DOI: 10.5644/PI2015-161-24

Upravljanje rizicima od poplava i ublažavanje njihovih štetnih posljedica 257

DOI: 10.5644/PI2015-161-24

IMPLEMENTACIJA EU DIREKTIVE O POPLAVAMA U BIH

Dalila Jabučar, Nijaz LukovacHEIS Institut za hidrotehniku Građevinskog fakulteta u Sarajevu, d.d.

Stjepana Tomića 1, Sarajevo, Bosna i Hercegovina

SažetakU svjetlu nedavnih poplava u Evropi, 2007. godine, EU je donijela

Direktivu o poplavama koja definira potrebne korake za objektivniji jedin-stven pristup upravljanju poplavnim rizikom. Bosna i Hercegovina (BiH) je usvojila njenu implementaciju s dvogodišnjim pomakom rokova. Do sada se provedba Direktive odvija prema zadanim rokovima. Međutim, admini-strativna podjela zemlje dovela je do izvjesnih razlika u pristupu FBiH, RS i BD. Bez obzira na to, predviđeni koraci su dobro osmišljeni s ciljem pružanja korisnih alata kako bi se optimiziralo upravljanje poplavnim rizikom.Ključne riječi: EU Direktiva o poplavama, Preliminarna procjena poplavnog rizika (PPPR), mape opasnosti, mape rizika, plan upravljanja poplavnim rizikom, poplave, implementacija Direktive u BiH, klimatske promjene.

UvodPoplave se najčešće javljaju kao prirodni fenomen. Mnoge od njih imaju

neznatan negativan utjecaj na ljude, gospodarstvo i okoliš, ali ne tako davne poplave koje su se dogodile u Evropi 2002, 2005, 2010. i 2014. godine po-kazuju kakvu razornu moć mogu imati. Tijekom ovih poplavnih događaja poginulo je stotine ljudi, deseci hiljada napustili su svoje domove, a štete su mjerene milijardama eura.

Ovi događaji su još jednom potvrdili činjenicu da bez obzira na uspostav-ljeni stepen zaštite, uvijek postoji vjerovatnoća pojave veće poplave koja može uzrokovati velike štete, kao što postoje ljudski, tehnički i drugi faktori zbog kojih niti jedna „zaštita“ nije stopostotno sigurna. S druge strane i nea-dekvatno upravljanje vodotocima, izgradnja objekata u inundacionim prosto-rima, povećavaju rizik od pojave poplava.

Direktiva o upravljanju poplavnim rizikomKao dio razvoja i unaprjeđenja sistema integralnog upravljanja vodama

Evropski parlament i Vijeće Evropske unije su 23. septembra 2007. godine

258 Upravljanje rizicima od poplava i ublažavanje njihovih štetnih posljedica

donijeli Direktivu o procjeni i upravljanju poplavnim rizicima 2007/60/EZ (u daljem tekstu: Direktiva). Svrha je uspostaviti okvir za procjenu i uprav-ljanje poplavnim rizicima s ciljem smanjivanja štetnih posljedica poplava po zdravlje ljudi, okoliš, kulturnu baštinu i gospodarsku aktivnost. Definirane su mjere i aktivnosti kojima se u potpunosti napušta pristup „kontrole“ poplava i prelazi na pristup upravljanja poplavnim rizikom. Direktiva također jača su-djelovanje javnosti učvršćujući pravo pristupa informacijama i sudjelovanju u procesu planiranja i odlučivanja. S obzirom na zahtjeve Okvirne direktive o vodama, čiji je osnovni cilj uspostava „dobrog ekološkog statusa voda“, sve aktivnosti na provođenju Direktive o procjeni i upravljanju poplavnim rizicima trebaju biti usklađene s Okvirnom direktivom o vodama, posebice kroz planove upravljanja rizikom od poplava i planove upravljanja vodama.

Riječni slivovi ne poznaju političke granice te stoga države moraju koordi-nirati svoje prakse upravljanja poplavnim rizicima u zajedničkim slivovima, uključujući i treće zemlje izvan EU. Upravljanje poplavnim rizikom podrazu-mijeva tri ključna koraka:

1. izradu preliminarne procjene poplavnog rizika unutar riječnih sli-vova i njima pridruženih obalnih voda, s ciljem identifikacije „žarišnih tačaka“ s potencijalno značajnim poplavnim rizikom,

2. pripremu mapa opasnosti i mapa rizika za ove „žarišne tačke“ i3. izradu plana upravljanja poplavnim rizikom koji uključuje mjere

smanjenja rizika i potencijalnih posljedica bazirane na prevenciji, zašti-ti i spremnosti.

Preliminarna procjena rizika od poplava, izrada mapa opasnosti i mapa rizika te planovi upravljanja poplavnim rizicima ključni su instrumenti upravljanja po-plavnim rizikom na razini vodnog područja ili neke druge jedinice upravljanja.

Pojava i priroda poplava ovisi o raznim faktorima, tako da mogu postojati značajne razlike od države do države. Zato Direktiva ne postavlja specifična ograničenja pri izradi prijedloga mjera u skladu s principom supsidijarnosti. Prikazani koraci (Slika 1) se provode u ciklusima od 6 godina i usklađuju s ciklusima provedbe Okvirne direktive o vodama.

Predstavnici zemalja članica zaduženi za vodnu politiku formirali su i rad-nu grupu za poplave čija je uloga podrška provedbi Direktive i osiguranje platforme za razmjenu informacija o upravljanju poplavnim rizikom, promo-viranje najboljih praksi i jačanje svijesti o značaju poplavnih rizika kroz uče-šće javnosti i uspostavu efikasne komunikacije.

U skladu s čl. 3. Direktive, države članice imaju mogućnost odabira jedi-nica upravljanja. Mogu odabrati vodna područja, kao što to propisuje Okvirna direktiva o vodama, ili odrediti druge jedinice upravljanja za pojedine slivove


ili pojaseve obalnih područja. Sve EU članice osim Italije i Irske odabrale su identične jedinice upravljanja za potrebe Okvirne direktive o vodama.

Slika 1. Koraci prema EU direktivi o poplavama Figure 1. Steps foreseen in EU Flood Directive

Slika 2. WISE – Jedinice upravljanja za potrebe izrade planova upravljanja poplavnim rizikom

Figure 2. WISE – Managing units for preparation of flood risk management plans


Na gornjoj slici (Slika 2) se vide definirane upravljačke jedinice. Međuna-rodna vodna područja, kao na primjer Dunav, prikazana su žuto/narančasto, a vodna područja unutar država svijetlo tirkizno/svijetloplavo.

Pravni okvir za upravljanje poplavama u sektoru voda u BiHU posljednjih nekoliko godina međunarodno je usvojena sljedeća definici-

ja „upravljanja vodama“: Upravljanje vodama je proces djelovanja političkih, društvenih, eko-

nomskih i administrativnih sistema raznih nivoa društva, koji na bilo koji način učestvuju u razvoju korištenja i upravljanja vodnim resursima te koji pružaju ili primaju bilo kakve vodne usluge (vodoopskrbe, zaštite voda ili zaštite od voda) (6). Pravni okvir u bosanskohercegovačkom sektoru voda usklađen je s ustav-

nom organizacijom BiH, a čine ga: Aneks IV Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH – Ustav BiH, Ustav FBiH, Ustav RS, Statut BD, zakoni i podza-konski akti doneseni na nivou BiH, entiteta FBiH i RS, BD, kantona i općina. U nastavku je dat kratak pregled najvažnijih zakona i podzakonskih akata vezanih za pitanje zaštite od poplava i upravljanja vodama.

U FBiH je donesen Zakon o vodama (“Sl. novine FBiH”, br. 70/06), kao i niz podzakonskih akata potrebnih za implementaciju Zakona. Zakon o voda-ma FBiH uređuje pitanje donošenja planova upravljanja vodama za vodno po-dručje rijeke Save i vodno područje Jadranskog mora, kao i provođenja mjera i aktivnosti u cilju smanjenja ili sprečavanja ugroženosti ljudi i materijalnih do-bara od štetnog djelovanja voda i otklanjanja posljedica njihovog djelovanja.

Uredbom o vrstama i sadržaju planova zaštite od štetnog djelovanja voda (“Sl. novine FBiH”, br. 26/09) preuzeti su ključni koraci i aktivnosti iz Direk-tive. S obzirom na to da je Uredba stupila na snagu 2009. godine, predviđeni rokovi su:

1. Preliminarna procjena poplavnih rizika (do 2013. godine)2. Mape opasnosti od poplava i mape poplavnog rizika (do 2015. godine)3. Planovi upravljanja poplavnim rizikom (do 2017. godine)U RS je donesen Zakon o vodama (“Sl. glasnik RS”, br. 50/06, 92/09 i

121/12), kao i niz podzakonskih akata potrebnih za provođenje zakona. Plan odbrane od poplava u RS (“Sl. glasnik RS”, br. 6/14) donijela je Vlada RS i on predstavlja osnovni dokument za koordinaciju i provođenje djelatnosti od značaja za zaštitu i spašavanje od poplava.

U BD je u primjeni Zakon o vodama (“Sl. glasnik RS”, br. 10/98), kao i niz podzakonskih akata potrebnih za provođenje zakona, a novi Zakon o vodama BD je u izradi.


Entitetski Ministri poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva donose Fede-ralni operativni plan (FOP) za obranu od poplava u FBiH, odnosno Glavni operativni plan (GOP) u RS, dok GOP u BD donosi Vlada BD. Provedbom EU direktive, izvršit će se prilagodbe spomenutih Operativnih planova.

Aktivnosti na realizaciji Direktive u BiHPrema Akcionom planu (4), do ovog trenutka urađene su Preliminarne

procjene poplavnog rizika za oba entiteta. Izrada mapa opasnosti i mapa rizika za područja koja su kroz PPPR označena kao najugroženija počet će najkasnije krajem 2015, iako je ova faza prema zacrtanim rokovima trebala biti dovršena do kraja 2015, nakon čega bi se pristupilo trećoj fazi: Izradi pla-nova upravljanja poplavnim rizikom. Prema Direktivi, ovi se koraci ponavlja-ju u šestogodišnjim ciklusima, pri čemu se uključuju novi podaci i saznanja, detaljnije podloge, kao i nova saznanja i spoznaje o klimatskim promjenama.

Za prve dvije faze izrađene su i Metodologije izrade koje su usklađene s metodologijama korištenim u većini članica EU, uz određene prilagodbe u skladu sa specifičnostima BiH. Nažalost, metodologije za FBiH i RS još nisu međusobno usuglašene, što bi svakako trebalo postići barem u narednom še-stogodišnjem ciklusu.

Tekućim UNDP projektom8 kojim se procjenjuje rizik od poplava i klizi-šta na stanovništvo i stanovanje, upravo se radi na unificiranju metodologije PPPR, ali samo za potrebe tog Projekta čiji je cilj prioritizacija područja na kojima će se vršiti aktivnosti s ciljem smanjenja tih rizika uz finansiranje iz različitih EU i UN fondova. Osnovni elementi metodologija za preliminarnu procjenu te za izradu mapa opasnosti i mapa rizika dati su u nastavku.

Preliminarna procjena poplavnog rizikaPreliminarna procjena poplavnog rizika pripremljena je u tri koraka (faze).1. faza prikupljanja podataka o poplavnim događajima na vodnim područji-

ma,2. metodologija procjene poplavnog rizika i preliminarna procjena po-

plavnog rizika za vodotoke I kategorije,3. preliminarna procjena poplavnog rizika za vodotoke II kategorije.U okviru prve faze preliminarne procjene poplavnog rizika prikupljeni su

podaci od općinskih službi. Ovi podaci su korišteni za opis poplava koje su se 8 Development of Flood and Landslide Risk Assessment for the Housing Sector in Bosnia and Herzegovina


dogodile u prošlosti. Pored toga, analiza svih prikupljenih podataka iskorištena je i za razvoj metodologije procjene poplavnog rizika te ostale analize i aktivnosti.

Proračun poplavnog rizika prikazan je kroz indeks (I) koji se dobiva zbra-janjem svih negativnih utjecaja, uzimajući u obzir:

˗ ljudsko zdravlje,˗ okoliš,˗ kulturno-historijsko naslijeđe i˗ gospodarske aktivnosti.

Tabela 1. Klasifikacija poplava po „značaju“ Table 1. Flood classification base on “significance”

Indeks Značaj

0-50 Nije značajna

50-100 Umjereno značajna

100-500 Značajna

> 500 Izuzetno značajna

Pojedinačni indeksi su dobiveni za razne ugrožene kategorije. Npr., za po-topljenih 100 kuća usvojen je „pojedinačni“ indeks 100, koliki je i za poto-pljene 2 škole ili bolnice. Sumarni indeks je dobiven zbrajanjem svih pojedi-načnih unutar jednog poplavnog poligona. Poplavni rizik je „značajan“ ako je sumarni indeks ≥ 100.

Istražujući način rada i obradu podataka zemalja u okruženju i zemalja za-padne Evrope, došlo se do zaključka da pri izradi preliminarne procjene po-plavnog rizika najveći problemi nastaju zbog neujednačenog obima i kvaliteta podataka o pojedinim poplavnim događajima. Treba imati na umu da određen broj ovih događaja nije nikada ni registriran, što dodatno usložnjava rad.

Zbog toga se u II fazi pristupilo testiranju mogućih opcija proračuna in-deksa poplavnog rizika na dionicama vodotoka gdje su već postojali hidra-ulički modeli. Zaključak ovih analiza (usporedbi) je da se sumarni poplavni indeks ne mijenja značajno, naročito u odnosu na kategoriju poplave, što je važno pri nominiranju područja za dalje analize, odnosno područja za koja se rade mape opasnosti i mape rizika.

Nakon prvog proračuna poplavna područja koja su bila na maloj udaljeno-sti spojena su u jedno, jer je za mape opasnosti potrebno izraditi hidrauličke modele tečenja, odnosno izvršiti pripremne radove u koje spada i geodetsko snimanje. Hidraulički model je pouzdaniji na dužoj dionici, odnosno za slu-čajeve kada postoji više kontrolnih tačaka.


Nakon analize prostornog rasporeda poplavnih poligona, a uvažavajući gore navedene kriterije, definiran je konačan broj poplavnih područja za koja je potrebno uraditi hidrauličke modele, odnosno mape opasnosti i mape rizika.

Izrada mapa opasnosti i mapa rizikaPotencijalna opasnost po ljude i druge kategorije ljudskog djelovanja i

okruženja značajne za život ljudi, može se dovesti u vezu s dubinom vode koja plavi neku površinu, brzinom tečenja i trajanjem poplave. Mape opa-snosti se rade na bazi hidrauličkih proračuna tečenja u riječnim koritima i inundacijama, u zonama definiranim kroz Preliminarnu procjenu, za koje se dobiju dubine i brzine vode, a kada postoje podaci o plavnim valovima, može se dobiti i trajanje poplave. Metodologijom se određuju nivoi opasnosti i te-žinski faktori prema Direktivom propisanim kategorijama.

Postojanje opasnosti predstavlja potencijalni rizik samo u slučaju da se ta opasnost javlja u području u kome se nalaze kategorije koje će biti ugrožene (npr. ljudska naselja, industrije, prometnice i sl.). Usvojena vrijednost opa-snosti (O) od poplava u ovisnosti o brzini i dubini toka iznosi:

O = h • (v+0,5)O – opasnost, h – dubina poplave (m), v – brzina poplave (m/s), 0,5 – korektivna kon-

stanta (ovim je obuhvaćen slučaj plavljenja stajaćom vodom velike dubine za koji evidentno postoji opasnost).

Opasnosti podijeljene u 4 klase:˗ Klasa 0 – 0 ≤ O < 0,75 (zanemariva opasnost),˗ Klasa 1 – 0,75 ≤ O < 1,5 (opasnost po neke),˗ Klasa 2 – 1,5 ≤ O < 2,5 (opasnost po većinu),˗ Klasa 3 – 2,5 i više (opasnost po sve).Mape opasnosti i mape rizika se određuju prostornim proračunom korište-

njem odgovarajućeg GIS alata „preklapanjem“, odnosno interakcijom razli-čitih slojnica.

Rizik je mjera potencijalne štete koja bi mogla nastupiti kada i ukoliko dođe do plavljenja i određuje se „preklapanjem“ prostornih podataka o ele-mentima opasnosti s jedne te lokacijama potencijalno ugroženih kategorija s druge strane. Indikatori rizika se izvode s obzirom na sljedeće kategorije: sta-novništvo, gospodarstvo, zaštićena područja, kulturno-historijski spomenici i IPPC postrojenja. U svakoj kategoriji postoji niz potkategorija kojima su dodijeljeni težinski faktori.

Pojedinačne mape rizika dobivaju se množenjem broja točkica (ili broja kilometara za linijske, odnosno km2 za poligonalne elemente) s težinskim faktorom i koeficijentom opasnosti „O“:


FR = S n • TF • OFR – faktor rizika, n – broj točkica, km ili km2, TF – Težinski faktor, O – opasnost.

Konačno, ovako dobiveni relativni faktori rizika, izraženi kroz brojčane „klase“ po različitim kategorijama, svode se na zbirnu mapu rizika zbraja-njem vrijednosti po rasterima uz korekciju relativnog faktora rizika za odre-đenu kategoriju, odgovarajućim težinskim faktorom te kategorije. Na bazi analiza težinskih faktora u dostupnim metodologijama nekih EU zemalja, usvojeni su težinski faktori kako slijedi:

Stanovništvo = 0,4; Gospodarstvo = 0,3; Kulturno-historijsko naslijeđe = 0,1; Zaštićena područja = 0,1; IPPC postrojenja – van kategorije (ako su ugrožena, rizik je 100%).Na ovaj način vrijednosti prikazane na zbirnoj mapi rizika kreću se od

0-1,0 odnosno rizik je od 0 do 100%.

Slika 3. Primjer mape rizika (Sanski Most) Figure 3. Example of the Risk map (Sanski Most)


U ovom trenutku hidraulički modeli su urađeni za 15 područja u FBiH te određen broj područja u RS.

Za ostale dionice koje su u okviru Preliminarne procjene poplavnog rizi-ka ocijenjene kao značajne i izuzetno značajne, a za koje ne postoje urađeni hidraulički modeli, potrebno je izvršiti geodetska snimanja korita i područja unutar poplavnih poligona, kao pripremu za izradu hidrauličkog modela.

Naredna faza – Planovi upravljanja poplavnim rizikomU narednoj fazi, do kraja 2017, potrebno je izraditi Planove upravljanja

poplavnim rizikom, kojim će posebno biti obuhvaćena područja za koja su definirane mape rizika. Planovi će sadržavati konstruktivne (strukturne mjere kao što je izgradnja obrambenih nasipa, uređenje korita i sl.) i nestrukturne mjere (kao što je sistem ranog upozorenja, edukacija i sl.).

Također se u narednoj fazi predviđa uključivanje rezultata modelskih predviđanja o mogućim povećanjima rizika uslijed klimatskih promjena. Kod izrade sljedećeg ciklusa preliminarne procjene, ovaj utjecaj bi se uzeo u obzir kroz povećanje indeksa rizika, dok bi se za izradu mapa opasnosti i rizika iz-vršili ponovljeni proračuni s povećanim vrijednostima protoka velikih voda.

ZaključakTranspozicija zahtjeva Direktive o poplavama u Zakone, odnosno pod-

zakonske akte entiteta i BD, predstavlja značajan korak u unaprjeđenju se-gmenta zaštite od voda u BiH. Ovim se uvodi objektivizacija prioritizacije kod upravljanja poplavnim rizikom. Ključna promjena paradigme je prelazak s pristupa „kontrole“ poplava na pristup upravljanja poplavnim rizikom, s ciljem smanjenja štetnih posljedica po zdravlje ljudi, okoliš, kulturnu baštinu i gospodarske aktivnosti.

Literatura(1) Directive 2007/60/EC on the assessment and management of flood risks.(2) Preliminarna procjena poplavnog rizika na vodotocima I i II kategorije u FBiH, april

2013. godina.(3) Uredba o vrstama i sadržaju planova zaštite od štetnog djelovanja voda, „Službene

novine FBiH“, broj 26/09.(4) Akcioni plan za zaštitu od poplava i upravljanje rijekama u BiH 2014–2017. – Nacrt,

Savjet Ministara BiH, novembar/studeni 2014.(5) Jabučar, D., Lukovac 2013. „Preliminarna procjena poplavnog rizika na vodotocima u

Federaciji BiH“, Voda i mi, časopis Agencije za vodno područje rijeke Save, br. 82.(6) Rees, Judith A. 2002. Risk and Integrated Water Management, Global Water Partnership.


IMPLEMENTATION OD FLOOD EU DIRECTIVES IN BIH

Summary

In the light of recent flood events in Europe, in 2007 EU has issued Flood Directive, which defines the steps needed for more objective unified approach to flood risk management. Bosnia and Herzegovina (BIH) has adopted its im-plementation with 2-year shift in terms of deadlines. So far, the implementa-tion goes according to planned milestones. However, administrative division of the country resulted in somewhat different approaches in FBIH, RS and BD. Nonetheless, the foreseen steps are well designed to provide useful tools to decision making institutions in terms of prioritisation of the most affected areas to be dealt with in order to optimise the flood risk management. Key words: EU Flood Directive, Preliminary Flood Risk Assessment (PFRA), Hazard Maps, Risk Maps, Flood Risk Management Plan, Floods, Implementation of Directive in BIH, Cli-mate Change.

Documents

DOI: 10.5644/PI2015-161-24