DOSSIER P.4

25e Convention de l’AdCF

De nouvelles alliances territoires-entreprises

Novembre 2014 • N° 194 • Mensuel édité par l’AdCF - www.adcf.org • 5,50 E

DANS L’ACTU P.2 • ACCORD LOCAL : LA PROPOSITION DE LOI

RICHARD-SUEUR ADOPTÉE PAR LE SÉNAT

FINANCES P.14 • SANCTUARISER L’INVESTISSEMENT

PUBLIC LOCAL

FOCUS P.17 • INTERCOMMUNALITÉS D’OUTRE-MER

DROIT P.21 • COMMENT MUTUALISER LES SERVICES

D’ACTION SOCIALE AU SEIN DU BLOC LOCAL ?

VIE DE L’AdCF P.22 • NOUVEAU PRÉSIDENT / RENOUVELLEMENT

DES INSTANCES

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Notre engagementLe 8 octobre, les adhérents de l’Assemblée des Communautés de France (AdCF) ont élu à Lille un nouveau conseil d’administration qui m’a porté à la présidence de notre association. C’est un grand honneur mais aussi une lourde responsabilité de s’inscrire dans le sillage de Marc Censi et de Daniel Delaveau, auxquels je tiens à rendre un hommage particulièrement appuyé. Durant plus d’une décennie, j’ai eu la chance de promouvoir et défendre l’intercommunalité à leurs côtés. Je sais combien nous leur devons. Depuis sa fondation en 1989, l’AdCF a souvent bénéficié d’un contexte favorable et de réformes répondant positivement à ses propositions. Elle a néanmoins eu également à affronter des vents contraires. Il a fallu à Marc Censi et Daniel Delaveau rétablir, souvent bien seuls, un certain nombre de vérités sur la coopération intercommunale et prendre les devants pour répondre aux attaques. Leur force est d’avoir accepté les critiques constructives et proposé, à chaque fois, de nouvelles avancées institutionnelles. Nous savons que l’intercommunalité est encore en devenir et reste un chantier permanent.Lors de notre Convention de Lille, nous avons beaucoup évoqué ce qui constitue le code génétique de notre association, son ADN. Avec Loïc Cauret, président de Lamballe Communauté, qui animera l’AdCF à mes côtés, nous avons souhaité soumettre des orientations associatives clairement inscrites dans la continuité de l’action

de nos prédécesseurs. Comme le prévoient nos statuts, l’AdCF préservera le souci de pluralisme politique et de diversité territoriale qui la caractérise. Loin d’opposer les territoires ruraux aux espaces urbains, elle privilégiera le dialogue et la coopération entre eux, comme c’est déjà le cas au sein même de nombreuses intercommunalités. Nous entendons mettre l’accent sur la vie régionale de notre association et créer de nouvelles solidarités pour faire face à la multiplication des réformes législatives.De ces dernières, nous attendons de la lisibilité, de la cohérence, de la simplification. Nous resterons dans une attitude résolument constructive vis-à-vis des textes qui nous seront proposés en nous appuyant sur les leçons de vos expériences de terrain. Alors qu’un contexte budgétaire inédit s’impose durablement à nos intercommunalités, l’AdCF doit continuer, plus que jamais, à être ce laboratoire d’idées, d’échanges d’expériences, de capitalisation des pratiques les plus avancées qui font aujourd’hui sa force reconnue. C’est notre engagement. Nous le respecterons.

« L’intercommunalité reste un chantier permanent »

Mercredi 22 octobre, les sénateurs ont adopté en première lecture la proposition de loi dite Richard-Sueur autorisant l’accord local de représentation des communes membres au sein d’un conseil communautaire. La Haute assemblée s’est saisie de ce texte dès sa recomposition, permettant ainsi d’espérer une navette parlementaire rapide.

Ce sont des discussions parti-culièrement consensuelles qui ont rythmé l’hémicycle séna-

torial le mercredi 22 octobre. Il faut dire que la demande du rétablisse-ment d’une possibilité d’accord local dans la composition des conseils de communauté de communes et d’agglomération faisait l’unanimité parmi les différents groupes parle-mentaires ainsi qu’au sein du gouvernement.Pour rappel, la proposi-tion de loi Richard-Sueur répond à la déclaration d’inconstitutionnalité de l ’accord local datant du 20 juin dernier. Elle vise à redonner un fondement à ces accords en les encadrant par les principes sui-vants : chaque commune est tenue de disposer d’au moins un siège ; aucune commune ne peut détenir plus de la moitié des sièges ; le nombre de sièges octroyé par la loi doit pouvoir être majoré, en cas d’accord, jusqu’à 25 % de sièges supplémentaires ; une commune ne peut obtenir, par le biais de l’accord, plus d’un siège sup-plémentaire par rapport à ce que lui offre la loi en cas de désaccord, et ne peut voir sa part relative de sièges au sein du conseil diminuer de plus de 20 %.

Pour une représentation plus justeLe texte adopté par la commission des lois du Sénat reprenait les trois premières conditions, mais modi-fiait la dernière en distinguant deux hypothèses. Ainsi, les communes ayant obtenu un ou plusieurs sièges à la proportionnelle ne pouvaient

se voir octroyer plus d’un siège supplémentaire par le biais de cet accord. À l’inverse, elles ne pou-vaient se voir attribuer une pro-portion de sièges inférieure à 80 % de leur poids démographique relatif par rapport à la population totale de la communauté. Sur ce point, le texte demeure inchangé ; toutefois, le projet de loi prévoit désormais que

les communes n’ayant pas obtenu de sièges à la proportionnelle et qui, par voie de conséquence, bénéficieront d’un siège de droit, devront obli-gatoirement disposer d’un second siège supplémentaire lorsque leur représentation sera inférieure de plus de 20 % à leur poids démographique relatif dans la population totale de la communauté.

Sénat : peu de changementsLe texte voté par le Sénat ne diffère que peu de cette version. Des amende-ments identiques déposés par Charles Guené pour le groupe UMP (Haute-Marne) et Jacqueline Gourault pour le groupe UDI (Loir-et-Cher) remplacent le terme « délégué communautaire » utilisé dans la version initiale du texte par « conseiller communautaire », permettant d’unifier l’appellation uti-lisée dans la proposition de loi avec celle en vigueur depuis la loi Valls. Des amendements du sénateur Alain Joyandet (Haute-Saône) harmonisent

le texte avec la jurisprudence consti-tutionnelle en matière de représenta-tion électorale : n’effectuant aucune modification de fond, ils rendent néanmoins plus intelligibles les dis-positions du texte. Enfin, l’adoption d’un amendement essentiellement rédactionnel de la rapporteure de la commission des lois Catherine Trœndlé (Haut-Rhin) précise que la

durée de six mois suivant la promulgation de la loi Richard-Sueur pendant laquelle il sera possible de recourir à l’accord local s’appliquera pour tout conseil de communauté de communes ou d’agglomé-

ration dont la composition a été modi-fiée, y compris pour les communautés ayant recomposé le conseil après la décision du Conseil constitutionnel mais avant la promulgation de la nouvelle loi. Sur ce dernier point, Charles Guené et Jean-Pierre Leleux (Alpes-Maritimes) avaient déposé un amendement (finalement retiré en séance après avis défavorables de la commission et du gouvernement) visant à prolonger la période d’uti-lisation de l’accord local jusqu’au « prochain renouvellement général des conseils municipaux et commu-nautaires » en 2020. Alain Richard et le gouvernement ont néanmoins considéré que l’amendement de la rapporteure satisfaisait déjà cette demande, ce qu’il conviendra de vérifier avant le passage devant l ’Assemblée nationale. À l ’heure où nous écrivons ces lignes, cette dernière n’avait pas encore inscrit la proposition de loi à son ordre du jour. Atte Oksanen

Le rétablissement d’une possibilité d’accord local dans la composition des conseils communautaires fait l’unanimité

La proposition de loi Richard-Sueur adoptée en première lecture par le Sénat

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Charles-Éric Lemaignen président de l’AdCF

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La commune nouvelle fait la (quasi-)unanimité à l’AssembléeAdoption par les députés de la proposition de loi Pélissard à une très large majorité : la commune nouvelle fait consensus à l’Assemblée nationale.

L a proposition de loi améliorant le régime de la commune nouvelle, issue de textes déposés par le

député Jacques Pélissard, président de l’Association des maires de France (AMF) et du groupe socialiste, a été adoptée le 31 octobre dernier à la quasi-unanimité des députés présents lors de la séance publique. L’Assemblée nationale a notamment ajouté des incitations financières pour toute création de commune nouvelle de moins de 10 000 habitants avant le 1er janvier 2016. Ces communes nouvelles bénéfi-cieraient d’une stabilité de leurs dota-tions pendant trois ans, ainsi que d’une bonification de 5 % de leur dotation

forfaitaire pour la même durée (si leur population est comprise entre 1 000 et 10 000 habitants).

Rattachement obligatoire à une intercommunalitéLes députés, suite à un avis défavo-rable de la rapporteure Christine Pirès-Beaune et du gouvernement,

ont rejeté un amendement de Jacques Pélissard visant à repousser à 2021 le rattachement intercommunal pour les communes nouvelles issues de la fusion de l’ensemble des communes

membres d’une communauté respec-tant le minimum de population légal. Pour la députée du Puy-de-Dôme, la question du rattachement « est dis-cutée entre élus locaux bien avant la création de la commune nouvelle » et il n’est « pas besoin de remettre aux calendes grecques l’expression de leurs choix ». Toutes les communes nou-

velles auraient donc un délai de 24 mois pour rejoindre une communauté. Le gouvernement ayant engagé la procédure accélérée sur cette

proposition de loi, celle-ci devrait être « examinée au Sénat le plus vite possible », selon la ministre de la Décentralisation Marylise Lebranchu.

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L’Assemblée a notamment ajouté des incitations financières

Le projet de loi de transition énergétique adopté par l’Assemblée

L’Assemblée nationale a adopté le 14 octobre dernier le projet de loi « transition énergétique » avec 314 voix pour (socialistes, radicaux de gauche, écologistes), 219 contre (UMP et Front de gauche) et 32 abstentions (UDI). Près de 900 amendements ont été adoptés lors de son examen par les députés. Le texte, dont plusieurs dispositions concernent directement les col-lectivités (plan climat air énergie territorial à l’échelle des communautés, rénovation de bâtiments, création d’un fonds de garantie pour la rénovation énergé-tique, transmission de données aux gestionnaires des réseaux de distribution d’électricité, etc.), fait l’objet d’une procédure accélérée et doit être examiné par le Sénat courant février.

Grand Paris : le scénario se clarifieLe 13 octobre dernier, lors d’une allocu-tion à Créteil, Manuel Valls s’est montré

favorable à plusieurs propositions établies par le conseil des élus de la mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris (MGP). En écho également aux propositions de l’AdCF, le Premier ministre a notamment accepté l’idée de doter les territoires de la future métropole du produit d’une ressource fiscale dynamique et de supprimer les conseils géné-raux à l’horizon 2020. Par ailleurs, il a souscrit lors de ce discours à la progressivité des transferts de compétences à la métropole à partir de sa création au 1er janvier 2016.

Vers une candidature française à l’Exposition universelle de 2025

Un rapport parlementaire présenté le 29 octobre dernier par les députés Jean-Christophe Froman-tin (UDI) et Bruno Le Roux (PS) trace une feuille de route pour la candidature française à l’Exposition universelle de 2025. Les parlementaires appellent à la mobilisation de l’ensemble des territoires français, le projet visant une exposition universelle « multisite » à l’échelle du Grand Paris mais aussi des métropoles régionales voire d’autres territoires. Jean-Christophe Fromantin y travaille depuis 2011 : « C’est un projet qui rassemble et entraîne la France dans une ambition dont elle a besoin, pour rayonner dans cette mondia-lisation dont elle a peur. (…) Il doit être national et populaire, et non élitiste et Parisien. » La candidature de la France a déjà reçu le soutien des pouvoirs publics (gouvernement, associations d’élus dont l’AdCF...) comme du secteur privé.

Gestion des collectivités : apaiser les polémiquesUn « rapport de la Cour des comptes beaucoup plus nuancé qu’il en ressort dans les médias », mais une « campagne de dénigrement de la gestion publique locale » jugée choquante : Charles-Éric Lemaignen, nouveau président de l’AdCF, a écrit au Premier ministre afin de faire cesser ce qu’il estime être un « jeu stérile de renvoi des responsabilités entre administrations nationales et collectivités ».

P lus que le contenu exact du récent rapport de la Cour des comptes, ce sont les commentaires sus-

cités et la présentation des projets de loi de finances par les administrations de Bercy qui ont suscité l’indignation de l’AdCF. Son nouveau président, Charles-Éric Lemaignen, a adressé le 17 octobre dernier un courrier à

Manuel Valls pour lui demander de faire cesser au plus vite ces polémiques « qui affaiblissent le consentement à l’impôt et l’esprit civique ».

Une vision caricaturaleLe courrier pointe du doigt les nom-breuses fausses vérités et informa-tions erronées transmises par les

administrations de Bercy : graphique présenté à la presse laissant croire que la croissance des recettes des col-lectivités sera, au cours des années 2015-2017, supérieure à la baisse des dotations ; affirmation d’une progres-sion de la CVAE en 2014 alors même qu’elle a reculé de 2,5 % ; dénonciation de l’évolution des dépenses locales de fonctionnement en omettant les charges et obligations supplémen-taires imposées par des transferts de compétences et de missions souvent contre la volonté des collectivités… Le courrier du président de l’AdCF conteste cette vision caricaturale en rappelant que les dépenses cumulées de l’État et des collectivités en 2013 (34 % du PIB) se situent à un niveau inférieur à celui de 1993 (35 % du PIB). Et d’en tirer pour conclusion que « ce sont nos systèmes de protection sociale qui expliquent l’essentiel de la croissance des prélèvements obliga-toires et de nos dépenses publiques ».Au-delà de cette bataille des chiffres entre Bercy et les collectivités, Charles-Éric Lemaignen appelle à ce que « soit enfin reconnue la nou-velle division du travail qui existe aujourd’hui entre l’État, qui impulse des politiques nationales, et les col-lectivités auxquelles incombe, de plus en plus, la charge de leur mise en œuvre opérationnelle ». Une cla-rification essentielle pour un débat public plus efficace. NP

FRANCE 2025

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Sur ce graphique présenté à la presse par Bercy le 1er octobre 2014, la croissance des recettes est affichée de manière cumulée et les baisses de dotations de manière non cumulée, laissant croire que la première sera très supérieure aux secondes sur 2015-2017.

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Augmentation des autres ressources

Baisse des dotations d’État (Bercy)

Baisse des dotations d’État (réel)

en milliards d'euros

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En bref

« Le texte sur la nouvelle organisation territoriale de la République, que le Sénat devait initialement examiner au début du mois de novembre prochain, sera programmé lors de la seconde quinzaine de décembre. Nous aurons le temps de travailler sans excès de lenteur ni de vitesse. (…) Cette forme d’opposition constructive (…) devra désormais guider nos rapports avec l’exécutif et l’Assemblée nationale. »

Gérard Larcher, nouveau président du Sénat, dans son allocution du 21 octobre 2014

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4 DOSSIER

Le développement économique comme priorité de mandatFaire du développement économique local le premier enjeu de ce nouveau mandat : une proposition accueillie favorablement par les 1 800 congressistes réunis à Lille pour la 25e Convention de l’intercommunalité. Un rendez-vous marqué par la présence du Premier ministre, signe, de son propre aveu, de l’importance qu’a pris l’intercommunalité dans le paysage institutionnel français.

«L es communautés sont appe-lées à monter en puissance. » Devant près de 2 000 élus et

cadres communautaires, les propos de Manuel Valls auront donné le ton, dès le 9 octobre, des deux jours de la 25e Convention nationale de l’inter-communalité conclue par Patrick Kanner, ministre de la Ville, de la Jeunesse et des Sports. Alors qu’elle constituait le premier grand rendez-vous pour nombre de participants, cette Convention de début de mandat se devait à la fois de proposer des ses-sions d’information accélérée pour les nouveaux élus, de procéder à la recom-position des instances nationales de l’AdCF, tout en préparant les esprits à des défis totalement inédits. Les deux mauvaises nouvelles du printemps – l’annonce du programme de réduc-tion des dotations à l’horizon 2017 et la décision du Conseil constitutionnel du 20 juin invalidant les dispositions de la loi de 2010 sur les accords de répartition des sièges – n’auront pas pour autant assombri ni l’ambiance générale ni les débats. En cette année marquée par l’achèvement de la carte intercommunale et l’onction donnée par le suffrage universel direct à de nombreux mandats communautaires, la Convention de Lille a marqué de toute évidence le franchissement d’un cap, symboliquement marqué par la présence du chef du gouvernement.

Quelles règles du jeu ?Comparativement aux débuts des mandats précédents, engagés à l’au-tomne 2008 en pleine crise financière, est apparu clairement un large consen-sus tant sur l’importance des difficultés à surmonter que sur les orientations à prendre dans les meilleurs délais. Une impatience s’est manifestée avec force quant aux règles du jeu à fixer au plus vite. La demande d’une feuille de route claire, si besoin exigeante, s’est expri-mée dans de nombreux forums, ateliers ou séances plénières, faisant écho aux

propos introductifs de Daniel Delaveau et Charles-Éric Lemaignen. Loin d’ignorer les difficultés budgétaires du pays, les élus ont au contraire sou-haité des instruments leur permettant de faire face dans les meilleurs délais, d’approfondir leurs mutualisations au plus tôt pour retrouver des marges de manœuvre en fin de mandat et financer leur projet de territoire.

Objectif : croissance localeLe thème du partenariat entre les entreprises et les territoires choisi pour cette Convention inaugurale du nouveau mandat a semble-t-il répondu aux préoccupations du moment. Les communautés ne souhaitent pas attendre passivement le retour de la croissance : elles considèrent que c’est au cœur des bassins d’emploi que se jouera le redressement productif. Si une décentralisation achevée, appuyée sur des territoires mieux organisés et des rôles clarifiés, ne sera pas une condition suffisante de la relance économique, elle en sera une condition éminemment nécessaire. Dans une France (et une Europe) en panne d’investissements et de confiance, les intercommunalités doivent jouer leur rôle d’incubateurs de projets et de partenariats horizontaux d’un nouveau type. Meilleure organisa-tion des « chaînes de valeur », ancrage

des universités au sein des écosystèmes d’innovation, gestion prévisionnelle de l’emploi et des qualifications, investis-sements de long terme dans l’attracti-vité des territoires et la « destination France »… ces mots d’ordre familiers illustrent la priorité que les présidents de communauté ont déclaré accorder au développement économique au cours de ce mandat (cf. enquête auprès des présidents, septembre 2014). Les enga-gements pris par l’AdCF dans le cadre de son projet de pacte pour la croissance, l’emploi et l’innovation ont ainsi béné-ficié d’un large assentiment du public des congressistes. La rédaction

En ce mois de novembre, Intercommunalités revient sur les débats qui ont animé la 25e Convention de l’AdCF. Ce dossier a été réalisé avec l’aide d’étudiants du master 2 Management et gestion des collectivités territo-riales de Lille 1 et de leur professeur, Marc Bréant : nous les en remercions chaleureusement.

De nombreux documents ont été produits à l’occasion de la Convention : enquête pré-congrès menée auprès des présidents de communauté, pré-sentations, sondages, communiqués de presse… Consultez-les sur le site de l’AdCF : www.adcf.org.

Acteurs publics était présent lors de notre congrès. Les nombreux plateaux TV réalisés sont visionnables sur leur site : acteurspublics.com.

Enfin, revivez les temps forts de ces trois jours de congrès grâce à la vidéo de La Gazette des communes, à retrouver sur YouTube (sur la chaîne de l’AdCF) ou Dailymotion (sur la chaîne du groupe Moniteur).

De nouvelles alliances territoires-entreprises

« Ce sont les intercommunalités qui réalisent les investissements nécessaires à l’accueil des entreprises. Par la mutualisation des moyens des communes, par les nouveaux services publics créés – services publics locaux, politiques de mobilité, accès au logement, à la culture, à des services de santé de qualité –, elles contribuent à l’attractivité du territoire. »

Manuel Valls,Premier ministre

Il l’a dit...

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5DOSSIER

Partenariats collectivités-entreprises : aller plus loinUne Convention placée sous le signe du développement économique : une évidence à l’heure du renforcement du couple région-communautés sur cette compétence, et pour ceux qui parient que la croissance viendra des territoires. Affirmer le développement économique comme enjeu phare de ce mandat invite pourtant à repenser le jeu d’acteurs existant entre communautés, entreprises, régions : le défi de ce congrès.

«L e développement économique, c’est bien souvent la compétence socle de nos communautés »,

rappelait lors de la plénière de clôture de la Convention Loïc Cauret, président de Lamballe Communauté. Une affirmation appuyée par les résultats de l’enquête menée par l’AdCF auprès des présidents de com-munauté : selon les élus, le développement économique arrive en tête des compétences à renforcer dans le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTR).Développement économique et emploi : les défis majeurs de ce nouveau mandat. Les élus auront pour mission de relancer la croissance locale en accompagnant les entreprises et en constituant des territoires attractifs, le tout dans un contexte bud-gétaire restreint. Le défi est de taille. Une opportunité de faire mieux avec moins ? Pour Marc Fesneau, président de la com-munauté de communes Beauce et Forêt, le croire serait au mieux une illusion, au pire un mensonge : « La réalité, c’est qu’on va plutôt faire différemment, en essayant de faire au mieux. »

Des entreprises partenairesFaire du développement économique diffé-remment, c’est d’abord repenser la relation aux entreprises. Et pour cela, les bassins d’emploi constituent la bonne échelle. « Depuis 2008, les meilleures réponses en termes d’emploi et formation se trouvent au niveau territorial, alors qu’avant, on les observait au niveau national », analyse Yvan Ricordeau, secrétaire général de la

CFDT. Mieux dialoguer avec les entre-prises, mettre en adéquation formations et marché de l’emploi, laisser les entreprises « challenger la vision des élus », comme le propose Hervé Allart de Hees, président du Medef de l’Est parisien, devenir un « hub

d’accueil des entreprises, c’est-à-dire assurer un rôle d’orientation » en suivant l’idée de Laurent Degroote, président du Ceser Nord-Pas-de-Calais : autant de pistes qui ont pu être approfondies au cours du congrès.

Région : des relations à renforcerFaire du développement économique diffé-remment, c’est également repenser la rela-tion entre l’intercommunalité et les autres collectivités, au premier rang desquelles les régions, confortées dans leur rôle de chef

de file en matière de développement économique par le projet de loi NOTR. Alain Rousset, pré-sident de l’Associa-tion des régions de

France, l’a affirmé dans une vidéo filmée au Congrès des régions à Toulouse et dif-fusée à la Convention de l’AdCF à Lille : « Il y a une vraie complémentarité entre le conseil régional et la communauté », qui devra se traduire par une coproduction des

stratégies économiques. Un constat évi-demment partagé par les élus communau-taires présents, qui néanmoins considèrent d’un œil prudent les intentions portées par les régions. « Il en va de la concertation comme de l’amour, il y a les mots et il y a les preuves. Si concertation veut dire une grand-messe à 500 pour nous expliquer ce que va être le schéma régional, on a un problème », commente Marc Fesneau. Lien avec la région mais également avec la métropole, afin de bénéficier de son effet d’entrainement, que l’on soit un territoire rural ou urbain.

« Être maître de son destin »Faire du développement économique différemment, c’est enfin repenser le rôle des communautés, désormais actrices de leur développement et animatrices de leur territoire. « Si je veux garder Alstom et ses 2 500 emplois, il faut doubler l’échangeur autoroutier. L’État n’a plus les moyens : la communauté va donc investir 8 millions d’euros », explique Valérie Létard, prési-dente de Valenciennes Métropole. Et de

continuer : « Nous devons nous mobiliser pour répondre aux besoins de nos entre-prises et porter des stratégies partagées et un destin commun dont nous sommes maîtres. » Gageons que ce message ambi-tieux, porté tout au long de la Convention, aura su stimuler le volontarisme des prési-dents de communauté présents, et pourra être porté tout au long de leur mandat. AP

« Sur cette question du développement économique, il y a, je le crois, un besoin de définir et clarifier le rôle des acteurs. C’est ce que prévoit le projet de loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République (…). Les régions auront, sur le territoire régional, la charge de la définition de l’aide aux entreprises et de la stratégie de développement économique. Leur nouveau pouvoir réglementaire permettra une plus grande efficacité dans l’allocation des soutiens publics. Les intercommunalités auront, pour leur part, un rôle d’animation territoriale et d’accueil des entreprises, grâce à la confirmation de leur compétence exclusive en matière d’immobilier d’entreprise. »

Manuel Valls, Premier ministre

Il l’a dit...

8 %

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10 %

Faible

Fort

Moyen

Pour l’élaboration du schéma régional de développement économique,

quel pourra être le niveau d’engagement de votre communauté ?

Très fort

Le séance plénière de clôture fut l’occasion de débattre des initiatives communes qui pourraient être prises entre collectivités et représentants des entreprises et des partenaires sociaux.

Le développement économique arrive en tête des compétences à renforcer dans le projet de loi NOTR

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6 DOSSIER

Communautés : assurer l’animation économique du territoireLes élus locaux sont attendus comme développeurs économiques sur leur territoire. Une réalité dont ils vont devoir s’emparer rapidement : la croissance locale sera l’enjeu majeur de ce nouveau mandat.

A u-delà des analyses et des proposi-tions, il y a les actes. Quelles straté-gies économiques concrètes peuvent

être menées par les communautés afin de relancer et soutenir la croissance locale ? Premier enjeu fondamental pour les élus : redonner confiance aux entreprises. Laurent Trogrlic, président de la commu-nauté du Bassin de Pompey, a par exemple choisi, durant les débats relatifs à la mise en place du versement transport, de créer un comité de pilotage réunissant élus et entreprises : « Par cette démarche, nous avons pu démontrer qu’une collectivité est capable d’avoir des règles favorables à l’entreprise. » Ajouté à une certification ISO 9001 de la communauté pour son management de la qualité, ce dispositif s’est fait le témoin d’un territoire engagé et ambitieux.

« Accompagner les porteurs de projet »L’accompagnement du développement éco-nomique passe également par l’anticipa-tion de la communauté sur l’immobilier, le foncier, les réseaux ou encore les services.

C’est le pari qu’a fait Jean-Pierre Mimiague dans la communauté de communes des Luys-en-Béarn. Zones d’activités, réseau de fibre optique, crèches, points Poste, logements, traitement environnemental des zones économiques : autant de projets discutés avec les chefs d’entreprise et qui font l’attractivité du territoire.Toutefois, selon le président du Grand Chalon Sébastien Martin, penser que la qualité de vie et les services sont des condi-tions suffisantes serait une erreur : « Le développement passe aussi par notre capa-cité à accompagner les porteurs de projet

et à les mettre en réseau », affirme-t-il. Un phénomène noté par Antoine Angeard, délégué général du CNER (la fédération nationale des agences de développement économique), qui le définit comme une « évolution du métier de développeur local ». Une fonction d’animation et de mise en réseau à l’échelle du bassin d’emploi qui devra se généraliser.

Simplicité, lisibilitéAutre nécessité avancée par les partici-pants à cette table ronde, le travail dans une dynamique de projet. Pour Vanessa Cordoba, consultante chez CMI, « il ne faut pas prétendre que tous les acteurs ont le même intérêt. Chaque acteur poursuit un intérêt différent ! Les réunir sur des projets permet de construire un espace de colla-boration où chacun y trouve son compte. » Un conseil validé par la pratique de Vincent Ledoux, vice-président Développement et attractivité à Lille Métropole : le modèle unique ne fonctionne pas. Ce qui ne doit

pas dispenser les élus d’aller voir ce qui se passe chez leur voisin, bien au contraire !Mais attention au temps de l’action éco-nomique. Laurent Bazin, vice-président du Centre des jeunes dirigeants d’entreprise et Alain Berthéas, chef d’entreprise et pré-sident de la communauté d’agglomération Loire-Forez, en savent quelque chose : le temps de l’entreprise n’est pas le temps de la collectivité. Et concrètement ? « Ce qui marche, c’est la simplicité, estime Éric Verkant de Bpifrance. Pas d’usine à gaz : il faut suivre la comitologie la plus simple possible. Et c’est valable pour la région ! Repasser les aides économiques en com-mission permanente, cela ne fonctionne pas, car c’est trop long. »Rétablir le dialogue et la confiance et mettre en œuvre des stratégies lisibles et co-construites avec les acteurs éco-nomiques : des injonctions qui peuvent paraître évidentes, mais qui se révéleront cruciales pour ce nouveau mandat.

Toildine Assani, Pauline Duruit, Céline Kahil

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Instituer un cadre de dialogue social territorialisé avec les partenaires sociaux

Mener une concertation spécifique avecles entreprises sur les questions fiscales

Redynamiser les conseils de développementet leurs collèges économiques

Dans un objectif de renforcement du partenariat entre les communautés et les entreprises, parmi ces orientations, lesquelles vous semblent les plus opportunes dans votre territoire (plusieurs réponses possibles) :

Associer les entreprises à la définition du projet de territoire et des priorités

d’investissement du mandat

Multiplier les initiatives fédératrices et les projets en commun

Développement économique local : les 7 engagements de l’AdCFLes débats de la Convention de Lille ont permis de nourrir un pacte terri-torial pour la croissance, l’emploi et l’innovation. Les sept axes de travail de ce document ont été présentés par Loïc Cauret, président délégué de l’AdCF, lors de la plénière de clôture en présence d’acteurs économiques, partenaires sociaux et représentants des universités. Ils visent à :

1. Mieu x org aniser nos ba ssins d’emploi, en clarifiant les rôles et en mutualisant les compétences : constitution de points d’entrée lisibles dans les soutiens publics, simplification des circuits de déci-sion pour les projets fonciers et immobiliers, etc.

2. Organiser la coordination des com-munautés et des régions sur les stratégies économiques, notam-ment en constituant au sein des futures CTAP une formation thé-matique associant les acteurs éco-nomiques (Ceser, CCI, partenaires sociaux).

3. Préserver nos capacités d’inves-tissement public et leurs effets d’entrainement sur les économies locales : faire face aux baisses de dotations de l ’État par un effort prioritaire sur les dépenses courantes.

4. Soutenir en priorité la mise en réseau des entreprises et dévelop-per une culture de l’innovation et de la recherche et développement dans les territoires : créer des com-munautés d’entreprises, soutenir de nouvelles formes d’économies collaboratives (économie sociale et solidaire, circulaire)…

5. Agir sur les ressources humaines et les qualifications locales en systé-matisant les démarches de GPECT (gestion prévisionnelle des emplois et des compétences territoriale), en soutenant les dispositifs d’interface technologique et les projets colla-boratifs entre les universités et les entreprises.

6. Renforcer les instances de concer-tation entreprises-terr itoires, donner une nouvelle ambition au dialogue social territorial : redy-namiser les conseils de dévelop-pement, garantir une concertation en amont entre les entreprises et les différents secteurs écono-miques sur l’évolution de la fisca-lité économique…

7. Aux niveaux national et régional, faire progresser les connaissances sur le développement économique territorial et renforcer sa place dans les formations des cadres territoriaux.

Premier enjeu fondamental pour les élus : redonner confiance aux entreprises

Un système productif local en mutationDurant la séance plénière de clôture, Laurent Davezies a présenté les méca nismes de la crise qui mettent aujourd’hui à mal les politiques fran-çaises de développement économique. Avec un constat initial : « La crise a été moins violente en France que dans d’autres pays européens, mais il nous est plus difficile d’en sortir. » L’écono-miste en analyse les impacts territo-riaux à l’aune de deux mécanismes : changement du système productif d’une part et inflexion dans la dépense publique et sociale de l’autre.Le premier mécanisme remet en question la répartition des atouts économiques au sein des territoires, puisqu’il concentre l’activité écono-mique au sein des zones les plus déve-loppées, c’est-à-dire les métropoles. Laurent Davezies l’explique notam-ment par le passage d’une économie matérielle, dans laquelle les secteurs dynamiques mettaient en coopération productive les territoires par le jeu des consommations intermédiaires (c’est le cas de l’industrie automo-bile par exemple), à une économie immatérielle où les entreprises qui aujourd’hui tirent la croissance fonc-tionnent « seules ».En parallèle, alors que la croissance des inégalités interrégionales en termes de PIB par habitant avait longtemps été limitée par la mise en place de mécanismes redistributifs, les mesures d’économie budgétaire restrictives imposent une diminution de ces dépenses sociales.De cette double rupture de notre système productif local et des méca-nismes de solidarité, Laurent Davezies

tire un avertissement : « Nous sommes en train de repenser le système institu-tionnel alors que les conditions socio-économiques territoriales sont tout à fait nouvelles et singulières. »

Oser investirQuelles stratégies mettre en œuvre ? Pour l’économiste, la clé réside dans la création d’emplois, afin de dynami-ser les métropoles et de favoriser leur « effet d’entrainement  interterrito-rial ». Laurent Davezies a notamment attiré l’attention des congressistes sur deux fausses vérités : si, durant ces dernières années, les créations d’em-plois concernaient essentiellement les secondes couronnes d’agglomération, elles se font aujourd’hui dans le cœur des villes. De même, c’est la qualité de l’hinterland d’un cœur urbain qui fait l’attractivité du territoire, et non l’inverse. L’investissement dans des secteurs créateurs d’emplois et de richesses passe donc notamment par des poli-tiques publiques foncières, de trans-ports et d’implantation économique ambitieuses. Des politiques d’inves-tissement qui auront certes un coût important pour les collectivités, et qui nécessiteront, dans un contexte de restriction budgétaire, de trouver des compromis. Mais sur le long terme, il s’agit bien de créer et renforcer de nouveaux pôles d’attractivité, selon l’avis de l’économiste qui voit dans le développement des solidarités entre les entreprises d’une part, et les par-tenariats entre ces dernières et les pouvoirs publics d’autre part, un levier de sortie de crise pour la France.

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Retrouvez le pacte dans son intégralité sur www.adcf.org.

www.adcf.org • N° 194 • NOVEMBRE 2014

7DOSSIER

Agglomérations, universités, entreprises : un dialogue gagnantÀ l’heure où l’université devient de plus en plus partie intégrante du projet urbain des agglomérations, quelles stratégies développer afin de positionner les ressources de l’enseignement supérieur et de la recherche dans les stratégies de développement économique local ?

U ne réflexion collective autour du développement économique de nos territoires ne pouvait laisser de côté

les universités, acteurs clés de l’économie de la connaissance et interlocuteurs reconnus des entreprises. Or, ces dernières années ont témoigné d’une montée en charge des intercommunalités en matière de finan-cements et de soutien à l’ancrage terri-torial des universités. Une étude réalisée par plusieurs associations de collectivités (Avuf, FNAU, AdCF, AMGVF, Acuf) révèle ainsi que, si l’on peut estimer la part d’aide directe des collectivités à l’enseignement supérieur et à la recherche (ESR) à environ 10 %, leur rôle s’accroît progressivement en matière de qualité de vie étudiante (aména-gement des campus, logement étudiant…), soutien aux structures de transfert de tech-nologies (technopôles, pôles de compétiti-vité, incubateurs…), voire de qualification de la population locale sous des formes de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. De plus, explique Damien Denizot, responsable des questions d’ESR à l’AdCF, « si leurs capacités de mobilisation financière restent limitées au regard des financements d’État, les communautés ont en revanche la capacité de mobiliser des ressources d’interface entre les universités et leurs partenaires économiques ».

Rennes : une stratégie locale d’ESRMettre en dialogue les partenaires :

c’est justement le travail conduit par la Fondation Rennes 1. Ses objectifs : sou-tenir la recherche et œuvrer à l’insertion professionnelle des étudiants par une mise en réseau et des portages de projets. Dans cette démarche, « la métropole de Rennes joue un rôle important », explique Sophie Langouët-Prigent, sa vice-présidente : elle fait partie des membres piliers de la fon-dation et a par exemple financé un projet sur l’habitat intelligent.Un engagement qui ne surprend guère quand on sait l ’importance de la place occupée par les universités dans les poli-tiques menées par Rennes Métropole. Avec près de 65 000 étudiants et 20 000 emplois liés à la formation supérieure, Rennes constitue un pôle universitaire majeur. En 2001, la communauté a décidé de mettre en place une politique ESR propre. Pour Isabelle Pellerin, vice-présidente déléguée à l’enseignement supérieur, recherche et innovation, « d’un statut de collectivité qui accompagne des projets, Rennes Métropole est devenue une collectivité qui suscite les projets des acteurs universitaires, qui par-ticipe à une prospective universitaire afin d’élaborer avec les acteurs une réelle straté-gie bénéficiant à l’ensemble du territoire ».

Pôles intermédiaires : se spécialiserMais comment porter une politique uni-versitaire ambitieuse dans un pôle inter-médiaire ? Cette question adressée par

plusieurs congressistes aux intervenants de l’atelier a trouvé une voie de réponse dans le retour d’expérience de Valenciennes Métropole. Pour David Hugoo, conseiller technique auprès de la présidence de la communauté, la clef réside dans la spé-cialisation du territoire. Grâce à PSA, Toyota, Alstom et Bombardier, le secteur des transports compte aujourd’hui plus de 13 000 emplois sur le Valenciennois. Une filière qui, avec le numérique et la logistique, a guidé la spécialisation tech-nologique de l’université. La communauté a quant à elle investi 20 millions d’euros pour l’aménagement du site du technopôle

Transalley, cluster de la mobilité et des transports durables, et figure au sein de la gouvernance du pôle. « Notre objectif est d’assurer la pérennité du tissu économique et de développer de l’emploi en pariant notamment sur la R&D et la qualité des formations, mais bien dans une logique de filière », résume David Hugoo. Une stratégie bien comprise par les acteurs industriels : Christophe Gourlay, directeur du site Alstom Transport Valenciennes Petite-Forêt, perçoit d’ailleurs dans la com-munauté un point d’entrée pour dialoguer avec les pouvoirs publics locaux. AP

Consultez l’étude Façonner un « écosystème » d’innovation. L’action des villes et communautés en soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche sur www.adcf.org, rubrique Publications.

Forte de sa proximité avec de grands industriels, Valenciennes Métropole fait le pari de la recherche et de l’innovation coordonnées à l’échelle de la filière des transports. / © Gilles ROLLE / REA

Économie circulaire : pour une croissance verte dans les territoiresLe tour « économique » des débats de la Convention s’est vu décliné dans un atelier consacré à « l’économie circulaire : un nouveau levier pour la croissance locale ? ». Éléments de réponse apportés par les participants.

L’ économie circulaire, un concept à la mode ? Peut-être, mais François-Michel Lambert y voit davantage

qu’un simple « effet de mode ». Selon ce député et président de l’Institut de l’écono-mie circulaire, elle pose en effet la question fondamentale de nos ressources : comment ne pas les gaspiller, mais aussi comment les transmettre ? En effet, le principe de base de ce modèle consiste à faire des déchets des uns les matériaux ressources des autres. « L’objectif n’est plus de vendre un bien, mais de vendre ou de louer un usage : il s’agit donc bien d’une économie de la fonc-tionnalité », rappelle le député. Une voie de réponse à des enjeux environnementaux majeurs qui parait en effet bien plus qu’un simple concept à la mode.

Les élus moteursReste à passer d’un modèle théorique certes séduisant à une mise en œuvre concrète. Ce pari, plusieurs territoires s’y sont attelés, avec succès. La responsable

Filières Aurélie Grimmer a pu présen-ter les réalisations du Syndicat mixte de transport et de traitement des déchets ménagers de Moselle-Est (Sydeme), lauréat cette année des Trophées de l’économie circulaire pour son centre de valorisation biologique Méthavalor. Damien Carême, vice-président de la communauté urbaine de Dunkerque, a témoigné des projets de sa communauté, considérée comme le berceau  de l’écologie industrielle en France.Utilisation des eaux pluviales pour l’arrosage des espaces verts, recy-clage et valorisation des déchets, circuits courts, optimisation des trans-ports et utilisation de biogaz : autant d’exemples de projets d’éco-nomie circulaire qui irriguent l’ensemble des compétences communautaires. Avec à la clef des emplois créés et un potentiel fort de développement et d’attractivité du

territoire. Mais pour Damien Carême, rien de tout cela n’est possible sans un volon-tarisme fort des élus : avoir la « circulaire attitude » est la première des ressources à mettre en œuvre pour réussir un projet.

Une démarche frugaleMais comment monter de tels projets d’envergure avec des moyens limités, qu’ils soient financiers ou humains ? Pour

François-Michel Lambert, la réponse réside bien dans le postulat initial de l’économie circulaire : elle est une opportunité de créer de la valeur avec des matériaux déjà exis-tants. Les collectivités ne doivent donc

pas attendre des retours d’argent pour s’y mettre : elles doivent être inventives, faire avec les moyens du bord et mobiliser les acteurs. Elles pourront, pour mettre en place leurs projets, bénéficier de l’aide d’associations telles qu’Orée, qui accompagne les terri-toires dans leurs démarches d’économie circulaire. La méthodologie utilisée par l’association, explique la chef de projet Alice Sarran, permet d’identifier les poten-tiels et les besoins, puis d’intégrer des objec-tifs aux stratégies existantes (Agenda 21, PCET…) sans créer de nouveaux outils, et enfin de mobiliser les acteurs. Avec un enjeu primordial rappelé par Jean-Claude Weiss, président de la communauté de communes Caux vallée de Seine : celui de la communication avec les acteurs (une simple mise en réseau d’entreprises peut déjà faire beaucoup) et avec les habitants, afin qu’ils comprennent la démarche et, pourquoi pas, se mobilisent eux aussi.

Patrick Genelle

L’économie circulaire représente une véritable opportunité de créer de la valeur avec des matériaux déjà existants

NOVEMBRE 2014 • N° 194 • www.adcf.org

8 DOSSIER

L’attractivité territoriale par la cultureLa 25e Convention de l’intercommunalité a mis en débat la place de la culture dans les projets de territoire. Les communautés jouent en effet un rôle croissant en la matière et bénéficient désormais d’une représentation nationale à travers le Conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel (CCTDC). Un forum a permis de dresser un état des lieux des enjeux des politiques culturelles territoriales, au regard notamment des restrictions budgétaires des collectivités.

C es dernières décennies, les collecti-vités ont choisi d’investir dans des politiques culturelles visant, en

premier lieu, l’émergence d’une identité territoriale et le développement écono-mique grâce à une attractivité accrue. À Rodez par exemple, le musée Soulages, ouvert en mai 2014, a fait venir dans la ville plus de 900 000 visiteurs cette année, contre 200 000 auparavant. Dans le Pas-de-Calais, le musée du Louvre-Lens contribue depuis 2012 à transformer l’image de la ville, où il a entraîné l’implantation de 70 restau-rants… Dans la communauté de communes Bourganeuf Royère de Vassivière, le Musée de la mine créé il y a 11 ans à Bosmoreau a redonné vie et fierté à ce petit village de 250 habitants, qui s’est rebaptisé depuis Bosmoreau-les-Mines !

L’affaire de tous les territoiresCes exemples illustrent ce qu’une récente étude démontre : les territoires qui inves-tissent dans une politique culturelle sont plus dynamiques que ceux, comparables, qui en sont dépourvus. Ils montrent aussi que la culture est l’affaire de tous. « Aucun

territoire ne doit s’interdire de se penser comme un territoire culturel », a insisté Olivier Bianchi, président de Clermont Communauté. Pour ce faire, l’échelle com-munautaire, voire intercommunautaire, est aujourd’hui la plus pertinente car elle permet la prise en compte du bassin de vie, la solidarité, la mutualisation des moyens et le cofinancement des projets.Les budgets culturels sont en effet en nette contraction ces dernières années aux niveaux régional (- 3,6 % entre 2013 et 2014) et départemental (- 1,2 % entre 2013 et 2014). Une tendance à la baisse qui devrait encore s’accentuer avec la réduc-tion des dotations. Et si les communes et leurs groupements restent les plus gros financeurs de la culture dans les territoires (73 % des dépenses en 2010), le bloc local, après une hausse de ses dépenses culturelles entre 2006 et 2010 due essentiellement à des transferts de compétence, connaît lui aussi un resserrement de ses investissements.

L’argent, le nerf de la guerrePour autant, nombre d’élus communau-taires demandent le maintien de la clause de compétence générale, à l’instar d’Olivier

Henno, vice-président de Lille Métropole : « J’y suis attaché du point de vue des struc-tures culturelles, pour assurer leur péren-nité grâce au pluralisme du financement, et du point de vue des collectivités territo-riales, dont aucune ne doit être interdite d’intervention dans le champ culturel. »

Antoine-Laurent Figuière, chef du département de l’Action territoriale au ministère de la Culture, identifie cependant un nouvel enjeu au niveau local : la différenciation de la

politique culturelle en fonction de la situa-tion sociale et pécuniaire des collectivités. On en revient au nerf de la guerre, l’argent.

Les élus en charge de la culture avouent devoir « se battre ». Et Olivier Bianchi d’exposer sa stratégie : « Il faut se faire des alliés pour forcer l’entrée de la culture dans les autres projets de l’intercommunalité. »Et pourquoi pas des financements privés ? « Certes, mais le mécénat doit être un partenariat gagnant-gagnant », a souli-gné Frédéric Motte, président du Medef Nord-Pas-de-Calais. Déborah Münzer, vice-présidente de la Fédération nationale des collectivités territoriales pour la culture (FNCC), ouvre enfin une autre piste, celle du financement participatif qui permet de lever des fonds pour des projets précis.

Marilyn Deret

Le musée Soulages a été la locomotive du tourisme aveyronnais pour l’année 2014.© Lydie Lecarpentier / REA

Il faut forcer l’entrée de la culture dans les autres projets de l’intercommunalité 

Tourisme : être beau, être vrai et tenir ses promessesLevier de développement local, le tourisme connaît un essor dans les territoires ruraux où il concentre aujourd’hui 33 % des nuitées en France, mais seulement 20 % de la consommation touristique. Comment bâtir une stratégie de destination touristique durable et porteuse de richesses pour le territoire ? Éléments de réponse.

A ux collectivités qui se lancent dans une stratégie de destination touris-tique, François Perroy, directeur

de l’agence Emotio Tourisme, conseille : « La destination doit être en phase avec ce qui fait votre territoire et aussi éloi-gnée que possible de ce qui caractérise vos concurrents. » Ce travail de positionnement commence par la détermination des atouts du territoire – qui peuvent être modestes (une ancienne usine, un lac, des produits locaux, un festival…) –, l’identification des cibles visées et, partant de là, le choix de l’échelle la plus pertinente pour « porter » la destination. Celle-ci est le plus souvent intercommunale, voire intercommunau-taire, du fait de l’envergure, de la force et de la visibilité qu’elle apporte.

L’heure des parisLa construction de la destination touris-tique se poursuit par la valorisation des attraits du territoire. C’est l ’heure des paris… Dans le Pays de Saint-Brieuc par exemple, on a misé sur la randonnée, la gastronomie et le cheval, et opté pour les labels et les certifications. Dans les Hautes Vosges d’Alsace en revanche, le choix a été fait de s’en affranchir pour jouer la carte de la nature et du pittoresque, avec des aménagements simples et peu coûteux. Dans les deux cas, ça marche !Mais avant, il a fallu se faire connaître… Ce rôle de promotion incombe notamment aux offices de tourisme, dont « 60 % sont déjà intercommunaux ou intercommu-nautaires », indique Jean Burtin, président

de la Fédération des offices de tourisme de France. Leur communication doit aujourd’hui s’adapter aux nouvelles pra-tiques et attentes des touristes. Pour les faire venir, il est intéressant de leur délivrer, en mobilité (sur smartphones et tablettes), une information non pas exhaustive mais essentielle et séduisante ; et, une fois sur place, des contenus choisis leur proposant des activités en fonction de leurs centres d’intérêt et de la météo (l’« internet de séjour »). Autrement dit, les destinations touristiques doivent aller au devant de leurs visiteurs, mais aussi associer les habitants, dont le rôle prescripteur peut contribuer à combler le fossé entre nuitées et consommation.

MD

Un dossier avait été consacré au tourisme dans Intercommunalités n° 191 (août 2014). Il est consultable sur www.adcf.org.

Le numérique en renfort L a Fédération nationale des offices de tourisme travaille au déploiement d’animateurs numé-riques du territoire (« chargés de projet e-tourisme ») pour aider les professionnels à améliorer leur présence sur le web, et à la mise en place de l’ « e-mobilité », une aide à l’accueil du touriste chez le prestataire (présentoir numé-rique, wifi…). Le site tourisme.fr s’apprête à ouvrir une plateforme qui donnera un accès direct aux hébergeurs français. Et une page « J’aime la France » a été créée sur Facebook cet été, avec déjà plus de 50 000 fans !

« L’intercommunalité donne la possibilité de penser la culture à tous les échelons. »

Olivier Bianchi,président de Clermont Communauté

« Avec le futur projet de loi, la culture deviendrait une clause de compétence partagée. »

Antoine-Laurent Figuière,chef du département de l’Action

territoriale, ministère de la Culture

« Le mécénat doit être vécu comme un projet d’entreprise, fédérateur en interne. »

Frédéric Motte, président du Medef Nord-Pas-de-Calais

Ils l’ont dit...

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9DOSSIER

Réforme territoriale : garder le capLa 25e Convention de l’intercommunalité ne pouvait faire l’économie d’un grand débat sur les réformes territoriales en cours. Au centre des discussions : la nouvelle architecture des pouvoirs locaux et son examen parlementaire.

« Le big bang qui arrive s’accompagne d’un tour de vis sans précédent sur les collectivités. Ce que cela va susciter dans nos territoires n’est pas toujours bien mesuré. »

Édouard Philippe, président de la CODAH

« Je ne suis pas hostile, si demain le conseil départemental doit exister dans certains territoires, à ce que la circonscription d’élection suive le périmètre des intercommunalités. »

Claudy Lebreton, président de l’ADF

« Sur nos territoires ruraux, la contrainte est obligatoire pour dépasser un possible immobilisme. Le seuil va nous imposer de réfléchir. »

Anne Blanc, présidente de la CC du Naucellois

« Il faut être clair sur ce qu’on veut comme mode d’élection de l’assemblée délibérante des communautés, car là est la limite constitutionnelle. »

René Vandierendonck, sénateur du Nord

« Il y a un sujet financier. DGF territorialisée, charges de centralité : il faut se mettre d’ores et déjà en recherche de dispositifs. »

Estelle Grelier, députée de Seine-Maritime

« Comme vous le savez, certaines intercommunalités ont encore une taille trop réduite. Elle ne leur permet pas de répondre à l’ensemble des attentes, d’exploiter toutes les possibilités de mutualisation. (…) C’est pourquoi j’ai fixé pour objectif que les intercommunalités atteignent 20 000 habitants, en se fondant sur les bassins de vie. Je sais que certains attendent le vote de la loi avant de bouger. C’est une erreur. La direction est claire, il faudra engager de nouveaux rapprochements. (…) »

Manuel Valls, Premier ministre

Ils l’ont dit...

A lors qu’est examiné au Parlement le projet de loi modifiant la carte régio-nale, et à la veille de l’examen du texte

portant nouvelle organisation territoriale de la République, les sujets institutionnels ont largement investi les plénières, forums et ateliers de la Convention de l’AdCF. Les débats d’ouverture avaient notamment vocation à revenir sur « l’impossible statu quo ». Si elles sont loin de faire l’unanimité et restent encore à approfondir, des dynamiques s’amorcent dans les territoires : renforcement du couple région-intercommunalités, département aux compétences réduites, ébauche de restructu-ration des périmètres communaux avec les communes nouvelles, innovation territoriale dans les DOM avec l’assemblée unique…

Réforme : pour aller où ?Pour autant, l’absence de cap clair et de choix assumés a fait l’objet de vives critiques. « Imprécision considérable et absence de réflexion sur l’endroit où l’on veut arriver » pour Édouard Philippe, président de la Communauté de l’agglomération havraise (CODAH) : l’impression d’orientations floues et contradictoires persiste. Pour les parlemen-taires Estelle Grelier et Olivier Dussopt, au contraire, la voie est tracée : « Après avoir renforcé les métropoles avec la loi Maptam, on renforce ce couple région-intercommunali-tés pour lequel nous avons toujours plaidé », commente la députée de Seine-Maritime. « Un couple crédible ? » demande l’anima-teur de la table ronde Michel Feltin aux élus présents. « Je ne pense pas que nous serons en rivalité avec la région, lui répond Alain Bernard, 1er vice-président à la CU de Lille. La Région a besoin de la métropole et vice-versa. » Un avis partagé par Édouard Philippe,

qui cite à titre d’exemple le dossier de l’éolien off-shore géré en commun par la CODAH et la région malgré leurs divergences politiques.

Avenir du départementAutre enjeu de la réforme territoriale : l’ave-nir du département. Si 51 % des présidents de communauté se déclarent favorables à la disparition du conseil départemental (source : enquête AdCF), la question de la répartition des compétences assurées par cette collectivité reste entière. La majorité des communautés s’estiment ainsi inaptes à exercer la compétence départementale « action sociale » en raison de son coût et de sa technicité. Autre dossier sensible : celui du soutien à l’ingénierie pour les territoires ruraux. Une raison qui ne justifierait pas tou-tefois, pour Anne Blanc, présidente de la CC du Naucellois, le maintien du département sous sa forme actuelle : « Il y a des choses que l’on peut mettre en place sur les territoires

ruraux : arrêtons de nous stigmatiser à nouveau en créant une exception de plus. » Le maintien du conseil départemental en milieu rural ou le remplacement par une fédération d’intercommunalités nécessitent tous deux un travail juridique important, souligne Claudy Lebreton, président de l’Assemblée des départements de France. La première option devra être définie dans le droit, quand la seconde se heurte aujourd’hui à une menace d’inconstitutionnalité.

Seuil à 20 000 habitantsLe minimum de 20 000 habitants envisagé par le projet de loi NOTR aura également figuré parmi les sujets de préoccupation majeurs exprimés par les élus à l’occasion de la Convention de Lille. Si certains le redoutent, d’autres le perçoivent comme un levier nécessaire à l’approfondissement d’une carte intercommunale certes achevée, mais parfois insatisfaisante ou trop statique. Une opportunité, mais qui devra être assouplie par des dérogations. Olivier Dussopt, rap-porteur du projet de loi NOTR à l’Assem-blée, a pu rassurer les inquiets : « Le texte dit déjà que des dérogations sont possibles. À nous de les préciser (…) afin de garder en tête les 20 000 habitants, mais de considérer un objectif bassin d’emploi et coopérations assurées et assumées entre région et inter-communalités. » Mais comme l’ont rappelé nombre d’élus dont Anne Blanc, cette nou-velle évolution des périmètres restera tou-tefois incomplète sans une réflexion sur le périmètre des communes. AP

35 %

28 %

17 %

16 %

4 %

Au maintien de cette collectivité mais autour de compétences réduites

Autre

Au maintien de cette collectivitéavec ses compétences actuelles

À une suppression pure etsimple de cette collectivité

L’évolution du conseil départemental envisagée par le gouvernement à l’horizon 2020 devrait tendre, à votre sens :

À la substitution à l’actuelle collectivité d’une « fédération des intercommunalités »

Les demandes de Charles-Éric Lemaignen au Premier ministrePour la première fois, la Convention de l’inter-communalité accueillait le Premier ministre. Le nouveau président de l’AdCF s’est fait le porte-parole des élus communautaires présents en interpellant le ministre sur trois points.Première urgence : connaître les règles. « Il faut stabiliser le fonctionnement de nos conseils communautaires.  La  décision  du  conseil constitutionnel du 20 juin nous inquiète, et il est important qu’une loi soit votée le plus vite possible », insiste Charles-Éric Lemaignen. Sta-biliser les conseils, mais également les règles sur les périmètres : « Il est fondamental que le seuil de 20 000 habitants et ses ajustements 

soient définis rapidement afin d’éviter  le blocage de nos projets de territoire, schémas de mutualisation et autres décisions impéra-tives pour l’avenir de nos communautés. »Autre demande formulée par le président de l’AdCF : garantir dans le droit la co-élaboration des schémas régionaux, appelés à devenir prescriptifs dans le projet de loi NOTR. Une orientation justifiée selon le président de l’AdCF, mais qui rend impérative la coopération entre les régions et les communautés dans leur ensemble, pas uniquement les métropoles.« Le troisième point, c’est la question finan-cière. Nous sommes tous conscients que les 

intercommunalités ne peuvent pas s’exonérer d’une participation à la réduction des déficits publics. (…) Mais nous craignons pour nos capacités d’investissement. » Le bloc local, par sa situation de « bout de chaîne », subira non seulement les réductions de dotations, mais également les diminutions de moyens des agences et la baisse des subventions des collectivités supra-locales que sont le dépar-tement et la région. Et Charles-Éric Lemaig-nen de rappeler : « Nous avons demandé une conférence de l’investissement public afin de stabiliser nos investissements, indispensables pour notre pays. »

Les débats de Lille ont confirmé les priorités des élus : gouvernance, périmètres et finances.

Source : enquête AdCF, septembre 2014

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10 DOSSIER

Vers de nouvelles frontières intercommunalesDeux injonctions sont portées par la réforme territoriale en direction des intercommunalités : extension des périmètres et montée en compétences. Mais comment renforcer l’intercommunalité dans une situation de constante instabilité ?

Fracture territoriale : les intercommunalités au service de la solidaritéLes territoires ruraux se révèlent particulièrement sensibles aux conséquences de la crise économique. Fragilisés, ils s’inquiètent aujourd’hui des réformes territoriales, des repositionnements de l’État, de l’évolution des conseils départementaux ou encore de la baisse des dotations. Ces mouvements sont-ils compatibles avec l’affirmation du principe « d’égalité des territoires » porté par le gouvernement ?

P remier constat dressé par les élus réunis lors du forum Développement rural : il n’existe pas une ruralité mais

des ruralités, allant des zones périurbaines sous l’influence d’une grande ville aux zones dites « hyper-rurales » principale-ment situées dans la « diagonale aride », en passant par des zones agricoles et indus-trielles en mutation. Des territoires dont

les enjeux tendent néanmoins à converger. Laurence Girard, directrice des stratégies territoriales au Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), en tire pour l’État un objectif : « Il ne s’agit pas de pointer les inégalités, mais plutôt d’appor-ter un traitement différencié des territoires de la part de l’État, et ce quels que soient les contours et la taille des EPCI. »

Les intercommunalités jouent en effet un rôle décisif dans des territoires où, plus qu’ailleurs, les moyens sont rares. Une situation qui n’ira pas en s’améliorant du fait de la réduction des dotations de l’État. La raréfaction des moyens pourrait tou-tefois imposer un mouvement au sein de structures parfois jugées statiques. Ainsi, Jean-Yves de Chaisemartin, président de la CC Paimpol-Goëlo, explique que « depuis 30 ans, nous sommes dans la non-décision, la demi-mesure. L’État va faire avancer les choses en nous prenant au porte-monnaie, il est grand temps qu’on avance ! »

Vers des réorganisations de l’ingénierie…La ressource en ingénierie se révèle déter-minante pour les petites communes et communautés rurales. Le montage de leurs projets en dépend d’autant que les dossiers se complexifient. Ce besoin d’ingénierie est, selon une enquête AdCF-INET menée auprès de 220 com-munautés, servi par des acteurs variés aux premiers rangs desquels figurent les com-munautés elles-mêmes, les départements et les pays. Les réformes territoriales et les économies à réaliser ne seront pas sans impact sur cette ingénierie et des réorganisations sont pressenties.

… et des servicesAutre préoccupation liée aux réformes : l’accès aux services. La notion de proxi-mité est ainsi évoquée lorsque le débat s’engage sur le projet de retenir le seuil de 20 000 habitants minimum pour consti-tuer une communauté. L’élargissement de périmètre qui en résulterait dans des territoires peu denses invite à repenser l’organisation de services aux administrés voire à s’interroger sur leur pertinence. Pour d’autres territoires à proximité de grands pôles urbains, la question d’intégrer une vaste communauté ou de se tourner vers des communautés voisines en lisière de l’agglomération aura des conséquences en termes de niveaux et de types de services proposés.Parmi les pistes avancées pour conserver ou étendre des services : la mutualisation, ou encore la mise en place de pôles locaux regroupant en un même lieu des services de plusieurs collectivités et entités. Alain Cottalorda, président du conseil général de l’Isère, a pu témoigner de l’efficacité de ces pôles : « Dans notre département, six ans après la mise en place des maisons départementales des territoires, nous avons déjà économisé 3 milliards d’euros. »

Bahiya El Bouazzati, Océane Rives, Seydou Sall

L’architecture territoriale walloneLa présentation de la structure des pouvoirs locaux belges par Louise-Marie Bataille, secré-taire générale de l’Union des villes et com-munes de Wallonie, a enrichi l’atelier par un point de vue transfrontalier. « Les niveaux fon-damentaux en Belgique sont la commune et la région », explique Louise-Marie Bataille. Des communes qui, selon elle, tirent leur force d’un grand mouvement de fusions organisé en 1977 et qui a vu le nombre de communes passer de 2 359 à environ 600, soit un rapport de 1 pour 4. Les communes belges comptent aujourd’hui en moyenne 13 650 habitants.

L’existence de ces deux collectivités n’empêche pas la conduite de projets à d’autres échelles. Ainsi, malgré l’augmentation de leur taille, les communes ne correspondent pas encore à la réalité des bassins de vie. Depuis 1921, le territoire est donc structuré en « intercom-munales », équivalents belges des syndicats français. Ces intercommunales sont des éche-lons de mutualisation de services en réseau, déchets, développement économique (gestion de parcs d’activités) et hôpitaux. Elles peuvent être purement publiques ou mixtes. « Dans les faits, ces intercommunales ne sont pas loin de porter un projet de territoire, analyse Louise-Marie Bataille. Mais se pose pour cela le problème de leur gouvernance. »

Les communautés rurales pourront-elles continuer à s’élargir sans des regroupements des plus petites communes ?

L’ intercommunalité en recom-position : jamais slogan n’aura été plus vrai. Entre extensions

de périmètres, enjeux de gouvernance et accroissement du niveau d’intégra-tion des communautés, les évolutions contemporaines du cadre intercommunal obligent les équipes à une adaptation constante. D’où une tension, justement sou-lignée par Frédéric Sanchez, président de la métropole Rouen Normandie, entre « rythme rapide des réformes et temps d’adaptation nécessaire des collectivités ».

Périmètres mouvantsParmi les défis qui s’offrent aux com-munautés depuis plusieurs années, et en particulier depuis 2013 : celui des extensions de périmètres. Un défi vécu par Gérard Hamel, président de l’Agglo du Pays de Dreux (communauté de 78 communes créée en 2014 à l’issue de la fusion de six communautés et d’une commune), qui a pu témoigner sur les conditions de réussite d’un tel projet. Alors qu’un seuil minimal à 20 000 habi-tants se profile à l’horizon et inquiète nombre d’élus, le forum a également

permis un débat sur la notion de bassin de vie. Frédéric Sanchez a rappelé la définition donnée par l’Insee, com-plétée par Pierre Le Bodo, président de Vannes Agglo, pour qui « le bassin de

vie doit correspondre à des réalités de fonctionnement en matière d’économie, d’emploi, d’enseignement, de santé, de sécurité. (…) Il est difficile de copier-coller les règles d’une communauté à l’autre. »

Commune nouvelle : la solution ?Face aux extensions de périmètres, la commune nouvelle serait-elle la panacée ? Pas forcément, répondent les élus : si la structuration en commune nouvelle des cinq communes qui com-posent aujourd’hui Baugé-en-Anjou a été facteur de développement et géné-rateur de ressources sur le territoire, elle semble moins évidente dans la communauté de Vannes, où les com-munes sont plus grosses. De la même

façon, Philippe Chalopin se dit plutôt réfractaire à une commune nouvelle à l’échelle de son intercommunalité, dans un souci de garantir la représentation de chaque commune. Le président de la

CC du Canton de Baugé et maire de la commune nouvelle de Baugé-en-Anjou préfère ainsi favoriser l’émergence d’autres communes nou-

velles sur le territoire intercommunal.Il semble néanmoins acquis qu’une réflexion sur le périmètre et les com-pétences des communautés ne peut être menée sans un travail sur les périmètres des communes elles-mêmes. Jacques Chabot (CC des 4B Sud-Charente), sur un ton volontairement provoca-teur, se demande ainsi « ce que veut dire "proximité" dans des très petites communes qui n’ont presque pas de compétences ni de moyens ». À la clef de cette réflexion, la remise en cause d’une idée reçue, soulignée par Frédéric Sanchez : « On présente souvent l’in-terco comme faisant des projets et la commune comme responsable des missions de proximité. La réalité, nous le savons tous, est bien plus complexe que cela. » AP

Les évolutions contemporaines du cadre intercommunal obligent les équipes à une adaptation constante

www.adcf.org • N° 194 • NOVEMBRE 2014

11DOSSIER

PACTES FINANCIERS ET FISCAUX

Une feuille de route financière pour le nouveau mandatSi les pactes financiers et fiscaux sont amenés à se généraliser au sein des communautés, peu d’entre elles en ont déjà adoptés. L’atelier « finances » de la Convention de Lille avait pour ambition d’identifier les freins et de proposer une méthode à la réalisation de ces documents.

S eules 14 % des communautés disposent d’un pacte financier et fiscal et une part similaire envisage

de le réaliser au cours du mandat 2014-2020 ; 84 % des accords financiers existant entre communes et communauté ne sont pas rassemblés dans un document global. Ces chiffres issus d’une enquête conduite par l’AdCF à l’automne 2013 reflètent la persistance d’une certaine réserve des intercommunalités à se saisir de cet outil. Sujet sensible, méthodologie complexe ou encore règle de majorité contraignante constituent autant d’obstacles dont elles font état.Pour autant, dans le contexte budgétaire actuel, les objectifs visés par le pacte financier et fiscal semblent d’autant plus centraux : mise en œuvre du projet de territoire, correction des écarts de richesse entre communes d’une même intercommunalité, soutien de la capa-cité d’investissement des communes et de la communauté, compensation des charges de centralité, optimisation du levier fiscal…

Procéder avec méthode Christophe Michelet, consultant, a pu notamment détailler devant les congres-sistes une méthode suivant quatre étapes :

déterminer les objectifs et le contenu du pacte afin de lui donner de la légitimité ; réaliser un diagnostic financier à l’échelle du territoire, afin d’acquérir une bonne connaissance des ressources dont dis-posent les communes et lever les idées reçues sur la situation financière des com-munes voisines ; associer en amont élus et services municipaux pour garantir le

succès de la démarche ; définir, enfin, l’in-térêt communautaire et les compétences qui vont être attribuées à l’intercommu-nalité et aux communes. Reste, aux élus, à se saisir de cet outil dont l’appréhension paraît certes délicate en cette période de tensions, mais indispensable.

Bahiya el Bouazzati, Océane Rives, Seydou Sall

Une étude AdCF sur les pactes financiers et fiscaux est en cours de publication. Consultez le dossier spécial paru dans Intercommunalités n° 187 (mars 2014) sur www.adcf.org.

Les pactes financiers et fiscaux devraient devenir une pièce maîtresse pour accompagner la mise en œuvre des projets de territoire.

PROJET DE TERRITOIRE

Une vision transversale de l’action communautairePrès des trois quarts des communautés sont en cours de réalisation d’un projet de territoire, ou le seront dans les prochains mois : c’est ce que révèle une enquête menée par l’AdCF auprès de présidents d’intercommunalité. Quelle méthode pour quels résultats ? Réponse dans l’atelier de la Convention consacré à l’élaboration de ces documents stratégiques.

M ieux maîtriser le devenir de ses communes dans un contexte de montée en compétence de

l’intercommunalité et d’incertitude budgétaire : voici les éléments qui, selon François Taulelle, professeur en géogra-phie et aménagement à l’université de Toulouse, déterminent le choix pour une intercommunalité d’élaborer un projet de communauté plus stratégique, voulu par les élus et décliné en actions. Et Christophe Bernard, secrétaire général de l’AdCF et animateur de cet atelier, d’ajou-ter : faire communauté « n’est pas sim-plement fédérer des moyens », mais bien « s’entendre sur un projet et se projeter avec l’ensemble des communes », voire avec les citoyens.

Impliquer les habitants, c’est bien ce qu’a souhaité réaliser la communauté d’agglo-mération Metz Métropole grâce à des sessions de brainstorming entre acteurs associatifs, entreprises, élus et agents com-munautaires autour de la question « Que veut dire Metz Métropole ? », stands lors de grands évènements et recueils d’avis citoyens. Ce fut également l’objectif de la démarche participative de Grenoble-Alpes Métropole, où pas moins de 300 citoyens ont composé un panel ayant participé à l’élaboration d’un document stratégique de long terme : « Projet 2020 ».

Benchmark, fiches projets…D’autres méthodes sont également utili-sées par les communautés. Grenoble-Alpes

Métropole s’est ainsi engagée dans un travail de benchmark de projets d’agglo-mération et de typologie de ces docu-ments. La communauté de communes du Pays de Mayenne a, quant à elle, opté pour un travail en interne mené en étroite coopération entre les élus des 19 com-munes et les agents communautaires. Le résultat de la démarche a pris la forme de fiches, construites et validées par un comité de pilotage et déclinées en projets d’investissement ou de fonctionnement.Quelle que soit toutefois la méthode utili-sée ou l’hétérogénéité des projets présen-tés, les intervenants ont tous fait état d’un gage essentiel de réussite : le portage poli-tique de la démarche du projet de territoire.

Jorge Bardarrago

Une étude AdCF consacrée aux projets de territoire sera publiée en cette fin d’année. Retrouvez les premiers résultats de ce travail dans le dossier d’Intercommunalités n° 193 (octobre 2014) sur www.adcf.org.

Alors que s’entame un nouveau mandat local, l’un des forums de la Convention était spécialement consacré aux nouveaux élus.

Durant la 25e Convention de l’AdCF, un forum spécifique a été dédié aux nouveaux élus communautaires, avec pour objectif de leur présenter les grands enjeux du mandat et de répondre à leurs questions. Les intervenants avaient pour délicate mission de débattre sur le sens à donner à l’action publique locale, tout en infor-mant les élus présents sur leurs obliga-tions réglementaires. Jo Spiegel, secrétaire national adjoint de l’AdCF, a pu rappeler les valeurs de l’intercommunalité : libre pouvoir d’agir, coopération, subsidiarité, équité et solidarité, et insister sur l’impor-tance d’une reconnaissance démocratique toujours plus forte de la communauté.

Un panel d’élus de communautés auquel s’est joint Vincent Aubelle, consultant et professeur à l’université Paris-Est Marne-la-Vallée, qui a ensuite détaillé, par théma-tiques, les enjeux et grands rendez-vous du mandat : institutions, finances, ressources humaines, urbanisme, habitat, dévelop-pement économique, action sociale, poli-tiques environnementales... L’état d’esprit du forum s’est révélé partagé, à mi-chemin entre enthousiasme généré par l’engage-ment dans la vie publique d’un territoire et optimisme vis-à-vis de la montée en compétence et de la professionnalisation des intercommunalités, et pessimisme au vu des lourdes obligations et de la situa-tion financière contrainte : des questions ont ainsi pu porter sur le réalisme des politiques et projets à entreprendre, ainsi que sur les stratégies d’optimisation bud-gétaire (« la masse salariale est le premier poste de dépenses de la communauté : comment réduire nos coûts ? »). L’objectif du mandat, et toute sa difficulté, rési-dera sans doute dans la priorisation des objectifs. Comme l’a rappelé Corinne Casanova, vice-présidente de la commu-nauté d’agglomération du Lac du Bourget, « gouverner, être élu, c’est faire des choix, faire des priorités et certainement ne pas tout faire ».

Ce forum a pu mettre en valeur toute l’ambigüité du rôle de l’élu aujourd’hui, entre homme de terrain et technicien. L’énoncé des enjeux thématiques était contraint par l’écueil de la technicité des sujets et le risque souligné d’obligations règlementaires étouffantes. In fine, la problématique de ce nouveau mandat pourrait être ainsi résumée : comment être un acteur de son territoire, et non le simple exécutant de décisions prises ail-leurs ? Donner du sens à l’action publique locale : c’est un défi de taille qui est lancé aux nouveaux élus.

Aurore Boutoille et Gaëtan Murra

Donner du sens à l’action publique locale

NOVEMBRE 2014 • N° 194 • www.adcf.org

12 DOSSIER

Créer un service mutualisé d’instruction des autorisations d’urbanismeLa loi Alur met fin à l’instruction gratuite des autorisations d’urbanisme (ADS) par les services de l’État pour les communes appartenant à des communautés de plus de 10 000 habitants. Enjeux et conséquences d’une réforme qui renforce la responsabilité du bloc local sur les questions d’urbanisme.

D ans les mois qui viennent, consé-quence directe des dispositions de la loi Alur en matière d’ADS, près

de 400 créations de services mutualisés d’instruction du droit des sols sont atten-dues. Ces services vont fonctionner sur la base de conventions entre la commune et la communauté. D’après l’étude AdCF/AMF, dans 77 % des cas, celles-ci devraient être identiques pour toutes les communes d’un EPCI. Mais elles peuvent aussi prévoir des dispositions spécifiques adaptées à la

situation des communes et aux demandes particulières des maires. L’important est qu’elles déterminent toujours le « qui fait quoi » et définissent les missions confiées au service instructeur mutualisé. À noter qu’il ne s’agit en aucun cas d’un transfert de compétence, mais seulement d’une mutua-lisation de moyens. Le maire conserve le pouvoir de police de délivrer les permis de construire, qu’il peut déléguer temporai-rement au président de la communauté. La constitution d’un service mutualisé est

également possible entre com-munes ou à l’échelon intercom-munautaire (syndicat porteur de Scot, PETR, etc.). Si la création d’un tel service ne présente pas de difficultés notables, « la réforme arrive très vite puisqu’elle sera effec-tive le 1er juillet 2015 et les ins-tructeurs des ADS sont rares », prévient Corinne Casanova, vice-présidente de la commu-nauté d’agglomération du Lac du Bourget. Les personnels compétents se trouvent essen-tiellement dans les services des directions départementales des

territoires (DDT) de la filière ADS. À la fin de l’été, seulement 15 % avaient été recrutés par les collectivités locales. Le CNFPT a mis en place un programme pour former des instructeurs, mais le temps presse.

Services mutualisés, conventions à la carte« Cette réforme est en cohérence avec la poli-tique de l’État de responsabiliser les collecti-vités locales sur l’aménagement du territoire, c’est une opportunité à saisir pour traiter l’urbanisme à l’échelon intercommunal et une incitation à l’élaboration de PLUI », poursuit Corinne Casanova. À ce jour, près d’un quart des communautés disposent d’un service mutualisé d’instruction des ADS. Parmi elles figurent la communauté de communes de la Lomagne Gersoise, qui compte 43 communes et 20 258 habitants. « Nous considérons l’urbanisme comme un outil au service de notre projet de ter-ritoire », déclare son président Jean-Louis Castell. Son service ADS de six personnes dont deux instructeurs fournit gratuitement ses prestations aux communes dans le cadre de conventions différenciées adaptées à leurs besoins. L’accueil des porteurs de projet a lieu en mairie et la sécurisation juridique

des actes a fait l’objet d’un marché à bons de commande avec un cabinet d’avocats. Le coût annuel pour la communauté est de 160 000 euros ; les délais d’instruction ont été réduits à 30 jours pour les maisons individuelles et à 59 pour les copropriétés. Changement d’échelle à Metz Métropole où le service mutualisé œuvre pour 235 000 habitants répartis sur 44 communes. « Les prestations de services se font sur la base d’une convention à la carte que les communes peuvent moduler comme elles l’entendent, explique Régis Brousse, direc-teur du pôle Gestion du droit des sols. Mais dans les faits, c’est la convention type, a maxima, qui a été retenue par la majorité. » Pour l’instant les prestations sont gratuites, mais une réflexion a été engagée sur une éventuelle facturation. Le service fonctionne sur un budget annuel de 900 000 euros et compte 21 collaborateurs dont huit instruc-teurs. Il traite 6 500 dossiers par an sécu-risés par deux juristes qui gèrent aussi les contentieux. Dernier point à souligner, il a fallu neuf mois à l’EPCI de la Lomagne Gersoise pour créer son service ADS, il en reste moins de huit avant l’entrée en vigueur de la réforme.

Victor Rainaldi

Retrouvez l’étude Instruction des autorisations d’urbanisme sur www.adcf.org, rubrique Publications / Études.

Réussir la mutualisation : l’outil GPEECLevier d’optimisation et de rationalisation du fonctionnement du bloc local, la mutualisation des services devrait s’étendre, notamment sous l’effet de la loi de réforme des collectivités territoriales qui prévoit l’élaboration de schémas de mutualisation d’ici à 2015. Plus que jamais, les collectivités gagneront à l’accompagner de mesures de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC).

Durant l’atelier GPEEC de la Convention de l’AdCF, deux questions ont été posées aux élus présents :

60 %30 %

5 % 5 %

Nous définissonsles orientations

de mutualisation

Nous attendons de connaîtrele nouveau SDCI

Le schéma est adopté

Où en êtes-vous dans la réalisationdu schéma de mutualisation ?

Nous réalisonsl’état des lieux

90 %

10 %

Avez-vous mis en place un dispositif de GPEEC ?

Oui

Non

Retrait de l’État : une chance de parler d’urbanisme entre communes et communauté ?

L a mise en place de la mutualisation des services au sein du bloc local pro-gresse nettement : selon une enquête

AdCF/ADGCF/Mairie-conseils conduite auprès de 239 communautés, 75 % des com-munautés déclarent avoir mutualisé tout ou partie de leurs services fonctionnels avec au moins une de leurs communes membres. La mise en chantier des schémas de mutualisation devrait les conduire à réf léchir à ce qu’elles veulent faire en termes de compétences, d’organisation et d’effectifs mis en commun. À ce titre, ne pas mettre en place une GPEEC serait « une faute professionnelle » pour Pierre-Jean Joyeux, directeur général des services du centre de gestion des Côtes-d’Armor. Gestion anticipative et préventive des res-sources humaines, la GPEEC permet de devancer l’avenir des services en projetant l’évolution des missions et des compé-tences nécessaires à leur exercice. Cet outil précis dépend cependant d’une action collective qui réunit élus, DRH, agents et syndicats, et dont la mise en œuvre se fait dans la durée.

La mutualisation comme ressourceOrganigramme commun, mutualisation totale des services entre communauté

et ville centre avec une direction géné-rale unique : la mutualisation, Lamballe Communauté connaît. Depuis de nom-breuses années, les communes collaborent et se partagent les emplois. Cette démarche a amené la communauté à travailler sur un schéma de mutualisation, porté tant du côté des élus communautaires que des secrétaires de mairie. Une liaison élus/agents communaux essentielle pour Guy Deléon, DGS de la communauté.

Contrairement à Lamballe, la Communauté de l’agglomération havraise a décidé de ne pas mutualiser la direction générale. Dès sa création, les élus ont réuni essentiellement des services fonctionnels, à l’exception des ressources humaines et des finances. Aujourd’hui, le schéma de mutualisation est en cours de rédaction. Parmi les prin-cipaux enjeux auxquels il doit répondre figurent les finances (la communauté anticipe de très importantes baisses de dotations) ainsi qu’une problématique juridique (la mutualisation est ascendante).

« Moderniser la fonction RH »Afin de mettre en place sa démarche de GPEEC, la ville du Havre a d’abord défini ses objectifs, puis s’est organisée autour d’eux afin de déployer sa méthode de gestion, tout en veillant à associer étroitement les agents : un gage de valorisation de ces derniers et de sécurisation de la réalisation de la démarche, selon Bertrand Sert, directeur général adjoint de la ville du Havre, qui ajoute : « Une démarche

GPEEC, c’est moderniser la fonction RH, sécuriser les parcours, professionnaliser le recrutement. »Pour le centre de gestion des Côtes-d’Amor, la GPEEC est

un outil indispensable à la mutualisation. Impliquer des élus dans ce processus assez technique peut se révéler difficile ; pour autant, l ’élu doit être placé à la tête du projet car il s’agit d’une démarche stra-tégique qui engage des politiques RH à proprement parler. Le facteur humain est la clé de toute organisation humaine, les ressources humaines sont au cœur du fonctionnement de toutes les collectivités territoriales.

Aurore Boutoille et Gaëtan Murra

L’élu doit porter la GPEEC, car cette démarche engage de véritables politiques RH

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13DOSSIER

Sanctuariser l’investissement public localDevant les menaces que fait peser la baisse des dotations de l’État sur l’investissement public local et les graves répercussions qu’elle aura sur l’activité économique et l’emploi, les élus locaux font face. Plusieurs solutions ont été envisagées à l’occasion de la dernière Convention.

La tension était palpable parmi les participants au forum Finances de l’édition 2014 de la Convention

de l’AdCF. Les 12,5 milliards d’euros de réduction de la dotation globale de fonctionnement (DGF) sur quatre ans ont du mal à passer pour de multiples raisons. Le déficit des collectivités locales, uniquement dû aux investissements, n’est que de 0,5 % quand celui de l’État, utilisé aussi pour financer son fonctionnement, atteint les 4 %. Pour mémoire, les collectivités portent à elles seules 70 % de l’investis-sement public… L’interrogation des élus locaux sur l’équité de l’effort paraît donc bien légitime. Mais ils s’interrogent aussi sur le sempiternel reproche qui leur est fait d’augmenter inconsidérément leurs dépenses. Pourtant, que de charges leur a-t-on transférées : nouveaux rythmes scolaires, instruction des autorisations

d’urbanisme, rénovation énergétique pour ne citer que les plus récentes. À cela s’ajoute l’inflation des normes qui n’a toujours pas été stoppée à ce jour. Comme l’a souligné

Paul Martinez, président de la communauté d’agglomération de Mantes-en-Yvelines : « Il y a de la schizophrénie à nous imposer des normes coûteuses au moment où l’on réduit nos dotations. »

Un effort trop importantCette accumulation de contraintes impacte l’épargne brute des collectivités et réduit mécaniquement leur capacité d’investis-sement, source d’emplois et de recettes fiscales futures. « Environ 80 % de nos marchés sont pris par les entreprises locales et la baisse de l’investissement va se révéler toxique pour l’activité économique  », alerte Christophe Ferrari, président de Grenoble-Alpes Métropole. Aussitôt relayé par Sébastien Miossec, président de la communauté de communes du Pays de Quimperlé, qui estime à 25 millions d’euros la perte de recettes pour sa communauté sur les six prochaines années. Christine Pirès-Beaune, députée du Puy-de-Dôme, a tenté de rassurer en déclarant que « les parlementaires déposent des amendements pour soutenir l’investissement ». Pas sûr que ses propos aient fait baisser le niveau d’anxiété des élus, qui sont pourtant unanimes à reconnaître que les collectivités locales doivent prendre leur part dans l’effort de redressement des comptes publics. Mais comme le souligne Christophe Ferrari en citant l’alchimiste Paracelse : « Ce n’est pas le poison qui crée le danger, mais la dose. » Autrement dit, 12,5 milliards d’euros sur quatre ans, c’est trop.

Épargner les investissementsAlors, déprimés les élus locaux ? Certes non, mais plutôt fâchés. Et surtout prêts à prendre le taureau par les cornes, comme l’ont montré les nombreux remèdes évoqués

pour préserver l’investissement. Emmanuel Couet, président de Rennes Métropole, a exposé les mesures prises pour le sanctua-riser, notamment sur les grands projets

qui contribuent à l’attractivité du territoire comme la deuxième ligne de métro en cours de construction. « La baisse des dotations de l’État pousse spontanément à reporter les

investissements, mais nous avons essayé de raisonner différemment en agissant sur nos dépenses de fonctionnement. » La communauté s’est interrogée sur les dispositifs et politiques qu’elle pourrait abandonner, sur les doublons à éliminer pour réduire ses charges de personnels en ne remplaçant pas systématiquement tous les départs à la retraite et en réduisant le nombre de postes. Elle a également engagé des mutualisations entre la ville centre et l’EPCI, notamment sur les projets.

Optimiser les dépensesLa constitution de communes nouvelles a été citée par de nombreux élus comme un moyen de rationaliser les dépenses et soutenir l ’investissement. Christine Pirès-Beaune a déposé un projet de loi identique à la proposition de l’AMF afin de rendre le dispositif créé par la loi RCT du 16 décembre 2010 plus incitatif. Paul Martinez a mentionné les partenariats publics-privés comme étant adaptés aux sujets énergétiques, à condition

de bien les encadrer et de leur fixer des objectifs. Souvent évoqués, les schémas de mutualisation sont encore peu avancés dans les communautés : moins d’un quart d’entre elles se seraient déjà engagées dans la démarche. Elles doivent pourtant s’en doter au plus tard en 2015. Certes, ces schémas ne produisent que rarement des effets à court terme, mais sur la durée, les communes, les communautés et les citoyens peuvent en tirer de substantiels

bénéfices. De même, les pactes fiscaux et financiers sont un bon moyen de préserver l’investissement. Christophe Ferrari a appelé à « une cla-rification rapide des compétences entre les différents échelons territoriaux afin de savoir qui fait quoi pour préparer les années qui viennent ». Il a souligné que « les zones de flou entre collectivités qui exercent les mêmes compétences sont très coûteuses ». La diversité des mesures prises ou envi-sagées pour préserver l’investissement démontre qu’il n’y a pas de solution miracle, mais un ensemble de dispositifs qui, lorsqu’ils sont coordonnés, peuvent compenser la réduction des dotations. À entendre les messages d’alerte des représen-tants du BTP et du bâtiment présents lors du forum, la mise en place de telles mesures est urgente sous peine de voir disparaitre des dizaines de milliers d’emplois.

Victor Rainaldi

Ce n’est pas le poison qui crée le danger, c’est la dose

La diversité des mesures prises ou envisagées démontre qu’il n’y a pas de solution miracle

c’est l’effort demandé au seul bloc communal sur les trois prochaines années, dont 1,86 milliard pour les intercommunalités.

Forum Finances 2014 : entre inquiétudes face à la baisse des dotations et remèdes pour préserver l’investissement.

des communautés pensent se limiter aux dépenses liées à l’entretien.

Source : enquête AdCF-CDC

30 %

« Il n’y a pas de solution miracle. Nous réfléchissons dans le cadre du PPI aux mutualisations possibles et aux efforts à faire sur le fonctionnement. »

Sébastien Miossec,président de la CC du Pays de Quimperlé

« La question énergétique est déterminante, tant pour nos charges de fonctionnement que pour nos finances publiques. »

Emmanuel Couet,président de Rennes Métropole

« La baisse des investissements aura un terrible effet boomerang à l’échelle nationale. »

Laurent Petit, président de la CC du Haut-Jura

« Je crois beaucoup à la mutualisation et aux communes nouvelles. Au moment où la taille des EPCI grandit, il faut que la taille des communes évolue elle aussi. »

Christine Pirès-Beaune, députée du Puy-de-Dôme

« Nous sommes favorables à la création d’un Conseil national des infrastructures pour donner aux élus les informations sur les investissements prioritaires à réaliser. »

Jean-Louis Marchand, vice-président à la Fédération nationale

des travaux publics

« Depuis 2008, notre secteur perd des emplois. Dans le Nord-Pas-de-Calais, 2 500 personnes sont privées de travail chaque année. »

Olivier Tommasini, président de la Fédération française

du bâtiment Nord-Pas-de-Calais

Ils l’ont dit...

70 %des communautés considèrent que la baisse des dotations aura pour effet un décalage dans le temps de leurs projets d’investissement.

6,27 milliards d’euros :

NOVEMBRE 2014 • N° 194 • www.adcf.org

FINANCES14

« Il faut passer à une organisation plus efficiente »

Le mandat 2014-2020 s’effectuera dans un contexte financier particulièrement ardu. Plus que jamais, les communautés seront invitées à faire des choix de politiques publiques, mais aussi de méthodes : outils collaboratifs (pactes financiers, PPI), indicateurs, cœfficient de mutualisation… Éléments d’analyse par Jean-Pierre Coblentz, consultant.

En quoi les approches collaboratives de type pactes financiers et fiscaux et programmes pluriannuels d’investis-sement constituent, dans le contexte actuel, de bons outils de gestion financière pour les communautés ?Le bloc communal doit faire face à une rupture dans son modèle de financement. Le pacte financier et fiscal (qui connait un développement limité) constitue un compromis sur le niveau et la répartition des ressources au sein du territoire entre l’EPCI et les communes. Il est une composante nécessaire mais insuffisante d’une démarche qui doit viser à une allocation optimale des ressources. Celle-ci doit passer par une organisation plus efficiente dont la mutualisation n’est qu’un aspect, et par une réflexion aboutie sur les prio-rités d’équipements et de services sur le territoire. À cet égard, le bon sens veut que les économies soient plus faciles à réaliser sur ce qui n’a pas encore été mis en œuvre que sur le stock d’équipements et de ser-vices existant. Nombre de projets conduits par les communes pourraient être remis en cause ou modifiés dans le cadre d’une réflexion coordonnée qui tienne compte de leurs finalités mais avec une mise en œuvre à moindre coût. C’est en ce sens que des programmes pluriannuels d’investissement de territoire, conçus comme un module complémentaire au pacte financier et fiscal, pourraient être fructueux.

Quels indicateurs permettraient de déceler des situations financières fragiles susceptibles de se dégrader rapidement du fait de la baisse des dotations ?La baisse des dotations de l’État aura un impact direct sur l’épargne. On privilégiera les indicateurs suivants :• l ’évolution comparée des recettes de

fonctionnement à taux d’imposition

constants et des charges de fonction-nement, qui débouche sur l’évolution de l’épargne brute avec la mise en exergue d’un effet ciseaux plus ou moins significatif ;

• le rythme de l’évolution des charges hors atténuations de produits (hors FNGIR, FPIC et reversements de fiscalité aux pro-duits), qui met en exergue d’éventuels dérapages liés aux choix de développe-ment des compétences ;

• le taux d’épargne brute (épargne brute/recettes réelles de fonctionnement), qui permet d’appréhender la capacité de la collectivité à dégager de l’épargne. Les collectivités dont le taux d’épargne est inférieur à 10 % en 2013 se trouveront rapidement en difficulté ;

• le ratio de capacité de désendettement (dette/épargne brute), qui permet d’appré-hender le poids du passé déjà supporté par l’EPCI ;

• les indicateurs de rigidité, tels que le poids des dépenses incompressibles dans le total des recettes de fonctionnement.

Le cœfficient de mutualisation mis en place par la loi Maptam a fait l’objet de nombreuses critiques. Comment le rendre opérationnel ?Parmi les critiques qui reviennent, plu-sieurs d’entre elles sont particulièrement justifiées. D’abord, la notion de services fonctionnels repose sur un affichage et non sur une réalité objective : si on limite les charges imputées au compte 20, les effets d’une organisation déconcentrée des fonctions support ne sont par exemple pas pris en compte. De plus, les dépenses retenues se limitent aux frais de personnel des communes et de l’intercommunalité alors que les charges mutualisables vont

bien au-delà (frais généraux par exemple). Enfin, l’indicateur dépendra beaucoup des modalités de gestion et sera plutôt défavo-rable au secteur rural.La recherche de la simplicité et de l’objecti-vité doit primer, en se fondant par ailleurs sur une vision plus étendue de la notion de mutualisation. Pourquoi ne pas consi-dérer un cœfficient prenant en compte les dépenses de gestion de l’intercommunalité

rapportées au total des dépenses du bloc communal, le tout corrigé des flux croisés, et y ajouter une composante investissements tel que le poids des dépenses d’équipement supportées par l’EPCI moyennées sur plu-sieurs années (trois précédentes années par exemple) ? Il conviendrait alors d’intégrer

dans le décompte tous les budgets annexes et les budgets des établissements qui ne se caractérisent pas par une étanchéité totale avec le budget principal (CCAS, budget transport...) ou qui encadrent un service potentiellement intégrable dans le budget principal en fonction du choix du mode de financement (par exemple l’élimination des ordures ménagères).

Propos recueillis par Claire Delpech

Pour le cœfficient de mutualisation, la recherche de la simplicité et de l’objectivité doit primer

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Jean-Pierre CoblentzDirecteur de Stratorial Finances view

Selon une enquête AdCF (sept. 2014), 41 % des présidents de communauté déclarent que la baisse des dotations de l’État pourrait remettre en cause leurs projets d’investissement. © Jean-Claude Moschetti / REA

Les collectivités dont le taux d’épargne est inférieur à 10 % en 2013 se trouveront rapidement en difficulté

40 %26 %

34 %

Votre communauté a-t-elle déjà effectué une mesure des impacts prévisionnels des réductions de dotations

annoncées pour les trois prochaines années ?

Une évaluationest en cours

L’évaluationsera engagée quand

seront mieux connuesles modalités précises

des réductions

Oui, une première évaluation est faite

62 %

5 %

33 %

Pour maintenir son niveau d’investissement, votre communauté va :

Externaliser à despartenaires privés

Emprunter davantage

Maintenir l’autofinancement en réduisant les charges de fonctionnement

À l’occasion de la 25e Convention de l’intercommunalité, l’AdCF a mené une enquête auprès des présidents de communauté. Plusieurs questions portaient sur la thématique financière.

Source : enquête AdCF, septembre 2014

www.adcf.org • N° 194 • NOVEMBRE 2014

FINANCES 15

L’intercommunalité dans les DOMBesoins en matière d’équipements et de services, développement économique, logement, transports, pro-blématiques environnementales : à bien des égards, les défis à affronter en France métropolitaine et dans les DOM sont similaires, et les intercommunalités constituent une échelle géographique et institutionnelle pertinente pour y faire face. Mais les contextes territoriaux y sont très dif-férents : insularité et forts reliefs, littoraux très peuplés et engorgés, taux de chômage très largement supérieur à la moyenne française, immensité du territoire guyanais… Autant de spécificités qui n’ont aujourd’hui pas justifié de modification du droit national, mais qui invitent les élus locaux à porter des politiques adaptées.

Sans prétendre à une quelconque exhaustivité, ce focus propose quelques éléments d’analyse et témoignages afin de comprendre un peu mieux les intercommunalités ultramarines.

Éric LandotAvocat, cabinet Landot et associés view

« Dans les territoires ultramarins, le droit national nécessite d’être adapté »

Modèles territoriaux, droit en vigueur et pistes d’adaptation, collectivité unique : Éric Landot, avocat, introduit ce focus par un éclairage juridique, essentiel pour comprendre les enjeux institutionnels aujourd’hui en discussion dans les territoires ultramarins.

Peut-on parler d’un modèle intercommunal ultramarin ?Les territoires ultramarins présentent cer-taines similitudes entre eux, notamment lorsqu’on les compare à l’Hexagone. Leurs communes sont, par exemple, à la fois plus peuplées et plus grandes que la plupart de leurs homologues métropolitaines : elles ont des tailles de gestion non négligeables, et les causes de l’intercommunalisation, tout comme le rapport entre le poids poli-tique du président et le poids des maires des communes membres, diffèrent donc nécessairement de ce que l’on connaît souvent en métropole. De même, le phé-nomène de cercles concentriques autour d’une agglomération centrale, classique de la métropole, n’est pas toujours trans-posable dans le monde ultramarin. De ce point de vue, on retrouve une situation qui, paradoxalement, ressemble parfois plus à celle des intercommunalités fran-ciliennes : une absence de centre unique, des communes importantes en population, des enjeux urbains atypiques.

En revanche, les découpages et les niveaux d’intégration des intercommunalités varient d’un territoire à l’autre. Les com-munautés réunionnaises et martiniquaises témoignent ainsi d’un niveau de compé-tences qui contraste avec celui des com-munautés guadeloupéennes, où plusieurs

redéfinitions de périmètres ont généré des contentieux en cours et où les intercom-munalités sont encore souvent jeunes. Les périmètres diffèrent également. Parler d’un modèle intercommunal ultramarin unique paraît donc largement exagéré.

Malgré les spécificités ultramarines que vous venez de préciser, les DOM appliquent le droit national…Effectivement, dans les DOM (Guyane, Martinique, Guadeloupe, La Réunion et, désormais, Mayotte), le principe est l’application du droit national, sauf texte contraire. Au nombre de ces exceptions, figure l’interdiction de créer une commu-nauté urbaine outre-mer : une prohibition aujourd’hui choquante. En Guadeloupe, à Mayotte et La Réunion, la région adopte un schéma d’aménagement régional (SAR) qui ressemble un peu au Sdrif/Sdaurif d’Île-de-France et qui vaut également schéma de mise en valeur de la mer. Il s’impose aux Scot et aux PLU/POS.

Il faut ici remarquer que les régions ultra-marines disposent de pouvoirs d’adaptation du droit national dans des domaines limités, et peuvent demander une habilitation au cas par cas pour adapter le droit national dans des domaines larges, selon un cadre juridique assez complexe.

La loi Maptam et le projet de loi NOTR contiennent-ils des dispositions spécifiques aux DOM ?Non, ils prévoient tous deux une application du droit commun. Ce dernier comprend, dans le cadre du projet de loi NOTR et pour les régions ultramarines « domiennes » hors Mayotte, une mise en place des puissants futurs « schéma régional de développement économique, d’innova-tion et d’internationalisation » (SRDEII) et « schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire » (SRADDT), dotés d’effets prescriptifs sur les collectivités infrarégionales. La question de la combinaison de ces schémas avec le SAR et de leur mise en place dans le cadre d’une assemblée unique en voie de constitution reste entière.

Une adaptation juridique serait-elle, selon vous, nécessaire ?C’est tout le régime de certains services publics (transports, eau…) qui mériterait d’être adapté outre-mer dans certains cas (îles isolées, mi-pentes et Hauts à La Réunion, forêt guyanaise…), ainsi que les règles du Code de l’environnement (pour permettre par exemple des micro-enfouis-sements en forêt guyanaise ou dans les Hauts de La Réunion afin d’éviter des coûts d’enlèvement prohibitifs par hélicoptère ou pirogue à moteur).Certains éléments du droit (convocation aux séances du conseil communautaire…) pourraient être ajustés en cas de grandes distances (on met trois jours à remonter le Maroni en pirogue à moteur ; il pourrait

être avisé de permettre la présence par téléphone ou visioconférence).Autre sujet parfois évoqué : ne faudrait-il pas adapter les listes de compétences sur la base de propositions qui seraient faites par les élus ultramarins ? Cette suggestion fait toutefois débat.Dernier exemple : le droit national s’ap-plique aux DOM y compris en matière de transports ou d’aménagement. Toutefois, dans le cas par exemple des navettes maritimes (baie de Fort-de-France) ou des équipements à mettre en mer pour lutter contre l’érosion des plages, le droit national s’avère encore inadapté. En matière financière, les adaptations indispensables sont également légion…

Vous avez mentionné l’assemblée unique. Où en est-on ?Le principe est de substituer aux instances régionales et départementales une assem-blée unique avec des compétences spéci-fiques en sus. La Guyane et la Martinique sont, aujourd’hui, les plus avancées. Ce chantier reste très discuté en Guadeloupe et encore tabou à La Réunion.Ce débat ne sera pas sans effet pour l’inter-communalité. On peut citer ici l’exemple du régime particulier existant outre-mer sur les bandes côtières. L’administration de ce régime doit-elle relever, à terme, des intercommunalités, de la future assemblée unique, des établissements publics fonciers locaux (EPFL) avec une gouvernance spé-cifique ? Ce point est notamment débattu en Martinique.

Propos recueillis par Apolline Prêtre

Les découpages et les niveaux d’intégration varient d’un territoire à l’autre

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www.adcf.org • N° 194 • NOVEMBRE 2014

17FOCUSDÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER

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Ensemble de 376 km2 composé de deux îles, Grande-Terre et Petite-Terre, Mayotte compte 212 650 habitants répartis sur 17 communes. Le territoire est devenu département et région d’Outre-mer par référendum en 2009, mais ne dispose pas aujourd’hui d’EPCI sur son territoire. Deux syndicats intercommunaux ont émergé : le SMIAM, syndicat chargé de construire les écoles et les aménagements sportifs, et le SIEAM, syndicat intercommunal de l’eau et de l’assainissement.

La structuration intercommunale prend toutefois de l’ampleur. Ainsi, les deux communes de l’ î le de Petite-Terre ont récemment choisi de se réunir au sein d’une communauté de communes qui devrait naître au 1er janvier 2015. Le décou-page de l’île de Grande-Terre en deux, voire trois communautés est aujourd’hui en discussion et devrait voir sa réalisation d’ici à 2017. Pour Charles Samathy, « la création de ces communautés, et notam-ment celle de Petite-Terre, n’est pas issue de contraintes réglementaires, mais bien d’une volonté de mutualiser les moyens entre communes ».

Des moyens aujourd’hui très limités : Mayotte connaît une situation écono-mique et sociale sévère et manque lar-gement d’équipements. « À Mayotte, les écoles manquent, ce qui impose une sco-larisation alternée des enfants : certains viennent le matin, puis laissent la place à d’autres l’après-midi. Mayotte est éga-lement le seul département d’Outre-mer où il n’existe pas de cantine scolaire », explique Charles Samathy.

GROUPEMENT INTERCOMMUNAL

Métropole

Communauté urbaine

Communauté d’agglomération et SAN

Communauté de communes

Commune hors groupement intercommunal

Cayenne

GUYANE

Saint-Denis

LA RÉUNION

Mamoudzou

MAYOTTE

Fort-de-France

MARTINIQUE

Basse-Terre

GUADELOUPE

Moyennes françaises :Superficie : 255 km2

Nombre de communes : 17

Population : 28 556 hab.

« La carte intercommunale dans les DOM est plutôt claire »,

analyse Charles Samathy, consultant. Les mouvements

récents apparaissent en effet mineurs, sauf en Guadeloupe où les créations et extensions

de périmètres ont permis une couverture totale de l’île

mais donnent aujourd’hui lieu à des contentieux.

Ailleurs, le découpage semble stable. Les communautés

ultramarines sont en moyenne plus étendues que les

communautés de l’Hexagone. Elles sont surtout beaucoup

plus peuplées, malgré un nombre de communes

inférieur : une caractéristique qui s’explique par la structure

géographique et démographique de ces territoires (des villes

peuplées, en nombre limité).

Parmi les DOM, la Guyane fait toutefois exception de par

ses périmètres, qui reflètent l’immensité du territoire.

« La seule base de Kourou s’étend sur une superficie 

qui représente le double de l’île de Mayotte ! commente

Charles Samathy. Dans certaines intercommunalités guyanaises, 

90 % du territoire est couvert par des espaces forestiers. 

Les enfants mettent une heure pour gagner leur école en pirogue. Cette géographie 

fait forcément de la Guyane un territoire à part. »

Outre-mer : la carte intercommunale

GROUPEMENT INTERCOMMUNAL

Métropole

Communauté urbaine

Communauté d’agglomération et SAN

Communauté de communes

Commune hors groupement intercommunal

Cayenne

GUYANE

Saint-Denis

LA RÉUNION

Mamoudzou

MAYOTTE

Fort-de-France

MARTINIQUE

Basse-Terre

GUADELOUPE 6 communautés (2 CC et 4 CA)

Superficie moyenne des communautés : 271,4 km2

Nombre moyen de communes : 5,3

Population moyenne : 68 584,5 hab.

GROUPEMENT INTERCOMMUNAL

Métropole

Communauté urbaine

Communauté d’agglomération et SAN

Communauté de communes

Commune hors groupement intercommunal

Cayenne

GUYANE

Saint-Denis

LA RÉUNION

Mamoudzou

MAYOTTE

Fort-de-France

MARTINIQUE

Basse-Terre

GUADELOUPE

4 communautés (3 CC et 1 CA)

Superficie moyenne : 20 883 km2

Nombre moyen de communes : 5,5

Population moyenne : 59 962,25 hab.

GROUPEMENT INTERCOMMUNAL

Métropole

Communauté urbaine

Communauté d’agglomération et SAN

Communauté de communes

Commune hors groupement intercommunal

Cayenne

GUYANE

Saint-Denis

LA RÉUNION

Mamoudzou

MAYOTTE

Fort-de-France

MARTINIQUE

Basse-Terre

GUADELOUPE

5 communautés d’agglomération

Superficie moyenne : 500,7 km2

Nombre moyen de communes : 4,8

Population moyenne : 167 523 hab.

GROUPEMENT INTERCOMMUNAL

Métropole

Communauté urbaine

Communauté d’agglomération et SAN

Communauté de communes

Commune hors groupement intercommunal

Cayenne

GUYANE

Saint-Denis

LA RÉUNION

Mamoudzou

MAYOTTE

Fort-de-France

MARTINIQUE

Basse-Terre

GUADELOUPE

3 communautés d’agglomération

Superficie moyenne : 376 km2

Nombre moyen de communes : 11,3

Population moyenne : 132 954,7 hab.

Politique de la ville : une question d’échelleEn laissant la possibilité d’un portage communal des contrats de ville en Outre-mer, la loi Lamy oblige communes et communauté à repenser l’articulation entre politiques municipales et projet de territoire global. Un sujet complexe auquel tente de répondre la communauté d’agglomération guyanaise du Centre Littoral, aux côtés du centre de ressources politique de la ville de Guyane (CRPV).

Q uel doit être le niveau d’interven-tion intercommunale en matière de politique de la ville ? Comment

assurer une approche globale du territoire malgré un portage local des contrats de ville ? Telles sont les questions auxquelles sont aujourd’hui confrontés les élus de la communauté d’agglomération du Centre Littoral (CACL), en Guyane, et de ses com-munes membres.À l’origine de ces interrogations : la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014 (dite « Lamy »), qui prévoit un pilotage intercommunal des futurs contrats de ville, mais précise que dans les « départements et collectivités d’Outre-mer, les contrats de ville peuvent être conclus à l’échelle communale ». Cette exception répond à une demande d’élus

locaux d’Outre-mer qui, confrontés à des enjeux spécifiques, notamment en matière de niveau de vie, d’inégalités économiques et sociales, d’habitat insalubre, etc., préfèrent garder un certain degré de flexibilité afin d’adapter la mise en œuvre de la compétence politique de la ville à leurs territoires.

Une mise en œuvre en débatLa question du paramétrage fin de l’exer-cice de la compétence politique de la ville au sein de la CACL devra être tranchée rapidement du fait d’un calendrier très serré : les contrats de ville devront en effet être signés au plus tard en juin 2015. La communauté, dont trois communes sur six sont concernées par les dispositifs de politique de la ville, devra être a minima signataire des contrats de ville communaux.

Mais de nombreuses questions restent en suspens. Comment articuler ces contrats communaux avec le « projet de territoire coproduit et partagé à l’échelle intercom-munale » que prévoit la loi Lamy, et qui doit constituer un élément indispensable de la contractualisation entre communauté et communes, voire un catalyseur pour une approche territoriale plus globale ? Quid, également, des trois communes situées en dehors du cadre contractuel ? La CACL a d’ores et déjà programmé un développement de son analyse territoriale sur les communes rurales et hors politique de la ville dans le champ de la cohésion sociale. Pour Nadine Cléril, à la tête de la direction du développement économique et de la cohésion sociale de la commu-nauté, il s’agit maintenant « d’écouter les

attentes des communes vis-à-vis de l’agglo en matière de stratégie, de pilotage, de suivi et d’évaluation » et d’identifier les moyens, notamment financiers, pour la mise en œuvre des contrats communaux. Le cadre législatif flou ne facilite pas ces débats : une circulaire parue le 15 octobre 2014 portant sur les modalités opération-nelles d’élaboration des contrats de ville semble omettre l’exception des territoires d’Outre-mer. Ce document ne précise pas les modalités applicables à ces territoires, où le contrat de ville n’est pas obligatoirement intercommunal. On peut toutefois penser que la simple signature de la communauté sera de nature à enclencher une réflexion sur l’échelle de pertinence et la mise en cohérence des stratégies locales.

Atte Oksanen

GROUPEMENT INTERCOMMUNAL

Métropole

Communauté urbaine

Communauté d’agglomération et SAN

Communauté de communes

Commune hors groupement intercommunal

Cayenne

GUYANE

Saint-Denis

LA RÉUNION

Mamoudzou

MAYOTTE

Fort-de-France

MARTINIQUE

Basse-Terre

GUADELOUPE

GROUPEMENT INTERCOMMUNAL

Métropole

Communauté urbaine

Communauté d’agglomération et SAN

Communauté de communes

Commune hors groupement intercommunal

Cayenne

GUYANE

Saint-Denis

LA RÉUNION

Mamoudzou

MAYOTTE

Fort-de-France

MARTINIQUE

Basse-Terre

GUADELOUPE

GROUPEMENT INTERCOMMUNAL

Métropole

Communauté urbaine

Communauté d’agglomération et SAN

Communauté de communes

Commune hors groupement intercommunal

Cayenne

GUYANE

Saint-Denis

LA RÉUNION

Mamoudzou

MAYOTTE

Fort-de-France

MARTINIQUE

Basse-Terre

GUADELOUPE

GROUPEMENT INTERCOMMUNAL

Métropole

Communauté urbaine

Communauté d’agglomération et SAN

Communauté de communes

Commune hors groupement intercommunal

Cayenne

GUYANE

Saint-Denis

LA RÉUNION

Mamoudzou

MAYOTTE

Fort-de-France

MARTINIQUE

Basse-Terre

GUADELOUPE

NOVEMBRE 2014 • N° 194 • www.adcf.org

FOCUS DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER18

Intercommunalités : réapprivoiser les Hauts de La Réunion

Spécificité topographique de l’île, les Hauts de La Réunion constituent des territoires à part, sur lesquels les communautés exercent leurs compétences de façon limitée. Christophe Viret, commissaire au sein du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), les invite pourtant à s’en saisir dans leur politique d’aménagement afin d’en faire de véritables leviers de développement.

L e paysage intercommunal de La Réunion a le mérite de la clarté. Les cinq communautés d’agglomération

correspondent toutes à des bassins de vie et constituent des territoires cohérents, même si au sud quelques améliorations pourraient encore être apportées. Il n’en reste pas moins que la géographie locale (île montagneuse et volcanique aux nom-breuses ravines qui découpent le paysage du sommet des montagnes au battant des lames) présente des caractéristiques peu communes. Ainsi, chaque intercommu-nalité possède son littoral et ses Hauts.

Les Hauts de l’île, restés longtemps enclavés, ont fait l ’objet de politiques publiques spécifiques depuis plus de 35 ans. Conduites sous l’égide du Commissariat à l’aménagement des Hauts (équivalent d’un commissariat de massif en métro-pole), celles-ci ont eu pour effet de créer un territoire spécifique, creuset de l’identité réunionnaise. Ce territoire correspond à la partie montagneuse de l’île ; il représente 75 % de sa superficie, concentre 93 % des

espaces naturels, 60 % des terres agricoles, 25 % du tissu urbain et accueille 20 % de la population réunionnaise.

Un secrétariat général pour les HautsUrbanisation rapide et croissance démo-graphique génèrent de nombreuses problématiques littorales pour les intercom-munalités : transport, gestion des déchets, développement économique… Celles-ci doivent néanmoins se réintéresser à leurs Hauts, ne serait-ce qu’en termes d’amé-nagement du territoire. Certes, le schéma

d’aménagement régional fixe en ce domaine les champs du possible. Mais ces espaces constituent une véritable opportu-nité pour conduire un développement intégré des intercommunalités.

Protégés par le double label « parc natio-nal » et « patrimoine de l’humanité » pour ce qui est des pitons, cirques et remparts, ces territoires peuvent être demain un formidable levier de développement pour La Réunion. Pour ce faire, les principaux partenaires que sont l’État, le parc national et les collecti-vités régionale et départementale viennent de créer une mission de coordination et de pilotage originale, car partenariale, afin de

conduire le développement des Hauts de l’île ; les intercommunalités y auront toute leur place. Dotée d’un cadre d’intervention stratégique partagé de plus de 120 millions d’euros sur 2014-2020, la création du futur Secrétariat général pour les Hauts (SGH – qui a vocation à remplacer le CAH actuel au 1er janvier 2015) va permettre à tous les partenaires de conduire ensemble des projets structurants. À titre d’exemple, la mise en œuvre des futurs portes et itiné-raires d’accès du parc national, au nombre

de 13, devrait permettre de tisser des liens plus forts entre littoral et montagne. Les intercommunalités doivent se saisir de ce SGH. Elles pourront notamment le faire au travers des démarches infraterrito-riales à venir avec le programme Leader, qui sera doté ici d’environ 30 millions d’euros. Gageons qu’ainsi la bonne mise en œuvre de ce type d’approches permettra aux inter-communalités de réapprivoiser leurs Hauts et de mieux marier ces approches terri-toriales en les rendant complémentaires.

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Christophe ViretCommissaire à l’aménagement des Hauts de La Réunion (CGET)

tribune

Éco-récifs et développement local en GuadeloupeAllier projet à vocation environnementale et développement local : c’est le défi que s’est lancé la commune guadeloupéenne de Deshaies en installant des éco-récifs dans sa baie. Un projet porté avec succès en partenariat avec la communauté d’agglomération du Nord Basse-Terre.

D es éco-récifs pour pallier la dégrada-tion des fonds marins par les ancres des bateaux : c’est le projet mené par

la communauté d’agglomération du Nord Basse-Terre et la commune de Deshaies, en Guadeloupe. Le principe : des mouillages fixes de quatre à sept tonnes de béton aux-quels s’arriment les bateaux de plaisance. En plus de leur éviter de poser l’ancre sur les herbiers marins, ces « corps morts », en langage technique, servent de support à la biodiversité sous-marine. Plusieurs variantes d’éco-récifs ont été développées, du bloc de béton rugueux percé de cavités, qui permet aux coraux de proliférer et aux poissons de s’abriter, aux dispositifs bardés de tuyaux de PVC rigide : ceux-ci reproduisent un écosystème de mangrove et servent de nurserie aux petits poissons, les protégeant de leurs prédateurs, notamment du poisson-lion.

Un projet de développement localMais pour Vincent Derussy, chargé d’opé-ration à la Semsamar, maître d’ouvrage délégué du projet, le projet d’éco-récifs de la baie de Deshaies constitue, au-delà de ses qualités environnementales, « une véritable contribution au développement local ». Un

développement local depuis longtemps fondé sur le « tourisme authentique » : dans la commune de Deshaies, les gites repré-sentent 85 % de l’hébergement proposé aux touristes. L’artisanat local y est également très développé. Quant à la communauté, elle affiche ses ambitions dans son slogan : « Faire du Nord Basse-Terre un territoire de haute qualité environnementale ».

Le projet d’éco-récifs a donc bénéficié dès le départ d’un portage politique très fort de la commune de Deshaies, puis de la communauté dans le cadre du transfert de la compétence développement économique : toutes deux sont partenaires dans la maîtrise d’ouvrage. « En termes

de gouvernance, les porteurs du projet partaient d’une feuille blanche, analyse Vincent Derussy. L’approche

suivie s’est inspirée de l’ancienne approche Leader : elle a permis de mettre autour de la table des acteurs publics et privés qui ont su travailler ensemble. » Les mouillages sont gérés en régie, mais devraient faire l’objet d’une délégation de service public une fois que les centres de profit seront suffisamment nombreux pour permettre son équilibre.

Un succès environnementalCoût total de cette opération : 2 millions d’euros, supportés par la communauté et la commune seules. Celles-ci ont déposé un dossier auprès du Feder, mais n’ont reçu à ce jour aucun financement.Les effets environnementaux de ce projet se font déjà ressentir : « Deux à trois semaines après la pose des mouillages, les poissons s’y installaient déjà », raconte Vincent Derussy. Trente-et-un éco-récifs, soit la moitié du projet total, ont déjà été posés. La baie accueille également deux navires de croisière, qui devraient eux aussi bénéficier à terme de mouillages spéci-fiques. Le projet de Deshaies a d’ailleurs fait des émules : cette capitalisation d’ex-périence devrait permettre l’installation d’éco-récifs dans d’autres communes de l’agglomération.

Apolline Prêtre

Les « Hauts » désignent l’ensemble des sites de La Réunion qui ne sont pas littoraux, soit une vaste zone escarpée couvrant l’essentiel de l’île. / © Romain PHILIPPON / REA

La gouvernance du projet a été inspirée par les approches Leader

Ces espaces constituent une véritable opportunité pour conduire un développement intégré des intercommunalités

www.adcf.org • N° 194 • NOVEMBRE 2014

19FOCUS

« Dans nos régions monodépartementales, les EPCI jouent un rôle crucial »

Contextes différents mais défis communs aux intercommunalités des DOM et de l’Hexagone : telle est, en substance, l’analyse délivrée par les représentants des territoires ultramarins au sein du conseil d’administration de l’AdCF. Collectivité unique, besoins en matière d’équipements, menace des baisses de dotations… : Eugène Larcher et Marie-Laure Phinéra-Horth passent au crible les défis des communautés domiennes.

Dans le droit, le fonctionnement des intercommunalités des DOM est le même que dans l’Hexagone. Selon vous, ce cadre légal a-t-il des limites ?Eugène Larcher : Il existe évidemment des défis communs aux EPCI des DOM et de l’Hexagone (développement écono-mique, gestion des déchets, réalisation d’équipements sportifs et culturels…), même si, outre-mer, nous devons faire face à d’importants retards en matière d’équipements. Pour autant, nombre d’adaptations demeurent nécessaires : par exemple, dans nos pays particulièrement soumis aux risques naturels majeurs, le seuil de 25 % de logements sociaux n’est pas atteignable sur le territoire de nom-breuses communes ; a contrario, les lois Grenelle et la problématique des trames vertes et bleues risquent de rendre incons-tructibles des parcelles qui ne présentent aucune contrainte liée à ces aléas. Nous mesurons l’acuité de ces problèmes dans l’élaboration de nos Scot et PLH. Mais toute adap-tation doit être bien conçue. Ce n’est pas le cas par exemple quand, sans concertation avec les EPCI, la nouvelle carte de la géographie prioritaire exclut arbitrairement certaines zones, ce qui réduit le rôle de nos intercommunalités en matière de politique de la ville.

Marie-Laure Phinéra-Horth : Du point de vue de la carte inter-communale, les DOM sont exem-plaires. Le territoire guyanais, qui a la taille de 15 départements de l’Hexagone, est couvert par seule-ment quatre intercommunalités. La communauté d’agglomération du Centre Littoral que je préside regroupe six communes pour 130 000 habi-tants et exerce depuis plusieurs années, au-delà de ses compétences obligatoires, la gestion de l’eau potable, de l’assainissement et des déchets, de manière intégrée.

Toutefois, la pratique intercommunale est assez récente en Guyane et les ressources des communautés ne sont pas adaptées à la réalité des charges qui pèsent sur elles pour mener réellement une politique de développement structuré et cohérent de leurs territoires. Dans les quinze prochaines années, notre communauté accueillera

70 000 habitants supplémentaires, ce qui génère des besoins en équipement consi-dérables dans un contexte de retard struc-turel persistant et de baisse des dotations de l’État aux collectivités locales. C’est un point d’inquiétude fort, partagé avec nombre de collectivités, et particulièrement important dans notre contexte.

D’importantes évolutions institu-tionnelles s’annoncent. Au regard de leurs périmètres, diriez-vous que les communautés ultramarines sont placées comme interlocuteurs reconnus dans les débats actuels : périmètre des responsabilités de la région, collectivité unique… ?EL : J’évoquerais surtout la question de l’instauration des collectivités uniques de Guyane et de Martinique, destinées à accroître l’efficacité des politiques

publiques locales. Les intercommunalités constituent une sorte d’impensé de ces réformes, alors qu’elles sont appelées à jouer un rôle déterminant en termes de partage des compétences et d’équilibre

des pouvoirs. Par-delà les compétences en elles-mêmes, les choses doivent être bien conçues par les élus. Ainsi sur la question du transport en Martinique, où une autorité organisatrice unique sera mise en place, le rôle des communautés d’agglomération me semble devoir être reconnu dans la gestion de la proximité, pour un service optimal

et pertinent. En définitive, l’enjeu est que collectivités uniques et intercommunalités contribuent, ensemble, à un développement plus équitable et solidaire des territoires concernés.

MLPH : Ma volonté est effective-ment de faire entendre la voix de nos collectivités d’Outre-mer dans les différents niveaux de débats, que ce soit en tant que maire de Cayenne ou présidente de la communauté du Centre Littoral. Les intercommunalités ne sont pas encore reconnues comme acteurs systématiques et incontournables pour certaines poli-tiques publiques. J’en veux pour preuve leur absence d’implication par les services de l’État dans les discussions sur le CPER, alors même que dans une région monodépar-tementale, les EPCI jouent un rôle crucial

sur certains grands projets : l’avènement de la collectivité unique en Guyane comme en Martinique devra sûrement renforcer leur place. Il reste donc encore beaucoup de progrès à faire sur ce point.

Quel bilan tirez-vous des nouvelles modalités d’élection des conseillers communautaires mises en œuvre en mars 2014 ? Qu’attendez-vous pour l’avenir ?EL : C’est une avancée démocratique. Au sein de la communauté que je préside, comme dans d’autres, certains élus ont pu être déconcertés de voir leur commune représentée au bureau par des conseillers issus de l’opposition municipale. C’est l ’esprit de la réforme, qui accentue une double légitimité, géographique et poli-tique, des conseillers communautaires, ce qui n’empêche nullement l’impulsion de politiques d’intérêt communautaire !

L’accroissement du rôle des intercommuna-lités va de pair avec un approfondissement de la légitimité de leurs élus.

MLPH : Mon sentiment est que nous sommes au milieu du gué. Les électeurs n’ont pas vraiment compris le mécanisme et la dimension intercommunale n’est que peu apparue dans la campagne. Nous ne pouvons pas rester dans cette situation et des choix plus clairs devront être faits à l’avenir. C’est donc une bonne chose que

les conseillers communautaires soient élus au suffrage universel direct, à condition qu’il y ait de la pédagogie afin que l’administré s’approprie l’intercommunalité.

Vous avez assisté à la 25e Convention de l’intercommunalité à Lille le mois dernier. La tonalité des débats, les problématiques abordées vous ont-elles semblé correspondre à l’esprit intercommunal à l’œuvre dans les territoires ultramarins ?EL : Certaines problématiques ne nous concernaient guère (achè-vement de la carte intercommu-nale, seuil de 20 000 habitants, etc.). D’autres oui (transferts de

compétences, pacte financier et fiscal, mutualisation…) ! Une problématique nous est de toute façon commune : la raréfaction des ressources (singulièrement en prove-nance de l’État), d’autant plus préoccupante outre-mer que la situation économique et sociale y est plus dégradée et que la part de l’investissement public local y est tra-ditionnellement plus élevée (85 %).

MLPH : C’était pour moi la première occa-sion de participer à ce type de convention. Ce fût un moment riche d’enseignements, de rencontres et de partage. Je profite pour remercier tous mes pairs, pour la confiance qu’ils m’ont accordée en m’élisant ainsi qu’Eugène Larcher pour représenter les Outre-mer au conseil d’ad-ministration de l’AdCF et témoigner des problématiques de nos territoires.

Propos recueillis par Philippe Schmit

Eugène Larcher, président de la communauté d’agglomération de l’Espace Sud Martinique

et Marie-Laure Phinéra-Horth, présidente de la communauté d’agglomération du Centre Littoral (Guyane) view

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Les intercommunalités constituent une sorte d’impensé de la réforme de la collectivité unique

Eugène Larcher

En Guyane, les ressources des EPCI ne sont pas adaptées à la réalité des charges qui pèsent sur eux

Marie-Laure Phinéra-Horth

Plus de 9 600 élèves sont inscrits au service de transport scolaire de la communauté d’agglomération du Centre Littoral. / © CACL

NOVEMBRE 2014 • N° 194 • www.adcf.org

FOCUS DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER20

Comment mutualiser les services d’action sociale au sein du bloc local ?Les réflexions en matière de mutualisation des services portent potentiellement sur l’ensemble des compétences exercées par le bloc local, constitué par les communautés et leurs communes membres. Au titre de celles-ci, l’action sociale bénéficie, outre les outils juridiques communs à chaque champ de compétences, de quelques dispositions spécifiques qui permettent d’élargir les possibilités aux centres d’action sociale.

D ans sa forme la plus aboutie, la déci-sion de transférer la compétence action sociale des communes à leur

communauté constitue une mutualisa-tion des services qui prend la forme de la plus grande intégration intercommunale dans ce domaine. En effet, le principe consiste à ce que les services commu-naux affectés à une compétence devenue communautaire soient transférés à la com-munauté de plein droit, sauf si la compé-tence a été transférée partiellement, auquel cas le service peut demeurer communal. Les agents exerçant la totalité de leurs

missions dans ces services sont transférés à la communauté ; le transfert est proposé à ceux qui n’y exercent qu’une partie de leurs missions, et qui sont mis à disposi-tion de plein droit en cas de refus. En cas de compétence communautaire partielle, définie par l’intérêt communautaire, la loi prévoit des mises à disposition de service entre la communauté et les communes de façon à éviter la duplication des services1 : si le service est devenu communautaire, il est mis à disposition des communes afin qu’elles puissent exercer la partie de com-pétence qui reste de leur ressort.

Mutualisation des CCAS au CIASLa communauté compétente en matière d’action sociale peut, plus spécifiquement, créer un centre intercommunal d’action sociale (CIAS) pour exercer cette compé-tence telle qu’elle lui a été transférée. Par la suite, le CIAS peut se voir confier l’exer-cice des missions attribuées aux centres communaux d’action sociale (CCAS) des communes membres2, ce qui constitue une forme de mutualisation des services entre ces établissements publics rattachés respectivement à la communauté et aux communes. Dans ces deux cas, les services concernés au sein des CCAS sont transférés au CIAS de la même façon que lors d’un transfert de compétence à la communauté 3.

Services communs : évolutions apportées par la loi MaptamAlors que les questions de transferts de services et, au besoin, de mise à disposition de ces derniers se posent dans le cadre de transferts de compétences à la communauté, cette dernière peut également créer, en dehors des compétences transférées, des services communs portant des missions fonctionnelles ou opérationnelles. La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (Maptam) du 27 janvier 2014 est venue compléter le cadre juridique de cet outil 4.

D’une part, les services fonctionnels visés sont dorénavant définis 5 : ils comprennent la gestion du personnel (hormis ce qui ressortit aux centres de gestion), la gestion administrative et financière, l ’informatique, l ’expertise juridique, l’expertise fonctionnelle et l’instruction des décisions prises par les maires au nom de la commune ou de l’État. D’autre part, la loi a étendu la liste des bénéficiaires des services communs, qui peuvent toujours être utilisés par les communes membres mais également, désormais, par un établissement public dont la communauté est membre ou par le CIAS. Par exemple, un service commun de gestion administrative utilisé par la communauté et ses communes membres peut dorénavant bénéficier au CIAS qui dépend de la communauté. Enfin, la loi prévoit désormais le transfert à la communauté des agents communaux qui exercent la totalité de leurs missions au sein d’un service commun et demande que des fiches d’impact soient annexées aux conventions passées entre la communauté et chaque utilisateur du service commun.

Au-delà de la mutualisation des services stricto sensuEn complément de ces outils aboutissant à une réorganisation des services au sein du bloc local, d’autres solutions peuvent

être apportées en retenant une acception plus large de la mutualisation. Dans cette perspective, des prestations de services peuvent être réalisées pour des besoins plus ponctuels entre la communauté et ses communes membres ou son CIAS, sous réserve, dans ce deuxième cas, de le prévoir dans les statuts de l’établissement public et de respecter les règles de la commande publique. Il est, de même, envisageable de constituer des groupements de commandes pour bénéficier de meilleurs prix à l’achat, à la condition que chaque membre du grou-pement ait un besoin réel dans le marché concerné 6. Par ailleurs, nombre de commu-nautés prennent en compte et soutiennent le travail des associations, souvent nom-breuses et impliquées en matière d’action sociale. À cet égard, elles peuvent aussi bien décider de conclure une convention d’objectifs et de moyens pour subvention-ner, en échange de garanties de contrôle, un projet proposé par une association, que mettre à disposition d’une association un agent selon les règles du statut de la fonction publique territoriale et à la condition que

l’activité de l’association se rattache aux compétences de la communauté 7.

Simon Mauroux

Retrouvez la note juridique La mutualisation des services après l’adoption de la loi Maptam, mars 2014, sur www.adcf.org (accès réservé aux adhérents).

1. Art. L. 5211-4-1 du CGCT.2. Art. L. 123-5, al. 7 du Code de l’action sociale et des familles (CASF).3. Art. L. 123-5, al. 8 du CASF, renvoyant à l’art. L. 5211-4-1 du CGCT.4. Art. 67 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 modifiant l’art. L. 5211-4-2 du CGCT.5. Les « missions opérationnelles » dont peut être l’objet un service commun n’ont, en revanche, obtenu aucune définition.6. Art. 8 du Code des marchés publics : « Chaque membre du groupement s’engage, dans la convention, à signer avec le cocontractant retenu un marché à hauteur de ses besoins propres, tels qu’il les a préalablement déterminés. »7. Voir « La mise à disposition d’un agent intercommunal à une association », Intercommunalités n° 181, septembre 2013.

Une communauté peut créer un CIAS pour exercer sa compétence action sociale

Les CCAS emploient plus de 120 000 agents, dont 30 000 aides à domicile. / © Patrick Allard / REA

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www.adcf.org • N° 194 • NOVEMBRE 2014

DROIT 21

Un nouveau président pour l’AdCFLe nouveau conseil d’administration a choisi de confier les rênes de l’association à Charles-Éric Lemaignen, président d’Orléans Val de Loire, qui succède ainsi à Daniel Delaveau. Le nouveau président sera épaulé durant ce mandat par Loïc Cauret, président délégué.

L’ assemblée générale extraordinaire de l’AdCF, qui s’est tenue à Lille le 8 octobre 2014, a vu l’élection

d’un nouveau conseil d’administration de 44 membres. Celui-ci a désigné à sa tête Charles-Éric Lemaignen au poste de pré-sident et Loïc Cauret au poste de président délégué de l’association.Président de la communauté d’agglomé-ration Orléans Val de Loire depuis 2001, Charles-Éric Lemaignen était auparavant président délégué de l’AdCF et respon-sable de la commission « Finances et fis-calité ». Membre du Comité des finances locales (CFL), il a joué un rôle très actif dans les travaux préparatoires à la réforme de la taxe professionnelle et à la mise en place de la nouvelle péréquation (FPIC). Lors de la Convention de Lille, Daniel Delaveau a également rappelé « ses passions pour les transports et le développement économique ». Charles-Éric Lemaignen travaillera en binôme avec Loïc Cauret. Président de la communauté de communes Lamballe Communauté et maire de Lamballe, ce dernier était, au sein de la précédente équipe de l’AdCF, en charge du déve-loppement économique et de l’emploi. Il présidera, pour les prochaines années, la nouvelle commission « Mutualisation, res-sources humaines et ingénierie ».

Une feuille de route claireLors de son discours d’ouverture de la 25e Convention, Charles-Éric Lemaignen a rendu hommage à Daniel Delaveau, président de l’AdCF de 2008 à 2014, célébrant un « grand rassembleur » qui a su créer, « par-delà nos sensibilités, notre diversité territoriale, (…) un climat de confiance, d’écoute mutuelle ». Il a également salué le président fondateur de l’association, Marc Censi.

Le nouveau président de l’AdCF a présenté sa feuille de route pour le prochain mandat. Avec à l’esprit un impératif : rester fidèle à l’identité de l’association. « L’originalité de l’AdCF et ses atouts, ce sont son pluralisme politique, sa capacité à représenter tous les types de territoires et sa volonté prospec-tive… Nous sommes tous des Girondins passionnés du monde local et convaincus que l’intercommunalité est LA réponse qui permet le mieux de développer l’initiative locale sur la base du contrat entre com-munes et intercommunalité pour porter des projets de territoire. Le contrat et le projet : c’est bien l’ADN de notre association. »Demande de clarté en matière financière, d’un « cap lisible et de règles fixées sans tarder », que ce soit en matière de com-position des conseils communautaires ou de seuil de population pour l’élaboration des nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale ; avancées sur la mutation du département ; approfondis-sement du couple région-communautés, appuyé sur un dialogue réel entre ces deux collectivités ; réformes fiscales et financières ; coopérations renforcées entre entreprises et territoires… un programme dense, mais un défi que le nouveau président de l’AdCF espère rassembleur. AP

Daniel Delaveau, Charles-Éric Lemaignen, Marc Censi : les trois présidents de l’AdCF depuis sa fondation en 1989. / © Lionel Pagès / AdCF

Enquête congressistes : une 25e Convention réussie95 % de « satisfaits » ou de « très satisfaits » : la 25e Convention de l’AdCF aura su répondre aux attentes de ses participants. Le choix du thème générique (« Économie et territoires ») ainsi que les débats des forums et ateliers ont visiblement contribué à ce succès.

Les 250 répondants à l’enquête qui a suivi la Convention de l’intercommunalité semblent avoir apprécié leur séjour à Lille. En témoignent les taux de satisfaction, sans fausse note : 91 % pour les forums (+ 10 % par rapport à 2013), 94 % pour les intervenants des séances plénières, 90 % pour les ateliers. Des résultats d’autant plus encourageants que le renouvellement récent des conseils et exécutifs commu-nautaires s’est traduit par une proportion plus élevée de « primo-congressistes », c’est-à-dire d’élus qui prenaient part pour la première fois à cet événement (48 % en 2014 contre 34 % en 2013).Second enseignement fort de ce sondage : un sentiment quasi unanime (99 %, soit + 6 % par rapport à 2013) d’une expres-sion claire et lisible des positions de l’AdCF. Celles-ci sont largement perçues comme étant en adéquation avec les pré-occupations des communautés (91 %, + 5 % par rapport à 2013). La présence en nombre de nouveaux élus n’a donc pas amoindri l’esprit associatif de la Conven-tion. L’appréciation générale portée sur l’événement est identique à 2013 : à nouveau, cette année, 95 % des répon-dants estiment la Convention réussie ou très réussie.

Réserver des temps « régionaux »Le reste des résultats a permis d’identifier des pistes d’améliorations ou d’évolutions possibles pour les futures éditions. Utilisé pour la première fois, le système de consultation Wisembly (réaction et vote par SMS ou forum sur smartphone) est jugé intéressant, même s’il convient d’assurer une meilleure information en amont pour faciliter son utilisation, et de mieux valoriser les réactions des partici-pants. Le rythme de la Convention et les temps consacrés aux différentes séances (plénières, forums, ateliers) conviennent aux répondants, même si 17 % (un chiffre en hausse) souhaitent des évolutions. Parmi les options proposées, beaucoup de répondants préconisent l’organisation de rencontres « régionales » durant le congrès, plutôt en fin de journée du jeudi (52 %), ce qui impliquerait de condenser les forums.Les aspects logistiques recueillent, enfin, un taux de satisfaction de 98 %, chiffres d’une stabilité remarquable depuis trois ans. La consultation ouverte sur l’organi-sation des dîners invite majoritairement à préserver des formules « cocktail » qui permettent de rencontrer davantage de personnes et de circuler durant la soirée (ainsi que de se retirer au moment sou-haité). Les congressistes valident néan-moins l’idée de proposer davantage de tables et fauteuils pour des temps de pause ; 30 % se prononcent pour que l’un des deux dîners soit assis. Les résultats de cette enquête seront évoqués lors de la réunion du conseil d’administration du 11 décembre 2014 afin d’orienter les travaux de l’équipe pour préparer l’édition 2015 de la Convention nationale de Tours des 7, 8 et 9 octobre.

CB

Merci DanielNombreux ont été les hommages rendus, durant la Convention, à Daniel Delaveau, président de l’AdCF de 2008 à 2014. Le maire de Rennes et président de Rennes Métropole avait choisi de mettre un terme à sa vie publique locale en 2014. Les élus communautaires qui ont travaillé à ses côtés ont salué son bilan à la tête de l’association comme ses qualités humaines.Après plusieurs années d’un mandat « riche, passionnant » et d’un agenda « d’une  intensité  exceptionnelle », Daniel Delaveau s’est dit « heureux » d’avoir eu « la chance de participer à cette aventure depuis le début ». Avant de confier le pupitre à son successeur

Charles-Éric Lemaignen, il a émis un souhait : « Marc Censi nous a confié en 2008 une belle association, davantage soucieuse de faire des propositions que de camper sur des postures. Une association où règne un respect de l’autre et où les réformateurs des deux rives parviennent à dialoguer. (…) Nous avons tout fait, mes collègues et moi, pour  rester  f idèles à cet ADN.  Il y a suffisamment de conservatismes et de corporatismes dans notre pays pour ne pas en rajouter. Charles-Éric, Loïc, je n’ai qu’une doléance à formuler : que l’AdCF persévère dans cet état d’esprit. Restez soudés ! Soyez audacieux ! La chance vous sourira ! »

L’AdCF a 25 ans !Créée il y a un quart de siècle par Marc Censi, président du Grand Rodez, l’Association des Districts de France comptait à l’époque une trentaine de districts adhérents. Devenue l’Assemblée des Communautés de France en 1999, elle rassemble aujourd’hui près de 1 200 communautés regroupant 70 % de la population française.

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VIE DE L’AdCF22

L’AgendaINSTANCES NATIONALES,

COMMISSIONS, CLUBS AGGLO

•Jeudi6novembreClub agglo « Compétence habitat et urbanisme des agglomérations »

•Jeudi11décembreConseil d’administration

•Mardi2décembreClub agglo « Mutualisation et ressources humaines »

AUTRES RENDEZ-VOUS

•Jeudi13novembre16e rencontre « Environnement et intercommunalités », consacrée à la tarification des services publics de l’environnement et de l’énergie, organisée par l’AdCF, à la Maison de la chimie, en partenariat avec GDF Suez et Suez Environnement

•Vendredi14novembre1ère Journée des paysages sur le thème « L’élu et le paysage : comprendre et mesurer les valeurs économique du paysage », organisée par le ministère de l’Environnement en partenariat avec l’AdCF

•Mardi18novembreSignature de la convention de partenariat entre les associations et la Direction générale des finances publiques (DGFiP) en présence du ministre Christian Eckert

•Jeudi20novembre« Le système financier local, entre ancien et nouveau modèle ? », colloque proposé par l’AdCF et l’université Paris-Est, avec le soutien de La Banque Postale

Renouvellement des instances au menu de l’assemblée générale de l’AdCFÉvolutionsstatutaires,renouvellementduconseild’administrationetélectionparcedernierd’unnouveauprésident:diredel’ordredujourdel’assembléegénéraledel’AdCF,quis’esttenueàLillele8octobre,qu’ilétaitdensesonnecommeuneuphémisme.Lesdébats,enéchoauthèmedelaConvention2014,ontprincipalementportésurlesoutienàl’économiedanslesterritoires.

C omme chaque année, la Convention de l’AdCF a été précédée par la tenue de l’assemblée générale de l’association,

doublée cette fois-ci d’une assemblée générale extraordinaire qui a vu le renouvellement du conseil d’administration et l’élection d’un nouveau président : Charles-Éric Lemaignen, président de la communauté d’aggloméra-tion Orléans Val de Loire, prend la relève de Daniel Delaveau, ancien président de Rennes Métropole. Ce dernier a dressé, à l’occasion de sa présentation du rapport moral, le bilan de six années de présidence (2008-2014) mar-quées par une profonde évolution de l’AdCF. En effet, si la collégialité des instances natio-nales et la vocation à représenter l’ensemble des communautés s’inscrivent en continuité de l’action de Marc Censi, président fondateur de l’AdCF, l’association a démultiplié son audience nationale, renforcé sa présence en région et obtenu de nombreuses avancées au profit de l’intercommunalité de projet.

Vers des instances élargiesLes modifications statutaires ont permis l’élargissement du conseil d’administration de 32 à 44 membres, afin d’assurer une meil-leure représentation des différentes régions et permettre l’engagement de nouveaux élus. Les administrateurs pourront compter sur un conseil d’orientation aujourd’hui composé de 55 membres, dont les réflexions porteront sur les enjeux institution-nels, financiers et liés aux compétences des commu-nautés. Celui-ci devrait être complété par d’autres membres afin d’accroître la présence de cer-taines régions parmi lesquelles l’Auvergne, la Franche-Comté ou la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, et d’atteindre un minimum de 60 membres.Les autres changements apportés visent prin-cipalement des précisions relatives à la com-position du bureau exécutif, ainsi qu’au rôle d’animation en région attendu de membres des instances nationales qui seront choisis par le conseil d’administration.

Préparation de la ConventionLe débat de l’assemblée générale s’est par la suite concentré sur l’actualité institution-nelle. Les évolutions du seuil pour arrêter les périmètres communautaires prévus par la loi NOTR (20 000 habitants minimum) ont fait l’objet d’une consultation qui a amené les participants à s’exprimer en faveur d’une souplesse d’interprétation par les préfets et les CDCI en se référant à la réalité des bassins de vie. Afin de préparer les deux journées de Convention dédiées aux « nouvelles alliances territoires-entreprises », les membres de l’as-semblée ont été invités à réagir à la présenta-tion par Loïc Cauret des axes d’engagement de l’AdCF (voir p. 7), que la consultation a largement permis de conforter : 82 % des

répondants ont annoncé leur capacité forte ou très forte d’engagement pour suivre l’éla-boration des schémas régionaux de déve-loppement économique, d’innovation et d’internationalisation ; 87 % plaident pour une définition plus ambitieuse de l’intérêt communautaire attaché à la compétence éco-nomique. Une plus grande visibilité de l’action publique économique locale est attendue par 77 % des présents. L’amélioration de l’accès à la commande publique pour les TPE-PME

est également plébiscitée. Les suggestions pour renouveler le dialogue territoires-entre-prises sont également très soutenues, tout spécialement pour l’élaboration de projets de territoire et la détermination des priorités d’investissement.

Affirmation commune d’un pacte territorial pour la croissancePlusieurs intervenants ont souhaité complé-ter les propositions du pacte en évoquant, par exemple, l’importance de revisiter les politiques locales d’accompagnement du retour à l’emploi et de territorialiser pour partie l’apprentissage, ou encore la nécessité de s’engager sur la maîtrise de la fiscalité locale pesant sur les entreprises.Valérie Létard, présidente de Valenciennes

Métropole, est revenue sur l’indis-pensable implication des territoires dans la construction des stratégies régionales de développement écono-mique. Laurent Trogrlic, président de la communauté de communes du Bassin de Pompey, a quant à lui

rappelé l’importance du lien entre dévelop-pement économique d’une part et infrastruc-tures de transport et organismes de formation de l’autre, notamment dans des territoires en reconversion. Ces échanges ont permis d’affiner le « nouveau pacte territorial pour la croissance et l’innovation » que l’AdCF a soumis au débat et proposé aux partenaires sociaux lors de la séance plénière de clôture de la Convention.

Christophe Bernard

Développement économique : 87 % des participants en faveur d’un intérêt communautaire plus ambitieux

Le nouveau bureau de l’AdCF• Président : Charles-ÉricLemaignen

(CA Orléans Val de Loire)

• Président délégué, président de la commission « Mutualisation, ressources humaines et ingénierie » : LoïcCauret (CC Lamballe Communauté)

• Secrétaire nationale : ValérieLétard (CA Valenciennes Métropole)

• Trésorier :Jean-LucGuilhot(CC des Terres d’Aurignac)

• Secrétaire national, président de la commission « Environnement et services publics environnementaux » : JoSpiegel (CA Mulhouse Alsace Agglomération)

• Trésorière adjointe : FrançoiseGatel (CC du Pays de Châteaugiron)

• Président de la commission « Institutions et pouvoirs locaux » : MarcFesneau (CC Beauce et Forêt)

• Président de la commission « Finances et fiscalité » : CharlesGuené (CC d’Auberive Vingeanne et Montsaugeonnais)

• Présidente de la commission « Urbanisme, habitat et mobilités » : CorinneCasanova(CA du Lac du Bourget)

• Président de la commission « Développement économique et emploi » : LaurentTrogrlic (CC du Bassin de Pompey)

• Vice-président de la commission « Institutions et pouvoirs locaux » : FrédéricSanchez (métropole Rouen Normandie)

• Chargé du suivi des relations avec la métropole du Grand Paris : Jean-MarcNicolle (CA du Val de Bièvre)

Retrouvez la liste renouvelée des instances de l’AdCF sur le site de l’association www.adcf.org , rubrique L’AdCF / Les instances nationales.

Les 44 membres du nouveau conseil d’administration élargi de l’AdCF sont issus de 22 régions différentes (dont deux Outre-mer).

www.adcf.org • N° 194 • NOVEMBRE 2014

23VIE DE L’AdCF

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