente de graduación de la educación secundaria–, y mejorar así sus

niveles de desarrollo de capital humano, debe pensar en la estructuración de un sistema que

efectivamente le permita lograr ambos propósitos. En ese sentido, debe jerarquizar en dos

ejes el tipo de instituciones con las que pretende acometer tales objetivos. Por una parte, el

del nivel de complejidad de la enseñanza (los así llamados ciclos propedéuticos) y, por otra,

el del nivel del desarrollo regional del conocimiento.

En cuanto al primer eje, es inminente establecer claramente un sistema que esté liderado

por un grupo “selecto” de universidades públicas y privadas que orienten la actividad de

investigación de calidad en el país. Éstas son las únicas instituciones que están en capacidad

de insertarse en los sistemas internacionales a través de la construcción de redes con pares

académicos de universidades extranjeras de prestigio, seguidas de un grupo de

universidades que brinde la formación profesional y académica dentro de los más altos

estándares de calidad, articulando el sistema adecuadamente a la formación técnica y

tecnológica subsidiaria. Este eje debe ser redimensionado en función del papel que pueden

jugar en la difusión del conocimiento técnico y científico, en una dinámica sinérgica con las

universidades que imparten docencia de calidad y con las que hacen investigación. Por

-13-

ejemplo, las universidades pueden capacitar al personal docente de las instituciones con los

más altos estándares, permitiéndoles el acceso a los procesos y productos de la

investigación que realizan las universidades líderes en cabeza de sus profesores-

investigadores.

En relación con el segundo eje, el sistema debe prever el fortalecimiento de IES en las

regiones, que al estilo de los colleges estadounidenses, puedan responder a las necesidades de

sus respectivas áreas de influencia, garantizando el acceso a una educación de calidad, que

sirvan de plataforma de lanzamiento de aquellos estudiantes que cuentan con los méritos

académicos para acceder a las universidades de investigación y así culminar los niveles más

altos de formación, vg. el doctorado. De nuevo, las sinergias aquí son importantes, las

universidades intensivas en investigación deben jugar un papel catalizador para el

fortalecimiento de la calidad de la docencia en estas IES regionales, a través de la formación

de sus docentes en las mismas condiciones mencionadas para el primer eje.

De lo anterior se desprende que además de brindarse los apoyos a ese grupo de

universidades líderes en investigación, es necesario el fortalecimiento igualmente de un

grupo reducido de universidades públicas ligadas a este tipo de labores. Esta universidad

debe además permitir el acceso a sectores de bajos recursos a la educación de más alta

calidad –con base en un criterio que sólo considere los méritos académicos, a través de sus

programas de pregrado. Por el papel que pueden jugar en el desarrollo de la investigación

con propósitos de interés nacional y regional, a través de sus programas doctorales y

centros de investigación, las universidades públicas de investigación deberían constituirse

en eje central del sistema. Dentro de éstas, conviene que haya un “buque insignia”, el cual

irá trazando la estela que han de seguir las demás tripulaciones del sistema. Ese papel lo ha

venido jugando la Universidad Nacional de Colombia, apoyada en sus pares nacionales de

carácter estatal, y con las universidades de investigación de orientación privada. La

autonomía de la Universidad Nacional es necesaria para que pueda seguir liderando e

impulsando el desarrollo del sistema.

En ese sentido, complementamos la propuesta de posible organización del Sistema

planteada por Carlos Orozco (2010), con cuatro niveles de formación académica desde el

nivel técnico hasta el avanzado, pasando por el tecnológico y el profesional, con tres

modalidades de instituciones: institutos técnicos, universidades tecnológicas y

universidades, o nuestra propuesta –representada a la derecha del gráfico, similar a la

-14-

estructura actual no formalizada, con institutos técnicos, tecnológicos, universidades y

universidades de investigación, tal cual se observa a continuación.

Gráfico No 5: Especializar y organizar el sistema

NivelesAcadémicos

InstitucionesOpción 1

Avanzados

Profesionales

Tecnológicos

Técnicos

InstitucionesOpción2

Universidades

Universidadestecnológicas

Institutos Técnicos

Universidades de investigación

Universidades

Tecnológicos

Técnicos

CIC

LOS

PRO

PED

EÚTI

CO

S

PROPUESTAOROZCO, L 2010

PROPUESTAUN -BOGOTÁ

Finalmente, la ampliación de la cobertura debe guardar proporción con la misión y el papel

que han de jugar estos distintos tipos de instituciones y niveles de formación. Pero la

calidad de la educación, más aún del sistema educativo en su conjunto, ha de reposar en

una clara estrategia de desarrollo que contribuya al fortalecimiento y consolidación del

Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, donde uno de los pilares fundamentales, sino el

principal, es la educación superior. Como bien lo subraya Albtach (2007), ningún país

estaría en capacidad de educar a todos sus estudiantes en costosas universidades de

investigación. Éstas hacen parte de un sistema, y son tan sólo una pequeña parte del

mismo. Pero son las que tradicionalmente reciben mayor aporte financiero, porque la

investigación es una actividad costosa y parte de ella se hace en áreas que no interesan a

universidades con ánimo de lucro y las privadas no disponen de recursos suficientes para

desarrollarla.

A propósito de la educación como derecho y sobre la autonomía,

inspección y vigilancia universitarias

En la Constitución Política se establece la educación como un derecho fundamental y

como un servicio público que tiene una función social. Además, la Carta Magna de

Colombia define que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y

vigilancia respecto del servicio educativo con el fin de velar por su calidad, por el

-15-

cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los

educandos. Si bien la Ley 30/92 no considera la educación superior como derecho

fundamental, posteriormente, mediante jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional,

ella es plenamente reconocida como derecho fundamental (Corte Constitucional.

Sentencias T-492/92, T-235/95, T-423/96 y T-543/97). El principio del acceso a la

educación superior como un derecho humano (el texto constitucional se refiere al acceso

“de todas las personas aptas”) se plantea no solo en la Constitución sino también en la

Declaración Universal de los Derechos Humanos.

Con una clara filosofía de lo que significa la educación superior de alta calidad y bajo el

principio de que en la sociedad del conocimiento la educación superior es un instrumento

fundamental en los procesos de modernización y desarrollo, y que las universidades son las

fuerzas motoras que producen y difunden esos conocimientos, la Constitución garantiza la

autonomía de las universidades, plantea un régimen especial para las universidades del

Estado, promueve el fortalecimiento de la investigación científica en las universidades

oficiales y privadas, y tanto la Constitución como la Ley le asignan al Estado el papel de

regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por

su calidad y el cumplimiento de sus fines, así como garantizar el adecuado cubrimiento del

servicio. Esta función le corresponde al Presidente de la República y por delegación al

Ministerio de Educación Nacional. En consonancia, la Ley que se proponga deberá

reconocer la educación como un derecho fundamental y un servicio público, debe

garantizar la autonomía de las universidades y mantener como funciones propias e

indelegables del Ministerio de Educación, la organización y el fomento de la educación

superior así como la suprema inspección y vigilancia.

La universidad pública debe propender por la garantía del derecho a la educación orientada

a los mejores talentos, sin importar su condición socioeconómica. Los retornos a la

inversión en educación superior se dan por la vía de la inserción de los individuos en la

actividad económica: es responsabilidad de la política económica crear condiciones

favorables para que esos talentos en los cuales la sociedad ha invertido puedan rendir sus

frutos.

Uno de los temas más débiles en la Ley 30/92, y en el proyecto de modificación de la

misma, es que no se define un sistema de educación superior que establezca y diferencie

claramente los tipos de instituciones de educación superior, así como sus funciones,

-16-

responsabilidades y obligaciones, como tampoco el proceso para pasar de un tipo de

institución a otro. Solo cambia la definición de Universidad colocando requisitos

adicionales como el de tener un programa de doctorado. En ese ámbito, es necesario que el

Ministerio mismo establezca una estructura jerarquizada que combine la excelencia en

educación e investigación y la cobertura, así como un sistema de indicadores complejos

asociado a cada tipo de institución, lo cual permite diferenciar funciones y verificar el

cumplimiento de éstas, para evitar la situación que se tiene actualmente en donde el modelo

de indicadores de gestión establecido no reconoce a cabalidad y con el detalle necesario las

diferentes capacidades y desarrollos de las universidades.

Un ejemplo de lo anterior permite ilustrar esto: En el modelo actual, los indicadores de

formación incluyen algunos ítems asociados a posgrado, sin diferenciar el tipo de programa.

Esta indefinición se extiende al tema de investigación, pues de acuerdo con el proyecto las

Instituciones de Educación Superior deben asumir como uno de sus objetivos el desarrollo

de la investigación científica, técnica y artística, así como la formación de investigadores, sin

importar si se trata de una Universidad o no, aunque aclara que las Universidades

desarrollarán una investigación de excelencia. Lo mismo sucede con los aportes que en la

Ley 30/92 se establecían para las universidades estatales u oficiales, que en el proyecto se

extienden a las instituciones de educación superior.

El proyecto de ley establece el Sistema de Calidad para la Educación Superior a fin de

garantizar el permanente mejoramiento de la calidad de ésta en el país, a través del

aseguramiento de la acreditación, la evaluación, el fomento y la inspección y vigilancia. Los

organismos de inspección y vigilancia siguen siendo básicamente los mismos y con las

mismas funciones que tenían en la Ley 30/92, es decir, autorizar la creación de

universidades y demás instituciones de educación, aprobar el ofrecimiento de programas, y

dar la acreditación de alta calidad. Esta función no siempre depende del Ministerio de

Educación o quien haga sus veces. Una de las diferencias graves es que el proyecto señala

que el Ministerio de Educación Nacional podrá, con el apoyo del Consejo Nacional de

Acreditación, autorizar mediante convenio de asociación, a personas jurídicas sin ánimo de

lucro para que se constituyan como Órganos Evaluadores de Educación Superior, siendo

éste un tema indelegable.

-17-

Por último, la calidad sigue definiéndose en términos de un control previo a través del

registro calificado y de la acreditación, la cual sigue siendo voluntaria y al no definir un

sistema que establezca, diferencie y jerarquice claramente los tipos de instituciones de

educación superior, ni un sistema de indicadores asociado a cada tipo de institución, el

tema de inspección y vigilancia tampoco queda definido de manera precisa. No hay

aclaración alguna sobre el significado de los términos ni sobre su aplicación, cuando se

esperaría que instrumentos como la acreditación institucional permitieran establecer

diferencias. Más aún cuando un aspecto que figuraba en la Ley 30/92 no aparece en el

proyecto de reforma: el mandato según el cual el ejercicio de inspección y vigilancia

implica la verificación de que en la actividad de las instituciones de Educación Superior se

cumplan los objetivos previstos en la Ley y en sus propios estatutos, así como los

pertinentes al servicio público cultural y a la función social que tiene la educación.

Entre la obsesión por el lucro y la cobertura y la calidad

Uno de los aspectos más polémicos de la propuesta de reforma de la Ley de

Educación Superior es la creación de Universidades con ánimo de lucro. El

MEN ha indicado que la Ley permitiría la creación de dichas instituciones de modo que

puedan albergar un máximo del 10% de los estudiantes de educación superior. En este

contexto, se insiste en que es imposible atender la demanda de educación con las

instituciones de educación superior existentes, que además tienen restricciones

presupuestales para expandir su infraestructura. Por ello el gobierno propone una reforma

que permitiría la creación de 645.000 cupos para alcanzar el 50% de la cobertura en el 2014.

Para el logro del anterior propósito se plantean estrategias como destinar nuevos recursos a

las IES públicas, disminuir las tasas de interés de los créditos otorgados por el Icetex y

permitir la creación de IES privadas con ánimo de lucro. Estas últimas, en efecto,

probablemente lograrían un aumento de la cobertura pero amenazarían la calidad de la

educación. Esto se evidencia en las experiencias previas observadas en países tales como

Estados Unidos, México y Brasil, que demuestran resultados no satisfactorios.

Las Universidades con ánimo de lucro tienen como objetivo central el beneficio económico

para sus inversionistas, no la educación de sus estudiantes. Como muestran las experiencias

de otras latitudes, enfocan sus esfuerzos para vincular a los estudiantes con menores

capacidades en el sistema educativo, aquellos que no pudieron ingresar a universidades

tradicionales, entre otras razones por su falta de formación y capacitación en la educación

-18-

media, usualmente de los sectores sociales menos favorecidos, quienes por lo general

tendrán que recurrir a los préstamos del gobierno para financiar sus estudios. De esa

manera, se desvían recursos del sector público hacia entidades privadas orientadas al lucro,

sin mayores controles sobre la calidad de los servicios que se ofrecen. En una proporción

significativa de casos, los estudiantes matriculados en esos programas, o no terminan su

formación, o una vez graduados se enfrentan a un mercado laboral altamente competitivo

con bajas posibilidades de ubicarse laboralmente. Completa este panorama, el

endeudamiento de dichos egresados, con incapacidad de responder por sus obligaciones

financieras.

Un asunto que no se ha resuelto en la estrategia de financiación a la demanda es el de la

calidad de las instituciones, toda vez que la selección es hecha por el estudiante. Se ha

propuesto reiteradamente que las IES deberían estar acreditadas institucionalmente o, por

lo menos, tener acreditado el programa académico respectivo; obviamente, a esta propuesta

se oponen aquellas entidades no acreditadas puesto que reclaman una larga fase de

transición.

El problema de la cobertura está identificado pero existen serias divergencias sobre la

manera de resolverlo, pues se renuncia a crecer por la vía de la oferta pública, cuya

institucionalidad prácticamente queda congelada por no decir que entra en declive.

Universidades públicas: ¿a hacer más con menos?

La escasez de recursos para el sistema de educación superior es una consecuencia de la

política y sus prioridades, y no un problema de la normatividad vigente; la normatividad se

orientó a establecer el aporte mínimo, porque antes de ella no estaba garantizada la

financiación ni siquiera a pesos constantes, pero nunca se había hablado de que ese valor

constante constituyera un máximo. El SUE ha documentado suficientemente esta realidad

en la que las normas van por un lado y los presupuestos por otro, violando uno de los

pilares fundamentales de la presupuestación.

Respecto a lo presupuestal el foco de la discusión se ha centrado en resolver los déficit

creados en el pasado reciente, sin pensar si lo propuesto hacia el futuro es coherente y

-19-

sostenible. La pregunta de fondo es si el modelo de financiación que se propone permite

cumplir con las metas establecidas en los planes de desarrollo y ampliar la cobertura con la

calidad necesaria. Cuando se analiza la propuesta del MEN contenida en el proyecto de

Ley, haciendo un ejercicio con los datos históricos se puede apreciar, como se muestra en

el Gráfico No. 6, que no ingresarán al sistema de universidades estatales tantos recursos

como se cree porque se toma como base de la propuesta el un ajuste irrisorio basado en el

crecimiento del PIB.

Gráfico No. 6. Simulación de la propuesta del MEN con datos observados

Se puede sintetizar así el asunto: las metas de cobertura y calidad pueden ser razonables y

justas con los jóvenes, pero la estrategia para lograr los fines es equivocada al pretender que

las instituciones con ánimo de lucro sean la panacea y no está financiada la oferta pública,

pues su capacidad ya fue tensionada y puesta a prueba en los pasados diez años y ahora se

acerca al umbral (Tabla No. 3), –con presupuestos prácticamente constantes- y poniendo

en riesgo la estabilidad de los gastos recurrentes y la calidad de lo que ofrecen.

-20-

Tabla No. 3: Participación público-privada en la cobertura del Sistema de

Educación Superior

MATRICULA TOTAL POR SECTOR

Sector 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*

Pœblica 416.722 474.145 545.185 588.051 659.228 737.780 822.770 878.558 927.295

Privada 583.426 575.887 568.541 608.639 622.453 625.405 664.416 691.889 747.125

Total 1.000.148 1.050.032 1.113.726 1.196.690 1.281.681 1.363.185 1.487.186 1.570.447 1.674.420

Participaci—n 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*

Matr’cula pœblica 41,7% 45,2% 49,0% 49,1% 51,4% 54,1% 55,3% 55,9% 55,4%

Matr’cula privada 58,3% 54,8% 51,0% 50,9% 48,6% 45,9% 44,7% 44,1% 44,6%

Fuente: MEN Indicadores del SUE

Lo presupuestal debe ser coherente con la política en el marco de gastos de mediano plazo.

Si se habla de educación superior pública, el Estado debe garantizar el funcionamiento y la

inversión estratégica; es necesario asegurar la financiación estatal plena de los gastos

recurrentes, los cuales varían, en condiciones de eficiencia, a medida que la cifra absoluta de

demandantes y cupos de la educación superior crece y la calidad es cada vez un imperativo

mayor. Por eso, es incoherente que se mantenga una asignación a pesos constantes y que el

presupuesto para la educación superior pública decaiga permanentemente como porcentaje

del PIB y del Presupuesto Nacional.

Los presupuestos, pensando en pesos constantes, deberían entonces estar compuestos de:

a) los gastos recurrentes de la vigencia anterior, b) los nuevos gastos recurrentes por

aplicación de la normatividad vigente; c) las nuevas inversiones que no generan gastos

recurrentes; d) los gastos recurrentes generados por las inversiones nuevas; e) las

inversiones que no generan nuevos gastos recurrentes. Los gastos recurrentes pueden

estandarizarse por tipo de gasto y por tipo de institución educativa. Los recursos que se

concertarían con el DNP y el Ministerio de Hacienda, con la coordinación del MEN,

alrededor de metas y objetivos serían las nuevas inversiones, tanto las que generan gastos

recurrentes como las que no los generan.

Si se hace el ejercicio anterior bien hecho y la norma está clara, el presupuesto debe crecer

por encima de la inflación porque los costos de personal académico y de otros rubros

crecen por encima de la inflación, debido a cambios en la productividad y a la necesidad de

aumentar cupos, entre otras cosas.

-21-

Lo que debe hacerse es un estudio serio de proyección de los gastos recurrentes: los viejos

y los que demanden las inversiones nuevas para crecer. Además, deben presupuestarse las

inversiones que se requieren para ampliar la cobertura, que planteó el gobierno en su Plan

Nacional de Desarrollo, mejorar la calidad y para garantizar un estado aceptable de toda la

infraestructura actual.

Esto se ha subestimado en la discusión reciente, las universidades y las otras instituciones

de educación superior, deben hacer un ejercicio juicioso de evaluar la factibilidad real de las

metas de cobertura planteadas por el gobierno nacional, confrontadas con la propuesta de

financiación que se está haciendo, pues no puede quedar como supuesto inherente que la

propuesta que está estructurando el SUE implique que con ella se lograrán las metas que

está planteando el gobierno nacional. Lo que sí es claro, como se ha señalado

reiteradamente, es que el gobierno espera muchos más y mejores resultados con menos

inversión en el sector.

Elementos para un Nuevo Esquema de Financiación de las universidades

públicas

La administración Santos ha fijado, a través del Plan Nacional de Desarrollo, metas

ambiciosas en materia de educación superior. Se trata, según el Plan, de pasar de 35% a

50% de cobertura entre 2009 y 2014, así como de elevar la calidad. Aunque las metas son

loables, los medios de financiación propuestos por el gobierno nacional, en particular los

relacionados con las universidades públicas, son inconsistentes con el logro de las mismas.

Los aportes del presupuesto nacional directamente asignados a las universidades públicas

colombianas, determinados según el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, que en la práctica

constituyen una fuente principal de financiación de los gastos recurrentes de tales

instituciones, representaron apenas el 0.5% del PIB en el año 2000 y desde entonces han

registrado una tendencia descendente hasta situarse en 0.4% del PIB en 2010. Dadas las

metas de ampliación de cobertura y mejora de la calidad, cabría esperar que se previera un

aumento de los aportes presupuestales en cuestión. Sin embargo, ese no es el caso. La

propuesta de reforma presentada por el gobierno Santos liga el crecimiento real de los

aportes del presupuesto nacional al crecimiento real de PIB, pero de tal modo que el

crecimiento de los aportes es -en todos los casos- inferior al crecimiento del PIB (en el

mejor de los casos, los primeros crecen apenas la mitad del crecimiento del segundo). De

-22-

aprobarse esa propuesta, los aportes presupuestales a las universidades públicas

continuarían descendiendo como proporción del PIB.

Si se quiere que las universidades públicas contribuyan a la expansión de la cobertura con

calidad, es necesario establecer un esquema de determinación de los aportes del

presupuesto nacional que les permita a esas instituciones cubrir los gastos recurrentes de

manera fiscalmente sostenible. En este sentido, los costos crecen porque las universidades

han aumentado la cobertura de pregrado y han multiplicado la de postgrado y el número de

los grupos de investigación; así mismo, los costos crecen por efecto de la modernización

tecnológica y por la mejora de calidad de sus docentes y el incremento de los costos de

seguridad social de sus empleados, entre otros. Antes de hacer referencia a un esquema de

este tipo, conviene aclarar algunos malentendidos que aparecen con frecuencia en la

discusión sobre el tema.

Un primer malentendido tiene que ver con la corrección por inflación de los aportes

presupuestales que se prevé tanto en la Ley 30 de 1992, vigente en la actualidad, como en la

propuesta de reforma del sistema de educación superior presentada por el gobierno Santos.

Se suele argumentar que aumentar los aportes presupuestales por el equivalente al

incremento del Índice de Precios al Consumidor (IPC) ya es una muestra de la voluntad de

fortalecer financieramente a las universidades públicas. Este tipo de ajuste compensa por el

aumento del nivel de precios, pero no conlleva un aumento en términos reales de los aportes.

Si los aportes presupuestales sólo se aumentaran con las variaciones del IPC, un aumento

de la cobertura de la magnitud prevista en el Plan Nacional de Desarrollo, que en la

práctica se traduce en más estudiantes matriculados y en más profesores enseñando e

investigando, implicaría una disminución real de los aportes presupuestales per cápita (bien

sea por estudiante o por profesor).

Un segundo malentendido tiene que ver con la dinámica de los aportes directos del

presupuesto nacional, expresados en términos reales. En la primera década del siglo XXI

estos aportes crecieron a una tasa promedio anual de 1,2%. En algunas instancias

gubernamentales esto se suele tomar de nuevo como indicador de la voluntad de fortalecer

financieramente a las universidades públicas. En la misma década, sin embargo, el ingreso

nacional, medido en forma aproximada por el PIB, creció en términos reales un 3.7%, en

promedio anual, algo más del triple del crecimiento de los aportes a las universidades. De

-23-

ahí que, como proporción del ingreso nacional, los aportes a las universidades hayan ido

disminuyendo. Esto no es fortalecer la universidad pública sino debilitarla, con más razón

cuando se quiere aumentar la cobertura y la calidad.

Para que las universidades públicas puedan contribuir al logro de las metas establecidas por

el gobierno nacional, es preciso un nuevo esquema de financiación que, cuando menos,

tenga en cuenta los siguientes aspectos:

1. Financiación de los gastos recurrentes.

Proveer educación superior en forma continuada requiere asegurar la financiación de gastos

que se repiten en el tiempo, entre los que sobresalen los asociados a la planta de profesores

e investigadores. También pertenecen a esta categoría los gastos de administración y

generales básicos.

Los gastos recurrentes requieren una fuente de financiación estable. En el caso de las

universidades públicas colombianas, en particular las del orden nacional, una fuente de

financiación principal de ese tipo de gastos ha sido tradicionalmente el presupuesto general

de la Nación. Esta fuente debe seguir cumpliendo ese papel.

2. Determinación del monto de los aportes recurrentes del presupuesto nacional

Los aportes directos del presupuesto nacional a las universidades públicas, que tienden a

financiar sobre todo gastos recurrentes, corresponden a la llamada financiación de la oferta.

El monto global de estos aportes debería aumentar como porcentaje del PIB o como

porcentaje de los ingresos corrientes del gobierno nacional, hasta un punto consistente con

las metas de cobertura y calidad, pues su cuantía actual (0.4% del PIB) es a este respecto

insuficiente. La regla para determinar el monto de los aportes presupuestales con base en la

inflación, o, lo que es equivalente, el incremento del IPC debería abandonarse.

El monto de los aportes requeridos varía dependiendo del tipo de rendimientos a escala

observados. De manera hipotética, si la educación superior estuviera sujeta a rendimientos

constantes a escala, el número de estudiantes de las universidades públicas podría

duplicarse o triplicarse si los aportes del presupuesto nacional, expresados como

proporción del PIB, también se duplicara o triplicara, respectivamente. En la práctica,

-24-

puede haber rendimientos decrecientes a escala, asociados, por ejemplo, a los mayores

costos de contratación de profesores con doctorado.

Para que las instituciones de educación superior públicas puedan contribuir al aumento de

la cobertura con calidad propuesta por el gobierno nacional, manteniendo su participación

actual en la oferta de cupos (alrededor del 50%, con el porcentaje restante atribuible a las

instituciones privadas), se necesitaría, en un estimativo preliminar, que los aportes del

presupuesto nacional asignados a gastos recurrentes pasaran del 0,4% del PIB observado

en años recientes a 1% del PIB en 2014.

Este estimativo no incluye los recursos asignados a la financiación de la demanda,

materializados en subsidios y créditos canalizados directamente a los estudiantes. También

habría que considerar si los aportes del presupuesto nacional aludidos incluyen o no entre

sus beneficiarios a instituciones consideradas de educación superior no universitaria, como

el SENA. Si las incluyen, el monto de los aportes debería ajustarse de manera consecuente.

Ahora bien, tratándose de un derecho como lo es el de la educación, si la economía no

crece o se contrae, los presupuestos de la siguiente vigencia podrían ajustarse de modo que

mantengan su poder adquisitivo, tomando como referencia el índice de precios de la

educación superior en cada uno de sus niveles; es obvio que las universidades de

investigación y las instituciones con alto componente de innovación tecnológica demandan

más recursos que las que no tienen esas características.

3. Financiación por tipo de institución

La distribución de los aportes del presupuesto nacional para gastos recurrentes entre las

instituciones de educación superior pública debería diferenciar entre tipos de instituciones.

Es común en los sistemas universitarios líderes del mundo distinguir, por ejemplo, entre

universidades de investigación, universidades de profesionalización (colleges) e instituciones

de educación tecnológica. Los costos medios y marginales no son, es de esperar, iguales

entre tipos de institución. Para efectos de asignación presupuestal, los costos deberían

estandarizarse por tipo de institución y quizás también por tipo de gasto. Las universidades

de investigaciones requieren aportes presupuestales per cápita mayores que las universidades

de profesionalización, asignaciones que pueden hacerse empleando indicadores de

complejidad que den cuenta, al detalle, de la realidad de estas diferencias misionales.

-25-

Los criterios para clasificar a las instituciones educativas en una determinada categoría (de

investigación, de profesionalización, etc.) deben ser estrictos. De lo contrario, las

instituciones tendrían fuertes incentivos para cambiar de categoría con el objetivo central

de ganar recursos presupuestales, seguramente en desmedro de los objetivos de calidad.

Dado que se propone establecer, en el marco de un Sistema coherente de Educación

Superior, presupuestos que se ajusten en función de indicadores de complejidad y que den

cuenta de los diferentes roles que juegan cada una de las instituciones, el SUE debe

perfeccionar esta propuesta para hacerla viable. El enfoque de lo que se proponga debe

corregir progresivamente las desigualdades regionales que existen en educación,

investigación y desarrollo y que caracterizan a nuestra Nación. Si queremos hacer parte de

la OCDE, tenemos que merecerlo.

4. Financiación de la inversión

Convendría tener un esquema de financiación para la inversión diferente al utilizado para la

financiación de los gastos recurrentes. De una parte, hoy es ampliamente reconocido la

velocidad con la cual se producen los cambios tecnológicos y el mayor ritmo de

obsolescencia de los instrumentos tecnológicos (computadores, programas

computacionales, laboratorios, etc.), que de querer tener instituciones de punta en la

investigación suponen para las instituciones intensivas en investigación mantener un

programa de renovación acorde con los avances y desarrollos de la tecnología. Muchas de

estas inversiones conllevan nuevos gastos recurrentes (v.g. mantenimiento de laboratorios o

de instalaciones ajustadas a las nuevas normas), o bien suponen una causación circular

creciente de nuevas inversiones (v.g. actualización de programas computacionales). Por

otro lado, hay que tener en cuenta que la normatividad cambia a medida que nuevas

exigencias sociales se van traduciendo en requisitos de ley. Los derechos de la población en

condiciones de discapacidad, por ejemplo, o los requerimientos en materia de derechos de

seguridad industrial (mobiliario ergonómico y entornos seguros) o frente a riesgos de

catástrofes naturales (normas de sismo resistencia), obligan a todas las instituciones a

realizar inversiones significativas para adecuar sus instalaciones –muchas de ellas de vieja

data- a las nuevas disposiciones legales en dichas materias.

-26-

El país viene generando de tiempo atrás y probablemente lo seguirá haciendo hacia futuro,

importantes recursos de regalías del sector minero y de hidrocarburos, que deben ser

seriamente contemplados como una fuente importante de financiación de las inversiones

en las IES públicas, de acuerdo al indicador de complejidad previamente discutido. La

nueva ley de regalías establece una destinación de un 10% para ciencia y tecnología –una

apuesta aún modesta para un país que pretende convertirse en un actor importante de la

economía mundial en los próximo 30 años- que podrían complementar o respaldar otras

fuentes de financiamiento como recursos de la banca multilateral que en el pasado dieron

un impulso importante a la educación superior.

Un país como China, que ha establecido un esquema de IES que van desde los llamados

colleges para brindar enseñanza de pregrado hasta las universidades de investigación, pasando

por las universidades doctorales y de maestría, en el llamado Proyecto 985 ha previsto

destinar ingentes recursos más allá de los recursos regulares del gobierno para el conjunto

de la educación, para fortalecer las nueve más importantes universidades del país (todas

ellas públicas) con el fin de convertirlas en instituciones de reconocimiento mundial para

un país que cuenta con más de 1.700 universidades (Liu, 2007). Su financiación está basada

en los planes estratégicos de las propias universidades y en las metas del gobierno.

Reiteramos pues el papel fundamental de la financiación estatal en la educación superior, y

en particular del lado de la oferta, si el país realmente quiere apostarle a un desarrollo

científico y tecnológico de largo alcance. El enfoque diferencial de acuerdo al tipo y

complejidad de la institución deber ser seriamente incorporado en este proceso de

financiación. El Estado, y en consecuencia, el gobierno, no puede desentenderse ni delegar

esta responsabilidad central para el desarrollo del país.

Algunas observaciones y recomendaciones a la Propuesta de Modificación

de la Ley 30 de 1992

En síntesis son varias las recomendaciones que pueden hacerse después de analizar el

proyecto de Reforma a la Ley 30/92.

La educación superior debe aparecer explícitamente como un derecho fundamental,

en los términos que lo establece la Corte Constitucional.

-27-

Es necesario establecer un sistema de educación superior que establezca y

diferencie claramente los tipos de instituciones de educación superior, así como sus

funciones, responsabilidades y obligaciones, el proceso para pasar de un tipo de

institución a otro. Una sugerencia es la siguiente:

Universidades de investigación: aquellas instituciones públicas o privadas

consolidadas, que además de ofrecer la formación más completa y de

excelencia en pregrado en las distintas áreas del conocimiento, orientan y

realizan investigación básica y aplicada de excelencia, sus resultados y

aportes son contrastables y reconocidos por la comunidad académica

nacional e internacional y ofrecen programas de doctorado en las áreas de la

ciencia, la tecnología, las humanidades y las artes. Deben tener acreditación

institucional.

Universidades: aquellas instituciones públicas o privadas consolidadas, cuyo

énfasis está orientado a ofrecer formación profesional y académica en

pregrado bajo los más altos estándares de calidad de excelencia. Deben

tener por lo menos un programa acreditado en cada una de las áreas de

conocimiento que ofrecen. Pueden paulatinamente ofrecer programas de

especialización y maestría previa autorización del Ministerio de Educación.

En la medida que avancen en el desarrollo de investigación científica,

técnica y artística, así como en la formación de investigadores y sean

autorizadas para ofrecer programas de doctorado en las áreas de la ciencia,

la tecnología, las humanidades y las artes, podrán solicitar al Ministerio la

clasificación como Universidades de Investigación.

Instituciones de Educación Superior: aquellas instituciones consolidadas que

ofrecen una formación técnica y tecnológica bajo los más altos estándares

de calidad de excelencia. Deben tener por lo menos un programa acreditado

en cada una de las áreas de conocimiento que ofrecen.

La autonomía debe estar ligada a la acreditación institucional tanto de las

Universidades de Investigación como de las Universidades.

Debe quedar claro que es función indelegable del Estado la inspección y vigilancia

de todas las instituciones de educación, es decir, el Estado debe autorizar la

creación de Universidades de Investigación, Universidades y demás instituciones de

educación, aprobar el ofrecimiento de programas, y dar la acreditación de alta

calidad de programas e instituciones.

-28-

Debe establecerse un conjunto de indicadores de complejidad diferenciados que

den cuenta de las diferentes funciones que desarrolla cada tipo de instituciones de

educación superior y permitan determinar la calidad en el cumplimiento de sus

respectivas funciones.

Debe establece claramente en qué consiste la diferencia entre inspección y

vigilancia. Podría pensarse que la primera hace referencia al control previo de

Instituciones de Educación Superior que no tengan acreditación institucional y la

segunda al control a posteriori que debe ejercer el Gobierno frente a las Instituciones

de Educación Superior que cuentan con acreditación institucional de calidad.

Debe eliminarse el concepto de Universidad con ánimo de lucro.

El régimen especial debe aplicarse solamente a las universidades y universidades de

investigación estatales u oficiales y se debe reconocer allí el papel asesor y

orientador en educación superior que debe jugar la Universidad Nacional de

Colombia.

Si bien es plausible el interés del gobierno por aumentar la cobertura de educación

de educación superior, así mismo debe ser explícita la voluntad política de

incrementar sensiblemente los recursos públicos para la educación superior.

Los recursos del sector público deben dirigirse principal si no únicamente a

Universidades e Instituciones de educación superior públicas, estatales u oficiales.

La financiación de las Universidades públicas, estatales u oficiales debe ser estable,

seguro en el largo plazo y suficiente para garantizar el cumplimiento de sus

funciones. Por ello debe contemplar no solo la financiación a la demanda sino la

calidad de las instituciones. Es decir, las Universidades de investigación deben

recibir recursos adecuados que además de garantizar que puedan ofrecer una

formación de excelencia en pregrado, puedan realizar investigación, crear

conocimiento nuevo y ofrecer formación avanzada a nivel de doctorado. Los

presupuestos deben asignarse en función de indicadores de complejidad que den

cuenta de los diferentes roles que juegan cada una de las instituciones y del

cumplimiento de sus respectivas funciones.

Los presupuestos deberán estar compuestos de: a) los gastos recurrentes de la

vigencia anterior, b) los nuevos gastos recurrentes por aplicación de la normatividad

vigente; c) las nuevas inversiones que no generan gastos recurrentes; d) los gastos

recurrentes generados por las inversiones nuevas; e) las inversiones que no generan

-29-

nuevos gastos recurrentes. Los gastos recurrentes pueden ser estandarizados por

tipo de institución y por tipo de gasto.

La fuente principal de financiación de los gastos de las Universidades públicas debe

ser el presupuesto general de la Nación y debe expresarse como porcentaje del PIB

diferenciando el aporte a las Universidades de Investigación y a las Universidades.

Si se quiere un presupuesto estatal coherente con las metas propuestas, los aportes

del presupuesto nacional asignados a gastos recurrentes de las Universidades

Públicas deberían pasar progresivamente de representar el 0,4% del PIB, observado

en años recientes, hasta alcanzar el 1% del PIB en 2014.

Si se busca además tener un Sistema Nacional de Educación Superior (SNES) que

se constituya en el eje central para el fortalecimiento y consolidación del Sistema

Nacional de Ciencia y Tecnología (SNCT), el presupuesto nacional debe contribuir

de forma significativa las nuevas inversiones de las universidades públicas, y en

particular de las universidades de investigación, pues su desarrollo es insostenible

basado en la generación de recursos propios. Recuérdese que la investigación es per

se una actividad costosa y depende del decidido apoyo estatal.

-30-

Referencias citadas:

__Altbach, P. G., “Empires of Knowledge and Development”, en Altbach, P. G. & Balán,

J.; Transfroming Research Universities in Asia and Latin America. World Class Worldwide. The

Johns Hopkins University Press, 2007.

__Barragán, D. José Luis: Artículo “Crece la producción científica de la UN”; UN Periódico,

Bogotá D.C. No.145, Domingo 12 de junio de 2011, Sección Educación, pag.5.

__Bernardes, A.T. & Albuquerque, E.M. (2003). “Cross-over, thresholds, and interactions between

science and technology: lessons for less-developed countries”. Research Policy 32 (2003) 865–885.

___Castro, V. Liliana: “Informe ejecutivo de la Convocatoria Nacional para la Medición de Grupos de

Investigación Tecnológica o de Innovación”. Dirección de Fomento a la Investigación

.Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación, Colciencias,

Noviembre de 2010.

___ Herrera de la Hoz, Cesar Enrique: Artículo: “Educación Superior con ánimo de lucro: riesgo

para la calidad”; UN Periódico, Bogotá D.C. No.145, Domingo 12 de junio de 2011, Sección

Educación, pag.5.

___ Liu, Nian Cai: “Research Universities in China: Differentiation, Classification, and Future

World-Class Status”, en Altbach, P. G. & Balán, J.; Transfroming Research Universities in Asia and

Latin America. World Class Worldwide. The Johns Hopkins University Press, 2007.

Documentos:

Oficina Nacional de Planeación: Datos estadísticos, año 2010. Universidad Nacional de

Colombia.

Oficina Nacional de Planeación: Plan Global de Desarrollo 2010-2012. Universidad

Nacional de Colombia.

Secretaria General, Secretarías de Sede: Estadísticas graduados 2003-2010, Universidad

Nacional de Colombia.

Páginas internet:

Vicerrectoría Académica: Listado Grupos de investigación de la Universidad Nacional de

Colombia. http://www.viceinvestigacion.unal.edu.co/VRI/index.php?

option=com_content&view=section&layout=blog&id=5&Itemid=70

-31-

Corte Constitucional. Sentencia No. T-492/92. Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo.

Corte Constitucional. Sentencia No. T-235/95. Magistrado ponente: Vladimiro Naranjo

Mesa.

Corte Constitucional. Sentencia T-423/96. Magistrado ponente: Hernando Herrera

Vergara.

Corte Constitucional. Sentencia T-543/97. Magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy

Cabra.