1

DREPT CONTENCIOS ADMINISTRATIV Conf.univ.dr. EMANUEL ALBU

Semestrul al II-lea

Obiectivele cursului: Disciplina Drept contencios administrativ, ca disciplină opŃională în curricula anului IV al FacultăŃii de drept şi administraŃie publică, are ca obiective principale:

- aprofundarea aspectelor legate de actul administrativ, ca formă principală a activităŃii executiv-administrative, precum şi a celor privind controlul exercitat asupra acestei activităŃi;

- fixarea noŃiunii şi organizării contenciosului administrativ în România, potrivit Legii nr.554/2004;

- cunoaşterea temeinică a condiŃiilor şi limitelor exercitării acŃiunii în contencios administrativ, excepŃiei de nelegalitate, etc.

Capitolul I

ACTELE ADMINISTRATIVE

NoŃiunea actului administrativ Art. 2 alin.(1) lit.c) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004

defineşte actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.

Potrivit aceloraşi prevederi legale, sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele administrative încheiate de autorităŃile publice, precum şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Trăsăturile caracteristice ale actului administrativ a) Actul administrativ este un act juridic care produce efecte juridice prin

el însuşi, făcând să ia naştere, să se modifice sau să se stingă drepturi şi obligaŃii. Aşa, spre exemplu, o hotărâre a consiliului local poate stabili anumite drepturi şi obligaŃii pentru locuitorii acelei unităŃi administrativ teritoriale.

Spre deosebire de actul administrativ, operaŃiunea administrativă şi operaŃiunea materială nu produc efecte juridice prin ele însele. Aşa, de exemplu, întocmirea unui referat de către un student sau susŃinerea unui curs de către un profesor nu vor produce efectele juridice care vor fi produse numai de eliberarea diplomei de absolvire.

b) Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinŃă juridică din partea autorităŃii administrative care îl adoptă sau îl emite.

c) Actul administrativ este supus regimului de drept administrativ şi este adoptat sau emis în cadrul unui raport de drept administrativ.

d) Actul administrativ este adoptat/emis de către o autoritate administrativă în vederea organizării executării legii şi executării în concret a acesteia. În principal, actele administrative sunt adoptate/emise de către organe din sistemul administraŃiei publice, dar şi de organe aparŃinând puterii legislative şi judecătoreşti, în activitatea organizatorică a acestora sau de executare în concret a legii. Spre exemplu: ordinul prin care Secretarul general al Senatului sancŃionează un

2

funcŃionar public parlamentar sau ordinul prin care preşedintele Înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie numeşte sau eliberează din funcŃie pe managerul economic

e) Actul administrativ este executoriu din oficiu, el bucurându-se de o puternică prezumŃie de legalitate, autenticitate şi veridicitate. În cazul actului administrativ nu mai este necesară intervenŃia instanŃelor judecătoreşti pentru punerea lui în executare, precum în cazul actelor juridice civile, comerciale etc.

Clasificarea actelor administrative a) În funcŃie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele

administrative se împart în: - Actele administrative normative conŃin reglementări cu caracter general,

impersonal şi obligatoriu, producând efecte erga omnes, cum sunt, spre exemplu, normele metodologice, normele de aplicare, instrucŃiunile, regulamentele, etc.

- Actele administrative individuale produc efecte faŃă de o persoană sau faŃă de persoane dinainte stabilite, cum sunt hotărârile prin care Guvernul numeşte prefecŃii, decretele prin care Preşedintele României numeşte în funcŃii publice, ori acorda graŃieri individuale, etc.

b) În funcŃie de valoarea lor juridică, actele administrative se împart în: - Acte administrative de autoritate, care sunt adoptate/emise de o autoritate

administrativă care acŃionează în regim de putere publică, pe baza şi în vederea organizării executării legii pentru naşterea, modificarea sau ştergerea unor raporturi juridice;

- Acte administrative de gestiune , care sunt acte juridice încheiate de autorităŃile administrative pentru exploatarea şi dezvoltarea proprietăŃii publice a statului şi a unităŃilor administrativ teritoriale, cu particularii, persoane fizice sau juridice, române sau străine.

Actul administrativ jurisdicŃional Potrivit art. 2 alin.(1) lit.d) din Legea 554/2004 actul administrativ jurisdicŃional

este actul juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuŃii jurisdicŃionale în soluŃionarea unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare.

Regimul juridic al actelor administrative Legalitatea şi oportunitatea actelor administrative Legalitatea este principiul care determină activitatea organelor administraŃiei

publice – actul administrativ fiind forma principală a acestei activităŃi, dar şi limitează activitatea acestor autorităŃi chemate să organizeze executarea şi executarea în concret a legii, în limitele prevederilor acesteia.

Problema oportunităŃii actelor administrative este strâns legată de dreptul de apreciere al organelor administraŃiei publice şi de alegere a soluŃiilor celor mai adecvate pentru organizarea executării legii şi executarea în concret a acesteia.

Posibilitatea de apreciere acordată organelor administraŃiei publice trebuie să se realizeze în limitele legalităŃii, refuzul nejustificat şi excesul de putere antrenând răspunderea organelor administraŃiei publice în condiŃiile Legii contenciosului administrativ, aşa cum vom arăta într-o secŃiune ulterioară.

3

CompetenŃa – condiŃie esenŃială pentru emiterea actelor administrative Actele administrative sunt adoptate sau emise de organele care au această

competenŃă ce le-a fost conferită prin lege sau în baza legii. Deci, competenŃa organelor administraŃiei publice reprezintă ansamblul

atribuŃiilor publice conferite acestora de lege, pentru a acŃiona pe baza şi în executarea legii, efectuând acte administrative, operaŃii administrative şi/sau simple operaŃii materiale.

CompetenŃa de a adopta sau emite acte administrative constituie totodată condiŃia esenŃială de legalitate a actelor administrative.

Aplicarea actelor administrative Intrarea în vigoare a actului administrativ coincide cu momentul în care

acesta este apt să producă efecte juridice şi, totodată să fie pus în executare. De asemenea, intrarea în vigoare a actului administrativ coincide cu data la care acestea sunt aduse la cunoştinŃa celor interesaŃi, modalitatea folosită fiind diferită în funcŃie de întinderea efectelor acestuia.

Executarea actelor administrative se realizează, ca regulă generală, în mod benevol de către subiectele raportului juridic respectiv, iar, în caz contrar, organele administraŃiei publice vor proceda la executarea silită a acestora şi la forŃa de constrângere a statului.

Actele administrative sunt executorii din oficiu , în favoarea lor funcŃionând puternice prezumŃii de veridicitate, de autenticitate şi de legalitate, care nu vor putea fi răsturnate decât prin contestarea acestora în procedura contenciosului administrativ.

Capitolul II CONTRACTELE ADMINISTRATIVE

NoŃiunea contractelor administrative

Contractele administrative sunt acte juridice pe care le încheie organele administraŃiei publice cu cei administraŃi, acte care cuprind un acord de voinŃă generator de drepturi şi obligaŃii pentru părŃile contractante. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil, potrivit art.2 alin.(1) lit.c) fraza a II-a din legea contenciosului administrativ nr.554/2004, contractele administrative sunt asimilate actelor administrative, adică acele contracte încheiate de autorităŃile publice care au ca obiect: - punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; - executarea lucrărilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achiziŃiile publice.

Caracterele contractelor administrative Principalele caractere ale contractelor administrative sunt: - caracterul sinalagmatic, în sensul că atât autoritatea administrativă, cât şi persoana de drept privat au obligaŃii în executarea contractului;

4

- caracterul oneros, în sensul că autoritatea administrativă urmăreşte realizarea unui interes public, în timp ce persoana de drept privat urmăreşte obŃinerea unui câştig material; - sunt contracte numite, având fiecare o reglementare specifică, corespunzătoare unor operaŃiuni economice specifice; - sunt contracte cu executare succesivă în timp; - sunt contracte de adeziune, clauzele fiind stabilite în mod unilateral de către autoritatea administrativă prin caietul de sarcini, în baza prevederilor legale; - sunt contracte solemne, neîndeplinirea formelor şi procedurilor prevăzute de lege fiind sancŃionată cu nulitatea absolută; - sunt contracte comutative, în sensul că ambele părŃi, atât autoritatea administrativă, cât şi persoana de drept privat cunosc întinderea obligaŃiilor încă din momentul încheierii.

Trăsăturile caracteristice distinctive ale contractelor administrative PărŃile în contractele administrative

În orice contract administrativ una dintre părŃile contractante va fi o autoritate administrativă sau o altă persoană juridică autorizată de către autoritatea competentă. Cealaltă parte contractantă va fi un particular din afara sistemului organelor administraŃiei publice şi care va putea fi o persoană fizică sau o persoană juridică. Încheierea contractului va reprezenta realizarea unui acord de voinŃă între părŃile contractante, dar clauzele contractuale sunt determinate în prealabil şi în mod unilateral de către autoritatea administrativă, particularul având posibilitatea să accepte sau să refuze încheierea contractului. Obiectul contractelor administrative Potrivit art.2 alin.(1) lit.c) din Legea nr.554/2004, obiectul contractelor administrative poate consta din:

- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; - executarea lucrărilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achiziŃiile publice.

Clauzele contractelor administrative Clauzele contractelor administrative nu sunt negociabile, ele fiind stabilite prin lege sau pe baza şi în executarea legii de către organele administraŃiei publice, cealaltă parte contractantă, particularul, având doar posibilitatea să le accepte, caz în care va încheia contractul, sau să le refuze, caz în care nu se va realiza acordul de voinŃă, iar contractul nu se va încheia. Clauzele contractelor administrative, pe care autoritatea administrativă le va stabili pe baza şi în executarea legii, se vor materializa într-un caiet de sarcini, în care sunt trecute drepturile şi obligaŃiile părŃilor. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative După intrarea în vigoare a Legii nr.554/2004, prin asimilarea contractelor administrative cu actele administrative, instanŃele de contencios administrativ au dobândit o competenŃă deplină şi exclusivă în ceea ce priveşte soluŃionarea litigiilor care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de aplicarea şi executarea acestuia.

5

Capitolul III

CONTROLUL ACTIVITĂłII ORGANELOR ADMINISTRAłIEI PUBLICE Clasificarea formelor de control O primă clasificare se realizează după natura organului de control, în raport de

care există: - controlul legislativ sau politic, exercitat de către Parlament, prin anchete

efectuate de comisiile de specialitate ale celor două camere, prin interpelări şi întrebări puse membrilor Guvernului, etc.;

- controlul executiv sau administrativ care este executat de organe de control din cadrul sistemului administraŃiei publice;

- controlul judecătoresc care este exercitat de către instanŃele judecătoreşti asupra legalităŃii actelor administrative.

Controlul exercitat din interiorul sistemului organelor administraŃiei publice. Controlul administrativ.

Controlul administrativ intern se exercită de către structuri sau funcŃionari

din interiorul autorităŃii a cărei activitate este verificată şi se poate realiza, fie din oficiu, adică la iniŃiativa conducerii ierarhice, fie la sesizarea oricui, caz în care este vorba de un recurs graŃios.

Controlul administrativ extern se clasifică în: a) Controlul ierarhic care este exercitat de organe supraordonate autorităŃii

controlate, dar care fac parte din cadrul aceluiaşi subsistem al administraŃiei publice, cum este controlul exercitat de corpul de control al ministrului asupra activităŃii unui serviciu public deconcentrat la nivel judeŃean al ministerului respectiv.

b) Controlul extern specializat care este exercitat din afara autorităŃii verificate, dar şi din afara subsistemului din care face parte autoritatea verificată, cum este controlul exercitat de inspecŃiile, inspectoratele de stat, Garda Financiară, Garda de Mediu , etc.

Controlul de tutelă administrativă este controlul exercitat de Guvern, în

calitate de conducător general al administraŃiei publice, asupra legalităŃii actelor administrative ale autorităŃilor administraŃiei publice locale, realizat prin prefecŃii judeŃelor, potrivit Legii nr. 340/2004 şi potrivit Legii nr. 554/2004.

În situaŃia în care prefectul, prin aparatul propriu specializat, apreciază că un act administrativ adoptat sau emis de către o autoritate a administraŃiei publice locale este nelegal, el va sesiza instanŃa de contencios administrativ competentă, efectele actului respectiv fiind suspendate de drept până la soluŃionarea irevocabilă a cauzei.

Controlul exercitat prin jurisdicŃiile administrative este forma de control

care se realizează prin organe cu atribuŃii jurisdicŃionale, aflate în sistemul organelor administraŃiei publice, vizând doar legalitatea unor categorii de acte administrative expres prevăzute prin lege, care se finalizează cu actele administrativ jurisdicŃionale, supuse controlului instanŃelor judecătoreşti.

6

Capitolul IV

CONTROLUL JUDECĂTORESC. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV.

Obiectul controlului judecătoresc Controlul judecătoresc vizează doar legalitatea actelor administrative supuse controlului şi are ca obiect soluŃionarea litigiilor care se nasc între administraŃie şi particulari, persoane fizice sau juridice, în legătură cu organizarea executării legii şi executarea în concret a acesteia, prin actele administrative emise sau adoptate de organele administraŃiei publice.

Caracteristicile generale ale controlului judecătoresc Controlul judecătoresc se exercită asupra tuturor autorităŃilor administrative: guvernamentale, autonome, locale şi asupra instituŃiilor de interes public, în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative emise sau adoptate. Controlul judecătoresc vizează exclusiv legalitatea actelor administrative supuse controlului, nu şi oportunitatea sau eficienŃa acestora. Controlul judecătoresc este exercitat ulterior adoptării sau emiterii actului administrativ şi se desfăşoară pe baza unei proceduri speciale. Controlul judecătoresc are un caracter subsidiar, în sensul că este precedat de o procedură prealabilă în faŃa organelor administraŃiei publice.

NoŃiunea contenciosului administrativ

Din punct de vedere al naturi litigiilor cu care sunt învestite instanŃele aparŃinând puterii judecătoreşti există: Contenciosul de drept comun care este format din totalitatea litigiilor de natură civilă, comercială şi penală de competenŃa instanŃelor judecătoreşti. Contenciosul administrativ care este alcătuit din totalitatea litigiilor de natură administrativă, născute în relaŃiile dintre administraŃie şi particulari, date în competenŃa instanŃelor judecătoreşti. În sens larg, prin contencios administrativ se înŃelege totalitatea litigiilor juridice dintre administraŃie şi cei administraŃi, indiferent că este vorba de litigii de drept privat sau de drept public. În sens restrâns, noŃiunea de contencios administrativ se referă numai la acele litigii juridice în care organele administraŃiei publice folosesc regimul juridic administrativ în baza competenŃei pe care le-o conferă legea. Art.2 alin.(1) lit.e) din Legea nr.554/2004 defineşte contenciosul administrativ ca fiind activitatea de soluŃionare, de către instanŃele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puŃin una dintre părŃi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluŃionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

7

Capitolul V

ORGANIZAREA ACTUALĂ A CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ROMÂN

Contenciosul administrativ în reglementarea Legii nr.554/2004

La art.52 alin.(1) din ConstituŃie, republicată, s-a prevăzut că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluŃionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăŃită să obŃină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. Potrivit Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, litigiile de competenŃa instanŃei de contencios administrativ pot avea ca act de pornire o acŃiune directă care să vizeze legalitatea actului administrativ sau pot avea ca punct de pornire o excepŃie de nelegalitate a actului administrativ, invocată fie în faŃa unei instanŃe de drept comun, fie în faŃa unei instanŃe inferioare de contencios administrativ. AcŃiunea adresată instanŃei de contencios administrativ, numită uneori plângere sau contestaŃie, ori recurs, etc., reprezintă o cale de atac principală şi directă, prin care se tinde la desfiinŃarea efectelor juridice ale unui act administrativ sau la reformarea lui. PărŃile litigiului de contencios administrativ Sub denumirea marginală „Subiectele de sezină”, art.1 din lege prezintă subiectele care pot avea calitatea procesuală activă şi au dreptul să sesizeze instanŃele de contencios administrativ. a) Astfel, potrivit art.1 alin.(1), se poate adresa instanŃei de contencios administrativ orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul ori nesoluŃionarea în termenul legal a unei cereri, iar la alin.(2) se precizează că se poate adresa instanŃei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Prin persoană vătămată, legea înŃelege orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vătămate prin acte administrative, fiind asimilate persoanei vătămate şi organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat. În continuare, art.1 din lege enumeră autorităŃile care, deşi nu sunt vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pot sesiza instanŃa de contencios administrativ competentă. b) Astfel, Avocatul Poporului, ca urmare a controlului efectuat la sesizarea unei persoane, atunci când apreciază ilegalitatea unui act administrativ sau excesul de putere al unei autorităŃi administrative, poate sesiza instanŃa de contencios administrativ competentă, situaŃie în care persoana ce se adresase acestei instituŃii dobândeşte calitatea de reclamant şi va fi citat în această calitate. c) Ministerul Public poate sesiza instanŃa de contencios atunci când, în urma exercitării atribuŃiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor, libertăŃilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenŃei

8

unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităŃilor publice emise cu exces de putere, situaŃie în care petiŃionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. De asemenea, când Ministerul Public apreciază că, prin excesul de putere, concretizat în emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un interes public, va sesiza instanŃa de contencios administrativ competentă de la sediul autorităŃii publice emitente. d) Calitate procesuală activă poate avea şi prefectul care, în urma controlului de tutelă, poate ataca în faŃa instanŃei de contencios administrativ, actele nelegale ale autorităŃilor administraŃiei publice locale. e) AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici poate, potrivit art.1 alin.(8) şi art.3 alin.(2) din lege, să atace în faŃa instanŃei de contencios administrativ actele autorităŃilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaŃia privind funcŃia publică şi funcŃionarii publici. f) Subiect al dreptului de a sesiza instanŃa de contencios administrativ şi de a căpăta astfel calitate procesuală activă, poate fi însuşi organul emitent al actului administrativ, care are dreptul să se adreseze instanŃei de contencios administrativ şi să solicite anularea propriului act pe care nu-l mai poate revoca pentru că a produs efecte juridice, intrând în circuitul civil. g) Calitate procesuală activă va putea avea şi persoana vătămată în drepturile sale sau în interesele sale legitime, prin ordonanŃe sau dispoziŃii din ordonanŃe ale Guvernului neconstituŃionale. Într-o astfel de situaŃie, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanŃe sau dispoziŃii din ordonanŃe introduce acŃiune la instanŃa de contencios administrativ, însoŃită de excepŃia de neconstituŃionalitate, acŃiune care se soluŃionează după o procedură specială reglementată la art.9 din lege.

h) În fine, instanŃa de contencios administrativ poate fi sesizată şi de orice altă persoană juridică de drept public vătămată într-un drept sau într-un interes legitim, care va dobândi astfel calitate procesuală activă. i) În ceea ce priveşte calitatea procesuală pasivă în litigiile de contencios administrativ, legea conŃine referiri la art.13, potrivit căruia calitatea de pârât o va avea autoritatea publică emitentă a actului administrativ atacat sau autoritatea publică ce refuză în mod nejustificat soluŃionarea unei cereri ori nu o soluŃionează în termenul legal. j) O situaŃie deosebită se produce atunci când, potrivit art.1 alin.(6), autoritatea publică emitentă are chiar calitatea de reclamantă, situaŃie în care considerăm că, în calitate de pârâtă, va trebui introdusă persoana beneficiară a actului administrativ nelegal, în favoarea căreia actul respectiv şi-a produs efectele. k) În cauză, poate fi introdus şi funcŃionarul care a elaborat, a emis sau a încheiat ori, după caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicita plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. l) La rândul său, funcŃionarul acŃionat astfel în justiŃie îl poate chema în garanŃie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul. În ambele situaŃii, funcŃionarul public introdus în cauză va dobândi calitate procesuală pasivă, dobândind astfel drepturile şi obligaŃiile procesuale corespunzătoare.

9

Obiectul litigiului de contencios administrativ Obiectul acŃiunii de contencios administrativ este format din actele vizate de aceasta şi rezultă din ipotezele în care instanŃa de contencios administrativ poate fi sesizată, după cum urmează: a) Actul administrativ ilegal care vatămă drepturi sau interese legitime; b) Refuzul nejustificat al autorităŃii asimilat de lege cu actul administrativ, poate constitui obiect al litigiului de contencios administrativ. Refuzul nejustificat se poate manifesta în mod explicit, atunci când autoritatea refuză să soluŃioneze favorabil o cerere referitoare la un drept al persoanei vătămate sau la un interes legitim al acesteia. Dar refuzul poate fi şi implicit, atunci când se manifestă prin faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal, aşa cum se precizează la art.2 alin.(2) din lege. În această situaŃie, acŃiunea în contencios administrativ vizează obligarea autorităŃii publice la emiterea unui act administrativ prin care să i se recunoască persoanei vătămate dreptul sau interesul legitim pretins. c) Contractele administrative pot face obiect al acŃiunii în contencios administrativ.

d) Actele administrativ-jurisdicŃionale pot forma, la rândul lor, obiect al acŃiunii în contencios administrativ, deoarece în conformitate cu art.6 alin.(2) din lege, acŃiunile în contencios administrativ pot viza actele administrativ-jurisdicŃionale, care pot fi atacate direct la instanŃa de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile de la comunicare.

e) OrdonanŃele Guvernului pot, în condiŃiile art.9 din lege, să formeze obiect al acŃiunilor de contencios administrativ.

Astfel, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanŃe sau dispoziŃii din ordonanŃe va putea introduce acŃiune la instanŃa de contencios administrativ, însoŃită de excepŃia de neconstituŃionalitate.

f) Obiect al sesizării instanŃei de contencios administrativ competente îl poate forma şi excepŃia de nelegalitate a unui act administrativ, căruia îi vom consacra o abordare specială.

Actele exceptate de la controlul instanŃei de contencios administrativ ConstituŃia revizuită a prevăzut la art.126 alin.(6) principiul potrivit căruia

controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităŃilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, dar nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:

– actele administrative ale autorităŃilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul şi actele de comandament cu caracter militar;

– actele administrative pentru modificarea sau desfiinŃarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară;

– actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenŃă, cele care privesc apărarea şi securitatea naŃională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinŃelor calamităŃilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.

10

CondiŃiile acŃiunii de contencios administrativ A. CondiŃiile de fond la care se referă prevederile Legii contenciosului

administrativ sunt următoarele: a) CondiŃia ca persoana să reclame vătămarea unui drept recunoscut de

lege b) CondiŃia ca dreptul prevăzut de lege sau interesul legitim să fi fost

vătămat printr-un act administrativ în sensul Legii nr.554/2004. c) CondiŃia ca actul administrativ vătămător să fi fost dat de o autoritate

publică B. CondiŃiile de formă şi procedurale ale exercitării acŃiunii de contencios

administrativ, la care se referă Legea contenciosului administrativ, sunt următoarele: a) CondiŃia ca persoana vătămată sau autorităŃile care au calitate

procesuală activă legală, să se adreseze cu acŃiune la instanŃa competentă de contencios administrativ.

b) CondiŃia îndeplinirii procedurii prealabile Înainte de a se adresa instanŃei de contencios administrativ competente,

persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităŃii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există.

Prin plângere prealabilă se înŃelege plângerea prin care se solicită autorităŃii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării acestuia.

Procedura prealabilă nu este obligatorie în cazul acŃiunilor exercitate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici, precum şi în cazul excepŃiei de nelegalitate şi a acŃiunii vizând ordonanŃele Guvernului.

c) CondiŃia sesizării instanŃei de contencios administrativ în termenele legale

Termenul general de sesizare a instanŃei de contencios administrativ, prevăzut de art.11 din lege, este de 6 luni şi se calculează de la:

- data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluŃionare a cererii;

- data expirării termenului legal de soluŃionare a cererii, fără a depăşi termenul de un an de la data emiterii actului;

- data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.

În mod excepŃional, pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste acest termen, dar nu mai târziu de 1 an de la data emiterii actului.

d) CondiŃia depunerii documentelor necesare Reclamantul va anexa la acŃiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau,

după caz, răspunsul autorităŃii publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale.

11

În situaŃia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum si orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.

Judecarea acŃiunilor de contencios administrativ În privinŃa judecării, legea conŃine reglementări referitoare la competenŃa

materială şi teritorială a instanŃelor de contencios administrativ, la procedura de judecată şi la hotărârea adoptată.

Astfel, în ceea ce priveşte competenŃa materială de fond, se prevede că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităŃile publice locale şi judeŃene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuŃii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, de până la 5 miliarde lei, se soluŃionează, în fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităŃile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuŃii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluŃionează, în fond, de secŃiile de contencios administrativ şi fiscal ale curŃilor de apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.

În ceea ce priveşte competenŃa teritorială, s-a prevăzut că reclamantul se poate adresa instanŃei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanŃa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepŃia necompetenŃei teritoriale.

Odată sesizată, instanŃa va dispune citarea părŃilor şi va putea cere autorităŃii al cărei act este atacat să îi comunice de urgenŃă acel act, împreună cu întreaga documentaŃie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluŃionarea cauzei.

Mai înainte de soluŃionarea cauzei, instanŃa poate fi pusă în situaŃia să se pronunŃe cu privire la suspendarea executării actului administrativ a cărui anulare s-a cerut.

Suspendarea executării actului administrativ Ca principiu general, actele administrative sunt executorii din oficiu, în

favoarea lor acŃionând o puternică prezumŃie de legalitate, veridicitate şi autenticitate, astfel că exercitarea recursului administrativ sau a acŃiunii la instanŃa competentă de contencios administrativ nu are ca efect, de regulă, suspendarea executării actului administrativ atacat.

Ca excepŃie, însă, actul administrativ atacat va fi suspendat atunci când legea prevede în mod expres acest lucru, ori va putea fi suspendat la cerere atunci când condiŃiile prevăzute de lege sunt îndeplinite.

Astfel, actul administrativ va fi suspendat de drept, potrivit art.3 alin.(3) din lege, când actul a fost atacat de prefect sau de AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici.

De asemenea, art.14 şi 15 din lege reglementează două situaŃii în care instanŃa competentă de contencios administrativ poate dispune suspendarea actului administrativ, la cererea persoanei vătămate sau a procurorului.

În legătură cu instanŃa de contencios administrativ căreia trebuie să-i fie adresată cererea de suspendare a actului administrativ, atât la art.14, cât şi la art.15 din lege este folosită expresia „instanŃa competentă”, referindu-se la instanŃa competentă

12

să judece cererea de anulare a actului administrativ şi, respectiv, instanŃa care a fost deja sesizată cu cererea de anulare a actului respectiv.

SoluŃionarea acŃiunii InstanŃa, soluŃionând cererea care vizează un act administrativ nelegal sau

refuzul nejustificat de soluŃionare sau prin nesoluŃionarea în termen a unei cereri privitoare la un drept sau interes legitim, va putea să dispună, după caz:

- anularea în întregime sau în parte a actului administrativ, precum şi să oblige autoritatea emitentă să emită un nou act administrativ legal;

- obligarea autorităŃii la rezolvarea cererii, prin emiterea unui act, a unui certificat, a unei adeverinŃe sau a oricărui alt înscris;

- obligarea autorităŃii să răspundă la cerere, în condiŃiile O.G. nr.27/2002 privind reglementarea activităŃii de soluŃionare a petiŃiilor;

- obligarea la plata despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate. În ceea ce priveşte cauzele care au ca obiect un contract administrativ, instanŃa

va putea: - dispune anularea acestuia, în tot sau în parte; - obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este

îndrituit; - impune uneia dintre părŃi îndeplinirea unei anumite obligaŃii; - suplini consimŃământul unei părŃi, când interesul public o cere; - obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale. Căile de atac Recursul este, potrivit art.20 alin.(1) din lege, singura cale de atac împotriva

hotărârilor pronunŃate de instanŃele de fond în cauzele de contencios administrativ. Este vorba de o cale de atac împotriva tuturor hotărârilor date de instanŃa de contencios administrativ în calitate de instanŃă de fond, intrând aici atât hotărârile care privesc acte administrative tipice, cât şi actele administrative asimilate, cum sunt contractele administrative.

Legea impune ca recursul să se judece de urgenŃă şi cu citarea părŃilor, recursul suspendând executarea hotărârii atacate, cu excepŃia hotărârii prin care a fost soluŃionată cererea de suspendare a actului administrativ atacat.

În plus, menŃionăm că hotărârile pronunŃate în materia contenciosului administrativ sunt supuse aceloraşi căi de atac extraordinare, ca şi hotărârile instanŃelor de drept comun:

- contestaŃia în anulare, în condiŃiile art.317 şi următoarele din Codul de procedură civilă;

- revizuirea, în condiŃiile art.322 şi următoarele din Codul de procedură civilă; - recursul în interesul legii, în condiŃiile art.329 din Codul de procedură civilă. Executarea hotărârilor judecătoreşti pronunŃate de instanŃele de

contencios administrativ Din coroborarea prevederilor art.28, potrivit cărora dispoziŃiile prezentei legi se

completează cu prevederile Codul de procedură civilă, cu cele ale art.400 alin.(1) din Codul de procedură civilă, rezultă că hotărârile pronunŃate de instanŃele de fond în

13

cauzele de contencios administrativ sunt executorii, recursul suspendând executarea, potrivit art.20 alin.(2) din lege.

InstanŃa de executare este instanŃa care a soluŃionat fondul litigiului de contencios administrativ, ceea ce înseamnă că poate fi şi instanŃa de recurs, atunci când aceasta, admiŃând recursul şi reŃinând cauza, a rejudecat fondul pricinii.

Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care au fost admise acŃiunile în contencios administrativ, constituie titluri executorii.

În cazul în care prin astfel de hotărâri au fost anulate acte administrative cu caracter normativ, acestea sunt general obligatorii, au putere numai pentru viitor şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I ori în monitoarele locale, la cererea instanŃei de executare ori a reclamantului.

ExcepŃia de nelegalitate a) NoŃiune şi natură juridică În timp ce acŃiunea în anularea unui act administrativ este o cale principală şi

directă prin care se urmăreşte ca instanŃa de contencios administrativ să pronunŃe desfiinŃarea efectelor juridice ale actului administrativ respectiv, excepŃia de nelegalitate este doar un mijloc de apărare.

b) CondiŃiile invocării excepŃiei de nelegalitate Potrivit art.4 alin.(1) din lege, legalitatea unui act administrativ unilateral poate

fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepŃie, din oficiu sau la cererea părŃii interesate.

ExcepŃia de nelegalitate poate viza doar actele administrative cu caracter unilateral, având astfel un obiect mai restrâns decât acŃiunea directă în anulare.

ExcepŃia de nelegalitate poate fi invocată în cadrul oricărui proces (civil, comercial, penal, administrativ) în orice fază a acestuia (fond, apel, recurs).

c) SoluŃionarea excepŃiei de nelegalitate Potrivit art.4 alin.(2) din lege, instanŃa de contencios administrativ se pronunŃă,

după procedura de urgenŃă, în şedinŃă publică, cu citarea părŃilor. SoluŃia instanŃei de contencios administrativ este supusă recursului, în termen

de 48 de ore de la pronunŃare ori de la comunicare, urmând ca instanŃa de recurs să judece cauza în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părŃilor prin publicitate.

d) Efectele excepŃiei de nelegalitate Ca orice hotărâre judecătorească şi hotărârea instanŃei de contencios

administrativ prin care a fost soluŃionată excepŃia de nelegalitate va produce efecte doar între părŃile litigiului respectiv, adică inter partes litigantes.

Astfel, potrivit art.4 alin.(4) din lege, în cazul în care instanŃa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanŃa în faŃa căreia s-a ridicat excepŃia va soluŃiona cauza, fără a Ńine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

Controlul de legalitate exercitat de instanŃele de drept comun Controlul judecătoresc asupra legalităŃii actelor administrative se realizează, în mod preponderent, prin intermediul instanŃelor de contencios administrativ şi, în mod excepŃional, prin intermediul instanŃelor de drept comun, în condiŃiile unor legi speciale care prevăd în mod expres acest lucru.

14

Litigii de contencios administrativ date în competenŃa judecătoriilor ca instanŃe de fond a) Legea nr.18/1991 a fondului funciar prevede că împotriva hotărârilor prin care Comisia judeŃeană soluŃionează contestaŃiile formulate de persoanele nemulŃumite de măsurile stabilite de comisiile locale, se poate face plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, în termen de 30 de zile de la comunicare (art.53). b) Legea nr.112/1995 pentru reglementarea situaŃiei juridice a unor imobile cu destinaŃie de locuinŃe trecute în proprietatea statului prevede la art.18 că hotărârile comisiilor judeŃene şi ale comisiei municipiului Bucureşti sunt supuse controlului judecătoresc, potrivit legii civile, şi pot fi atacate în termen de 30 de zile de la comunicare. În această situaŃie, potrivit legii civile – art.1 pct.1 din Codul de procedură civilă – judecătoriile sunt instanŃele care judecă, în primă instanŃă, toate procesele şi cererile, care nu sunt date prin lege în competenŃa altor instanŃe. c) OrdonanŃa Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenŃiilor reglementează la art.31-36 procedura de contestare a proceselor-verbale de constatare a contravenŃiei şi de aplicare a sancŃiunii, plângerile formulate fiind de competenŃa de soluŃionare a judecătoriilor, care judecă în calitate de instanŃe de drept comun. De menŃionat că, potrivit art.34, recursurile împotriva hotărârilor date de judecătorii sunt de competenŃa secŃiei de contencios administrativ de la tribunale. d) Legea nr.67/2004 pentru alegerea autorităŃilor administraŃiei publice locale prevede la art.16 alin.(5) că, împotriva soluŃiei prin care primarul a rezolvat întâmpinarea formulată în legătură cu listele electorale, se poate face contestaŃie în termen de 24 de ore de la comunicare, la judecătoria în a cărei rază teritorială se află localitatea, care va pronunŃa o hotărâre definitivă şi irevocabilă. e) Legea nr.373/2004 pentru alegerea Camerei DeputaŃilor şi Senatului prevede la art.13 alin.(2) că împotriva soluŃiei primarului, prin care acesta a rezolvat întâmpinarea referitoare la omisiunile din listele electorale, se poate face contestaŃie la judecătoria de la domiciliul alegătorului, în termen de 5 zile de la comunicare, hotărârea fiind definitivă şi irevocabilă. f) Legea nr.119/1996 privind actele de stare civilă cuprinde reglementări care atribuie judecătoriilor competenŃa de a soluŃiona litigiile referitoare la refuzul ofiŃerului de stare civilă de a întocmi actul de stare civilă, ori cele privind modificarea, completarea, etc. a actelor de stare civilă, este dată judecătoriilor. Litigii de contencios administrativ date în primă instanŃă în competenŃa tribunalelor a) Legea nr.64/1991 privind brevetele de invenŃie prevede la art.56 că hotărârea Comisiilor de reexaminare a hotărârii de acordare a brevetului, după ce se motivează, se comunică părŃilor în termen de 15 zile de la pronunŃare şi poate fi atacată la Tribunalul Bucureşti în termen de 30 de zile de la comunicare, iar hotărârea acestei instanŃe poate fi atacată cu recurs la Curtea de Apel Bucureşti. Acest text legal nu precizează că litigiile ar urma să fie judecate de secŃiile de contencios administrativ şi nici că ar fi aplicabile prevederile Legii contenciosului

15

administrativ, ceea ce înseamnă că atât tribunalul cât şi Curtea de apel vor judeca aplicând regulile dreptului comun. b) Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 prevede la art.26 alin.(3) că decizia sau, după caz, dispoziŃia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăŃită la secŃia civilă a tribunalului în a cărui circumscripŃie se află sediul unităŃii deŃinătoare sau, după caz, al entităŃii învestite cu soluŃionarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare. c) Legea nr.16/1995 privind protecŃia topografiilor circuitelor integrate prevede la art.16 alin.(2) şi (3) că soluŃia motivată a Comisiei de reexaminare a hotărârii privind cererile de înregistrare a topografiilor poate fi atacată în termen de 3 luni de la comunicare la Tribunalul Bucureşti, iar sentinŃa pronunŃată poate fi atacată cu recurs la Curtea de Apel Bucureşti, în 15 zile de la comunicare. d) Legea nr.84/1998 privind mărcile şi indicaŃiile geografice prevede, la art.81, că hotărârea motivată a Comisiei de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru InvenŃii şi Mărci poate fi atacată la Tribunalul Bucureşti în termen de 30 de zile de la comunicare, iar deciziile tribunalului pot fi atacate cu recurs la Curtea de Apel Bucureşti, în 15 zile de la comunicare. LegislaŃia specială actuală ne oferă multe alte situaŃii în care litigiile de contencios administrativ au fost date în competenŃa judecătoriilor sau tribunalelor, ca instanŃe de drept comun, însă limitele acestui curs ne obligă să ne limităm la exemplele prezentate mai sus.

BIBLIOGRAFIE

ConstituŃia României din 1991, republicată Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, cu modificările şi completările ulterioare

Emanuel Albu şi colectivul, Drept administrativ, Partea I, Editura FundaŃiei România de Mâine, Bucureşti, 2008

Emanuel Albu şi colectivul, Drept administrativ, Partea a II-a, Editura FundaŃiei România de Mâine, Bucureşti, 2008

Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaŃii, Editura All Beck, 2005

Emanuel Albu, JurisprudenŃa Înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie – Contencios administrativ şi fiscal – 2005, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006