Dossier 02

Pianificazione territorialePT

Assessorato all’Area metropolitana, Casa, Demanio

Direzione Centrale Decentramento e Servizi al Cittadino

Direzione di progetto Area Metropolitana e Municipalità

DOSSIER 02

CITTÀ METROPOLITANA

MIL

ANO

Dossier 02 – Pianificazione territoriale

Il presente documento “Dossier 02 – Pianificazione territoriale” è stato realizzato nel novembre 2013 dal Centro Studi PIM nell’ambito dell’Attività istituzionale a favore del Comune di Milano – Programma di Collaborazione 2012, avente per oggetto il “Progetto Città Metropolitana” (IST_14_12). Tale documento è stato revisionato alla luce dell’approvazione della L. 7 aprile 2014, n° 56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”, nell’ambito dell’Attività istituzionale a favore del Comune di Milano – Programma di Collaborazione 2013-2014, avente per oggetto il “Progetto Milano Città Metropolitana e Municipalità” (IST_13_13). Il piano dell’opera è composto dai seguenti dossier: 00 [QR] Quadro di riferimento 01 [ES] Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale 02 [PT] Pianificazione territoriale 03 [SP] Sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici 04 [TP] Programmazione delle reti infrastrutturali e servizi trasporto pubblico 05 [RV] Programmazione delle reti di viabilità 06 [TA] Tutela e valorizzazione ambientale Nell’ambito dell’attività è stato inoltre realizzato il documento: “Allegato - Ricognizione di Enti pubblici, società partecipate ed Enti di diritto privato controllati”. I dossier e le relative sintesi sono scaricabili dai siti web: www.milanocittametropolitana.org www.pim.mi.it Il gruppo di lavoro incaricato della realizzazione dei dossier e dell’allegato è composto da: Franco Sacchi (Direttore Responsabile e capo progetto) Francesca Boeri, Dario Corvi, Piero Nobile, Paola Pozzi, Maria Evelina Saracchi (staff PIM) Cesare Benzi (collaboratore esterno PIM) Comunicazione e gestione piattaforma web (www.milanocittametropolitana.org): Francesco Locatelli (collaboratore esterno PIM) Referente per il Comune di Milano (Direzione di Progetto Area metropolitana e Municipalità): Piergiorgio Monaci giugno 2014

IST_13_13_ELA_TE_05_02

http://www.pim.mi.it/pdf_Giurisprudenza/L_56_2014_Citta-metropolitane.pdf�

http://www.milanocittametropolitana.org/�

http://www.pim.mi.it/�



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Dossier 02 Pianificazione territoriale Sommario Introduzione ............................................................................................................................................................ 3

1. Le competenze attuali: livelli di governo e riferimenti normativi ................................................................... 5

1.1. Contenuti ed effetti degli strumenti di pianificazione ................................................................................ 51.2. La Valutazione Ambientale degli strumenti di pianificazione ................................................................... 101.3. La pianificazione attuativa ....................................................................................................................... 101.4. Pianificazioni separate .............................................................................................................................. 161.5. Altri temi di interesse della pianificazione territoriale .............................................................................. 28

2. L’agenda della Città metropolitana di Milano ................................................................................................ 29

2.1. Lo stato dell’arte: caratteri del territorio, piani e progetti nella Città metropolitana di Milano ............. 292.2. Temi e problemi ........................................................................................................................................ 35

3. Le funzioni della Città metropolitana di Milano nel quadro delle competenze interistituzionali: tracce

per la discussione ............................................................................................................................................. 443.1. Le nuove competenze e funzioni della Città metropolitana ..................................................................... 443.2. Redistribuzione delle funzioni: quale livello di governo? .......................................................................... 46

4. Riferimenti normativi ...................................................................................................................................... 53


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Introduzione Obiettivo del presente lavoro è quello di supportare il processo costitutivo della Città metropolitana attraverso un lavoro finalizzato alla preparazione di dossier tematico/territoriali, che siano in grado di mettere a fuoco e declinare le questioni che si porranno in merito al conferimento e alla gestione delle nuove funzioni attribuite alla Città metropolitana di Milano dalla L. 7 aprile 2014, n° 56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”. Oltre alla predisposizione dei dossier, è stato messo a punto il documento “Allegato - Ricognizione di Enti pubblici, società partecipate ed Enti di diritto privato controllati”, che si incarica di dar conto della costellazione di consorzi, associazioni, agenzie e - più in generale - delle strutture pubbliche partecipate dagli Enti locali milanesi. Sempre nell’ambito di tale lavoro, si sta svolgendo, attraverso il supporto di una piattaforma web, di social network e di canali di comunicazione innovativi, un’attività di informazione e publicizzazione, rivolta non solo ai soggetti coinvolti nel processo, ma anche ai cittadini, al fine di stimolare una discussione consapevole entro un processo aperto e partecipato (www.milanocittametropolitana.org). Più in dettaglio, il progetto si compone dei seguenti dossier, relativi alle nuove funzioni attribuite alla Città metropolitana, ricalibrati anche in ragione dei caratteri propri dell’area metropolitana milanese. 00 [QR] Quadro di riferimento 01 [ES] Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale 02 [PT] Pianificazione territoriale 03 [SP] Sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici 04 [TP] Programmazione delle reti infrastrutturali e servizi trasporto pubblico 05 [RV] Programmazione delle reti di viabilità 06 [TA] Tutela e valorizzazione ambientale Ciascun dossier è organizzato in tre sezioni fondamentali. La prima parte definisce, per ciascun tematismo, il quadro delle attuali competenze, con l’individuazione del livello di governo a cui vengono esercitate le funzioni oggi. Più in dettaglio, viene effettuato un inquadramento tematico e normativo, declinando le competenze specifiche attribuite e/o concretamente esercitate dalla attuale Provincia e dai Comuni, nel quadro delle funzioni di indirizzo, programmazione e coordinamento svolte dalla Regione ed eventualmente dallo Stato o da altre istituzioni/attori. La seconda parte si propone di definire una possibile agenda per l’esercizio delle funzioni della Città metropolitana di Milano: come e da chi vengono concretamente esercitate le funzioni; qual è lo stato dell’arte (piani, politiche e progetti esistenti); quali sono i temi e problemi in agenda, il cui efficace trattamento risulta cruciale ai fini di un adeguato governo metropolitano. La terza parte ha carattere propositivo, incaricandosi di fornire tracce per la discussione che dovrà svilupparsi tra i molteplici soggetti interessati. Essa prova a definire il quadro di potenziale redistribuzione delle funzioni tra i differenti livelli di governo, cercando di individuare eventuali elementi di criticità emergenti sia dal quadro della distribuzione di competenze tra i vari livelli di governo sia tra gli “snodi” dei medesimi livelli, con particolare riferimento al riassetto delle relazioni tra Regione, Città metropolitana, Province e Comuni. Attenzione viene infine posta alle potenziali incompatibilità con le normative vigenti, in particolare quelle regionali, che potrebbero richiedere correzioni e modifiche. A conclusione di ciascuna parte, viene fornita una tabella riepilogativa, in grado di restituire in forma immediata il quadro emerso.




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Costituisce eccezione rispetto a questa struttura il Dossier 00 – Quadro di riferimento, in quanto esso si incarica di restituire gli elementi essenziali relativi all’iter e ai contenuti dei provvedimenti legislativi finalizzati a riordinare l’assetto di governo degli Enti locali nel nostro Paese, mettendo in luce temi e problemi in agenda. Per ciascun dossier è stata realizzata una sintesi, che restituisce i principali contenuti del documento.


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1. Le competenze attuali: livelli di governo e riferimenti normativi Il "Governo del territorio", secondo la Costituzione (cfr. Titolo V, Art. 117), è materia concorrente Stato - Regioni. A queste ultime spetta il compito di legiferare in materia, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, in tal caso riservata al legislatore Statale. La Regione Lombardia, nel 2005, ha approvato la LR n. 12 "Legge per il Governo del Territorio", che detta le norme sulla stessa materia di governo del territorio, definendo le "forme e modalità di esercizio delle competenze spettanti alla Regione e agli enti locali" (cfr. comma 1 Art. 1). La vigente legge lombarda stabilisce quindi, in relazione agli Enti territoriali e locali, i differenti strumenti per la pianificazione del territorio, con la garanzia del loro coordinamento. Alla Regione è affidato il compito della elaborazione del Piano Territoriale Regionale (PTR) e dei Piani Territoriali Regionali d'Area (PTRA); alle Province spetta la redazione dei Piani Territoriali di Coordinamento Provinciali (PTCP); ai Comuni la formazione dei Piani di Governo del Territorio (PGT). Nel caso di Regione e Provincia i piani hanno efficacia di orientamento, indirizzo e coordinamento, fatte salve alcune specifiche previsioni con efficacia prevalente e vincolante. Diversamente, i PGT hanno effetti prescrittivi e vincolanti, con conseguenza giuridica "conformativa" sull'uso dei suoli. Con riferimento alla Città metropolitana ed alle funzioni in tema di pianificazione territoriale - che le sono attribuite dalla L. 56/2014 - qui l'interesse è fornire un quadro di quelle che sono le attuali "regole d'ingaggio" dei diversi strumenti di piano. In particolare, di quelle stabilite per l'Ente provincia, del quale la Città metropolitana è più diretta erede. Ma non solo, serve anche porre in evidenza i compiti degli altri strumenti di pianificazione e gli intrecci/relazioni tra di essi. Altro aspetto, inoltre, riguarda il tema delle "pianificazioni separate"1, intendendo con ciò le molte pianificazioni, a diversi livelli territoriali, di tipo settoriale o specialistico, e della conseguente necessità di coordinamento e integrazione con la pianificazione generale. 1.1. Contenuti ed effetti degli strumenti di pianificazione

L'oggetto, i contenuti e gli effetti degli strumenti di pianificazione, stabiliti ai sensi della LR 12/05, consentono di individuare le funzioni e le competenze attualmente esercitate dalla Regione, dalla Provincia e dai Comuni in tema di governo del territorio. • La REGIONE attraverso il PTR (cfr. art. 19 e 20), che costituisce strumento finalizzato a rendere coerente la

visione strategica della programmazione generale e di settore con il contesto fisico, ambientale, economico e sociale, indica criteri e indirizzi per la redazione degli atti di programmazione territoriale di Province e Comuni. Più in dettaglio il PTR indica: gli obiettivi principali di sviluppo socio-economico regionale; il quadro delle iniziative inerenti la realizzazione delle infrastrutture e delle opere pubbliche di interesse

regionale e nazionale; i criteri operativi per la salvaguardia dell'ambiente in relazione alle previsioni dei piani dei parchi

regionali e delle aree protette. Il PTR definisce, inoltre, sulla base degli elementi sopra citati:

1 Cfr. Si riprende la definizione e il significato oggetto del Convegno Nazionale INU svoltosi a Firenze nel dicembre 2001

dal titolo "Pianificazioni separate e governo integrato del territorio".


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le linee orientative di assetto del territorio regionale; gli indirizzi per il riassetto del territorio ai fini della difesa del suolo, in termini di prevenzione dei rischi

geologici, idrogeologici e sismici; gli indirizzi per la programmazione territoriale di Comuni e Province, per garantire la coerenza con il

quadro programmatico regionale, con attenzione agli aspetti di salvaguardia della sostenibilità ambientale;

gli obiettivi prioritari di interesse regionale per quanto concerne la realizzazione di infrastrutture delle linee di comunicazione e del sistema della mobilità.

Gli effetti del PTR sono: di costituire quadro di riferimento per la valutazione di compatibilità degli atti di governo del territorio e

altri interventi di Comuni e Province e di ogni altro ente dotato di competenze in materia; di risultare prevalente, per quanto concerne le previsioni di infrastrutture di comunicazione e della

mobilità di livello regionale e sovraregionale, sia sugli strumenti di pianificazione dei Parchi regionali ed Aree protette, previo accordo con l'ente gestore, che su quelli delle Province (PTCP) e dei Comuni (PGT) anche con valore conformativo della proprietà.

La Regione inoltre, attraverso lo strumento del PTRA, opera ad una scala di maggiore dettaglio, con disposizioni e contenuti del Piano che hanno efficacia diretta e cogente nei confronti dei Comuni e delle Province per le parti di territorio interessate dallo stesso PTRA.

• La PROVINCIA, che nel T.U. delle Leggi sull'ordinamento degli Enti locali tra i propri compiti ha quello di

predisporre uno strumento territoriale di coordinamento (cfr. comma 2 Art. 20 T.U. 267/2000), vede confermata tale competenza dalla LR 12/05. Al riguardo, la legge regionale (cfr. Capo III, articoli dal 15 al 18) regola contenuti ed effetti del PTCP. Nello specifico al PTCP è assegnato un ruolo di indirizzo per la programmazione socio economica e di efficacia paesaggistico-ambientale. I campi tematici dei quali occuparsi per il proprio territorio sono: quadro conoscitivo; indicazione degli obiettivi di sviluppo economico-sociale; indicazione degli elementi qualitativi, sia orientativi che prevalenti, e di contenuti minimi di interesse su

temi di interesse sovracomunale per la pianificazione locale; definizione di criteri per organizzazione, dimensionamento, realizzazione ed inserimento ambientale e

paesaggistico delle infrastrutture della mobilità; definizione del programma generale delle maggiori infrastrutture di mobilità, in coerenza con il disegno

regionale; individuazione dei corridoi tecnologici; indicazioni per l'attuazione di insediamenti di scala sovracomunale, se definiti tali dai piani comunali; indicazioni di modalità finalizzate a favorire il coordinamento della pianificazione comunale,

incentivando l'associazionismo anche con forme compensative. Rientrano inoltre nei contenuti del PTCP: concorrere alla definizione dell'assetto idrogeologico; definire, in conformità ai criteri deliberati dalla Giunta regionale e a seguito dell’acquisizione delle

proposte dei Comuni, gli ambiti destinati all'attività agricola di interesse strategico; concorrere, in tema di tutela paesaggistica, al raggiungimento degli obiettivi del PTR; recepire gli strumenti di pianificazione dei Parchi e delle Aree protette regionali; proporre ambiti territoriali per i quali è possibile applicare lo strumento della perequazione territoriale

intercomunale.


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Con riferimento ai contenuti sopra ricordati, il PTCP produce effetti prevalenti sulla pianificazione locale che interessano: le previsioni in materia di tutela dei beni ambientali e paesaggistici; le indicazioni localizzative delle infrastrutture della mobilità e, nel caso di puntuale definizione, tale

previsione risulta oltre che cogente nei confronti dei Comuni quale vincolo conformativo della proprietà. Inoltre la prevalenza è esercitata, con specifiche modalità, anche nei confronti dei Parchi e delle Aree protette regionali;

le individuazioni degli ambiti destinati all'attività agricola di interesse strategico; le indicazioni di opere di sistemazione e consolidamento per le aree soggette a tutela o classificate a

rischio idrogeologico e sismico, se tali indicazioni derivano da programmazione di settore che attribuisce alla Provincia specifica competenza.

• Nel caso dei COMUNI la LR 12/05 affida il compito di definire l'assetto dell'intero territorio comunale,

attraverso la predisposizione del PGT articolato nei tre atti: Documento di Piano; Piano dei servizi; Piano delle Regole. Atti che hanno le seguenti caratterizzazioni. Il Documento di Piano (DdP) esplicita le strategie e gli obiettivi generali di assetto del territorio,

verificandone la sostenibilità attraverso il processo di Valutazione Ambientale Strategica (VAS). Il DdP definisce uno scenario territoriale; determina specifiche politiche di intervento per i diversi sistemi funzionali (mobilità, insediamenti, servizi, attività produttive, etc.), compatibilmente con le risorse attivabili; individua gli ambiti di trasformazione da assoggettare a pianificazione attuativa; determina gli obiettivi quantitativi stabilendo in linea di massima gli indici urbanistici ed edilizi e le destinazioni funzionali; individua gli eventuali criteri di riferimento per le procedure negoziali; ha la facoltà di indicare le modalità e i campi di applicazione degli strumenti perequativi, compensativi e di incentivazione. Il DdP svolge un ruolo di raccordo tra la pianificazione comunale e quella d’area vasta, territoriale o di settore. Il Documento, che ha efficacia quinquennale, non è conformativo del regime giuridico dei diritti proprietari. Quindi il riconoscimento del valore giuridico delle previsioni degli ambiti di trasformazione è demandato agli strumenti attuativi (piani di attuazione o programmi integrati di intervento), che approfondiscono e concretizzano le indicazioni di massima contenute nel DdP.

Il Piano dei Servizi (PdS) è l'atto deputato a progettare il disegno della città pubblica, definisce la struttura portante del sistema urbano e dello spazio collettivo, assicurando una adeguata dotazione di aree e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico, garantisce la preservazione dei corridoi ecologici, curando la progettazione del verde di connessione tra territorio urbano e rurale. È lo strumento volto ad individuare e programmare i servizi in funzione della domanda e delle linee di sviluppo dei singoli territori, attraverso criteri qualitativi (funzionalità, fruibilità e accessibilità, fattibilità), limitando la tradizionale disciplina quantitativa degli standard urbanistici. Al PdS spetta inoltre l’individuazione delle aree eventualmente necessarie per l’”edilizia residenziale pubblica”, sulla base dei bisogni abitativi locali, prevedendone, coerentemente con il Documento di piano, modalità e forme di acquisizione e realizzazione. Il PdS non ha termini temporali di validità, è sempre modificabile ed ha carattere prescrittivo e vincolante, con effetto diretto sul regime giuridico dei suoli preordinati alla realizzazione di servizi pubblici e di interesse generale, compresi quelli destinati alla realizzazione di edilizia residenziale pubblica. Il PdS si avvale dei meccanismi perequativi, compensativi e delle politiche di incentivazione o disincentivazione secondo le modalità operative definite nel DdP.

Il Piano delle Regole (PdR) è l'atto deputato al “governo” del territorio urbano consolidato, non ha termini temporali di validità, è sempre modificabile ed ha carattere prescrittivo e vincolante, con effetti


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diretti sul regime giuridico dei suoli. Il PdR concorre alla realizzazione degli obiettivi del DdP relativi alla definizione di un assetto urbanistico coerente con gli aspetti insediativi, tipologici e morfologici e al miglioramento complessivo della qualità del paesaggio urbano ed extraurbano. Definisce le norme di attuazione delle previsioni contenute nel PGT dal punto di vista urbanistico. In particolare, individua e definisce le norme e le prescrizioni relative agli ambiti del tessuto urbano consolidato, comprese le aree libere intercluse e di completamento, agli immobili assoggettati a tutela, alle aree ed edifici a rischio di compromissione e degrado, alle aree a pericolosità e vulnerabilità idrogeologica-geologica-sismica, ai nuclei di antica formazione, ai beni ambientali e storico-artistico-monumentali, alle aree agricole, alle aree di non trasformazione.

Il sistema della pianificazione disegnato dalla Legge lombarda di governo del territorio ha tra i propri principali criteri ispiratori la sussidiarietà. Il rapporto tra gli strumenti di piano elaborati dai singoli enti supera di fatto i ruoli gerarchici e pone attenzione ai criteri di adeguatezza, differenziazione, sostenibilità, partecipazione, collaborazione, flessibilità, compensazione ed efficienza. Su queste basi il confronto è imperniato sulla verifica di compatibilità, in sostanza si opera in una logica nella quale l'Ente titolare dell'atto di piano, fatti salvi gli elementi prevalenti, deve garantire che nello stesso piano siano contenute previsioni che risultino compatibili con lo strumento, di competenza dell'altro Ente, con il quale si avvia il confronto.

Tabella 1 – Le competenze attuali (funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi): pianificazione territoriale a scala regionale

Macrofunzione Funzione

Livello di esercizio

della funzione

Livello di Governo e normativa

Regione Provincia Comuni

Pianificazione territoriale

Pianificazione territoriale a

scala regionale

Pianificazione

Piano Territoriale Regionale (PTR)

L.R. 12/2005

Il PTR contempla il Piano Paesaggistico

Regionale (PPR) DLgs. 42/2004

Costituisce quadro di riferimento per la

valutazione di compatibilità del PTCP che deve

declinare alla propria scala gli obiettivi per il sistema territoriale di appartenenza. La

Provincia conforma il proprio strumento

alle prevalenti previsioni di

carattere infrastrutturale

L.R. 12/2005

Quadro di riferimento per tutti gli strumenti

urbanistici generali, con particolare riguardo per

i Comuni i cui PGT debbono essere inviati

in Regione. Rappresenta l’elemento per la

valutazione di compatibilità dello

stesso PGT, che deve declinare alla propria scala gli obiettivi per il sistema territoriale di

appartenenza. I Comuni conformano il proprio

strumento alle prevalenti previsioni di

carattere infrastrutturale

L.R. 12/2005


d’area Pianificazione

Piano Territoriale Regionale d’area

(PTRA) L.R. 12/2005

Il PTCP assume le disposizioni e i

contenuti che hanno efficacia diretta e

cogente L.R. 12/2005

I PGT assumono le disposizioni e i contenuti

che hanno efficacia diretta e cogente

L.R. 12/2005


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Tabella 2 – Le competenze attuali (funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi): pianificazione territoriale a scala provinciale



della funzione




Pianificazione territoriale a

scala provinciale

Pianificazione

Valutazione di compatibilità del PTCP con il PTR

L.R. 12/2005

Piano Territoriale di Coordinamento

Provinciale (PTCP) L.R. 12/2005

Quadro di riferimento per i PGT che si

conformano per gli aspetti di natura

prescrittiva e prevalente del PTCP in tema di beni

ambientali e paesaggistici, principali

infrastrutture della mobilità, ambiti

destinati all’attività agricola di interesse

strategico, sicurezza del territorio (rischio

idrogeologico e sismico). I PGT sono soggetti alla

valutazione di compatibilità

L.R. 12/2005 Tabella 3 – Le competenze attuali (funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi): pianificazione urbanistica



della funzione




Pianificazione urbanistica Pianificazione

Per i Comuni indicati dall’elenco definito

dalla Regione il Documento di Piano del PGT, trasmesso

assieme agli altri due atti, è soggetto a

valutazione di compatibilità con gli

strumenti di pianificazione

territoriale regionale L.R. 12/2005

Il Documento di Piano del PGT,

trasmesso assieme agli altri due atti, è

soggetto a valutazione di

compatibilità con il PTCP

L.R. 12/2005

Piano di Governo del Territorio (PGT)

articolato nei tre atti: Documento di Piano;

Piano dei Servizi; Piano delle Regole

L.R. 12/2005


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1.2. La Valutazione Ambientale degli strumenti di pianificazione

Nel descrivere il quadro sul sistema della pianificazione lombarda non va scordata una componente divenuta ormai costitutiva del sistema stesso rappresentata dalla Valutazione Ambientale Strategica (VAS). In aderenza alle disposizioni previste dagli organi della comunità europea (Direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001) la Regione Lombardia con la LR 12/05 (cfr. art. 4) stabilisce che l'elaborazione di tutti i piani e programmi sia integrata con un'attività finalizzata a valutarne gli effetti sull'ambiente. La VAS si configura quindi come un processo che segue l'intero percorso di formazione degli strumenti di piano ed è previsto che continui la sua azione curando anche la fase di attuazione attraverso il monitoraggio. Nell'ambito della valutazione vengono definiti indicatori di qualità che permettono di verificare gli atti di governo del territorio predisposti, per quanto di loro competenza, da Regione Province e Comuni in chiave di sostenibilità ambientale, fornendo quindi elementi per definire eventuali soluzioni alternative, nonché misure di mitigazione o di compensazione, sempre sotto il profilo ambientale. 1.3. La pianificazione attuativa

Nel trattare il sistema della pianificazione si ritiene opportuno richiamare la componente operativa delle previsioni contenute nei piani di portata generale. Si fa quindi riferimento a quel complesso di strumenti che interessano generalmente ambiti territoriali circoscritti e si occupano di disciplinare in forma più specifica l'attuazione degli interventi relativi all'ambito identificato. Si considerano appartenenti a questa categoria non solo gli strumenti che più tradizionalmente la disciplina urbanistica prevede per l'attuazione delle previsioni dei piani generali di livello locale, ma anche quelli che vedono il coinvolgimento degli Enti territoriali quali Regioni e Province ed hanno carattere più complesso, in quanto trattano "la gestione dei processi", comprendendo anche la materia urbanistica, pur occupandosi, in prevalenza, di porzioni non necessariamente estese di territorio. In sostanza si considerano nella categoria gli strumenti della programmazione negoziata, anche se alcuni di essi non necessariamente possono avere una ricaduta diretta sugli atti di pianificazione. Ai fini ricognitivi si riporta di seguito l'elenco degli strumenti assimilabili alla pianificazione attuativa con una sintetica descrizione della tipologia, con l'evidenziazione delle competenze/coinvolgimento dei diversi Enti ai fini della promozione e/o gestione, oltre ai principali riferimenti normativi. • Accordi Quadro di Sviluppo Territoriale (AQST) - (cfr. art. 3 LR 2/2003). Definiscono programmi condivisi di

interventi per l'attuazione delle politiche regionali, con azioni di coordinamento, raccordo/razionalizzazione delle risorse pubbliche ed impulso di investimenti pubblici e privati. Vengono stipulati dalla Regione con il coinvolgimento di Province e Enti locali, oltre ad altri soggetti pubblici ed eventuali soggetti privati2.

• Programmi Integrati di Sviluppo Locale (PISL) - (cfr. art. 4, LR 2/2003) sono espressione del partenariato istituzionale, economico e sociale fra soggetti pubblici, privati e del terzo settore, che concordano uno o più obiettivi di sviluppo locale di una determinata area, in coerenza con la programmazione regionale. La proposizione del PISL alla Regione, che lo approva con atto di Giunta, può essere data da Province, Comuni e forme associative tra Autonomie locali e Camere di Commercio. Le eventuali incoerenze degli interventi previsti dal PISL rispetto agli atti di pianificazione urbanistica sono risolte attraverso varianti agli stessi piani con procedura definita dagli Accordi di Programma (cfr. la successiva descrizione)3.

• Contratti di Recupero Produttivo (CRP) - (cfr. art. 5, LR 2/2003) Sono gli strumenti di accordo tra la Regione, le Autonomie locali e funzionali, imprese, rappresentanze sociali ed altri soggetti pubblici e privati, per la realizzazione di progetti di recupero produttivo di rilevante impatto sociale nell'ambito regionale con nuove iniziative imprenditoriali ed effetto positivi sul versante occupazionale. Lo strumento, approvato con

2 Cfr. Dossier 01 Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale, capitolo 1 Le competenze attuali:

funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi. 3 Cfr. Nota 2.


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Decreto del Presidente della Giunta Regionale, ha valore di dichiarazione di pubblica utilità con conseguente variazione degli strumenti urbanistici, nel caso di difformità dagli stessi4.

• Accordi di Programma (AdiP) - (cfr. art. 6, LR 2/2003) Sono gli strumenti per il coordinamento delle attività necessarie all'attuazione di opere, interventi e programmi di intervento di interesse regionale che richiedono l'azione comune di Enti locali, soggetti pubblici, società a maggioranza pubblica che gestiscono pubblici servizi. L'AdiP può eventualmente prevedere l'adesione di soggetti privati. La procedura di approvazione vede la Regione come attore principale, anche nel caso di non diretta promozione dell'AdiP, assunta invece da un Sindaco, dal Presidente di comunità Montana, Sindaco metropolitano e dal Presidente della Provincia. L'approvazione dell'AdiP ha valore di dichiarazione di pubblica utilità e determina le eventuali variazioni degli strumenti urbanistici locali in forma semplificata e qualora l'AdiP comporti modifiche al PTR, queste sono approvate dal Consiglio regionale5.

• Programmi Integrati di Intervento (PII) - (cfr. L. 179/92, articolo 16: "Programmi integrati di intervento" e LR. 12/05 titolo VI, capo I).- Il legislatore nazionale e, a seguire, quello regionale negli anni Novanta del secolo scorso, in una fase non più dominata dall'espansione insediativa, hanno introdotto questo nuovo modello di programmazione urbanistica allo scopo di affrontare la complessità degli interventi di recupero e trasformazione del tessuto urbanistico esistente, attraverso partnership pubblico-private. Con riferimento alla situazione lombarda, è stata definita la disciplina dei Programmi Integrati di Intervento con la LR 9/1999, ripresa nella LR 12/05, andando ad ampliare il pannello degli strumenti di attuazione delle politiche urbanistiche a disposizione dei Comuni, definite entro il quadro dei Piani di Governo del Territorio (PGT). L'obiettivo dichiarato era (ed è) quello di fornire ai Comuni un nuovo strumento, anche in variante al Piano urbanistico generale, di natura operativa; strumento con il quale affrontare in forma partenariale quelle situazioni sempre più diffuse nel territorio regionale, in particolare nelle porzioni a sviluppo più maturo e/o ad elevata conurbazione, nelle quali si era in presenza di insediamenti soprattutto produttivi non più in attività e di ambiti degradati per i quali si rendeva necessario, oltre ad un rinnovo delle strutture edilizie, la rivitalizzazione urbana con il recupero di servizi collettivi, concorrendo, anche per questa via, alla limitazione del consumo di suolo. In sostanza, come indicato nel sito della Regione Lombardia i PII riguardano “interventi diretti al miglioramento complessivo della qualità urbana con la finalità di riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale e sono caratterizzati dalla presenza di pluralità di funzioni, dalla integrazione di diverse tipologie d'intervento, da una dimensione tale da incidere sulla riorganizzazione urbana e dal concorso di risorse pubbliche e private”. Al momento ampio è stato il ricorso a tale strumento.

• Piani Particolareggiati (PP) - (cfr. art. 13 L. 1150/1942) Strumento, che ha come riferimento normativo principale la "storica" Legge Urbanistica Nazionale del 1942. Esso ha il compito di dettagliare le previsioni dello strumento urbanistico generale, consentendo di dare attuazione agli interventi di trasformazione del territorio. Lo strumento di notevole complessità per quanto riguarda le procedure di formazione, i contenuti e la gestione risulta essere scarsamente utilizzato. Queste caratteristiche, con riferimento al quadro normativo lombardo che prevede il PGT in sostituzione del PRG, rendono per certi versi più critico il ricorso a tale strumento. Può risultare, infatti, meno in grado di favorire l'attuazione degli ambiti di trasformazione del Documento di Piano, che per loro natura contengono indicazioni di larga massima, e rinviano la specificazione dei contenuti ad una successiva fase operativa, nel corso della quale, oltre a conformare le previsioni, si sviluppa anche un processo negoziale, che risulta più consono alla natura di altri strumenti attuativi quali i PII. Maggiore riscontro circa l'applicazione dello strumento PP è nel caso si tratti della regolazione dei nuclei di antica formazione.

4 Cfr. Nota 2. 5 Cfr. Nota 2.


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• Piani di Lottizzazione (PL) - (cfr. L. 1150/1942 s.m.i.) E' lo strumento di più estesa applicazione ai fini dell'attuazione, da parte degli operatori privati, delle previsioni del piano urbanistico locale laddove si tratta di interventi di urbanizzazione per funzioni residenziali, produttive, terziarie, di aree libere e/o di completamento dell'edificazione in zone consolidate. Lo strumento serve da un lato a disciplinare, sulla base di contenuti convenzionali tra il pubblico (Amministrazione locale) e i privati (sviluppatore), gli aspetti attuativi con la definizione degli obblighi per la cessione della aree per servizi, per la dotazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria e per ogni altro aspetto relativo alle modalità di realizzazione degli interventi. Da un altro lato il PL è lo strumento in grado di definire le forme di trasformazione del territorio in relazione alle condizioni urbanistiche del contesto. La legislazione di riferimento che regola i PL prevede anche lo strumento dei PL di ufficio, che si applica nei casi in cui si manifestino delle condizioni di criticità da parte dei lottizzanti, che ne rendono impossibile l'attuazione. In tali casi al Comune spetta la regia dell'operazione. Tuttavia, va detto, che tale strumento per la complessità del processo che avvia risulta scarsamente utilizzato.

• Piani di Zona (PZ) - (cfr. L. 167/1962, L. 865/1971) Risale ad oltre cinquant'anni l'introduzione del PZ nella strumentazione urbanistica attuativa. Lo strumento, specificamente riservato alla attuazione di interventi di edilizia residenziale pubblica, nel corso degli scorsi decenni ha avuto una diffusa applicazione, attraverso l'inserimento nell'ambito degli strumenti di pianificazione generale locale o in varianti agli stessi piani generali. L'esito dell'applicazione ha portato alla realizzazione di quote non trascurabili di residenza pubblica sovvenzionata, ma soprattutto convenzionata. Nel caso specifico dell'area milanese il Piano di Zona ha visto un'applicazione non tradizionale, con la gestione di un piano di scala sovra comunale, per altro previsto dalla L. 167, che aveva portato alla redazione di due Piani di Zona Consortile (PZC), consentendo l'attuazione di 132.000 alloggi a Milano e nei 78 Comuni dell'ambito circostante, nel periodo 1971-20036. Attualmente lo strumento del Piano di Zona risulta non essere più utilizzato, soprattutto in ragione dell'entrata in crisi delle modalità di attuazione dello stesso PZ incentrate sull'istituto dell'esproprio come forma di acquisizione della aree da riservare all'edificazione dell'edilizia residenziale pubblica e dei servizi connessi. Una crisi maturata a seguito di sentenze della Corte Costituzionale e della conseguente nuova disciplina che ha portato l'indennità di esproprio dei terreni al valore di mercato, rendendo di fatto non sostenibile economicamente l'intervento da parte degli enti locali, in particolare in una fase critica per le finanze locali.

• Piani di Insediamenti Produttivi (PIP) - (cfr. L. 865/1971) Questo è lo strumento, introdotto dalla legislazione nazionale, riservato specificamente all'attuazione di insediamenti destinati alle attività economiche, in particolare quelle artigianali e delle piccole medie imprese industriali. Si può considerare uno strumento in qualche modo analogo a quello che il PZ è per l'edilizia residenziale. L'introduzione di questo strumento, da parte del legislatore, andava nella logica di sostenere il rinnovamento, con processi di rilocalizzazione dai nuclei urbani, e la crescita di nuove attività economiche, consentendo la realizzazione di nuovi insediamenti produttivi dotati di adeguati servizi (urbanizzazioni primarie e secondarie), con costi insediativi più contenuti, in ragione di una messa a disposizione di aree in diritto di superficie, acquisite dagli enti locali attraverso l'istituto dell'esproprio. Come nel caso del PZ l'entrata in crisi delle forme di acquisizione delle aree ha reso di fatto non più applicato questo strumento attuativo, nonostante le norme siano ancora in vigore.

6 Si tratta dell'ex Consorzio Intercomunale Milanese per l'Edilizia Pubblica (CIMEP), sciolto nel 2011, che ha operato dalla

fine degli anni Sessanta, su un territorio che interessava circa il 50% della provincia milanese, dove era concentrata il 75% della popolazione residente. I due Piani di Zona Consortili approvati sono riferiti al periodo 1971/1991 con l'attuazione di più di 110.000 alloggi e al periodo 1991/2003 con oltre 21.000 alloggi.


13

• Piani di Recupero (PR) - (cfr. L. 457/1978) il Piano di Recupero viene introdotto nella disciplina urbanistica nel 1978 dalla Legge 457 che si occupava delle "nome per l'edilizia residenziale". La previsione di questo strumento può essere interpretata come la risposta alle esigenze che si erano manifestate non solo dal dibattito disciplinare in tema di attenzione, sotto il profilo urbanistico e sociale, alle parti edificate storiche e/o di non recente formazione, ma anche dalle necessità di stabilire forme di intervento meno complesse dei già citati Piani Particolareggiati per agire sulle porzioni urbane edificate bisognose di rinnovo. Il PR si aggiunge dunque agli strumenti a disposizione sia degli enti locali che dei privati intenzionati a operare sulla città costruita, con l'obiettivo di recuperare/trasformare edifici, in prevalenza degradati, con la garanzia della coerenza con l'assetto morfologico del contesto e del miglioramento della dotazione dei servizi. Il PR è quindi divenuto strumento attuativo comunemente utilizzato come forma di intervento all'interno degli atti della pianificazione generale locale.

• Sportello Unico Attività Produttive (SUAP) - (cfr. D.P.R. 160/2010) Il DPR 160 del 2010 riordina la disciplina sul SUAP, già previsto da provvedimenti legislativi della fine degli anni Novanta del secolo scorso. Lo scopo dello Sportello Unico è rendere più snella la procedura per l'attuazione di interventi edilizi destinati alle attività economiche. Lo strumento infatti garantisce un percorso coordinato e semplificato d'esame delle richieste di intervento rispondenti ai requisiti stabiliti dalle norme che regolano l'insediamento delle attività economiche in grado di contenere i tempi di approvazione delle domande. Lo strumento è gestito sia a livello comunale, sia in forma associata tra più Comuni e nei casi in cui l'intervento non risulta conforme allo strumento urbanistico vigente nel percorso di approvazione è coinvolta la Provincia per quanto concerne gli aspetti di compatibilità con il PTCP7.

Si fa inoltre riferimento ad alcuni strumenti che sono stati introdotti da provvedimenti legislativi di livello nazionale assunti nel corso degli anni Novanta del secolo scorso. Strumenti che hanno caratterizzato la stagione dei programmi complessi indirizzati ad offrire delle risposte alle esigenza di riqualificazione e rinnovo urbano, conseguenti all'esplodere del fenomeno della dismissione, produttiva e non. Fenomeno rispetto al quale le tradizionali forme e regole di pianificazione non sembravano più in grado di dare soluzione, in particolare perché era richiesto un più stretto legame tra pianificazione e componente operativa. Questi strumenti vengono richiamati a completare il quadro anche perché alcuni di essi sono ancora in parte operativi, ma al momento non più riproducibili per nuovi interventi. Per questi strumenti si riprende la definizione e i riferimenti normativi riportati nel sito web della Regione Lombardia8 • Programmi di Riqualificazione Urbana e di Sviluppo Sostenibile del Territorio (PRUSST): rappresentano

degli insiemi di progetti che riguardano ambiti territoriali diversi (subregionale, provinciale, intercomunale, comunale) e che si propongono di favorire occasioni di sviluppo sostenibile sotto il profilo economico, ambientale e sociale. D.M. LL.PP. 8/10/98, n. 195: "Promozione di programmi innovativi in ambito urbano denominati Programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio". DGR 23/12/98 n. 40684. D.M. LL.PP. 8/10/98, n. 195, pubblicato su G.U. n. 278 del 27/11/98: "PRUSST. Definizione degli indicatori regionali per l'ammissione al finanziamento dei programmi ricadenti nell'ambito del territorio della Lombardia". Programmi di Riqualificazione Urbana. D.M. LL.PP. 1/12/94: "Realizzazione dei PRU ai sensi dell'art. 11, comma 5, del decreto-legge 5 /10/93, n. 398, convertito con modificazioni nella legge 4/12/93, n. 493" (2 decreti con stesso titolo).

7 Cfr. Nota 2. 8 Cfr. Normativa sulla Programmazione Negoziata a cura della Direzione Generale Territorio, Urbanistica e Difesa del

suolo.


14

D.M. LL.PP. 21/12/94: "PRU a valere sui finanziamenti di cui all'art. 2, comma 2 della legge 17/2/92, n. 179 e successive modificazioni ed integrazioni".

• Programmi di Riqualificazione Urbana (PRU): sono programmi sperimentali e nascono dalla concertazione tra Amministrazione centrale, Regioni ed Enti Locali. Hanno l’obiettivo di avviare, attraverso l’impegno di risorse pubbliche e private, il recupero edilizio e funzionale di rilevanti ambiti urbani mediante opere di urbanizzazione primaria e secondaria, interventi finalizzati al miglioramento della qualità urbana e interventi di edilizia residenziale. D.M. LL.PP. 1/12/94: "Realizzazione dei PRU ai sensi dell'art. 11, comma 5, del decreto-legge 5 /10/93, n. 398, convertito con modificazioni nella legge 4/12/93, n. 493" (2 decreti con stesso titolo). D.M. LL.PP. 21/12/94: "PRU a valere sui finanziamenti di cui all'art. 2, comma 2 della legge 17/2/92, n. 179 e successive modificazioni ed integrazioni".

• Piano Nazionale Città (PNC): si tratta di un piano per il sostegno a progetti relativi ad "ambiti urbani all'interno dei quali è possibile individuare un insieme coordinato di interventi di riqualificazione e rigenerazione", che nel caso dell'area milanese ha visto selezionate due iniziative (Milano - Bovisa gasometri e Pieve Emanuele - interventi di riqualificazione urbana). DDL n. 83 22/06/12, art. 12.


15

Tabella 4 – Le competenze attuali (funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi): pianificazione urbanistica attuativa



della funzione



Pianificazione urbanistica e territoriale

Pianificazione attuativa Pianificazione

Cura della regia degli Accordi di

Programma L.R. 2/2003

Partecipazione alla definizione degli

Accordi di Programma

L.R. 2/2003 Valutazione di

compatibilità per: lo Sportello Unico

Attività Produttive in variante ai PGT

D.P.R. 160/2010 Valutazione per

quanto concerne piani attuativi

definiti dai PGT di portata sovra

comunale L.R. 12/2005

Nell’ambito della realizzazione delle

previsioni del PGT si fa ricorso agli strumenti

attuativi: Piani di lottizzazione, Piani di

Recupero, Piani Particolareggiati, Piani Integrati di Intervento, Piani di Zona, Piani di

Insediamenti Produttivi. Sono

inoltre strumenti di attuazione: lo

Sportello Unico Attività Produttive, Gli

Accordi Programma L. 1150/1942 s.m.i.

L. 167/1962

L. 865/1971

L. 457/1978

L. 179/1992

D.P.R. 160/2010

L.R. 2/2003

L.R. 12/2005

Tabella 5 – Le competenze attuali (funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi): programmazione negoziata per la promozione dello sviluppo economico e territoriale,



della funzione



Programmazione sviluppo e

pianificazione urbanistica e territoriale

Programma-zione

negoziata

Programma- zione /

Gestione

A.Q.S.T. (promozione e

coordinamento) P.I.S.L.

(sostegno finanz.) Contratto di

recupero produttivo (sostegno finanz.)

Accordo di programma

(promozione e sostegno finanz.)

L.R. 2/2003

A.Q.S.T. (partecipazione)

P.I.S.L. (promozione) Contratto di

recupero produttivo (partecipazione)

Accordo di programma

(partecipazione) L.R. 2/2003

A.Q.S.T. (partecipazione)

P.I.S.L. (promozione)

Contratto di recupero produttivo

(promozione) Accordo di programma

(partecipazione) L.R. 2/2003


16

1.4. Pianificazioni separate

Descritto il quadro degli strumenti che hanno un più stretto legame con la disciplina urbanistica e territoriale si entra in un campo molto ampio, per il quale risulta difficile stabilire un confine preciso, utile ad individuare gli atti di pianificazione "settoriali" o specialistiche che hanno ricadute di natura territoriale. A tale proposito si propone di mantenere un orizzonte aperto e quindi di considerare tutti gli strumenti e le regole, stabiliti dalle diverse leggi nazionali e regionali, che in vario modo interagiscono, sovrapponendosi o operando indirettamente, con la pianificazione del territorio a carattere "generale", della quale si è dato conto nel precedente paragrafo. Si ritiene infatti opportuno restituire la vastità e la complessità del quadro delle regole che hanno attinenza con il governo del territorio, pur trattando temi che potrebbero anche apparire distanti dalla più tradizionale visione della disciplina urbanistica territoriale. Questa esigenza di carattere ricognitivo trova soprattutto origine dalla prospettiva di dover definire una differente distribuzione delle funzioni tra i livelli di governo, in particolare con riferimento all'istituzione della Città metropolitana. Prendendo a prestito una lettura/interpretazione fatta dall'INU già diversi anni fa9, che si valuta ancora valida, gli atti di pianificazione di cui si da conto in questo paragrafo, si considerano "separati" oltre che per la "settorialità" del tema trattato, anche per alcuni dei seguenti elementi: • sovrapposizione/conflitto con la pianificazione ordinaria; • diversità delle scale territoriali su cui agiscono; • soggetti programmatori e attuatori, in alcuni casi, diversi dagli Enti preposti alla pianificazione "generale"; • capacità di incidere sul territorio con impatti anche molto rilevanti (es. progetti infrastrutturali, cave, rifiuti,

ecc.); • specificità degli elementi di conoscenza e della loro trattazione (es. maggiori approfondimenti in virtù del

carattere settoriale dello strumento).

Dopo questa premessa si passa ad elencare gli strumenti che si considerano appartenere alle "pianificazioni separate"; per fare ciò si propone un elenco organizzato secondo una chiave di lettura che privilegia la distinzione tra il contenuto vincolistico e quello operativo, mettendo al secondo livello la considerazione dei settori trattati, evidenziando le competenze spettanti agli enti territoriali istituzionali quali Regione, Provincia, Comuni, oltre a segnalare quali altri Enti assolvono un ruolo di soggetti deputati alla pianificazione, le cui scelte hanno ricadute sul governo del territorio. Il riferimento, ad esempio, riguarda gli Enti gestori dei parchi regionali e altri Enti o Aziende che hanno ruoli di programmazione e gestione, come nel caso riguardante le infrastrutture della mobilità (Ferrovie e autostrade). La distinzione di contenuto vincolistico e operativo, da assumere non in modo manicheo, significa che nel primo caso si fa riferimento essenzialmente a strumenti che riguardano la difesa del territorio e la tutela dell'ambiente, mentre nel secondo si riconoscono piani e programmi più connessi all'infrastrutturazione del territorio. Va precisato che per cercare di fornire un quadro esaustivo della quantità di strumenti e della conseguente complessità che si determina nell'azione di governo del territorio, si propone un elenco nel quale sono ripresi tutti gli atti di pianificazione anche quelli già descritti negli altri Dossier. Resta inteso che per questi casi si riportano solo gli elementi distintivi dello strumento e si rinvia la lettura dei contenuti, del ruolo e degli effetti al Dossier di riferimento. Diversamente per gli altri, che non trovano una specifica collocazione, si forniscono, in forma essenziale, le informazioni sul loro campo d'azione.

9 Cfr. Nota 1 relativa al Convegno Nazionale INU di Firenze 12/2001 su "Pianificazioni separate e governo integrato del

territorio".


17

• Piano Paesaggistico Regionale (PPR) - trova riferimento nel DLgs. n. 42/2004 - Il PPR, di competenza della Regione, viene approvato dal Consiglio Regionale. Il vigente PPR è stato approvato nel 2010, quale aggiornamento del Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR) del 2001), e costituisce una sezione specifica del PTR, mantenendo comunque una compiuta identità10.

• Piano Regionale delle Aree Protette (PRARP) - Trova riferimento nella LR 86/83 s.m.i., a seguito della

modifica introdotta dalla LR 7/2010 art. 32 - Il PRARP, di competenza della Regione, è approvato dal Consiglio Regionale, è predisposto ad ogni inizio legislatura, attualmente è in fase di elaborazione. Rappresenterà l'atto di indirizzo per la gestione e la pianificazione tecnico-finanziaria delle Aree protette. Nel suo ambito rientrano tutte le componenti di rilievo che vanno a costituire il sistema ambientale regionale, tra le altre: le Riserve naturali, i Monumenti naturali, la Rete Natura 2000, che hanno specifici ed autonomi percorsi di programmazione 11.

• Piani Territoriali di Coordinamento (PTC) dei Parchi - Trovano riferimento nella LR 86/1983 s.m.i. - I PTC

sono promossi e predisposti dai singoli Enti di gestione dei Parchi ed approvati in via definitiva dalla Regione, con provvedimento di Giunta; nel caso della presenza di aree a parco naturale, l'approvazione per queste parti, per le quali è elaborato uno specifico Piano del Parco Naturale, è demandata al Consiglio Regionale12.

• Rete Ecologica (RE) - Trova riferimento nella LR 86/1983 s.m.i. - La RE è individuata a scala regionale

nell'ambito del PTR (RER) e trova riscontro a scala di Province e Comuni nei relativi strumenti di Piano PTCP (REP) e PGT (REC)13.

• Piano stralcio per l'Assetto Idrogeologico (PAI) - Trova riferimento nella L. 183/1989 - Il PAI è elaborato

dall'Autorità di Bacino che interessa l'ambito idrografico del fiume Po, quindi un'area nella quale sono presenti più di 3.000 comuni. L'Autorità è un organismo misto, formato da rappresentanti dello Stato e delle Regioni che costituiscono il Comitato Istituzionale, al quale spetta il compito di adottare il piano e le relative varianti, approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. Il Piano è lo strumento che unisce e coordina le azioni atte a garantire un corretto assetto idrogeologico per l'intera area di interesse. Il Piano, nei suoi contenuti, tratta sia aspetti operativi (quali interventi strutturali opere, relativi all’assetto di progetto delle aste fluviali, dei nodi idraulici critici e dei versanti), sia interventi e misure non strutturali (quali norme di uso del suolo e regole di comportamento). In particolare la parte normativa definisce le condizioni di uso del suolo secondo criteri di compatibilità con le situazioni a rischio e detta disposizioni per la programmazione dell’attuazione del Piano stesso. Il PAI rappresenta un quadro di riferimento rispetto al quale deve essere verificata la compatibilità degli Strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica generale e di settore predisposti dagli Enti locali e territoriali.

• Piano di Indirizzo Forestale (PIF) - Trova più recente riferimento nella LR 31/2008 all'art. 47 - La

predisposizione del PIF è nelle competenze dalla Provincia, che lo approva, sentito il parere della Regione. Il PIF si configura come strumento di settore del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale14.

10 Cfr. Dossier 06 tutela e valorizzazione ambientale, A) Il Sistema Paesistico e delle Aree Protette, capitolo 1 Le

competenze attuali: funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi. 11 Cfr. Nota 10. 12 Cfr. Nota 10. 13 Cfr. Nota 10. 14 Cfr. Nota 10.


18

• Piano Agricolo Triennale - Trova più recente riferimento nella LR 31/2008 all'art. 3 - La predisposizione del Piano è nelle competenze della Regione, che lo approva con provvedimento del Consiglio Regionale. Nel processo di formazione del Piano le Province partecipano attraverso forme di consultazione15.

• Piano Ittico Provinciale - Trova più recente riferimento nella LR 31/2008 all'art. 138 comma 6 - Il Piano

Ittico è nelle competenze assegnate alla Provincia, che lo predispone ed approva con provvedimento del Consiglio (cfr. il Piano Ittico della Provincia di Milano approvato in data 21 ottobre 2010 dal Consiglio provinciale, con delibera RG n° 50/2010 - atti n° 134693/12.8/2010/27). Il Piano tratta eminentemente di aspetti regolativi inerenti le acque viste in relazione all'attività ittica, ma tra i temi considerati se ne possono cogliere alcuni che hanno riflessi di carattere territoriale, quale, ad esempio l'individuazione dei tratti da riservare a campi gara per manifestazioni di pesca.

• Piano Faunistico Venatorio provinciale - Trova riferimento nella L. 157/92 e nella LR 26/93 - La

predisposizione del Piano Faunistico Venatorio è nelle competenze assegnate alla Provincia. Il Piano tratta aspetti che riguardano la conservazione della fauna selvatica, attraverso azioni di tutela e gestione, e la definizione delle modalità di prelievo venatorio commisurato rispetto al patrimonio faunistico. Il Piano quindi individua sul territorio differenti ambiti, tra i quali si segnalano: le Oasi di Protezione; le Zone di ripopolamento e Cattura; i Centri pubblici o privati di riproduzione di fauna selvatica; le Aziende Faunistiche Venatorie; gli Ambiti territoriali di Caccia (cfr. il Piano Faunistico Venatorio della Provincia di Milano, pubblicato nel novembre 2012, quale aggiornamento del piano 2005/2009). Il Piano ha riflessi sulla pianificazione territoriale in quanto nel disciplinare il regime di tutela della fauna selvatica investe il territorio agricolo e boschivo in una misura che nel caso della Provincia di Milano è attorno al 20/30 per cento. Sotto questo profilo il Piano si confronta con il PTCP.

• Piano Cave Provinciale - Trova riferimento nella LR 14/98 - Nell'ambito del quadro normativo definito dalla

Regione, alla Provincia è assegnato il compito di redigere il piano delle attività estrattive, che viene adottato con provvedimento del Consiglio Provinciale ed approvato, in via definitiva, dalla Regione, attraverso un atto di Consiglio16.

• Piano per la Gestione dei Rifiuti provinciale - Trova riferimento nella LR 26/03 - Alla Provincia è assegnato

il compito di predisporre il Piano, che trova riferimento nel Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti, con il concorso dei Comuni. La Provincia adotta il proprio Piano e lo invia alla Regione per l'approvazione definitiva17.

• Piani d'Ambito dei Servizi Idrici - Trovano riferimento nel D.L.gs. 152/06 e nella LR 26/03 - Alla Provincia, in

qualità di Ambito Territoriale Ottimale (ATO), è attribuita la competenza per la formazione del piano. Nel caso della Provincia milanese il territorio di riferimento esclude il Comune di capoluogo, il quale svolge autonomamente la funzione di pianificazione, in qualità di ATO di Milano18.

15 Cfr. Nota 10. 16 Cfr. Dossier 06 tutela e valorizzazione ambientale, C) Attività estrattive e bonifiche suoli, capitolo 1 Le competenze

attuali: funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi. 17 Cfr. Dossier 03 Sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, B) Servizi pubblici locali a rete, capitolo 1 Le

competenze attuali: funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi. 18 Cfr. Nota 17.


19

• Pianificazione Energetica Regionale e Piano Energetico Comunale - Trovano riferimento nella LR 26/03 - Le competenze in tema di pianificazione sono attribuite specificamente alla Regione, cui spetta l'elaborazione della pianificazione in materia, approvata dal Consiglio, e ai Comuni, ai quali spetta di operare. Sulla materia energetica la Provincia ha assegnato un compito di carattere eminentemente amministrativo (rilascio di autorizzazioni)19.

• Piano Regolatore dell'illuminazione Comunale (PRIC) - Trova riferimento nella LR 17/00 s.m.i. - Ai Comuni

spetta il compito di dotarsi di piani dell'illuminazione nei quali sono trattati i temi: della limitazione dell'inquinamento luminoso; dell'economia di gestione degli impianti, sia del punto di vista dell'approvvigionamento energetico, sia degli apparecchi; della sicurezza; del miglior rapporto con il sistema insediativo.

• Piani di Zona dei servizi socio-sanitari - Trovano riferimento nella L. 328/00 e nella LR 3/08 - Spetta ai

Comuni in forma associata (Assemblea Distrettuale dei Sindaci) la definizione del Piano, con la presenza della Provincia in qualità di invitata20.

• Programma Regionale della Mobilità e dei Trasporti (PRMT)21 - Trova riferimento nella LR 06/2012 art. 10 -

La competenza è della Regione, che attraverso un provvedimento assunto dal Consiglio Regionale, approva un programma nel quale sono definite le linee strategiche della mobilità regionale e le priorità degli interventi del settore.22

• Programma regionale dell'infomobilità - Trova riferimento nella LR 06/2012, art. 3, comma 1, lett.p) - La

competenza è della Regione. Il programma si sostanzia in un documento strategico di indirizzo per azioni coordinate e coerenti finalizzate allo sviluppo e alla sostenibilità dei processi innovativi applicati ai sistemi di mobilità pubblica e privata (“Sistemi di Trasporto Intelligenti”- ITS).

• Programma di Bacino del Trasporto Pubblico Locale (PBTPL) - Trova riferimento nella LR 06/2012, art. 13 -

La legge definisce come soggetti deputati alla definizione del PBTPL le Agenzie per il Trasporto Pubblico Locale, in fase di costituzione. Il Programma sarà approvato dall'Agenzia, previo parere della Giunta Regionale. Compito del Programma è la ridefinizione delle rete dei servizi di trasporto su gomma e su impianti fissi (linee tranviarie, metropolitane e filoviarie) in raccordo con il PRMT. Allo stato attuale il riferimento è ancora al Programma Triennale dei Servizi (PTS) - redatti dalla Provincia e dal Comune Capoluogo e approvati dalla Regione23.

• Classificazione funzionale e qualificazione della rete viaria della Regione – Il riferimento normativo ai fini

della classificazione è fornito dalla LR 9/2001 – La Regione con la Dgr 19709 del 2004 ha provveduto a classificare sotto il profilo funzionale la rete stradale di interesse regionale e ha definito i criteri fisico-tipologici da applicare in occasione dell’aggiornamento della stessa classificazione. La Provincia, sulla base

19 Cfr. Nota 17. 20 Cfr. Dossier 03 Sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, A) Servizi alla persona e alla comunità, capitolo 1 Le

competenze attuali: funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi. 21 Nella normativa nazionale (DLgs 422/1997 all'art. 14, comma 2, lett.b)) si fa più generale riferimento al Piano Regionale

dei Trasporti. 22 Cfr. Dossier 04 Programmazione delle reti infrastrutturali e servizi trasporto pubblico, capitolo 1 Le competenze attuali:

funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi. 23 Cfr. Nota 22.


20

dei criteri regionali, propone la classificazione delle strade di propria competenza e la sottopone all’approvazione della Giunta regionale. A loro volta i Comuni sono tenuti ad uniformarsi ai criteri definiti a livello regionale nella predisposizione ed approvazione della classificazione della rete di propria competenza24.

• Piano Urbano della Mobilità (Sostenibile) (PUM) - Trova riferimento nella L. 340/2000, art. 22 -

L'elaborazione del piano è facoltativa e fa riferimento ai singoli Comuni o alle aggregazioni di Comuni limitrofi con popolazione superiore a 100.000 abitanti e alle Province aggreganti i Comuni limitrofi con popolazione oltre 100.000 abitanti. Il PUM si configura come uno strumento di natura strutturale con un orizzonte temporale di medio lungo periodo25.

• Piano Generale del Traffico Urbano (PGTU)/Piano Urbano del Traffico (PUT) - Trova riferimento nel DLgs.

285/92 s.m.i. - La predisposizione del PGTU o PUT spetta ai Comuni con popolazione superiore a 30.000 o caratterizzati da specifici problemi riguardanti il tema del traffico. Il piano riguarda aspetti di carattere gestionale con un orizzonte temporale di breve periodo26.

• Piano Urbano dei Parcheggi - Trova riferimento nella L. 122/89 s.m.i. - Il Piano, di competenza

esclusivamente comunale, si configura come uno strumento di programmazione, anche collegato al PUT e complementare alla pianificazione urbanistica. Il piano si occupa di definire le politiche relative alla sosta nell'ambito comunale.

• Piani della Mobilità Ciclistica - Trova riferimento nella LR 7/2009 - La legge attribuisce la competenza per la

redazione del Piano ai tre livelli istituzionali rappresentati da Regione, Provincia e Comune. La Regione ha elaborato e approvato, con provvedimento della Giunta n. X/1657 dell’11/04/2014, il Piano Regionale della Mobilità Ciclistica (PRMC), nel quale viene definito il sistema ciclabile di scala regionale, attento, in particolare, alla connessione dei principali elementi di valore ambientale, paesaggistico, culturale e turistico. Alla Provincia è affidato il compito di redigere il Piano strategico della Mobilità Ciclistica, ad integrazione di quello regionale e volto alla connessione delle principali funzioni che costituiscono polarità. Infine al Comune è affidata l'elaborazione di piani strategici volti ad integrarsi con i piani regionale e provinciale, con declinazione alla scala locale.

• Programma di qualificazione ed ammodernamento della rete di distribuzione di carburanti e Piano

Urbanistico di localizzazione degli impianti stradali di distribuzione di carburanti - Trovano riferimento nella LR 6/10 art. 85, comma 1.d e art. 86, comma 2. - Spetta alla Regione la competenza di definire il Programma, mentre ai Comuni è affidato il compito di definire il piano urbanistico per la localizzazione degli impianti. In questo settore nessun ruolo è affidato alla Provincia27.

• Reticolo idrico minore (RIM) - Il più recente dispositivo normativo di riferimento è la D.g.r. n 4287 del

25/10/2012 nella quale è richiamato il quadro delle regole in materia di RIM - E' compito dei Comuni definire il RIM visto per differenza rispetto ai corsi d'acqua che costituiscono il Reticolo Idrico Principale (individuato dalla Regione) e il Reticolo Idrico di competenza dei Consorzi di Bonifica, e ai corsi d'acqua

24 Cfr. Dossier 05 Programmazione delle reti di viabilità, capitolo 1 Le competenze attuali: funzioni, livelli di governo e

riferimenti normativi 25 Cfr. Nota 22. 26 Cfr. Nota 24. 27 Cfr. Nota 24.


21

privati. Il RIM predisposto dal Comune è approvato dagli SteR (Sedi Territoriali Regionali) competenti per territorio. Il RIM costituisce elemento di integrazione della Pianificazione urbanistica comunale, infatti il PGT deve recepire le indicazioni del RIM e in sua assenza deve considerare su tutti i reticoli le diposizioni del R.D. n. 523 del 1904.

• Classificazione Acustica del territorio comunale - Il riscontro normativo è dato dalla L. 447/95 s.m.i. e dalla

LR 13/01 - Il provvedimento di Classificazione è compito affidato al Comune che delibera l'approvazione dello strumento, che stabilisce le regole, in tema di protezione dal rumore, per le diverse zone del territorio comunale. Lo Strumento di classificazione acustica si deve coordinare con gli atti di pianificazione urbanistica e quindi i due strumenti, pur mantenendo l'autonomia delle procedure di elaborazione ed approvazione, debbono garantire in un tempo definito la coerenza delle previsioni.

• Pianificazione in materia Commerciale - Per questo tema occorre fare riferimento agli “Indirizzi generali

per la programmazione urbanistica del settore commerciale” (DCR 13/03/07 n.8/352) ed ai “Criteri urbanistici per l’attività di pianificazione e di gestione degli Enti locali in materia commerciale” (Dgr 21/11/07 n.8/5913), si tratta di due atti necessari per corrispondere agli strumenti di pianificazione introdotti dalla "Legge per il governo del territorio"(LR. 12/2005). - Secondo quanto indicato dal sito della Regione Lombardia "negli Indirizzi viene chiarito il ruolo dei tre livelli di pianificazione previsti - Piano Territoriale Regionale (PTR), Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale (PTCP) e Piani di Governo del Territorio (PGT) - nonché quello degli strumenti di programmazione negoziata rispetto alla programmazione territoriale e urbanistica del settore commerciale. Particolare attenzione è dedicata agli indirizzi orientativi per le politiche commerciali locali: spetta infatti ai Comuni - secondo la LR 12/05, art. 8 - intervenire sulla distribuzione commerciale, tenendo conto della programmazione regionale e provinciale."28

• Piano cimiteriale - Il riferimento normativo è dato dalla LR 22/03 e dal Regolamento Regionale n. 6/04

s.m.i. - Al Comune è affidata la competenza di predisporre e approvare il Piano, sentita l’ASL competente per territorio e l’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente (ARPA). Il piano ha un orizzonte previsionale di circa 10 anni. Il Piano ha il compito di definire le esigenze dimensionali della struttura cimiteriale e si relaziona con lo strumento urbanistico, che recepisce le indicazioni riguardanti le aree cimiteriali e le relative zone di rispetto.

• Piano Urbano Generale dei Servizi del Sottosuolo (PUGSS) - I riferimenti normativi sono dati dalla Direttiva

del Consiglio dei Ministri del 3 marzo 1999, art. 3, dalle LR 26/03, agli articoli 35, e 38 e LR 12/05, art. 9, nonché dal Regolamento Regionale n. 6/10 - Spetta al Comune redigere ed approvare quale strumento integrativo del Piano di Governo del Territorio (e specificamente del Piano dei servizi) il PUGSS. Il Piano riguarda l'infrastrutturazione del sottosuolo e quindi deve garantire la congruenza con le previsioni urbanistiche. Con riferimento alla disciplina del sottosuolo, va segnalato che per quanto riguarda l'individuazione dei corridoi tecnologici ove realizzare le infrastrutture di interesse sovracomunale, ivi comprese le condutture per il trasporto del gas e gli elettrodotti il compito spetta alla Provincia nell’ambito del PTCP.

• Componente geologica, idrogeologica e sismica - Il tema trova riferimento nella LR 12/05 e specificamente

agli articoli 56 e 57 e nella D.g.r. n. 2616/11, per quanto concerne il rapporto con il PGT - La Legge di

28 Cfr. Nota 2.


22

Governo del Territorio stabilisce che la Componente geologica, idrogeologica e sismica sia trattata dalla Provincia in sede di redazione del PTCP e dai Comuni all'interno del PGT, quindi risulta parte integrante dei due strumenti di pianificazione territoriale urbanistica. Specificamente per i Comuni è nel Piano delle Regole che va verificata la coerenza con gli indirizzi e prescrizioni del PTCP e del piano di bacino e vanno individuate le aree a pericolosità e vulnerabilità geologica , idrogeologica e sismica.

• Elaborato tecnico Rischio di Incidente Rilevante (ERIR) - Il più recente dispositivo normativo di riferimento

è rappresentato dalla D.g.r. 3753 del 11 luglio 2012 che definisce le linee guida per la predisposizione dell'ERIR - L'elaborato viene predisposto dal Comune quando sul proprio territorio, anche solo parzialmente, è presente o è previsto l'insediamento di un'azienda classificata a rischio. I contenuti e le indicazioni dell'ERIR entrano a fare parte dello strumento urbanistico generale (PGT), con richiamo specifico nelle norme del Piano delle Regole. Inoltre tali indicazioni vengono riprese nello strumento di pianificazione territoriale della Provincia PTCP.

• Piano del Rischio Aereo – Il D.Lgs. del 9.05.2005, n. 96 “Revisione della parte aeronautica del Codice della

navigazione, a norma dell'articolo 2 della legge 9 novembre 2004, n. 265”, all’art. 707 “Determinazione delle zone soggette a limitazioni”, stabilisce che i Comuni interessati dalla presenza di aeroporti, nell'esercizio delle proprie competenze in ordine alla programmazione ed al governo del territorio, adeguino i propri strumenti di pianificazione alle prescrizioni dell'ENAC e nello specifico si dotino di un piano di rischio atto a disciplinare le opere e le attività delle aree attorno agli stessi aeroporti, al fine di garantire la sicurezza della navigazione.

• Sicurezza e Protezione civile – Le disposizioni normative a scala regionale sono definite dalla LR 16 del

2004, che stabilisce i compiti per la Provincia e i Comuni. – Entrambe gli Enti devono predisporre un Piano di Emergenza. Alla Provincia, in particolare è attribuito il compito di predisporre un programma di previsione e prevenzione dei rischi. I Comuni con il Piano di Emergenza Comunale (PEC), approvato dal Consiglio Comunale devono garantire, tra le altre previsioni, il raccordo con i piani e i programmi di gestione, tutela e risanamento del territorio, tra i quali è compreso il PGT, che dovrà pertanto essere coordinato con lo stesso PEC29.

• Piano del Verde Comunale - Il Piano non risulta contemplato nell'ordinamento giuridico, si ritiene

comunque opportuno farne cenno in quanto rappresenta uno strumento di solo interesse comunale che può specificare le politiche dell'amministrazione riguardanti le aree verdi prevalentemente definite dallo strumento urbanistico comunale generale. Da segnalare che tale strumento è richiamato, ad esempio, nelle Norme del PTCP, in corso di approvazione, della Provincia di Milano, specificamente art. 71 comma 3 d. dove rappresenta "indicatore di sostenibilità".

29 Cfr. Nota 20.


23

Avvertenza Considerato che nel paragrafo relativo alle pianificazioni separate sono richiamati diversi strumenti settoriali oggetto di approfondimento nei relativi dossier, si ritiene utile in questa sede riprendere le tabelle riassuntive presenti negli stessi altri dossier, evidenziando la sola parte relativa alla funzione di esercizio della pianificazione/programmazione. Tabella 6 – Le competenze attuali (funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi): pianificazione relativa al sistema paesistico e delle aree protette e al sistema ambientale30

Macrofunzione Funzione Livello di esercizio

della funzione



Sistema paesistico-

ambientale e Aree protette

Parchi Regionali Pianificazione

Piano Regionale delle aree protette

(PRAP) L.R. 7/2010 (art. 32)

Approvazione dei PTC dei Parchi

Regionali e relativa variante -

Deliberazione Giunta Regionale

L.R. 11/2010 (art. 1) Approvazione

individuazione zone a parco naturale -

Deliberazione Consiglio regionale

L.R. 11/2010 (art. 1)

Riserve naturali Pianificazione

Istituzione e approvazione Piano delle riserve naturali

di interesse regionale con

deliberazione del Consiglio regionale

L.R. 86/83 (art. 12)

Monumenti naturali Pianificazione

Individuazione dei Monumenti naturali

con Deliberazione Giunta Regionale

L.R. 86/83 (art. 24)

Rete Natura 2000 Pianificazione

Concorso alla definizione della

Rete Natura 2000 L.R. 7/2010 (art. 32)

Recepimento dei siti Rete Natura 2000 nei

propri strumenti di pianificazione

L.R. 7/2010 (art. 32)

Recepimento dei siti Rete Natura 2000 nei

propri strumenti di pianificazione

L.R. 7/2010 (art. 32)

Rete ecologica Pianificazione

Individuazione della Rete Ecologica

Regionale L.R. 12/2011 (art. 6)


Provinciale nei PTCP L.R. 12/2011 (art. 6)


Comunale nei PGT L.R. 12/2011 (art. 6)

Beni culturali e del

paesaggio Pianificazione

Individuazione dei beni paesaggistici nei

PTCP L.R. 12/2005

Individuazione dei beni paesaggistici nei

PGT L.R. 12/2005

30 Cfr. Dossier 06 tutela e valorizzazione ambientale: A) Il Sistema Paesistico e delle Aree Protette, capitolo 1 Le

competenze attuali: funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi; C) Attività estrattive e bonifiche suoli, capitolo 1 Le competenze attuali: funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi.


24


della funzione



Sistema paesistico-

ambientale e Aree protette

Beni culturali e del

paesaggio Gestione

Criteri e procedure per l'esercizio delle

funzioni amministrative in

materia di tutela dei beni paesaggistici

D.G.R. 8/2121 del 15/03/2006

Piano Indirizzo Forestale

Pianificazione La Provincia è

riconosciuta Autorità forestale L.R. 11/98

Agricoltura Pianificazione

Predisposizione del Programma di

Sviluppo Rurale (PSR)

Piano Agricolo Triennale L.R. 31/08

Individuazione Ambiti Agricoli

Strategici nel PTCP L.R. 12/05

Individuazione Ambiti Agricoli

Strategici nei PGT L.R. 12/05

Piano Ittico Provinciale Pianificazione

Predisposizione del Piano Ittico Provinciale

L.R. 31/08

Piano Faunistico Venatorio provinciale

Pianificazione Predisposizione del

Piano Venatorio provinciale

L. 157/92 - L.R. 26/93

Reticolo Idrico Minore Pianificazione

Approvazione RIM dagli SteR (Sedi

Territoriali Regionali) D.g.r. n 4287/2012

Predisposizione del RIM da recepire nel

PGT D.g.r. n 4287/2012

Classificazione Acustica Pianificazione

Predisposizione della Classificazione

Acustica L. 447/95 s.m.i. e LR

13/01 Componente

geologica, idrogeologica

e sismica Pianificazione

Componente parte integrante del PTCP

LR 12/05 e D.g.r. n. 2616/11

Componente parte integrante del PGT

LR 12/05 e D.g.r. n. 2616/11

Attività estrattive Pianificazione

Emanazione di indirizzi e

disposizioni tecniche L.R. 14/98

Approvazione Piani Cave Provinciali

L.R. 14/98

Redazione e adozione del Piano

Provinciale Cave L.R. 14/98


25

Tabella 7 – Le competenze attuali (funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi): pianificazione relativa ai servizi alla persona e alla comunità e ai Servizi pubblici locali a rete 31


della funzione



Servizi alla persona e alla

comunità e Servizi pubblici locali a

rete

Servizi Sociali D.Lgs. 112/98

(art. 132)

Pianificazio-ne/

Attuazione

Attività informative e conoscitive

L.R. 3/2008 (art. 12) Piano di Zona

L.R. 3/2008 (art. 18)

Protezione civile

D.Lgs. 112/98 (Titolo III, Capo

VIII)

Pianificazione

Norme e principi L. 225/1992 Testo unico

disposizioni regionali in materia di

Protezione Civile L.R. 16/2004

Programmi di previsione e

prevenzione rischi Piano provinciale di

emergenza L.R. 16/2004 (art. 3)

Piani di emergenza comunale

L.R. 16/2004 (art. 2)

Rischio Incidente Rilevante

Pianificazione Assunzione dell'ERIR

nel PTCP D.g.r. 3753 2012

Predisposizione dell'ERIR da recepire

nel PGT D.g.r. 3753 2012

Piano Cimiteriale

Pianificazione

Predisposizione del Piano da relazionare

al PGT LR 22/03 e dal Reg. Reg.

n. 6/04 s.m.i.

Piano Rischio Aereo


Piano da relazionare al PGT D.Lgs. 96/05 (art.

707)

Servizi Idrico Integrato

D.Lgs. 152/06 (Parte III)

Pianificazione

Disciplina risorse idriche

L.R. 26/2003 Elaborazione e

approvazione Piano di gestione del

bacino idrografico D.Lgs. 152/2006 (art. 117)

L.R. 26/2003 (art. 45) Approvazione PTUA

D.Lgs. 152/2006 (art. 121) L.R. 26/2003 (art. 45) Definizione ATO

D.Lgs. 152/2006 (art. 147) L.R. 26/2003 (art. 47)

Redazione Piano d’Ambito (secondo

ATO) D.Lgs. 152/2006 (art. 149)

L.R. 26/2003 (art. 45)

Redazione PUGSS L.R. 26/2003 (art. 37 e 38)

R.R. 6/2010

Gestione integrata dei rifiuti urbani D.Lgs. 152/2006

(Parte IV)

Pianificazione

Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti

D.Lgs. 152/2006 (art. 199) L.R. 26/2003 (art. 19) Definizione ATO o

modello di gestione alternativo

D.Lgs. 152/2006 (art. 200)

Piano Provinciale di Gestione dei Rifiuti L.R. 26/2003 (art. 20)

Energia D.Lgs. 112/1998 (Titolo II, Capo V

Pianificazione

Programma Energetico Ambientale Regionale

L.R. 26/2003 (art. 30)

Piano energetico comunale

L.R. 26/2003 (art. 27) Piano Regolatore dell’illuminazione

Comunale L.R. 17/2000

31 Cfr. Dossier 03 Sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici: A) Servizi alla persona e alla comunità, capitolo 1 Le

competenze attuali: funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi; B) Servizi pubblici locali a rete, capitolo 1 Le competenze attuali: funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi.


26

Tabella 8 – Le competenze attuali (funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi): pianificazione/programmazione nel campo delle reti infrastrutturali e servizi di trasporto pubblico e delle reti di viabilità 32

Macro-funzione Funzione


della funzione



Trasporto pubblico locale su

gomma

Programma-zione, indiriz-

zo, regola-mentazione e

controllo (PRMT e PBTPL)

Pianificazione

Redazione PRMT – Programma Regio-

nale della Mobilità e dei Trasporti e

individuazione di modalità particolari di espletamento di

servizi di linea in territori a domanda

debole DLgs 422/1977 (Art.14,

com.4) LR 6/2012 (Art.3, com.1,

let.b) – Art.10)

Programmazione, regolamentazione e

controllo servizi interurbani e in aree a domanda debole

(in associazione con altri Enti inclusi nelle

Agenzie del TPL) LR 6/2012 (Art.4, com.2,

lett.a), b) DOPO l’attuazione

della L. 214/11 (art.23, com.14–22) tali funzioni saranno

esercitate dalle Agenzie TPL

LR 6/2012 (Art.4, com.3) Redazione del PBTPL

– Programma di Bacino del TPL

LR 6/2012 (Art.4, com.2, lett.a), b) – com.3 – Art.7,

com.13, lett.a) – Art.13

Programmazione, regolamentazione e

controllo servizi comunali, di area urbana e in aree a

do-manda debole (in associazione con altri

Enti inclusi nelle Agenzie del TPL)

LR 6/2012 (Art.6, com.2, lett.a), b)

Traffico e mobilità

Pianificazione (PUM e PUT) Pianificazione

Disciplina del pro-cedimento di for-mazione e appro-vazione dei PUM – Piani Urbani della Mobilità e degli indirizzi per la

redazione dei PUT – Piani Urbani del

Traffico, individuando i

Comuni tenuti alla redazione di tali

piani LR 6/2012 (Art.3, com.1,

lett.m), n))

Approvazione PUM – Piani Urbani della Mo-bilità e PUT – Piani Urbani del Traffico (previo

parere delle Agenzie TPL)

LR 6/2012 (Art.6, com.3, lett.a)

Sistema informativo e infomobilità (Programma

Regionale del-l'Infomobilità)

Pianificazione

Sviluppo del siste-ma informativo dei trasporti e della mobilità e del

sistema regionale di informazione al

pubblico sui servizi di trasporto pubblico. Approvazio-ne del

Programma Regionale

dell'Infomobilità LR 6/2012 (Art.3, com.1,

lett.o), p) – Art.16)

32 Cfr. Dossier 04 Programmazione delle reti infrastrutturali e servizi trasporto pubblico, capitolo 1 Le competenze attuali:

funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi e


27

Tabella 9 – Le competenze attuali (funzioni, livelli di governo e riferimenti normativi): pianificazione/programmazione delle reti di viabilità33


della funzione



Rete viaria di interesse regionale

Classificazione e

qualificazione Pianificazione

Classificazione funzionale della rete

LR 1/2000 (Art.3, com.115.c)

Definizione di criteri di classificazione della rete e loro

applicazione alla rete esistente

LR 9/2001 (Art.2 – Art.3, com.1)

DGR 7/14739/2003 DGR 19709/2004

Proposta di classificazione delle strade Provinciali e

trasferimento di tratte declassate ai

Comuni LR 9/2001 (Art.3,

com.3/4)

Approvazione regionale della

classificazione di strade in categorie superiori a quella

comunale e trasferimento di tratte declassate

dalle Province LR 9/2001 (Art.3, com.2 –

Art.3/4)

Mobilità Dolce Piani della Mobilità ciclistica


Piano LR 7/2009

Piano strategico della Mobilità

ciclistica LR 7/2009

Piano Comunale LR 7/2009

Impianti di distribuzione di

carburanti

Programma di qualificazione

ed ammoderna-mento della

rete di distribuzione dei carburanti

Pianificazione

Predisposizione del “Programma di

qualificazione ed ammodernamento

della rete di distribuzione dei

carburanti” LR 6/2010 (Art.83, com.1)

DCR 8/834/2009

Piano urbanistico di localizzazione degli impianti

stradali di distribuzione di carburanti

Pianificazione

Definizione del Piano urbanistico di

localizzazione degli impianti stradali di

distribuzione di carburanti

LR 6/2010 (Art.85, com.1.d – Art.86, com.2)

33 Cfr. Dossier 05 Programmazione delle reti di viabilità, capitolo 1 Le competenze attuali: funzioni, livelli di governo e

riferimenti normativi


28

1.5. Altri temi di interesse della pianificazione territoriale

A completare il quadro si ritiene utile ricordare le "regole" a scala sovra locale "rilevanti e ricorrenti" che fanno parte dei contenuti degli strumenti di piano, che assumono una significativa importanza per le azioni di governo del territorio e sono quindi componenti essenziali nell'ambito della pianificazione territoriale. Si tratta, in particolare, dei seguenti temi. • Consumo di suolo - sebbene al momento non vi sia ancora un preciso riferimento di legge sulla materia, il

tema è presente in forme diverse negli strumenti di pianificazione territoriale dal PTR ai PTCP e conseguentemente viene trattato nei PGT. In particolare, nel PTR è richiamato negli obiettivi, nel PTCP della Provincia di Milano, oltre che a livello di obiettivi, per il consumo di suolo sono fissati dei valori e dei parametri di riferimento per i Comuni, da rispettare nella fase di formazione del PGT. Tali limiti sono elemento di considerazione per la valutazione di compatibilità dei PGT con il PTCP, pur non rivestendo un carattere prescrittivo.

• Ambiti destinati all'attività agricola di interesse strategico - La LR 12/05 ha stabilito che alla Provincia è affidato il compito, nell'ambito del PTCP, di definire come contenuto prescrittivo e prevalente l'individuazione, pur con il concorso dei Comuni, degli Ambiti destinati all'attività agricoli di interesse strategico. Questa materia diviene rilevante nella fase di pianificazione alla scala comunale, poiché, in presenza di un PTCP, anche solo adottato, devono essere assunte le indicazioni relativamente al territorio agricolo.

• Politiche per i poli di interesse sovra locale - Tra i temi di scala sovra locale che, in qualche modo, sono materia trattata dai PTCP vi è quello che concerne le polarità presenti sul territorio provinciale, per le quali gli stessi PTCP possono fornire indirizzi e proporre specifiche politiche.

Come si può notare rispetto alla quantità degli strumenti che riguardano le regole per il territorio un tema che non risulta "considerato" dalle politiche a scala sovra locale è quello della "casa sociale". Su questo tema infatti la competenza è in capo ai singoli Comuni, che fanno riferimento allo strumento del PGT per quanto riguarda le previsioni, facendosi direttamente carico della gestione del loro eventuale patrimonio, o avvalendosi di "società di servizio". Il patrimonio di Edilizia Residenziale Pubblica (ERP) è invece affidato ad Aler che ne è proprietaria e al contempo svolge il ruolo di gestore dello stesso patrimonio, oltre che, in alcuni casi, di quello che gli viene affidato dai Comuni. A chiusura del quadro sul sistema della pianificazione appare evidente il rilevante numero di strumenti con i quali si è "costretti" ad attivare il confronto nell'azione di governo del territorio e, quindi, la misura della complessità dell'azione di pianificazione da parte dei diversi soggetti istituzionali, in particolare per quanto riguarda l'azione degli enti locali. Si determina, pertanto, un carico che corre il rischio di non essere supportato dalle risorse disponibili, con conseguente disattesa dei compiti e/o non adeguamento degli strumenti, senza infine trascurare il problema del coordinamento e della coerenza tra i numerosi strumenti di piano.


29

2. L’agenda della Città metropolitana di Milano La Città metropolitana di Milano eserciterà le proprie funzioni nell’ambito territoriale afferente all’attuale Provincia di Milano, ma, per quanto attiene alla lettura dell’assetto del territorio, occorre avere una visione più ampia, che contempli i caratteri e le relazioni che intercorrono a livello di area metropolitana. Non vi è infatti corrispondenza biunivoca tra il dominio territoriale della nuova istituzione e lo “spazio” in cui si sviluppano le relazioni e le dinamiche economiche, sociali e territoriali di scala metropolitana. Per semplicità e coerenza con il livello di governo dell’ente Città metropolitana di Milano, prenderemo in analisi gli strumenti di pianificazione che interessano il suo territorio, avendo sempre comunque attenzione al complesso delle relazioni che si sviluppano a scala metropolitana. 2.1. Lo stato dell’arte: caratteri del territorio, piani e progetti nella Città metropolitana di Milano

Gli strumenti considerati sono il Piano Territoriale Regionale, il Piano Territoriale Regionale d’Area Navigli Lombardi, il Piano Territoriale d’Area Malpensa, il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale di Milano, i Piani di Governo del Territorio, gli strumenti di programmazione negoziale e quelli di settore. Piano Territoriale Regionale (PTR) Il Piano Territoriale Regionale è stato approvato con DCR n. 951 del 19 gennaio 2010. L’aggiornamento ha cadenza annuale, l’ultimo risale al luglio 2013. Contestualmente è stato avviato un percorso di aggiornamento più corposo, in particolare rispetto al ruolo e ai contenuti strategici. Il PTR si compone di due strumenti principali: il Documento di Piano, che delinea le strategie di sviluppo e l’assetto territoriale; il Piano Paesaggistico, che declina i caratteri del paesaggio e gli elementi di tutela. Si affiancano poi gli strumenti operativi e le sezioni tematiche. Ulteriore elemento che riveste sempre maggiore importanza è la Rete Ecologica Regionale. Il PTR individua l’area metropolitana milanese tra le “polarità storiche”, intese come poli di sviluppo regionale, inserendola nel “Sistema territoriale Metropolitano”, settore ovest, che comprende gli ambiti di sviluppo intorno alle polarità di Milano, Varese, Como e Lecco, oltre agli ambiti a sud del capoluogo regionale. Viene inoltre individuato tra le “polarità emergenti” il settore nord-ovest di Milano (Fiera e aeroporto di Malpensa). Aspetto centrale è definito dalla rete infrastrutturale. Il Sistema Metropolitano lombardo si è sviluppato anche grazie alla rete infrastrutturale che lo caratterizza, che tuttavia dimostra ormai l’incapacità di soddisfare la domanda di mobilità crescente, generata all’interno dell’area tra le sue parti, dall’attrattività di funzioni con un bacino di utenza internazionale, ma anche dovuta a flussi di attraversamento. I fenomeni di congestione ormai evidenti dipendono soprattutto dall’uso del mezzo privato, che caratterizza la maggior parte degli spostamenti. Lo sviluppo del sistema insediativo è stato inoltre determinato dalla presenza di una rete ferroviaria abbastanza articolata, che tuttavia ha rivelato la necessità di agire nella realizzazione di un servizio più efficiente e in grado di invertire la tendenza all’uso del mezzo privato; il rafforzamento del Servizio Ferroviario Regionale (SFR) e il miglioramento della qualità dell’offerta sono indispensabili per dare una risposta appropriata e non congestiva alla crescente domanda di mobilità tra le principali polarità urbane, tutte potenzialmente servite. L’area metropolitana è inoltre interessata dal Sistema territoriale dei Grandi Fiumi, in particolare l’Adda, il Ticino e il sottobacino Lambro-Seveso-Olona. Altra caratteristica forte del’area metropolitana milanese è la presenza di numerosi ambiti di preservazione e salvaguardia ambientale, incardinati in prevalenza attorno ai parchi regionali, per i quali si rimanda al Dossier 06 “Tutela e valorizzazione ambientale”.


30

Figura 1 – Tavola 4 del PTR “I sistemi territoriali del PTR” (Fonte: Regione Lombardia)

Il PTR individua nel Documento di Piano gli Obiettivi per il Sistema territoriale Metropolitano: - ST1.1 Tutelare la salute e la sicurezza dei cittadini riducendo le diverse forme di inquinamento ambientale; - ST1.2 Riequilibrare il territorio attraverso forme di sviluppo sostenibili dal punto di vista ambientale; - ST1.3 Tutelare i corsi d'acqua come risorsa scarsa migliorando la loro qualità; - ST1.4 Favorire uno sviluppo e il riassetto territoriale di tipo policentrico mantenendo il ruolo di Milano

come principale centro del nord Italia; - ST1.5 Favorire l'integrazione con le reti infrastrutturali europee; - ST1.6 Ridurre la congestione da traffico privato potenziando il trasporto pubblico e favorendo modalità

sostenibili; - ST1.7 Applicare modalità di progettazione integrata tra paesaggio urbano, periurbano, infrastrutture e

grandi insediamenti a tutela delle caratteristiche del territorio; - ST1.8 Riorganizzare il sistema del trasporto merci; - ST1.9 Sviluppare il sistema delle imprese lombarde attraverso la cooperazione verso un sistema produttivo

di eccellenza;


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- ST1.10 Valorizzare il patrimonio culturale e paesistico del territorio; - ST1.11 EXPO – Creare le condizioni per la realizzazione ottimale dell’evento e derivare benefici di lungo

periodo per un contesto ampio. A questi si aggiungono obiettivi relativamente all’uso del suolo, volti in particolare a limitare l’ulteriore espansione urbana, favorendo interventi di riqualificazione e riuso del patrimonio edilizio e alla conservazione dei varchi liberi, destinando le aree alla realizzazione della Rete Verde Regionale. Piano Territoriale Regionale d’Area Navigli Lombardi Il PTRA Navigli Lombardi, strumento attuativo del Piano Territoriale Regionale, cui fa riferimento per gli obiettivi tematici e per i sistemi territoriali, è stato approvato Il 16 novembre 2010, con DCR n° 9/72. Il documento, dopo aver definito il quadro di riferimento, il sistema degli obiettivi e le scelte di piano, approfondisce gli obiettivi specifici e le prime azioni di approfondimento per “Aree tematiche prioritarie” (Paesaggio, Territorio e Turismo) e si conclude evidenziando gli effetti del Piano in quanto strumento cogente nei confronti delle Province e dei Comuni compresi nel relativo ambito. Per quanto riguarda, in particolare, gli obiettivi specifici e le azioni individuati dal Piano con riferimento alle Aree tematiche prioritarie, il PTRA non produce vincoli diretti sull’uso del suolo, ma individua una fascia di tutela di 100 metri in cui “si dovrà porre particolare attenzione alla valorizzazione delle aree verdi, alla salvaguardia delle aree libere preservandole da trasformazioni incompatibili con gli obiettivi di qualità del paesaggio”. Piano Territoriale d’Area Malpensa Il Piano Territoriale d’Area Malpensa, approvato con LR 10/1999, ha l’obiettivo di programmare e coordinare le strategie per lo sviluppo socio-economico e la valorizzazione ambientale del territorio interessato dall’aeroporto di Malpensa. L’efficacia delle previsioni del Piano, che ha per legge una durata di 10 anni, è stata prorogata di due anni con la LR 5/2009, al fine di garantire la realizzazione degli “interventi prioritari di definitiva approvazione”, stabilendo che possano essere realizzati se entro il termine di decadenza del Piano, sia intervenuta l’approvazione dei relativi progetti o programmi di attuazione. Il Piano affronta le tematiche relative al potenziamento del sistema della mobilità, alla tutela e valorizzazione ambientale e paesistica, alla promozione dello sviluppo economico e alla mitigazione dell’impatto aeroportuale e ha sviluppato, nella parte progettuale, indicazioni di priorità, fasi temporali di attuazione per le infrastrutture viarie e gli interventi sull’ambiente, linee guida per gli investimenti di sviluppo economico urbano ritenuti di importanza strategica. Il Quadro progettuale descrive le scelte di Piano e i relativi interventi sul territorio, senza fornire zonizzazioni e norme di piano, ma individuando azioni progettuali che rispondono agli obiettivi prefissati. Nel dicembre 2009, con DGR n° 8/10840 è stata avviata la procedura per il Piano Territoriale Regionale d’Area “Malpensa - Quadrante Ovest”, che, al momento, ha portato all’elaborazione nel 2010 del quadro conoscitivo. Il PTRA tiene conto di un contesto territoriale di riferimento ben più ampio rispetto all’area direttamente interessata dall’infrastruttura aeroportuale, interessato da relazioni internazionali di rango primario, quali il Corridoio V e il Corridoio tra i due mari (XXIV), ma anche delle prospettive di sviluppo e trasformazione connesse al Polo fieristico di Rho-Pero e alla realizzazione di EXPO 2015. Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) di Milano Il nuovo PTCP di Milano, in adeguamento alla LR 12/2005 - dopo l’adozione del 7 giugno 2012 da parte del Consiglio Provinciale e la successiva fase di raccolta e istruttoria delle osservazioni - è stato approvato con delibera n. 93 del 17 dicembre 2013 dallo stesso Consiglio Provinciale ed ha acquistato efficacia dal 19 marzo 2014, con la pubblicazione sul B.U.R.L. dell’avviso di definitiva approvazione.


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Il quadro territoriale strategico del nuovo PTCP si fonda sul rafforzamento del policentrismo milanese, dove l’organizzazione territoriale si appoggia sulle reti infrastrutturali, per le quali si prevede il rafforzamento delle connessioni trasversali e il prolungamento verso l’esterno della rete metropolitana e dei servizi ferroviari. Va ricordato che, trattandosi di un "adeguamento" del PTCP, non sono posti in discussione, nella sostanza, i macro obiettivi dello strumento vigente: da questo punto di vista, la vera novità, valutabile positivamente, riguarda l'aggiunta di un macro-obiettivo relativo al tema dell'housing sociale. Possiamo dunque individuare tre chiavi di lettura strategiche: - potenziamento del policentrismo ("densità qualificata" dei poli); - qualificazione ed estensione delle reti infrastrutturali; - qualificazione dell'ambiente e del paesaggio urbano, agricolo e naturalistico e potenziamento e

riqualificazione del sistema paesistico-ambientale. Non potendo qui riprendere tutti i contenuti, proviamo a proporre una chiave di lettura sintetica, che evidenzi le principali novità rispetto al PTCP vigente. In tema di sistema insediativo e consumo di suolo, il Piano riafferma l’obiettivo del policentrismo, con l'identificazione di una "città centrale", costituita da Milano e da altri 24 Comuni e da 13 “poli attrattori intermedi” (cfr. Figura 2). In particolare, il PTCP, sposando una prospettiva di densificazione in funzione antisprawl, stabilisce parametri quantitativi differenziati per il consumo di suolo a seconda della collocazione dei comuni. La percentuale di consumo del suolo è stata quindi ridotta di un terzo rispetto al precedente PTCP (vigente dal 2003), passando dal 6% al 2% e, addirittura, a zero all’interno del capoluogo e dei 24 comuni di prima cintura, in caso di assenza di progetti strategici.

Figura 2 – Tavola 0 del PTCP di Milano vigente 2014 “Strategie di piano” (Fonte: Provincia di Milano)


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Per quanto riguarda il tema infrastrutturale, viene posta particolare attenzione al prolungamento della rete del trasporto pubblico oltre la città centrale, con la conferma delle previsioni da tempo in agenda (ad esempio M3 Paullo, M2 Vimercate, M5 Settimo Milanese), a cui si aggiungono le novità rappresentate dal prolungamento della M2 a Binasco e a Trezzo sull'Adda. Rispetto alla rete viabilistica il disegno si incentra sulle connessioni trasversali, confermando le previsioni programmatiche (BreBeMi, TEEM). Si sottolinea l'attenzione al tema dell’housing sociale che viene affrontato stabilendo indirizzi per la pianificazione comunale e affidando alla Provincia un ruolo di coordinamento. Altro tema cardine è la definizione degli ambiti destinati all’attività agricola di interesse strategico, condotta prendendo a riferimento i criteri regionali e gli studi svolti in precedenza e aprendo un confronto con i Comuni. Altro tema cardine è la definizione degli ambiti destinati all’attività agricola di interesse strategico, condotta prendendo a riferimento i criteri regionali e gli studi svolti in precedenza, aprendo un confronto con i Comuni e assumendo, per i territori compresi nei parchi regionali (Parco Agricolo Sud Milano, Parco del Ticino, Parco Adda Nord, Parco Groane), sulla base della valutazione del PTCP da parte della Regione, le indicazioni degli strumenti di Pianificazione dei Parchi stessi. Analoga modalità è stata seguita per i territori compresi nei PLIS. Riguardo al tema paesistico-ambientale emerge nel PTCP il disegno della rete verde, con particolare riferimento alla Dorsale verde nord e, più in generale, alle Grandi dorsali territoriali. Per approfondimenti si rimanda al Dossier 06 “Tutela e valorizzazione ambientale”. Piani di Governo del Territorio (PGT) I Comuni lombardi stanno vivendo una lunga stagione di rinnovamento degli strumenti di pianificazione locale, che vede i Piani di Governo del Territorio (PGT) sostituire progressivamente i vecchi Piani Regolatori Generali (PRG). Il passaggio alla nuova strumentazione urbanistica, che ha avuto per certi versi un carattere eccezionale, non è stato privo di difficoltà. Dall’entrata in vigore della LR 12/2005, ca. 3/4 dei 1544 comuni lombardi hanno completato il percorso di approvazione del nuovo Piano di Governo del Territorio (PGT). In Provincia di Milano, a settembre 2013, ca. 20 Comuni dei 134 non hanno ancora concluso il percorso di approvazione, di cui solamente 6 non hanno ancora nemmeno adottato il PGT. Questo quadro, oltre alla diretta esperienza, denota la notevole complessità, sia dell’iter approvativo, sia nell’elaborazione della documentazione tecnica. Non potendo, per ovvie ragioni, tratteggiare i contenuti dei PGT vigenti, si può provare in questa sede a richiamare alcuni elementi innovativi e criticità emerse da alcune esperienze. Dei tre strumenti che compongono il PGT, quello che riveste un carattere più territoriale e strategico è il Documento di Piano, non conformativo dell’uso del suolo, con durata limitata (5 anni), individua in particolare le strategie di sviluppo dei Comuni e gli ambiti di trasformazione. Strumento di supporto alle decisioni e ai contenuti è la Valutazione Ambientale Strategica (VAS), che integra e valuta dal punto di vista ambientale le scelte intraprese dal Documento di Piano. Gli elementi maggiormente innovativi sono riconducibili all’applicazione dei criteri di perequazione, compensazione e incentivazione. Molteplici le modalità con cui si sono declinati negli strumenti di pianificazione. Qui, oltre all’esercizio di innovazione, sarà interessante valutare, nel breve-medio periodo, l’effettiva attuazione di tali strumenti, anche e soprattutto in relazione ai ritorni per la città pubblica. L’elemento di maggior criticità sembra essere invece la dimensione strategica. Si è dimostrato difficile ricomprenderla entro i confini comunali, sia in termini di prospettive di sviluppo, sia in termini di attuazione degli scenari previsionali, che spesso non sono conciliabili con le risorse attivabili a livello comunale.


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Il Piano delle Regole, che detta la disciplina del tessuto urbano consolidato, pur con la possibilità di applicare nuovi strumenti, nella maggior parte delle esperienze sembra ricalcare la struttura del PRG, con un nuovo vestito. Forse proprio per questo pare essere lo strumento con maggiori certezze e minori criticità. Diversa la questione legata al Piano dei Servizi, deputato a governare “la città pubblica”. Vista l’assenza di risorse finanziarie, unitamente alla prescrittività delle previsioni, si sta rivelando perlopiù un mero strumento ricognitivo della dotazione esistente, limitando la dimensione previsionale dello strumento. Le possibilità di intervento sulla città pubblica, a livello strategico ma spesso anche a livello ordinario, sono legate all’attuazione delle trasformazioni previste nel Documento di Piano, non prescrittivo. Questo scenario porta dunque allo “svuotamento” del Piano dei Servizi, che si limita a dettare i parametri per le dotazioni e le regole per i servizi esistenti, spingendosi nei casi migliori ad alcune indicazioni di carattere qualitativo. Tra i contenuti più interessanti e da sviluppare in futuro nel Piano dei Servizi figurano su tutti gli strumenti di compensazione e la definizione della rete ecologica comunale. Programmazione negoziale Oltre agli strumenti di pianificazione comunale tradizionali, in questa fase di transizione, hanno avuto forte rilevanza gli strumenti di programmazione negoziale. Rappresentati quasi interamente dagli Accordi di Programma (AdP) e dai Programmi Integrati di Intervento (PII), sono stati utilizzati perlopiù con tre finalità/necessità: - attuare previsioni in variante alla pianificazione comunale; - possibilità di prevedere dotazioni di interesse generale straordinarie; - governare la complessità e la rilevanza territoriale di previsioni con rilevanza sovracomunale. In particolare gli AdP sono stati lo strumento maggiormente utilizzato per governare le trasformazioni di livello sovracomunale. Secondo il loro livello di rilevanza si prevede il coinvolgimento degli enti territoriali sovracomunali, in particolare della Regione. Quello che pare essere stato meno sperimentato in questi anni è l’utilizzo di questi strumenti per il governo di trasformazioni a scala intercomunale. Questo è forse dovuto all’eccessiva complessità della strumentazione, in particolare delle procedure, che si dimostrano funzionali, oltre ad essere necessarie, per grandi interventi dal carattere “eccezionale”. Più unici che rari sono invece i casi di applicazione, anche per funzioni più “ordinarie”, che travalicano i confini comunali, siano essi AdP o PII. Strumenti di settore Relativamente agli strumenti di settore, limitandoci a rilevare in questa sede l’impossibilità di una valutazione complessiva dei contenuti degli strumenti settoriali, vale forse la pena di attivare una riflessione sui rapporti tra gli strumenti di settore e la pianificazione generale. Concretamente, è sempre più evidente un progressivo “scollamento” tra la pianificazione generale e quella di settore. La LR 12/2005 ha di fatto reso parte integrante del PGT alcuni strumenti, come il Reticolo Idrico Minore (RIM), il Piano Urbano Generale dei Servizi del Sottosuolo (PUGSS) e lo Studio Geologico. Nella sostanza e soprattutto nella pratica, è evidente come la relazione tra questi strumenti, cui si potrebbe aggiungere il Piano Generale del Traffico Urbano (PGTU) o Piano Urbano delle Mobilità (PUM), facciano molta fatica ad attivare relazioni efficaci con la pianificazione generale, che troppo spesso si limita a prendere atto dei contenuti di questi strumenti, e viceversa. Pare chiaro come sia impossibile (oltreché sconveniente) trovare una ricomposizione unitaria della strumentazione. Occorre però, anche attraverso una semplificazione della strumentazione, attivare maggiori logiche di integrazione, individuando, nel complesso delle previsioni, i reali nessi e i punti di contatto che devono relazionarsi.


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2.2. Temi e problemi

Come abbiamo visto dall’attribuzione delle competenze e dalla relativa strumentazione a disposizione nel campo della pianificazione territoriale, è immediatamente intuibile come la materia si presenti particolarmente complessa e articolata al suo interno. Ancor più se la si incrocia con le molteplici competenze di cui qui abbiamo solo accennato, in quanto approfondite in altri dossier del presente lavoro: [01] Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale [03] Sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici; [04] Programmazione delle reti infrastrutturali e servizi di trasposto pubblico; [05] Programmazione delle reti di viabilità; [06] Tutela e valorizzazione ambientale. Preliminarmente ai contenuti specifici e agli oggetti che auspicabilmente dovranno essere trattati a livello di pianificazione territoriale dalla Città metropolitana, preme porre l’accento su tre aspetti che dovranno in ogni caso guidare il processo di riforma. In prima istanza, tema centrale, sembra essere quello della necessità di una semplificazione ed innovazione del sistema di pianificazione, con una chiara attribuzione di compiti e funzioni e una seria politica di riduzione della burocrazia. Gli strumenti di pianificazione, sempre più complessi, sono compressi dentro lunghe e faticose procedure, che finiscono per prevalere sugli aspetti di contenuto, dirottando tempo e risorse che sarebbe più utile investire nel progetto e in prove di innovazione. Altro elemento su cui occorre porre particolare attenzione è da ricondurre ai vuoti e all’incertezza normativa. Paradossalmente, in una situazione dominata dalla ridondanza e complessità normativa, la pianificazione territoriale risulta ormai priva delle necessarie fondamenta legislative (ricordiamo che, per quel che ne resta, la legge urbanistica nazionale è ancora la 1150/1942). Con la riforma del Titolo V della Costituzione e l’attribuzione delle relative competenze (concorrenti in materia) alle Regioni, si è prodotto un mosaico che necessita, dopo un decennio di sperimentazioni, di nuovi e solidi principi fondamentali per il governo del territorio. In questi anni si sono testati strumenti innovativi (vedi a titolo d’esempio perequazione e compensazione), che in molti casi hanno ormai raggiunto un adeguato grado di maturazione tecnica che richiede ora di essere adeguatamente disciplinato. Vuoti normativi che, di fronte alla prospettiva della Città metropolitana, assumono aspetti ancora più problematici. Infine, la valutazione del rapporto tra i temi della sostenibilità (nel senso più ampio del termine) e dello sviluppo, richiamati a gran voce in questa particolare fase storica. Il vero tema da affrontare, al di là dei principi e preliminarmente alla dimensione più prettamente tecnica, è la necessità impellente di avere a disposizione adeguati strumenti e politiche in grado di governare la complessità della città (metropolitana) contemporanea. Piani e politiche che dovranno trovare la giusta forma, un adeguato grado di efficacia delle previsioni, oltre alla necessaria legittimità politica delle scelte da intraprendere. Di seguito proveremo ad individuare temi e questioni che dovranno essere posti all’attenzione del governo del territorio metropolitano, per la loro indiscutibile rilevanza territoriale e in relazione alle possibilità di trattamento ad una scala adeguata. Governo delle funzioni di scala sovracomunale Il governo delle grandi funzioni metropolitane non è un fatto nuovo. Fin dagli anni Sessanta, nelle fasi della grande crescita urbana e territoriale, si è subito compresa l’importanza e la rilevanza del tema. Le funzioni di livello sovracomunale rappresentano un complesso in continua evoluzione. Da un lato vi sono i grandi servizi di livello sovracomunale “tradizionalmente intesi”, che vanno dal sistema sanitario all’istruzione superiore e universitaria, dalla giustizia alla cultura, dal sistema fieristico alle Camere di Commercio, dalle infrastrutture per la mobilità ai servizi tecnologici, e altri ancora. Più in generale si tratta di servizi di interesse


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pubblico e generale, perlopiù pubblici ma non necessariamente, con la presenza sempre più rilevante di quelle che siamo ormai soliti definire autonomie funzionali e società miste. Ai grandi servizi si accostano quella serie di funzioni, di carattere economico, che si identificano per la loro rilevanza territoriale, scala alla quale producono i loro effetti: la grande distribuzione commerciale, il sistema della logistica, i grandi poli produttivi integrati e le “cittadelle” del terziario. L’insieme di queste funzioni rappresenta un sistema di centralità che determina effetti alla scala metropolitana. Si tratta di funzioni che svolgono il ruolo di catalizzatori, che generano impatti di tipo ambientale ed insediativo, attirando altri insediamenti ed attività economiche, nuovi flussi di utenti che determinano domande specifiche in termini di mobilità e trasporti, richiedendo una attenta valutazione e sistemazione della rete delle infrastrutture di mobilità e del trasporto pubblico. Ad oggi, i processi di trasformazione che prevedono l’insediamento di queste funzioni, avvengono attraverso l’attivazione di politiche e strumenti ad hoc, finalizzati a valutare di volta in volta l’oggetto specifico. Gli strumenti utilizzati sono sostanzialmente Accordi di Programma e Conferenze dei Servizi, che permettono il coinvolgimento di enti e istituzioni, oltre la scala comunale, in fase di definizione della proposta e dei contenuti progettuali. Questo modello, di fatto, non prevede un ruolo centrale della pianificazione in fase di programmazione a scala sovralocale, limitando il coinvolgimento in itinere, ovvero esclusivamente sul progetto. Risulta molto debole infatti il PTCP rispetto al sistema insediativo, per il quale non possiede adeguati strumenti di coordinamento e programmazione. Posto che il ruolo della pianificazione territoriale non può certo essere quello di definire in astratto la localizzazione di queste funzioni, e accertata l’impossibilità di trattamento di tali tematiche alla scala comunale, è però necessario avere a disposizione strumenti adeguati che siano in grado di offrire una visione strategica di sviluppo a livello metropolitano e orientare e integrare questi sistemi entro il quadro di un progetto territoriale, che tenga conto della complessità dell’area metropolitana e che sia in grado di partecipare attivamente alla fase di costruzione e definizione del progetto. Vista la grande forza che hanno queste “macchine funzionali” nel plasmare i territori, si rende ancora più attuale l’interrogativo circa le forme di relazione che dovrebbero intercorrere tra i soggetti pubblici, gli stakeholder e la pianificazione, in un quadro sempre più articolato e complesso. Infrastrutture e territorio: integrazione necessaria Troppo spesso si è soliti attivare un approccio che assegna all’assetto della mobilità e al progetto infrastrutturale un ruolo “settoriale”. La cultura progettuale prevalente, rivolta alla monofunzionalità e all'efficienza dell’opera infrastrutturale nei confronti del traffico e con poca attenzione agli effetti prodotti su territorio, ambiente e paesaggio attraversato, deriva dalla considerazione generale dell’infrastruttura stradale come un fatto tecnico concluso. Questo approccio si è dimostrato nel tempo sempre meno efficace e portatore di problematiche connesse. La necessità di reinterpretare programmi e progetti infrastrutturali entro un quadro di senso territoriale in via di cambiamento, come quello in atto nell’area metropolitana milanese, evidenzia come tali interventi debbano essere considerati a tutti gli effetti come “progetti per il territorio”, attenti cioè alle specificità, alle regole e ai percorsi evolutivi dei contesti paesistico-ambientali, insediativi, economici e sociali in cui si inseriscono. Occorre promuovere forme di progettazione integrata che concorrano, anche attraverso il progetto infrastrutturale, a risolvere problemi di sviluppo economico e territoriale, non solo di traffico e di congestione. Per questo è sempre più necessario attivare in modo concreto una riflessione sul contributo del progetto delle infrastrutture al rinnovamento dei modi con cui affrontare il progetto del territorio, nell’ottica della costruzione di dimensioni comunicative tra scale spaziali, differenti campi disciplinari, dimensioni del vivere organizzato, spazi fisici, soggetti territoriali.


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Inoltre, emerge l’opportunità di verificare la dimensione sistemica delle politiche, affiancando a tradizionali logiche di domanda anche logiche di offerta, coerenti con le previsioni urbanistiche e territoriali, valutando la qualità del progetto non solo dal punto di vista tecnico-funzionale, ma anche sotto il profilo territoriale, compatibilmente con le risorse economico-finanziarie a disposizione. Per questa serie di motivi i progetti infrastrutturali non possono continuare ad identificarsi come corpi estranei alla pianificazione territoriale. La possibilità di avere strumenti adeguati in termini di programmazione a livello di Città metropolitana offre la possibilità di tradurre concretamente questi aspetti entro il quadro della pianificazione territoriale e infrastrutturale. Così declinato il progetto infrastrutturale potrebbe concretamente divenire “vettore di trasformazione”, in una logica di “progetto per il territorio”. Sarebbe auspicabile giungere all’individuazione di un nuovo “metodo” attraverso il quale gli strumenti di pianificazione sovraordinata (che devono necessariamente andare oltre le prerogative del PTCP) possano svolgere la propria azione pianificatoria stabilendo, sulla base di una griglia di opportunità e tutele, meccanismi di incentivazione/penalizzazione nei confronti dei Comuni e dei relativi programmi di sviluppo. In tal senso, al fine di garantire elevati livelli di sostenibilità urbanistica e ambientale, occorre agire su più fronti, approfondendo e sviluppando ragionamenti in merito a: - ripensare il rapporto tra la programmazione/progettazione delle infrastrutture e la programmazione

urbana e territoriale, che spesso risultano tra loro slegate e parallele, senza considerare il potenziale generativo e regolativo che le reti infrastrutturali esercitano nei confronti degli assetti insediativi;

- intervenire sul sistema delle regole (legislazione, contrattualistica, liberalizzazioni, ecc.) per garantire una maggiore velocità delle procedure, il reperimento delle risorse economiche-finanziare mancanti e il rispetto delle tempistiche di attuazione;

- integrare gli ambiti disciplinari per ricercare coerenza tra le previsioni attraverso un processo dinamico di continua e reciproca alimentazione;

- attivare il coordinamento fra i diversi livelli di pianificazione e i progetti (infrastrutture, territorio e ambiente) programmati/previsti, per garantire coerenza territoriale/urbanistica e ottimizzare tempistiche e finanziamenti;

- sviluppare “progetti di qualità”, che tengano conto del rapporto infrastrutture/territorio, con interventi di inserimento ambientale, riqualificazione/ricucitura urbana, ridisegno degli spazi aperti in chiave fruitiva;

- interpretare il tema delle compensazioni come opportunità per “fare paesaggio” e non come “rimedio” al danno ambientale;

- garantire elevati livelli di sostenibilità urbanistica e ambientale, che consentano, tra l'altro, di venire incontro a istanze diffuse e di rafforzare il consenso locale.

Per questo non basta più la dimensione attualmente svolta dal PTCP, troppo debole in termini di programmazione, traducendosi nei fatti troppo spesso in un mezzo funzionale ad una valutazione di compatibilità dei progetti infrastrutturali rispetto alla dimensione paesaggistica e ambientale. Consumo di suolo, rigenerazione urbana, agricoltura: elementi per un progetto territoriale Il tema del consumo di suolo è quello che in tempi recenti ha forse attirato maggiormente l’attenzione rispetto alla dimensione della pianificazione urbana. Tant’è che, prima ancora di una complessiva riforma dell’urbanistica a livello nazionale, tra le diverse proposte avanzate, è di recente approdato in Parlamento un DDL sul “Contenimento del consumo del suolo e riuso del suolo edificato”. In questo DDL si introduce la definizione di “consumo di suolo”, inteso come “la riduzione di superficie agricola per effetto di interventi di impermeabilizzazione, urbanizzazione ed edificazione non connessi all'attività agricola”, riconoscendo come superficie agricola “le aree di fatto utilizzate a scopi agricoli”, dunque oltre le previsioni urbanistiche. Viene poi demandata ad apposito decreto la determinazione dell’estensione massima di superficie agricola consumabile sul territorio nazionale. Ai Comuni si prescrive il censimento delle aree interessate da processi di degrado e


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dismissione, che diventeranno prioritarie ai fini edificatori e di rigenerazione urbana. In caso di inadempienza sarà vietato il consumo di suolo inedificato. Si introduce poi il divieto di mutamento d’uso delle superfici agricole in favore delle quali sono stati erogati fondi per almeno cinque anni dal’ultima erogazione. Sono infine previste misure di incentivazione per Comuni e Province che attueranno misure in tal senso. L’elencazione dei principali contenuti di questo DDL è in particolare utile a comprendere come il tema del consumo di suolo sia di fatto intrecciato e praticato in forma attuativa, attraverso due altre questioni fondamentali: la rigenerazione urbana e l’agricoltura. Questi tre punti, legati a doppio filo, rappresentano grossa parte dell’agenda delle politiche territoriali, che dovranno trovare soluzione entro il quadro pianificatorio. Attualmente il PTCP di Milano tratta separatamente le due questioni: da un lato, vi è l’individuazione degli ambiti destinati all’attività agricola di interesse strategico, che ad oggi costituisce una delle più importanti prerogative del PTCP; dall’altra stabilisce un tetto massimo al consumo di suolo a livello comunale, individuando dei coefficienti, dipendenti da diversi fattori, che disciplinano la possibilità di accedere a tale tetto. In questo caso, la declinazione è individuata in chiave di dimensionamento delle previsioni insediative, non dunque legata alla tutela dell’attività agricola. Molto limitate sono invece le prerogative del PTCP rispetto alla priorità degli interventi di rigenerazione urbana, che figurano tra i parametri funzionali alla possibilità di consumare suolo. Vi sono poi, a livello regionale, le disposizioni contenute nella LR 12/2005, che all’art. 43 da la possibilità, in sede di pianificazione comunale, di disciplinare una maggiorazione sul contributo di costruzione agli interventi che sottraggono superfici agricole. Rispetto al recupero delle aree non residenziali dismesse, l’art. 97bis introdotto nel 2012 da la possibilità di prevedere incentivi fino al 20% della volumetria al fine di recuperare tali aree, che costituiscono “grave pregiudizio territoriale, sociale ed economico-occupazionale”. Rispetto a queste tematiche, gli strumenti a disposizione non sono così fragili come in altri campi. La possibilità di integrare politiche più incisive sulla priorità da attribuire agli interventi di rigenerazione urbana, potrebbe valorizzare le previsioni in un’ottica di vero e proprio progetto territoriale, che si sviluppa a partire da questi tre temi incrociati. Questo passaggio richiederebbe però un approccio che vada oltre la dimensione quantitativa, verso la quale pare perlopiù essersi orientato il DDL presentato e, anche se con parametri qualitativi, anche l’applicazione nel nuovo PTCP di Milano. Il fattore qualitativo dei suoli dovrebbe maggiormente entrare nella dimensione del progetto, e più in generale del dibattito, che altrimenti rischia di tradursi in chiave vincolistica anziché progettuale. Si potrebbe invece provare ad introdurre nuovi elementi funzionali a rendere più “appetibili” le trasformazioni del tessuto già edificato rispetto al suolo libero, di natura fiscale, accostandoli a valutazioni di tipo qualitativo dei suoli, attraverso i quali stabilire limitazioni al consumo di suolo. Ancora, si potrebbero introdurre criteri connessi ai livelli di accessibilità, in particolare del trasporto pubblico. Al riguardo, verso questo approccio è indirizzato il nuovo PTCP di Monza e Brianza, che attribuisce peso essenzialmente ad aspetti qualitativi definendo, accanto al disegno della rete verde e degli ambiti agricoli strategici, criteri insediativi, con particolare attenzione al tema dell’accessibilità. Paesaggio e ambiente: le peculiarità della pianificazione paesistica di scala provinciale Il PTCP, istituito con la L. 142/90, è il principale strumento di pianificazione sovracomunale al quale è affidata la disciplina degli aspetti paesaggistici. Solo però con la LR 18/1997 il PTCP acquisisce concretamente tali prerogative, divenendo strumento essenziale in un quadro di collaborazione e di “sussidiarietà” tra i diversi livelli amministrativi, fondamentale per la tematica paesistica, in seno alla quale si richiedono azioni simultanee e convergenti su obiettivi a scala diversa. È l’art. 13 della LR 18/1997 che definisce i contenuti paesistici del Piano: ai fini della tutela e valorizzazione delle risorse paesistico-ambientali, il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale individua, sulla base di un’analisi delle caratteristiche fisiche, naturali e socio-culturali del paesaggio:


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- i sistemi territoriali definiti in base ai caratteri paesistico-ambientali; - le zone di particolare interesse paesistico-ambientale, ivi incluse le aree assoggettate a vincolo in base agli

elenchi definiti dall’art.1, comma 1, della L. 431/1985; - i criteri per la trasformazione e l’uso del territorio, volti alla salvaguardia dei valori ambientali protetti. Il PTCP assume però valenza paesistica solo se congruente ai contenuti del Piano Paesistico Regionale, che viene perciò a costituire lo strumento tecnico con cui la Regione indica alle Province i propri orientamenti in materia paesistica. Il piano provinciale a valenza paesistica si configura dunque come atto a maggior definizione rispetto al Piano Paesistico Regionale, integrando e specificando quanto da esso indicato. Ai piani provinciali è, inoltre, affidato il compito di fornire indicazioni puntuali per la revisione dei piani comunali, affinché essi stessi assumano valenza paesistica e costituiscano, a loro volta, atto di maggior definizione. In tal modo lo strumento provinciale diventa componente essenziale del Piano del Paesaggio Lombardo assieme al PTR, ai Piani dei Parchi e a qualsiasi atto cui è riconoscibile specifica valenza paesistica. In questo quadro, il piano provinciale assume, più che carattere direttamente operativo, quello più propriamente orientativo, di supporto alle decisioni. Ciò detto, sotto il profilo paesistico, si può ritenere che il PTCP assolva alle seguenti funzioni: - di repertorio delle conoscenze, in costante aggiornamento ed evoluzione; - di repertorio dei vincoli, in collegamento con il Sistema Informativo Beni Ambientali (SIBA); - di quadro di riferimento per la valutazione preventiva dei piani, dei progetti e delle politiche; - di atto di indirizzo per la pianificazione comunale; - di atto a valenza programmatica per la definizione delle politiche attive e delle priorità d’intervento; - di disciplina paesistica direttamente operante in assenza di atti vigenti a maggiore definizione; - di valutazione critica a posteriori dell’efficacia della disciplina paesistica, delle politiche, delle procedure di

esame paesistico dei progetti.34 Sei sono i grandi tematismi in cui si articola l’apparato descrittivo del piano provinciale:

1. gli Ambiti geografici provinciali, volti a specificare e meglio articolare gli ambiti geografici già definiti dal PPR e per il riconoscimento di una specifica identità paesistica da salvaguardare;

2. le Unità tipologiche di paesaggio di livello provinciale, volte a sintetizzare in un ambito spaziale le caratteristiche peculiari e identitarie di un territorio;

3. le rilevanze paesaggistiche provinciali; 4. il degrado e la compromissione paesaggistica; 5. le principali previsioni di piano, riguardanti le disposizioni di tutela, i programmi e le azioni di

valorizzazione e riqualificazione, nonché la rete verde provinciale di ricomposizione paesaggistica; 6. le aree assoggettate a specifica tutela di legge, ovvero sistemi ed elementi tutelati dal Codice dei beni

culturali e del paesaggio, dalla Rete Natura 2000 e dalla pianificazione paesaggistica regionale. Dal punto di vista normativo spetta al PTCP definire indirizzi per la pianificazione comunale e fornire ulteriori elementi per la valutazione della sensibilità paesistica dei luoghi. Il piano provinciale configura, dunque, un quadro quanto mai esteso ed articolato relativamente alla pianificazione paesistica che non è così oggetto di un piano di settore, ma componente essenziale della più generale pianificazione territoriale. Le strategie e azioni di valorizzazione e riqualificazione paesistica vengono affrontate in relazione alle specifiche competenze, integrando la progettualità e non limitandosi ad apporre prescrizioni da recepire, ma prevedendo anche modalità di esercizio della tutela attraverso azioni dirette da parte delle diverse amministrazioni, distinte in:

34 DGR 29 dicembre 1999 n°6/47670 “Criteri relativi ai contenuti di natura paesistico- ambientale del piano territoriale di

coordinamento provinciale (PTCP) ai sensi della legge regionale 9 giugno 1997, n.18”, Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia, 23 giugno 2000, 3° supplemento straordinario al n°25.


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- ambiti, le aree e i sistemi oggetto di specifiche disposizioni provinciali di tutela; - ambiti, le aree e i sistemi oggetto di programmi e azioni di valorizzazione e di riqualificazione; - struttura complessiva della rete verde provinciale di ricomposizione. Dalla breve analisi qui esposta emerge come il PTCP debba porre in evidenza le principali criticità presenti e i rischi futuri rilevati, i valori e sistemi paesaggistici provinciali da tutelare e promuovere, le occasioni che si offrono e che sono state individuate come significative per incidere in termini di qualificazione e ricomposizione dei paesaggi provinciali. In tal senso, ai fini paesistici assume particolare rilevanza la componente descrittiva con cui le Province sono chiamate a verificare ed aggiornare quanto dettato alla scala regionale, senza tuttavia dimenticare che il PTCP dovrà attivare, in relazione ai diversi valori territoriali riconosciuti e alle finalità per la loro tutela, specifiche politiche a carattere programmatico di tutela, valorizzazione e riqualificazione paesaggistica, indirizzato all’esplicitazione di un disegno strategico unitario e caratterizzante. È significativo segnalare che questo carattere programmatico del Piano attiene al contributo più originale che le Province possono sviluppare, insieme al ruolo di coordinamento che gli è proprio, in considerazione delle competenze specifiche; costituisce, infatti, la componente propositiva che impegna direttamente il livello provinciale in riferimento alla progettazione attiva del paesaggio in grado di assicurare il miglioramento degli ambiti territoriali della trasformazione, anche mediante l’individuazione di “progetti pilota” per la riqualificazione del paesaggio, o, secondo la declinazione del Codice dei beni culturali e del paesaggio (art. 135), finalizzati «alla realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti e integrati...». Se gli strumenti pianificatori e normativi regionali appaiono sicuramente in grado di costituire la genesi ragionata dell’individuazione dei caratteri e degli obiettivi paesaggistici della pianificazione provinciale, diversa, anche alla luce delle recenti esperienze provinciali, appare la questione della messa in campo di efficaci strumenti per il loro raggiungimento. Questa considerazione assume particolare evidenza in un territorio, la cui forte antropizzazione costituisce il connotato principale, con la necessità di indirizzare il suo sviluppo verso una pianificazione compatibile con l’ambiente. Il progetto di paesaggio dovrà, quindi, connotarsi come proposta unitaria, in cui, sulla base del rilievo dei principali elementi qualificanti e delle relative criticità, viene individuato un disegno strategico di lungo periodo per la messa a sistema, in primis, dei parchi, delle aree di valenza naturalistica, degli ambiti di rilevanza paesistica, delle aree per la fruizione. Edilizia sociale: un problema di area metropolitana L’edilizia sociale, oltre ad essere una tematica ritornata prepotentemente d’attualità nell’agenda delle politiche sociali, si identifica certamente come una questione non più affrontabile a livello comunale, soprattutto in un’area metropolitana integrata e connessa come quella milanese. Il tema dell’edilizia sociale è molto complesso e si articola su diversi fronti: la gestione del patrimonio esistente, la programmazione della nuova offerta, l’articolazione e le tipologie in relazione alla differenziazione della domanda, la definizione dei canoni e dei criteri di accesso, ecc. In fase recente, la Regione Lombardia ha approvato la LR 27/2009 “Testo Unico dell’Edilizia Residenziale Pubblica”, che ha messo ordine alla disciplina, anche in relazione alle disposizioni nazionali. Relativamente ai temi della gestione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica, in Lombardia, la maggior parte è detenuta da ALER, l’Azienda Lombarda Edilizia Residenziale, che in Provincia di Milano gestisce ca. 89 mila alloggi, di cui ca. 72 mila di proprietà. Rispetto alla governance dell’ALER è in corso un profondo processo di riforma, in ragione sia dell’indebitamento dell’azienda che della necessità più complessiva di riformare il sistema e il modello gestionale. Dalla proposta iniziale della Giunta regionale di centralizzare i dipartimenti provinciali in un’unica azienda (ALPE), si ora giunti in una fase di riapertura della riflessione sul riassetto


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aziendale. Nel frattempo sono stati nominati i Commissari straordinari a capo della gestione delle 12 aziende lombarde, in attesa del compimento della riforma. Accanto al patrimonio ALER vi è quello comunale. Praticamente tutti i Comuni hanno un patrimonio di edilizia residenziale pubblica, su tutti ovviamente il Comune di Milano (ca. 23 mila alloggi), che pongono anch’essi quesiti rispetto alla loro gestione. Molti hanno affidato la gestione alla stessa ALER (tra cui il Comune di Milano), mentre altri, anche in relazione alla dotazione del patrimonio, hanno scelto la gestione diretta o l’affidamento ad altre società di gestione. In ogni caso pare chiaro, anche dai numeri, come l’area metropolitana milanese rappresenti un’unicità territoriale a livello regionale, costituendo un bacino omogeneo in termini di domanda e di offerta di edilizia sociale. Se si affronta il tema dal punto di vista della domanda, appare forse ancora più chiara la rilevanza metropolitana, con i confini comunali che si assottigliano ulteriormente, dimostrando al contempo la non appropriatezza del livello di gestione regionale. In merito alla pianificazione e programmazione dell’offerta, oggi sono sostanzialmente tre i soggetti in campo: la Regione, che eroga i principali fondi attraverso il PRERP (Programma Regionale per l’Edilizia Residenziale Pubblica); i Comuni, attraverso le previsioni contenute negli strumenti urbanistici comunali (PGT) e politiche ad hoc (AdP e PII); soggetti privati e del terzo settore, sempre più attori centrali, chiamati a contribuire alle politiche per la casa. Limitato, seppur presente, il ruolo della Provincia, che ha attivato un apposito Piano Casa, che ha portato all’individuazione di alcune aree da mettere a bando per la realizzazione di edilizia sociale. Rispetto alla pianificazione, accanto ad un efficace trattamento delle politiche per la casa, occorre però anche un intervento di messa a punto della strumentazione. Soprattutto a livello di pianificazione comunale, dove non è risultato semplice individuare modalità chiare e certe, funzionali alla previsione di edilizia sociale. Certamente l’equiparazione a servizio di interesse pubblico e generale per l’edilizia sociale, introdotta dalla LR 12/2005, ha agevolato le possibilità in termini di individuazione delle aree da mettere a disposizione. Più deboli appaiono invece gli strumenti attuativi, in particolare in relazione alle modalità di definizione delle differenti tipologie di canoni, sia in vendita che in affitto. Nodi centrali, anche rispetto alle possibilità di nuove realizzazioni, restano in ogni caso quello della gestione e la disponibilità di risorse, oltre a più chiare modalità di coinvolgimento dei soggetti privati. Perequazione e compensazione territoriale, incentivazione, fiscalità e oneri di urbanizzazione: come finanziare la città pubblica? Una delle principali problematiche attinenti al governo del territorio è legata all’attuazione delle previsioni della città pubblica, sia in termini di acquisizione delle aree, sia di realizzazione delle opere e dei servizi. Molteplici i fattori il cui combinato disposto porta alla difficoltà di attuazione delle previsioni: la sempre minore disponibilità di risorse pubbliche; il divieto di reiterazione dei vincoli per le aree a servizi (sentenza C.C. n. 179/1999), pena indennizzo; il valore dell’indennità di esproprio a valore venale pieno (sentenza C.C. 348/2007); la possibilità di utilizzare i proventi degli oneri di urbanizzazione per la spesa corrente. Per dare soluzione a questi problemi, è sempre maggiore il ricorso agli strumenti di perequazione, compensazione e incentivazione, attraverso i quali si è maggiormente in grado di superare le difficoltà di attuazione altrimenti riscontrate. Anche se alla scala comunale queste problematiche sono state affrontate attraverso l’applicazione di questi strumenti, il quadro risulta però ancora frammentato e complesso. Come accennato in premessa, questo deriva anche dall’assenza di un quadro normativo nazionale che dia certezza ad un giurisprudenza che si è formata negli ultimi decenni. In relazione alla Città metropolitana, questo tema assume una rilevanza non trascurabile. Strumenti di perequazione e compensazione territoriale sono stati sperimentati in alcune esperienze legate a specifici progetti, in particolare grandi infrastrutture. Negli strumenti di pianificazione territoriale sovracomunale non sono invece presenti sperimentazioni in tal senso. La LR 12/2005, all’art. 11, comma 2-bis, consente la


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possibilità di applicazione dei criteri di perequazione tra più Comuni, al fine di realizzare servizi di livello sovracomunale. Seppur previsto, si è dimostrato molto complesso procedere al coordinamento degli strumenti di pianificazione tra più Comuni. Servirebbero modalità più semplici, chiare e meno onerose dal punto di vista processuale, che spesso diviene il vero freno alla sperimentazione. Occorrerebbe inoltre incentivare comportamenti virtuosi, anche attraverso l’incentivo all’utilizzo di dispositivi previsti dalle normative. L’art. 15 della LR 12/2005, individua infatti tra gli strumenti programmatici del PTCP, comma 2, “modalità per favorire il coordinamento tra le pianificazioni dei Comuni, prevedendo anche forme compensative o finanziarie, eventualmente finalizzate all’incentivazione dell’associazionismo tra i Comuni”. Il comma 7-bis, disciplina come “il PTCP può individuare ambiti territoriali per i quali si rende necessaria la definizione di azioni di coordinamento per l’attuazione del PTCP anche finalizzate all’attuazione della perequazione territoriale intercomunale e alla co-partecipazione dei proventi derivanti dai contributi di costruzione. Le azioni di coordinamento sono definite dalla provincia, d’intesa con i comuni interessati, ed approvate secondo le procedure stabilite dallo stesso PTCP…”. La strumentazione risulta dunque fragile e nemmeno nel nuovo PTCP di Milano ha trovato applicazione. Attraverso l’attribuzione di maggiori poteri di programmazione alla Città metropolitana, si potrebbe impostare un modello di programmazione e gestione che dia la possibilità di prevedere forme di perequazione territoriale e fiscale tra i Comuni facenti parte della Città metropolitana stessa. Tali modalità dovrebbero trovare però adeguata strumentazione, facilità di applicazione e incentivi, oltreché divenire cogenti nei casi di realizzazione di insediamenti e servizi di livello metropolitano. In questo modo, strumenti di perequazione e compensazione territoriale si definirebbero come strumenti di progetto, non solamente possibilità astratte, dando la possibilità di programmare concretamente lo sviluppo, attraverso adeguate forme di compensazione intercomunale. In caso di utilizzo di strumenti di perequazione fiscale oltreché territoriale, si potrebbe inoltre limitare la corsa dei Comuni agli oneri di urbanizzazione, fenomeno che ha spinto verso processi di crescita meramente quantitativa, conferendo così la possibilità di prevedere localizzazioni ottimali per gli insediamenti di livello sovracomunale, indipendentemente dalle previsioni dei singoli Comuni. La perequazione territoriale si potrebbe allora configurare come uno strumento funzionale al governo delle trasformazioni di livello metropolitano, finalizzata a fornire degli strumenti concreti per la realizzazione del progetto strategico/strutturale di sviluppo della Città metropolitana. In ultimo, va necessariamente superata la possibilità di utilizzare i proventi degli oneri urbanizzativi per la spesa corrente, ancor più in un’ottica di perequazione territoriale e fiscale. Sistemi informativi e conoscitivi Nei territori complessi, come la regione urbana milanese, si manifesta una persistente domanda di beni comuni rappresentata da conoscenze e interpretazioni aggiornate dei fenomeni territoriali metropolitani e delle loro interconnessioni a scala globale, organizzate attraverso sistemi informativi territoriali aperti e integrati. Tali apparati conoscitivi si configurano come strumenti decisivi a supporto dei processi di pianificazione e dei programmi/politiche di sviluppo territoriale sia degli Enti Locali metropolitani sia di altri soggetti pubblico-privati. In particolare, la fornitura di servizi di tale natura consentirebbe di acquisire quadri analitici condivisi, di realizzare economie di scala con la conseguente riduzione dei costi per gli Enti locali, di abbreviare i tempi dei processi di pianificazione, di concentrare l’attenzione di amministratori locali, forze economico-sociali e degli stessi tecnici sulle fasi cruciali del processo, in cui si manifestano le intenzionalità e i contenuti della pianificazione e/o della progettazione. La Regione in questi anni, attraverso la progressiva implementazione del SIT integrato regionale, ha rafforzato significativamente il proprio ruolo in tale ambito. Il SIT integrato regionale si sta in questo senso rivelando uno


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strumento fondamentale per il governo del territorio, per quanto non privo di problematicità (ad es. è muto sulle concrete trasformazioni in essere; sulle previsioni non risulta agevole la distinzione della prevalenza delle funzioni previste, ecc.). Per far fronte a tali criticità, migliorando in particolare la capacità di monitoraggio degli effetti dei PGT e dei diversi atti di pianificazione, diviene quindi necessario progettare ulteriori processi di integrazione e di reciproca alimentazione tra le diverse banche dati territoriali, con particolare riferimento a quelle gestite dalla futura Città metropolitana e dai Comuni, innestando su tali apparati informativi analisi e interpretazioni dei processi territoriali in azione.


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3. Le funzioni della Città metropolitana di Milano nel quadro delle competenze interistituzionali: tracce per la discussione

Quello che emerge con maggiore evidenza nella valutazione degli strumenti di pianificazione alle differenti scale (regionale, provinciale e comunale), è certamente il numero e anche la ridondanza di strumenti di pianificazione esistenti. Tra questi, non vi è però alcuno strumento in grado di contemplare una dimensione strategica e strutturale di assetto territoriale a scala metropolitana, con adeguati gradi di cogenza ed efficacia. Il PTCP, esclusi alcuni ambiti afferenti ai temi paesaggistici, ambientali e agricoli, non ha sufficienti prerogative in termini di programmazione e governo del territorio, in particolare rispetto al sistema insediativo e, in una certa misura, persino al sistema infrastrutturale, che appaiono gli elementi di programmazione più deboli. Al contempo, la componente strategica degli strumenti di pianificazione comunale, il Documento di Piano dei PGT, si è dimostrata incapace di avere uno sguardo “lungo”, proiettato in un’ottica di medio periodo, ma soprattutto integrato con i temi strategici e strutturali che hanno necessariamente una prospettiva di scala intercomunale e metropolitana. Infine, anche la “pianificazioni per accordi”, nel caso di progetti di rilevanza metropolitana, ha quasi sempre, da questo punto di vista, segnato il passo o comunque ha dato luogo ad esiti dubbi. A partire da questa premessa - e da quanto già individuato nel precedente capitolo (par. 2.2 Temi e problemi) - si proverà ad individuare quelle che potranno essere le nuove funzioni in tema di pianificazione territoriale da attribuire alla Città metropolitana, valutando in particolare, oltre alle funzioni stesse, i rapporti tra i differenti livelli di governo, la strumentazione a disposizione e le necessità di modifica della legislazione. 3.1. Le nuove competenze e funzioni della Città metropolitana

La Legge 56/2014 fornisce gli elementi per l’individuazione delle principali funzioni attribuite alla Città metropolitana, senza tuttavia risultare esaustiva. Infatti alle funzioni fondamentali proprie indicate al comma 44 art. 1, che, tra le altre, comprendono quelle attribuite alla Provincia (cfr. comma 85, 86 e 88 della stessa L. 56/2014), potrebbero essere attribuite dallo Stato e dalla Regione ulteriori compiti, nell’ambito del processo di riordino delle funzioni delle Province35, nonché in attuazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui al primo comma dell’articolo 118 della Costituzione36. Infine altre funzioni potrebbero essere delegate alla Città metropolitana dai Comuni (e viceversa), mediante convenzione37. Con riferimento a questo quadro, in tema di pianificazione territoriale la L. 56/2014, al comma 44 dell’art. 1, individua tra le funzioni proprie spettanti alla Città metropolitana, la “pianificazione territoriale generale, ivi comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture appartenenti alla competenza della comunità metropolitana, anche fissando vincoli e obiettivi all’attività e all’esercizio delle funzioni dei Comuni ricompresi nel territorio metropolitano” stesso. Fondamentale sarà poi il nesso tra Piano territoriale metropolitano e Piano strategico triennale del territorio metropolitano, “che costituisce atto di indirizzo per l’Ente e per l’esercizio delle funzioni dei Comuni e delle Unioni dei Comuni”. Sul versante più specifico della pianificazione territoriale, va innanzitutto sottolineato come vengano confermate le funzioni di coordinamento, attualmente esercitate dalla Provincia attraverso il PTCP. Risulta invece maggiormente complesso, anche se centrale, stabilire cosa si intenda per “pianificazione territoriale generale”, che racchiude il “cuore” delle nuove funzioni di pianificazione della Città metropolitana.

35 Ai sensi dei commi da 85 a 97 della L. 56/14. 36 Ai sensi del comma 46 della L. 56/14. 37 Ai sensi del comma 11 lett. b) della L. 56/14.


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Il termine “generale”, infatti, viene utilizzato nella legge urbanistica 1150/1942 come attributo della “pianificazione urbanistica”, di livello comunale38, mentre invece il termine “territoriale” si accosta alla funzione di “coordinamento” alla scala vasta, affidata alle Province attraverso il PTCP. Vi è, infine, la definizione di Piano Regolatore Generale Intercomunale (art. 12 L.1150/1942), originariamente pensato per governare lo sviluppo di più Comuni contermini in cui “si riconosca opportuno il coordinamento delle direttive riguardanti l'assetto urbanistico dei Comuni stessi”. Questo passaggio, che richiama la natura degli strumenti previsti dalla legge urbanistica nazionale, è funzionale a sottolineare come, nella legge 56/14, vengano notevolmente potenziate le funzioni in capo alla Città metropolitana rispetto a quelle attuali della Provincia. Il termine “pianificazione generale” si traduce, infatti, non solo nel rafforzamento della dimensione strategica del piano, ma soprattutto nella possibilità di disciplinare previsioni dal carattere prescrittivo e cogente, superando il ruolo preminente di coordinamento tipico della pianificazione provinciale. In modo complementare, il termine “territoriale” richiama la necessità di dedicare tali previsioni con efficacia prevalente esclusivamente a “fatti” rilevanti alla scala vasta, lasciando così alla strumentazione urbanistica “tradizionale” compiti regolativi di proposte, progetti, iniziative di livello comunale/locale. In questa luce, il Piano Territoriale Metropolitano, è chiamato a svolgere tre principali funzioni: strategica/di indirizzo, di coordinamento, programmatica/prescrittiva con efficacia prevalente. Sul primo versante, si ritiene che il Piano Territoriale Metropolitano debba svolgere una funzione strategica e di indirizzo, che potrebbe essere sviluppata in forma di “visioni”, orientamenti e criteri sia per i Comuni sia per la molteplicità degli attori della scena metropolitana. In particolare, per quanto riguarda la redazione dei piani urbanistici comunali, tale funzione non dovrà tradursi in “visioni impositive”, ma in un’azione volta a rendere più omogenea e, conseguentemente, meno complessa la formulazione di piani, facilitandone la lettura, l’interpretazione e la gestione in forme compatibili con le strategie di piano metropolitano. In secondo luogo, risulta evidente che la pluralità di strumenti che insistono sul territorio, pur occupandosi di aspetti differenti, vedono forti intrecci, con continui rimandi e con la necessità delle coerenza tra gli stessi. A tale riguardo si riconferma l’esigenza che la Città metropolitana svolga un ruolo di coordinamento tra i diversi temi e soprattutto tra i differenti piani, con un impegno concreto di razionalizzazione e semplificazione. In terza istanza, il piano è chiamato ad assumere prescrittività e cogenza nella regolazione di alcuni - preferibilmente pochi e selezionati – temi/ambiti di rilevanza metropolitana, trovando forme opportune di condivisione delle scelte con i Comuni e con le comunità locali. Non tutto però si esaurisce dentro il Piano Territoriale Metropolitano, strumento cardine, ma non esclusivo. Come sottolineato precedentemente, una delle questioni centrali attiene alla necessità di governare a livello territoriale quelli che potremmo definire “progetti speciali”. Come abbiamo potuto apprendere dalla lettura dello sviluppo dell’area metropolitana, soprattutto in fase recente, molte scelte e molti progetti sono in realtà nati, o quantomeno cresciuti, “fuori dai Piani” oppure, in qualche caso, gli strumenti di pianificazione territoriale, in particolare i PTCP, si sono limitati ad “assumere” queste decisioni esterne, senza possibilità di governare efficacemente il processo. Questo modus operandi non è stato esente da problematiche. Se di per sé, il fatto di sviluppare progetti non previsti negli strumenti di pianificazione, non rappresenta un problema, la questione si pone rispetto alla più ampia gestione dei processi e in particolare in relazione alla capacità di governare, da parte dell’ente pubblico, gli effetti territoriali di questi progetti. Analizzando il percorso evolutivo di alcuni grandi progetti recenti, la sensazione è che questi non abbiano saputo dialogare con il territorio, integrarsi realmente con le logiche di sviluppo, lavorando come “macchine

38 L’art. 7 della “Legge urbanistica”, 1150/1942, definisce i contenuti del Piano Regolatore Generale.


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funzionali” autonome, in grado al più di generare, via pratiche negoziali, compensazioni territoriali, anzitutto di carattere ambientale e monetario. Questi grandi progetti possono rappresentare invece una straordinaria possibilità di identificarsi come veri e propri “progetti territoriali”, che, a partire da un “oggetto” specifico, sia esso una grande infrastruttura piuttosto che una funzione di rilevanza sovracomunale, possano costituire occasione per riconfigurare nel complesso un più ampio campo territoriale, ridefinendone gli equilibri. I Piani d’Area rappresentano lo strumento con il quale, fino ad oggi, si è provato ad integrare questi progetti con il territorio. Al netto del loro esiguo numero39, molti sono però i limiti dimostrati, dettati in particolare dalla forza stessa di questi strumenti, dall’assenza di una chiara cornice di riferimento, dall’errata scala alla quale si sono affrontate le questioni. Prendendo spunto da un’attenta valutazione dei limiti e delle difficoltà incontrate e attraverso un lavoro di affinamento e correzione di quanto previsto in proposito dalla LR 12/2005 in tema di pianificazione d’area, i “progetti speciali”potrebbero rivelarsi un utile strumento da attivarsi, in approfondimento/integrazione del Piano Territoriale Metropolitano e in superamento dei PGT per gli ambiti interessati, in presenza di progetti speciali dalla forte rilevanza territoriale. La loro “forza” ovvero la prerogativa di costituire aggiornamento/adeguamento con efficacia prevalente di entrambi gli strumenti di pianificazione, nonché della pianificazione di settore, richiede necessariamente l’attivazione di forme di co-pianificazione con i Comuni e gli altri Enti interessati, nonché l’individuazione di efficaci modalità di coinvolgimento dei portatori di interessi e delle comunità locali nei processi decisionali. Infine, la nascita della Città metropolitana – e il simultaneo superamento della Provincia – comportando una riorganizzazione delle funzioni tra i diversi livelli istituzionali, richiede un corrispondente lavoro di adeguamento della normativa di riferimento, sia nella nominazione degli strumenti sia nei loro contenuti. In particolare, sarà necessario intervenire sulla LR 12/2005, caposaldo normativo regionale, dove si dovranno prevedere specifiche disposizioni per la Città metropolitana e, “a cascata”, aggiustamenti sull’ordinamento relativo agli altri livelli istituzionali. Sarà infatti necessario dare forma alla nuova strumentazione, valutando e prevedendo specifiche disposizioni per i Comuni facenti parte della Città metropolitana, prevedendo la possibilità di disporre di ulteriori poteri, determinati dalla devoluzione di competenze oggi regionali e statali. Sarebbe poi auspicabile, all’interno della revisione normativa, una valutazione rispetto alle relazioni tra la pianificazione generale e quella di settore, che, come abbiamo visto nel primo capitolo, richiede un’attività di coordinamento e di razionalizzazione, nell’ottica di una complessiva semplificazione che affronti anche il tema della strumentazione specifica (chiarezza nelle definizioni delle procedure, delle competenze, delle responsabilità, allo scopo di dare certezza ai percorsi di pianificazione). 3.2. Redistribuzione delle funzioni: quale livello di governo?

Il tema della redistribuzione delle funzioni in materia di pianificazione territoriale riveste molta delicatezza. I motivi sono diversi, derivano sia dai molteplici aspetti che interessano la disciplina urbanistica e le ricadute sui sistemi territoriali, ambientali ed infrastrutturali sia dai differenti soggetti/livelli di natura istituzionale che sono parte attiva, in termine di ruoli, competenze e interrelazioni. Oltre a questi motivi, si aggiunge un più generale coinvolgimento delle varie componenti sociali ed economiche e dei loro rappresentanti. Focalizzando l’attenzione sul riparto delle funzioni tra i diversi livelli istituzionali, sembra fatale che l’attribuzione della funzione di pianificazione territoriale generale alla Città metropolitana rimetta in gioco gli equilibri tra le competenze ai diversi livelli istituzionali. In particolare, i Comuni dovranno rinunciare ad alcune delle loro prerogative di pianificazione urbanistica comunale. Lo strumento che probabilmente vedrà

39 In questo caso il riferimento esplicito è ai Piani d’area previsti dall’art. 20 della L.R. 12/2005.


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una limitazione del proprio campo di azione sarà il Documento di Piano, a cui è attribuita la visione strategica dello sviluppo a livello comunale, oltre alla definizione delle principali trasformazioni. Probabilmente anche le Regioni dovranno ricalibrare il loro ruolo. Rispetto ad alcune tematiche di programmazione territoriale sarebbe infatti auspicabile una devoluzione di competenze da parte dell’ente regionale, al fine di rendere più aderente il livello di governo alla scala alla quale si determinano i fenomeni metropolitani, secondo i principi costituzionali di sussidiarietà e di adeguatezza. In ragione della necessità di dare spazio all’avvio di una riflessione e di un confronto su una materia così complessa, si è inteso in questa sede offrire un contributo all’approfondimento della discussione, fornendo elementi conoscitivi e formulando alcune proposte. In particolare, a partire dai temi/problemi indicati in precedenza, si formuleranno alcune indicazioni al fine di delineare un rinnovato scenario delle competenze tra i diversi livelli istituzionali in tema di pianificazione territoriale. Governo delle funzioni di scala sovra comunale Su questa materia è indispensabile stabilire un primo elenco di oggetti che, per caratteristiche funzionali e dimensionali, dovranno essere di competenza della Città metropolitana, definendone le relative modalità di trattamento. Accertato, da un lato, che il PTCP risulta molto debole nel trattamento delle previsioni in tema di sistema insediativo e, nel contempo, verificata l’impossibilità di trattamento di tali tematiche alla scala comunale, l’obiettivo della proposta è quello di mettere a disposizione delle istituzioni strumenti adeguati che siano in grado di offrire una visione strategica di sviluppo a livello metropolitano e di orientare/integrare con la dovuta efficacia le localizzazioni di funzioni di rilevanza metropolitana entro un progetto territoriale condiviso. In questo quadro, due sembrano gli ambiti privilegiati di governo a scala metropolitana. • Grandi funzioni urbane di interesse pubblico – Si intendono innanzitutto i servizi alle persone di livello

sovra comunale quali, ad esempio: Centri Scolastici Superiori; Università; Strutture Museali; Strutture sanitarie ospedaliere; Sedi per l’amministrazione della Giustizia; Carceri; Grandi impianti per l’agonismo e lo spettacolo; Aree di interscambio passeggeri; impianti tecnologici (smaltimento rifiuti, depuratori, ecc.). In secondo luogo, si intendono i servizi alle imprese di livello sovra comunale quali, ad esempio: attrezzature fieristiche ed espositive; mercati generali; parchi scientifici e tecnologici; grandi centri di ricerca e sviluppo; ecc. Queste e altre attrezzature rare possono rappresentare gli “oggetti” per i quali la Città metropolitana svolge una funzione di governo sotto il profilo urbanistico-territoriale con un ruolo prescrittivo e cogente, maturato nel quadro di un processo decisionale condiviso, che potrà essere compreso nello strumento generale Piano Territoriale Metropolitano e/o gestito nell’ambito di “progetti speciali”.

• Grandi strutture commerciali – Si intendono le Grandi Strutture di Vendita, che non abbiano caratteristiche e/o dimensioni che conferiscono una rilevanza regionale ed oltre all’insediamento (il riferimento è, ad esempio, ai grandi Outlet, che hanno un bacino di scala interregionale). Per le Grandi Strutture di Vendita di rilevanza metropolitana le procedure urbanistiche e di autorizzazione dovrebbero rientrare nelle competenze della Città metropolitana che, previa verifica di coerenza di contesto regionale, all’interno del proprio strumento di pianificazione/programmazione (cfr. Piano Territoriale Metropolitano eventualmente integrato da “progetti speciali”) garantirà la coerenza delle scelte alla scala metropolitana, per quanto concerne i requisiti insediativi, infrastrutturali, ambientali, paesaggistici e governerà l’equa ripartizione delle risorse, in termini di oneri e interventi compensativi, tra i Comuni interessati dalla localizzazione e quelli indirettamente coinvolti.

• Grandi centri terziari e grandi aree produttive e logistiche – Si intendono sia grandi centri terziari sia grandi aree produttive e per la logistica in grado di assumere rilevanza alla scala metropolitana, in quanto determinano effetti in termini di consumo di suolo, impatti ambientali, attrazione di flussi di traffico, ecc. che superano l’ambito locale. La previsione di tali attrezzature necessita di un efficace coordinamento, al


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fine sia di razionalizzare l’assetto insediativo, migliorando la competitività territoriale e mitigando gli impatti territoriali e ambientali, sia di distribuire più equamente tra le comunità interessate i vantaggi che derivano dalle localizzazioni lucrose e le esternalità negative determinate dagli insediamenti invasivi. Anche per tali attrezzature la Città metropolitana dovrebbe svolgere una funzione di governo urbanistico-territoriale con efficacia prevalente, maturato nel quadro di un processo decisionale condiviso, che potrà essere compreso nello strumento generale Piano Territoriale Metropolitano e/o gestito nell’ambito di “progetti speciali”. Inoltre, lo stesso Piano dovrà incaricarsi di definire criteri e regole per gestire processi perequativi/compensativi di scala sovra comunale.

Infrastrutture e territorio I progetti infrastrutturali non possono continuare ad identificarsi come corpi estranei alla pianificazione territoriale. Va dunque superata la separazione che caratterizza l’approccio progettuale riguardante le opere infrastrutturali dal territorio e dai sistemi che lo connotano: insediativo, ambientale, paesistico, socio-economico. Vi è quindi la necessità di collocare programmi e progetti infrastrutturali entro un quadro di senso territoriale, considerandoli a tutti gli effetti come “progetti per il territorio”, attenti alle specificità, alle regole e ai percorsi evolutivi dei contesti. In questo quadro, alla Città metropolitana, anche in tale caso attraverso il Piano Territoriale Metropolitano eventualmente integrato da “progetti speciali”, dovrebbe spettare il compito di governare i principali progetti riguardanti le infrastrutture viarie, anche attraverso l’individuazione di previsioni con efficacia prevalente, in ragione, non solo dell’esigenza di migliorare la competitività territoriale, ma anche per garantire una visione integrata degli effetti generati dal progetto sui sistemi ambientale, paesaggistico, insediativo e socio economico. In questo senso, alla Città metropolitana spetterebbe la regia del progetto, in un’ottica di interesse complessivo del territorio metropolitano, che sappia, da un lato, avere una forte capacità di interlocuzione con Regione ed Enti/Società pubbliche o miste operativi e, dall’altro lato, svolgere un’azione di coinvolgimento dei Comuni e di attenzione alle esigenze locali, senza tuttavia restare condizionati da veti e interessi particolari. Medesimo ruolo si prospetta per il governo dei progetti infrastrutturali del trasporto pubblico su ferro, sia, in primo luogo, della rete delle metropolitane, sia di reti di trasporto regionale ed di livelli superiori. Per questo secondo caso, pur riconoscendo le competenze superiori, il ruolo della Città metropolitana, non può essere inteso come sola registrazione di decisioni assunte da altri soggetti, ma dovrebbe tradursi in un’azione forte di interlocuzione e di coinvolgimento nelle decisioni. Consumo di suolo, rigenerazione urbana, agricoltura Il tema del consumo di suolo, per come sembra essere trattato nelle proposte di legge presentate, corre il rischio di risultare “altra cosa” rispetto alla pianificazione territoriale. E’ un pericolo che deve essere scongiurato perché questo tema si deve integrare agli aspetti che interessano, da un lato, la rigenerazione urbana, dall’altro la trattazione del territorio agricolo. Anche in questo caso, l’esigenza è garantire l’integrazione dei temi. Alla scala della Città metropolitana può essere possibile affrontare questi aspetti con una visione che superi la dimensione quantitativa e consideri nuovi elementi, di natura fiscale, funzionali a rendere più “appetibili” le trasformazioni del tessuto già edificato rispetto al suolo libero, accostandoli a valutazioni di tipo qualitativo dei suoli, attraverso i quali stabilire ponderate limitazioni al loro consumo. Ancora, si potrebbero introdurre criteri connessi ai livelli di accessibilità, in particolare con il trasporto pubblico. Tali materie dovrebbero trovare collocazione nell’azione di governo del territorio da parte della Città metropolitana, come elementi prescrittivi e cogenti nell’ambito dello strumento generale di piano.


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Per quanto riguarda gli ambiti destinati all’attività agricola di interesse strategico, oggi definiti come componenti con efficacia prevalente affidate al PTCP redatto dalla Provincia, si ritiene che, previe eventuali e opportune modifiche, alla Città metropolitana debba essere confermata questa funzione, da sviluppare nell’ambito dello strumento generale di piano. Paesaggio e ambiente Sul tema paesaggio e ambiente, già ora in sede di PTCP si ha una visione ed una trattazione a scala di area vasta, con competenze specifiche che danno luogo a previsioni dal “carattere prevalente”, con particolare riferimento alla tutela dei beni e alla difesa del suolo. Meno solido è invece lo strumento che consente la messa in campo di efficaci strumenti per il raggiungimento di obiettivi di qualificazione paesaggistica, con riferimento specifico alla progettazione attiva del paesaggio. Anche in questo caso, si ritiene che, previe eventuali e opportune modifiche, alla Città metropolitana debba essere confermata questa funzione, attribuendo ad essa valore prevalente, da sviluppare nell’ambito dello strumento generale di piano. Edilizia sociale Il tema, sotto il profilo della pianificazione e programmazione, ha un rilievo che al momento non trova adeguato riscontro ad una scala che non sia quella comunale. Al contrario, in un’area metropolitana integrata e connessa come quella milanese, si deve affrontare questo tema ad un livello più ampio sia nella valutazione della domanda sia nella capacità di fornire delle risposte. Su questa materia, debolmente considerata nella pianificazione di area vasta, alla Città metropolitana potrebbe essere affidato il compito di trattare gli aspetti relativi all’analisi della consistenza della domanda e dell’offerta, con un ruolo attivo di carattere orientativo per le modalità di risposta/offerta a scala locale. In sostanza, il ruolo dovrebbe essere di natura conoscitiva e programmatica: un monitoraggio attivo, con una funzione di stimolo e orientamento e/o di sostituzione in caso di difficoltà di intervento/non azione da parte dei singoli Comuni. Per quanto non strettamente pertinente l’oggetto del dossier – ovvero la pianificazione - vale però la pena segnalare che, anche alla luce del processo di riforma in corso, appare ancora in cerca di idonea soluzione il problema gestionale, in quanto la scala regionale non sembra rispondere ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza posti alla base del dettato costituzionale e generalmente riconosciuti come criteri orientativi nell’individuazione del livello istituzionale consono alla funzione. Perequazione, compensazione e incentivazione territoriale Perequazione e compensazione trovano ampia applicazione negli strumenti urbanistici comunali, pur senza disporre di un solido ancoraggio normativo nazionale e di una consolidata prassi operativa. Ancora più precario risulta il quadro a scala territoriale, alla quale oggi mancano complessivamente strumenti e possibilità di un’applicazione dell’istituto perequativo-compensativo. Analogamente, il tema della fiscalità territoriale, con particolare riferimento al ruolo svolto dagli oneri di urbanizzazione, si rivela particolarmente critico e quindi in cerca di un quadro normativo generale rinnovato. Spetta alla Città metropolitana impostare un modello di programmazione e gestione che dia la possibilità di prevedere forme di perequazione e compensazione territoriale tra i Comuni, in particolare nei casi di realizzazione di insediamenti e servizi di livello metropolitano. Tale materia dovrebbe trovare collocazione nell’azione di governo del territorio da parte della Città metropolitana, in particolare nella gestione dei “progetti speciali”. Resta inteso che tale ruolo potrà essere svolto con crescente efficacia nella misura in cui sarà coadiuvato da un idoneo quadro di riferimento normativo generale.


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Sistemi informativi e conoscitivi La Città metropolitana avrà tra le sue funzioni fondamentali la promozione e il coordinamento dei sistemi di informatizzazione e digitalizzazione in ambito metropolitano40. Anche in questa luce, l’attività di supporto alla gestione di banche dati e di sistemi informativi territoriali finalizzate a fornire conoscenze e interpretazioni aggiornate dei fenomeni territoriali metropolitani, non sarà più una funzione marginale o rapsodica, ma diverrà una funzione fondamentale della Città metropolitana, rientrando così a pieno titolo nella sua agenda. In questa prospettiva, come peraltro avviene in tutte le metropoli europee, potrebbe rivelarsi particolarmente utile disporre di strutture pubbliche specializzate, agganciate alla Città metropolitana, in grado di assicurare tale preziosa funzione, garantendo cosi anche un’interfaccia tecnico-operativa e un raccordo interistituzionale. Per raggiungere tali obiettivi, non si parte però da zero. Nel corso del tempo, le istituzioni milanesi sia di scala locale sia di scala intermedia hanno infatti dato vita a una costellazione di agenzie pubbliche che alimentano e gestiscono archivi dati di natura territoriale e che producono quadri conoscitivi e interpretativi della realtà territoriale metropolitana. Partendo dalla riconsiderazione del ruolo e dell’esperienza concreta di tali agenzie, pare utile nella fase costitutiva della Città metropolitana promuovere un processo di riorganizzazione/accorpamento di alcune di queste strutture, in primo luogo di quelle che nel corso del tempo hanno dato prova di persistente vitalità.

40 Cfr. comma 44 lett. f) art. 1 L. 56/14.


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Tabella 10.– Le funzioni della Città metropolitana di Milano con riferimento alla pianificazione territoriale41


Livello di esercizio della

funzione

Nuovo livello di Governo (il testo colorato indica il livello di Governo dal quale sono state assunte le

funzioni trasferite: VERDE=Regione, BLU=Provincia, ROSSO=Comuni, ARANCIO=nuova funzione propria della Città metropolitana)

Temi e questioni

aperte

Regione Città metropolitana di Milano Comuni

Pianifica-zione

territoria-le

Pianifica-zione a scala

regionale, metropoli-

tana e urbana

Pianificazione

Piano Territoriale Regionale (PTR) che contempla il

Piano Paesaggistico

Regionale (PPR)

Rispetto alle competenze regionali, non necessariamente esercitate nell’ambito

dello strumento territoriale, la

proposta riattribuisce alla Città

metropolitana le competenze in

materia di Commercio (per le grandi

superfici che non rivestono interesse

sovra regionale) e di infrastrutture per la

mobilità

Piano Territoriale Metropolitano

è chiamato a svolgere tre principali funzioni:

strategica/di indirizzo (“visioni”, orientamenti e criteri), di coordinamento (differenti temi e piani), prescrittiva con efficacia

prevalente (aspetti di rilevanza metropolitana che riguardano i sistemi paesistico-ambientale,

insediativo e infrastrutturale)

Previsioni prevalenti in materia di tutela

dei beni ambientali e paesaggistici,

individuazione ambiti agricoli strategici, difesa del suolo e grandi invarianti

territoriali

Assetto del sistema insediativo (criteri:

uso suolo; rigenerazione

urbana; edilizia sociale; perequazione

compensazione e incentivazione

territoriale. Previsioni prevalenti:

Grandi funzioni urbane; Grandi

strutture commerciali; grandi

centri terziari, produttivi e logistici)

Previsioni prevalenti: assetto del sistema

infrastrutturale della mobilità

Sistemi informativi e conoscitivi (SIT)

Piano di Governo del Territorio

(PGT) Rispetto all’attuale struttura del Piano,

articolata nei tre atti (DP, PR e PS), viene ridefinito il ruolo del DP, attribuendo alla

Città metropolitana gli aspetti strategici e

strutturali, insieme a previsioni con efficacia prevalente per pochi e

selezionati temi/ambiti

Adeguamento L.R. 12/2005

Revisione delle

modalità attraverso cui si realizzano

processi di co-pianificazione

Coinvolgimen-to dei portatori

di interessi e delle comunità

locali nei processi

decisionali

41 Nella tabella si riserva attenzione al ruolo della Città metropolitana in tema di pianificazione territoriale. Sono indicati, in particolare, i principali temi che potrebbero essere trattati negli strumenti di pianificazione in capo a tale livello istituzionale. Per gli altri livelli istituzionali sono ripresi gli strumenti di competenza, segnalando esclusivamente i temi che potrebbero essere rivisti ed attribuiti, in parte, alla Città metropolitana.


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Livello di esercizio della

funzione

Nuovo livello di Governo (il testo colorato indica il livello di Governo dal quale sono state assunte le

funzioni trasferite: VERDE=Regione, BLU=Provincia, ROSSO=Comuni, ARANCIO=nuova funzione propria della Città metropolitana)

Temi e questioni

aperte

Regione Città metropolitana di Milano Comuni

Pianifica-zione

territoria-le

Pianifica-zione

d’area

Pianificazione

Piano Territoriale Regionale d’area

(PTRA) L.R. 12/2005

La proposta riguarda una diversa

considerazione del ricorso allo strumento

nel caso in cui “progetti speciali”

interessino il territorio della Città

metropolitana

Progetti speciali Si possono intendere quali strumenti sul

modello dei Piani d’Area, ma che ne superino i

limiti.

I progetti speciali rappresentano un

approfondimento e un’integrazione del Piano

Territoriale Metropolitano e

superano i PGT, nonché la pianificazione di

settore, per gli ambiti interessati, assumendo

efficacia prevalente.

Da attivarsi in presenza di interventi dalla forte rilevanza territoriale.

Individuare modalità di co-pianificazione con i

Comuni e di coinvolgimento di altri

Enti, dei portatori di interessi e delle comunità

locali nei processi decisionali

Adeguamento L.R. 12/2005

Revisione delle

modalità attraverso cui si realizzano

processi di co-pianificazione.

Coinvolgimen-to dei portatori

di interessi e delle comunità

locali nei processi

decisionali


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4. Riferimenti normativi Normativa nazionale42 • L. 1150/1942 s.m.i., “Legge Urbanistica” • L. 167/1962, “Disposizioni per favorire l’acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia economica e

popolare” • L. 865/1971, “Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione

per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle leggi 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata”

• L. 457/1978, “Norme per l'edilizia residenziale” • L. 179/1992, “Norme per l'edilizia residenziale pubblica” • D.Lgs 267/2000, “Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali” • D.P.R. 160/2010, “Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico

per le attività produttive, ai sensi dell'articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133”

• L. 56/2014 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”

Normativa regionale • L.R. 2/2003, "Programmazione negoziata regionale" • L.R. 12/2005, "Legge per il Governo del Territorio"

42 I riferimenti normativi segnalati riguardano essenzialmente il tema della pianificazione territoriale ed urbanistica; di conseguenza per gli strumenti citati nel capitolo 1 al punto sulle “pianificazioni separate” si rinvia ai Dossier di riferimento.


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Dossier 02