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DOCUMENTO TÉCNICO DE SOPORTE
RAP - REGIÓN CARIBE
SEPTIEMBRE DE 2017
2
Tabla de Contenido
TITULO I: ANTECEDENTES DE LA REGIÓN
1.1 La Conceptualización del Desarrollo Regional...…………………………………..5
1.1.1 Competitividad regional..........................................................................................9
1.1.2 Planificación para el desarrollo............................................................................11
1.2 Antecedentes.................................................................................................................14
1.2.1 Desde la era pre-hispánica a la constitución de 1886...........................................14
1.2.2 El regionalismo en el siglo XX...............................................................................17
1.2.3 Entre la autonomía territorial y el Estado unitario................................................21
1.2.4 El Voto Caribe........................................................................................................23
1.2.5 Plan Pazcífico.........................................................................................................23
1.2.6 RAP Pacífico...........................................................................................................25
1.2.7 RAPE Región Central.............................................................................................27
1.2.8 Proyecto de Ley para el fortalecer la RAP y establecer las condiciones para su
conversión en RET..........................................................................................................30
1.3. Análisis de los planes de desarrollo de los departamentos de la RAP Caribe.......32
1.3.1 Inversión.................................................................................................................32
1.3.2 Atlántico: “Atlántico Líder”...................................................................................34
1.3.3 Bolívar: “Bolívar si avanza”..................................................................................35
1.3.4 Cesar: “El camino del desarrollo y la paz”...........................................................36
1.3.5 Córdoba: “Unidos por Córdoba”..........................................................................36
1.3.6 La Guajira: “Oportunidad para todos y propósito de país”.................................37
1.3.7 Magdalena: “Magdalena social es la vía”............................................................39
1.3.8 San Andrés, Providencia y Santa Catalina: “Los que soñamos somos más”.......40
1.3.9 Sucre: “Sucre progresa en Paz”............................................................................40
1.3.10 Región Caribe: una apuesta conjunta..................................................................41
1.4. Visión regional.............................................................................................................43
3
TITULO II: CARACTERIZACIÓN DE LA REGIÓN CARIBE
2.1. Localización geográfica.............................................................................................46
2.2. Caracterización ambiental.........................................................................................49
2.2.1 Hidrografía............................................................................................................50
2.2.2 Ecosistemas...........................................................................................................50
2.2.3 Estructura ecológica principal..............................................................................51
2.2.3.1 Selva húmeda tropical........................................................................................52
2.2.3.2 Bosque seco tropical..........................................................................................52
2.2.3.3 Bosque bajo denso.............................................................................................53
2.2.3.4 Bosques de montaña y páramo..........................................................................53
2.2.3.5 Pastizales y sabanas..........................................................................................55
2.2.3.6 Matorral espinoso y desierto.............................................................................55
2.2.4 Potencial energético.............................................................................................55
2.2.5 Cambio climático.................................................................................................56
2.2.6 Ordenar el territorio marino, costero e insular..................................................58
2.3. Perfil socioeconómico...............................................................................................59
2.3.1 Antecedentes........................................................................................................59
2.3.2 Condiciones recientes..........................................................................................63
2.3.3 Los retos en el cierre de brechas para la Región Caribe....................................66
2.4. Conectividad.............................................................................................................68
2.4.1 Conectividad física..............................................................................................68
2.4.2 Conectividad digital............................................................................................73
2.4.3 Conclusiones.......................................................................................................75
2.5. Seguridad alimentaria y nutricional......................................................................76
2.5.1 Marco de una política pública............................................................................78
2.5.2 El contexto de los esfuerzos en la Costa Caribe.................................................81
2.5.3 Seguridad alimentaria y nutricional en los planes de desarrollo.......................84
2.6. Impacto del conflicto armado..................................................................................86
2.6.1 Implementación del Acuerdo Final en la Región Caribe....................................87
2.6.1.1 Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)............................87
4
2.6.1.2 Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación............................89
TITULO III: NUESTRO DESEO DE SER REGIÓN
3.1. Marco Normativo para la estructuración de la RAP Caribe..................................90
3.2. Referencias de procesos regionales en Colombia.....................................................96
3.2.1 Los Consejos Regionales de Planificación Estratégica.........................................98
3.2.2 La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)......................................101
3.3. Marco de referencia internacional...........................................................................102
3.3.1 La comunidad autónoma de Andalucía................................................................103
3.3.2 Los Lander alemanes............................................................................................105
3.3.3 Las Regiones de Administración y Planificación como Entidad territorial.........107
TITULO IV: PROPUESTA INSTITUCIONAL PARA LA RAPE
4.1. Agenda de integración regional: ejes estratégicos de la RAP Caribe..................111
4.1.1 Superación de la pobreza.....................................................................................111
4.1.2 Infraestructura de transporte y servicios públicos...............................................112
4.1.3 Soberanía y seguridad alimentaria......................................................................114
4.1.4 Consolidación de la identidad cultural del caribe colombiano...........................116
4.1.5 Competitividad y desarrollo económico sostenible..............................................116
4.1.6 Ordenamiento territorial, recuperación y preservación de ecosistemas
estratégicos y gestión de riesgo.....................................................................................117
4.1.7 Buen gobierno y fortalecimiento en las finanzas territoriales.............................118
BIBLIOGRAFIA
5
TITULO I: ANTECEDENTES DE LA REGIÓN
1.1 Estudios y aportes al Desarrollo Regional
El desarrollo económico y social se relaciona, por lo común, con la intervención estatal
que tiene como fin promover el progreso de los países atrasados, remover los obstáculos
estructurales, corregir las deficiencias de los mercados y garantizar una mejor distribución del
producto social.
Si bien el desarrollo económico –en el sentido de progreso regular y de creciente
prosperidad- se constituye en una preocupación de los economistas clásicos (el crecimiento, en
particular), la economía del desarrollo se origina en los años posteriores a la segunda guerra
mundial bajo la presión de la guerra fría y la preocupación en Occidente por las condiciones de
pobreza, analfabetismo, enfermedad y mortalidad en los países agrícolas atrasados1. El Estado
juega un papel activo en esta perspectiva de la política económica.
La economía del desarrollo pretende resolver la pregunta de qué se debe hacer para
alcanzar una mayor prosperidad en las nuevas condiciones que define el contexto mundial. En
general, este enfoque coincide en señalar que los problemas del desarrollo no se pueden dejar
únicamente en manos del mercado.
En el marco de los diferentes trabajos realizados por los autores de esta vertiente, la
intervención del Estado es fundamental para corregir las diferencias persistentes entre los niveles
y tasas de desarrollo económico, espacial y sectorial, que se presentan como un fenómeno
connatural al proceso capitalista de producción.
Las políticas que se derivan de estos argumentos promueven el uso directo de recursos de
inversión para generar cambios estructurales a través de un crecimiento económico acelerado.
1 Clive Bell. Economía del Desarrollo, en: John Eatwell et. alt, Desarrollo Económico. Barcelona: Icaria, 1993,
página 177.
6
Los programas de desarrollo adquieren formas diferentes. Algunos se concentran en
infraestructura, con el fin de proporcionar un nivel mínimo de energía, agua, transporte y otros
servicios públicos (vivienda, salud, educación); otros impulsan proyectos económicos o apoyos
directos a la industria, la agricultura, etc.
En general, estas políticas parten del supuesto según el cual la inversión pública puede
motivar las fuerzas del crecimiento interno que aumentan la productividad y competitividad de
los activos privados2.
Si en un principio la preocupación se ubicó en el desarrollo desigual entre las naciones,
en las décadas de los años sesenta y setenta el debate se traslada al ámbito de los problemas
regionales dentro de los países.
Los instrumentos conceptuales del desarrollo económico, los análisis del desarrollo
desigual, las teorías de la dependencia y las políticas para promover los “polos de desarrollo”, se
comienzan a utilizar con el fin de lograr el desarrollo de las regiones atrasadas.
Para Albert Hirschman la inversión pública tiende, en el largo plazo, de manera natural e
inercial, a distribuirse de forma equilibrada en el territorio, debido a consideraciones de igualdad
y unidad nacional3.
La evidencia empírica no corrobora este argumento, aunque sí la necesidad de impulsar
desde el Estado una política activa para lograr un desarrollo regional más equilibrado.
Con base en la experiencia francesa de los años sesenta -que propone ocho áreas
metropolitanas para contrarrestar el crecimiento de la región parisina-, en América Latina este
enfoque de polos de desarrollo adquiere importancia una década después.
2 R. Barro, Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth. Journal of Political Economy, No. 98,
1990, páginas 103 – 125. 3 A.O. Hirschman. Las estrategias del desarrollo económico. México, FCE, 1961.
7
El concepto de polos de desarrollo geográfico, o centros de crecimiento, resulta
fundamental en el contexto de la controversia sobre el crecimiento equilibrado versus
desequilibrado, que se presenta a finales de los años cuarenta y durante los cincuenta. Por esta
época se crea un creciente interés por los problemas estructurales que persisten a pesar de un
marco global favorable. Así, por ejemplo, el crecimiento de las grandes áreas metropolitanas y el
declive concomitante de algunas regiones relativamente periféricas se convierte en una nueva
preocupación.
Para algunos analistas la solución consiste en desviar el crecimiento de la población y la
actividad económica hacia polos de desarrollo de tamaño medio, cuyo crecimiento puede
acelerarse con políticas estatales de infraestructura, prerrogativas fiscales, subsidios a las
inversiones y otros incentivos similares.
Estas propuestas se sustentan, también, en las des-economías que registran las grandes
concentraciones urbanas. Se argumenta que los polos de desarrollo inducidos crean beneficios –
“efectos de difusión”- hacia el hinterland que los rodea, y que en el largo plazo la totalidad del
territorio se caracteriza por un “crecimiento equilibrado”.
La estrategia de polos es una aproximación espacio-temporal al proceso de desarrollo que
se sustenta teóricamente en el supuesto de que la organización espacial de las actividades
económicas se identifica por dos rasgos principales: un sistema jerárquico de ciudades, ordenado
según el número y calidad de las funciones desempeñadas por cada ciudad, y un conjunto
correspondiente de esferas urbanas de influencia (espacios urbanos) que rodean a cada una de las
ciudades del sistema.
Dentro de este marco, las innovaciones inductoras de desarrollo se transmiten
simultáneamente de tres formas:
1. Hacia afuera, desde una o pocas áreas metropolitanas a los centros urbanos
regionales principales;
2. Hacia abajo, de las ciudades superiores a las inferiores en la jerarquía urbana; y
8
3. Hacia fuera, desde los centros urbanos a sus hinterlands cercanos, es decir, a
través de efectos de difusión radiales.
Los defensores del crecimiento desequilibrado critican esta estrategia de polos de
desarrollo. Para Hirschman, por ejemplo, la inversión pública es tan solo un mecanismo inductor
pasivo y él argumenta que, ante la escasez de recursos financieros en un país subdesarrollado, es
recomendable llevar a cabo una estrategia de desarrollo concentrada en unos pocos sectores y
áreas.
Con esta decisión politica es posible acelerar el crecimiento económico nacional y
permitir una difusión jerarquizada del desarrollo, de arriba hacia abajo. La tarea escencial, en
palabras de Hirschman, es la creación de actividades industriales, agrícolas y de servicios, que
produzcan continuamente mecanismos inductores.
Para otros estudiosos, los polos de desarrollo inducidos son un aspecto más de la
planificación del desarrollo de mayor alcance y del crecimiento equilibrado entre las diferentes
regiones; este crecimiento es deseable porque garantiza una mayor equidad social y la mejora del
bienestar económico y social para la gran cantidad de pobres que viven en las regiones rurales
periféricas.
Por tanto, las políticas públicas deben orientar los gastos del desarrollo por todo el
territorio nacional, con los objetivos de equidad y de un desarrollo regional equilibrado4. En
consecuencia, las finanzas públicas deben propiciar la transferencia neta de recursos desde las
regiones con mayor capacidad de generación de ingresos hacia las más deprimidas, de modo que
se compense el desbalance vertical entre ingresos y necesidades.
Con la crisis fiscal del Estado a finales de los años setenta y el auge de las políticas
neoliberales, las estrategias de polos de desarrollo y las políticas que buscan un crecimiento
equilibrado de las regiones registran una decadencia acelerada.
4 Sobre esta controversia, véase: Hansen, N. En: Desarrollo Económico, Op. Cit., páginas 465 – 472.
9
Sin embargo, estas últimas políticas no se aplican con todo el rigor que demanda la teoría,
en parte por los altos recursos que exigen y también por la dificultad política de ser selectivo en
elección geográfica de los polos de desarrollo, pues las presiones políticas exigen la inclusión de
más centros en cada región, o cambios en las prioridades ya establecidas en forma técnica.
Las políticas de desarrollo regional se reorientaron a partir de los años ochenta y dejaron
sin resolver el problema de cómo crear enlaces territoriales en la perspectiva del desarrollo.
La evidencia reciente muestra que las dinámicas regionales no son lineales; registran
auges y decadencias por razones socio-económicas, ambientales, políticas específicas y,
principalmente, por el auge de economías de enclave articuladas a los ciclos de los mercados
internacionales.
Sin embargo, la inversión estatal en capital social fijo (obras de infraestructura económica
y ambiental), en actividades directamente productivas (inversiones en industria, agricultura,
turismo, comercio, transporte) y en infraestructura y programas sociales (hospitales, centros
educativos, servicios públicos, educación, salud, vivienda) aún se consideran estratégicas, al
menos en los países en desarrollo, para producir cambios estructurales y acelerar el desarrollo
regional.
Con la globalización de la economía y el cambio en las funciones del Estado que se
produjo recientemente, las dinámicas territoriales pasan a ser una responsabilidad más endógena
en la medida en que el nivel central del estado tiende a concentrarse en el diseño de políticas y en
el mantenimiento de equilibrios macroeconómicos, mientras las regiones procuran jugar un papel
más autónomo y proactivo frente a los ámbitos del desarrollo socioeconómico y ambiental.
1.1.1 Competitividad regional
La competitividad suele valorarse desde un punto de vista empresarial, de forma que se
habla de empresas competitivas al comparar su posicionamiento en el mercado con respecto a
otras. Sin embargo, la valoración de la competitividad global suele referirse a una economía en
10
su conjunto, ya sea la de un país o la de una región. El avance de la globalización y de la
internacionalización hace imprescindible valorar la evolución de las distintas economías desde el
punto de vista de su capacidad de competir en los mercados internacionales. Evidentemente, a
este hecho se une la comparativa de sus trayectorias económicas y su potencialidad de
crecimiento.
Según el estudio realizado por el Centro de Pensamiento en Estrategias competitivas de la
Universidad del Rosario y el Consejo Privado de Competitividad, de las 6 regiones que hacen
parte del territorio colombiano, Bogotá, Antioquia y Caldas figuran como los territorios más
competitivos al obtener las mayores calificaciones dentro del Índice departamental de
competitividad 20165.. Lo anterior aumenta la urgencia por lograr que las regiones se concentren
en el cierre de brechas y en elevar los niveles de competitividad como condición para mejorar los
estándares de calidad de la población de los territorios.
Pensar a Colombia como un país de regiones requiere de innovación para fomentar la
competitividad del territorio. Indiscutiblemente, las diferentes formas de asociatividad territorial
contribuyen no solo a un mayor estandarte de competitividad, sino también a una mejor
gobernabilidad y descentralización territorial, al margen de lo contemplado en la constitución de
1991. La renovación constante que exigen los mercados globales, las novedades de la
competencia empresarial, hasta las modas publicitarias sobre el uso de las tecnologías presentes
en los medios de comunicación, converge en una innovación tecnológica permanente de la que el
Caribe debe apropiarse.
Partiendo del ejemplo de las economías regionales de Europa, se puede observar que son
más ricas las intensivas en innovación tecnológica e innovación en sentido amplio6. Esto tiene
claros efectos positivos, al resultar en una posición aventajada en la materia para las regiones con
mayor PIB per cápita. Incluso, la Comisión Europea (2006), en su estudio “European Regional
Innovation Scoreboard” llega a cuantificar la relación positiva entre innovación y PIB per cápita,
5 Consejo Privado de Competitividad. Universidad del Rosario. Índice Departamental de Competitividad 2015.
Centro de pensamiento en estrategias competitivas- CEPEC. ISBN 978-958-98481-4-2. Bogotá D.C. 30 de Octubre
de 2015. Rescatado de: http://www.urosario.edu.co/competitividad/contenido/Publicaciones/IDC-2015-VF/ 6 LóPEZ RUIz, Víctor, NEVADO PEÑA, Domingo. Revista Innovar. Revista en Ciencias administrativas y
sociales. Vol. 26, núm. 59 (2016).
11
estimando que el 35 por 100 de la variación regional en PIB per cápita puede ser explicado por
diferencias en el rendimiento de la innovación.
Igualmente debemos entender el capital humano como potencialidad del capital
intangible y la competitividad, lo que debe ser un factor de necesario estudio dentro de los ejes
de desarrollo de la competitividad regional en el marco de un modelo asociativo entre
departamentos, así como lo es la región de administración y planificación que el Caribe aspira a
generar.
1.1.2 Planificación para el desarrollo
En las décadas siguientes a 1950, en Colombia se hizo énfasis en los planes de
ordenamiento territorial a distintos niveles: regional, municipal, urbano y rural. Esto último se
manifiesta en la descripción que realiza Massiris (2004), especialmente en su descripción del
periodo comprendido entre los años 1985-1990. En este, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi
realiza y publica el estudio sobre Estructura Urbano-regional de Colombia e inicia los proyectos
de regionalización del país y ordenamiento de la Sierra Nevada de Santa Marta. En 1987, se
inicia el proceso de conceptualización del ordenamiento territorial alrededor de éste proyecto,
que se intensifica en 1989, cuando se asume dicha conceptualización como tarea prioritaria. Aqui
se genera una definición del ordenamiento territorial, el cual manifiesta que la ordenación de
territorio es un “proceso integral para orientar la transformación, ocupación y utilización de los
espacios geográficos, teniendo en cuenta para ello los intereses y expectativas de los sectores
sociales del territorio, con la finalidad de optimizar y armonizar su aprovechamiento,
propendiendo por el desarrollo sostenible, la valoración del medio ambiente, el mejoramiento del
bienestar y la calidad de vida de la población”7.
La evolución de la planificación regional en Colombia ha tenido entonces varias etapas
de aplicación, dando como resultado la institucionalización de los procesos de planificación,
teniendo en cuenta factores económicos y sociales, adoptados a partir de modelos de crecimiento
7 RENGIFO RENGIFO, Julián Alberto. Evolución de la planificación regional en Colombia “Tendencias y
perspectivas del desarrollo”. XII Coloquio Internacional de Geocrítica. Las independencias y construcción de
estados nacionales: poder, territorialización y socialización, siglos XIX-XX.
12
y la incorporación de la participación ciudadana a partir de la promulgación de la Constitución
Política de 1991. Por esta razón, la planificación se ha convertido en un instrumento fundamental
para propiciar el desarrollo de las regiones, ya que en torno a ella deben fundamentarse las
directrices y lineamientos emitidos por el Estado. Debe convertirse a las poblaciones en el objeto
sobre el que recaen las decisiones, siendo fundamental su participación tanto en los planes de
desarrollo nacional, regional y local.
La evolución de la planificación regional requiere de eficiencia de las instituciones, ya
que de ello depende la capacidad de aplicarla en gestión en los diferentes niveles de
administración territorial, desde el nacional hasta el municipal. De esta manera se genera
desarrollo territorial, se mejora la calidad de vida de la población y se crean estrategias de
gestión con envergadura regional.
Es necesario precisar que no todos los territorios están igualmente preparados para
enfrentar los procesos de apertura y globalización. Existen grandes disparidades territoriales que
requieren políticas de intervención ajustadas a las condiciones locales. Las capacidades técnicas
y de liderazgo de los gobiernos locales y regionales son desiguales. La lógica del desarrollo
integral, en particular el apoyo a los procesos de desarrollo productivo no es esta plenamente
incorporado en la agenda de los gobiernos en el territorio.
La descentralización debe necesariamente acompañar los procesos de desarrollo local y
regional, acompañada de esfuerzos adicionales por la descentralización de los instrumentos de
fomento productivo y desarrollo empresarial.
En 28 de las regiones presentes al interior de la Unión Europea8 existen 7 factores que
inciden en su mayor éxito económico, para incentivar el desarrollo de las zonas más atrasadas,
que se enumeran a continuación:
8 Alemania, Francia, Italia, Reino Unido, España, Polonia, Rumania, Austria, Bélgica, Grecia, Hungría, Países
Bajos, Portugal, República Checa, Suecia, Croacia, Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Lituania, Eslovaquia, Letonia,
Eslovenia, Chipre, Luxemburgo y Malta.
13
1. Gestación de un sistema de ciudades medias importantes, que constituye una clara
ventaja para el crecimiento y la localización de las actividades.
2. La disponibilidad de recursos humanos calificados y una base media elevada. Si además
los costos laborales relativos son moderados, la región cuenta con una ventaja adicional.
3. La accesibilidad de la región, desde el punto de vista físico; accesibilidad de la región y
sus agentes a los mercados internacionales; accesibilidad hacia quienes toman decisiones
político- administrativas en el país; acceso a las innovaciones y desarrollos tecnológicos.
4. Disponibilidad de servicios avanzados a la producción tales como planificación
estratégica, consultorías tecnológicas, diseño, comercialización y exportaciones; así como
servicios financieros especializados.
5. La gestación de una institucionalidad regional avanzada, como por ejemplo, un gobierno
regional con altas competencias y autonomía respecto a la administración central; sistema
de cooperación regular entre las distintas autoridades y con las organizaciones civiles
como cámaras de comercio, organizaciones empresariales y sociales.
6. Clima social Favorable, asociado a la baja conflictividad laboral, y cooperación entre las
distintas institucionales públicas y privadas.
7. Gran presencia de pequeñas y medianas empresas (pyme), reflejo de una base
empresarial local apta para tomar nuevas iniciativas9.
Partiendo del ejemplo de la regionalización en Europa, para consolidar a la región Caribe
como un territorio íntegro y construir un territorio enfocado en lo social se requieren distintas
propuestas, que estén encaminadas a la competitividad territorial y la innovación, que se ajusten
a las necesidades y posibilidades de cada territorio en particular.
La fortaleza de la planeación radica en su aplicabilidad al desarrollo local y regional, ya
que es en las relaciones que se establezcan en el territorio donde se encuentra el liderazgo,
compuesto por agentes públicos y privados cohesionados bajo un mismo objetivo, necesarios
para para emprender proyectos de desarrollo innovadores, apoyados en el potencial de recursos
endógenos con los que cuenta cada región.
9 PARDO GARCÍA, Isabel. Factores determinantes del crecimiento y la convergencia. Un análisis para la unión
Europea. Área de política económica. Facultad de Ciencias sociales de Cuenca. Universidad de Castilla- La Mancha.
14
Entendiendo las regiones de administración y planificación, como una asociación entre
dos o más departamentos con la finalidad de facilitar la conducta regional, al institucionalizar la
capacidad de negociación de las regiones. Hacia arriba con el gobierno central y agentes
internacionales, hacia los lados con la concertación entre actores regionales externos e internos y
hacia abajo con asociaciones de municipios y otros actores sociales locales.
Por esto es menester que las regiones de administración y planificación generen sinergias
en materia administrativa, a partir de la permanente concertación entre los actores regionales, la
recolección y el manejo de información entrópica que surge e influencia a los agentes del
desarrollo regional. Esta característica le da fuerza para estimular la competitividad regional,
gestionar la cooperación técnica internacional y apoyar la inserción en la región de capitales
flotantes.
1.2 Antecedentes.
1.2.1 Desde la era pre-hispánica a la constitución de 1886
La propuesta de un Estado de Regiones Autonómicas se erige básicamente sobre el
concepto de autonomía territorial, y si hemos de tratar de ella, no hay fuente más autorizada que
nuestra propia historia -la precolombina, la del colonialismo español y la republicana. Nuestros
antecedentes más originarios de organización autonómica los encontramos en las instituciones de
los aborígenes que, para la llegada de los conquistadores españoles, poblaban el territorio de lo
que hoy es Colombia. Para entonces, los indígenas, entre cuyas etnias se destacan los muiscas y
caribes, poseían una interesante estructura organizacional confederada en la cual cada tribu
decidía, con un alto grado de autarquía, territorialmente definida, la gestión de sus asuntos.
Ante los actos de agresión, pillaje, explotación, expropiación y expoliación de los
conquistadores, la mayoría de las comunidades indígenas se resistieron al sometimiento, pues
éste significaba la pérdida de su identidad, de los valores de su población y de su
autodeterminación. Por ello, en un acto de histórica dignidad –que, por veces, hoy tanta falta nos
15
hace- unos optaron por confrontar al invasor en batallas tecnológicamente desiguales, y
prefirieron la muerte y su aniquilación, como ocurrió con los calamaríes que poblaron,
precisamente, estas tierras del Litoral Caribe donde hoy nos encontramos. Otras etnias caribes,
que tampoco aceptaron ser alienadas y sometidas, luego de diezmadas, fueron víctimas del
desplazamiento forzado, debiéndose refugiar en las entrañas de la selva o de las montañas para
evitar el exterminio, como es el caso de los arhuacos y los koguis.
Consolidado, entonces, el dominio español sobre estas tierras, los criollos patriotas, por
su parte, no solo lucharon por emanciparse del colonialismo hispano, sino que, desde el
principio, las mal llamadas manifestaciones “independentistas” en realidad marcaron una
tendencia autonomista. En efecto, según dan cuenta historiadores del Derecho Constitucional
colombiano, como José María Samper, Diego Uribe Vargas y Carlos Restrepo Piedrahita, lo
reflejan, con no poca ingenuidad, entre otras, el Acta de la Constitución del Estado Libre e
Independiente del Socorro de 1810, las Constituciones de 1811 y 1812 del Estado de
Cundinamarca, la Constitución de 1812 del Estado de Antioquia, la del Estado de Tunja de 1811,
así como el Acta de la Federación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada de 1811.
Luego, instaurada la República, se pusieron de manifiesto expresiones autonómicas,
como las reflejadas en la tendencia anti-centralista de la Convención de Ocaña de 1826, la cual
tuvo una primigenia concreción transaccional en el texto constitucional de 1832. Posteriormente,
esa aspiración autonómica se reflejó, aunque tímida y nominalmente, en la Constitución de la
Confederación Granadina de 1858.
Todas las aspiraciones autonómicas de entonces, acumuladas luego de prácticamente tres
siglos de pérdidas y frustraciones sistemáticas, desembocaron en el federalismo radical de la
Constitución de los Estados Unidos de Colombia o Constitución de Rionegro de 1863, que con
ribetes extremistas, anuló las posibilidades de un Estado fuerte, capaz de liderar el proceso de
consolidación de la economía nacional, el monopolio de las armas por parte del Estado y la
implementación de un sistema monetario nacional único.
16
El Caribe colombiano, desde años tan lejanos como 1835, viene proclamando –vox
clamantis in deserto- sus esperanzas autonomistas. En ese año, el General Juan José Nieto
explicaba en cartas al General Santander por qué era un federalista por opinión informada y no
por caprichos del corazón, porque él aspiraba a una forma de gobierno que le abriera espacios y
posibilidades eficaces al desarrollo de nuestra provincia. Caso que no está tan lejos para
olvidarlo, ni tan cerca para dolernos, el de Panamá, cuya separación y segregación del territorio
patrio se empezó a gestar desde el momento mismo en que, según las palabras del historiador
Abel Cruz Santos, para conformar la Constituyente que se encargaría de reemplazar la Carta del
63 y que engendraría la Carta del 86, “…se procedió con criterio discriminatorio a integrar los
delegatarios de Antioquia, Cauca y Panamá, Estados reconocidamente federalistas...”, cuya
representación y vocería fue usurpada impunemente por representantes de Bogotá.
Nació así la Constitución de 1886, precariamente sustentada en una legitimidad dudosa.
La intolerancia y la arrogancia, la exclusión arbitraria de partidos con voces diferentes a las
instauradas en el poder centralista, la usurpación de la representación de los Estados con
vocación federalista, la ausencia de un marco válido de consensos democráticos auténticos entre
los partidos políticos y la sociedad, caracterizaron el clima institucional y el recortado espíritu
político en que entró en vigencia. Ella, ciertamente introdujo una fórmula -“centralismo político
y descentralización administrativa”- más retórica que compensatoria, que reflejaba más un afán
paliativo que una voluntad política honesta, que con el paso de los años de su impertérrita
aplicación, cumplió lo primero y enredó la segunda. La genuina descentralización territorial ha
sido un propósito constitucional sin verdad, sin desarrollo legislativo ni jurisprudencial, sin
honestidad política.
La Carta de 1886 inauguró un nuevo extremismo, imposición de los vencedores de la
confrontación bélica de 1885, como lo fue la restauración del Estado centralista cuasi absoluto, a
partir de un despojo constitucionalmente ordenado de los derechos, libertades y bienes, sin
previa ni posterior indemnización o compensación, de los antes Estados soberanos. Así se puede
mostrar a partir de una revisión del contenido patrimonial de la arquitectura fiscal federalista,
riqueza que fue secuestrada y expropiada de un plumazo con las letras del artículo 202 de la
Carta Política del 86. Ahora, “pertenecen a la República de Colombia, (1°) los bienes, rentas,
17
fincas, valores, derechos y acciones que pertenecían a la Unión colombiana en 15 de abril de
1886; (2°) los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados, cuyo dominio recobra (sic)
la Nación(…); (3°) las minas de oro, de plata, de platino y de piedras preciosas que existan en el
territorio nacional, sin perjuicio de los derechos que por leyes anteriores hayan adquirido los
descubridores y explotadores sobre algunas de ellas (…)”. Los Estados regionales habían perdido
así, no sólo su autonomía política, sino también su patrimonio fiscal.
1.2.2. El regionalismo en el siglo XX
Históricamente la experiencia regional nació en 1951 y respondió a la necesidad de crear
un instrumento que permitiera realizar un análisis para orientar la acción del Estado hacia un
desarrollo integral en las diferentes regiones. Esto no obtuvo un resultado fehaciente; así que se
vivió un segundo proceso en 1985, cuando se introdujo un nuevo concepto de regionalización y
se crearon los Consejos Regionales de Planificación (CORPES), al tiempo que la región de la
Costa Atlántica. Los logros siguieron sin ser notorios, pues aún se mantenían los desequilibrios
en el desarrollo regional y las regiones no se habían fortalecido aún como entidad política y
social.
Finalmente la adopción de la constitución del 91 le define un estatus constitucional:
primero, como región administrativa y de planificación, y luego como entidad territorial. Los
procesos en materia de integración regional han estado sujetos a reglamentaciones y luchas desde
los territorios con lo que respecta a la determinación de las regiones de Colombia como
entidades Territoriales. El Caribe Colombiano ha comprometido su lucha política, social y
cultural hacia el respeto de la multiculturalidad del país y a su proceso de regionalización que ha
avanzada a cortos pasos, pero en el cual el Caribe ha sido un gran protagonista. Ahora bien en el
marco del Posconflicto y la necesidad de forjar unos territorios consolidados para la construcción
de una paz estable y duradera, propender por cumplir los pasos previos para la constitución de la
región Caribe como una entidad territorial, nos lleva a la necesidad de construir como primer
paso, la región de administración y planificación, como bien se establece en la constitución
política en su artículo 306 determinando que los departamentos podrán constituirse en regiones
18
administrativas y de planificación con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio; y
cuyo objetivo principal es el desarrollo económico y social del respectivo territorio.
Siendo así, es importante mencionar que el aspecto esencial en la búsqueda de la
regionalización influye en cómo se relaciona el estado- central con las regiones, es un
comportamiento actual planetario de mundialización de las relaciones de intercambio, de
desaparición de fronteras y de las soberanías tradicionales y de cuestionamientos frente al
centralismo asfixiante sobre las periferia, igualmente dentro del contexto propio Colombiano; de
cara al posconflicto, las RAP están llamadas a cumplir un papel de la mayor importancia,
iniciando por la participación de las regiones en la formulación y elaboración tanto del Plan
Marco de la Implementación de los Acuerdo, como de los planes de desarrollo con enfoque
territorial (PDETs).
Estos serán la base para la concertación del gobierno Nacional y el uso de los Contratos-
Paz, para así acceder al apalancamiento de recursos provenientes del presupuesto de paz, el cual
tendrá como una de sus fuentes la cooperación internacional, y el Caribe debe propender por el
resarcimiento y la protección de su territorio que fue fuertemente golpeado por este fenómeno de
violencia.
Las experiencias en materia de consolidación de regiones de administración y
planificación, están divididas en el país de la siguiente manera:
Región Composición
Departamental
Estado
RAPE - Región Central Boyacá- Tolima-
Cundinamarca- Meta-
Bogotá D.C.
Adoptada mediante
convenio 1676 del 25 de
Septiembre de 2014 y
mediante el Acuerdo
Regional N° 001 del 30 de
septiembre de 2014.
RAP del Pacífico Chocó- Valle del Cauca- El 12 de diciembre de 2016
19
Cauca- Nariño. se constituye como Región
Administrativa y de
planificación RAP.
RAP Amazonía Putumayo- Caquetá-
Guaviare- Guanía- Vaupés-
Amazonas
Al 24 de Febrero de 2017
los gobernadores firmaron
el acuerdo para la
integración y consolidación
regional de la Amazonía.
Proceso aún Por Confirmar
aprobación de la COT.
RAP Eje Cafetero Caldas- Risaralda- Quindío Al 17 de Enero de 2017 se
genera una reunión para
concretar el esquema
asociativo de la Región
Administrativa de
planeación del Eje Cafetero
(RAP). Proceso aún por
confirmar aprobación de la
COT.
RAP Caribe Guajira- Cesar- Bolívar-
Sucre- Córdoba- Atlántico-
Magdalena.
A la fecha se han aprobado
en todos los departamentos
por parte de sus asambleas,
la facultad a los
gobernadores para suscribir
el convenio
interinstitucional que le da
creación a la RAP del
Caribe previo concepto
favorable de la COT.
Proceso aún por confirmar
aprobación de la COT.
20
RAP Orinoquía Arauca- Casanare- Meta.
Vichada.
Al 20 de Marzo del 2014 el
Meta firma acuerdo con
RAPE Región Central,
pero establece que también
hará parte de la región
Administrativa y de
planificación (RAP) Llanos
que está integrada por
Arauca- Casanare-
Guaviare- Guainía- Vaupés
y Vichada.
RAP Región Sur Tolima- Cauca- Nariño-
Putumayo.
Al 28 de Julio de 2016 se
firma un acuerdo de
voluntades en diferentes
sentidos, para proyectar la
región del Sur Colombiano
como un territorio de agua
y paz; a lo que el 29 de
Enero de 2017, El director
del Departamento
Administrativo de
planeación, Armando
Saavedra Perdomo,
anuncia que con delegados
del departamento del sur
del país, se avanzó en la
posibilidad de la
conformación de la Región
21
Administrativa y de
planeación del Sur RAP.10
1.2.3 Entre la autonomía territorial y el Estado unitario
En la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se plantea por primera vez la imperiosa
necesidad de avanzar hacia la institucionalización político-administrativa de la región como
entidad territorial autónoma de carácter supradepartamental, jurídicamente organizada.
La iniciativa apuntó al fortalecimiento de los departamentos y no a su supresión, con
sustento en la convicción que la figura de región posibilita:
i) Crear nuevos polos de desarrollo estratégicamente localizados.
ii) Coordinar y mediar en las acciones del Estado central sobre los departamentos.
iii) Disponer autónomamente sobre asuntos de interés regional.
iv) Fortalecer las instancias de administración y de gobierno que asesoren y asistan
técnicamente a las comunidades locales.
En consecuencia, se contempló la creación de Regiones Administrativas y de
Planificación (RAP) y la posibilidad que estas se conviertan en entidades territoriales (RET),
como mecanismo para el desarrollo económico y social del territorio11.
La RAP es una figura de integración, reconocida en el artículo 325 de la Carta Política12,
concordante con su artículo 30613 y el artículo 30 de la LOOT14.
10 Región Central RAPE, Territorio de Paz. Región administrativa y de planeación especial, Informe de Gestión
2017. Rescatado de:
https://mail.google.com/mail/u/0/#search/paulis2447%40gmail.com/15ba9e3fc5db7c9f?projector=1 11 CP, Art.306 y 307 12 Ibídem, Art. 325: “Con el fin de garantizar la ejecución de planes y programas de desarrollo integral y
prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo, dentro de las condiciones que fijen la Constitución y la
ley, el Distrito Capital podrá conformar un área metropolitana con los municipios circunvecinos y una región con
otras entidades territoriales de carácter departamental” 13 Ibídem. 306 Ibídem “Dos o más departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de
planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. Su objeto principal será el desarrollo
económico del respectivo territorio” y en su artículo 325 establece que: “…el Distrito Capital podrá conformar un
22
“(…) El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de
gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de
país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad
fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político administrativa del
Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento
de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo
económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente
sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la
diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia. (…)”15
Es decir, la previsión constitucional se ejecuta solo hasta 2011 con la Ley Orgánica 1454,
que con el ánimo de “normalizar” la organización político-administrativa del territorio
colombiano, se refiere precariamente a las RAP, sin reglamentar lo relativo a las RET.
Los avances enunciados han sido insuficientes, por decir lo menos. Tal y como lo plantea
el profesor David Soto16 existe una contradicción entre la parte dogmática y la parte orgánica de
la Constitución; aunque los artículos que refieren a la organización territorial permiten restringir
la autonomía “eluden la visión integral de la nueva organización territorial” y tanto
oportunidades como limitaciones para el desarrollo local quedaron sujetas a la concepto posterior
del legislador.
área metropolitana con los municipios circunvecinos y una región con otras entidades territoriales de carácter
departamental.”
14 LOOT Art. 30 “Región Administrativa y de Planificación. Son Regiones Administrativas y de Planificación (RAP)
las entidades conformadas por dos o más departamentos, con personería jurídica, autonomía financiera y
patrimonio propio, cuya finalidad está orientada al desarrollo regional, la inversión y la competitividad, en los
términos previstos en el artículo 306 de la Constitución Política y en el marco de los principios consagrados en la
presente ley, enfatizando la gradualidad, flexibilidad y responsabilidad fiscal (…) previa autorización de sus
respectivas asambleas, y previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial de Senado, los gobernadores
de dos o más departamentos podrán constituir mediante convenio la región administrativa y de planificación que
consideren necesaria para promover el desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social de sus
habitantes.”
15 Ibídem, Artículo 2. 16 SOTO, David. La descentralización en Colombia: Centralismo o autonomía. Revista Ópera, vol 3, núm 3, octubre
2003, pp. 133-152. Bogotá, Colombia.
23
Fuente: RAPE Región Central (2017)
1.2.4 El Voto Caribe
En 2010 más de 2.500.000 ciudadanos del Caribe Colombiano votaron de manera
simbólica “a favor de la constitución de la Región Caribe como entidad territorial, de Derecho
Público, con autonomía para la gestión de sus intereses, que promueva el desarrollo económico
y social en nuestro territorio, dentro del Estado y la Constitución Colombiana”, con el ánimo de
incidir políticamente y propiciar un proceso de negociación con el Gobierno Nacional que
resulte en la consolidación de una región autónoma.
El resultado fue contundente: 99,5% de los sufragantes de los departamentos de Córdoba,
Sucre, Atlántico, San Andrés, Bolívar, Magdalena, Cesar y la Guajira dieron su respaldo
irrestricto a la Región Caribe como entidad territorial y se manifestaron sobre la necesidad de
buscar los mecanismos pertinentes para brindar mayor autonomía y poder decisión a las
Regiones tanto en los asuntos políticos como fiscales
En cuanto a costos, las tres (3) jornadas electorales al Congreso, el Parlamento Andino y
la primera vuelta presidencial alcanzaron un costo total de 236.773 millones de pesos. De estos,
30.000 millones se destinaron para las consultas populares del partido Conservador, Partido
Verde y Voto Caribe, disponiéndose de 76.940 mesas y 5.894.950 tarjetones.
1.2.5 Plan Pazcífico
24
El Plan de integración y desarrollo humano sostenible del pacífico colombiano – Plan
Pazcífico es producto del acuerdo de voluntades expresado en 2010 por los gobiernos
departamentales de Cauca, Chocó, Nariño y Valle del Cauca, asumiendo el compromiso de
retomar el proceso de integración regional y “como una estrategia para el desarrollo humano
sostenible del Pacífico colombiano en el escenario del posconflicto”
“El proceso de integración del Pacífico colombiano (…) es liderado por los propios
departamentos para lograr avances efectivos en el desarrollo económico y social de la región,
en la construcción y mejoramiento de las plataformas productivas y logísticas que faciliten
atender las necesidades que tienen los pobladores en todas sus dimensiones. Explora además las
posibilidades de aprovechar las nuevas figuras y esquemas asociativos propuestos en la LOOT,
para mejorar la oferta institucional de servicios y ejecutar los proyectos de carácter estratégico
que permitan atender las necesidades fundamentales de la población de su área de influencia.”17
Su propósito fundamental es el cierre de brechas socio-económicas existentes y la
reducción de las asimetrías entre los departamentos. Considera que para alcanzar el desarrollo de
la región, se requiere compartir tres principios:
i) Que el desarrollo de la Nación se construye a partir del desarrollo de las regiones y
desde sus propias particularidades.
ii) Que el desarrollo de la región debe alcanzar su propia construcción social y política.
iii) Que el desarrollo de la comunidad y de los individuos supone, primerísimamente, la
reducción de la inequidad social, así como de un efectivo proceso de descentralización.
A partir de “Tierra de Paz, Mar de Prosperidad”, se construyó la siguiente visión de
integración regional para el Pacífico Colombiano, con un horizonte al 2038:
"En el año 2038 el Pacífico colombiano es una región pluriétnica, pluricultural,
biodiversa, educada, equitativa, pacífica y próspera, fundamentada en la dignidad humana;
17 Plan Pazcífico, págs. 9 y 10.
25
cuenta con una moderna y diversa plataforma que la conecta e integra como región y a
Colombia con el resto del mundo, como región interoceánica, transamazónica, y de “buen
vivir”; dispone de capacidades propias que le han permitido desarrollar programas y proyectos
sostenibles, de impacto regional, nacional e internacional”18
1.2.6 RAP Pacífico
La RAP del Pacífico está compuesta por los departamentos del Cauca, Valle, Nariño y
Chocó; fue aprobada el pasado 12 de Diciembre de 2016 con un trayecto interesante que
subyace de la creación del G1119, la Región de Planificación y gestión de 11 Municipios de la
Región del Pacífico, y aparte de ellos, con un terreno abonado con la formulación del Plan
Todos Somos Pacífico. La Rap del Pacífico busca coadyuvar al cierre de las brechas socio-
económicas existentes en la región y la reducción de asimetrías entre los departamentos que la
conforman, ahora bien, se plantea que la descentralización reflejada en la RAP ayude en el
manejo de recursos que son asignados a la región.
Una de las características fuertes de la consolidación de la RAP del Pacífico, es el
respaldo de sectores representativos como lo es el Bloque Parlamentario regional; está
conformado por los Senadores y Representantes a la Cámara del Valle del Cauca, con el
concurso del gobernador, alcaldes y la asamblea departamental, los concejos municipales,
gremios locales y regionales u la cámara de comercio de Cali, que ejerce como secretaría técnica
del bloque regional, es un espacio que busca generar consensos entre los congresistas; el sector
18 CNP (2014) – Mesa Técnica Región Pacífico. 19 El G11 es una iniciativa liderada por los alcalde de 11 municipios del Departamento del Valle del Cauca, que se
asociaron en una región de planeación y gestión –RGP- para constituir una instancia de concertación en función de
priorizar, planificar, gestionar, y ejecutar conjuntamente proyectos que faciliten el desarrollo de la subregión. Se
consolida como un pacto de voluntades que tiene como propósito lograr la movilización de instituciones público y
privadas, la academia, grandes y pequeños empresarios unidos por el interés en el progreso colectivo. Dentro de su
ejercicio de asociación e integración territorial se unen: Buenaventura, Candelaria, Dagua, Florida, Jamundí, La
Cumbre, Palmira, Pradera, Vijes, Yumbo y Santiago de Cali. Su modelo de gestión está en cabeza de la junta de
alcaldes G11, que está rodeado por el consejo de ordenamiento y planificación subregional que son los que nutren la
creación de plan regional Todos por el Pacífico, y cuyos integrantes son los secretarios de planeación de los
municipios pertenecientes; el Concejo de Seguridad y convivencia subregional; Gerencia de proyectos: Fondo
regional de Desarrollo territorial, cuya destinación de presupuestos municipales para confinar proyectos de impacto
regional, y por último una estructura de formulación, estructuración y auditoría.
26
público y el sector privado de la región alrededor de una agenda concertada para la construcción
de una región más próspera y competitiva.
La ordenanza No° 418 de Julio 13 de 2016, plantea la estructura general de la RAP
Pacífico y establece como ejes temáticos de desarrollo:
1. Cierre de las brechas sociales
2. Desarrollo económico
3. Infraestructura, conectividad para la competitividad.
4. Riqueza colectiva.
5. Seguridad alimentaria
6. Desarrollo institucional y buen gobierno.
7. Paz y posconflicto.
Por su carácter púbico, la RAP del Pacífico le otorga a las autoridades territoriales la
capacidad de formular,, diseñar y ejecutar políticas públicas y los presupuestos públicos
asociados a las misma, a través de agendas comunes; su propósito es crear nuevos polos de
desarrollo que permitan atender las zonas más apartadas y marginadas de la región. La dotación
de infraestructura, equipamientos para la producción y la generación de ingresos en la zona
litoral, y en general la oferta de nuevas oportunidades en el territorio, apuntan a su vez, a
propiciar el arraigo y pertenencia por la identidad regional.
Igualmente es importante resaltar que la integración del Pacífico se ha llevada a cabo a
través de la mesa técnica conformada por los secretarios de planeación y asesores de los cuatro
departamentos con el apoyo del Centro Nacional de productividad- CNP, Universidad
politécnica de Valencia, Ecopetrol, Bando Mundial y el Departamento Nacional de Planeación
entre otras entidades, logrando construir una visión a largo plazo que cuenta hoy con todo el
apoyo institucional y político necesario para consolidar al Pacífico como una región estratégica
para el desarrollo del país.
27
“En ese sentido, la RAP-Pacífico constituye un nuevo impulso a las labores de
planeación regional y representa una oportunidad para gestionar mayores recursos e
iniciativas de alto impacto (FDI Pacífico, 2016). Sobre todo, en la medida que la creación de la
región se da en un contexto en el cual se articula con otras iniciativas que tienen el potencial de
generar desarrollo en el Pacífico como el Plan Todos Somos Pazcífico; el OCAD Pacífico; los
procesos del posconflicto; también la obligatoriedad de los POT departamentales, todos estos
implican necesariamente la planeación de las políticas desde la perspectiva de la región.”
(Velasco, 2017)20
1.2.7 RAPE Región Central
Mediante Convenio 1676 de 2014 se crea la primera RAPE del país (Región Central),
conformada por los departamentos de Boyacá, Cundinamarca, Meta y Tolima y el Distrito
Capital de Bogotá, creada con el propósito de impulsar y articular planes regionales de
desarrollo social y ambiental en sus territorios. Según el Acuerdo 001 de 2014 expedido por su
Consejo Directivo, se trata de una persona jurídica de derecho público, de naturaleza asociativa
del orden territorial regional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
propio.
20 Universidad ICESI – Programa de Estudios de la Alianza de Pacífico. “RAP Pacífico: Iniciativa de planificación y
gestión conjunta del Pacífico Colombiano”. Pág. 24. Disponible en:
http://www.icesi.edu.co/peap/images/Polcy_Paper_RAP-Pac%C3%ADfico_-_PEAP_06.pdf
28
La RAPE Región Central tiene como objeto la ejecución de planes y programas de
desarrollo integral y la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo, así como el
desarrollo económico y social, la inversión, la competitividad del territorio y el bienestar de sus
habitantes.
Dentro del alcance de sus funciones, puede establecer directrices y propender por la
coherencia y articulación de la planeación entre las entidades territoriales que la conforman en el
ámbito de su competencia. Igualmente, está en capacidad de prestar apoyo para articular a escala
regional planes, programas, proyectos y/o coordinar la prestación de los servicios públicos de
escala; así como de promover la generación de capacidades de gestión para el desarrollo del
territorio, la incorporación del componente regional en los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT), los Planes de Desarrollo y en los instrumentos de planificación que los desarrollen o
complementen, gestionar recursos de cofinanciación, de cooperación internacional y la
constitución de alianzas con otras entidades públicas para el desarrollo de proyectos estratégicos,
entre otras.
29
Los objetivos estratégicos de la RAPE Región Central apuntan a tres niveles
complementarios [socios, la Nación y los habitantes de la región] con un nivel transversal
definido por los proyectos de alcance supradepartamental
i) Región – Gestionar proyectos supra departamentales: Concertar y gestionar proyectos
de alcance supra-departamental, a partir de los intereses comunes y de acuerdos entre
dos o más socios de la RAPE.
ii) Nación – Establecer acuerdos de impacto regional. Consolidar la capacidad regional
para establecer acuerdos con la Nación, en particular, en torno a proyectos de
trascendencia nacional y a normas de impacto regional.
iii) Asociados – Fortalecer la institucionalidad regional: Fortalecer la capacidad
institucional tanto de los asociados como de la RAPE mediante información para
decidir, el intercambio de experiencias y la transferencia de modelos de gestión.
iv) Sociedad – Promover una identidad regional: Promover en la Región Central en el
imaginario de sus habitantes a través de campañas cívicas, mercadeo territorial y
presencia en los medios masivos de comunicación.
Sus apuestas se centran en cinco (5) ejes estratégicos:
i) Infraestructura de transporte, logística y servicios públicos: Una mejor conectividad
mediante el impulso de diferentes modos de transporte:
- Articular la creación de nodos de intercambio modal y logístico.
- Promover la reactivación de los corredores férreos.
- Fomentar la navegabilidad de los ríos Meta y Magdalena.
- Impulsar el desarrollo de aeropuertos de carga y pasajeros.
30
ii) Gobernanza y buen gobierno: Hacia un reconocimiento en el modelo de territorización
de la inversión de la Nación: Tener un reconocimiento específico en el modelo de
territorización de la inversión de la Nación.
- Estrategia regional de ordenamiento territorial.
- Escuela de gobierno de integración regional.
- Gestión del OCAD regional.
- Conformación de la bancada de la región central.
iii) Seguridad alimentaria y economía rural: Estimulación del trabajo del campo, economía
campesina y productos amigables con el ambiente.
- Fomentar e implementar una estrategia regional de seguridad alimentaria.
- Fortalecer la productividad rural y la agroindustria.
- Mejorar la distribución del beneficio del desarrollo rural (precio justo).
iv) Competitividad y proyección internacional: Continuar siendo el mercado más grande,
con mayor capacidad exportadora y mayor registro anual de creación de empresas:
- Construir una hoja de ruta para la competitividad y la proyección internacional.
- Propiciar entre la Nación y la Región espacios para las concertaciones público –
privadas.
- Promocionar el turismo a partir del diseño e implementación de productos turísticos
regionales.
- Fomentar el emprendimiento innovador para la generación de ingresos y la distribución
de la riqueza.
v) Sostenibilidad ecosistémica y manejo de riesgos: Protección del suelo, el agua y el aire
para la adaptación al cambio climático Conservación y uso sostenible del ambiente:
- Conservación y protección de páramos
- Articular la institucionalidad, el sector privado y la sociedad en torno a la variabilidad y
el cambio climático.
- Inventivos o pagos por servicios ambientales.
- Conocer y evaluar el estado del agua.
31
La RAPE Región Central se constituye entonces “en el vehículo para la planeación,
gestión y ejecución de acciones concertadas, que a su vez estén encaminadas a superar las
brechas regionales y a proyectar el territorio en el concierto internacional”21. Es espacio
propicio y marco institucional para la formulación e implementación de proyectos, especialmente
aquellos que requieren economías de escala y concurrencia de fuentes de dos o más
departamentos y el Distrito Capital.
1.2.8 Proyecto de Ley para el fortalecer la RAP y establecer las condiciones para su
conversión en RET
La suscripción Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera el pasado mes de noviembre de 2016, aviva la discusión sobre la urgencia
de pensar en clave de Región. Sus artículos evidencian un enfoque claramente territorial, que
supone reconocer y considerar “las necesidades, características y particularidades económicas,
culturales y sociales de los territorios y las comunidades”.
Se prevé que la implementación será desde las regiones y territorios, con la participación
de las autoridades territoriales y los diferentes sectores de la sociedad y que “el eje central de la
paz es impulsar la presencia y la acción eficaz del Estado en todo el territorio nacional, en
especial en múltiples regiones doblegadas hoy por el abandono, por la carencia de una función
pública eficaz, y por los efectos del mismo conflicto armado interno”.
En ese sentido, el Acuerdo incluye entre sus principios generales: i) Promoción de la
integración territorial e inclusión social de los territorios al interior de las regiones y la
integración de estas en el país, así como la inclusión de las diferentes poblaciones y
comunidades, ii) Fortalecimiento y articulación institucional, asegurando la respuesta del Estado
en el territorio, con participación activa de las autoridades regionales y locales y, iii)
Profundización de la democracia y “construir sobre lo construido”, aprovechando la
21 SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN. RAPE Región Central, Documento Técnico de soporte. Bogotá,
2015.
32
institucionalidad existente, y reconociendo las competencias de los diferentes niveles de
gobierno.
El Proyecto de Ley “Por la cual se dictan normas orgánicas para el fortalecimiento de la
Región Administrativa de Planificación, se establecen las condiciones para su conversión en
Región Entidad Territorial y se dictan otras disposiciones, en desarrollo de los artículos 306 y
307 de la C.P.” prioriza la figura de Región “para planificar, organizar, y ejecutar sus
actividades en el proceso de construcción colectiva del país, promoviendo la igualdad, el
equilibrio y la construcción de una paz estable y duradera en su desarrollo.”
La creación y desarrollo de la RAP y la posibilidad de su conversión en RET, se
encuentran enmarcadas en una visión del desarrollo hacia la descentralización y la autonomía
territorial, orientadas al fortalecimiento de la unidad nacional. Las regiones son entendidas como
“marcos de relaciones geográficas, económicas, culturales, y funcionales, a partir de
ecosistemas bióticos y biofísicos, de identidades culturales locales, de equipamientos e
infraestructuras económicas y productivas y de relaciones entre las formas de vida rural y
urbana, en el que se desarrolla la sociedad colombiana y hacia donde debe tender el modelo de
Estado Unitario con autonomía regional.”
1.3. Análisis de los planes de desarrollo de los departamentos de la RAP Caribe
Atendiendo a lo estipulado en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, la promoción
del desarrollo regional sostenible en el Caribe colombiano se constituye en un elemento clave
para “1) lograr una especialización de las regiones para el desarrollo productivo; 2) atraer
inversión extranjera directa (IED) en las regiones de menor desarrollo del país; 3) promover y
difundir mejores prácticas para el ambiente de negocios; 4) fortalecer el desarrollo económico
local; y, 5) potenciar el turismo como instrumento para el desarrollo regional sostenible y en
paz”. De ahí la importancia de presentar el enfoque regional en los Planes Departamentales de
Desarrollo (PDDs) para el periodo 2016-2019 de las entidades territoriales involucradas.
1.3.1 Inversión
33
Al revisar Plurianuales de Inversión (PPIs) se encuentra la inversión programada en los
diferentes departamentos de la región Caribe alcanza $24.301.792 millones, distribuidos de la
siguiente manera:
Gráfica
1.
Inversión
PPIs en
PDDs Región Caribe 2016 – 2019 [Por Departamento]
Fuente: Datos FND (2016)
El sector de Educación abarca el 51% de la inversión seguido del sector de Transporte e
infraestructura vial (13%), siendo este último una de las prioridades en la ejecución de proyectos
de integración regional.
DEPARTAMENTO INVERSIÓN
Atlántico $4.434.728
Magdalena $3.997.100
Bolívar $3.889.167
Córdoba $3.563.924
Sucre $3.411.517
Cesar $2.561.541
La Guajira $1.527.360
San Andrés, P y SC $916.455
TOTAL $24.301.792
34
Gráfica 2. Inversión PPIs en PDDs Región Caribe 2016 – 2019
Fuente: Datos FND (2017)
1.3.2 Atlántico: “Atlántico Líder”
“Atlántico Líder considera entre sus valores la asociatividad y específicamente la
integración institucional y territorial, atendiendo que algunos proyectos “trascienden las
competencias del gobierno departamental y los límites físicos” se contempla el nivel
metropolitano, subregional y regional”. En este sentido, el Plan de Desarrollo evidencia la
voluntad política de trabajar conjuntamente por el desarrollo y la calidad de vida de los
habitantes de la Región Caribe, al igual que el interés de contribuir en la identificación, análisis
y posibles alternativas de solución a los diferentes conflictos regionales que puedan surgir
durante la administración. A partir de lo anterior, considera importante la creación de la
Región Administrativa y de Planificación (RAP), la consolidación de la Región Caribe como
entidad territorial, la gestión de proyectos estratégicos y articuladores, así como la puesta en
marcha de un “plan estratégico regional y de ordenamiento territorial que articule el corredor
metropolitano Santa Marta-Barranquilla-Cartagena, y [a su vez] este articule el Caribe
interior”.22
22 Plan de Desarrollo Atlántico Líder 2016-2019. Pág 209
35
Como elemento clave para contribuir al desarrollo económico de la Región, propone
además la implementación del Plan Regional de Adaptación al Cambio Climático y del Plan
Caribe sin Hambre, herramientas para atender los problemas de desnutrición, seguridad
alimentaria y medio ambiente. A su vez, resalta la búsqueda de condiciones favorables a la
innovación regional, la competitividad y la productividad, particularmente con miras a la
superación de la pobreza, el cierre de brechas socioeconómicas e institucionales y el
fortalecimiento de la capacidad tecnológica y productiva.
En definitiva, este Plan de Desarrollo considera que más allá de la innovación y la
competitividad la ordenación del territorio debe estar en concordancia con una agenda de
posconflicto que permita la construcción de paz sostenible a nivel territorial. Siguiendo este
objetivo, se plantea el fortalecimiento e integración del de manera económica, funcional,
ambiental y social, aprovechando las potencialidades.
1.3.3 Bolívar: “Bolívar si avanza”
La apuesta se orienta principalmente hacia el reconocimiento de las debilidades y
fortalezas del desarrollo regional en el Caribe, particularmente en los temas de infraestructura y
transporte. “La infraestructura y la competitividad son clave para fomentar el crecimiento, el
desarrollo humano y la integración y conectividad entre los territorios y la nación. En los
últimos años Bolívar ha tenido progreso en materia de infraestructura. Sin embargo, en el
departamento persisten problemas de baja conectividad e insuficiente infraestructura vial que
agudizan la baja integración del territorio y generan rezagos en materia de competitividad”.
Entre los objetivos establecidos, se destacan también aquellos asociados con el territorio
rural como estrategia para avanzar en términos de paz y competitividad. Para ello, propone:
i) “Propiciar la integración del Departamento en la economía regional, nacional e
internacional, impulsando la reactivación del área rural mediante el desarrollo de
36
obras de infraestructura y vías estratégicas que vinculen al Departamento con la región
y el resto del país.
ii) Desarrollar obras de infraestructura de uso y vías terciarias estratégicas priorizadas
para conectar al departamento con la región y el país, favoreciendo la integración,
competitividad favoreciendo el crecimiento de las economías de los municipios del
Departamento de Bolívar, focalizadas en Montes de María y Sur de Bolívar. (…)
iii) Gestionar proyectos de integración regional e infraestructura y de transporte con el
Distrito de Cartagena”
De igual manera, considera la formulación e implementación de un Plan de Desarrollo
Regional que logre reflejar la visión de la región, el diagnóstico y análisis de las problemáticas
de los departamentos que hacen parte y un conjunto de propuestas, entre las cuales se
encuentran: el Tren del Caribe, Plan Caribe sin Hambre, Agenda Caribe y Corredor Turístico del
Caribe.
1.3.4 Cesar: “El camino del desarrollo y la paz”
La visión regional se enmarca principalmente en un enfoque de desarrollo sostenible y en
el interés de apoyar las iniciativas “Diamante Caribe y Santanderes de Colombia” y “Plan 5
Caribe”. Bajo esta apuesta, la gestión para la integración de la región debe orientarse hacia el
“fortalecimiento del control ambiental regional, [basado en] el apoyo a la formulación e
implementación de un Plan Agropecuario Integral Departamental con enfoque ecosistémico
(…), la implementación de la Red de Monitoreo de Calidad de Agua (…), la implementación de
los Planes de Ordenación de Cuencas Hidrográficas y demás políticas complementarias”.
1.3.5 Córdoba: “Unidos por Córdoba”
“Reconociendo que el Caribe colombiano es una región del país donde se presentan
indicadores sensibles de pobreza (...) y donde confluyen conflictos de tipo social”, el Plan de
37
Desarrollo de Córdoba considera que el modelo de integración de la Región Caribe requiere
profundizar en la relación urbano-rural, las actividades productivas, la infraestructura vial y el
liderazgo de los departamentos que la integran a la hora de promover iniciativas institucionales
de carácter regional. La propuesta se enmarca en las siguientes líneas estratégicas: “Desarrollo
Competitivo, Desarrollo Social Integral, Desarrollo Sostenible Regional y Fortalecimiento
Institucional de los Entes Territoriales”.
Como consecuencia de lo anterior, la interrelación entre los territorios se considera como
la clave para asegurar un crecimiento económico regional, cuyas prioridades están focalizadas al
cierre de brechas socioeconómicas y territoriales, a la “articulación de la oferta pública y
privada dirigida a los hogares en condición de pobreza, pobreza extrema y pobreza
multidimensional”23 y a la promoción de “la inclusión social a través de programas
focalizados.”
El Plan recoge algunos mecanismos que tienen una incidencia en el desarrollo y la
integración de la región Caribe, entre los que se encuentran: i) la integración internacional, ii) la
articulación entre el sector privado y público para el cumplimiento de los objetivos, iii) el
desarrollo agropecuario y marítimo de manera sostenible y, iv) la integración territorial para la
sostenibilidad.
1.3.6 La Guajira: “Oportunidad para todos y propósito de país”
En su marco, se destacan los esfuerzos de los gobiernos departamentales de la Región
Caribe en la construcción de una noción de integración regional, y en el reconocimiento de una
región diversa con una historia común y de afinidades histórico-culturales. Desde esta
perspectiva, se expresa la búsqueda de la “integración del departamento a la vida del caribe y
nacional, y a las amplias vertientes del comercio internacional, en sintonía con los TLC,
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38
[aprovechando] las potencialidades de los territorios vecinos y [las] propias condiciones
territoriales para afianzar el progreso departamental”.24
Se indica que la apuesta central de la integración regional surge en el marco del Acuerdo
de Voluntades suscrito en el mes de diciembre de 2015 para enfrentar los retos de ordenamiento
territorial de los 8 departamentos del Caribe, así como del Acuerdo firmado en marzo de 2016
por medio del cual se manifestó el interés de estructurar la “región administrativa y de
planificación en tránsito hacia la región como entidad territorial”.
Respecto a lo anterior, el Plan contempla la necesidad de promover e impulsar
asociaciones con las entidades territoriales vecinas para “aprovechar tanto las potencialidades
como las ventajas comparativas de la región del Caribe y las economías de escala hasta
concretar los objetivos de desarrollo”. En este marco, La Guajira espera contribuir en la
integración del Caribe insular y trabajar articuladamente con los demás departamentos para
potencializar la región, asegurando la alta productividad y la garantía de la inclusión social.
En materia de integración regional, la visión incluye los siguientes lineamientos
establecidos de manera conjunta para la gestión del desarrollo regional:
i) La elaboración del Plan de Desarrollo Regional
ii) La puesta en marcha de un programa regional de fortalecimiento y consolidación de
capacidades y competencias de los gobiernos locales pertenecientes a la región Caribe.
iii) El establecimiento de un sistema de monitoreo y evaluación a la Gestión Regional.
iv) El fomento de las alianzas público-privadas.
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39
v) El fortalecimiento de las organizaciones locales, inclusión de grupos étnicos y
protección de derechos como a consulta previa y la etnoeducación.
vi) La búsqueda de la paz como propósito nacional y de región, a través de la elaboración
de una agenda de postconflicto.
vii) “La superación de los índices de pobreza existentes en la región, promoviendo el cierre
de brechas y la inclusión social, el enfoque de género y la atención a grupos
vulnerables”.
viii) La puesta en marcha del Plan Caribe sin Hambre.
ix) “El fortalecimiento de la capacidad tecnológica y de innovación, por medio de la
creación de un sistema de innovación regional, la formación de alto nivel, la creación
de redes y grupos de investigación”.
x) El mantenimiento de los recursos y el potencial natural del territorio, partiendo de la
promoción del desarrollo sustentable de la región.
xi) El desarrollo y consolidación de procesos de ordenamiento territorial regional.
xii) El fomento a la educación como aporte a la competitividad y la superación de la
pobreza.
xiii) El impulso al Programa Regional de SABER CARIBE.
xiv) El mejoramiento en la prestación de servicios públicos, especialmente en el área rural.
xv) Y el fomento a la creación y localización de empresas y actividades económicas.
40
Igualmente, refiere a la iniciativa liderada por FINDETER y el Gobierno Nacional
“Diamante Caribe y Santanderes”, la cual plantea los siguientes enfoques:
i) Estrategia de Ecodesarrollo de la Península de La Guajira;
ii) Parques de energías renovables;
iii) Distrito Multipropósito de Agua del Río Ranchería;
iv) El Triángulo de La Sierra Nevada; y
v) El Diamante Cloud. Proyectos Estratégicos de Escala Diamante
1.3.7 Magdalena: “Magdalena social es la vía”
El Plan Departamental de Desarrollo del Magdalena evidencia la voluntad política de
acompañar “la gestión regional conjunta para la conformación de la Región Administrativa y de
Planificación (RAP) Caribe”. A su vez, establece la construcción de una agenda estratégica para
promover la integración regional en aspectos sociales, de infraestructura, productivos y de medio
ambiente.
Para lograrlo, considera fundamental la construcción de planes, programas, acciones y
proyectos de interés común para el Caribe colombiano, los cuales deben apuntar a la
conectividad física y virtual, la seguridad alimentaria, la reducción de la pobreza extrema, la
disminución de las brechas de desarrollo y la generación de un ambiente propicio a la
innovación. De igual manera [en el ámbito territorial] la articulación esfuerzos comunes de
desarrollo regional y departamental dirigidos al fomento del crecimiento y los mercados verdes,
la gestión del recurso hídrico y las áreas especiales de desarrollo.
En este último aspecto, se busca garantizar una mayor coordinación “con los
departamentos de La Guajira y Cesar y sus corporaciones ambientales el ordenamiento
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territorial con visión regional en la Sierra Nevada de Santa Marta, así como apoyar
conjuntamente con los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Vivienda, Ciudad y
Territorio, Interior, el Departamento Nacional de Planeación y CORPAMAG a los municipios
serranos en los planes y esquemas de ordenamiento territorial”.
1.3.8 San Andrés, Providencia y Santa Catalina: “Los que soñamos somos más”
Se manifiesta el interés en la búsqueda de propósitos comunes de competitividad con
miras a promover el mejoramiento social y cultural de los habitantes del territorio. De ahí que
propende por la construcción de “estrategias para favorecer la productividad empresarial, el
desarrollo de las actividades económicas en la región y la creación de nuevos negocios”, con el
fin de diversificar la economía y atender las necesidades locales.
El Plan incorpora también la dimensión internacional como elemento fundamental para el
desarrollo regional. Para ello propone el subprograma Más Comercio Caribe, cuyo alcance se
centra en la “Formación especializada para la gestión económica regional y [la] promoción del
Archipiélago en negocios internacionales.”
1.3.9 Sucre: “Sucre progresa en Paz”
Sucre le apuesta al logro de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS), como
elemento fundamental para el aprovechamiento de las potencialidades y las competencias de la
Región Caribe. Bajo este contexto “plantea promover dinámicas de integración regional,
aprovechando las potencialidades y competencias del territorio, para disminuir sus brechas
sociales, económicas, ambientales y culturales, en aras de articular esfuerzos en la construcción
de acuerdos y agendas que nos permitan superar problemas históricos de escasez de agua,
construcción de paz, sostenibilidad del territorio y superación de la pobreza”.
Con el propósito de mantener condiciones propicias para la inclusión social y el
desarrollo regional, el Plan expresa la necesidad de avanzar en la concertación de agendas
comunes orientadas a: i) la disminución de la pobreza, ii) la protección del medio ambiente, iii)
42
el fomento del desarrollo económico y, iv) la construcción de paz. Además, propone la necesidad
de conformar nuevos esquemas de asociatividad territorial, tales como RAPE, Contratos Plan,
RET, entre otros.
Por último, como parte de la estrategia Caribe Próspero Equitativo y sin Pobreza
Extrema, resalta el fortalecimiento de la estructura regional gracias a la alianza establecida entre
los departamentos de Sucre, Bolívar, Magdalena y Atlántico, que consiste en la conformación de
un corredor logístico que permita conectar el puerto fluvial de Magangué con el Golfo de
Morrosquillo.
1.3.10 Región Caribe: una apuesta conjunta
Si bien cada instrumento de planeación analizado profundiza en ciertas particularidades
propias, sus propuestas concuerdan en la construcción de una visión de futuro compartida. En
términos generales puede observarse:
i) La reducción de la pobreza, el mejoramiento de la calidad de vida, la sostenibilidad
ambiental del territorio y el progreso económico, son establecidas como prioridad.
ii) En todos los Planes Departamentales de Desarrollo se manifiesta la voluntad política
necesaria para alcanzar la competitividad, la integración regional y la garantía de una
mayor inclusión social.
iii) Contemplan la necesidad de encontrar alternativas que mitiguen el cambio climático,
situaciones de inseguridad ambiental, debilidades de la infraestructura regional y el
cierre de brechas sociales.
iv) Incorporan los conceptos de desarrollo sostenible, competitividad regional, desarrollo
urbano regional, desarrollo humano y gobernanza.
Considerando lo anterior, el desarrollo de agendas de trabajo en el marco de la
consolidación de la RAP Región Caribe deben considerar:
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i) La disposición política y liderazgo para acoger y adaptar un modelo definido de
integración.
ii) La designación de un escenario y unos canales adecuados para propiciar el diálogo
fluido entre los responsables y los técnicos.
iii) La identificación de políticas, estrategias, programas y modelos de costos para una
estrategia inicial sobre la que se tenga un suficiente grado de convergencia con su
debida validación política a nivel regional.
iv) La identificación de actividades concretas y proyectos regionales viables sobre en los
que poner a prueba la eficiencia de los modelos.
v) La planeación de un cronograma y de una estructura de asignación de recursos
suficientes para la implementación.
vi) La evaluación frecuente y la implementación de los instrumentos más eficaces para la
gestión de los proyectos regionales.
vii) El desarrollo de procesos de capacitación que permitan mejorar la gestión de lo público.
1.4. Visión Regional
Hoy, más que nunca, los departamentos de la Región Caribe enfrentan desafíos cuyas
soluciones se encuentran en una visión regional. Algunos retos están presentes desde la
constitución de Colombia como un Estado soberado, la pobreza, la corrupción y el atraso,
mientras tanto, otros son fruto de nuestros tiempos, como la globalización, el desarrollo
sostenible y la implementación de los acuerdos de la Habana. Las soluciones propuestas bajo una
visión centralista desconocen las realidades y las particularidades de los territorios lejos de la
44
capital. Por esta razón se hace sumamente necesario un cambio de paradigma, es necesario
pensar y actuar bajo la realidad de que somos un país de regiones.
La idea y el anhelo de una Región Caribe no son temas nuevos en el eterno debate sobre
la forma de gobernar nuestro país, muestra de ello es el hecho de que se han presentado múltiples
propuestas en este sentido a lo largo de nuestra historia. Si examinamos nuestra historia, es
posible concluir que desde la segunda mitad del siglo XIX, periodo caracterizado por revueltas
en contra del gobierno central, han existido movimientos en pro de la autonomía regional. Entre
ellos se destaca la Liga Costeña, movimiento promovido por grupos políticos y empresariales del
Caribe, quienes buscaban promover al territorio frente a políticas que el gobierno central emitía
amenazándolo. Debido a lo convulsionado y conflictivo que fue el siglo XX para nuestro país,
esta propuesta no se materializo en resultados tangibles, sin embargo, la idea de una Región
Caribe permaneció en el imaginario colectivo.
En la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, los delegatarios Eduardo Espinosa
Faciolince, Eduardo Verano de la Rosa y Juan B. Fernández Renowitzky defendieron el
reconocimiento de las regiones como entes territoriales dentro de las divisiones administrativas
de nuestro país. A pesar de los esfuerzos de los constituyentes costeños, la iniciativa fue
reconocida en la Constitución política de 1991 mas no fue concretada. Ahora es el momento para
dar el paso definitivo hacia una verdadera Región Caribe. El marco normativo de la Ley 1454 de
2011, y el mandato popular de los 2.500.000 de ciudadanos que apoyaron la creación de la
Región Caribe, ofrecen las condiciones propicias para dar el paso definitivo, casi cien años
después de la creación de la Liga Costeña.
Teniendo claros los fundamentos históricos de este movimiento, se proceder a analizar las
implicaciones que la creación de una Región Caribe tendría sobre el territorio. Entre sus
objetivos principales se encuentra la superación de la pobreza, que de acuerdo a cifras publicadas
por el DANE, se encuentra por encima de la media nacional, al presentar un indicador de
pobreza multidimensional en el 41,8% de sus habitantes. Este ha sido un problema histórico que
ha enfrentado la región y que no ha sido posible superar debido a la debilidad de las instituciones
y al fuerte carácter centralista de las políticas empleadas para solucionarlo. Con una Región
45
Caribe como entidad territorial se abre la posibilidad de diseñar y aplicar políticas públicas para
la región, desde la región, contando además con el musculo económico para hacerlas efectivas.
Los departamentos de la Región Caribe presentan la mayor tasa de desnutrición crónica
del país con un indicador del 14%. Además de esto, el 45% de los niños padecen de anemia y
presenta el mayor índice de inseguridad alimentaria de todo el país. Ante este panorama
desolador, es natural que la erradicación del hambre en su territorio sea otro de los objetivos
prioritarios. El territorio ofrece las condiciones necesarias para una bonanza alimentaria, al
ofrecer no solo tierras sumamente ricas, poseyendo además grandes cuerpos aguas dulce y
salada, llenos de diversidad. Por medio de políticas públicas que articulen el aparato productivo
agroindustrial, garanticen a la población el acceso a los alimentos, sobre todo enfocados en los
problemas de la Región Caribe, esto será un problema superado.
El Caribe colombiano presenta las condiciones ideales para el comercio exterior con
Estados Unidos y la Unión Europea. También ocurre con los países de Centroamérica y el
Caribe, mercados desatendidos por el comercio nacional. Sin embargo, para aprovechar al
máximo estas condiciones se requiere de inversiones en infraestructura que articulen la economía
de toda la región y comuniquen a todas las poblaciones de su territorio. Lo anterior, acompañado
de una política de comercio exterior regional podría brindar cuantiosos beneficios a la Nación.
Además de esto, la Región Caribe es atravesada por el rio Magdalena, arteria natural de
comunicación de la Costa con el resto del país. Por lo tanto, el garantizar la navegabilidad del rio
facilitaría la comunicación y el comercio para buena parte del territorio nacional, satisfaciendo
además una deuda histórica que el Estado tiene con la región. Así mismo, la Región Caribe se
enfocará en la infraestructura para servicios públicos que garantice accesibilidad y confiabilidad
a todos los habitantes de su territorio. Esto último no solo mejorará considerablemente la calidad
de vida de la población, también será un ingrediente en la receta del crecimiento económico.
Otra de las metas que se espera alcanzar con la creación de la Región Caribe es el
fomento de la competitividad y el desarrollo económico sostenible. La competitividad de la
región se ve favorecida por las ventajas comparativas que el territorio le ofrece, sin embargo, es
necesario fomentar la creación de ventajas competitivas. Para este fin, se crearán estrategias de
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desarrollo enfocadas en la concepción de la región como un territorio interconectado e integrado.
Se debe invertir en educación, especialmente en la formación de tecnólogos, magísteres y
doctores en ciencias básicas y aplicadas, un capital humano que traiga consigo innovación.
Todos estos planes hacia futuro tendrán una visión de desarrollo sostenible, frenando el
acentuado deterioro ambiental, ocasionado por la inadecuada explotación de nuestros recursos
naturales, y preservando nuestra riqueza ecológica. Esto último cobra especial importancia frente
al reto del cambio climático, ya que con la recuperación y preservación de ecosistemas
estratégicos, acompañados de una gestión del riesgo que se adecue al territorio, se podrán mitigar
los daños causados por los desastres naturales.
La creación de la región también fomentara el buen gobierno y el fortalecimiento de las
finanzas territoriales. Un Gobierno Corporativo con amplia participación del sector privado, las
Universidades y el sector institucional derrotará a corrupción y la indiferencia de la ciudadanía.
Este fenómeno es causado en gran parte por gobiernos alejados del territorio, que han
desconocido las necesidades reales de sus gentes. El centralismo político y administrativo creado
una brecha entre el Estado y la ciudadanía, alejandola del debate político y del diseño de sus
planes de desarrollo. Las políticas de transparencia, descentralización y el fomento de la
participación ciudadana son el antídoto a los padecimientos de mal gobierno que nos aquejan.
Por medio de las anteriores, no solo se logrará disminuir la corrupción y mejorar la relación de la
población con el Estado, también se podrá hacer presencia por medio de las instituciones en
donde han estado ausentes, se fortalecerá la democracia, posibilitando la transición hacia un
Caribe moderno, unido y competitivo.
La región como entidad territorial también permitirá la consolidación de la identidad
cultural del caribe colombiano. Teniendo en cuenta toda la diversidad cultural presente en los
departamentos que la componen, se hace necesario actuar en pro de su promoción y
conservación. Esto permitirá que la cultura se convierta un motor para desarrollar, no solo la
prosperidad económica, resultado del turismo nacional y local, también lo será para la riqueza
social del territorio. Así se consolidará una ciudadanía cultural, al motivar la reflexión y la
concientización sobre los procesos históricos, ambientales y socioculturales, que a lo largo del
tiempo han configurado la diversidad del Caribe Colombiano.
47
La Región Caribe está poblada por gente joven y creativa, a la espera de contar con un
medio les ofrezca empleo, posibilidades de emprendimiento y crecimiento basados en el talento,
la propiedad intelectual, la conectividad y la herencia cultural de nuestra región. La adopción
temprana de modelos de negocio basados en los servicios y la creatividad permitirán fomentar el
desarrollo, soportados en la creatividad para cerrar las brechas sociales y acercar a las personas
más humildes con las más privilegiadas alrededor de un propósito común. Existen muchas
personas que tienen la motivación para emplear las herramientas de la Economía Naranja en la
integración social.
TITULO II: CARACTERIZACIÓN DE LA REGIÓN CARIBE.
2.1. Localización Geográfica
El Caribe Colombiano está conformado por los departamentos de: Atlántico, Bolívar,
Cordoba, Cesar, Guajira, Magdalena, Sucre y San Andrés y Providencia, tiene una población
estimada para 2017 según el DANE de 10.819.254 habitantes, que corresponden al 21,93% de la
población del país. Esta población está distribuida en un territorio de 132.296 km2 que suponen
el 11,59% de la superficie del país, y generan el 15,30% del PIB nacional (DANE, 2005).
La región Caribe cuenta con activos ambientales, culturales y patrimoniales que
confluyen en las áreas urbanas, espacios naturales, zonas vírgenes, playas y fondos marinos. Uno
de los espacios más importantes de la región es el ecosistema fluvial del Magdalena, que discurre
desde el mar hasta las estribaciones de los Andes y a lo largo de su recorrido aparecen extensas
zonas húmedas, áreas de selva, bosque y espacios semidesérticos. Así mismo, La Gran Ciénaga,
entre Barranquilla y Santa Marta, es una de las mayores albuferas del mundo; Inmediatamente
junto a ella, en la Sierra Nevada de Santa Marta, están las mayores alturas de Colombia con
zonas de nievas perpetuas junto al mar Caribe.
El Caribe abarca las áreas urbanas y portuarias del Magdalena, confluyen los ejes
ferroviales y de las carreteras que, desde los valles altos de los ríos Cauca y Magdalena, conectan
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los principales centros urbanos del país con la costa y, a través del Magdalena, se desarrolla el
tráfico fluvial que comunica los centros productivos de Antioquia, Santander y Boyacá con los
puertos marítimos.
El país cuenta con unos 3.100 Km de litoral en dos océanos de los cuales 1.300 Km
corresponden a la costa del Pacífico, 1.642 a las del Atlántico y otros 52 Km a los territorios
insulares del Caribe. Sobre el litoral se sitúan los puertos de Santa Marta, Coveñas y Puerto
Bolívar son los mayores de Colombia por carga total y el de Cartagena el más importante de
Colombia en contenedores y carga general mientras que el de Barranquilla ocupa la tercera
posición tras Buenaventura. Por los puertos del Caribe se transporta más del 90% de todas las
exportaciones de Colombia y cerca del 70% de las importaciones del país. De las diez mayores
aduanas del país cinco se localizan en el Caribe. En ellas se despacha el 95% en volumen de las
exportaciones colombianas y el 80% en valor. Situados junto al Canal de Panamá se abren al
espacio caribeño y a las rutas marítimas y turísticas del Golfo de México y del Atlántico.
Cartagena y Barranquilla están entre las mayores áreas metropolitanas del Caribe (Next Cities
Lab, 2014b).
Colombia constituye una excepción al proceso de litoralización que se ha dado en el
mundo, entendido como la creciente concentración de población y de actividades económicas,
infraestructura y servicios en las zonas costeras, es uno de los procesos más evidentes en la
configuración de los territorios a nivel mundial. En torno al cambio de siglo más del 60% de la
población mundial vivía ya en las zonas costeras. El 65% de las ciudades con más de 2,5
millones de habitantes y el 80% de las grandes ciudades, con más de 10 millones de habitantes,
se localizan a orillas del mar. Esta dinámica se da tanto en los países desarrollados como en los
emergentes y en las zonas más pobres del planeta. Sin embargo, en Colombia el peso
demográfico y económico de estos espacios costeros es reducido dentro del contexto nacional,
sobre la costa Caribe se localizan 34 municipios costeros que acogen una población de unos 3.6
millones de habitantes.
Se trata por tanto de un espacio clave para el comercio exterior y para la articulación de
flujos logísticos eficientes que aumenten la competitividad de la economía nacional. En la
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actualidad, y tras unos años de rápido crecimiento, las exportaciones aportan el 19% del PIB
colombiano frente a la media de América Latina en el que este sector es casi el 33% del PIB
(Banco de la República, 2013). Siguiendo la estela de otros países en desarrollo, y las tendencias
a nivel mundial, en los próximos años Colombia experimentará un crecimiento del sector
exterior y un aumento del peso del comercio y la logística en su economía. También aumentará
la proporción de población que vive en zonas costeras y la importancia de actividades
productivas como el turismo, la salud y la educación. Todo ello plantea una importancia
creciente del Caribe como un espacio estratégico para el desarrollo de Colombia y una de las
áreas del país con mayores expectativas de cambio económico y social en un futuro próximo.
La cuenca del Rio Magdalena ocupa el 24 % del territorio y en ella se ubican 19
departamentos y 728 municipios de Colombia, vive el 80% de la población incluido los 4
mayores centros urbanos de Colombia: Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla y se produce en
ellos el 85 % del PIB nacional. Con una longitud de 1.540 Km desde su nacimiento recorre todo
tipo de ecosistemas hasta su desembocadura en Bocas de Ceniza. El sistema de fluvial está
conformado por los ríos Magdalena, con 912 Km navegables, Cauca con 187 Km y el Canal del
Dique con 115 Km. Concentra el 80% de la carga fluvial del país y transporta cerca del 5 % de
los pasajeros, del total movilizados por todos los modos de transporte. Abarca 12 parques
nacionales naturales y genera el 90% de la producción hidroeléctrica nacional.
A lo largo de los siglos el Magdalena ha sido recorrido por múltiples culturas. Durante el
neolítico fue el pasillo a través del cual diferentes pueblos avanzaron y retrocedieron de las
montañas según la pauta establecida por los ciclos glaciales. En la época prehispánica fue el
asiento de algunas de las culturas más avanzadas tecnológicamente de América como los Karib,
los Taironas, o la cultura hidráulica de los Zenúes. A lo largo del Magdalena, en un recorrido que
llevó años, ascendieron los conquistadores españoles desde Santa Marta a Bogotá. El dominio
del Magdalena consolidó el virreinato, que pudo establecer a través del río un sistema de
comunicación permanente entre el centro político del interior del país y los puertos del Atlántico.
2.2. Caracterización ambiental
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El Caribe Colombiano es el área continental y marítima más septentrional del país, debe
su nombre al mar Caribe, con el cual limita al norte. Alcanza con una extensión de tierra de
132.288km2 correspondientes al 11,6% de la superficie total del país, en la que habita una
población de más de 10,7 millones de personas.
Su ubicación geoestratégica, atributos ambientales y recursos naturales de la región “le
permiten tener una vocación económico-productiva hacia las actividades agropecuarias,
forestales y de acuicultura que representan el 7,7 % del PIB del Caribe colombiano (DANE,
2013).”, igualmente una orientación al comercio internacional, turismo, transporte, servicios de
logística, industria petroquímica y minería (PND 2014-2018, págs. 725 – 732).
El 21% del área sembrada del país se encuentra en la zona y, aunque el 42% de sus tierras
tienen potencial agrícola sólo el 16% es destinado para este fin (IGAC, 2014), evidencia de las
dificultades de las dificultades para la utilización del recurso, entre las que se encuentran
prácticas inadecuadas y conflictos.
La región cuenta con gran diversidad de ecosistemas y paisajes, reflejados el Parque
Nacional Natural Islas Corales del Rosario y San Bernardo, el Santuario de Fauna y Flora “Los
Colorados”, el Santuario de Fauna y Flora “El Corchal”, y los parques naturales de Tayrona,
Sierra Nevada de Santa Marta y vía-parque Isla de Salamanca, entre otros. Específicamente, el
Parque Nacional Corales del Rosario y el Parque Nacional Tayrona reciben el 88,6 % del total de
visitas a Parques Nacionales, siendo los dos más visitados del país. (PND 2014-2018, pág. 732).
2.2.1 Hidrografía
Los recursos hídricos del Caribe se favorecen de las aguas que nacen en los Andes y de
más de 1600 kilómetros de costa marina. Es atravesada por ríos caudalosos y profundos, entre
los que se encuentran el Magdalena, Cauca, Cesar y Sinú. Dentro del territorio existen diversas
zonas estratégicas que mantienen y alimentan los caudales hídricos disponibles, especialmente en
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los parques naturales y las áreas cenagosas, situadas en la Mojana, la Depresión Momposina y la
Ciénaga Grande.
Según la evaluación integral del agua realizado por el IDEAM (2014):
i) La zona Caribe Litoral se encuentra en su mayoría en categoría “alta” y “muy alta”.
ii) En la zona Sinú, las subzonas del Medio y Bajo Sinú (67%) se encuentran en
categoría “alta”.
iii) En la zona de La Guajira, el 54% se encuentra en categorías “alta” y “muy alta”,
representado por las subzonas de los ríos Piedras, Camarones, Ranchería y directos
Caribe.
iv) En la zona Islas Caribe [conformada por San Andrés, Providencia y Santa Catalina] a
pesar de que el análisis integrado realizado no la categoriza como “alta” o “muy alta”,
los elementos allí considerados se basan en la oferta superficial, no obstante que la
principal fuente de abastecimiento de la zona corresponde al agua subterránea. Así las
cosas, se encuentran condiciones “altas” a “muy altas” de presión por demanda
(IUA), por contaminación y vulnerabilidad al desabastecimiento (exceptuando
Providencia).
Los anteriores fenómenos se derivan principalmente de la baja regulación, alta presión sobre el
recurso, usos del sector agrícola y pecuario, niveles de contaminación y variabilidad de la oferta
hídrica.
2.2.2 Ecosistemas
La Región cuenta con:
i) 1,76 millones de hectáreas de bosque estable, humedales y ciénagas de alta
productividad hidrobiológica y potencial productivo, agropecuario y forestal,
ii) 2 reservas de la biósfera [Sierra Nevada de Santa Marta y Ciénaga Grande de
Santa Marta].
iii) Zonas ambientales y de alta diversidad biológica como los sistemas de ciénagas
de La Mojana y el sistema de humedales de la Depresión Momposina.
52
iv) El Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Reserva de Biósfera
Seaflower por la Unesco, y la delimitación de una porción significativa de su
territorio como Área Marina Protegida por parte del Gobierno nacional. En
Providencia se encuentra además el Parque Nacional Natural Old Providence y
Mcbean Lagoon.
Esta riqueza natural se encuentra altamente expuesta a distintas amenazas provenientes de
las actividades humanas, principalmente por cuenta de la presión del sobrepastoreo, la
deforestación, algunos procesos naturales y la minería artesanal, ilegal e industrial.
El Caribe concentra el 83 % de la desertificación clasificada como “muy alta” y “alta” del
país, equivalente al 24,1 % de su territorio. Los aumentos en la variabilidad climática [y,
consecuentemente en el nivel del mar] ha generado una alta erosión costera, encontrándose
afectadas cerca del 25% de las playas (Invemar, 2013 p. 37).
La exposición a este fenómeno implica adoptar medidas de adaptación y mitigación en los
distintos procesos de ordenamiento y desarrollo.
2.2.3 Estructura ecológica principal
La región caribe tiene un mosaico de ecosistemas terrestres y acuáticos, heterogéneos por
su clima, hidrología y topografía climáticos, hidrológicos. El ambiente terrestre va desde bosques
densos, hasta pastizales y matorrales semidesérticos; los acuáticos comprenden las aguas
corrientes o fluviales y los cuerpos de agua.
2.2.3.1 Selva húmeda tropical
Este ecosistema, se encuentra presente en algunas zonas bajas [de 0 a 1.000 msnm],
cálidas y húmedas, del piedemonte del flanco norte de la Sierra Nevada de Santa Marta, en el
bajo río Atrato y en la serranía del Darién.
53
En la selva húmeda tropical rara vez se encuentran especies dominantes de árboles, pero
las familias de las leguminosas [guamos, chochos] y las moráceas o higuerones son por lo
general las mejor representadas. También abundan las anonáceas [familia de los guanábanos],
caobos, guayacanes, miristicáceas [familia de la nuez moscada], palmas, sapotáceas [sapotes,
árbol del chicle], lauráceas [familia del aguacate] y algunas ceibas.
La selva húmeda tropical alberga un sinnúmero de animales, especialmente insectos,
arañas y ciempiés, muchos de los cuales adoptan formas y coloraciones para camuflarse con el
entorno, o para advertir y confundir a sus enemigos imitando a otras especies que son
ponzoñosas o de mal sabor.
Entre las aves que alberga se encuentran guacamayas, loros, tucanes, azulejos, petirrojos,
colibríes, hormigueros, búhos y águilas. En lo que atiene a mamíferos, la mayor cantidad de
especies pertenece al grupo de murciélagos, osos perezosos, martejas, ardillas, puerco espines y
marsupiales
2.2.3.2 Bosque seco tropical
El bosque seco tropical es la formación boscosa más característica de toda la región
caribeña. Su desarrollo está relacionado con la marcada estacionalidad de las lluvias que
caracteriza la mitad septentrional, especialmente por el prolongado periodo seco que se presenta
en los primeros meses del año, cuando, además, los fuertes vientos alisios tienen un efecto
secante sobre el suelo y la vegetación.
Amplias áreas de la planicie costera, incluyendo las partes bajas de los valles de los ríos
Magdalena, Cesar, Sinú y San Jorge, estaban originalmente cubiertas por bosques secos, al igual
que el sur de la península de La Guajira, los piedemontes de los flancos suroriente y suroccidente
de la Sierra Nevada de Santa Marta, las islas costeras y el archipiélago de San Andrés y
Providencia. Sin embargo, de su cobertura original solo se conserva menos del 5% disperso por
54
algunos relictos de los alrededores de la Sierra Nevada de Santa Marta, los Montes de María y la
isla de Providencia.
La riqueza original de especies arbóreas de madera dura y fina, idóneas para la
construcción de viviendas, muebles, utensilios y embarcaciones, así como de cortezas y bejucos
para obtención de fibras y colorantes, sumados a los buenos suelos generados por la acumulación
de hojarasca y materia orgánica, aptos para las actividades agrícolas y ganaderas, fueron los
motivos para que grandes extensiones de bosque seco se transforman en potreros y campos de
cultivo.
2.2.3.3 Bosque bajo denso
Sobre la planicie de la península de La Guajira, en su parte septentrional se levanta, hasta
más de 800 msnm, la serranía de La Macuira. El flanco nororiental de este promontorio
montañoso enfrenta los vientos Alisios que se han saturado de humedad en su recorrido sobre el
mar Caribe; al ser obligados a remontar las laderas de la serranía, el aire se enfría y condensa y
da lugar a la formación de una densa neblina que invade las partes medias y altas de las
montañas. Las finísimas gotas de agua que forman la neblina propician el desarrollo de un
enclave ecológico muy particular y único, pues las plantas epífitas recogen el agua directamente
del aire hasta quedar empapadas y luego el líquido escurre hasta el suelo y lo penetra, para que la
humedad sea aprovechada por una variedad de pequeños árboles, arbustos y hierbas que hacen
de esta formación una isla con vegetación exuberante en medio de un amplio desierto.
2.2.3.4 Bosques de montaña y páramo
Los bosques montanos del Caribe colombiano se restringen a las zonas de altitud media
de la Sierra Nevada de Santa Marta y comparten muchas características con la selva húmeda
tropical, especialmente entre los 1.000 y 2.000 msnm, pero sus árboles tienen menor envergadura
y el grupo de las palmas suele ser el dominante. El estrato arbóreo está generalmente compuesto
por cedros, guácimos, yarumos y guayacanes, mientras que en los estratos bajos abundan las
heliconias y las palmas.
55
A medida que se asciende sobre los flancos de la Sierra, las diferencias florísticas y
estructurales con la selva tropical se acentúan. En la parte más alta de la Sierra, por encima de
3.200 m, donde la temperatura media no sobrepasa los 8 ºC, desaparece el estrato arbóreo,
aunque de manera dispersa crecen arbustos como el romero y la cola de pavo y el paisaje es
dominado por pastizales y pajonales, que marcan el inicio del páramo.
El páramo típico, entre 3.400 y 4.300 msnm, se caracteriza por la predominancia de
gramíneas que crecen en forma de macolla, hierbas rastreras, frailejones y otras plantas. Los
frailejones constituyen quizás la vegetación más emblemática de los páramos; en la Sierra
Nevada de Santa Marta.
Por encima de los 4.300 msnm, está el superpáramo, zona abandonada en tiempos
relativamente recientes por los glaciares o cubierta en puntos específicos por hielo, donde
desaparece gran parte de la vegetación; solamente unas pocas especies, como el árnica, el rabo
de diablo y algunos musgos y líquenes, especialmente adaptadas para soportar las difíciles
condiciones que imponen el clima y la deficiencia de nutrientes en el suelo, crecen al abrigo de
los afloramientos rocosos. Por encima de 4.800 a 5.000 msnm, el suelo está parcial o
permanentemente cubierto de nieve o hielo y solo ocasionalmente, en grietas abrigadas, crecen
ciertos musgos y hierbas rasantes.
Los bosques de montaña y páramos de la Sierra Nevada de Santa Marta se destacan por
su gran diversidad y endemismo de especies, debido al aislamiento geográfico del macizo con
respecto al sistema montañoso de las cordilleras.
2.2.3.5 Pastizales y sabanas
En las planicies del Caribe también existen sabanas que ocupaban originalmente algunas
áreas en la planicie colinada de los departamentos de Bolívar, Sucre y Córdoba, pero han sufrido
una profunda transformación por el uso agropecuario y en muchas partes la deforestación del
bosque seco tropical y los potreros abandonados han dado lugar a pastizales cuyo aspecto y
56
composición se asemeja al de las sabanas. Hoy en día, estos pastizales se distribuyen por casi
toda la planicie costera, intercalados con bosques secos y humedales.
2.2.3.6 Matorral espinoso y desierto
En la zona costera del extremo septentrional de la península de La Guajira, región que
menos precipitaciones recibe en Colombia, el déficit de agua y el efecto de los fuertes y
persistentes vientos propician la formación de campos de médanos o dunas y de condiciones de
extrema aridez, donde muy pocas plantas son capaces de colonizar el sustrato inestable y de
prosperar prácticamente en ausencia de agua.
Dadas las condiciones adversas y a veces extremas en estas áreas, la fauna que allí habita
es menos diversa que en los ecosistemas boscosos, pero posee varios elementos endémicos,
principalmente aves, como el vistoso cardenal guajiro y la paloma de ala blanca.
Entre los mamíferos se destaca por la cantidad de especies el grupo de los murciélagos y, aunque
más escasos, se encuentran conejos, venados, zainos, zarigüeyas, osos hormigueros, armadillos y
varias especies de ratones. Particularmente diverso es el grupo de los reptiles, representado por
varias especies de gecos, lagartijas y lagartos, entre ellas la iguana y el lobo pollero, así como de
serpientes, incluyendo verdaderas y falsas corales, boa, cascabel, cuatronarices y algunas
especies arborícolas.
2.2.4 Potencial energético
En Colombia, la obtención de energía primaria proviene mayoritariamente del recurso
hídrico [por su abundancia en las zonas del interior] y, en menores cantidades, de combustibles
fósiles [petróleo, gas y carbón], cuyas reservas están en proceso de agotamiento.
Las energías renovables se definen como aquellas que aprovechan directamente los recursos
inagotables, como son la energía solar, la eólica, hidráulica. la biomasa (madera y plantas) o el
calor interior de la tierra. En este sentido, el país en general y la región Caribe en particular, tiene
un gran potencial en la generación de este tipo de energías por su privilegiada posición
geográfica.
57
De acuerdo con el Atlas de radiación solar y el Atlas de viento y energía eólica [que
presentan el valor promedio diario de radiación solar global, brillo y radiación ultravioleta solar
que incide sobre una superficie plana por m2 y determinan la velocidad y dirección del viento,
respectivamente] en la Región Caribe existe el mayor potencial para el desarrollo de este tipo de
energías. “En general, Colombia tiene un buen potencial energético solar en todo el territorio,
con un promedio diario multianual cercano a 4,5 kWh/m2 (destacándose la península de La
Guajira, con un valor promedio de 6,0 kWh/m2 y la Orinoquia, con un valor un poco menor),
propicio para un adecuado aprovechamiento.”
Las penínsulas de la Guajira y Paraguaná son barridas casi todo el año por los vientos
alisios que soplan desde el mar Caribe con rumbo nordeste suroeste. En la Alta Guajira,
Empresas Públicas de Medellín (EPM) puso en funcionamiento el primer parque eólico,
Jepirachí, con 15 aerogeneradores que aportan 19,5 megavatios al Sistema Interconectado
Nacional (SIN). Esta y otras empresas se encuentran interesadas en continuar construyendo
proyectos de este tipo.
2.2.5 Cambio climático25
Los fenómenos del cambio climático [que se presentan cada vez con mayor intensidad
tienen importantes efectos en los ecosistemas] y amenazan de manera imprevisible la
sostenibilidad ambiental, social y económica. Por lo anterior, es imperativo promover el
ordenamiento de los usos del territorio e incorporar la protección, conservación y restauración de
los ecosistemas marinos, costeros y terrestres del Caribe, para fomentar la adaptación, el
bienestar y la calidad de vida de la población.
Las estrategias propuestas para cumplir este objetivo buscan lograr un desarrollo
económico sostenible en el Caribe colombiano, y reducir el nivel de riesgo de los fenómenos
naturales a los que está expuesta la población en este territorio. Para lograrlo el Gobierno
Naional ha planteado: i) mitigar el riesgo ante sequías e inundaciones en las zonas más
25 Bases PND 2014-2018
58
vulnerables; ii) contribuir a la recuperación de especies pesqueras de importancia económica y a
la ordenación de la actividad pesquera en la cuenca del Magdalena; iii) conservar el flujo de
servicios ecosistémicos; iv) ordenar el territorio marino, costero e insular y; v) buscar la
aplicación de algunas de las líneas estratégicas e instrumentos establecidos por la Política
Nacional de Cambio Climático (PNCC).
Se han emprendido acciones para mitigar el riesgo ante inundaciones en las zonas más
vulnerables de la región, en particular en el área de La Mojana; en este sentido, se ha
desarrollado una estrategia que comprende la ejecución del plan de acción de La Mojana por el
Fondo de Adaptación. Dicho Plan tiene como propósito reducir el riesgo por inundación en 11
municipios, mediante el manejo del recurso hídrico a través de la adopción de medidas
estructurales y no estructurales.
Así mismo, la acción para lograr la adaptación al cambio climático se realizó con el
acompañamiento del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) en la formulación
y puesta en marcha de los planes de cambio climático departamentales, que incluyen acciones a
realizar por parte de los gobiernos locales con el fin de mejorar la adaptación del territorio ante
los cambios ambientales, así como acciones para el manejo de los desastres.
La protección de los ecosistemas de la región se orienta a garantizar la adecuada gestión y
manejo integrado de todos los ecosistemas de la región Caribe, tanto terrestres como marinos e
insulares y con visión de adaptación al cambio climático; este esfuerzo debe realizarse en
conjunto con el Instituto Humboldt, el MADS, el Fondo de Adaptación, Parques Nacionales
Naturales, los gobiernos locales y las autoridades ambientales locales.
La apuesta en la conservación de los recursos marinos en la costa del país se refleja en la
declaración del área protegida de Bahía Portete en el departamento de La Guajira. La protección
de estas zonas permite la conservación y regeneración de los servicios ecosistemas que ahí se
provisionan [regulación hídrica, aprovechamiento pesquero, aprovechamiento forestal, atributos
paisajísticos y turísticos entre otros], indispensables para el mantenimiento de los procesos
socioecológicos que allí ocurren.
59
Lo anterior se encuentra acompañado por estrategias lideradas por el MADS quien
gestionará la generación de conocimiento de la oferta ambiental del territorio y definirá los
mecanismos de implementación en articulación con las autoridades ambientales, quienes serán el
vínculo principal para asegurar la acción conjunta en el territorio de la autoridad, de los
municipios y los usuarios de los ecosistemas de la región.
Debe prestarse especial atención a la gestión integral de los páramos, los cuales permiten
la regulación hídrica principalmente en el área de influencia de la Sierra Nevada de Santa Marta,
así como de otros ecosistemas estratégicos.
2.2.6 Ordenar el territorio marino, costero e insular
El uso adecuado y el conocimiento de los procesos de degradación de las zonas costeras y
playas de la región Caribe son una prioridad para el Gobierno Nacional. En este sentido, las
acciones para el ordenamiento de las unidades ambientales costeras (POMIUAC) en cabeza del
MADS, permitirán un efectivo desarrollo de las actividades productivas de manera sostenible
garantizando la conservación de las playas y costas, así como la calidad de las aguas marinas.
Estas acciones requieren de mejorar el conocimiento de la erosión costera, identificando
la velocidad de afectación, así como sus impactos en las actividades económicas de la región, así
mismo, el planteamiento del Plan Maestro de Erosión costera a cargo de MADS brindará los
insumos para generar las estrategias entre las administraciones locales para enfrentar el
fenómeno.
La apuesta en la conservación de los recursos marinos en las zonas insulares y la costa del
país, se reflejan en las áreas de protección y la declaración de la zona en bahía Portete. Este tipo
de acciones permiten la conservación y regeneración de los servicios ecosistémicos que ahí se
provisionan [regulación hídrica, aprovechamiento pesquero, aprovechamiento forestal, atributos
paisajísticos y turísticos entre otros], indispensables para el mantenimiento de los procesos
socioecológicos que allí ocurren.
60
En lo que atiene al tema ambiental, es necesario formular estrategias efectivas que respondan a
problemáticas como: i) Afectación de la calidad, cantidad y disponibilidad del recurso hídrico, ii)
Pérdida de la biodiversidad, iii) Alta vulnerabilidad y riesgos de desastre asociados a los efectos
del cambio climático, iv) Definiciones de proceso de formación e información ambiental para la
implementación de política pública relacionada, v) Disminución de los ingresos de la actividad
agropecuaria y, vi) Provisión de agua potable y saneamiento básico.
2.3. Perfil socioeconómico
2.3.1 Antecedentes
Aunque en la última década los departamentos de la costa Caribe colombiana han tenido
progresos notables en materia de crecimiento económico, educación, infraestructura, cobertura
de servicios públicos y comunicaciones, aún los 8 departamentos de la región tienen uno de los
PIB per cápita más bajos del país26, 4 mil dólares a precios de hoy, mientras que el promedio
nacional en el 2016 fue de 4 mil 650 dólares y la región Centro Oriente, constituida por Bogotá,
Cundinamarca, Boyacá y Santander tiene un PIB per cápita de 6 mil dólares. Es decir, el PIB per
cápita de esta región equivale al 85% del país, y los indicadores económicos y sociales aún
siguen estando muy rezagados.
Sucre tuvo en el 2016, por ejemplo, un PIB per cápita que apenas alcanzó a ser el 25%
del de Santander, una disparidad intrarregional e interregional que ubica a Colombia como el
país con el octavo nivel más alto de desigualdad regional en el PIB per cápita. Comparado con
miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y los países
no miembros seleccionados alcanza una desigualdad regional que es 42 veces mayor que la de
Australia y más de 5 veces la de Canadá o Estados Unidos.27
26 DANE, Cuentas nacionales departamentales. PIB total habitante preliminar 2016. 27 Ibídem.
61
Un rezago socioeconómico considerable que hunde sus raíces en los comienzos del siglo
XX, como lo sostiene Adolfo Meisel28. Hasta comienzos del siglo pasado sus niveles de
desarrollo eran similares o, en el peor de los casos, ligeramente inferiores a los del resto del país,
por lo que no era percibida como la región más pobre del país.
La clave de la ventaja comparativa en materia de transporte que tuvo la costa hasta los
primeros años de este siglo fue el agua, toda vez que a comienzos del siglo XX cuando Colombia
comenzó a exportar productos agrícolas en los cuales la razón peso-valor era elevada el
transporte por el río Magdalena, que constituía la columna vertebral de las comunicaciones
nacionales, se convirtió en un factor clave en la reducción de los costos finales, lo que explica el
éxito portuario inicial de Barranquilla, aunque las inversiones que se realizaron a partir de la
década de 1920, primero en ferrocarriles y luego en carreteras, cambiaron por completo esta
situación.29
Fue así como el empuje de la ciudad y el área de influencia se fue enfriando durante 1940
y 1950, después de la pérdida del liderazgo portuario como consecuencia del decaimiento del río
Magdalena y el surgimiento del puerto de Buenaventura, que se vio favorecido por el desarrollo
de la infraestructura vial que conectó las regiones cafeteras con este último puerto y la apertura
del canal de Panamá. De tal modo que hacia 1947, por ejemplo, el 68,3% de la carga nacional se
movilizaba por carreteras y ferrocarriles, mientras que por los ríos solamente se transportaba el
28,5%. La mayor parte de las inversiones en ferrocarriles y carreteras en las décadas de 1920,
1930 y 1940, se realizó en la zona andina del país, con exclusión de la costa Caribe30.
Otro de los factores que explica el rezago económico de la Costa en el siglo XX son los
efectos macroeconómicos de la expansión cafetera de la primera mitad del siglo XX que por la
vía de la revaluación del peso generó un fenómeno de enfermedad holandesa que le quitó
competitividad a las exportaciones diferentes a las del café como el caso del banano, que se
28 Meisel Roca, Adolfo, ¿Por qué perdió la Costa Caribe en el siglo XX? y otros ensayos. Colección Historia
Económica del Siglo XX. Banco de la República, 2009. 29 Bonet, Jaime, Desindustrialización y terciarización espuria en el Departamento del Atlántico, 1990 – 2005, en
Meisel Roca, Adolfo, ¿Por qué perdió la Costa Caribe en el siglo XX? y otros ensayos. Colección Historia
Económica del Siglo XX. Banco de la República, 2009. 30 Ibídem
62
producía en el departamento del Magdalena y que no fue sino el caso más dramático del
retroceso exportador costeño31. Un auge exportador cafetero que redefinió las ventajas
comparativas regionales y llevó a la que llevó a que la costa Caribe se especializara en la
producción de ganado vacuno para el mercado interno.
La etapa más exitosa del sector exportador en toda la historia económica de Colombia
que llevó a la redefinición de las redes de transporte nacionales en las décadas de 1920 y 1930
que propició un proceso muy claro de convergencia interdepartamental e interregional32,
paradójicamente no benefició a la Costa Caribe que en cierta forma quedó “desintegrada” y mal
comunicada del país dentro del nuevo sistema de transporte surgido entre 1920 y 1960, aunque
también la alta tasa de crecimiento demográfico de la región Caribe a lo largo del siglo XX
limitaron sus posibilidades de crecimiento económico.
Hacia 1960 se puede señalar que finalizó el proceso de convergencia regional y hasta
1995 se dieron varios factores que contribuyeron de nuevo al incremento en las disparidades
regionales. Entre tales factores se incluye los efectos de las políticas para el fomento de la
industrialización por sustitución de importaciones que tenían claros sesgos a favor de las áreas
urbanas e industriales que terminaron por discriminar a las regiones más pobres del país, la
vertiginosa expansión que ha tenido el Estado colombiano en los últimos 50 años y la
consolidación de Bogotá como la gran metrópoli colombiana, pues, por ejemplo, mientras su
economía en 1960 representaba el 13,9% del PIB nacional en 1995 esa participación se había
elevado al 23,6%y que en 2016 alcanzó el 25,7%33.
Adicionalmente, el secular declive económico relativo de los departamentos de la costa
Caribe coincidió en las últimas décadas del siglo pasado con un proceso de desindustrialización
de la economía colombiana34 que en el caso del Atlántico observó una caída de la participación
de la industria en el PIB departamental desde el 28% en 1990 al 20% en 2002, aunque el caso de
31 Meisel Roca, Adolfo, ¿Por qué perdió la Costa Caribe en el siglo XX? y otros ensayos. Colección Historia
Económica del Siglo XX. Banco de la República, 2009. 32 Bonet, Jaime, y Meisel Roca, Adolfo, Las disparidades económicas regionales, 1926-1950. Revista Territorios,
universidad del Rosario, núm. 3, 2000. 33 DANE, Cuentas nacionales departamentales. PIB total habitante preliminar 2016. 34 ANIF, La desindustrialización en Colombia. Análisis cuantitativo de sus determinantes, Sergio Clavijo, Alejandro
Vera, Alejandro Fandiño, Bogotá, noviembre de 2012.
63
Bolívar fue la excepción porque experimentó un proceso de recuperación industrial a partir de
1998 hasta alcanzar niveles cercanos al 3,8% a comienzos de los años 2000 y de 4,2 en el 201635.
Dicho resultado ha ocasionado que Bolívar haya igualado al Atlántico como el primer
departamento industrial costeño y en algunos años recientes lo haya sobrepasado, aunque la casi
totalidad de la producción industrial del departamento se concentra en Cartagena,
específicamente en el complejo industrial de Mamonal36.
Una muestra del declive económico relativo que tuvo la región de la costa Caribe durante
el siglo XX lo ha constituido La Guajira, la que tenía 1975 un ingreso bruto per cápita que
apenas alcanzaba a ser el 13,6% del de Bogotá37, aunque a mediados de la década de 1980, con
las exportaciones de carbón de las minas de El Cerrejón, la economía del departamento tuvo una
enorme transformación en cuanto a que su actividad principal pasó a ser la minería.
Ante el gigantismo del enclave minero de El Cerrejón, que en el 2004 jalonaba la minería
del departamento a representar el 51,6% de su PIB, todos los demás sectores económicos pasaron
a tener una contribución más o menos marginal dentro del total, entre ellos el agropecuario que
solo representaba el 7,8% del PIB en el mismo año. Como resultado, el PIB per cápita de La
Guajira pasó de equivaler al 63,0% del PIB per cápita nacional en 1980, al 108,0% en el 2004,
aunque eso no se reflejó en un mejoramiento sustancial de las condiciones económicas de su
población. Buena parte del fenómeno de los comportamientos positivos recientes en el Caribe
han estado estrechamente ligados al desarrollo minero de Cesar, Córdoba y Guajira, sector que
tiene encadenamientos limitados, hacia atrás y hacia delante, con el resto de los sectores
productivos y con pocos eslabonamientos con la economía regional.
Una notable excepción al panorama poco alentador de los indicadores de los
departamentos de la Costa entre el periodo de 1960 a 1980 había sido el Cesar gracias a la
bonanza algodonera de las décadas de 1960 y 1970 que tuvo efectos muy positivos con el
35 DANE, Resultados generales del Producto Interno Bruto departamental de 2016, Bogotá, junio de 2017. 36 Pérez V., Gerson Javier, Bolívar: industrial, agropecuario y turístico en Meisel, Adolfo, Las economías
departamentales del Caribe continental colombiano. Colección de Economía Regional. Banco de la República,
Cartagena, 2007. 37 Meisel Roca, Adolfo, La Guajira y el mito de las regalías redentoras en Meisel Roca, Adolfo, Las economías
departamentales del Caribe continental colombiano. Colección de Economía Regional. Banco de la República,
Cartagena, 2007.
64
fortalecimiento de encadenamientos productivos y de una clase media alrededor del algodón y
que facilitó que el departamento fuera considerado como un modelo de gestión.
Infortunadamente, durante los años 1977-1978 los precios internacionales del algodón se
vinieron abajo y nunca más se recuperaron, en tanto que productores no pudieron contrarrestar la
caída de los precios con mejoras en la productividad a efectos de sostener la rentabilidad
percibida por lo que los logros de otras épocas se desvanecieron38.
Aunque los indicadores del regular desempeño de la actividad económica de los años
posteriores no fueron tan dramáticos gracias a la aparición de la economía del carbón a mediados
de la década de los 80, la aparición de actores armados al margen de la ley le impidió al
departamento avanzar en mejores condiciones, ello sumado a los pocos esperanzadores
pronósticos de su precio para los próximos años, y que al sustraer las cifras del sector minero, los
resultados no son tan alentadores como una revisión preliminar de los datos sugeriría.
2.3.2 Condiciones recientes
La base económica de la región Caribe es muy variada. Por un lado, están los
departamentos cuyas capitales son importantes puertos marítimos como Cartagena, Barranquilla
y Santa Marta, también industriales en los dos primeros casos, que irrigan la economía de
Bolívar, Atlántico y Magdalena, luego los departamentos mineros de Cesar, La Guajira y
Córdoba, y por otro lado están los departamentos principalmente ganaderos, como Córdoba y
Sucre, cuyos indicadores sociales son de los más rezagados del país.
No obstante, su economía se encuentra poco integrada, pues es casi nulo el comercio
entre departamentos como Córdoba y La Guajira, mientras en los demás casos la situación no es
muy diferente. Si, como lo hemos notado, en Colombia existe una alta disparidad interregional
en los departamentos de la Región Caribe también hay una alta disparidad intrarregional. Tal
fenómeno se evidencia en que los grados de pobreza están directamente relacionados con la
distancia que tienen los municipios con el principal centro urbano, por ejemplo Barranquilla, y si
38 Gamarra Vergara, José, La economía del Cesar después del algodón en Meisel, Adolfo, Las economías
departamentales del Caribe continental colombiano. Colección de Economía Regional. Banco de la República,
Cartagena, 2007.
65
los factores de aglomeración son el principal determinante de la inversión industrial en
Colombia, las regiones rezagadas tendrán pocas oportunidades de desarrollar una estructura
industrial propia.39
Un factor adicional característico de la economía regional es el todavía escaso vínculo de
su industria con mercados externos, pues la industria de sus departamentos continúa orientada a
la producción para el mercado doméstico, aún a pesar de su estratégica posición geográfica para
el comercio internacional, lo que obligaría a pensar que un crecimiento sostenido sólo sería
posible en la medida en que la economía se inserte a los mercados mundiales. En ese contexto,
las actividades agropecuarias e industriales han perdido peso relativo en las dos últimas décadas,
en consonancia con la evolución económica del país40, en tanto que la minería y los servicios han
registrado un crecimiento significativo que les ha permitido ganar un mayor peso en la economía
regional.
La región Caribe representa el 11,6% del territorio nacional, en el que está asentado el
21,4% del total de la población nacional y el 15,3% del producto interno bruto (PIB) del país
conforme a los datos de 2016, lo que contiene un comportamiento reciente relativamente
positivo, en especial de departamentos como Bolívar con el 11,4% de crecimiento del PIB, en
particular por la apertura de Reficar, Atlántico con 4,1% y San Andrés con el 3,6% frente a un
crecimiento de 2% del país.41 El crecimiento del PIB en la última década creció un promedio de
3,9%, una tasa anual levemente inferior al 4,1% registrado en el orden nacional. Por la falta de
encadenamientos de algunos sectores productivos, el significativo crecimiento no contribuyó a
disminuir la pobreza suficientemente, puesto que el 65,2% de la población de la región todavía
esta privada de algunos de los servicios que mide el índice de pobreza multidimensional. 42
39 Bonet, Jame, Desindustrialización y tercerización espuria en el departamento del Atlántico, 1990 – 2005, en
Meisel Roca, Adolfo, ¿Por qué perdió la Costa Caribe en el siglo XX? y otros ensayos. Colección Historia
Económica del Siglo XX. Banco de la República, 2009. 40 ANIF, La desindustrialización en Colombia. Análisis cuantitativo de sus determinantes, Sergio Clavijo, Alejandro
Vera, Alejandro Fandiño, Bogotá, noviembre de 2012. 41 DANE, Resultados generales del Producto Interno Bruto departamental de 2016, Bogotá, junio de 2017. 42 Banco de la República, Composición de la economía de la región Caribe de Colombia, María Aguilera Díaz, Yuri
Reina Aranza, Antonio Orozco Gallo, Javier Yabrudy Vega, Rosemary Barcos Robles, Ensayos Sobre Economía
Regional -ESER- Núm. 53, 2013, sección de Estudios Económicos de Sucursales - Centros Regionales, del
Departamento Técnico y de Información Económica-DTIE-, marzo de 2013.
66
Sin embargo, de acuerdo a las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-201843, la
región Caribe ha avanzado en la lucha contra la pobreza de manera sostenida, toda vez que entre
2010-2013 la pobreza monetaria en la región se redujo en 10 puntos porcentuales, pasando de
53,8 % a 43,5 %, mientras que la pobreza extrema se redujo de 18,9 % a un 12,5 %, a pesar de
que todavía una de cada tres personas vive en condición de pobreza, de modo que el promedio
regional sigue estando por encima del nacional, pues la velocidad con la que el Caribe reduce sus
índices es menor que la velocidad promedio del país en su conjunto.
Ahora bien, la contribución del Caribe al PIB nacional se ha mantenido entre el 15,0% y
18,0%, siendo los mejores años los correspondientes al periodo 1961-1970, cuando el Caribe fue
la región con mayor participación promedio anual, mientras que en las décadas posteriores
estuvo entre el segundo y cuarto lugar en relación a otras regiones. Por departamentos, los de
mayor participación en el PIB nacional han sido Atlántico y Bolívar, ambos logrando su más alta
contribución en la década de 1971-1980 con 5,2% y 4,0%, aunque Bolívar el año pasado
sobrepasó esa cota histórica.44
En el periodo 2001-2010, la composición económica de la región Caribe estuvo
determinada en un 48,4% por el sector terciario, 22,3% por el secundario, 21,1% por el primario
y 8,3% por derechos e impuestos. El sector secundario fue el que presentó la mayor dinámica de
crecimiento con 4,7% promedio anual seguido del terciario con 4,5% y el primario con 3,5%. En
general, se observa que el mejor desempeño mostrado por la región estuvo estrechamente
relacionado con dos sectores específicos, el industrial (de los departamentos de Atlántico y
Bolívar) y el minero (en los departamentos de Cesar, Córdoba y La Guajira).
2.3.3 Los retos en el cierre de brechas para la Región Caribe
43 Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Todos por un nuevo
país: paz, equidad y educación, noviembre de 2014 44 Banco de la República, Composición de la economía de la región Caribe de Colombia, María Aguilera Díaz, Yuri
Reina Aranza, Antonio Orozco Gallo, Javier Yabrudy Vega, Rosemary Barcos Robles, Ensayos Sobre Economía
Regional -ESER- Núm. 53, 2013, sección de Estudios Económicos de Sucursales - Centros Regionales, del
Departamento Técnico y de Información Económica-DTIE-, marzo de 2013.
67
La región Caribe, conformada por 196 municipios localizados en los 8 departamentos,
presenta importantes contrastes en las capacidades y el desarrollo de las entidades territoriales.
Las capitales de los departamentos de Bolívar, Magdalena y Atlántico cuentan con los mejores
entornos de desarrollo de la región, donde de acuerdo con la metodología de tipologías
municipales y departamentales de desarrollo definida por el DNP, se pueden clasificar en tres
entornos de desarrollo: robusto, intermedio y temprano.
En adición, el 3% de los municipios de la región Caribe tiene un entorno robusto, más de
la mitad tiene un entorno de desarrollo intermedio (55%) y una proporción significativa (42%)
cuenta con un entorno de desarrollo temprano, lo que confirma la necesidad de contar con un
enfoque de cierre de brechas que permita un desarrollo más inclusivo y homogéneo en la región.
Se ha evidenciado desigualdades significativas en cobertura de educación media, toda vez
que el 73,6 % de los municipios de la Región se ubican por debajo de su referente más cercano
(145 de 197 municipios), una desigualdad que se observa con mayor fuerza en el departamento
de La Guajira, donde la cobertura bruta en educación media es de 43,91 % y la cobertura neta es
de 19,95 %, cifras considerablemente menores al promedio nacional, el cual se ubica en 100,80
%, y 87,55 %, respectivamente (MEN, 2013).
68
Ahora bien, para que la región Caribe pueda avanzar en el cierre de estas brechas debe
hacer mayores esfuerzos que el agregado nacional, en especial en indicadores tales como
ingresos tributarios per cápita y como porcentaje de los ingresos totales, analfabetismo, déficit de
vivienda cualitativo y resultados de la prueba SABER 11, y así forjar velocidades de desarrollo
más homogéneas tanto entre regiones como entre municipios.
Mientras que a nivel nacional el 54% de los municipios tiene brechas en ocho o más de
las diez analizadas y el 60% de los municipios requiere de un esfuerzo integral alto y medio alto
para el cierre de brechas socioeconómicas, el 74% de los municipios de la región Caribe debe
realizar un esfuerzo integral alto y medio alto.
Por niveles de esfuerzos, en los departamentos de Magdalena, Bolívar y Córdoba más del
80% de los municipios requieren de un esfuerzo integral alto o medio alto para cerrar las brechas
en los indicadores seleccionados, en tanto que en San Andrés y Cesar el 50% y 52% de los
municipios, respectivamente, requieren de este mismo nivel de esfuerzo.
Las condiciones no son mejores respecto de la cobertura en acueducto y alcantarillado, ya
que el Caribe presenta un rezago respecto al total nacional de 7,7 y 16,3 puntos porcentuales,
respectivamente, atraso que es aún mayor en zonas rurales y dispersas, donde la diferencia para
acueducto se ubica en 17 pp.
A nivel departamental, Bolívar registra una mayor proporción de municipios con más de
ocho variables con brechas por cerrar, seguido por Córdoba y Magdalena. Por su parte, San
Andrés y La Guajira tienen la menor proporción de municipios con brechas en ocho o más
variables.
2.4. Conectividad
2.4.1 Conectividad física
69
Colombia cuenta con un sistema de vías que se organizan en torno a troncales y
transversales, las primeras son las recorren el país de sur a norte y transversales que son las que
lo cruzan de este a oeste. La troncal Occidental Ruta 25, conecta Ecuador con y llega al Caribe al
departamento de Cordoba, pasando por Cali y Medellín dos de las ciudades económicas más
importantes del país. Y por último esta ruta acaba conectando Sincelejo con Barranquilla. La ruta
45, oriental recorre el valle del río Magdalena desde Neiva hasta Santa Marta, pasando por
Honda, La Dorada y Barrancabermeja, Esta ruta puede ser muy importante, cuando se recupere
la navegabilidad del río Magdalena y se pueda dar un transporte intermodal fluvial y por
carretera. En paralelo a esta se encuentra la ruta 45, la cual conecta Bogotá y llega hasta San
Alberto (en el extremo sur, del departamento de Cesar), pasando por Girón y Bucaramanga. Esta
ruta conecta con la ciudad más importante del país, Bogotá y con un buen sistema de red de
carreteras puede ser una gran ventaja para la costa Caribe, por su localización. Estas dos rutas,
conectan la costa Atlántica y las ciudades del centro del país (ANI, 2012).
La transversal del Caribe, Ruta 90, recorre toda la costa desde Maicao (Venezuela) hasta
Tolúviejo (Sucre), pasando por Riohacha y las tres ciudades más importantes de la costa Caribe
como son Santa Marta, Barranquilla y Cartagena. Por la ruta 90A vía del mar está duplicado el
tramo Barranquilla-Cartagena.
Entre sus regiones Colombia muestra una gran diversificación, los núcleos más
importantes del país están ubicados en la región Andina en el interior del país, los cuales son
Bogotá, Cali y Medellín los cuales representan el 75% del PIB (sin actividades de minería). La
gran distancia entre las áreas de producción y los principales puertos del país, y la mala
infraestructura del país hace que los productos sean menos competitivos.
La costa Caribe por su parte, tiene un potencial para las empresas extranjeras y
nacionales, dada su cercanía a EEUU, el canal de Panamá y la posibilidad de exportar hacia
Europa. Y con una mayor integración en mercados extranjeros y una mejor infraestructura de
transporte y comunicaciones, hará que se fortalezcan los vínculos entre las diferentes regiones y
áreas urbanas.
70
Respecto al estado de las vías, entre grandes núcleos urbanos se dan graves problemas
por la insuficiencia de la capacidad vial, ya que muchas de estas carreteras distribuyen el tráfico
desde estas ciudades hasta los puertos de la costa, como también presenta deficiencias la ruta de
Santa Marta, Barranquilla y Cartagena. (ANI, 2012) (INVIAS, 2016)Otro inconveniente que
tiene la ruta que une Bogotá con los puertos de la costa caribe, Barranquilla y Cartagena es que
para llegar a estas ciudades hay que pasar por Santa Marta, lo que implica un mayor aumento del
trayecto, lo que conlleva un mayor costo y que el producto sea menos competitivo. La mejora de
estas carreteras haría más productivos y competitivos los productos del país. Por otro lado las
zonas centrales y meridionales de los departamentos del Caribe aparecen muy desconectadas.
En la red secundaria y terciaria, la mayoría de los trazados están sin asfaltar, lo que hace
que muchas vías cuando hay temporales desaparezcan y sobretodo en el caso de la red terciaria
que es muy poco confiable y con frecuencia no apto para vehículos pesados. Todo esto hace que
muchas zonas rurales carezcan de una accesibilidad garantizada, lo que conlleva un grave
perjuicio a la economía agrícola de esas zonas, puesto que tendrán dificultades, para garantizar
una seguridad, conseguir productos y precios competitivos y prestar servicios para la población.
Especialmente deficientes en este aspecto se encuentran las zonas meridionales de Córdoba,
Sucre, Bolívar, Magdalena y Cesar.
Pero la red principal de carreteras tampoco garantiza un buen funcionamiento de la red
vial, puesto que en muchos tramos de carretera es de calzada única y no el pavimento no es
firme. El no tener una doble calzada, es que al mínimo problema en la carretera se forma un gran
problema y una gran congestión del tráfico. La mayor parte de las concesiones realizadas han
incumplido los compromisos de realizar doble calzada, y aproximadamente el 30% de la red
principal está sin asfaltar.
71
Fuente: INVIAS (Instituto nacional de vías)
En las ilustraciones de la parte superior se puede observar como el estado de las vías
pavimentadas un 42% de las vías están en mal estado o regular. Y en el caso de las vías sin
pavimentar menos de un 10% están en buen o en muy buen estado (INVIAS, 2016).
Otro grave problema que tiene la red de vías, es que carecen de anillos de circunvalación
lo que obliga a cruzar el centro de las ciudades, lo que en primer lugar provoca un aumento del
tiempo del viaje, como que se produzca una gran congestión en los centros urbanos de estas
ciudades. El tiempo estimado para cruzar los centros urbanos de las ciudades más importantes
del caribe son muy elevados, como los 82 minutos en barranquilla, los 45 de Cartagena y en
torno a los 30 de Santa Marta. En Bogotá el tiempo estimado para el cruzar la ciudad es de 119
minutos. Por otra parte la falta de túneles y viaductos hace que los recorridos sean más largos, y
por tanto se pierde tiempo, competitividad y productividad. Según el estudio de obstáculos para
el desarrollo logístico elaborado por el DNP, en la mayor parte de la red principal la velocidad
media de los vehículos se sitúa en torno a los 30 km/h.
Así mismo, las ciudades no cuentan con un transporte colectivo eficiente o en algunos
casos una mala planificación, lo que hace que los centros urbanos de las ciudades presenten una
gran congestión. Santa Marta, Valledupar, Sincelejo o Montería presentan retrasos en las puestas
en marcha, la adquisición de predios y la erradicación del transporte ilegal. En cuanto a la
operación en Barranquilla sólo se moviliza el 18% de los usuarios estimados lo que lleva a la
insostenibilidad y cierre del servicio.
72
Respecto al modo de transporte de ferrocarril Colombia, solamente hay operando 1000
km de vías férreas entre tramos privados, concesionados y operados por INCO, de los más de
3400 km de vías existentes en el país. Actualmente, las vías férreas en la costa Caribe, son
utilizadas y mantenidas por empresas privadas para el transporte de carbón.
El transporte aéreo es el modo de transporte más desarrollado y el principal para la
conectividad en el país. El primer aeropuerto del país es El dorado en Bogotá, la capital del país,
siendo un punto importante de conectividad nacional e internacional, en este aeropuerto transitan
al año más de 18 millones de pasajeros. En el caso de la región Caribe el principal aeropuerto es
el de Cartagena, en el que transitan 3 millones de pasajeros al año, seguido del aeropuerto
Barranquilla (2 millones), San Andrés (1,3 millones) y Santa Marta (1,1 millones).
Igualmente, el aeropuerto Rafael Núñez de Cartagena es el que cuenta con más
conexiones internacionales Canadá (Montreal y Toronto), EEUU (Miami y New York), Costa
Rica, Panamá y Guayaquil), seguido por el de Barranquilla (Miami, Quito y Panamá).
Respecto a la conectividad de la costa Caribe con Bogotá, Medellín y Cali en este
momento se puede volar desde todos los aeropuertos de la Costa a Bogotá, a Medellín desde
Santa Marta, Barranquilla, Cartagena, Sincelejo, Montería y San Andrés y a Cali desde Santa
Marta, Cartagena y San Andrés. El corredor aéreo Bogotá-Cartagena es el tercer mayor del país
con 1,7 millones de pasajeros al año, seguido de Bogotá-Barranquilla con 1,2millones y Bogotá-
Santa Marta con 746.000 de pasajeros. El resto de ciudades de la costa caribe no superan los
500000 pasajeros al año. Montería y San Andrés también están conectados con Cartagena y
Barranquilla.
La costa Caribe y sus puertos son clave para la economía Colombiana y la integración en
los mercados internacionales. Por los puertos del Caribe se transporta más del 90% de todas las
exportaciones de Colombia y cerca del 70% de las importaciones. Los puertos más importantes
en carga de contenedor y carga general, son Cartagena, Buenaventura y Barranquilla
respectivamente. Pero santa Marta, Coveñas y Puerto Bolívar son los mayores de Colombia por
carga total.
73
El puerto de Cartagena es el puerto más importante de Colombia por carga sin incluir
carbón y petróleo y el cuarto de toda Latinoamérica después de Balboa, Colón y el Puerto de
Santos de Brasil. La mitad de la mercancía es de tránsito lo que hace de este puerto un puerto de
distribución de cargas, gracias a su acceso en el atlántico al canal de Panamá.
Ha sabido mejorar y desarrollar el puerto para así impulsar su papel como uno delos
puertos más importantes y motor principal de la economía urbana y la atracción de empresas
industriales y de servicios. La mejora en la gestión portuaria y la adecuación de las instalaciones
a las necesidades del tráfico marítimo, como ha sido la ampliación del canal para poder recibir
barcos de mayor tamaño, adecuación de espacios logísticos, una mejor integración de espacios
portuarios y la diversificación de los usos, como el turístico.
Imagen: Diamante Caribe y Santanderes
Por otra parte el puerto de Barranquilla cuenta con la ventaja de acceso al mar y al río
Magdalena (en la margen izquierda, a 22 km tierra adentro en un área central de la ciudad). Este
puerto necesita dragados constantes para poder mantener la navegabilidad del mismo. En Bocas
de ceniza, hay en proyecto de aguas profundas, en el que haya intermodalidad río-mar.
74
El puerto de Santa Marta es un importante puerto especializado en Carbón, ya que es el
puerto con mayor carga por tonelaje pero sin el carbón pasa a ser el cuarto. El 95% de la carga
que mueve este puerto, como otros tres puertos que se localizan entre la ciudad y la ciénaga. Esta
actividad asociada al ferrocarril que llega desde el sur de departamento de Cesar y que también
transporta este producto es un ejemplo de la importancia de la intermodalidad y su
competitividad. Los puertos de Coveñas y Puerto Bolívar son al igual que el de Santa Marta,
puertos especializados, en el caso del puerto de Coveñas su principal producto de exportación el
petróleo y el de Puerto Bolívar se especialización es el carbón.
2.4.2 Conectividad digital
Según informes elaborados por la Cámara Colombiana de Informática y
Telecomunicaciones y el Centro de Investigación Económica y Social – FEDESARROLLO, las
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones están cambiando la forma de hacer
negocios y aparecen nuevos sectores económicos. Esto conlleva una dinamización de la
actividad económica gracias a la investigación y desarrollo e innovación (I+D+i).
El Banco Mundial, según estudios realizados establece que un incremento del 10% en el
número de conexiones de internet de banda ancha, genera una aceleración de 1,38 puntos
porcentuales en países en desarrollo. En Colombia podemos estimar que por cada peso invertido
por el sector de las telecomunicaciones la economía genera 2,8 pesos adicionales.
Las telecomunicaciones nos dan información que es muy útil para Pymes, para mejorar la
productividad y acceder a nuevos mercados que antes no podían acceder, esta es la gran
importancia de las TICs. Pero no sólo es importante para el sector privado, ya que al gobierno,
local, regional y estatal, le abre una nueva vía de comunicación con el ciudadano, sin horas de
atención, disponible 24 horas. Las autoridades están focalizando sus esfuerzos en ampliar la
disponibilidad de infraestructura necesaria para las TIC, fomentar la difusión de los bienes y
servicios del sector, la alfabetización tecnológica para incrementarla utilización y establecer un
marco regulatorio y jurídico.
75
El Network Readiness Index (NRI), es un indicador que mide los avances en el sector de
las TIC, resalta que en el caso de Colombia de los 3,59 puntos en 2007 se ha pasado al 4.1
puntos en 2016. Se estima un menor crecimiento de la telefonía en favor del incremento que se
va a dar en los sectores no tradicionales como las TIC. La telefonía móvil, entre 2003-2008 es
cuando se dieron los mayores avances en este sector, que en 2002 era un 11% y en 2012 aumentó
un 105%, la aparición de la telefonía móvil y los celulares han hecho que la telefonía fija baje.
En 2016, el 58,1% usaron internet en cualquier lugar y de este porcentaje el 70,4% lo
hizo desde el teléfono celular, un porcentaje que ha subido un casi 15% desde el 2015 según
encuestas del DANE. Respecto a la conexión de internet fija, se está dando un crecimiento más
suave de un 1,5% de crecimiento entre 2015-2016 y casi un 6% de crecimiento en internet móvil.
El proyecto Nacional de Fibra Óptica desarrollado por el gobierno nacional ha llegado a su meta
que era conseguir que más de 1000 municipios contasen con conexión. A cierre de 2012 eran
551 los municipios que ya se encontraban conectados a la fibra óptica y ahora ya son 1075
municipios y 19000 km.
Los avances que se están cosechando en el sector de las TIC, están aportando un aumento
de la productividad de diferentes sectores, como el financiero, industria y la administración
pública en Colombia. Esto hace que haya una gran demanda de profesionales que especializado
en TIC, que no son suficientes para la oferta del mercado en este sector. Según estudios del
DANE en 2016, el 93,0% del total nacional de hogares colombianos poseía televisor
convencional a color, LCD, plasma o LED; 95,7% en las cabeceras y 82,5% en centros poblados
y rural disperso. Respecto a 2015 ha sido un mercado que no ha crecido mucho, alrededor de un
0,5%. En 2016 el servicio de cable, satelital o IPTV para ver televisión en Colombia se utilizó el
69,9%, en cabecera un 79,9% y un 32,6% en centros poblados y rurales disperso. Estos
resultados crecieron un 1,1% respecto al 2015 según estudios del DANE.
2.4.3 Conclusiones
76
La reordenación territorial asociada a la consolidación de los procesos de globalización e
internacionalización y a la mejora de los sistemas de transportes y comunicaciones demanda la
aparición de nuevos espacios, capaces de organizar los procesos de cambio e innovación
territorial que implica el creciente protagonismo de las ciudades y las regiones como actores
clave del desarrollo económico y la articulación del territorio.
En el Caribe hoy no se configura todavía como un espacio territorial integrado, las
interacciones entre las ciudades que lo forman son muy débiles y existen grandes zonas
desconectadas. El sistema de infraestructura no articula eficazmente el territorio, lo que dificulta
la interconexión entre y encarece los costos logísticos, reduciendo así la competitividad. Los
departamentos funcionan hoy por hoy como elementos aislados, que no generar dinámicas
complementarias, lo que resulta en pérdida de oportunidades dada la debilidad productiva y en la
prestación de servicios.
En relación a los mercados, estos tienen un carácter en su mayoría local, lo que limita la
expansión empresarial y reduce las oportunidades de empleo, la capacidad de innovación y en
definitiva la generación de una economía dinámica.
La configuración del Caribe es también una estrategia para articular, desde la perspectiva
regional, el conjunto de los espacios naturales que son fundamentales para la sostenibilidad
global del territorio. Grandes cordilleras, sierras, montañas, corredores ecológicos y un extenso y
diverso litoral, así como la red hidrológica son elementos clave de integración territorial. La
Región Caribe existen grandes oportunidades de articulación regional en torno a estos espacios
en los ámbitos de la mejora ambiental y paisajística del territorio, el fortalecimiento de las
producciones agrícolas, la mejora de los entornos urbanos y el desarrollo de nuevas actividades
en los espacios rurales vinculadas a entornos metropolitanos.
2.5. Seguridad Alimentaria y Nutricional
La seguridad alimentaria y nutricional es una preocupación cada vez mayor en el ámbito
internacional y en el caso de América Latina desde la consolidación reciente de los estados de
77
bienestar, en los que en algunos casos se consagra como un derecho fundamental inherente a la
existencia de cada persona que integra una sociedad. Desde la ampliación del Estado Social de
Derecho en Colombia con la Constitución de 1991, el tema entró a formar parte de las
prioridades en el diseño de las políticas públicas, en especial las dirigidas a niños y adultos
mayores, pues la Carta Política establece el derecho a la alimentación equilibrada como un
derecho fundamental de los niños en su artículo 44 y en los artículos 64, 65 y 66 establece los
deberes del Estado en cuanto a la oferta y la producción agrícola.
Pero si bien la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional determina en
gran medida la calidad de vida de la población, esta a su vez está determinada por variables
fundamentales o externas como la macroeconomía, la gobernabilidad, la educación, el sistema de
salud, el medio ambiente, la infraestructura, la violencia y los conflictos sociales o armados, que
en muchos de los casos limitan los impactos los esfuerzos de política pública. En algunos casos,
las barreras surgen desde las prácticas culturales mismas y las decisiones o los hábitos
alimenticios y nutricionales de las familias y las propias comunidades.
Adicional a tales limitaciones, como lo señala el Plan Nacional de Desarrollo (PND)
2014-2018: “Todos por un nuevo país”, existen problemas relacionados con la inseguridad
alimentaria de algunos grupos de población, especialmente los más pobres y vulnerables,
ubicados en las zonas rurales y las periferias urbanas, en los que más personas no pueden acceder
a una canasta mínima de alimentos que cumpla con los requerimientos calóricos de la población.
A pesar de las políticas sociales del Gobierno y del buen desempeño de la economía
desde 2002, que han permitido reducir la pobreza en cerca de 10 puntos porcentuales y que 2,4
millones de personas salieran de la pobreza y 1,5 millones de la pobreza extrema, el 14,9 % de
los hogares se encuentra en inseguridad alimentaria (moderada y severa).45
En efecto, en este período el coeficiente de Gini se redujo de 0,56 a 0,539 (DANE, cifra a
2013), la tasa de pobreza pasó de 39 % a 29,3 %, y la pobreza extrema cayó de 13,5 % a 8,4 %,
no obstante, las condiciones al nacer aún explican el 23,6 % de la desigualdad del país
45 Bases del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2014-2018: “Todos por un nuevo país”, pág. 227, 2014.
78
(Meléndez y Ferreira, 2012) y existen amplias desigualdades de ingresos: el decil más rico de la
población percibe 17,3 veces el ingreso del decil más pobre. Un efecto de la desigualdad, que es
al mismo tiempo un factor perpetuador de ella, es que la incidencia de la pobreza no es
homogénea nacionalmente. En efecto, la pobreza es mayor en las zonas rurales, 42,8 %, mientras
que en las zonas urbanas es de 26,9 % (cifras a 2013).
En medio de limitaciones como esas discurre el compromiso del Estado colombiano de
elaborar y adoptar un Plan Nacional de Alimentación y Nutrición (PNAN) con la inclusión de
metas y objetivos medibles, actualmente para el periodo 2012-2019, asumido a partir de la
Conferencia Internacional de Nutrición realizada en Roma en 1992. Por su parte, la Agenda 21,
adoptada en la conferencia de la ONU en Rio de Janeiro 1992 sobre el medio ambiente y
desarrollo, entre otras líneas de acción estableció el fomento de la agricultura y el desarrollo
rural, con los siguientes objetivos: el aumento de la producción de alimentos de manera
sostenible y mejoramiento de la seguridad alimentaria, al igual que el alivio de la pobreza
mediante la creación de empleo y generación de ingresos en las zonas rurales y la ordenación de
los recursos naturales y la protección del medio ambiente.
Posteriormente, el compromiso sería convalidado por los acuerdos de la Cumbre Mundial
sobre la Alimentación de la FAO de 1996, que convirtió la seguridad alimentaria en un objetivo
explícito de la ONU, entendido este como “la disponibilidad suficiente y estable de alimentos, el
acceso y el consumo oportuno y permanente de los mismos en cantidad, calidad e inocuidad por
parte de todas las personas, bajo condiciones que permitan su adecuada utilización biológica,
para llevar a cabo una vida saludable y activa”.
De igual manera, por los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y, más
recientemente, por los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2016-2030, cuyo objetivo 1 es
“terminar con la pobreza en todas sus formas en todas partes” y el objetivo 2 “poner fin al
hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición, y promover una agricultura
sostenible”.
2.5.1 Marco de una política pública
79
El documento Conpes 113 de 2008 formuló la Política de Seguridad Alimentaria y
Nutricional, la cual se implementaría mediante el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (PNSAN), y planteó la necesidad de incluir en los planes y programas
departamentales, municipales, distritales o regionales de seguridad alimentaria y nutricional las
herramientas que permitan afrontar el hambre y desnutrición y garanticen su continuidad.
En relación con el desempeño institucional, el Decreto 2055 de 2009 creó la Comisión
Intersectorial de SAN (CISAN) que permite abordar la problemática de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (SAN) en forma integral y articulada, y en la que intervienen los Ministerios de la
Protección Social, Agricultura y Desarrollo Rural, Educación Nacional, Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, Transporte, el ICBF, el DNP, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
(INCODER), el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima), el
Instituto Nacional de Salud (INS), el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), las Entidades
Territoriales y sus secretarías, las agremiaciones y las agencias internacionales.
A través de dicha institucionalidad el país también ha avanzado en aspectos directamente
relacionados con la seguridad alimentaria y nutricional, específicamente en la definición de
políticas y acciones relacionadas con la mejora del status sanitario del país a través de la
expedición de por lo menos 6 documentos CONPES, sobre Políticas nacionales de Seguridad
Agropecuaria e Inocuidad de los Alimentos que conforman el Sistema de Medidas Sanitarias y
Fitosanitarias.
Sin embargo, para alcanzar los ambiciosos objetivos mencionados atrás, y en medio de
una débil institucionalidad en razón, entre otros a que intervienen múltiples instituciones agentes
y actores, con intereses y perspectivas diferentes, es necesario considerar otros elementos que
favorecen o afectan la cadena de la seguridad alimentaria y que, en ocasiones, son determinantes,
verbigracia:
a. Disponibilidad de alimentos. La disponibilidad permanente de alimentos de la canasta
básica es una condición necesaria para la seguridad alimentaria y nutricional. Las dos
80
principales características que debe tener la oferta de alimentos de la canasta básica son
la suficiencia y la estabilidad de al menos todos los grupos de alimentos definidos en
ésta. De lo contrario, se configura una causa de inseguridad alimentaria, no sólo por el
efecto coyuntural que tiene sobre la suficiencia, sino por el efecto que tiene sobre el
precio de los alimentos.
b. Aunque el país, en términos generales, tiene una oferta estable y suficiente de alimentos,
que se evidencia en que la producción agropecuaria ha presentado una tendencia
creciente, después de la fuerte caída que se presentó a finales de los años noventa, la
balanza comercial del país en términos de producto ha presentado, para este mismo
período, una tendencia negativa, lo que nos indica que cada vez el país importa más
alimentos, y donde existe incluso una amenaza a la economía campesina de la región
hacia cadenas productivas como la de los lácteos.
c. El principal problema en cuanto a la suficiencia y estabilidad de la oferta de alimentos
está relacionado, por un lado, con la distribución interna de los alimentos y, por otro,
con el comportamiento de la producción de alimentos. En cuanto a la distribución
interna, los principales problemas se relacionan con las dificultades en el acceso,
especialmente en las regiones geográficas apartadas que, por sus condiciones
agroclimáticas, no son aptas para generar una producción diversificada. Una
aproximación a esta situación, es la amplia variación de precios de la canasta básica en
las principales ciudades del país, que también está mediada por una estructura
ineficiente en el abastecimiento con la existencia de varias cadenas de intermediación
que no agregan valor pero sí de costo.
d. Relacionado con lo anterior, otro aspecto que incide negativamente en los precios de los
productos es el alto costo de transporte. En el país, el costo por tonelada/kilómetro se
estima en seis centavos de dólar, cuando el estándar internacional es cercano a un
centavo. Esta situación está relacionada con los atrasos en materia vial que tiene el país,
a pesar de los avances registrados en el último quinquenio.
81
e. A pesar de la riqueza hídrica del país se presenta un limitado cubrimiento del recurso y
se encuentran ineficiencias en la administración y operación de los distritos de riego.
Estos dos aspectos afectan significativamente la capacidad de mejorar rendimientos e
incrementar de manera sostenida la producción de alimentos. Este hecho se evidencia en
que Colombia cuenta con 6,6 millones de hectáreas de tierra regable, de las cuales
842.000, equivalentes al 13%, cuentan con mejoras en riego y drenaje.
f. El alcance y nivel de financiamiento del campo colombiano sigue siendo bajo si se
compara con el tamaño de la producción, a pesar de los esfuerzos del Gobierno para
expandir la oferta de crédito agropecuario.
g. Vulnerabilidad por riesgos de tipo climático. La vulnerabilidad en la oferta del sector
agropecuario frente a eventos de variabilidad climática tiene una incidencia directa
sobre las condiciones de seguridad alimentaria del país. La baja tecnificación en los
cultivos, los procesos de degradación ambiental, la expansión incontrolada de la
frontera agrícola, y la carencia de una política nacional de aprovechamiento de tierras
acorde con su vocación y uso, incrementan la posibilidad de ocurrencia de desastres y
ponen en peligro la oferta alimentaria para la población, así como su capacidad de
recuperación económica y social.
h. Dado que el suministro externo de productos de la canasta básica cada vez tiene una
importancia mayor, el comportamiento del tipo de cambio en ocasiones tiene un efecto
fundamental sobre la seguridad alimentaria. Si la moneda se devalúa, esto se ve
reflejado en un incremento del precio de los bienes importados, que pueden ser
alimentos para el consumo humano directamente o insumos para la producción del
sector agrícola. Con una alta dependencia del suministro externo, este efecto se traduce
en un menor poder adquisitivo, afectando el acceso alimentario.
2.5.2 El contexto de los esfuerzos en la Costa Caribe
Los mandatarios de las entidades territoriales de la Región Caribe conscientes del alcance
del derecho a la Seguridad Alimentaria y Nutricional se han propuesto identificar la complejidad
82
de factores que afectan dicha política pública y desde allí formular las principales metas que
permitan avanzar en la materialización de este derecho, el cual en ocasiones para su satisfacción
escapa a la capacidad institucional y acción de las entidades territoriales, por lo menos en lo que
corresponde al corto plazo. Una región que tiene una alarmante situación de inseguridad
alimentaria y de desnutrición, que tiene una baja humedad relativa de los suelos, incluso en áreas
de abundantes lluvias, ha hecho que la productividad agrícola de sus tierras no sea muy elevada y
que en parte explica el que la ganadería extensiva haya sido la actividad rural predominante.46
Un ejemplo es la preocupación nacional por el fenómeno de los fallecimientos de niños
wayuu asociados a la desnutrición que se repite cada año, pero que por sus características
estructurales complican la seguridad alimentaria en el territorio, sobre todo en la Alta Guajira, de
la población rural, especialmente de las comunidades wayuu, y complican las mismas soluciones
estructurales. Un número de muertes que escandaliza, pues en el periodo 2008 a 2013 fallecieron
298 niños, que pudieron haber sido más porque las comunidades en ocasiones no reportan al
sistema de salud, adicional a los 48 que murieron en el 2014, a los 37 en el 2015 y a los 19 casos
reportados hasta abril de 2016, que significó un nuevo repunte de muertes.
Aunque el debate ha enfatizado el mal manejo de los recursos públicos en el
departamento, la problemática se origina por múltiples factores en un territorio con alto grado de
salinización, en el que la mayor parte se ubica en la zona desértica más extensa del país, lo que
genera una escasez permanente de agua y alimentos, y en el que únicamente el 5% de su suelo
tiene vocación agrícola y el 2% pecuaria, de acuerdo con la Unidad de Planificación Rural
Agraria (UPRA) del Ministerio de Agricultura, 2016. Tal situación dificulta la producción
agrícola, la prestación de servicios y bienes públicos a gran parte de su población, condiciona su
desarrollo económico y social, adicional a tener una población rural dispersa y un atraso
histórico en las condiciones sanitarias.
Una región con debilidad institucional, un crecimiento demográfico que llevó a la
duplicación de la población wayuu en los últimos 17 años y que posee una economía de frontera,
46 Meisel, Adolfo, Las economías departamentales del Caribe continental colombiano. Colección de
Economía Regional. Banco de la República, Cartagena, 2007.
83
que históricamente ha desarrollado intercambios con el Gran Caribe y Venezuela, con una baja
integración a los circuitos económicos nacionales. Es por ello que la actual crisis de Venezuela
ha tenido un impacto en el acceso a alimentos en el territorio, debido a la dependencia
económica histórica que se presenta en este lugar de la frontera. Incluso los usos y costumbres de
la población indígena se convierte en ocasiones en una barrera invisible que dificulta la acción de
la política pública para superar las muertes por desnutrición debido a que hay comunidades que
se niegan a que sus niños reciban atención especializada porque prefieren la medicina tradicional
con el argumento de que los problemas de los infantes obedece a supersticiones.
Tales condiciones arrojan una situación de inseguridad alimentaria de La Guajira que,
según la Encuesta Nacional de la Situación Nutricional en Colombia de 2010, alcanza el 59,1%
de los hogares, mientras que para Colombia es del 42,7%, aunque la situación podría ser más
grave en el departamento, toda vez que la muestra para el estudio no incluyó a los hogares
indígenas.47
Dicho contexto contrasta con lo que ocurre en el departamento de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina en el que si bien existen problemas de seguridad alimentaria y
malnutrición, las dificultades ocurren más por exceso que por defecto, pues según datos de la
encuesta de 2010 San Andrés reporta las mayores prevalencias de sobrepeso y obesidad del país
de adultos entre 18 y 64 años con un 64.9% y se presenta un alto riesgo de padecer enfermedades
cardiovasculares y metabólicas tanto en hombres como en mujeres.
Así, a pesar de que la región Caribe ha visto mejoras en la Seguridad Alimentaria y
Nutricional (SAN) entre 2005 y 2016, la situación sigue siendo desafiante, pues la tasa de
malnutrición en la región Caribe, con datos de la encuesta de 2010, es una de las más altas del
país. En este contexto, el 58,5 % de los hogares en la región experimenta una situación de
47 Bonet-Morón, Jaime y Hahn-De-Castro, Lucas Wilfried, La mortalidad infantil en La Guajira: una caracterización estructural. Documentos de trabajo sobre economía regional. Banco de la República, Centro de Estudios Económicos Regionales. Cartagena, nro. 255, abril de 2017.
84
inseguridad alimentaria, muy por encima del promedio nacional de 42,7 %, con rangos entre 40,2
% en San Andrés y 62,9 % en Sucre.48
Vale anotar que la seguridad alimentaria no muestra ninguna relación positiva con la
producción de alimentos en la región, ya que los cuatro departamentos de la región Caribe con la
mayor producción de alimentos, esto es Córdoba, Bolívar, Magdalena y Sucre, tienen los índices
más altos de inseguridad alimentaria en la región, departamentos que cuentan con una gran
población rural.
En este contexto general, el 15,4 % de los niños menores de 5 años de la región Caribe
colombiana (entre el 3,8 % en San Andrés y el 27,9 % en La Guajira) sufren de desnutrición
crónica, o retraso en el crecimiento lineal. Esta medida refleja el estado nutricional acumulativo a
través del tiempo de crecimiento del niño, tanto como el desarrollo temprano y se encuentra por
encima del promedio de la nación que es del 13,2 %. Cabe mencionar que en 2009, entre 0,12 de
cada 1000 niños entre 0 y 4 años en el Atlántico y 0,45 en La Guajira murieron como
consecuencia de la desnutrición; es decir, murieron 2965 niños en La Guajira entre 2008 y
2013.49
En la región Caribe, la lactancia materna, componente esencial para combatir la
desnutrición infantil, se encuentra muy por debajo de las recomendaciones de la Organización
Mundial de la Salud (OMS) de solo lactancia materna durante los primeros seis meses de vida
(OMS, 2003). En 2010, la lactancia exclusiva fue entre 0,5 (Atlántico y Sucre) y 1,3 (Bolívar)
meses (Sistema de Indicadores de Desarrollo de la Región Caribe Colombia, SID Caribe, basado
en datos de Profamilia e ICBF, 2010).
En este contexto, la Región Caribe debe apuntar a políticas públicas que promuevan la
oferta de alimentos provenientes de la región, en tanto está probado que el crecimiento en el
sector agrícola es una herramienta eficiente para reducir el hambre y la desnutrición, y la mayor
48 Lissbrant, Sofía, Seguridad alimentaria y nutricional en la región Caribe: consecuencias de la desnutrición y buenas prácticas como soluciones. Observatorio del Caribe Colombiano. Investigación & Desarrollo vol. 23, n° 1, 2015. 49 Ibid.
85
parte de la población en pobreza extrema depende para su sostenimiento de la agricultura y
actividades relacionadas.
2.5.3 Seguridad alimentaria y nutricional en los planes de desarrollo
Todos los planes de desarrollo departamentales de la región Caribe de 2012-2015 y 2016-
2019 incluyeron programas relacionados a la Seguridad Alimentaria y Nutricional, a pesar de
que cada uno lo aborda desde diferentes enfoques.
De este modo, en el caso de Córdoba, y toda vez que durante el año 2015 se notificaron
1994 casos de bajo peso al nacer y 19 casos de mortalidad asociada a la desnutrición, con una
tasa de 8,7 por 100.000 menores de cinco años, los programas de seguridad alimentaria y
nutrición tienen un énfasis para niños menores de 5 años, niños y jóvenes de 5 a 17 años, adultos
de 18 a 64 años, adultos mayores, madres lactantes y gestantes y discapacitados y con mayor
presencia en el área rural y en los niveles 1 y 2 del SISBEN.
En lo que corresponde a Sucre también se diagnostica que una de las principales causas
de muerte de la población menor de cinco años es la desnutrición, con una tasa de 2,36 x 100.000
menores de cinco años, unido a que el 12,7% de los menores de cinco años padecen desnutrición
crónica, el 4,1% desnutrición global, así como a la alta prevalencia de recién nacidos con bajo
peso, y una prevalencia de la lactancia materna exclusiva que no supera el 0,5%, y la presencia
de anemia en menores de cinco años con un 16%.
En el concerniente al Atlántico, en el Plan de Desarrollo 2016 – 2018 “Atlántico Líder”
se proyecta potenciar el sur del Atlántico como despensa agrícola destinada a garantizar la
seguridad alimentaria en aras de superar lo que también son altos niveles de desnutrición e
inseguridad alimentaria, en los que el 15,5% de los niños y las niñas menores de 5 años
presentan retrasos en cuanto a las tallas para su edad como resultado de la desnutrición crónica,
de acuerdo con la Encuesta Nacional de la Situación Nutricional de Colombia de 2010, una
circunstancia que ubica al departamento por encima del promedio nacional, el cual es de 13,2%.
86
El Plan resalta la inquietud por la falta de preparación del sector de la economía
campesina para enfrentar los efectos de la integración al comercio internacional mediante los
tratados de libre comercio, por lo que se propone generar las condiciones para incrementar la
productividad agropecuaria sostenible, fortalecer la vinculación con las cadenas de valor y
promover el aumento de los ingresos de las familias rurales. Para ello, el programa promueve el
fortalecimiento de la infraestructura para la producción agropecuaria, el mejoramiento de la
economía campesina, el aseguramiento de la oferta de alimentos sanos e inocuos y la promoción
de agro-negocios.
En el caso de Bolívar, el diagnóstico realizado por la Política de Seguridad Alimentaria
en el Plan de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Bolívar 2013-2029 muestra que el
porcentaje de hogares que se perciben en inseguridad alimentaria en Bolívar asciende a 61.7%
para el año 2010 y que la incidencia por malnutrición en menores de 10 años es de 32,6 por
100.000 habitantes.
Respecto de San Andrés, como se ha manifestado, presenta problemas de malnutrición
manifestadas en sobrepeso y obesidad en adultos entre 18 y 64 años, en deficiencias de hierro y
anemia como una “desnutrición oculta” que produce retraso en el desarrollo de los niños y niñas.
Una situación que en buena parte obedece a la alta dependencia de San Andrés al ingreso de
alimentos provenientes del interior del país o de otros lugares, lo que desborda la capacidad de
control de calidad e inocuidad. Un estudio de la Universidad Nacional de Colombia en el Caribe,
determinó que en San Andrés no se consume frutas y verduras en raciones suficientes por sus
elevados costos.
También es frecuente la prevalencia de enfermedades asociadas al consumo de alimentos
y bebidas contaminados y alterados por agentes físicos, químicos y biológicos a lo largo de la
cadena productiva (de la granja y el mar a la mesa) está directamente relacionada con las
medidas y las condiciones sanitarias implementadas durante la producción, almacenamiento,
distribución y preparación de alimentos.
87
En el caso de Cesar, un 58,5% de sus hogares se encuentra en situación de inseguridad
alimentaria, lo cual ha derivado en altos índices de mortalidad infantil y en el año 2015 ocupó el
segundo lugar a nivel nacional en mortalidad, por desnutrición en niños y niñas menores de cinco
años, según el Instituto Nacional de Salud.
En el departamento del Magdalena, por su parte, la proporción de hogares que se perciben
en situación de inseguridad alimentaria es de 61,4% y la proporción de hogares con inseguridad
alimentaria severa es la mayor del Caribe colombiano con el 6,5%, de acuerdo a la encuesta de
2010. Aunque la reducción de la pobreza por ingresos ha sido importante, no alcanza a ser
suficiente en un contexto de alta inseguridad alimentaria, informalidad laboral, precariedad de
ingresos, rezago en escolaridad de trabajadores y desigualdad.
2.6 Impacto del conflicto armado
De acuerdo con el el Registro Único de Víctimas (RUV), de 9.975.821 declaraciones de
hechos victimizantes causados por el conflicto armando, el 26% [2.678.166] se presentó en los
Departamentos de la Región Caribe50 [superando a cualquier otra Región del país] cifra
encabezada por Bolívar con 534.702 declaraciones, seguido de Magdalena y Cesar con 515.595
y 438.700 declaraciones, respectivamente.
Tabla No. 1. Composición regional declaraciones hechos victimizantes
REGIÓN DECLARACIONES PORCENTAJE
Caribe 2.678.405 26,8%
Eje cafetero 2.361.950 23,6%
Pacífico 1.808.793 18,2%
Centro oriente 1.627.774 16,3%
Llanos 568.808 5,7%
Centro Sur 930.091 9,4%
Total Nacional 9.975.821 100%
50 La Unidad para las Víctimas advierte que en las bases de datos del RUV “La sumatoria de la columna Total de los
datos descargados no refleja el total de víctimas únicas debido a que una persona pudo haber sido victimizada en
uno o varios municipios.”
88
La información disponible refleja que en la Región, el conflicto ha generado impactos
indistintamente del género; 50,1% de las víctimas son mujeres, el 49,18% hombres y el 0,026 se
encuentran en la comunidad LGTBI. Aunque la gran mayoría de las víctimas no se identifican
con alguna etnia, 43.819 se encuentran registrados como indígenas, 4.471 como ROM, 1.850
como Raizales, 7.663 como afrocolombianos y 926 como Palenqueros.
Tabla No. 2. Composición regional declaraciones hechos victimizantes
DEPARTAMENTO ETNIA
Ninguna Indígena Gitano(a)
ROM Raizal SAI
Afro-colombianos
Palenquero
Córdoba 337.152 5.678 293 397 38.215 12 381.747
Sucre 345.084 7.141 235 170 27.368 12 380.010
Bolivar 468.686 4.031 294 395 60.591 705 534.702
Magdalena 471.024 2.875 257 332 40.963 144 515.595
Atlantico 235.033 1228 260 212 7.106 11 243.839
La Guajira 154.760 10.439 263 91 17.889 13 183.455
Cesar 407.664 12.422 2.869 243 15.462 40 438.700
San Andrés 262 5 0 10 69 0 346
TOTAL 2.419.665 43.819 4.471 1850 207.663 926 2.678.394
2.6.1 Implementación del Acuerdo Final en la Región Caribe
2.6.1.1 Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)51
Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) son el instrumento a través
el cual se implementará el punto de Reforma Rural Integral del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Estos programas han
sido priorizados en 16 subregiones, 19 departamentos y 170 municipios del territorio
colombiano, según el nivel de pobreza, la afectación por el conflicto armado, la debilidad
institucional administrativa y la existencia de cultivos de uso ilícito o de economías ilegales.
Con el desarrollo de los PDET se hace una apuesta por la planeación subregional con el
propósito de avanzar en la transformación estructural del campo y su relación con los núcleos
urbanos. Cuentan con un Plan de Acción para la Transformación Territorial (PATR) que se
51 Ver Decreto 893 de 2017 – Creación de los PDET
89
revisará y actualizará cada 5 años de forma participativa en el territorio, así como con un
componente de participación que plantea una planeación ascendente la cual parte de la
concertación con las comunidades a nivel veredal, para luego subir los acuerdos a la comisión
municipal de planeación participativa y finalmente consolidarlos en la comisión subregional.
En este sentido, se busca establecer las bases de un modelo de desarrollo regional donde el
campo sea el escenario de la reconciliación, la promoción de las organizaciones comunitarias, la
protección de la riqueza pluriétnica y el impulso a la economía campesina.52
Para los Departamentos, los PDET son una medida adecuada para la focalización de la
inversión dado que estos apuntan a la reconstrucción del tejido social del sector rural y de las
zonas más afectadas por el conflicto armado y que por ende han sido relegadas a una baja
presencia estatal. De los 170 municipios priorizados, 41 hacen parte de la Región Caribe, se
circunscriben 4 Subregiones: Montes de María, Sierra Nevada- Perijá, Sur del Bolívar y Sur de
Córdoba.
Montes de María
- Bolívar ( 7 municipios)
- Sucre ( 8 municipios)
Sierra Nevada- Perijá
- Cesar ( 8 municipios)
- La Guajira ( 3 municipios)
- Magdalena ( 4 municipios)
Sur de Bolívar
- Antioquia ( 1 municipio)
- Bolívar (6 municipios)
Sur de Córdoba
- Córdoba (5 municipios)
52 Información de la Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto.
90
Fuente: Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto
2.6.1.2 Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación
Con el desarme total de los integrantes de las FARC-EP se dio paso a la transformación de las
Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y los Puntos Transitorios de
Normalización (PTN) a Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR).
Estas zonas, igualmente estarán bajo el seguimiento y verificación de la Misión II de la
Organización de Naciones Unidas que se encargará en particular de “la reincorporación política,
económica y social de las FARC-EP y la implementación de garantías de seguridad personal y
colectiva y de programas integrales de seguridad y protección para las comunidades y
organizaciones en los territorios, y deberá incluir la verificación necesaria a nivel regional y
local”.53
En las respectivas ETCR se llevará a cabo el proceso de reincorporación a la vida civil, y se
brindará capacitaciones a los integrantes de las FARC-EP. En este sentido el Gobierno Nacional
busca consolidar los territorios de concentración de excombatientes como zonas de construcción
de paz, asignando funciones adicionales que superan el proceso de desarme y la verificación del
53 Resolución 2366 de 10 de julio de 2017 ( ONU)
91
cese al fuego. Entre otras funciones estará la preparación de proyectos productivos y la
formación técnica de las comunidades aledañas bajo un modelo de reincorporación
comunitaria.54
En la Región Caribe, se dará paso a que el PTN de Tierra Alta (Córdoba), el PTN de Fonseca
(La Guajira), la ZVTN de la Paz (Cesar) se conviertan en Espacios Territoriales de Capacitación
y Reincorporación.
TITULO III: NUESTRO DESEO DE SER REGIÓN
3.1. Marco Normativo para la estructuración de la RAP Caribe
En el eterno debate sobre la forma de gobernar Colombia, la descentralización territorial,
política, administrativa y económica siempre ha estado presente. Reconociendo la necesidad de
modernizar el Estado colombiano, reconociendo además los problemas que la centralización
excesiva causo durante el siglo XX, la Constitución Política de 1991 incluyo disposiciones en
este sentido. Lo anterior se advierte en el artículo 1: “Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales…”. Esta nueva visión tenía dos objetivos principales: democratizar el ejercicio del
poder en las regiones y otorgar mayor autonomía a las entidades territoriales.
La Costa Caribe ha luchado desde entonces por materializar la autonomía reconocida
constitucionalmente, por cumplir con el mandato constitucional que eleva la región a un nivel
intermedio de gobierno, con sujeción a la creación de Regiones como Entidades Territoriales. Es
así como el Caribe Colombiano contempla la conformación de las Regiones Administrativas y de
Planificación (RAP), como la materialización de un primer paso hacia la conformación de las
regiones como entidades territoriales, que permitirían alcanzar una verdadera autonomía e
integración regional.
54 Comunicado conjunto No 19 , 29 de mayo de 2017 ( Gobierno Nacional – Farc-Ep)
92
La Constitución de 1991 trajo consigo una forma de Estado unitario con vocación
regional, dando importancia a la distribución del poder y los recursos en el territorio. Con este
modelo de organización del territorio, se pretende dar respuestas a las complejidades de la
administración del Estado contemporáneo. Por esta razón, se hace necesario entender el concepto
de región y su importancia dentro del entorno de integración regional que busca la Región del
Caribe Colombiano.
El investigador Sergio Bosier define “región” como “un territorio organizado que
contiene, en términos reales o en términos potenciales los factores se su propio desarrollo, con
total independencia de la escala”55.
Al examinar los antecedentes en materia de organización política y administrativa del
Estado colombiano, en lo que tiene que ver con regionalización encontramos la figura de los
CORPES. Estos últimos encuentran fundamentado en los artículos 9 y 11 de la Ley 152 de
1994, y en el Decreto 2284 de 199456, que se encargó de reglamentar la conformación los
Consejos Regionales de Planificación Económica y Social.
Los CORPES surgieron como una alternativa ante la imposibilidad de modificar la
Constitución de 1886, la cual sólo reconocía como entidades territoriales a los municipios y
departamentos. Fue así como se pensó que, si había un Concejo Nacional de Política Económica
y Social (CONPES), podría existir un Concejo Regional de Política Económica y Social
(CORPES)57. También fueron en muy buena medida una reacción a la presión ejercida por la
Costa Atlántica para considerarse como región.
En estricto sentido, los CORPES dependían funcionalmente del Departamento Nacional
de Planeación, de tal forma, que esta figura apuntó a desconcentrar las labores de planificación
en el ámbito regional e integrarlas con la planificación nacional. Por esta razón, los CORPES no
55 Boisier, Sergio, “Desarrollo (Local): ¿De qué estamos hablando?”, en Vázquez Barquero, A. y Madoery, O.
(comp), Transformaciones globales, instituciones y políticas de desarrollo local, Homo Sapiens, Rosario, 2001, p.7. 56 Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 9 y 11 de la ley 152 de 1994, Ley Orgánica del plan
Nacional de Desarrollo. 57 ACOSTA MEDINA, Amylkar (2001). Regiones Administrativas de Planeación. Sociedad Geográfica de
Colombia. Academia de Ciencias Geográficas. P. 2. Rescatado de:
https://www.sogeocol.edu.co/documentos/reg_adtivas.pdf
93
estaban dotados de personería jurídica, a diferencia de las Corporaciones Autónomas Regionales
y las Regiones Administrativas y de Planificación previstas en el artículo 306 de la Constitución
del 9158.
Por estas circunstancias, el artículo 51 de dicha ley estableció un régimen de transición
para los CORPES. Para este fin, desde los CORPES se debía promover la organización de las
Regiones de que trata el art. 306 dentro de los dos años siguientes a su realización. Así mismo,
los gobernadores debían definir los límites de dicha transición.
Es así como se expide la Ley 76 de 1985, la cual creo la región de planificación de la
Costa Atlántica y faculto al gobierno para crear las restantes. En ese entonces, la única que
reunía plenamente los requisitos para denominarse región era la Región Caribe. Posteriormente,
se conformarían otras tres y los departamentos que quedaran por fuera se reunirían en el
CORPES Centro Oriente.59
Es claro entonces que la base para la creación de las regiones en los términos del artículo
306 son los departamentos. Por lo tanto, podría pensarse que la asociación entre ellos se
consolida como un ejercicio de “supradepartamentalidad” para tener unidades más grandes sin
mayor vínculo entre sí.
Pero, el resultado asociación que menciona el artículo 306, es una Región Administrativa
y de Planificación. A ese conjunto territorial la propia Carta Política le reconoce personería
jurídica, autonomía y patrimonio propio, teniendo como fin principal el desarrollo económico y
social de su respectivo territorio. Estos elementos, conforman en la Ciencia Administrativa60 el
concepto de la descentralización por servicios y se expresan en la categoría jurídica de los
establecimientos.
58 VIDAL PERDOMO, Jaime. La Región en la organización territorial del Estado. Centro Editorial Universidad del
Rosario. 59 ACOSTA MEDINA, Amylkar (2001). Regiones Administrativas de Planeación. Sociedad Geográfica de
Colombia. Academia de Ciencias Geográficas. P. 2. Rescatado de:
https://www.sogeocol.edu.co/documentos/reg_adtivas.pdf
60 Vidal Perdomo, Jaime (1997): Derecho Administrativo, Bogotá, Temis
94
Ahora bien, en el caso colombiano, la organización del territorio según la lógica regional,
enfrenta algunos obstáculos. Como lo señala Tuirán61, “Las regiones como entes territoriales son
de creación legal y no constitucional, situación que les da una garantías de existencia menor a los
otros entes territoriales de creación constitucional62. Para analizar la posibilidad de la región
como nivel intermedio de gobierno, debemos remitirnos una vez más a su marco normativo. Este
se encuentra en la Ley 1454 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, la cual
desarrolla los artículo 30663 y 30764 de la Constitución Nacional”
Esta fue el fruto de uno de los mayores éxitos de movilización ciudadana que tuvo la
región Caribe, que permitió incluir en la agenda política nacional la consolidación de la
descentralización territorial. El “Voto Caribe” y los más de dos millones y medio de votos que se
presentaron al mismo, a pesar de no haber tenido fuerza vinculante, dieron apertura a la
discusión que tuvo como resultado la Ley 1454 de 2011.
En un primer momento, la definición y alcance de las Regiones Administrativas y de
Planificación, se dio a través de pronunciamientos judiciales. Como prueba de ello, se observa
que el Consejo de Estado en conceptos 906 de 1996 y 1361 de 2001, señaló que las Regiones
Administrativas y de Planificación no son entidades territoriales, sino divisiones administrativas
en los términos de la Constitución Política de 1991, en la cual se establecen los principios que le
61 Tuirán, Ángel. Territorio y Ordenamiento territorial. Posibilidades para la construcción de la región como nivel
intermedio de gobierno. Pág. 397- 409. Una mirada a las regiones desde la justicia constitucional/ Gabriel Eduardo
Mensoza Martelo, José Antonio Cepeda Amarís, Liliana Estupiñán Achury, editores académicos.-Bogotá: Editorial
Universidad del Rosario, 2011. 494p. (Colección Textos de Jurisprudencia. 62 “Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá
darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la
constitución y de la ley”, artículo 286 Constitución política de Colombia. 63 “Dos o más departamentos podrán constituirse como regiones administrativas y de planificación, con personería
jurídica, autonomía y patrimonio propio. Su objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo
territorio2. 64 “La respectiva ley orgánica, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial, establecerá las
condiciones para solicitar la conversión de la Región en entidad territorial. La decisión tomada por el Congreso se
someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados.
La misma ley establecerá las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su
participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías. Igualmente definirá los
principios para la adopción del estatuto especial de cada región.
95
dan origen y a los que debe atenerse el intérprete.65 Esto cambio con la promulgación de la Ley
de Ordenamiento Territorial.
La Ley 1454 de 201166contempla la asociatividad como uno de los principios rectores
del ordenamiento territorial. De acuerdo con este principio, el ordenamiento territorial debe
“propiciar la formación de asociaciones entra las entidades territoriales e instancias de
integración territorial para producir economías de escala, generar sinergias y alianzas
competitivas, para la consecución de objetivos de desarrollo económico y territorial comunes”.
Para ello, los esquemas asociativos contemplados en el artículo 9° de la LOOT estipulan
como Asociaciones de entidades territoriales a las asociaciones de municipios, asociaciones de
departamentos, asociaciones de distritos y asociaciones de áreas metropolitanas, Estas últimas, si
bien no constituyen una entidad territorial, si conforman una categorías de persona jurídica de
derecho público, integrada por entidades territoriales facultadas para conformar asociaciones
para los propósitos previstos en la LOOT.
La Región Caribe se encuentra frente a una gran oportunidad, ya que implementar
cualquiera de estos esquemas asociativos brinda un abanico de oportunidades para el desarrollo
proyectos de impacto regional, lo que desencadenaría un aumento de la competitividad del
Caribe que le permita ser un actor en este mundo globalizado.
No obstante, dentro de esta norma también se establece como uno de los principios
rectores la regionalización. Este tiene el objetivo de promover la conformación de Regiones de
Planeación y Gestión, Regiones Administrativas y de Planificación y la proyección de Regiones
Territoriales, como marcos de relaciones geográficas, económicas, culturales y funcionales. Pero
lo más importante de este proceso de integración es el principio de asociatividad, a través del
cual se pretende propiciar la formación de asociaciones entre las entidades territoriales e
instancias de integración territorial, para la producción de economías de escala, como la
65 Sobre el concepto de región, Corte Constitucional, sentencia C-207 de 2000 y Consejo de Estado, Sala de
Consulta y Servicio Civil, conceptos 906 de 1996 y 1361 de 2001. 66 Ley 1454 de 2011, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras
disposiciones”
96
generación de sinergia y alianzas competitivas, en la consecución de objetivos de desarrollo
económico y territorial común.
En resumen, la Región Administrativa y de Planificación –RAP- es un esquema de
asociación entre entidades territoriales de conformidad con los artículos 10 y 30 de la Ley 1454
de 2011, que encuentra sustento en el artículo 306 de la carta Magna. A su vez, tiene como
objeto el desarrollo económico y social, el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes,
garantizar la ejecución de planes y programas de desarrollo integral y la prestación oportuna de
los servicios a su cargo, dentro de las condiciones que fijen la Constitución y la Ley.
Convertir al Caribe en una Región de Administración y Planificación es una primera
etapa para constituir una Región Entidad Territorial, como bien se ha mencionado. Sin embargo,
es necesario volver eficiente la RAP, por lo que se ha realizado un estudio acorde a los objetivos
de los CORPES, las RAP y RAPE67 que se han consolidado en el País.
La RAP caribe, debe entonces plantearse los siguientes objetivos:
1. Garantizar una planificación equilibrada del desarrollo de las regiones.
2. Propiciar y fortalecer la integración económica y social de las entidades territoriales que
conforman cada región.
3. Dotar a las regiones de instrumentos suficientes y eficaces a fin de que cuenten con
mayor capacidad y autonomía en la administración de su propio desarrollo
4. Establecer lazos permanentes de coordinación interinstitucional entre los niveles
administrativos nacional, departamental y municipal especialmente en lo relativo a la
planificación.
5. Asegurar la participación de las regiones en la preparación de los planes regionales que
deben incluirse como parte del Plan Nacional de Desarrollo Económico y social.
6. Generar sinergia administrativa a partir de la permanente concertación de los actores
regionales y de la recolección y manejo de la información entrópica que surge e
influencia a los agentes del desarrollo regional.
7. Estimular la competitividad regional, para gestionar la cooperación técnica internacional
y apoyar la inserción en la región de capitales flotantes.
67 En la actualidad, existen dos Regiones de Administración y de Planificación creada y en ejecución: La RAPE
Central y la RAP del Pacífico. La RAPE Central Es conocida como de carácter especial porque el Parágrafo 2 del
artículo 30 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial así lo dispone para las entidades territoriales
departamentales y el Distrito Capital.
97
8. Planificar el desarrollo integral de la región, la administración de políticas, programas y
proyectos de interés regional.
La RAP Caribe debe basar diseño institucional en la concepción de administración por
programas, es decir proyectos con objetivos y duración definidos en el tiempo y en el espacio, de
manera que se facilite la modificación de estructuras operativas una vez se logren los objetivos
fijados. Preparar el terreno para la consolidación del Caribe como Entidad Territorial también
estará ligado a la lucha por reformar el Sistema General de Participación que dote a la región de
los recursos para lograr su autonomía.
3.2. Referencias de procesos regionales en Colombia
La construcción de entidades regionales y subnacionales en Colombia esta hace parte de
la misma historia de la construcción del Estado colombiano y la definición de sus instituciones.
Uno de los primeros debates luego de promulgar la independencia de Colombia fue, la forma de
organización territorial. Unos defendían el modelo unitario, mientras que otros se inclinaron por
el federal. Lo que llevo a múltiples reformas, constituciones e incluso guerras durante los
primeros cien años de existencia de la república. Solo hasta 1886, con la constitución promovida
por el entonces presidente Rafael Núñez que Colombia logro consolidar un modelo unitario
durante los siguientes cien años.
El centralismo definió en gran medida como se distribuyeron los recursos y administraba
el Estado. Algunas medidas y discusiones sobre la necesidad de delegar y ceder poderes a las
regiones se dieron sin gran éxito durante este periodo de hegemonía de una visión centralista.
Varias misiones de estudios económicos y sociales llegaron a Colombia con el objetivo de
encontrar soluciones a diversas problemáticas pero sobre todo para determinar que problemáticas
se hallaban, entre ellas se puede destacar la misión de Richard Mussgrave para el estudio de las
finanzas públicas68. Una de las principales conclusiones fue la necesidad de proveer de servicios
básicos a la población y que esto debía realizarse por los departamentos.
68 Correa, P y Steiner, R. 1994. Decentralization in Colombia: Recent changes and many challenges. Fundación para
la educación superior y el desarrollo. Bogotá. Pág. 13.
98
La necesidad de llevar servicios vio obligado al gobierno central, entre 1967 y 1980 a
buscar formas de desconcentrar la admiración y fortalecer a los municipios, de tal manera que las
poblaciones pudieran tener mejor acceso a los servicios básicos y reducir los niveles de pobreza.
Luego, en la administración del expresidente López Michelsen, entre 1974-1978 se creó el Plan
“Para Cerrar la Brecha”. El cual, contempló el proteccionismo, restringiendo la inversión
extranjera; promovió la creación de empresas de desarrollo urbano; la ejecución del programa de
desarrollo rural integrado, etc. Pero para poder implementar estas propuestas en DNP usó dos
ejercicios de regionalización. Primero, un modelo de regionalización Nodal y segundo un
modelo de regiones para la descentralización administrativa. Ninguno de los dos logro ver la luz
de la implementación completa.
A finales de los años 70 y principio de los 80, gracias al informe de finanzas
intergubernamentales Bird-Wiesner, que la dimensión de la problemática local y regional en
Colombia tendría un sustento científico para que el gobierno central se viera en la necesidad de
iniciar reformas con el objetivo de ceder funciones, recursos y poder a las regiones, lo que en un
principio fue la “Misión para la Descentralización y las Finanzas de las Entidades
Territoriales”69. Algunas de las principales conclusiones del informe apuntaban directamente a la
necesidad de mejorar la eficiencia del gasto público, no solo el recaudo, y la inminente necesidad
de hacer partícipes a los gobiernos locales en las regiones de la toma de decisiones y ejecución
de proyectos para el desarrollo económico de sus territorios. Esto por supuesto, no solo está
ligado a el tema económico, en Colombia es un factor que se encuentra relacionado con el
conflicto armado que durante 50 años se ha desarrollado70 (Moncayo, 2002). Paralela y
armónicamente, se expidió el decreto-ley 3104 de 1979 con que se abre la posibilidad para la
conformación de las áreas metropolitanas.
Con la llegada de la administración Betancur, de 1982 a 1986, la política de
regionalización fue absorbida por las acciones descentralizadoras. Esto se expresa en la creación
de las regiones de planificación (Corpes), consejos regionales de planeación, la expedición de un
código de régimen municipal, la creación de las Juntas Administradoras Locales, el aumento del
69 Para ver más información visitar http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-8606 70 Para ver más información visitar https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Estudios%20Econmicos/198.pdf
99
porcentaje de las participaciones para los municipios y, el de mayor impacto, la elección popular
de alcaldes.
Así mismo, por medio de la Ley 9ª de 1989 se generaron reglamentaciones con el fin de
responsabilizar a los municipios de los diversos aspectos de su ordenamiento territorial. Sin
embargo, fue duramente criticada por haber mezclado elementos de la planeación integral y de
planeación urbanística, sin conseguir que se estableciera una estructura coherente. Además,
muchos de los instrumentos de gestión que se concebían en dicha ley no se ajustaban de manera
adecuada a la realidad del grueso de los municipios colombianos, lo cual se hacía evidente en la
no aplicación de los planes de desarrollo que se formularon (García, García, 2008: 479). No
obstante, es importante señalar que esta ley, como parte del proceso de descentralización (por lo
menos formal) del ordenamiento territorial, comparte una característica con la descentralización
política, y tiene que ver con el papel fundamental que se delega a los municipios, y el rol
prácticamente invisible que asumen los departamentos.
3.2.1 Los Consejos Regionales de Planificación Estratégica
Fue así que algunas figuras comenzaron a aparecer, como es el caso de los CORPES
(Consejos Regionales de Planificación Estratégica), aprobadas con la Ley 76 de 1985, se creó y
definió los componentes de la región de planificación de la costa Atlántica y de cualquier otro
CORPES creado. Estos consejos tenían como objetivo principal buscar una “planificación
equilibrada del desarrollo” (Art. 2. Literal A) entre las entidades territoriales que las
conformaban. Para poder construir un modelo de desarrollo adaptado a cada región, se
conformaron unos consejos conformados por delegados del gobierno nacional y de los gobiernos
departamentales.
La misma, ley creo la región de planificación de la Costa Atlántica la cual tenía como
objetivos principales71:
a) Garantizar una planificación equilibrada del desarrollo de las regiones.
71 LEY 76 DE 1985 Art. 2.
100
b) Propiciar y fortalecer la integración económica y social de las entidades territoriales que
conforman cada región.
c) Dotar a las regiones de instrumentos suficientes y eficaces a fin de que cuenten con
mayor capacidad y autonomía en la administración de su propio desarrollo.
d) Establecer lazos permanentes de coordinación interinstitucional entre los niveles
administrativos nacional, departamental y municipal, especialmente en lo relativo a la
planificación.
e) Asegurar la participación de las regiones en la preparación de los planes regionales que
deben incluirse como parte del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social.
f) Permitir la participación de las regiones en la elaboración del presupuesto de inversión
anual de la Nación y en las actividades de evaluación de su ejecución.
Uno de las cuestiones más trascendentales de esta ley era la destinación de un
presupuesto, proveniente del Fondo Nacional del Carbón, para financiar los proyectos del
CORPES costa atlántica. Dicho presupuesto se incrementaría en la siguiente forma con el paso
del tiempo72: El 10% para los años 1986 – 1988, El 15% para los años 1989 – 1991, El 20% para
los años 1992-1994, El 25% para los años 1995 – 1997 y El 30% de 1998 en adelante.
Luego, de aprobada la constitución de 1991, estos CORPES, siguieron existiendo a pesar
que la nueva constitución incluía como entidades territoriales, además de los municipios y
departamentos, a las regiones y las provincias. El desarrollo de estas dos últimas entidades
territoriales se dejó en manos del poder legislativo, el cual creo la Ley 152 de 1994 o “Ley
Orgánica de plan de desarrollo” en su Art. 51 y se estableció que los CORPES empezarían un
proceso de transición para dejar de existir y dar paso a las Regiones Administrativas y de
Planificación, mientras se constituían las nuevas regiones “las funciones y atribuciones que les
son asignadas en esta Ley, serán ejercidas por los actuales CORPES” (Art. 51, Parágrafo 2).
La nueva constitución de 1991, estableció en el ART. 286 que solo a través de la
ley podría “… darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se
72 LEY 76 DE 1985. Art. 10. Literal f)
101
constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.”73 Y que la encargada de esto sería la
ley orgánica de ordenamiento territorial la cual “(…) establecerá la distribución de competencias
entre la Nación y las entidades territoriales” (ART. 288).
Luego de la expedición de una nueva Constitución, la cual afectó algunas disposiciones
legales, la Ley 9ª de 1989 resultaba insuficiente, por lo que se expidió la Ley 388 de 1997, la
cual tuvo como objetivo el fortalecimiento de la descentralización y la consolidación del papel
del municipio como ente activo e indispensable en el desarrollo urbano local. Así, basándose en
los principios de la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general
sobre el particular y la distribución equitativa de cargas y beneficios, se logró consolidar un
mínimo sobre el cual se establecería el ordenamiento territorial en cualquiera de los municipios
colombianos74. En la Ley 388 fue donde se da un lugar relevante al tema de la concurrencia y la
distribución de responsabilidades entre los diversos niveles del gobierno, por lo menos, en lo
concerniente al ordenamiento territorial75.
En los años noventa, la ausencia de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
(LOOT) para definir a las regiones permitió a los CORPES seguir funcionando hasta el año 2000
cuando el gobierno nacional decidió liquidar estas, incluso, sin aun estar aprobada la LOOT. La
Ley 388 de 1997 representó un avance, al entregarle al municipio la responsabilidad de formular
y ejecutar su propio plan de ordenamiento territorial que presentara un modelo urbano
determinado desde las características particulares de su territorio, permitiéndole de esa forma el
desarrollo armónico e integral, estableciendo, además, una amplia gama de instrumentos de
gestión y financiación de las obras a realizar. En este proceso se limitó el rol desempeñado por la
Nación, la cual por medio de la Ley, permitió que los municipios, con sus mismos recursos
técnicos, humanos y económicos, produjeran planes posibles de ejecutar. No obstante, la
formulación de un POT por cada municipio colombiano superior a 100.000 habitantes, su
73 Constitución Política de Colombia 74 García García, D. (Julio-Diciembre, 2008). Ordenamiento territorial y descentralización: competencias, recursos y
perspectivas. Bogotá, Papel Político, Vol. 13, No. 2, 473-489. Extraído de
http://revistas.javeriana.edu.co/sitio/papelpolitico/admin/upload/uploads/3.%20Diva%20Garcia.pdf 75 Ley 338 de 1997, art. 1º: “Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las
autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las
obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el
mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes”.
102
aprobación y ejecución, tomó por sorpresa a las autoridades municipales y a las nacionales,
cayendo de nuevo en uno de los principales vicios que ha sufrido el proceso descentralizador en
Colombia: la cesión de competencias sin ceder a la par suficientes recursos. En todo este
proceso, el papel de los departamentos fue mucho más limitado.
Desde promulgada la nueva constitución, múltiples intentos de una ley que ayudara a
definir el ordenamiento territorial en Colombia surgieron desde las regiones, sin mucho éxito en
el congreso. Finalmente, en el año 2011 se promulga la ley 1454, Ley de Ordenamiento
Territorial en la cual se establece las reglas de juego para la creación de las Regiones
Administrativas y de Planeación (RAP).
3.2.2 La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)
Los municipios como célula fundamental de la administración de los territorios en
Colombia, han gozado de amplia autonomía en el manejo de sus recursos, la elección de
autoridades y la planeación de su desarrollo. No obstante, los desafíos de gobernar y lograr un
desarrollo integral del territorio, requiere el uso de estrategias más amplias para enfrentar
problemáticas, que van más allá de las fronteras administrativas y legales que por naturaleza
poseen los municipios. Muchos de estos proyectos, se encuentran coordinador e implementados
desde el gobierno nacional a través de los ministerios y sus diferentes dependencias.
Ampliar la participación de los municipios, departamentos y permitir la proliferación de
esquemas asociativos es una de las estrategias, es la principal estrategia para poder atender el
gran número de problemáticas en los territorios. El principal reto de lograr una participación no
solo formal, sino activa y efectiva de las entidades territoriales, es permitir un fortalecimiento de
la institucionalidad local. Regular las formas y crear incentivos, fortalece las instituciones
territoriales y es en esencia lo que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial tiene como
finalidad.
Por otro lado, la LOOT no se cierra a la evolución de las entidades territoriales y sus
esquemas asociativos. Deja, abierta la posibilidad para la transformación legislativa posterior de
103
nuevas entidades territoriales, como es el caso de la Regiones Administrativa y de Planificación,
hacia las Regiones como Entidades Territoriales (Art. 36).
3.3. Marco de referencia internacional
Los proyectos de construcción de regiones al interior de un Estado-nación no son nuevas,
y algunas experiencias han mostrado un gran éxito en cuanto al mejoramiento del bienestar de
sus habitantes y el impulso de la economía. A continuación, se exponen algunas experiencias que
se consideran relevantes como referentes en la construcción de región:
-Región del Nuevo Cuyo Argentina: La República Argentina es una nación constituida
legalmente como un estado federal, conformada por 23 estados o provincias, cada una con
autonomía ejecutiva, legislativa y judicial. A finales del siglo XX y principios del XXI, la
república Argentina vivió momentos de fuerte crisis económica, que tuvieron impactos
profundos en sus estados, que al verse débiles frente a un mercado global y la desaceleración
económica producto de malas prácticas fiscales durante las dictaduras que vivió el país. A esto se
suma, uno de los principales problemas históricos, la fuerte concentración de la economía en la
ciudad de Buenos Aires y en sus alrededores.
Una de las diversas estrategias usadas para la superación de la disparidad y la
desaceleración en el crecimiento económico ha sido a través de acuerdos para la creación de
regiones de integración económica entre varios estados o provincia. En el año de 1988, las
provincias o estados, de La Rioja, Mendoza, San Luis y San Juan, acordaron la creación de
la región del Nuevo Cuyo, su documento fundacional ha sufrido varios cambios desde
entonces.
Este proceso de fortaleció gracias a la reforma constitucional que se dio en 1994, que en
su art. 124, se facultó a las provincias a “crear regiones para el desarrollo económico y social y
establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines”76. En este caso, la región no
surge de una unidad geográfica o cultural propiamente, sino de un interés económico traducido
76 CONSTITUCION DE LA NACION ARGENTINA, Art. 124
104
en un instrumento de planificación y administración política del territorio. Hasta el punto que
una provincia tiene la posibilidad, en ejercicio de su soberanía de poder cambiar de región e
integrase a otra con la que tenga contigüidad geográfica.
La integración económica, también obedece a que esta región del país ha sido
históricamente agrícola, teniendo como producto principal los vinos. Producto argentino con
amplia demanda en los mercados internacionales. También, la posición geográfica de la región al
lado del vecino país de Chile. Esta región de integración económica del Nuevo Cuyo es
administrada por la Asamblea de Gobernadores, conformada por los gobernadores de cada una
de las provincias. La ejecución de las tareas queda a cargo de los ministros designados por cada
gobernador para la conformación del Comité Ejecutivo que asiste a la Asamblea y la región77.
Este acuerdo provincial, se vino acompañado de la creación de un instrumento económico
para el impulso de la integración entre las provincias o estados, a través de, "Corporación
Financiera Regional del Oeste”78. Esta corporación, es financiada con aportes iguales
provenientes de cada provincia y manejados por un “Directorio para el Gobierno y
Administración”, conformado por ministros designados por los gobernadores. Uno de los
principales resultados de la creación de las regiones de integración en argentina, ha sido la
capacidad de ser menos dependiente del gobierno central y mejorar la economía interna.
3.3.1 La comunidad autónoma de Andalucía
Denominada oficialmente como Comunidad Autónoma de Andalucía, posee una
población aproximada de 8.388.107 millones de habitantes, en un territorio de cerca de 8.597
km2. Siendo la región con mayor población en España. Conformada por las provincias, de
provincias de Almería, Cádiz, Córdoba, Granada, Huelva, Jaén, Málaga y Sevilla. Su capital es
la ciudad de Sevilla y todo el territorio se conoce como el “puente” entre Europa y África, lo que
77 Tratado de Integración Económica del Nuevo Cuyo. Provincias de San Juan, Mendoza, San Luis y La Rioja. 22 de
Enero de 1988. Punto 16 del acuerdo: “La Asamblea de Gobernadores será asistida por un Comité Ejecutivo
integrado por los Ministros de Economía de las Provincias de San Juan y Mendoza y Ministros de Hacienda y Obras
Públicas de La Rioja y San Luis, quienes tendrán a su cargo la formulación de las diferentes propuestas para la toma
de decisión y las tareas operativas de su implementación”. 78 LEY Nº 183-I, Punto 1 del acuerdo: “Instituyese la Corporación Financiera Regional del Oeste como entidad de
derecho público que tendrá como objeto la activación de la economía regional”.
105
a lo largo de la historia ha sido foco de llegada de diferentes pueblos y procesos sociales,
económicos e históricos. Así mismo, fue el principal punto de partida hacia América durante la
Colonia. Por lo que Andalucía, tradicionalmente ha sido un territorio de fuerte movimiento
económico, por su posición estratégica frente al mundo.
Luego de la restauración de la democracia en España, en el año de 1980 se celebró un
referéndum para promulgar a Andalucía como una comunidad autónoma y con amplios poderes,
con autonomía legislativa, política y judicial. Todo esto promulgado en el primer Estatuto de
Autonomía en el año de 1981. A diferencia de otras comunidades autónomas, y otras formas de
regiones en el mundo, Andalucía se caracteriza por tener un origen histórico. Es decir, los
territorios que la constituyen poseen una historia en común desde siglos atrás, con una identidad
y cultura propia, lo que permite una cohesión entre sus entidades, más allá de un vínculo
económico o político impuesto. Andalucía, se auto reconoce en su estatuto como una comunidad
autónoma, acogiéndose al modelo autonómico español y a la unidad de la nación española (Art
1)79 en la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo o nuevo estatuto de autonomía. El Gobierno de
la junta es quien encabeza el poder ejecutivo, el poder legislativo lo dirige el Parlamento de
Andalucía y el poder judicial se asienta en el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. A pesar
de su amplia autonomía, reconoce la autoridad de las instituciones de la Unión Europea, el
derecho europeo80 y la necesidad de insertarse en la dinámica continental y global económica y
política.
Una de las principales funciones del gobierno de la comunidad autónoma es regular el
territorio, el cual se estructura en municipios y provincia. El principal instrumento para esto es el
“Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo para el cuatrienio 2017-
2020”. El cual tiene tres líneas prioritarias de trabajo81:
79 Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía 80 Ley Orgánica 2/2007. Art. 10. 9.º “La convergencia con el resto del Estado y de la Unión Europea, promoviendo y
manteniendo las necesarias relaciones de colaboración con el Estado y las demás Comunidades y Ciudades
Autónomas, y propiciando la defensa de los intereses andaluces ante la Unión Europea”. 81 Boletín Oficial de la Junta de Andalucía. Número 79 - Jueves, 27 de abril de 2017. Orden de 20 de abril de 2017,
por la que se aprueba el Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo para el cuatrienio
2017-2020
106
a) Respecto de los suelos protegidos por el Plan de Protección del Corredor Litoral de
Andalucía y los Planes de Ordenación del Territorio, en especial en los ámbitos de la
Zona de Influencia del Litoral, vigilar el cumplimiento efectivo del destino previsto en
el planeamiento territorial y urbanístico.
b) Protección del patrimonio territorial de Andalucía, en particular mediante la prevención
de la formación de asentamientos urbanísticos no previstos en el planeamiento
urbanístico general y los procesos de parcelaciones ilegales, de forma que se
considerarán prioritarias aquellas actuaciones preventivas o cautelares que tengan por
objeto frenar procesos de consolidación urbanística en curso, en suelos no urbanizables,
especialmente en las redes supramunicipales de espacios libres y demás zonas de
protección territorial establecidas por los instrumentos de ordenación del territorio.
c) Controlar que los procesos de reconocimiento y la reconducción a la legalidad de
situaciones irregulares existentes en suelo no urbanizable (…)
Finalmente, cabe destacar que uno de los fuertes de la comunidad autónoma de
Andalucía, es la búsqueda de autogobierno y reducción de la dependencia del poder central. Una
lección importante para cualquier proceso de regionalización.
3.3.2 Los Lander alemanes
Otro modelo de funcionamiento, de regiones con gran autonomía y poder es el sistema
político Alemán. A partir del, tratado de Unificación Alemania, el 3 de octubre de 1990. El
Estado alemán se constituyó por los diez antiguos Länder correspondientes a los territorios de la
Alemania Occidental, los cinco nuevos Länder de los territorios de la vieja República
Democrática y el Land de Berlín reunificado. Estos 16 estados o Länder, que, en alemán, expresa
los estados en su conjunto se constituyen como un nivel político y administrativo bajo el nivel
nacional – o nivel de la confederación (Bund). El tercer nivel son los municipios, que según la
Constitución alemana tienen autonomía política, pero que son parte de los estados82.
82 Las bases fundamentales del federalismo en Alemania. Breve reseña histórica y peculiaridades del sistema federal
Alemán. INAFED. México
107
¿Qué son los Länder? Estados dotados de poder supremo propio y no delegado por la
Federación sobre el que se fundamenta su propio poder constituyente. Se caracterizan por su
capacidad para darse a sí mismos su propia Constitución. Los Länder disponen de los tres
poderes clásicos: legislativo, ejecutivo y judicial. Adoptan formas de gobierno parlamentario, del
que a su vez resulta un gobierno autónomo, dirigido por un presidente, cada Land tiene sus
propios tribunales
A nivel nacional, el parlamento alemán se compone de dos cámaras: el Bundestag o
Parlamento Federal, cuyos diputados son elegidos por sufragio universal y el Bundesrat o
Consejo Federal, mediante el cual los Estados miembros colaboran en las tareas legislativas y
administrativas de la Federación y participan en los asuntos de la Unión Europea. El Bundesrat.
Está conformado por 69 miembros, repartidos entre los Länder en función del número de
habitantes de cada Land. Cada Estado o Land tendrá como mínimo, tres votos; los Estados con
más de 2 millones de habitantes tendrán 4; los de más de 6, 5 votos y los de más de siete, seis
votos.
Ahora bien, el tribunal constitucional federal, es la institución que resuelve los posibles
conflictos entre la Federación y los Länder, así como los que surjan entre los diferentes Länder.
Está compuesto por 16 magistrados elegidos, ocho por el Bundestag y otros ocho por el
Bundesrat, por mayoría cualificada. El Consejo Federal alemán designa la mitad de los
magistrados constitucionales federales. Sin embargo, la elección de los candidatos entre juristas
es ejercida por los partidos políticos nacionales, que siguen una lógica parlamentaria y no
federativa.
A su vez cada Land, excepto Schleswing-Holstein, tiene sus propio Tribunal
Constitucional que controla la conformidad de las leyes aprobadas por el parlamento estatal con
la constitución del Land. Los principios básicos del federalismo alemán son la Cooperación y la
solidaridad, es un federalismo cooperativo y participativo. La Federación asume de forma
explícita una función redistributiva y correctora de las disparidades interterritoriales mediante un
sofisticado sistema de transferencias federales, los Länder tienen facultad legislativa en todo
aquello en lo que la Ley fundamental no confiera potestades legislativas al Bund.
108
Existen unas áreas de acción obligatorias, las cuales son tareas sobre las cuales lo Länder
tienen competencias, pero en las que participa el Bund siempre que sean importante para la
colectividad federal y que necesiten de la Federación para la mejora de las condiciones de vida.
Y unas acciones comunes potestativas, ellas, se limitan a autorizar la conclusión de convenios
entre la Federación y los Estados miembros sobre instalaciones y proyectos de investigación
científica, siempre y cuando tengan alcance suprarregional.
3.3.3 Las Regiones de Administración y Planificación como Entidad territorial
En las últimas cinco décadas Colombia vivió un proceso de migración campo- ciudad83.
La violencia, el conflicto armado y la pobreza en regiones rurales llevó a un gran movimiento de
personas desde zonas rurales y pequeñas poblaciones hacia las ciudades, muchas de las cuales no
se encontraban preparadas, en términos de planificación, para recibir estos grandes
conglomerados de nuevos habitantes. El desplazamiento y asentamiento de un gran número de
personas alrededor de las principales ciudades convirtió a Colombia, en poco tiempo, en un país
urbano. Este acelerado crecimiento urbano de las ciudades, luego se convirtió en una
oportunidad para su desarrollo económico y político; es así que muchas se han convertido en los
principales polos de desarrollo en sus regiones y departamentos, de manera simultánea surgen las
áreas metropolitanas como mecanismos para mejorar la planificación y administración urbana,
en especial en temas como la movilidad y el medio ambiente.
El modelo de administración y planificación centralizada mostró a finales de los años 80
que había llegado a un desgaste. Producto de estos dos factores clave, impulsaron un cambio en
el modelo. Por un lado, la ineficacia del gobierno central para proveer servicios públicos en todo
el país, reflejado en los continuos problemas con los servicios públicos en los sitios más alejados
e incluso en grandes ciudades del país que generó una gran ola de protestas sociales llamados
“Paros cívicos”. Paralelo a esto, se encontró el proceso donde diversas guerrillas alzadas en
armas empezaron procesos de paz. Dentro de estas negociaciones, uno de elementos recurrentes
83 Murad, R. 2003. Estudio sobre la distribución espacial de la población en Colombia. Serie Población y Desarrollo.
Proyecto regional de población Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE), División de
Población de la CEPAL/Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA).
109
era la demanda por una mayor autonomía en los gobiernos locales como fórmula para agilizar la
atención de necesidades en los territorios.
Esta descentralización del gobierno fue una de los componentes discutidos en la
Asamblea Nacional Constituyente, principalmente en la comisión encargada del ordenamiento
del territorio. Donde los municipios como unidades básicas de administración del territorio
ganaron espacios y poder. Así mismo, los departamentos quedaron como el nivel intermedio de
gobierno. Otras figuras tradicionales, como las provincias y regiones quedaron consignadas, pero
débiles en la constitución. Es decir, la creación de las regiones es una tarea pendiente por
mandato constitucional.
Todo esto permitió el surgimiento de un enfoque territorial de planeación y desarrollo, lo
que se ha visto reflejado en los documentos y políticas impulsadas desde el Departamento
Nacional de Planeación (DNP). ¿Por qué es necesario crear esquemas asociativos? Los límites
jurídicos nacionales hacen que muchos procesos de planificación y gestión puedan ser
engorrosos, demorados o se imposibilite la coordinación de esfuerzos por la lógica jurídica
existente en la legislación colombiana. La misma división político-administrativa que existe
legalmente impide la toma de decisiones en algunos ámbitos, cuando abarca y afecta un espectro
territorial que va más allá de los municipios y departamentos existentes. Los esquemas
asociativos y las Regiones de Administración y Planificación se convierten en una alternativa
para flexibilizar y agilizar procesos que de otra forma requerirían cambios en leyes y la inversión
de una gran cantidad de tiempo para ejecutar ciertos proyectos84.
Ahora bien, con la aprobación de la LOOT, las regiones si bien no se conforman como
unidades políticas y fiscales para el ordenamiento del territorio, si se proponen como la solución
para enfrentar retos de carácter global que comparten varios territorios, tanto municipios,
distritos y departamentos. Por ello, la RAP se plantea como un esquema asociativo donde se
pretende, en primer lugar, buscar una forma de administración del territorio más armónico; en el
que varias entidades territoriales, en distintos niveles de organización, se ponen de acuerdo en
84 Comité técnico intersectorial de asociatividad territorial. Definición legal y funcional de los esquemas asociativos
de entidades territoriales en Colombia. Departamento Nacional de Planeación, 2012
110
asuntos que son comunes y que afectan un territorio conectado o compartido. En segundo lugar,
una forma de planificación para establecer hacia dónde se debe ir, de manera articulada, para
lograr una organización del territorio más equilibrada y que evite conflictos entre entidades
territoriales cercanas, así como buscar fortalecer oportunidades que una sola entidad territorial se
le haría difícil o imposible de aprovechar.
La LOOT en su artículo 9 plantea que “El Estado promoverá procesos asociativos entre
entidades territoriales para la libre y voluntaria conformación de alianzas estratégicas que
impulsen el desarrollo autónomo y autosostenible de las comunidades”. Las Regiones de
Administración y Planificación son, en esencia, esquemas asociativos territoriales y se crean por
convenios firmados entre “dos o más departamentos” (LOOT. Art. 30). Las RAP buscan definir
la ejecución de obras específicas enfocadas a mejorar tres asuntos esenciales: “el desarrollo
regional, la inversión y la competitividad”, todo esto en beneficio de las entidades territoriales
participantes y sus habitantes.
Estos esquemas no se hacen de manera aislada, integran al gobierno nacional y presentan
las propuestas de los proyectos u obras a ejecutar. Por ello, también participan en las reuniones y
su constitución, representantes del gobierno nacional, desde el Departamento Nacional de
Planeación (DNP) y de otros ministerios, como el Ministerio del Interior y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. Uno de los puntos que más llama la atención en la LOOT es la
posibilidad legal de que el gobierno nacional, delegue algunas de las funciones de sus entidades,
lo que no era posible en otros escenarios y que amplía el impacto que puede tener una RAP en la
toma de decisiones sobre un territorio85. Otra de las ventajas de la creación de las RAP es que se
puede corregir y aprender de errores en experiencias anteriores, como el enfocarse en el
desarrollo integral de los territorios y no solo en la ejecución de obras, como señala uno de los
primeros balances de la experiencia de los esquemas asociativos en Colombia86.
85 Ley orgánica de ordenamiento territorial. Art. 20. Delegación. “La Nación y los diferentes órganos del nivel
central podrán delegar en las entidades territoriales o en los diferentes esquemas asociativos territoriales y en las
áreas metropolitanas, por medio de convenios o contratos plan, atribuciones propias de los organismos y entidades
públicas de la Nación, así como de las entidades e institutos descentralizados del orden nacional. En la respectiva
delegación se establecerán las funciones y los recursos para el adecuado cumplimiento de los fines de la
administración pública a cargo de estas”. 86 Departamento Nacional de Planeación, 2013. “Balance preliminar de los procesos asociativos territoriales en
Colombia”. Subdirección de Ordenamiento y Desarrollo Territorial. “Una gran parte deja a un lado su objetivo
111
Para poder financiar los proyectos u obras que propongan las RAP, la misma LOOT
establece que los recursos provendrán de un Fondo de Desarrollo Regional creado por las
entidades asociadas para ejecutar los proyectos y cumplir los objetivos de la RAP (Art. 33). En
gran parte, los recursos provendrán de incentivos que el mismo gobierno nacional destine a las
entidades que creen estos esquemas asociativos, así como de recursos propios de los
departamentos participantes (Art. 32). La ley deja en claro que los recursos no provendrán, ni de
las regalías, ni del presupuesto general de la nación.87
Como complemento se promulgó el Decreto 3680 de 2011, el cual reguló las Comisiones
de Ordenamiento Territorial, como “organismos de carácter técnico asesor” cuya función se
enfoca en “evaluar, revisar y sugerir” a los gobiernos nacionales y locales, cuáles políticas y
leyes son recomendables para el desarrollo de los territorios. Posee varias funciones
principales88:
1. Asesorar al Gobierno Nacional y a las Comisiones Especiales de Seguimiento al
Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y
de la Cámara de Representantes, en la definición de políticas y desarrollos legislativos
relativos a la organización territorial del Estado.
2. Asesorar a los departamentos, distritos y municipios, de forma que promueva la
integración entre estos y se puedan coordinar con más facilidad los procesos de
integración.
3. Establecer los parámetros de diferenciación entre las diversas instancias de asociaciones
que promueven el desarrollo regional, dentro del marco de la Constitución y la ley.
4. Revisar, evaluar y proponer diferentes políticas sectoriales que tengan injerencia directa
con el ordenamiento territorial, a iniciativa propia, del Gobierno Nacional y de las
central de promover el desarrollo de los municipios asociados y se convierten en ejecutores de obras públicas que
parecieran no atender a un foco o división del desarrollo de dichos territorios” (pág. 43). 87 Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. ART. 32. Financiación “Las Regiones Administrativas y de
Planificación no generarán gasto del presupuesto general de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones, ni
del Sistema General de Regalías.” 88 Tomado del Decreto 3680 de 2011, que reglamenta la Ley 1454 de 2011 (LOOT).
112
Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento
Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes.
5. Propiciar escenarios de consulta o concertación con los actores involucrados en el
ordenamiento territorial.
6. Presentar anualmente a las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de
Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes, un informe sobre el estado y avances del ordenamiento
territorial.
7. En el año siguiente de la conformación y puesta en marcha de la COT elaborar una
propuesta de codificación y compilación de las normas jurídicas vigentes en Colombia
sobre la organización territorial del Estado y las entidades territoriales.
8. Darse su propio reglamento.
9. Las demás que le asignen la Constitución y la ley.
TITULO IV: PROPUESTA INSTITUCIONAL PARA LA RAP.
4.1. Agenda de integración regional: ejes estratégicos de la RAP Caribe
En este componente se incluyen algunos lineamientos para el abordaje de los proyectos
estratégicos que han sido considerados por las administraciones departamentales en el año
anterior como iniciativas estructurantes para garantizar la sostenibilidad socioeconómica de la
región. Esta propuesta es un insumo que deberá ser discutido y validado por los órganos de
dirección y gobierno de la RAP.
A partir de las vocaciones y potencialidades del territorio, así como de las visiones
expuestas por cada una de las entidades territoriales que integrarán la RAP, a continuación, se
presentan los ejes estratégicos determinados el manifiesto firmado el 28 de junio de 2017 en la
ciudad de Cartagena, con algunas ideas de proyectos. Algunas de estas iniciativas ya están en
fase de ejecución, por el contrario, otros proyectos se encuentran incluidos en los instrumentos
de planificación de las entidades territoriales, como ideas o perfiles de proyecto, lo cual requerirá
trabajar en su factibilidad y diseño definitivo.
113
4.1.1 Superación de la pobreza
La región Caribe ha avanzado en la lucha contra la pobreza de manera sostenida. Entre
2010-2013, la pobreza monetaria en la región se redujo, pasando de 53,8 % a 43,5 % y la
extrema se redujo de 18,9 % a un 12,5 %. Pero todavía una de cada tres personas vive en
condición de pobreza y el promedio regional está por encima del nacional y la velocidad para
reducir sus índices es menor que la velocidad promedio que tiene la nación, quedando rezagada.
La región Caribe cuenta con el índice de pobreza multidimensional (IPM) más alto 37,4%
después de pacifico con 37,6 %. Se debe proponer las líneas estratégicas que nos solucione este
problema. La disminución de los índices de pobreza y las brechas socioeconómicas en la región
se buscarán a través de La inclusión social: Con la provisión de servicios básicos y superación de
pobreza multidimensional. Para cumplir esto se proponen acciones focalizadas en los municipios
más rezagados de la región y en zonas urbanas puntuales. Las acciones son:
1. ampliación de las coberturas de los programas sociales de escala en la periferia de la
región;
2. reducir el déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda en las zonas urbanas y rurales;
3. aumentar el acceso a agua potable, manejo de aguas residuales y saneamiento básico,
especialmente en las zonas rurales;
4. fortalecer el Programa de Modelos Educativos Flexibles en la franja de desarrollo
incipiente y La Guajira para mejorar las coberturas en educación básica y el tránsito a la
media;
5. incrementar la oferta de programas de alfabetización teniendo en cuenta la diversidad
étnica, especialmente en la franja de desarrollo incipiente;
6. mejorar la situación nutricional de la región en la población más vulnerable.
La apuesta de la RAP.
• Fomento a la Vivienda Social
• Educación de Calidad
• Salud Integral
114
• Caribe sin Hambre
• Cultura para la Paz
4.1.2 Infraestructura de transporte y servicios públicos
Las acciones estratégicas identificadas para avanzar progresivamente en la mejora de la
conectividad y accesibilidad de la franja norte de la región, mediante el mejoramiento,
construcción de segundas calzadas, rehabilitación y mantenimiento de las vías nacionales. Se han
venido ejecutando a través de la ejecución de las concesiones viales de las 4 G cuarta generación
en la región Caribe, dentro de los que se ejecutarán dependiendo de los resultados de la
estructuración, o viabilidad a través de las APP y la disponibilidad de recursos. Estas son:
• Cartagena-Barranquilla;
• Circunvalar de la Prosperidad;
• Puerta de Hierro-Carreto-Palmar de Varela;
• Carreto-Cruz del Viso-Ciénaga de Oro-La Ye;
• Sahagún-Sampués;
• Corozal-Puerta de Hierro;
• Cruz del Viso-Arjona;
• Caucasia-Planeta Rica-La Ye;
• Cereté-Lorica-Toluviejo-Cruz del Viso;
• Barranquilla-Santa Marta;
• Gamarra-Ocaña;
• San Roque–Paraguachón,
Por otro lado, se realizará la construcción del puente Pumarejo y la recuperación del río
Magdalena entre Puerto Salgar y Barranquilla bajo el esquema APP y la solución definitiva de la
problemática del canal del Dique que permitirá acceder de forma segura desde Calamar hacia el
puerto de Cartagena, zona portuaria en la que según estudios se presentaría congestión hacia el
año 2018 utilizando únicamente el canal de acceso en Bocachica.
115
.En infraestructura eléctrica, se implementará un programa de nuevas inversiones, las
cuales están encaminadas a mejorar la calidad del servicio, reducir las pérdidas y ampliar la
cobertura. La infraestructura eléctrica se encuentra en mal estado y debilitada por la antigüedad
de las redes, la manipulación indebida de usuarios, las conexiones ilegales, el agotamiento de la
capacidad de transformación, las condiciones climáticas y la baja capacidad de inversión del
operador de red para la modernización de las mismas, debido en parte a los problemas de cartera
y robo de energía.
Con el fin de establecer escenarios de asociatividad entre los centros urbanos y las áreas
rurales en el sur de la región Caribe, se aumentará la conectividad de las vías regionales
terciarias y secundarias facilitando la articulación con las vías nacionales, especialmente en la
zona sur de los departamentos de Atlántico, Cesar, Bolívar, Córdoba, La Guajira, Magdalena y
Sucre. Esto a su vez facilitará las conexiones al interior de los departamentos mediante acuerdos
de cooperación entre municipios de la región Caribe, basados en la priorización de las vías
definidas en el Programa Plan Vial Regional para vías secundarias del Ministerio de Transporte y
en los Planes Departamentales. La conexión al interior de los departamentos se logrará
integrando otros modos de transporte alternos que permitan mejorar la conectividad y reducción
de costos, principalmente en el sentido este-oeste, y considerando los accesos a ciudades a zonas
inundables y de erosión costera (intervenciones especiales)
Es importante también el desarrollo de sistemas integrados de transporte regional que
defina las soluciones de transporte interurbano, los cuales deben estar articulados con el SITM-
Barranquilla, SITM-Cartagena, SETP-Montería, SETP-Valledupar, SETP-Sincelejo, SETP-Santa
Marta. Estos sistemas deberán estar articulados con espacios de infraestructura para realizar
intercambios modales que permitan la integración entre ellos
Apuesta RAP:
• Fortalecimiento a la Infraestructura Básica
• Sistema Integrado de Transporte Multimodal
4.1.3 Soberanía y seguridad alimentaria
116
Uno de los temas que demuestran la gran interacción que se presenta entre las entidades
territoriales que forman parte de la Región Caribe, es de la soberanía y seguridad alimentaria. En
seguridad alimentaria y mortalidad infantil, el Caribe presenta una marcada problemática. El
58,5 % de sus hogares se encuentra en situación de inseguridad alimentaria (ENSIN, 2010), lo
cual ha derivado en altos índices de mortalidad infantil. De hecho, el 70,8 % de los municipios
de la región se encuentran por debajo de su referente en este indicador, destacándose
críticamente la población indígena chimila (Magdalena), yukpa (Cesar) y wayuú (La Guajira); y
los departamentos de Guajira y Cesar, en donde el registro (0,25 muertes por cada mil menores
de 5 años) triplica el promedio nacional (0,08 muertes por cada mil menores de 5 años). El
fortalecimiento nacional de la Política de Seguridad Alimentaria y de Nutrición, permitirá:
1. implementar el Sistema de Vigilancia Nutricional y la vigilancia en salud pública del
estado nutricional de toda la población de la región Caribe, en especial de su población
indígena;
2. desarrollar e implementar un plan de respuesta a emergencias alimentarias en los
departamentos de la región;
3. gestionar acciones para establecer estrategias y alianzas con el sector privado para el
mejoramiento de la situación.
En este eje se encuentran también todos los proyectos asociados al fortalecimiento de la
producción agrícola y el desarrollo de proyectos productivos. Se buscará vincular a los
municipios del sur de la región, especialmente aquellos ubicados en el sur de los departamentos
de Bolívar y Atlántico, con la actividad productiva. Tenemos proyectos con apuestas productivas
priorizadas por la región y cadenas productivas definidas para los contratos plan, y aquellos
sectores y subsectores productivos potenciales para consolidar una base económica diversificada
para la región. Es fundamental integrar los centros de producción agroindustrial a los centros de
acopio en las principales ciudades de la región mediante la construcción, mejoramiento y
mantenimiento de la red de vías secundarias y terciarias, así como de corredores viales
estratégicos.
117
Apuesta RAP:
• Programa de transformación productiva con enfoque hacia el encadenamiento y
generación de valor agregado
• Protección de la productividad rural, así como diversificación y recuperación de cultivos
y semillas
• Mejor distribución del beneficio del desarrollo rural
4.1.4 Consolidación de la identidad cultural del caribe colombiano
Se buscará el reconocimiento y la identidad cultural de la región, promoviendo las
expresiones propias de la cultura, las artesanías y el desarrollo de atractivos del patrimonio
natural y cultural de la región caribe Para fomentar la industria cultural, generar ingresos por
medio de esta y fortalecerla se adelantará inversiones en infraestructura como:
1) la construcción de la casa de cultura de North End, donde se realizarán
adecuaciones para la construcción de una galería, salones para música, salones
para artes plásticas, pintura entre otros; en San Andrés
2) el mejoramiento de la dotación e infraestructura del Centro de Producción de
Contenidos Culturales en San Andrés;
4.1.5 Competitividad y desarrollo económico sostenible
Las regiones son plataformas estratégicas para potenciar la competitividad y propiciar el
crecimiento económico sostenible. Por tal motivo, en el marco del proceso de integración, se
trabajará en proyectos relacionados con el fortalecimiento de los factores de competitividad
existentes, con énfasis en la generación de ingresos, la formación y la capacitación para el
trabajo, las alianzas público-privadas (APP), y la innovación en las estrategias que se presentan a
continuación que buscan aumentar la competitividad y la productividad del sur e interior de la
región, y encadenar o conectar estos últimos con la concentrada industria regional. Al mismo
tiempo, promueven la generación de ingresos y el mejoramiento de la calidad de vida en la
población pobre y vulnerable (PPV) de la región Caribe, a través de:
118
1. fomentar el desarrollo de modelos productivos incluyentes;
2. diversificar y fortalecer el turismo e incrementar la calidad del empleo en este sector;
2. mejorar y aumentar la infraestructura eléctrica y de transporte para asociar las franjas de
la región, mejorar la conectividad de la franja costera y desarrollar un sistema integrado
de transporte regional;
3. planificar el uso eficiente del recurso hídrico para fines productivos en zonas de
vocación agropecuaria;
4. vincular laboralmente a la población inactiva altamente calificada; y,
5. fomentar el desarrollo de la gobernanza como estrategia para crear el entorno necesario
para potenciar del crecimiento económico de la región.
Es importante resaltar que los proyectos estratégicos desarrollados bajo el marco de la
iniciativa Diamante Caribe y Santanderes ayudarán al cumplimiento de este objetivo. Estos
contribuyen de manera especial al aumento de la competitividad de las ciudades de la región,
aprovechando sinergias entre las diferentes infraestructuras, áreas metropolitanas, sistemas
urbanos, ciudades medias, ámbitos rurales, espacios de costa, corredores ecológicos, áreas
naturales y plataformas digitales (Findeter, 2014).
Apuesta RAP:
• Fomento Agrícola y Pecuario. Apoyo al desarrollo de la Pesca
• Armonización de la minería con el entorno
• Competitividad Turística
• Plan Regional para el fortalecimiento del sistema productivo
4.1.6 Ordenamiento territorial, recuperación y preservación de ecosistemas estratégicos y
gestión de riesgo
En este eje, se incorporan todas aquellas iniciativas relacionadas con el mantenimiento,
protección y preservación de la Estructura Ecológica Regional. Especialmente, se hará énfasis en
proyectos relacionados con estructuración de corredores de protección y preservación en zonas
119
de costeras. El Gobierno nacional emprenderá acciones para la mitigación del riesgo ante
inundaciones en las zonas más vulnerables de la región, en particular en el área de La Mojana.
Dicho plan tiene como propósito reducir el riesgo por inundación en 11 municipios de la región,
mediante el manejo del recurso hídrico a través de la adopción de medidas estructurales y no
estructurales. Para la adaptación al cambio climático se realizarán con el acompañamiento del
MADS la formulación y puesta en marcha de los planes de cambio climático departamentales.
.
La conservación de los ecosistemas de la región Caribe, tanto terrestres como marinos e
insulares y con la visión de adaptación al cambio climático; es un esfuerzo que debe realizarse en
conjunto con el gobierno Nacional, los gobiernos locales y las autoridades ambientales locales.
Así mismo, la apuesta en la conservación de los recursos marinos en la costa del país se refleja
en la declaración del área protegida de bahía Portete en el departamento de La Guajira. El uso
adecuado y el conocimiento de los procesos de degradación de las zonas costeras y playas de la
región Caribe son una prioridad para el Gobierno nacional. En este sentido, las acciones para el
ordenamiento de las unidades ambientales costeras (POMIUAC) en cabeza del MADS,
permitirán un efectivo desarrollo de las actividades productivas de manera sostenible
garantizando la conservación de las playas y costas, así como la calidad de las aguas marinas.
Estas acciones requieren de mejorar el conocimiento de la erosión costera,
De manera complementaria, la región debe abordar temas como la adaptación o
mitigación al cambio climático, así como la prevención de riesgos de desastres en el marco de
los lineamientos diseñados por el gobierno nacional en la materia.
Apuesta RAP:
• Formulación del Plan Regional de manejo del recurso hídrico
• Conservación y uso sostenible de la Biodiversidad
• Ordenamiento Territorial
4.1.7 Buen gobierno y fortalecimiento en las finanzas territoriales
120
El desarrollo de esta estrategia contempla el cumplimiento de lo establecido en el
Artículo 288 de la Constitución Política Nacional, según el cual las competencias de los
diferentes niveles de gobierno son ejercidas sobre la base de los principios de
complementariedad, concurrencia y subsidiariedad, y los distintos grados de desarrollo que hoy
muestran tanto los departamentos como los municipios. La propuesta de focalización
contemplará los esfuerzos de intervención que desde la Nación se han venido desarrollando, tales
como los territorios de consolidación y el fortalecimiento de la presencia del Estado en los
territorios de frontera.
La conformación de la RAP Caribe es una apuesta a a fortalecer las entidades
territoriales, órganos e instituciones participantes. Por ello, uno de los objetivos estratégicos de la
dinámica de integración regional es la generación y el reforzamiento de las capacidades
gubernamentales para transformar las expectativas y necesidades de la ciudadanía en hechos
concretos de gobierno. Así mismo, la región será un escenario privilegiado para potenciar la
relación el Estado con actores estratégicos y stakeholders como las organizaciones no
gubernamentales, las empresas del sector privado, las entidades multilaterales o los organismos
de cooperación internacional. Los proyectos y estrategias regionales deben ser transparentes,
visibles participativo
Apuesta RAP:
• Fortalecimiento Financiero
• Institucionalidad Regional
• Asistencia Técnica Local
• Más y Mejor Ciudadanía
• Plan Estratégico de Desarrollo Regional
121
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