Drago Valentin DINC

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Economic

Editura

Drago Valentin DINC

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Redactor: Carmen RANU Copert: Adriana POPESCU Revizie text: Luiza IANCU Tehnoredactare computerizat: Alexandra Irina TUDORIC

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei DINC, DRAGO VALENTIN Sistemul administrativ romnesc: inspiraie francez i adaptare autohton / Drago Valentin Dinc. - Bucureti: Editura Economic, 2012 Bibliogr. ISBN 978-973-709-587-9 35(498)

Drago Valentin DINC

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

3

ISBN 978-973-709-587-9 Copyright Editura Economic, 2012Autorul este responsabil de clarificarea dreptului de utilizare a informaiilor cuprinse n lucrare.

CuprinsIntroducere ........................................................................................................................ 7 Capitolul 1. Constituia legea fundamental a Romniei ......................................... 19 1.1. Aspecte generale privind Constituia .................................................................... 19 1.2. Constituia Romniei dup revoluia din decembrie 1989 .................................... 20 1.3. Separarea puterilor n stat ..................................................................................... 22 1.4. Raporturile dintre cele trei puteri .......................................................................... 24 1.5. Sistemul de autoriti publice................................................................................ 27 Capitolul 2. Puterea legiuitoare ..................................................................................... 29 2.1. Alegerea Parlamentului Romniei ........................................................................ 29 2.2. Organizarea Parlamentului Romniei ................................................................... 31 2.3. Funcionarea Parlamentului Romniei.................................................................. 32 2.4. Actele Parlamentului Romniei ............................................................................ 33 Capitolul 3. Puterea judectoreasc .............................................................................. 35 3.1. Consideraii generale ............................................................................................ 35 3.2. Principiile de funcionare a instanelor judectoreti ............................................ 36 Capitolul 4. Puterea executiv ....................................................................................... 39 4.1. Preedintele Romniei........................................................................................... 39 4.1.1. Importana Preedintelui Romniei ............................................................ 39 4.1.2. Alegerea i validarea mandatului Preedintelui Romniei ......................... 40 4.1.3. Incompatibilitatea i imuniti ale funciei prezideniale .......................... 41 4.1.4. Atribuiile Preedintelui Romniei ............................................................. 42 4.1.5. Actele preedintelui.................................................................................... 44 4.1.6. Vacana i interimatul funciei de Preedinte al Romniei......................... 44 4.2. Guvernul ............................................................................................................... 45 4.2.1. Atribuiile guvernului ................................................................................. 45 4.2.2. Activitatea guvernului ................................................................................ 46 4.3. Administraia public............................................................................................ 49 4.3.1. Instituiile administraiei publice romneti ............................................... 49 4.3.1.1. Noiunea de administraie public ................................................ 49 4.3.1.2. Principiile de organizare i funcionare a administraiei publice romneti ......................................................................... 51 4.3.1.3. Sarcinile i funciile administraiei publice .................................. 60 4.3.1.4. Activitile administraiei publice ................................................ 61 4.3.1.5. Sistemul administraiei publice romneti.................................... 63 4.3.2. Actele administrative.................................................................................. 67 4.3.2.1. Trsturile caracteristice ale actelor administrative ..................... 67 4.3.2.2. Comparaie ntre actul administrativ i alte acte juridice ............. 68 4.3.2.3. Categorii de acte administrative ................................................... 69 4.3.2.4. Emiterea/adoptarea i efectele actelor administrative .................. 71

6

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

4.3.2.5. Suspendarea, abrogarea i desfiinarea actelor administrative ............................................................................... 73 4.3.3. Categorii de resurse umane n cadrul sistemului administraiei publice ........................................................................................................ 73 4.3.3.1. Funcionarii publici ...................................................................... 74 4.3.3.2. nalii funcionari publici .............................................................. 86 4.3.3.3. Managerii publici.......................................................................... 86 4.3.3.4. Funcionarii publici de conducere i funcionarii de execuie .................................................................................... 88 4.3.3.5. Personalul contractual .................................................................. 89 4.3.3.6. Funcionarii politici ................................................................... 89 4.3.3.7. Drepturi i obligaii privind perfecionarea pregtirii profesionale a funcionarilor publici i a celorlalte categorii de personal.................................................................................... 90 4.3.4. Contenciosul administrativ ......................................................................... 91 4.3.4.1. Controlul de legalitate a activitii administraiei publice .......................................................................................... 91 4.3.4.2. Caracteristicile generale ale contenciosului administrativ romn............................................................................................ 92 4.3.5. Instituiile administraiei publice centrale i serviciile publice deconcentrate ............................................................................................. 94 4.3.5.1. Administraia public central de specialitate .............................. 94 4.3.5.2. Ministerele .................................................................................... 95 4.3.5.3. Prefectul i instituia prefectului ................................................... 98 4.3.6. Consiliile locale i consiliile judeene ...................................................... 102 4.3.6.1. Consiliul local ............................................................................. 102 4.3.6.2. Consiliul judeean ....................................................................... 110 4.3.7. Primarul, administratorul public i secretarul unitii administrativ-teritoriale............................................................................ 112 4.3.7.1. Primarul comunei, oraului sau municipiului ............................. 112 4.3.7.2. Administratorul public................................................................ 115 4.3.7.3. Secretarul unitii administrativ-teritoriale/subdiviziunii administrativ-teritoriale .............................................................. 116 4.3.8. Serviciile publice ...................................................................................... 118 4.3.8.1. Teoria serviciului public ............................................................. 118 4.3.8.2. Consideraii legislative privind serviciile publice locale n Romnia ................................................................................. 119 4.3.9. Domeniul public ....................................................................................... 128 4.3.10. Unitile administrativ teritoriale, regiunile de dezvoltare i reeaua naional de localiti ............................................................................. 131 4.3.10.1. Unitile administrativ-teritoriale ........................................... 131 4.3.10.2. Regiunile de dezvoltare .......................................................... 132 4.3.10.3. Reeaua naional de localiti ................................................ 137 Bibliografie selectiv ..................................................................................................... 148

Introducere incursiune n istoria administraiei publice romnetiAdministraia public, vzut n linia tradiional a serviciului public, reprezint un ansamblu de autoriti, ageni i organisme, care, sub impulsul puterii politice, are menirea s asigure multiplele intervenii ale statului modern n viaa particularilor, prin puterea central sau autoritile locale1. Administraia public mai poate fi receptat ca un cumul de servicii publice destinate s satisfac anumite interese generale, regionale sau comunale, statul nefiind singurul care nfiineaz servicii publice. n mod evident, judeele i comunele, prin calitatea lor de colectiviti locale, i pot organiza propriile servicii n vederea satisfacerii intereselor lor2, dar, ntre interesele locale i cele naionale nu exist o separare complet, ci, dimpotriv, att unele ct i altele au ntotdeauna o anumit nrurire asupra bunului mers al statului3. Aadar, putem vorbi de o administraie public local n cuprinsul creia intr organisme care sunt abilitate s satisfac interese care privesc, n primul rnd, cetenii din localitate i care se caracterizeaz prin faptul c titularii crora le este ncredinat administrarea acestor interese nu dein puterea de la autoritatea central, ci de la corpul electoral local, prin procesul votrii4. Procesul de constituire a administraiei romneti a fost unul ndelungat, ntins pe mai multe sute de ani, ntr-o istorie zbuciumat, marcat de poziia geografic a Romniei la intersecia a trei mari puteri: Imperiul Otoman, Rusia i Imperiul Austro-Ungar. n diferite momente ale existentei sale, administraia i structurile statului au fost marcate de modelele celor trei mari puteri. Apariia formelor moderne ale administraiei a avut loc la sfritul secolului XIX i nceputul secolului XX, moment pn la care existau trei ri romne: Muntenia (ara Romneasc), Moldova i Transilvania, fiecare avnd propriile instituii i propria administraie. 1) Sfritul secolului XIX, nceputul secolului XX apariia formelor moderne de administraie public Dup nbuirea revoluiei de la 1848, Rusia i Turcia au semnat la 19 aprilie (1 mai) 1849 Convenia de la Balta Liman, care fcea referire la rile romne. Potrivit Conveniei, s-a abrogat sistemul eligibilitii domnului i s-a statuat cA. de Laubadere, Manuel de Droit Administratif dixime dition, 1976, L.G.A.J., p. 7. P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Mrvan, Bucureti, 1934, p. 72. 3 A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice Eminescu, Bucureti, 1929, p. 238. 4 C. Manda, C. Manda, Administraia public local din Romnia, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, pp. 40-41.2 1

8

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

domnitorii rilor Romne vor fi numii de sultan pe apte ani, conform unei proceduri stabilite de cele dou puteri semnatare. n aceast perioad au fost adoptate o serie de msuri legislative i administrative nsemnate, dintre care amintim: legislaia pentru organizarea armatei; legislaia privitoare la lucrarea oselelor i podurilor; diferite legi cu caracter comercial; s-au adus completri i modificri n reglementarea organizrii oraelor; s-a elaborat i aplicat Condica Criminal din ara Romneasc (1850-1852), Condica Penal Osteasc i procedura ei5. Administraia central a suferit unele modificri, vechile dregtorii numindu-se departamente sau ministere. Ministerul de Interne era cel mai important organism administrativ, ocupndu-se de ordinea public, agricultur, sntate i lucrri publice6. n administraia local, de asemenea, au aprut unele modificri, conductorii judeelor i inuturilor fiind numii prclabi sau ocrmuitori. Reorganizarea administrativ a Principatelor s-a realizat prin Tratatul de pace de la Paris7, n care s-a prevzut nfiinarea unei Comisii compuse din reprezentanii puterilor semnatare i un comisar al Turciei, cu sarcina de a se informa n privina situaiei Principatelor Romne i de a propune temeiurile viitoarei lor organizri: convocarea unor Divanuri ad-hoc8, n ambele Principate, compuse n aa fel nct s reprezinte interesele tuturor claselor societii, organizarea armatei naionale. De asemenea, prin art. 24 al Tratatului, s-a admis desfiinarea privilegiilor de clas, egalitatea tuturor romnilor naintea legilor, aezarea dreapt i general a contribuiilor n raport cu averea fiecrui contribuabil. n art. 46 se stabilea ca instituiile municipale, att cele oreneti ct i cele cmpeneti, s dobndeasc toat dezvoltarea ce le poate fi dat de stipulrile acestei convenii. Transilvania a fost rencorporat n Imperiul Austriac dup 1848, fiind inclus n rndul rilor de coroan. Din punct de vedere administrativ-teritorial9, Transilvania a fost supus mai multor organizri, mai nti n 1850 a fost mprit n ase districte, 34 de cercuri i oO. Matichescu, Istoria administraiei publice romneti, Editura Economic, Bucureti, 2000, p. 104. 6 T.W. Riker, Cum s-a nfptuit Romnia, studiul unei probleme internaionale, 1856-1866, Bucureti, 1944. 7 Acest tratat a fost ncheiat la 30 martie 1856, ntre Frana, Anglia, Turcia, Sardinia, Austria, Prusia i Rusia i a pus capt rzboiului Crimeii. 8 La propunerea lui Mihail Koglniceanu, Divanul ad-hoc al Moldovei a admis, n edinele din 15 noiembrie i 13 decembrie 1857, recunoaterea iunuturilor ca persoane morale i nfiinarea n fiecare inut de consilii alese, nsrcinate cu votarea bugetului, cercetarea socotelilor, repartizarea contribuiilor directe i prepararea msurilor de interes inutal. Vezi J.H. Vermeulen, Curs de drept administrativ, 1948, p. 2. 9 Prin mprirea administrativ-teritorial, imperiul urmrea o centralizare excesiv, necesar, n primul rnd, reprimrii luptei de eliberare naional.5

Introducere

9

serie de subcercuri, iar n 1852 numrul districtelor a fost redus la cinci, al cercurilor la 28 i al subcercurilor la 109. n 1854, Transilvania era mprit administrativteritorial n zece prefecturi i 78 de preturi. Un moment important n evoluia statului romn l reprezint unirea Munteniei i Moldovei sub domnia lui Alexandru Ioan Cuza n 1859, domnie ce a produs numeroase schimbri n societatea romneasc, printr-o serie de reforme profunde. Trebuie avute n vedere reforma agrar din mai 1864 sau reformarea vieii constituionale prin Statutul lui Cuza10, constituie prin care se schimba Convenia de la Paris din 1856, asigurndu-se posibilitatea de a guverna fr parlament, cu concursul Consiliului de Stat11. Unificarea administrativ s-a realizat mai nti la nivelul administraiei centrale, apoi la nivelul armatei au fost adoptate regulamente comune. De asemenea, au fost create reele comune de pot, telegraf, transport i o reea sanitar. Pornind de la principiile Statutului, au fost elaborate dou legi care au reformat administraia public local: Legea comunal, publicat la 1 aprilie 1864 i Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene, publicat la 2 aprilie 1864. Legea comunal stabilea existena a dou tipuri de comune: rurale i urbane, i dreptul acestora de a se ngriji singure de interesele lor i a se administra n marginea legilor12. Totodat, n art. 3 se stabilea obligaia fiecrui locuitor de a contribui la sarcinile comunale. Legea prevedea n art. 10-17 i obligaiile fiecrei comune, entiti cu personalitate juridic: s aib o cas a comunei numit Primrie; s ngrijeasc biserica sau bisericile religiei de care aparine; s se ngrijeasc de copii gsii i de cei neajutorai; s aib una sau mai multe coli; s aib un corp de pompieri; comunele cu mai mult de 6.000 de locuitori, trebuiau s dein un spital; fiecare comun rural trebuia s dein o grdin de plantaiune pentru rspndirea duzilor. Conducerea comunei era ncredinat unui Consiliu, format din 5-17 membri, n funcie de numrul de locuitori, alei direct de adunarea alegtorilor comunei i unui primar, de asemenea ales sau numit de domn, pentru comunele urbane. Potrivit art. 67, Consiliul comunal se ocupa de toate interesele speciale ale comunei, iar potrivit art. 69, 71, avea atribuii n urmtoarele domenii: pstrarea i mbuntirea averii comunei;Prima Constituie a Romniei. Acesta era un organ dependent de puterea executiv, ce avea ca atribuii pregtirea proiectelor de lege i a regulamentelor administrative (el exercita i atribuii de contencios administrativ). 12 Art. 1 i 2 ale Legii comunale.11 10

10

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

administrarea punii; adoptarea bugetului comunei; aprobarea proiectelor de cldiri, demolri etc.; deschiderea i nchiderea de ulie i piee publice; ordinea public etc. Legea cuprindea i alte reglementri cu privire la Secretarul Consiliului comunal, perceptor, cheltuielile i veniturile comunale sau contabilitatea comunal. Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene prevedea existena unui astfel de consiliu n fiecare jude, pentru a reprezenta interesele locale colective i economice ale judeului. Consiliul avea un preedinte, ce se alegea din rndul consilierilor (art. 3). n art. 49 se prevedea dreptul consiliului de a se pronuna asupra tuturor intereselor locale ale judeului. Ca i consiliile locale, cele judeene aveau atribuii n materie de adoptare a bugetului judeului, dar i alte atribuii, precum: stabilirea salariilor unor categorii de angajai publici, nfiinarea i mbuntirea unor stabilimente publice (art. 57), aprobarea construciilor drumurilor i podurilor judeene i a altor lucrri publice (art. 60), clasificarea drumurilor judeene etc. Cele dou legi amintite consacr legislativ ideea de domeniu public judeean13, respectiv comunal. Reforma constituional a continuat cu adoptarea Constituiei din 1866. Potrivit acestui document, administraia public central era reprezentat de domn, devenit mai trziu rege i de minitrii. Regele se bucura de cele dou privilegii monarhice: principiul irevocabilitii14 i principiul inviolabilitii15. Minitrii erau colaboratori necesari ai regelui i formau un colegiu numit Consiliul de Minitri, condus de un preedinte desemnat de monarh. Constituia stabilea n art. 4 c teritoriul este mprit n judee, judeele n pli, plile n comune, diviziuni i subdiviziuni care nu vor putea fi schimbate sau rectificate dect prin lege. n Titlul III, Despre puterile statului, la art. 37, se prevedea c interesele exclusiv judeene sau comunale se administreaz de consiliile judeene sau comunale, dup principiile stabilite prin Constituie i legi speciale, dispoziii care se completeaz cu cele ale art. 107, prin care se precizeaz c aceste legi vor avea la baz descentralizarea administraiei i independena comunal.n art. 53 al Legii pentru nfiinarea consiliilor judeene se prevede c sunt dependine ale domeniului public judeean toate cile de comunicaie i podeele judeene, orice cldire sau stabiliment public pus n sarcina judeului. 14 Regele era irevocabil n sensul c nu putea fi revocat (nlturat). 15 Regele era i inviolabil, n sensul c nu era obligat s dea socoteal nici chiar pentru actele sale personale. ntruct actele regale nu aveau nicio putere dac nu erau contrasemnate n prealabil de ministrul respectiv de resort, responsabilitatea acestora revenea, n final, ministrului n cauz.13

Introducere

11

Acest principiu al descentralizrii reglementat n art. 107 este dezvoltat n Titlul IV, Despre finane, unde se precizeaz la art. 108 c impozitele sunt aezate numai n folosul statului, judeului sau comunei i art. 110, care prevedea c nici o sarcin, nici un impozit judeean sau comunal nu se pot aeza fr nvoirea consiliului judeean, respectiv comunal. Constituia din 1866 se ocup i de organizarea, sub raport administrativ, a armatei naionale, sub titlul Despre puterea armat. Aceasta fcea parte din fora public, menit s ajute organele poliiei n meninerea ordinii publice n interior i s apere ara de inamicii din afar. Prin art. 118 se instituia stagiul militar obligatoriu: Tot romnul face parte sau din armata regulat sau din miliii sau din garda naional. Ulterior, prin Legea din 18 martie a fost nfiinat Garda Ceteneasc sau Naional care contribuia la meninerea ordinii sociale, lege ce se completa cu Legea Comunal din 1864 (care acorda primriilor dreptul de a avea o poliie comunal n frunte cu primarul, iar oraelor cu peste 3.000 de locuitori dreptul de a avea un prefect de poliie), Legea Comunal din 1874 (care prevedea remunerarea agenilor de poliie comunal, prin contribuia financiar a comunelor), Legea din 12 iunie 1878 (care instituia n Bucureti o poliie judiciar, acorda tuturor comunelor urbane dreptul de a avea o poliie municipal i recunotea calitatea de ofieri de poliie judiciar primarilor i ajutoarelor lor, comisarilor i inspectorilor municipali i chiar agenilor comunali), Legea Comunal din 1887 (care acorda poliiei administrative dreptul de a executa msuri de poliie comunal), Legea lui Lascr Catargiu din 23 iulie 1894 (care recunotea agenilor poliiei comunale calitatea de ofieri de poliie judiciar), Legea Modificatoare a Poliiei Comunale Urbane din 19 decembrie 1902 (care punea capt diferendelor dintre poliia administrativ i cea comunal), Legea din 1 aprilie 1903 (n care se statuau ca principii generale unitatea de direcie i de execuie, centralizarea ntr-un singur scop a funciunilor poliieneti i legarea lor printr-o colaborare activ, intelectualizarea personalului i disciplinarea lui, prin msuri capabile s asigure o ct mai bun ndeplinire a serviciului poliienesc). n ianuarie 1866, printr-un decret-lege, au fost nfiinate grzi oreneti cu rolul de a face serviciul ,,de paz n interiorul comunei, de a se ocupa de securitatea persoanelor, securitatea proprietilor ,,i n general de meninerea bunei ordini i a linitii publice. Ulterior, prin Legea pentru nfiinarea ,,guardei oreneti, publicat n Monitorul Oficial nr. 62 din 18/30 mai 1866, aceast instituie, prin atribuiile stabilite, va deveni strmoul Poliiei locale de astzi. n iunie 1884 se desfiineaz instituia grzii oreneti. Printr-un decret lege aprobat de Carol I, LA 8/20, publicat n Monitorul Oficial la 20 iunie 1903, se nfiineaz n cadrul prefecturilor ,,Corpului Sergenilor de ora16.n ceea ce privete atribuiile sergenilor de ora, regulamentul prevedea: ,,Corpul Sergenilor de ora va veghea obiectele gsite pe strad, cele care prin expunere sau vnzare provoac scandal, cadavrele de oameni sau animale, murdriile de orice fel, bunurile de mncare stricate sau clocite,16

12

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

n aceast perioad apar primele servicii publice locale, n sensul actual al conceptului. Astfel, n Bucureti se inaugureaz Grdina Cimigiu, se introduce iluminatul cu petrol lampant, fiind primul ora din lume iluminat astfel, n 1860 ncepe pavarea strzilor cu piatr cubic n locul bolovanilor de ru, se d n exploatare prima linie de tramvai cu cai (tramcar)17, se amenajeaz cursul Dmboviei. Ulterior, n 1882, se introduce lumina electric18 i i ncepe activitatea Foiorul de Foc, ca post de pompieri i rezervor regulator pentru reeaua de alimentare cu ap a oraului, iar n 1894 se inaugureaz prima linie de tramvai electric pe ruta Bulevardul Cotroceni Obor, fiind printre primele din Europa. La Sibiu, n 1858 se inaugureaz spitalul orenesc, n 1871 se deschide prima grdini, iar n 1885 se stabilete prima legtur telefonic din ora. Oraul Timioara este puternic influenat, n aceast perioad, de inovaiile tehnologice ale secolului. Astfel, n 1855 se introduce telegraful, ulterior iluminatul public cu lmpi de gaz i tramvaiele trase de cai. ntre 1870 i 1880, podurile de lemn sunt nlocuite cu cele de oel. Timioara devine n 1884 primul ora european cu iluminat public electric, iar n 1899 se introduce tramvaiul electric. Tot din aceast perioad a nceput acoperirea strzilor cu asfalt. La Brila, din aceast perioad dateaz nfiinarea staiei telegrafice (1855), introducerea iluminatului public cu lmpi de petrol (1858), introducerea tramvaiului electric i a primelor becuri electrice. 2) Perioada interbelic modernizarea administraiei publice Formarea statului naional unitar dup Primul Rzboi Mondial marcheaz intrarea Romniei ntr-o nou etap a evoluiei sale. n acest context, un rol deosebit de important l-a avut reforma electoral din decembrie 1918 sau msurile luate pentru dezvoltarea nvmntului, adoptarea Statutului Minoritilor, unificarea monetar din 1920 i unificarea sistemului administrativ i legislativ, printr-o serie de msuri, adoptate ncepnd cu luna aprilie a anului 1920, cnd organele administrative regionale sunt dizolvate i nlocuite cu organe centrale. n anul 1923 a fost adoptat o nou Constituie care cuprindea opt titluri: Despre teritoriul Romniei; Despre drepturile romnilor; Despre puterile

poame crude, buturi prefcute, greuti i msuri false i tot ceea ce servete folosinei publice: strzi, piee, porturi, canale, conducte, guri de ap, fire electrice i telefoane, cutii de scrisori, ntmplrile i faptele ce primejduiesc viaa i avuia: incendii, inundaii, surpri de pmnt i case, explozii, boli epidemice i contagioase la oameni i animale. 17 Circula pe traseul Gara de Nord Calea Griviei Strada Luteran Teatrul Naional Piaa Sfntul Gheorghe, fiind retras din circulaie n 1929. 18 Prima instalaie intr n funciune la Palatul Regal din Calea Victoriei, de unde este alimentat i Palatul Cotroceni, apoi urmeaz Teatrul Naional i Grdina Cimigiu.

Introducere

13

statului19; Despre finane; Despre puterea armat; Dispoziii generale; Despre revizuirea Constituiei; Dispoziii tranzitorii suplimentare i 138 de articole. n cel de-al treilea titlu sunt cuprinse dispoziiile constituionale prin care se consacra separarea puterilor n stat. Activitatea legislativ urma s fie exercitat de rege i Reprezentana Naional, cea executiv de rege i guvern, iar cea judiciar de instanele judectoreti. Constituia cuprindea o serie de aspecte novatoare pentru acea epoc. Astfel, era reglementat principiul controlului legalitii actelor administrative, potrivit cruia instanele judectoreti puteau cenzura actele emanate de la administraia de stat i puteau obliga statul la plata unor despgubiri ctre persoanele particulare. Reforma administraiei publice, nceput n anul 1920, a cunoscut o efervescen deosebit n anul 1929, cnd s-au adoptat o serie de legi privind organizarea administrativ, att pe plan central, ct i pe plan local. Astfel, a fost adoptat Legea General de Organizare a Ministerelor din 2 august 1929, care viza crearea unui cadru general de organizare a ministerelor20. Dac pn n 1929 se adopta o lege special pentru organizarea fiecrui minister, de data aceasta toate ministerele au fost organizate ntr-un sistem unitar21. Cu toate c prin Constituia din 1923, se promova principiul descentralizrii administraiei publice, ministerele gestionau o seam important de probleme locale. n cadrul Ministerului de Interne22 funciona Direcia Administraiei Locale, care ndruma i supraveghea autoritile administrative judeene i comunale, supraveghea alegerile locale sau Direcia Punilor Publice, care se ocupa cu repartiia punilor comunale. Ministerul Finanelor23 avea ca atribuii, printre altele, ndrumarea i controlul financiar al tuturor serviciilor publice i instituiilor de utilitate public ale statului, judeelor i comunelor. Ministerul Lucrrilor Publice i Comunicaiilor studia i coordona executarea lucrrilor importante ale statului, judeelor i comunelor, amenajarean acest titlu, la art. 41, se prevedea c judeele i comunele au o sfer de atribuii ce cuprinde interesele locale asupra crora organele lor au un drept de reglementare i de organizare, fapt ce l-a determinat pe Paul Negulescu s considere c au fost create puteri locale. Vezi P. Negulescu, Constituia Romniei, Enciclopedia Romniei, vol. I, Imprimeria Naional, Bucureti, 1938, p. 185. 20 Conform Legii din 1929, ministerele erau organizate dup o structur unitar n: Direcii, Servicii ale Direciilor, Secii ale Serviciilor i Birouri ale Seciilor. Existau, de asemenea, o serie de compartimente comune tuturor ministerelor: Cabinetul Ministrului, Secretariatul General, Direcia Personalului, Direcia Contabilitii, Serviciul Inspectorilor, Registratura, Statistica, Serviciul Contencios, Serviciul Tehnic, Serviciul Medical i Biroul Mobilizri. 21 Legea General de Organizare a Ministerelor, Codul Hamangiu, XVII, p. 877. 22 Organizat prin Legea din 2 august 1929, parial modificat n aprilie 1935 i ianuarie 1936. 23 Organizat prin aceeai Lege din 1929 i reorganizat prin Legea din 12 aprilie 1933.19

14

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

cursurilor de ap i exploatarea lor, precum i a cilor de comunicaie de orice fel. n sarcina acestui minister intra i controlul lucrrilor edilitare i de urbanism, potrivit Legii Administrative din 27 iunie 1936. Legea General de Organizare a Ministerelor, dar i Legea Pentru Organizarea Administraiei Publice Locale din 1929, prevedeau nfiinarea Directoratelor Ministeriale Locale. Acestea erau n numr de apte pentru fiecare minister i funcionau ca centre de administrare i inspecie local. Ele erau organe administrative. Crearea acestor organe intermediare ale administraiei de stat a fost motivat prin necesitatea soluionrii operative a problemelor administraiei locale, fr ca ele s mai ajung la ministere24. n ceea ce privete reformarea administraiei publice locale, un prim pas important a fost realizat prin adoptarea, pe baza art. 108 din Constituia din 1923, a Legii de Unificare Administrativ25, care a stabilit un sistem unitar de organizare teritorial a statului naional, prevznd constituirea unor organe locale eligibile26. O nou lege a administraiei publice locale a fost adoptat la 3 august 27 1929 , lege care viza realizarea unei descentralizri administrative. Aceast lege a fost urmat de o serie de alte msuri prin care au fost create Consiliul Legislativ, Consiliul Superior Administrativ, Casa Pensiilor, Camerele Agricole, Camerele de Munc. Potrivit art. 232, alin. 1, se asigura separarea intereselor generale de interesele locale, iar prin art. 62 se stabilete c administraia public local este ncredinat cetenilor nii sau reprezentanilor lor alei, introducndu-se referendumul pentru anumite situaii. De asemenea, o serie de servicii publice erau date n competena exclusiv a autoritilor locale28. La 27 martie 1936 a fost votat o nou lege de organizare administrativ29, potrivit creia teritoriul rii era mprit din punct de vedere administrativ n judee i comune, nvestite cu personalitate juridic, avnd patrimoniu i organe proprii de conducere, aspecte care aveau la baz reglementrile Constituiei din 1923.

O. Matichescu, op. cit., p. 160. Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 128, din 14 iunie 1925. 26 Cei mai muli autori n materie consider aceast lege drept una centralizatoare datorit ntririi tutelei puterii centrale asupra administraiei locale. n acest sens, a se vedea A. Teodorescu, op. cit., p. 287. 27 Legea din august 1929 a suferit pn n 1936 11 modificri. 28 n acest sens, a se vedea art. 25, 36, 104, 171, 224 din Legea pentru organizarea administraiei locale. 29 Legea a fost promulgat prin naltul Decret Regal nr. 569 din 1936 i publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 73, din 27 martie 1936.25 24

Introducere

15

Comunele erau administrate de un consiliu comunal30, ca organ deliberativ, i de primar31 i ajutorul de primar, ca organ executiv. Consiliul comunal avea iniiativa i decidea n toate problemele de interes local; el era dator s se pronune asupra tuturor chestiunilor ce i se defereau n baza legilor, i s execute dispoziiile de interes general, luate de autoritile centrale, n limita competenei lor legale. Administraia judeului era ncredinat consiliului judeean32, ca organ deliberativ al delegaiei judeene i prefectului. Membrii consiliului judeean se constituiau prin alegere, n comisii: comisia administrativ, financiar i de control; comisia de lucrri publice; comisiile cultelor i nvmntului; comisia economic cea sanitar sau cea de asisten. Fiecare comisie stabilea cte un raportor dintre membrii alei, raportori ce formau delegaia permanent33. Legea a conferit un rol deosebit de important prefectului, n calitate de reprezentant al guvernului n jude i de cap al administraiei judeene34. Prefectul supraveghea i inspecta toate serviciile publice i aezmintele publice din jude35 cel puin o dat pe an, raportnd constatrile sale ministerului respectiv. Prefectul era eful poliiei i jandarmeriei, cu dreptul de a lua toate msurile pentru a asigura paza i linitea public, dispunnd de fora armat. Pentru ca prefectul s fie informat asupra situaiei din jude i s supravegheze mersul i activitatea serviciilor, legea a nfiinat consiliul deConsiliul comunal era format din membrii alei i membrii de drept. Numrul membrilor alei varia, n funcie de tipul de localitate, de la 10 la 36, iar membrii de drept erau recrutai din cadrele diferitelor servicii publice sau ntreprinderi, care aveau legturi cu administraia comunal i reprezentau organe tehnice, chemate s completeze competena consilierilor alei. 31 Primarul era ales de consiliul comunal, din rndul consilierilor alei. El era conductorul administraiei comunale i, n aceast calitate, numea i ndeprta din serviciu pe funcionari, n baza formelor prevzute de lege; el administra interesele comunei; reprezenta n justiie; era ofier de stare civil i ef al poliiei comunale. 32 Consiliul judeean era alctuit din membrii alei i membrii de drept. Numrul membrilor alei era stabilit n raport cu populaia judeului, ntre 24 i 36 pentru o populaie mai mare, o parte din membri erau alei cu vot deliberativ, iar o alt parte cu vot consultativ. 33 Delegaia permanent avea rolul s nlocuiasc consiliul judeean n intervalul dintre sesiuni i s decid n locul lui, ns cu anumite limite prevzute de lege. Delegaia permanent avea i atribuii proprii, cum ar fi: verificarea conturilor de gestiune ale oraelor nereedin i comunelor rurale; luarea de msuri pentru aprarea judeului n justiie; inspectarea, controlul i ndrumarea administraiei serviciilor judeene; ntocmirea, mpreun cu prefectul, a proiectului de buget i constituirea organului consultativ al prefectului, n orice chestiune de interes local. 34 Unii autori consider c aceast lege a ntrit centralismul i regimul de guvernare prin funcionari, ca reprezentani ai puterii centrale n administraia local. Astfel, n calitate de cap al administraiei judeene, prefectul putea sanciona disciplinar funcionarii judeeni i primarii, cu excepia primarului din oraul de reedin. El convoca funcionarii locali la conferine periodice de perfecionare i fcea, mpreun cu organele locale de stat, diferite anchete la faa locului, pentru a se constata anumite stri de fapt i a se aviza asupra msurilor de ndreptare. 35 Cu excepia celor depinznd de Ministerele Aprrii Naionale i al Justiiei.30

16

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

prefectur, compus din toi efii serviciilor locale. Prin acest mijloc, se realiza o colaborare a acestor servicii i un control reciproc al activitii lor. Consiliul de prefectur avea ca scop asigurarea bunului mers al tuturor serviciilor din jude, coordonarea i armonizarea activitii lor. Legea din 1936 a administraiei publice locale urmrea asigurarea unei dezvoltri armonioase a comunelor, impunnd obligaia pentru comunele urbane de a ntocmi planurile de situaie i de sistematizare. Aceste planuri, odat aprobate de consiliul judeean, nu puteau fi modificate dect prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne i la cererea expres a consiliului local respectiv. Legea din 1936 a cuprins i unele reglementri cu privire la procedura de petiionare, stabilind c pe lng fiecare comun urban, prefectur de jude i la sediul Ministerului de Interne s funcioneze un birou special pentru primirea cererilor. Serviciul competent primea de la acest birou petiia i o nainta instituiei respective pentru a o soluiona. Sub imperiul unor sanciuni deosebit de aspre, funcionarii publici erau obligai s rspund petiionarului n timp de 30 de zile. Contestaiile erau soluionate de organul ierarhic superior n zece zile. n comunele rurale, serviciul de primire a petiiilor adresate comunei, judeului sau Ministerului de Interne era ndeplinit de notar, care era obligat s i redacteze petiiile stenilor. Notarul era, de asemenea, obligat s primeasc petiiile adresate de steni chiar altor administraii publice i s le nainteze acestora, n timp optim. Legea din 1936 ddea dreptul comunelor i judeelor de a se asocia, fie ntre ele, fie cu statul, n vederea realizrii unor anumite lucrri sau ntreprinderi de ordin economic, cultural sau sanitar. Acest sistem de organizare s-a meninut n linii mari att n perioada dictaturii regale instituit la 10 februarie 1938 de Regele Carol al II-lea36, ct i n timpul regimului de dictatur militar condus de marealul Ion Antonescu37. Dup 23 august 1944, s-a revenit la normele de funcionare a administraiei locale stabilite prin Constituia din 192338 i legea din 1936. 3) Administraia public n perioada regimului totalitar comunist La 13 aprilie 1948 a fost adoptat o nou Constituie care stabilea c noul stat, adic Republica Popular Romn, este un stat popular, unitar, independent i suveran i c ntreaga putere de stat eman de la popor i aparine poporului39.Pe baza Constituiei din 1938, la 14 august 1938 a fost promulgat o nou lege administrativ, prin naltul Decret Regal cu nr. 2919/1938, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 87, din 14 august 1938. 37 S-a consolidat rolul prefecilor numii prin decrete ale marealului Ion Antonescu i s-a ntrit controlul administraiei locale, prin nfiinarea celor 11 Inspectorate Generale Administrative. 38 Constituia din 1923 a fost repus n vigoare prin Decretul nr. 1626, din 31 august 1944. 39 Monitorul Oficial, Partea I, nr. 87 bis, din 13 aprilie 1948.36

Introducere

17

Potrivit noii Constituii, organul suprem executiv era guvernul, care rspundea de activitatea sa n faa Marii Adunri Naionale, iar n intervalul dintre sesiunile acesteia, n faa Prezidiului Marii Adunri Naionale. n art. 75 se stabilea c teritoriul Republicii Populare Romne se mparte din punct de vedere administrativ n comune, pli, judee i regiuni. Pe baza acestor prevederi, a fost adoptat Legea nr. 5 din 6 septembrie 1950, de organizare administrativ-teritorial, prin care teritoriul rii se mprea n regiuni, raioane, orae i comune. A fost creat chiar i o aa-zis Regiune Autonom Maghiar, dup exemplul numeroaselor regiuni autonome din Uniunea Sovietic. Se introducea pentru prima dat instituia organelor locale ale puterii de stat, consiliile populare locale, precum i comitetele executive, ca organe de direcie i execuie40. Constituia stabilea n art. 77 atribuiile consiliilor populare: ndrumeaz i conduc activitatea economic, social i cultural local, elaboreaz i execut planul economic i bugetul local, innd seam de planul general naional i de bugetul general al statului, se ngrijesc de buna administrare a bunurilor i ntreprinderilor locale, de pstrarea ordinii publice, de aprare a drepturilor locuitorilor, de respectul i aplicarea legilor, precum i de luarea msurilor necesare bunului mers al gospodriei locale. De asemenea, n art. 85 se preciza c se pot nfiina seciuni ale consiliilor populare pe ramuri de activitate, subordonate consiliilor populare i comitetelor executive. Modificrile ce au aprut n economie, avnd drept cauz naionalizarea mijloacelor de producie i cooperativizarea agriculturii, alturi de cele aprute n sfera politic, au condus la adoptarea, la 24 septembrie 1952, a unei noi Constituii. Aceast constituie, stabilea n Capitolul III, intitulat Ornduirea de stat, mprirea administrativ-teritorial a Republicii Populare Romne n 18 regiuni41. n Capitolul IV, Organele locale ale puterii de stat, se prevedea c n regiuni, raioane, orae i comune, acestea sunt Sfaturile Populare ale oamenilor muncii de la orae i sate. Potrivit art. 53, Sfaturile populare ndrum munca organelor administrative subordonate lor, conduc activitatea local pe trm economic i cultural, asigur meninerea ordinii publice, respectarea legilor i ocrotirea drepturilor cetenilor, ntocmesc bugetul local, iar conform art. 56, organele executive i de dispoziie ale Sfaturilor Populare sunt Comitetele Executive alctuite din Preedinte, Vicepreedini, Secretar i membri. n anul 1965, a fost adoptat o alt Constituie care trebuia s consfineasc victoria definitiv a socialismului n Romnia.A se vedea I. Muraru, Gh. Iancu, Constituia Romniei. Texte, Note, Prezentare comparativ, Ediia a III-a, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1995, p. 133 i urm. 41 Aceste regiuni erau: Arad, Bacu, Craiova, Galai, Hunedoara, Iai, Oradea, Ploieti, Suceava, Timioara, Regiunea Autonom Maghiar. Ulterior, prin Legea nr. 5 din 1956, au fost desfiinate dou regiuni.40

18

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Pe baza art. 15 din Constituie, care prevedea c Teritoriul Republicii Socialiste Romnia este organizat n uniti administrativ-teritoriale: judeul oraul i comuna, relundu-se astfel o veche tradiie, n februarie 1968 a fost adoptat Legea privind Organizarea Administrativ-Teritorial a Romniei42, prin care se desfiinau raioanele i regiunile i se constituiau 39 de judee, la care se aduga Municipiul Bucureti, capitala rii. n 1981, numrul judeelor a fost stabilit la 40, plus Municipiul Bucureti cu Sectorul Agricol Ilfov43. Titlul V al Constituiei din 1965, Organele locale ale Puterii de Stat, consacra rolul dominant al consiliilor populare n viaa local. Astfel, potrivit art. 86, Consiliile populare sunt organele locale ale puterii de stat n unitile administrativ-teritoriale n care au fost alese. Principalele atribuii44 ale consiliului popular sunt legate de adoptarea planului economic i bugetului local, aprobarea contului de ncheiere a exerciiului bugetar, alegerea i revocarea comitetului executiv sau, dup caz, biroului executiv, nfiinarea unor organizaii economice, ntreprinderi i instituii de stat de interes local etc. Potrivit art. 94, consiliile populare dispuneau de un comitet executiv sau birou executiv, care erau organe locale ale administraiei de stat cu competen general n unitatea administrativ-teritorial n care a fost ales Consiliul popular. Se apreciaz c regimul administraiei locale n perioada regimului comunist este unul din cele mai centralizate cunoscute n istorie45. Acest fapt nu rezult numai din organizarea administraiei, ci i din alte fapte ce aveau menirea de a accentua controlul asupra acesteia. Astfel, de exemplu, exista un Congres al Consiliilor Populare i, din 1976, o Camer Legislativ a Consiliilor Populare. n ceea ce privete serviciile publice locale, a fost adoptat n 1981 Legea gospodriei comunale nr. 446. Legea prevedea n art. 1 c gospodria comunal se nfptuiete [] n vederea organizrii raionale, modernizrii, nfrumuserii i dezvoltrii armonioase a tuturor localitilor, asigurrii autogospodririi, folosirii cu maxim eficien a mijloacelor materiale i financiare, punerii n valoare a resurselor locale []. Potrivit legii, (art. 7), activitatea de gospodrie comunal trebuie s urmreasc realizarea alimentrii cu ap potabil, transportului local, nclzirii locuinelor i obiectivelor social-culturale, administrrii i ntreinerii fondului locativ proprietate de stat, iluminatului public, precum i salubrizarea, ntreinerea strzilor, celorlalte ci de comunicaie i a zonelor verzi i de agrement, protecia mediului nconjurtor, reciclarea materialelor refolosibile, organizarea i dezvoltarea altor activiti care contribuie la buna deservire a cetenilor de pe teritoriul localitii respective.42 43

Buletinul Oficial, nr. 17-18, din 17 februarie 1968. Buletinul Oficial, nr. 54-55, din 27 iulie 1981. 44 Potrivit art. 87 al Constituiei din 1965, republicat n Buletinul Oficial al RSR, Partea I, nr. 65, din 29 octombrie 1986. 45 A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. IV, Editura Actami, Bucureti, 1994, p. 213. 46 Buletinul Oficial, nr. 48, din 9 iulie 1981.

Capitolul 1

Constituia legea fundamental a Romniei1.1. Aspecte generale privind ConstituiaFiecare stat i stabilete modul de organizare i exercitare a puterii n Constituie, considerat drept Legea fundamental a rii, Legea suprem, Pactul fundamental. Tradiia constituional este mai veche dect constituia scris. Fiecare stat a avut o Constituie n sens material, cu alte cuvinte, un ansamblu de cutume constituionale care stabileau, printre altele, modul de exercitare a puterii. Toate statele au o constituie, adic anumite reguli de organizare. Exteriorizarea n formule juridice a acestor reguli alctuiete normele de drept constituional, care pot fi cutumiare sau scrise. Deci, substana regimului constituional este dat de regulile de organizare i de conducere a statului, indiferent care ar fi forma lor: cutumiar sau scris. Fiecare stat modern are o Constituie deoarece, ntr-un stat de drept, guvernanii nu exercit puterea dect n virtutea unor prerogative stabilite printr-un act politico-juridic, a unui act prin care sunt nvestii cu anumite atribuii. O asemenea nvestire se face prin Constituie. Astfel, organismele care exercit cele trei puteri legislativ, executiv i judectoreasc dein prerogativele n baza Constituiei sau a unei legi constituionale i nu a unei legi ordinare sau chiar organice. Unele atribuii i ndatoriri sunt stabilite prin lege, dar este necesar ca locul, rolul i funciile acestora n sistemul de guvernare s fie stabilite prin Constituie. Constituia conine i principiile generale de drept aflate la baza ntregului sistem juridic, precum i drepturile i libertile publice. Constituia este, deci, sursa sistemului politic, precum i a cadrului su n sistemul juridic naional. Celelalte norme de drept se schimb cu mai mult rapiditate dect Constituia, al crei rol conservator este evident fa de dinamismul legilor organice sau ordinare care pot fi modificate sau abrogate prin procedee legislative obinuite. Astfel, Constituia este plasat n fruntea ierarhiei actelor politice i normative crora ea le confer legitimitate politic i juridic, n msura n care acestea sunt conforme cu normele i principiile pe care ea le consacr. Din punct de vedere etimologic, cuvntul constituie provine din substantivul latin constitutio, care nseamn aezare cu temei1.1

T. Drganu, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972, p. 45.

20

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

n general, Constituia scris se prezint sub forma unui document politico-juridic, avnd mai multe sau mai puine articole, care este adoptat direct de ctre popor sau de reprezentanii acestuia, potrivit unei proceduri speciale i solemne. Acest document ntrunete anumite condiii de form i fond. Prin urmare, dispoziiile constituionale au un caracter normativ. Acest caracter decurge din necesitatea de a conferi consisten i obligativitate normelor politice, precum i de a asigura respectarea acestora sub sanciunea legii. Din punct de vedere formal, Constituia este o lege prin care se stabilesc principiile generale de guvernare i principiile generale ale legislaiei. Al doilea element formal const n supremaia Constituiei. Constituia este o lege suprem n raport cu toate celelalte legi. Obligaia de a o respecta revine tuturor, inclusiv instituiilor puterii. eful statului are datoria, nscris n Constituie, de a veghea la respectarea acesteia. Din cele prezentate mai sus, putem concluziona c: Legea suprem este un act politico-juridic fundamental, adoptat de naiune sau n numele ei, pentru a stabili forma de stat, modul de organizare i funcionare a puterilor statului i raporturile dintre acestea, principiile generale ale ordinii juridice a societii, precum i drepturile i ndatoririle cetenilor, act care este adoptat i modificat potrivit unei proceduri speciale.

1.2. Constituia Romniei dup revoluia din decembrie 1989n decembrie 1989, Consiliul Frontului Salvrii Naionale a adoptat Decretul-lege nr. 2/1989, prin care s-a dispus, pe plan juridic, dizolvarea structurilor de putere ale statului socialist, ceea ce a nsemnat practic, abrogarea implicit a articolelor din Constituia din august 1965, referitoare la acestea i s-a prevzut c noul organism (CFSN) este organ suprem al puterii de stat. Ulterior, Consiliul Provizoriu de Uniune Naional (CPUN) a adoptat Decretul-lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului i a Preedintelui Romniei, relund astfel o tradiie ntrerupt timp de aproximativ 50 de ani. n acest act normativ au fost fixate, printre altele, i atribuiile efului statului, dei actul respectiv nu era o Constituie n sensul formal al termenului. El a avut ns, caracter cvasi-constituional, pentru c a fost adoptat de organul care ndeplinea la acea dat funcia de organ legiuitor i pentru c reglementa instituii cu valoare constituional. n situaia n care n viaa unui stat au loc schimbri politice structurale, i anume, cnd se schimb regimul politic, ori cnd un stat i rennoiete fundamental bazele politico-juridice, economice, sistemul social-politic, este necesar adoptarea unei noi legi fundamentale. Schimbrile menionate au dus la adoptarea n Romnia a unei noi Constituii n 1991.

Capitolul 1

21

n anul 2003, ca urmare a progreselor nregistrate de societate, a avut loc o reform constituional prin revizuirea Constituiei, n acord cu transformrile socio-economice i culturale ale Romniei. Actuala Constituie este structurat n 156 de articole, care sunt grupate n opt titluri, unele titluri avnd capitole i seciuni. Titlul I, denumit Principii generale, cuprinde norme referitoare la structura unitar a statului romn, la forma sa republican de guvernmnt. n art. 1 alin. (3) al Constituiei, statul roman este caracterizat ca un stat de drept, democratic i social, n care drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme i sunt garantate. Cu privire la suveranitatea naional, Constituia arat c aceasta aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum. n legtur cu teritoriul, acesta este organizat, sub aspect administrativ, n comune, orae i judee. Tot n primul titlu sunt dispoziii prin care se recunoate i garanteaz dreptul persoanelor aparinnd minoritilor naionale la pstrarea, dezvoltarea i la exprimarea identitii lor etnice, culturale, lingvistice i religioase. Sunt, de asemenea, dispoziii prin care este stabilit obligaia statului de a sprijini ntrirea legturilor cu romnii din afara frontierelor rii i de a aciona pentru pstrarea, dezvoltarea i exprimarea identitii lor etnice, culturale, lingvistice i religioase, cu respectarea legislaiei statului ai cror ceteni sunt. Exist n acest titlu dispoziii privitoare la partidele politice i sindicate, la dobndirea i pierderea ceteniei romne, la relaiile internaionale ale Romniei, simbolurile naionale (drapelul, ziua naional, imnul naional, stema rii i sigiliul statului), limba oficial a statului care este limba romn i capitala rii, care este municipiul Bucureti. Titlul II, denumit Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale, stabilete n capitolele I-III principiile directoare n domeniul instituirii drepturilor i libertilor fundamentale i garantarea lor. n capitolul IV, este reglementat instituia Avocatul Poporului, o instituie cu caracter special, avnd drept scop aprarea drepturilor i libertilor cetenilor. Titlul III, denumit Autoritile publice, cuprinde ase capitole, i este astfel structurat nct s reflecte concepia constituantei cu privire la distribuirea competenelor ntre principalele categorii de instituii care dein exerciiul puterilor n stat i raporturile dintre ele. Astfel, primul capitol cuprinde normele referitoare la parlament, organizarea, funcionarea i sarcinile acestuia. Capitolul II cuprinde norme ce reglementeaz instituia Preedintelui Romniei, stabilind rolul acestuia, alegerea, competena i raporturile sale cu celelalte organe constituionale. Capitolul III cuprinde norme care reglementeaz compoziia, nvestitura, incompatibilitile i actele guvernului. Un capitol aparte, Capitolul IV, este

21

22

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

consacrat raporturilor parlamentului cu guvernul, care reglementeaz obligaia guvernului i a celorlalte organe ale administraiei publice s prezinte informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora. De asemenea, n Capitolul IV este reglementat dreptul parlamentarilor de a pune ntrebri i de a adresa interpelri, de a retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur, delegarea legislativ pentru emiterea de ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice. Capitolul V, Administraia public, reglementeaz administraia public central de specialitate i administraia public local, iar Capitolul VI cuprinde norme referitoare la Autoritatea judectoreasc, reglementnd instanele judectoreti, Ministerul Public i Consiliul Superior al Magistraturii. Titlul IV, Economia i finanele publice, cuprinde norme referitoare la economia de pia, proprietate, sistemul financiar, bugetul public naional, impozite i taxe, Curtea de Conturi. Titlul V, Curtea Constituional, reglementeaz controlul constituionalitii legilor. Titlul VI, Integrarea euroatlantic, vizeaz aderarea Romniei la Uniunea European i Tratatul Atlanticului de Nord. Titlul VII, Revizuirea Constituiei, reglementeaz iniiativa revizuirii, procedura i limitele sale, prin care se urmrete garania ferm a respectrii voinei poporului exprimat prin referendum de aprobare a legii fundamentale, cruia trebuie s i se supun nsui parlamentul. Ultimul titlu, Titlul VII, Dispoziii finale i tranzitorii, cuprinde reguli privitoare la intrarea n vigoare a Constituiei, conflictul temporal de legi, instituiile existente i instituiile viitoare.

1.3. Separarea puterilor n statOrice proces de conducere social-politic desfurat n vederea realizrii unor obiective de interes general sau prin care se urmrete binele comun al naiunii presupune specializarea activitilor statale, adic stabilirea unor organisme nvestite cu autoritate, care s desfoare nentrerupt i potrivit anumitor metode, practici ori reguli, acelai tip de activiti. Aceast cerin are caracter obiectiv, se impune cu necesitate n viaa oricrui stat, pentru ca procesul de conducere la nivel general s fie eficient. Chiar i n cele mai vechi state ale antichitii s-au stabilit n timp modele de distribuire a autoritii de guvernare anumitor organisme specializate, nvestite cu prerogative de putere, mai mult sau mai puin nsemnate. Aceasta, pentru c orict de simple ar fi, relaiile de putere se cer ordonate, reglementate unitar n societate, orict de puin numeroas ar fi o colectivitate uman, procesul de

Capitolul 1

23

conducere nu poate fi realizat nemijlocit de un singur individ sau de un unic organism titular al puterii politice2. Principiul separaiei puterilor n stat i gsete reflectare n prevederile Constituiei Romniei. Potrivit art. 1 alin. (4) din Constituia Romniei, republicat, statul romn se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul democraiei constituionale. Astfel, puterea legislativ este ncredinat Parlamentului, organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii. Parlamentul este alctuit din Camera Deputailor i Senat. Camera Deputailor i Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, potrivit legii electorale. Camera Deputailor i Senatul sunt alese pentru un mandat de patru ani, care poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Parlamentul adopt legi constituionale, legi organice i legi ordinare. Prin lege organic se reglementeaz, potrivit art. 73 alin. (3) din Constituie: a) sistemul electoral; organizarea i funcionarea Autoritii Electorale Permanente; b) organizarea, funcionarea i finanarea partidelor politice; c) statutul deputailor i al senatorilor, stabilirea indemnizaiei i a celorlalte drepturi ale acestora; d) organizarea i desfurarea referendumului; e) organizarea guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare a rii; f) regimul strii de mobilizare parial sau total a forelor armate i al strii de rzboi; g) regimul strii de asediu i al strii de urgen; h) infraciunile, pedepsele i regimul executrii acestora; i) acordarea amnistiei sau a graierii colective; j) statutul funcionarilor publici; k) contenciosul administrativ; l) organizarea i funcionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanelor judectoreti, a Ministerului Public i a Curii de Conturi; m) regimul juridic general al proprietii i al motenirii; n) organizarea general a nvmntului; o) organizarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local; p) regimul general privind raporturile de munc, sindicatele, patronatele i protecia social;L. Matei, I. Popescu, D. Dinc, Instituiile administraiei publice, Editura Economic, Bucureti, 2002, p. 77.2

23

24

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

r) statutul minoritilor naionale din Romnia; s) regimul general al cultelor; t) celelalte domenii pentru care n Constituie se prevede adoptarea de legi organice. Puterea executiv este ncredinat preedintelui i guvernului, fiind un executiv dualist, caracteristic regimurilor parlamentare. Potrivit Constituiei, Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii. Preedintele Romniei vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. n acest scop, exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate. Preedintele Romniei este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. n ndeplinirea atribuiilor sale, guvernul coopereaz cu organismele sociale interesate. Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic. Ct privete puterea judectoreasc, aceasta se realizeaz prin nalta Curte de Casaie i Justiie i prin celelalte instane judectoreti stabilite de lege. n activitatea judiciar, Ministerul Public reprezint interesele generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor. Ministerul Public i exercit atribuiile prin procurori constituii n parchete, n condiiile legii.

1.4. Raporturile dintre cele trei puterintre cele trei puteri se stabilesc mecanisme de colaborare i control reciproc. Interferena puterii legislative cu cea executiv i judectoreasc este un rezultat al aplicrii separaiei puterilor. Dei n teorie aa cum a fost ea fundamentat de gnditorii secolului al XVIII-lea cele trei puteri sunt separate, realitatea constituional confirm numai parial aceast separare. Practica a demonstrat c o separaie absolut ntre puteri ar echivala cu un blocaj constituional i instituional. Pentru a se evita acest lucru, au aprut modaliti de conlucrare ntre puteri. Esenial pentru orice sistem constituional este ca permindu-se interaciunea puterilor, s nu se afecteze substana principiului separaiei care i pstreaz ntru totul valoarea. Modalitile de interferen sunt stabilite n Constituie, avnd deci o for juridic absolut.

Capitolul 1

25

Intervenia puterii legislative asupra puterii executive Constituia stabilete c Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru, n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n parlament ori, dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n parlament. Candidatul pentru funcia de prim-ministru va cere, n termen de zece zile de la desemnare, votul de ncredere al parlamentului asupra programului i a ntregii liste a guvernului. Programul i lista guvernului se dezbat de Camera Deputailor i de Senat, n edin comun. Parlamentul acord ncredere guvernului cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Poate exista i o intervenie a parlamentului n activitatea executivului: constituirea unor comisii de anchet asupra activitii unor departamente ale executivului; ntrebri i interpelri adresate membrilor guvernului; dreptul la informare, prin care parlamentarii au abilitatea de a solicita, n cadrul dreptului de control parlamentar, prin preedinii Camerelor sau ai comisiilor, date, informaii, documente de la guvern i de la organele administraiei publice. Potrivit dispoziiilor art. 109 din Constituie, urmrirea penal a membrilor guvernului poate fi cerut de cele dou camere ale parlamentului, precum i de Preedintele Romniei, iar conform dispoziiilor art. 95, n cazul svririi unor fapte grave prin care se ncalc prevederile Constituiei, Preedintele Romniei poate fi suspendat din funcie de Camera Deputailor i de Senat, n edin comun, cu votul majoritii deputailor i senatorilor, dup consultarea Curii Constituionale. De asemenea, conform dispoziiilor art. 108 alin. (1) din Constituia Romniei, republicat, guvernul rspunde politic numai n faa parlamentului pentru ntreaga sa activitate. Fiecare membru al guvernului rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea guvernului i pentru actele acestuia. Intervenia puterii executive asupra puterii legislative Implicarea direct a puterii executive n activitatea legislativ a parlamentului se concretizeaz prin desfurarea unor activiti precum: iniiativa legislativ; participarea la dezbaterile parlamentare; mesajele adresate de eful statului naiunii, prin intermediul parlamentului. Dreptul guvernului de a iniia proiecte de legi are o justificare politic. Guvernul este responsabil pentru conducerea general a administraiei publice i pentru asigurarea realizrii politicii interne i externe a statului (art. 102 alin. (1)

25

26

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

din Constituie). n virtutea acestei responsabiliti, guvernul trebuie s dein prerogativa de a propune parlamentului proiecte de legi i, totodat, de a face amendamente la propunerile legislative prezentate de parlamentari. n plus, guvernul poate deine o putere de reglementare proprie sau delegat de parlament, n virtutea creia are dreptul s emit n anumite condiii norme cu putere de lege. n ceea ce privete participarea membrilor guvernului la dezbaterile forului legislativ, art. 111 alin. (2) din Constituie prevede c minitrii au acces la lucrrile parlamentului. Desigur, comisiile pot hotr ca anumite lucrri ale acestora s se desfoare fr prezena membrilor guvernului. Justificarea dreptului membrilor guvernului de a participa la lucrrile parlamentului, inclusiv la cele ale comisiilor parlamentare, este aceeai ca n cazul dreptului de iniiativ legislativ. Potrivit art. 111 din Constituie, participarea membrilor guvernului la lucrrile parlamentului este obligatorie dac li se solicit prezena. O alt form de intervenie direct a puterii executive asupra celei legislative const n mesajele adresate periodic de eful statului parlamentului, privind probleme de interes general. n Constituie se prevede c preedintele adreseaz parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii. n sistemul constituional romnesc, executivul are prerogative privind finalizarea procesului legislativ. eful statului, dispunnd de puterea de a promulga legea adoptat de parlament, o supune unei ultime verificri n ceea ce privete coninutul acesteia i, chiar constituionalitatea ei. Prin actul promulgrii, legea capt for juridic. Dup promulgare, legea este publicat ntr-o colecie oficial (Monitorul Oficial) care cuprinde n ordine cronologic toate legile adoptate de parlament. Conform prevederilor constituionale, legea se trimite spre promulgare Preedintelui Romniei. Promulgarea legii se face n termen de cel mult 20 de zile de la primire. nainte de promulgare, preedintele poate cere parlamentului, o singur dat, reexaminarea legii. Dac preedintele a cerut reexaminarea legii, ori dac s-a cerut verificarea constituionalitii ei, promulgarea legii se face n cel mult zece zile de la primirea legii adoptate dup reexaminare sau de la primirea deciziei Curii Constituionale, prin care i s-a confirmat constituionalitatea. Legea intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei sau la data prevzut n textul ei. Parlamentul poate adopta o lege special de abilitare a guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice, procednd la ceea ce se numete delegarea legislativ (art. 115 din Constituie). Legea de abilitare trebuie s stabileasc n mod obligatoriu domeniul i data pn la care se pot emite ordonane. Dac legea de abilitare o cere,

Capitolul 1

27

ordonanele se supun aprobrii parlamentului, potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage caducitatea i ncetarea efectelor ordonanei. Alturi de delegarea legislativ de ordin legal, Constituia Romniei reglementeaz, la art. 115 alin. (4) i delegarea de ordin constituional care opereaz n cazul unor situaii excepionale, n care guvernul poate adopta ordonane de urgen. Acestea intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la parlament. Dac parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac n mod obligatoriu. n conformitate cu dispoziiile art. 89 din Constituie, preedintele poate s dizolve parlamentul dup consultarea preedinilor celor dou camere i a liderilor grupurilor parlamentare, dac forul legislativ nu a acordat votul de ncredere pentru formarea guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de nvestitur.

1.5. Sistemul de autoriti publiceTermenul de autoritate provine de la latinescul auctoritas, care deriv de la augere, ce nseamn a crete, a spori, a consolida. n dreptul roman, se fcea distincie ntre putere i autoritate, n sensul c puterea aparinea poporului, iar autoritatea era exercitat de Senat. Senatul nu avea dect posibilitatea confirmrii legilor votate de Adunarea Poporului, n timp ce puterea efectiv aparinea magistrailor. Magistraii dispuneau de imperium, adic dreptul de a convoca o armat, de a convoca Adunarea Poporului i de potestas, adic dreptul de a administra, magistratura fiind conceput ca o instituie ce trebuia s fie o replic la regalitate. Constituia Romniei republicat cuprinde n titlul III autoritile publice. Astfel, sunt cuprinse n acest titlu urmtoarele organisme, calificate de constituant drept autoriti publice: Parlamentul (capitolul I); Preedintele Romniei (capitolul II); Guvernul (capitolul III); Administraia public central de specialitate (capitolul V, seciunea 1) ministere, alte organe de specialitate din subordinea Guvernului, autoriti administrative autonome; Autoritile administraiei publice locale (capitolul V, seciunea a 2-a ) consiliile locale, consiliile judeene i primarii; Autoritatea judectoreasc (capitolul VI) instanele judectoreti, Ministerul Public, Consiliul Superior al Magistraturii.

27

28

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Ca urmare a modificrilor i completrilor aduse Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, prin Legea nr. 286/2006, n categoria autoritilor administraiei publice locale intr i preedinii consiliilor judeene. Se observ c fiecrei puteri n stat i corespund autoriti care realizeaz sarcinile acesteia. Astfel, sarcinile puterii legislative, de adoptare a legilor, se realizeaz de cele dou Camere ale Parlamentului (Camera Deputailor i Senatul), sarcinile puterii judectoreti, de a soluiona cu putere de adevr legal conflictele juridice care apar n societate, se realizeaz de instanele judectoreti (judectorii, tribunale judeene i Tribunalul municipiului Bucureti, curi de apel i Curtea Suprem de Justiie), iar sarcinile puterii executive sunt realizate de preedinte i de guvern, acesta din urm avnd conducerea general a administraiei publice. De-a lungul timpului, practica democratic a impus necesitatea unor autoriti la nivel central, cu sarcini de coordonare sau de control, inclusiv jurisdicional, care s fie independente fa de guvern, uneori chiar fa de eful statului. Dintre acestea, unele, fie prin Constituie, fie prin legi speciale, au fost instituite ca autoriti (de natur administrativ) dependente de parlament, altele nu. Autoritile de stat care prin atribuiile lor nu pot fi ncadrate nici n categoria autoritilor legislative i nici n aceea a instanelor judectoreti trebuie s fie ncadrate, cu tot specificul lor, n categoria autoritilor executive, administrative, pentru c ceea ce este esenial la aceste autoriti este faptul c ntreaga lor activitate se desfoar pe baza legii i n vederea executrii legii. Faptul c unele din aceste organe prezint anual parlamentului rapoarte asupra activitii desfurate sau c organele lor de conducere sunt desemnate de parlament, nu sunt argumente care s le schimbe natura lor juridic: autoriti administrative autonome, aa cum le numete Constituia. Raportndu-ne la autoritile publice consacrate de Constituia Romniei, se pot reine ca autoriti administrative autonome: Consiliul Suprem de Aprare a rii; Curtea de Conturi; Avocatul Poporului; Consiliul Legislativ. Mai pot fi incluse n categoria acestor organe, avnd un statut legal: Serviciul Romn de Informaii, Banca Naional a Romniei, Consiliul Naional al Audiovizualului .a. Apoi, sunt autoriti administrative autonome alese, precum: consiliile locale i primarii.

Capitolul 2

Puterea legiuitoare2.1. Alegerea Parlamentului RomnieiParlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii. Parlamentul este alctuit din Camera Deputailor i Senat. Acestea se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat1. Camera Deputailor i Senatul sunt alese pentru un mandat de patru ani, care se prelungete de drept n stare de mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen, pn la ncetarea acestora. Alegerile pentru Camera Deputailor i pentru Senat se desfoar n cel mult trei luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea parlamentului. Opiunea pentru un sistem identic de alegere a celor dou Camere legislative confer acestora o legitimitate identic, ambele fiind expresia voinei politice a aceluiai corp electoral. Alegerile pentru Camera Deputailor i Senat au loc la aceeai dat, urmnd ca, pn la ntrunirea legal a noului parlament, mandatul forului legislativ anterior s fie prelungit2. Deputaii i senatorii se aleg n colegii uninominale, prin scrutin uninominal, potrivit principiului reprezentrii proporionale. Norma de reprezentare pentru alegerea Camerei Deputailor este de un deputat la 70.000 de locuitori. Norma de reprezentare pentru alegerea Senatului este de un senator la 160.000 de locuitori. Numrul locuitorilor care se ia n calcul este cel rezultat n urma ultimului recensmnt al populaiei, publicat de Institutul Naional de Statistic, repartizat pe localiti, corespunztor structurii teritorial-administrative n vigoare3. Alegerile4 se desfoar ntr-o singur zi, care poate fi numai duminica. Aducerea la cunotin public a datei alegerilor se face cu cel puin 90 de zile nainte de ziua votrii, prin publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a hotrrii guvernului privind data alegerilor.Vezi art. 62 din Constituia Romniei, republicat. Interesul practic al prelungirii mandatului este asigurarea continuitii activitii parlamentare. 3 Vezi art. 5 i art. 6 din Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului i pentru modificarea i completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, a Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 i a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali. 4 Vezi Capitolul V din Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului i pentru modificarea i completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, a Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 i a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali.2 1

30

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

n fiecare colegiu uninominal5, fiecare competitor electoral poate avea doar o singur propunere de candidatur. Un candidat poate reprezenta un singur competitor electoral ntr-un singur colegiu uninominal. Propunerile de candidai se depun la birourile electorale de circumscripie care funcioneaz la nivelul la care sunt alei candidaii respectivi, cel mai trziu cu 40 de zile nainte de data alegerilor. Nu pot candida persoanele care, la data depunerii candidaturii, nu ndeplinesc condiiile prevzute de art. 37 din Constituia Romniei, republicat, pentru a fi alese. nalii funcionari publici pot candida la alegerile pentru Camera Deputailor i Senat numai dac la data depunerii candidaturii le-au ncetat raporturile de serviciu, n condiiile legii. Prin derogare de la prevederile art. 34 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, funcionarii publici de conducere pot candida la alegerile pentru Camera Deputailor i Senat cu condiia de a se suspenda din funcia public pe perioada desfurrii campaniei electorale. Candidaii independeni trebuie s fie susinui de minimum 4% din numrul total al alegtorilor nscrii n listele electorale permanente din colegiul uninominal n care candideaz, dar nu mai puin de 2.000 de alegtori pentru Camera Deputailor i 4.000 de alegtori pentru Senat. Candidaii independeni pentru circumscripia electoral a cetenilor romni cu domiciliul sau reedina n afara rii trebuie s fie susinui de minimum 4% din alegtorii cu domiciliul stabilit n unul dintre statele ce fac parte din colegiul uninominal pentru care candideaz, dar nu mai puin de 2.000 de alegtori pentru Camera Deputailor i 4.000 de alegtori pentru Senat. Lista susintorilor trebuie s cuprind data alegerilor, numele i prenumele candidatului, colegiul uninominal n care candideaz, numele i prenumele susintorului, codul numeric personal, data naterii susintorului, adresa susintorului, denumirea, seria i numrul actului de identitate al susintorului, precum i semntura acestuia. n list se vor meniona, de asemenea, numele, prenumele i codul numeric personal al persoanei care a ntocmit-o. Persoana care a ntocmit lista este obligat s depun o declaraie pe propria rspundere, prin care s ateste veridicitatea semnturilor susintorilor. Lista susintorilor constituie un act public, cu toate consecinele prevzute de lege. Susintorii pot fi numai ceteni cu drept de vot i domiciliul n colegiul uninominal unde candidatul independent dorete s candideze. Un susintor poate sprijini cte un singur candidat pentru fiecare dintre funciile pentru care se organizeaz alegeri. Adeziunile susintorilor se dau pe propria rspundere a acestora.Colegiu uninominal subunitate a unei circumscripii electorale, n care este atribuit un singur mandat; circumscripie electoral unitate administrativ-teritorial jude sau municipiul Bucureti ori circumscripia electoral pentru romnii cu domiciliul sau reedina n afara rii, n care se organizeaz alegeri i la nivelul creia se atribuie mandate, n funcie de rezultatele alegerilor.5

Capitolul 2

31

n fiecare circumscripie electoral, biroul electoral de circumscripie aduce la cunotin public rezultatele preliminare ale alegerilor, cel puin o dat la 24 de ore6, nainte de a obine procesele-verbale i rezultatele votrii de la toate birourile electorale care funcioneaz la nivele inferioare nivelului su. Dup obinerea rezultatelor votrii de la toate birourile electorale care funcioneaz la nivele inferioare nivelului su, organismul electoral responsabil de stabilirea rezultatelor alegerilor la nivelul circumscripiei electorale aduce la cunotin public rezultatele finale ale alegerilor, n cazul n care contestaiile prezentate lui sau instanei de judecat nu afecteaz rezultatele alegerilor. Rezultatele finale ale alegerilor sunt stabilite dup rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrilor judectoreti prin care se soluioneaz contestaiile naintate. Biroul Electoral Central public rezultatele alegerilor n pres i n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, n termen util.

2.2. Organizarea Parlamentului RomnieiCele dou Camere nou alese se ntrunesc la convocarea Preedintelui Romniei n cel mult 20 de zile de la alegeri. Convocarea Camerei Deputailor i a Senatului se face prin decret prezidenial. Pentru validarea mandatelor, fiecare Camer alege n prima sa edin o comisie compus din membri ai Camerei respective. Comisia trebuie s reflecte configuraia politic a Camerei aa cum aceasta rezult din constituirea grupurilor parlamentare. Comisia de validare poate propune invalidarea unui mandat numai n cazul n care constat c alegerea parlamentarului n cauz s-a fcut prin fraud electoral sau cu nendeplinirea oricreia din condiiile constituionale i legale privind alegerea. Organizarea i funcionarea fiecrei Camere se stabilesc prin regulament propriu. Resursele financiare ale Camerelor sunt prevzute n bugetele aprobate de acestea. Fiecare Camer i alege un birou permanent. Preedintele Camerei Deputailor i preedintele Senatului se aleg pe durata mandatului Camerelor. Ceilali membri ai birourilor permanente sunt alei la nceputul fiecrei sesiuni. Membrii birourilor permanente pot fi revocai nainte de expirarea mandatului. Deputaii i senatorii se pot organiza n grupuri parlamentare, potrivit regulamentului fiecrei Camere. Fiecare Camer i constituie comisii permanente7 iVezi art. 49 din Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului i pentru modificarea i completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, a Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 i a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali. 7 Rolul comisiilor permanente este de a examina proiecte de legi, propuneri legislative i amendamente n vederea elaborrii rapoartelor sau avizelor, precum i de a dezbate i hotr asupra altor probleme trimise de biroul permanent; de asemenea, ele pot efectua anchete parlamentare cu ncuviinarea camerei respective.6

31

32

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

poate institui comisii de anchet sau alte comisii speciale. Camerele i pot constitui comisii comune. Birourile permanente i comisiile parlamentare se alctuiesc potrivit configuraiei politice a fiecrei Camere.

2.3. Funcionarea Parlamentului RomnieiPotrivit art. 63 din Constituia Romniei republicat, Camera Deputailor i Senatul sunt alese pentru un mandat de patru ani8, care se prelungete de drept n stare de mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen, pn la ncetarea acestora. Mandatul Camerelor se prelungete pn la ntrunirea legal a noului parlament. n aceast perioad nu poate fi revizuit Constituia i nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice. Proiectele de legi sau propunerile legislative nscrise pe ordinea de zi a parlamentului precedent i continu procedura n noul parlament. edinele i sesiunile Camerelor Camera Deputailor i Senatul lucreaz n edine9 separate. Camerele i desfoar lucrrile i n edine comune, potrivit unui regulament adoptat cu votul majoritii deputailor i senatorilor, pentru: a) primirea mesajului Preedintelui Romniei; b) aprobarea bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat; c) declararea mobilizrii totale sau pariale; d) declararea strii de rzboi; e) suspendarea sau ncetarea ostilitilor militare; f) aprobarea strategiei naionale de aprare a rii; g) examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Aprare a rii; h) numirea, la propunerea Preedintelui Romniei, a directorilor serviciilor de informaii i exercitarea controlului asupra activitii acestor servicii; i) numirea Avocatului Poporului; j) stabilirea statutului deputailor i al senatorilor, stabilirea indemnizaiei i a celorlalte drepturi ale acestora; k) ndeplinirea altor atribuii care, potrivit Constituiei sau regulamentului, se exercit n edin comun.Durata mandatului mai este cunoscut i sub denimirea de legislatur. n perioada de timp rezervat sesiunilor, ca i n cea a ntrunirii de drept sau obligatorii a parlamentului, Camerele i desfoar activitatea n edine n plen i n edine comune. edina este forma organizatoric n care Senatul i Camera Deputailor dezbat proiectele de lege i propunerile legislative, precum i alte probleme nscrise pe ordinea de zi. n cadrul edinelor, fie separate, fie comune, lucrrile se desfoar potrivit Regulamentelor Camerelor, respectiv Regulamentului edinelor comune ale celor dou Camere.9 8

Capitolul 2

33

n cadrul unei legislaturi, Camera Deputailor i Senatul i desfoar activitatea n sesiuni10. n afara sesiunilor, parlamentul nu se poate reuni valabil pentru a decide potrivit atribuiilor conferite de Constituia Romniei, republicat. Camera Deputailor i Senatul se ntrunesc n dou sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune ncepe n luna februarie i nu poate depi sfritul lunii iunie. A doua sesiune ncepe n luna septembrie i nu poate depi sfritul lunii decembrie. Camera Deputailor i Senatul se ntrunesc i n sesiuni extraordinare, la cererea Preedintelui Romniei, a biroului permanent al fiecrei Camere ori a cel puin o treime din numrul deputailor sau al senatorilor. Convocarea Camerelor se face de preedinii acestora. n afara acestor dou tipuri de sesiuni, Parlamentul Romniei se convoac de drept sau obligatoriu, potrivit dispoziiilor prevzute expres n Constituie11 (art. 92 i art. 93). ntre sesiunile ordinare i cele extraordinare nu exist nicio deosebire din punctul de vedere al competenei materiale conferite Camerelor de constituant. Convocarea parlamentului n sesiune extraordinar nseamn, practic, ntreruperea vacanei parlamentare dintre dou sesiuni ordinare pentru motive foarte importante, excepionale.

2.4. Actele Parlamentului RomnieiParlamentul Romniei adopt dou mari categorii de acte: acte juridice i acte politice. Primele sunt expres prevzute n Constituie, iar celelalte sunt deduse din practica parlamentar, sancionat ns, n Regulamentul edinelor comune ale Camerelor, precum i n Regulamentele proprii. Este pertinent clasificarea fcut de Curtea Constituional actelor juridice adoptate de Camere: legi constituionale, legi organice, legi ordinare, Regulamentul edinelor comune, moiunea de cenzur. Fiecare Camer a Parlamentului poate adopta urmtoarele acte juridice: Regulamentul propriu de organizare i funcionare, hotrri, moiuni.Acestea sunt formele organizatorice n care cele dou Camere i exercit funcia de deliberare asupra tuturor problemelor ce le sunt supuse spre adoptare. 11 n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii, Preedintele Romniei ia msuri pentru respingerea agresiunii i le aduce nentrziat la cunotin parlamentului, printr-un mesaj. Dac parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n 24 de ore de la declanarea agresiunii. n caz de mobilizare sau de rzboi, parlamentul i continu activitatea pe toat durata acestor stri, iar dac nu se afl n sesiune, se convoac de drept n 24 de ore de la declararea lor. Preedintele Romniei instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen n ntreaga ar ori n unele uniti administrativ-teritoriale i solicit parlamentului ncuviinarea msurii adoptate, n cel mult cinci zile de la luarea acesteia. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n cel mult 48 de ore de la instituirea strii de asediu sau a strii de urgen i funcioneaz pe toat durata acestora.10

33

34

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Camera Deputailor i Senatul adopt legi, hotrri12 i moiuni13, n prezena majoritii membrilor. Acestea sunt acte juridice, caracterizate astfel de Legea fundamental. n afara lor, parlamentul sau Camerele separate adopt declaraii, mesaje, apeluri, care sunt considerate acte cu caracter exclusiv politic. Parlamentul adopt legi constituionale, legi organice i legi ordinare. Legile constituionale sunt cele de revizuire a Constituiei.

Hotrrile sunt acte juridice care pot avea caracter normativ sau individual desigur cu o sfer de cuprindere a relaiilor sociale mai redus dect cea a legilor. Este esena hotrrilor s reglementeze activiti interne ale Camerelor i s produc efecte juridice interne. 13 Moiunea este un act juridic al parlamentului (moiunea de cenzur) sau al Camerelor (moiunea simpl) prin care se exprim o poziie a forului legislativ fa de o anumit problem asupra creia a deliberat.12

Capitolul 3

Puterea judectoreascn Capitolul VI al titlului III din Constituia Romniei sunt reglementate instanele judectoreti, Ministerul Public i Consiliul Superior al Magistraturii. Dei aceste trei structuri organizatorice sunt autoriti judectoreti, n sensul Constituiei, puterea judectoreasc este reprezentat doar de instanele judectoreti.

3.1. Consideraii generaleInstanele judectoreti realizeaz justiia n scopul aprrii drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, precum i a celorlalte drepturi i interese legitime deduse judecii. Justiia reprezint, n sensul Constituiei, activitatea de soluionare a litigiilor juridice prin hotrri, de instanele judectoreti constituite, ntr-un sistem, avnd n frunte nalta Curte de Casaie i Justiie. Justiia se nfptuiete de instanele judectoreti, n numele legii, ceea ce nseamn c actul de justiie izvorte din normele legale i fora lui executorie deriv din lege1. Potrivit art. 2 alin. (2) al Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciar, republicat, instanele judectoreti din Romnia constituie un sistem din care fac parte: a) nalta Curte de Casaie i Justiie; b) curi de apel; c) tribunale; d) tribunale specializate; e) instane militare; f) judectorii. Activitatea de nfptuire a justiiei se finalizeaz printr-o manifestare de voin care mbrac forma actului jurisdicional (hotrre judectoreasc), iar acest act se bucur, n condiiile legii, de autoritatea lucrului judecat2. Actul de justiie este aadar, tot un act de aplicare a legii, ns n scopul soluionrii unui conflict de interese ntre dou sau mai multe persoane.Constituia Romniei comentat i adnotat de M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 278. 2 Principiul autoritii lucrului judecat guverneaz activitatea de nfptuire a justiiei i n virtutea lui, un litigiu soluionat printr-o hotrre judectoreasc definitiv nu mai poate forma obiectul unui nou proces avnd acelai obiect, aceeai cauz i aceleai pri. A se vedea i Dicionar de drept civil, vol. I- A-C, M.N. Costin i M.C. Costin, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997.1

36

Sistemul administrativ romnesc inspiraie francez i adaptare autohton

Cealalt autoritate judectoreasc, Ministerul Public, reprezint n activitatea judiciar interesele generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor. Ministerul Public reprezint ansamblul agenilor statului, numii procurori, constituii ntr-o ierarhie, mputernicii s descopere nclcrile la legea penal, s sesizeze instanele judectoreti competente i s susin n faa acestora acuzaia n vederea sancionrii celor vinovai. Pe lng aceste atribuii principale, procurorii exercit, potrivit legii, i atribuii complementare, precum participarea n procesele civile n care sunt puse n cauz interese ale minorilor sau incapabililor, sau n alte cauze n care apreciaz necesar, supravegherea respectrii legilor n activitatea de punere n executare a hotrrilor judectoreti i a altor titluri executorii etc. Referitor la a treia autoritate judectoreasc menionat de Constituie, respectiv Consiliul Superior al Magistraturii, acesta este alctuit din 19 membri care au calitatea de demnitari i sunt alei, n adunrile generale ale judectorilor i procurorilor, pe o perioad de ase ani, fr posibilitatea renvestirii. Acest organism are ca principal atribuie aceea de a propune Preedintelui Romniei numirea n funcie i eliberarea din funcie a judectorilor i a procurorilor, cu excepia celor stagiari. Totodat, Consiliul Superior al Magistraturii dispune cu privire la promovarea, transferarea, suspendarea din funcie a magistrailor; valideaz examenele de capacitate ale magistrailor; d avize la solicitarea ministrului justiiei i libertilor ceteneti n probleme privind administrarea justiiei. De asemenea, Consiliul Superior al Magistraturii ndeplinete, prin seciile sale, rolul de instan de judecat n domeniul rspunderii disciplinare a judectorilor i a procurorilor, pentru faptele prevzute n Legea nr. 303/2004 privind statutul judectorilor i procurorilor, republicat3.

3.2. Principiile de funcionare a instanelor judectoretiAa cum am artat, n Romnia, toate instanele judectoreti, att cele ordinare (judectoriile, tribunalele i curile de apel), ct i cele speciale (tribunalele militare), constituie un sistem n fruntea cruia se gsete autoritatea judectoreasc suprem nalta Curte de Casa