Droit de l’Union Européenne

Traité sur l’Union Européenne – Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne

J-P Jacque, collection cours Dalloz – lecture des dispositions citées en cours

IntroductionPremières réalisations concrètes, congrès de La Haye, Mai 1948, réflexion sur les modalités de l’intégration Européenne -> Conseil de l’Europe, statut de Londres, coopération, champ de compétences très large, but principaux : maintient de la paix, développement des principes qui fondent le conseil de l’Europe, progrès économique des Etats. 47 Etats membres, siège à Strasbourg, conventions adoptées (plus de 200), notamment relatives aux Droits de l’Homme, 4 Novembre 1950, convention Européenne des DH instituant la cour Européenne des DH (entrée en vigueur en Septembre 1953).

Trois communautés sont ensuite créées CECA (traité de Paris), CEE, CEA (EURATOM), créées en 1957 (traité de Rome). Organisations supranationales, présentant des caractéristiques singulières par rapport aux organisations internationales de coopération. Différences majeures -> transfert de compétences des Etats aux organisations, certaines institutions disposant d’un pouvoir normatif => forme le cœur de la supranationalité.Ex : dans le cadre du Conseil de l’Europe, les Etats doivent ratifier les décisions, ils ne sont pas obligés de le faire. Dans le cadre de l’UE, les décisions normatives prises par les institutions s’appliquent automatiquement dans les Etats, sans besoin de ratification. Nouvelle forme d’organisation mise en place.

3 Traités fondateurs, traité de Paris, 2 traités de Rome. Certains échecs (CED). Intégration progressive, élargissements également. L’approfondissement de l’intégration résulte de 3 modalités -> construction, processus évolutif, aux étapes plus ou moins importantes, dialectique, tension entre dynamique supranationale et dynamique de l’Europe des peuples. Certaines modifications ont pu résulter de la pratique, ex du Conseil Européen ; jurisprudence de la cour de justice de l’UE. Modalité principale d’approfondissement –> révisions des traités constitutifs. Procédure dominée par une logique nationale, supposant l’accord de tous les Etats.

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Révisions globales des traités

Acte Unique Européen : 17 et 28 Février 1986, entré en vigueur le 1er Juillet 1987. Relance des communautés européennes, relance de l’intégration. Réalisation du marché intérieur notamment. Succès qui permettra le traité de Maastricht, signé le 7 Février 1992, entré en vigueur le 1er Novembre 1993. Révision de la constitution française, loi constitutionnelle du 25 Juin 1992, consultation référendaire.

Traité de Maastricht

Pendant longtemps, 3 traités constitutifs, méthode Monnet. Union politique mais également Economique et Monétaire. Changement dans les Etats d’Europe Centrale et Orientale, contexte qui fait que les Etats membres souhaitent renforcer leurs moyens, notamment à l’extérieur. Création de l’Union Européenne. Création d’une situation compliquée –> les trois communautés demeurent, elles coexistent donc avec l’UE, qui ne se voit pas explicitement conférée la personnalité juridique, structure en trois piliers. Maastricht marque une rupture, introduit une différenciation. Jusque là, les traités avaient seulement appliqué la méthode communautaire- premier pilier, méthode communautaire- deuxième pilier, politique étrangère et de sécurité commune- troisième pilier, justice et affaires intérieuresLes deuxièmes et troisièmes piliers sont appliqués grâce à la méthode intergouvernementale, coopération beaucoup plus classique, respectant plus la souveraineté des Etats. 4ème traité, Traité sur l’UE, concernant l’ensemble de l’UE, insertion des communautés, n’étant pas les seules composantes de l’UE ; on y trouve à l’époque toutes les dispositions concernant les 2ème et 3ème piliers. Législation sur l’adhésion à l’UE ; révision sur les traités constitutifs… On parle désormais de la Communauté Européenne, et non plus de la Communauté Economique Européenne.

Pour la première fois après l’Acte Unique, on avait des dispositions concernant la coopération politique européenne, s’étant créé en marge des traités, principalement à compter du rapport Davignon, d’Octobre 1990. Première étape, car contenant des dispositions diverses, notamment citant le conseil Européen, issu de la pratique. Il n’inclut pas les dispositions dans les traités constitutifs. Traité en plus des modifications des traités constitutifs. La PESC est la suite perfectionnée de ces dispositions. A partir de Maastricht, accélération de la prise de décisions.

Traité d’Amsterdam

Contexte du futur élargissement. Objet d’un contrôle par le conseil constitutionnel, révision de la constitution. Communautarisation partielle du troisième pilier –> processus qui conduit à faire passer certaines matières sous le joug de la méthode communautaire : visas, asile, immigration, et autres politiques liées à la libre circulation des personnes. Ce traité intègre l’acquis Schengen. Ce processus s’était développé en marge des traités, concernant seulement certains Etats. Le troisième pilier concerne maintenant la coopération judiciaire et en matière pénale et policière.

A partir de Maastricht, certains Etats n’acceptent pas les révisions, au niveau économique, puis avec Schengen pour le traité d’Amsterdam. Cela pose problème puisque c’est contraire à la logique classique.

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Nouveaux traités visant à régler le reliquat d’AmsterdamTraité de NiceSigné le 26 Février 2001, entrant en vigueur le 1er Février 2003, non soumis au contrôle constitutionnel.

Principaux objectifs :- Etendre le champ matériel de la construction européenne (création de nouvelles politiques, besoin de nouveaux transferts de compétences)- Amélioration du système institutionnel (triple finalité, démocratiser le système institutionnel, recherche d’une plus grande efficacité, obtenir des mécanismes intégrés)

Initiative du Traité instituant une Constitution pour l’Europe, signé le 29 Octobre 2004, faisant l’objet d’une saisine du Conseil Constitutionnel, nécessité d’une ratification préalable pour modifier la constitution –> voie référendaire. Mode d’élaboration original, puisque le projet de traité a été élaboré par une convention, qui n’est pas un organe prévu par le TUE, il s’agit d’une création ; convention qui avait été utilisée pour rédiger la charte des droits fondamentaux, proclamée en Décembre 2000. Projet établi qui se caractérise par une transparence et une publicité des travaux. Projet adopté, convention composée de membres différents, il ne s’agissait pas de représentants des Etats uniquement –> mixité des membres. Le texte remis par la convention a ensuite été modifié par une Conférence Intergouvernementale de Révision. Traité du 29 Octobre 2004, modifié par la conférence. Dominique Rousseau le qualifie de « monstre juridique ». Il y avait déjà eu des projets visant à adopter une constitution européenne, venant du Parlement Européen.

Projet majeur, traité d’Union Européenne, projet Spinelli, qui n’aboutit pas, puisque non suivit par les Etats. Traité constitutionnel de 87 articles, devant être précédé d’une charte des droits fondamentaux, suivi par des lois organiques. Très inspiré du fédéralisme allemand, principe de subsidiarité, bi-caméralité. Volonté de changer de méthode, révisions au plus petit dénominateur commun.

Autre projet en 1994, venant également du parlement européen.

Objectifs poursuivis par cette démarche : volonté d’une simplification et réorganisation des traités (Amsterdam jugée insuffisante), rendre les traités plus compréhensibles, obtenir le soutient des peuples. Adoption d’un texte qui serait lisible et remplaçant les traités existant, pour offrir aux peuples un traité plus accessible.

Monstre juridique –> traité, droit international ; constitution, droit interne. Mais les organisations Européennes ne sont pas des institutions internationales classiques. La constitution existe au sens matériel, mais il y a une volonté de créer une constitution formelle. La cour de justice a déjà affirmé à plusieurs reprises la vocation constitutionnelle des traités. L’objectif est d’avoir un texte appelé constitution. Traité qui repose sur la constitutionnalisation et la révision des traités. Lorsque le conseil européen a décidé de faire établir ce texte, l’objectif est d’avoir un texte lisible et de réviser les traités. Dans le TCUE, l’aspect le plus important est la constitutionnalisation.

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Structure : 4 parties dans ce traité.- Première partie, soixantaine d’articles, correspondant à une constitution. Objectifs, principes, répartition des compétences, règles intéressant les institutions…- Seconde partie, charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne. Proclamée en Décembre 2000 à Nice.- Troisième partie, dispositions institutionnelles plus détaillées, dispositions matérielles ; contenu des traités de Paris et de Rome, modifié par ce traité.- Quatrième partie, dispositions finales sur l’entrée en vigueur du traité.

Choix sans doute moins pertinent que le projet Spinelli.

Processus de ratification qui se poursuit après les refus hollandais et français. Ce traité a sans doute été victime du contexte et des erreurs politiques du moment. Traité qui a suscité beaucoup de débats et d’interrogations. Ce traité n’est jamais ratifié.

Traité de Lisbonne

Signé le 13 Décembre 2007, entré en vigueur le 1 Décembre 2009. Intervention dans le contexte postérieur à l’échec du TCUE. Période de réflexion par rapport aux institutions européennes. Initiative en Juin-Juillet 2007 pour relancer le processus. Conférence Intergouvernementale de Révision qui se réunit pour la rédaction d’un traité. Candidat Sarkozy évoque l’idée d’un mini-traité ou traité simplifié, idée reprise, puis aboutissement à un accord entre Etats en Octobre 2007, traité de Lisbonne. 20 Décembre 2007, conseil constitutionnel juge qu’il faut réviser la constitution, Février 2008. Arnaque complète dans cette idée, puisque le traité de Lisbonne reprend le contenu du TCUE. Démarche différente, puisque pas de remplacement des traités précédents. Abandon de la logique constitutionnelle, amendements aux traités fondateurs. TCE change de nom avec Lisbonne, devenant TFUE.

Contenu : intitulé, symboles constitutionnels enlevés, de même que le vocabulaire constitutionnel. Certains éléments sont modifiés –> libre concurrence apparaissant dans les objectifs, vives critiques, cette disposition est toujours d’actualité, mais n’est plus visible. Charte des droits fondamentaux n’apparaît plus dans le traité, mais l’article 6 précise qu’elle a autant de pouvoir juridique qu’un autre texte.

Dans la constitution française, l’un des titres est consacré à l’UE, l’article 88-1 précise que la République participe à l’UE, tel que résultant du traité de Lisbonne. (Lire titre de la constitution évoquant l’UE).

Grand nombre de protocoles, ayant la même valeur juridique qu’un traité.

Le TUE est un petit traité, il y a 55 articles, structurés comme suit –> titre 1, dispositions communes ; titre 2, dispositions relatives au principe démocratique ; titre 3, dispositions relatives aux institutions (éléments essentiels) ; titre 4, dispositions sur les coopérations renforcées (création d’Amsterdam), adoption par certains Etats de dispositions ne faisant pas l’accord de tous les Etats ; titre 5, dispositions générales relatives à l’action extérieure de l’Union, et spécifiques relatives à la PESC ; titre 6, dispositions finales (révisions des traités, adhésion).

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Le TFUE est un plus gros traités, il y a 358 articles, préambule ; première partie intitulée « Les Principes » ; partie 2, « Non-discrimination et citoyenneté de l’Union » ; partie 3, « Les politiques et actions internes de l’Union », contenu pratique, matériel de l’Union ; partie 4, « L’association des pays et territoires d’Outre-Mer » ; partie 5, « L’action extérieure de l’Union dans les domaines autres que celui de la PESC » (ex, aide au développement) ; partie 6, « Dispositions institutionnelles et budgétaires » ; partie 7, « Dispositions générales finales ». La part institutionnelle n’est pas majeure dans le TFUE.

Partie 1 : L’Union Européenne

Titre 1 : La nature de l’Union Chapitre 1 : La structure de l’Union L’Union au départ, ne se voit pas donnée la personnalité juridique. Elle doit « affirmer son identité sur la scène internationale ». Elle ne dispose pas d’un système institutionnel propre à sa création. Lien étroit avec les communautés, puisque l’Union utilise ce système institutionnel. Cela présentait beaucoup d’inconvénients, notamment au niveau extérieur, mais la situation perdure après Amsterdam. Maastricht est en fait un compromis politique, la logique n’est pas poussée jusqu’au bout. Les Etats souhaitent maintenir les piliers intergouvernementaux. Plusieurs propositions de la commission qui n’aboutissent pas, car pas de volonté politique des Etats. Il faut attendre Lisbonne pour que la question soit réglée. Même si le TUE n’octroyait pas la personnalité morale à l’Union, certains éléments montraient un début de personnalité juridique. Existence d’une personnalité juridique embryonnaire. Création du Haut Représentant pour la PESC. Possibilité d’adopter des accords liant l’Union. Avec le traité de Lisbonne, on supprime les communautés Européennes, il n’y a donc plus de structure en trois piliers, les régimes demeurant néanmoins ; la PESC reste intergouvernementale ; sur la coopération en matière de police et justice, il y a communautarisation, mais sur un certain nombre de dossiers sensibles, les Etats gardent le dernier mot. Président du Conseil Européen, élu pour deux ans et demi, pour représenter l’Union, fin de la présidence tournante assurée par les Etats.

Deux aspects personnalité juridique : interne et externe. Interne : l’Union possède la capacité juridique dans les Etats membres, possibilité d’acquérir ou aliéner les biens et d’ester en justice. Externe : sujet au sens du droit international public, possibilité de conclure des accords internationaux avec des Etats tiers ou des organisations internationales. L’UE est partie à plusieurs conventions du conseil de l’Europe. L’UE va adhérer à la CEDH. Existence d’accords la liant à des Etats tiers, accords d’association. Elle est habilitée à entretenir des relations avec d’autres OI, l’UE ayant des liens particuliers avec le Conseil de l’Europe ; mais également avec d’autres OI. Représentation de l’UE auprès de l’OI concernée, les Etats membres tentant de s’accorder sur des positions communes. Relations avec l’ONU, délégation auprès de l’organisation, statut d’observateur auprès de l’Assemblée Générale, le Haut Représentant pour la PESC étant le représentant à l’ONU. Il y a cependant des problèmes d’articulation, l’Etat assurant la présidence du Conseil de l’UE voulant également se faire entendre. Il s’agit d’un domaine où les Etats souhaitent garder leurs compétences. L’UE a environ 120 délégations, dans des Etats ou auprès d’OI. Se responsabilité internationale peut être engagée, et elle a le droit d’ester en justice. Il est possible de

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décider de sanctions économiques, pouvant être prises à l’encontre d’Etats tiers, ce pouvoir n’étant pas au départ mentionné par les traités. Le Conseil de l’Union est l’organe compétent en la matière. Suppression des relations économiques avec les Etats concernés, mais aussi à des personnes privées, physiques ou morales, infligées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Inscriptions de personnes sur des listes noires, sanctions d’ordre financier. Mesures décidées par le CUE en application des résolutions du Conseil de Sécurité.

Chapitre 2 : La répartition des compétences Dans un Etat fédéral, il existe deux sources normatives, normes fédérales et normes fédérées. La constitution fédérale précise les compétences de chacun. Dans le cadre des traités constitutifs, pas de clause de répartition des compétences, pas de liste de domaines pour lesquels la communauté était compétente. On y trouvait des dispositions générales relatives aux objectifs poursuivis et aux actions nécessaires pour la mise en œuvre des objectifs. Les compétences n’apparaissaient que dans les articles des traités qui indiquaient les actes que pouvaient adopter les institutions. Amélioration opérée par le traité de Maastricht, qui introduit dans le TCE une clause introduisant les principes de répartition des compétences. Pas possible d’introduire une liste de compétences. Très rapidement, la cour de justice est confrontée à ce problème, il y a donc jurisprudence de la cour. Le traité de Lisbonne clarifie cette question. Articles 4 et 5 du TUE traitent cette question. Egalement dans le TFUE.

Section 1 : Le principe de spécialité ou d’attribution

Les personnalités morales ne peuvent réaliser que les objectifs pour lesquels elles ont été créées. L’UE a une compétence d’attribution, les Etats membres ont la compétence de droit commun. L’Union n’agit que dans les limites des compétences que les Etats membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs établis par lesdits traités. La cour de justice a retenu une vision assez large.

Section 2 : Le principe de subsidiarité

Principe fondamental, systèmes fondés sur ce principe. Question d’une intervention publique non justifiée, principe essentiel des Etats fédéraux. Au départ, il ne figure pas dans les traités. Certains éléments évoquent la subsidiarité (Art. 352 du TFUE, clause de flexibilité, idée de compétence subsidiaire). A partir des années 1980, prise de conscience de l’importance de ce principe (projet Spinelli –> principe majeur). Première insertion avec l’acte unique européen, dans le domaine de l’environnement. Il faut attendre Maastricht pour en avoir une application générale. Il remplit une fonction juridique, éviter et régler les conflits touchant à la répartition des compétences entre Etats membres et UE ; fonction politique de légitimation, pouvant jouer dans des sens contraires.

Il existe différentes sortes de compétences de l’UE, ce principe est trouvé dans l’article 5, §3. Il ne s’applique pas lorsque l’UE a une compétence exclusive. On trouve dans le TFUE, des éléments à propos des différents types de compétences, ainsi que des listes. Lorsqu’il y a compétence normative, les Etats ne peuvent légiférer dans le domaine que lorsque l’Union les y autorise, ou pour faire appliquer une décision de l’UE (liste dans l’article 3). Union douanière ; établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du

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marché intérieur ; politique monétaire ; conservation des ressources biologiques de la mer ; dans le cadre de la politique commune de la pêche ; politique commerciale commune. Certaines avaient déjà été pointées par la cour de justice.

Compétence partagée, ou concurrente :il ne s’agit pas d’une notion homogène. En fonction du type de compétence, l’UE peut faire plus ou moins de choses. L’UE et les Etats peuvent tous deux légiférer, les Etats membres exercent leurs compétences dans la mesure ou l’Union n’a pas exercé les siennes, si l’Union cesse de les exercer, les Etats les retrouvent (c’est ce qu’on appelle la préemption communautaire). Liste non exhaustive (art. 4 §2) : marché intérieur ; politique sociale pour les aspects définis dans le présent traité ; cohésion économique, sociale et territoriale ; l’environnement ; les transports ; l’agriculture… Il existe d’autres compétences partagées au sens générique, moins favorables à l’UE (art. 2 §3) : en matière de politique économique et d’emploi, la compétence est limitée à une coopération ; « compétence pour mener des actions pour appuyer, coordonner, ou compléter l’action des Etats membres, sans pour autant remplacer leurs compétences dans ces domaines » –> compétences d’appui : culture, tourisme, éducation… Juridiquement, ce qui diffère entre compétence d’appui et partagée, est que lorsque la compétence est uniquement d’appui, l’Union ne peut pas adopter d’acte d’harmonisation. Régime spécifique pour la PESC. La nature de la compétence détermine la nature de l’action, le partage étant plus ou moins favorable à l’Union.

Principe qui s’applique pour les compétences partagées. Idée que c’est par défaut que l’UE intervient, lorsqu’un objectif, en raison des dimensions ou effets de l’action envisagée, peut être plus facilement atteint par l’UE que par les Etats isolément.

Contrôle de principe de subsidiarité. Jusqu’à Lisbonne, le respect du principe est contrôlé par l’auteur de la proposition d’acte (généralement la commission européenne), contrôle du législateur et également juridictionnel, la cour de justice s’étant reconnue compétente pour examiner la violation éventuelle du principe par l’acte. Contrôle a priori et a posteriori. Ces deux principes existent toujours, Lisbonne conférant aux parlements nationaux le rôle de garants de ce principe.

Article 12 du TUE.

Contrôle a priori : chaque parlement a deux voix, possibilité de contrôle de la proposition de l’acte législatif. Lorsque la commission adopte une proposition, elle transmet son projet aux législateurs de l’Union, mais aussi aux parlements nationaux, les projets étant motivés au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Les chambres ont alors la possibilité d’exprimer un avis selon lequel le projet n’est pas conforme au principe de subsidiarité. L’avis motivé peut être adressé par un parlement ou par une seule chambre. Dans l’hypothèse où les avis motivés représentent au moins un tiers des voix, le projet doit être réexaminé. Cette règle est différente pour ce qui est de matière sensible, espace de liberté, de sécurité et de justice, le seuil est abaissé à un quart. La commission peut décider de la modifier, de la retirer ou de la maintenir, décision qui doit être motivée. Il existe une procédure particulière, contrôle renforcé, pour les actes adoptés via la procédure législative ordinaire, ancienne procédure de codécision. La décision motivée est transmise au législateur de l’UE (parlement Européen et conseil de l’Union, qui examinent la conformité au principe de subsidiarité). Nouvelle procédure utilisée par la commission à titre expérimental ; Novembre 2011, l’Assemblée Nationale a formulé un avis négatif par rapport

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à la réintroduction du contrôle des frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles. La procédure a aboutit, à la suite d’une initiative du Sénat, 22 Mai 2012, proposition de règlement du Conseil, relatif à l’exercice du droit de mener des actions collectives.

Contrôle a posteriori : recours spécifique, la cour de justice est compétente pour se prononcer sur une éventuelle violation du principe de subsidiarité. Art. 263 du TFUE, recours en annulation, transmis par l’Etat au nom de son parlement ou d’une chambre de son parlement. Recours de droit, compétence liée, l’Etat ne choisit pas. Le comité des régions de l’UE est également habilité à soumettre un tel recours.

Section 3 : Le principe de proportionnalité

Principe général du droit dégagé dans l’arrêt générations charbonnières de Belgique, 1953, déduit de la nature de la communauté. Limite à l’action de l’UE, définit par l’article 5 du TUE « le contenu et la forme de l’action de l’union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités ». Arrêt Schräder 1989, lorsque le législateur a le choix entre plusieurs mesures, il est tenu de choisir la moins contraignante pour les parties concernées.

Titre 2 : Les valeurs et objectifs de l’organisation Chapitre 1 : Les valeurs de l’Union Européenne Article 2 du TUE.

Section 1 : L’affirmation des valeurs de l’UE

On touche la question de constitutionnalisation de l’institution. La construction Européenne est avant tout économique, aucune disposition de valeur ou de principe politique n’était auparavant précisé dans les traités. Pas de clause précisant que les communautés vont respecter les droits de l’homme. Pas de conscience de risque de violation des droits par les communautés européennes ; prudence des rédacteurs des traités, par peur que ces éléments dissuadent certains Etats de ratifier ces traités. Le pouvoir normatif conféré à l’organisation peut évidemment être amené à violer les droits.

La cour de justice reçoit dans les années 50, des entreprises évoquant des droits fondamentaux tels que garantis par leurs constitutions nationales, par rapport au droit de propriété. La cour de justice répond qu’elle n’est pas compétente pour traiter de ces questions. Elle ne peut pas examiner la validité d’un acte communautaire au regard d’un acte national, fut-il constitutionnel. Ce serait une remise en question du principe de primauté du droit communautaire sur le droit national. Pas de garantie communautaire des droits fondamentaux. Les cours constitutionnelles nationales menacent de contrôler les actes de droit dérivé au regard des droits fondamentaux nationaux –> modification de la jurisprudence dans un arrêt Stauder de 1959, la cour affirme l’existence d’un principe général du droit, respect des droits fondamentaux de la personne. La cour précise ensuite ses sources d’interprétation, Décembre 1970 Internationale Handelsgesellschaft, elle déclare s’inspirer des traditions des constitutions nationales. Arrêt Nold 1974, cour tenue de

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s’inspirer des traditions constitutionnelles communes, mais qu’elle peut s’inspirer des indications résultant des traités internationaux en matière de DH auxquels les Etats de la communauté sont parties. La CEDH prend une place prépondérante, ce droit étant jurisprudentiel. Le juge construit un système des droits fondamentaux.

Il va y avoir ensuite une modification du droit originaire, des traités constitutifs, traité de Maastricht, affirmation de principes communs aux Etats, principes de liberté, démocratie, des DH et de l’Etat de droit. Il affirme dans le TUE, article 6 §3 (numérotation actuelle), que l’œuvre de la cour de justice est consacrée dans les textes. Le traité d’Amsterdam va renforcer la place de ces éléments, il prévoit que l’Union est fondée sur certains principes fondateurs, une place encore plus importante leur est accordée. Il fait du respect de ces principes une condition pour devenir membre de l’Union.

Arrêt Kadi et a. contre Conseil, 2008, pourvoi pour violation des droits fondamentaux, notamment le droit de propriété, dans sonvolet procédural. La cour de justice affirme la nature constitutionnelle du respect des droits fondamentaux.Ici, la nature procédurale représente la possibilité de recours.

Avec le traité de Lisbonne, on parle de valeurs de l’UE. Ce règlement met en œuvre des résolutions du Conseil de Sécurité, cela posait donc le rapport entre droit européen et charte de l’ONU. La cour évoque des principes constitutionnels, et affirme qu’aucune loi ne peut passer outre le contrôle de droit interne de l’UE. Le contenu de l’article 2 est plus long que la disposition précédente, parce qu’il détaille plus, mais il n’y a pas de modification de fond. Article 6-1 TUE est une disposition relative à la charte des droits fondamentaux. Deux questions : les communautés doivent-elles adhérer à la CEDH et doivent-elles adopter un catalogue communautaire des droits fondamentaux ?

28 Mars 1996, le conseil demande à la cour de justice s’il est possible, en se fondant sur la clause de flexibilité, d’utiliser l’article 352, pour décider l’adhésion de la communauté européenne à la CEDH. Clause du traité permettant un nouvel instrument d’action lorsqu’un objectif du traité n’est pas atteint avec les instruments existants. La cour déclare que l’adhésion « revêtirait une envergure constitutionnelle » il n’est donc possible d’adhérer qu’après une révision des traités, pour donner compétence à la communauté pour y adhérer. Donne un coup d’arrêt à cette adhésion, ce qui redonne de l’intérêt à un catalogue communautaire des droits fondamentaux. Est proclamée par les présidents du Conseil, du Parlement et de la Commission, la Charte des Droits Fondamentaux de l’UE, le 7 Décembre 2000 à Nice, valeur interinstitutionnelle, mais pas de volonté des Etats de l’insérer dans les traités.

Ce texte contient des droits civils et politiques, mais aussi quelques droits sociaux, ce qui conduit le RU à refuser son inscription dans les traités. Sont consacrés dans la charte les droits des citoyens européens. Originalité tenant à la singularité de l’UE. Entreprise de codification. Volonté de rendre les droits visibles pour les citoyens. Cette charte doit être respectée par les institutions, organes et organismes de l’Union ; les Etats doivent la respecter lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union.

Le traité de Lisbonne proclame à propos de la Charte « laquelle a la même valeur juridique que les traités ». Cette charte figure après les traités. 3 Etats ne sont pas intégralement liés par la charte « opting out » ; les dispositions posant problème sont celles relatives aux droits

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et principes sociaux : ce statut a fait l’objet d’un protocole particulier, le RU, la Pologne et la République Tchèque.

Article 6-2, depuis l’avis de la cour de 1996, la question de l’adhésion est réglée, l’Union adhère à la convention européenne des droits de l’homme. L’adhésion pose un certain nombre de problèmes : il ne faut pas qu’elle mette en cause les compétences de l’UE. Elle doit être réalisée dans le respect des compétences de l’UE, principalement de la cour de justice. L’intérêt est que l’Union accepte de se soumettre au contrôle externe d’une juridiction indépendante. On peut penser que pareille adhésion permettra un développement plus important des systèmes européens des droits fondamentaux. Article 34 de la CEDH, voie de recours pour les personnes privées devant la cour. Actuellement, les requêtes dirigées contre l’Union sont irrecevables devant la cour de Strasbourg, n’étant pas un Etat. Mais il existe un contrôle indirect des actes de l’Union, la cour se reconnaissant compétence pour contrôler la compatibilité avec la convention de mesures nationales d’application du droit de l’UE. Un Etat partie à la CEDH peut adopter une loi de transposition d’une directive, et via cette loi, violer la CEDH.

Arrêt Bosphorus Airways (Turquie) 2005, contre l’Irlande fixe les principes : la cour estime qu’il y a une protection équivalente des droits fondamentaux par l’Union, que par la CEDH. Présomption de compatibilité, mais n’étant pas irréfragable, et pouvant être renversée en cas d’insuffisance manifeste. Il faut distinguer deux cas de figure : l’Etat, lorsqu’il agit conformément au droit de l’UE n’a pas de pouvoir d’appréciation, ou bien il en a un. S’il en a un, sa responsabilité peut être engagée. Dans le cas de Bosphorus Airways, il n’y a pas de pouvoir d’appréciation de l’Irlande. Affaire MSS 2011, contre la Belgique et la Grèce, renvoi par la Belgique d’un réfugié afghan, cette personne étant placée dans un camp de réfugiés avec des conditions de vie inhumaines. La cour juge que la Belgique avait une marge d’appréciation, elle est donc considérée comme responsable. Règlement Dublin, permettant de renvoyer un demandeur d’asile dans l’Etat d’entrée, dit Etat responsable. La situation de l’UE est délicate : elle ne peut se défendre à la cour puisqu’elle n’est pas partie à la CEDH. Les Etats ne sont pas dans une position favorable non plus, ils sont considérés comme responsables de normes dont ils ne sont pas entièrement instigateurs.

Section 2 : Les mécanismes de contrôle

A/ Une garantie politique

Procédure régie par l’article 7-1 du TFUE, créé par le traité d’Amsterdam, dans le contexte de l’élargissement, modifiée par le traité de Nice, la rendant utilisable. L’initiative peut être prise un tiers des Etats membres, le Parlement ou la Commission. Contrôle préventif, puisqu’il s’agit pour le conseil de l’Union de constater qu’il existe « un risque clair de violation grave par un Etat membre des valeurs visées à l’article 2 ». Le conseil de l’Union statuant à une majorité renforcée (4/5), après approbation du parlement européen, peut constater l’existence d’un risque clair d’une violation grave par un Etat des valeurs de l’UE.

Second mécanisme pouvant être déclenché sur proposition d’un tiers des Etats membres ou de la commission. L’institution compétente est alors le Conseil Européen, qui peut, à l’unanimité, et après approbation du parlement, décider de « l’existence d’une violation grave et persistante des valeurs visées à l’article 2 ». Il est possible d’infliger des sanctions à cet Etat, le conseil prend une décision, on peut suspendre le bénéfice de certains droits

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inhérents à la qualité de membre, notamment le droit de vote. Procédure contradictoire, le conseil statuant à la majorité qualifiée, peut ensuite décide de mettre fin à la suspension. Mécanisme évoqué à propos de la Hongrie en 2012 par le Parlement, pour le standard Européen concernant le système judiciaire et le respect des données personnelles.

B/ Les autres modes de contrôle

Contrôle juridictionnel : cour de justice de l’UE ; juge national de droit commun.

Contrôle non juridictionnel : possible, mais finalité différente, pouvant s’appliquer pour une violation particulière, il est possible d’utiliser le droit de pétition auprès du Parlement.

Section 3 : Les principes démocratiques et la citoyenneté Européenne

Lisbonne renforce ces principes. Titre 2 du TUE « Dispositions relatives aux principes démocratiques ». Article 12 sur le rôle des parlements nationaux, notamment via le contrôle de subsidiarité. On y trouve aussi le fondement de l’appartenance à l’UE basé sur la représentation.

Citoyenneté, lien de rattachement entre un Etat et des individus ; a été créé dans le cadre de l’UE, via Maastricht, un lien qui s’inspire de la citoyenneté au sens constitutionnel du terme. Elle diffère cependant sur de nombreux point de la citoyenneté nationale. Les dispositions sur la citoyenneté se trouvaient dans le TCE, la volonté première étant de nourrir un sentiment d’appartenance, s’inscrivant dans le processus de constitutionnalisation de l’Union. Il existait auparavant une idée liée, mais sans évoquer le terme de citoyen –> « ressortissant communautaire ». Rapport Tindemans évoque la réflexion autour du citoyen. Espagne propose d’inscrire cette notion dans les traités au cours des négociations de Maastricht. Dans le système actuel, l’article 9 est plus intéressant. Kovar avait réfléchit à la singularité de cette citoyenneté, la qualifiant d’ « inversée » et « subordonnée » ; renvoi au lien existant entre citoyenneté et nationalité. Dissociation entre les deux pour la première fois. Inversée en fonction du rapport entre droits civils et politiques, et droits économiques et sociaux. Complète la citoyenneté nationale, différence entre les Etats fédéraux et l’UE.

Cette citoyenneté singularise les ressortissants européens par rapport aux étrangers. La cour de Strasbourg considère comme légitime les différences de traitement entre ces deux types de citoyens.

Droits des citoyens : article 10, les citoyens sont directement représentés au Parlement. Participation à la vie politique de l’UE. Certains droits sont préexistant et deviennent des droits du citoyen, certains sont créés par les révisions des traités. Ils résultent du droit originaire et du droit dérivé. Ils sont garantis par la charte des droits fondamentaux. Ils constituent un ensemble hétérogène, qui permet l’exercice de certaines libertés, notamment économiques.

Droits cités dans la charte et dans le TFUE, principe d’égalité de traitement, « clause générale de non discrimination en fonction de la nationalité ». Liste des droits à l’article 20. Libre circulation et droit de séjour dans les Etats membres (revenus minimaux ; droit préexistant mais élargi) ; droit de vote et d’éligibilité aux élections européennes et municipales (deux directives, la directive intéressant les élections municipales en 1994,

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transcrite avec retard par les Etats ; prévoyant aussi des exceptions, par exemple en France, article 88-3 de la constitution). Droit à la protection diplomatique. Droit d’adresser des pétitions au parlement. Droit au médiateur européen. Droit de s’adresser aux institutions dans une langue du traité et d’obtenir une réponse dans cette même langue.

Le traité de Lisbonne créé un nouveau droit du citoyen, l’initiative citoyenne : article 11 du TUE. L’initiative législative est en général détenue par la commission. Cette dernière a l’obligation d’examiner la proposition, mais n’est pas forcée de donner suite à cette initiative. Le traité prévoit l’adoption du règlement, adopté par le parlement et le conseil, 16 Février 2011, les organisateurs constituent un comité de citoyens composé d’au moins 7 membres venant au moins de 7 Etats, les signataires devant venir d’au moins ¼ des Etats membres. Avant même l’entrée en vigueur de ce règlement, 1er Avril 2012, une initiative avait été proposée, 10 l’ont depuis été, 9 étant ouvertes à la signature. Les pétitions collectives peuvent avoir une finalité similaire.

Chapitre 2 : Les objectifs de l’Union Européenne Trouvés dans le préambule et les dispositions liminaires (lecture du préambule, article 1, article 2, article 3). Objectif premier est la paix, déclaration de Robert Schuman ; objectifs économiques, la citoyenneté européenne accorde des droits, conférés pour permettre un exercice effectif de ses droits économiques –> évolutions cependant, vers la politique. Objectifs des communautés et de l’UE proposent un enrichissement progressif au fur et à mesure des traités, nouveaux transferts de compétences –> nouvelles bases juridiques permettant d’intervenir dans certains domaines. L’union établie un marché intérieur, approfondissement du marché commun, protection de l’environnement n’était auparavant pas un objectif ; économie sociale de marché hautement compétitive –> action en matière de politique sociale très limitée (problème de la charte des droits sociaux). Pas de volonté forte des Etats pour transférer le pouvoir à l’UE concernant la politique sociale. Lutte contre l’exclusion sociale, et protection des droits de l’enfant –> nouveautés de ces objectifs, ne signifiant pas que les questions n’étaient pas traitées auparavant. Diversité linguistique, protection du patrimoine culturel (Lisbonne).

Eléments extérieurs -> action importante – PESC, mais aussi autres. Conditionnalité politique de respect des droits de l’homme. En 2012, création d’un haut représentant aux droits de l’homme pour l’extérieur

Enrichissement progressif des transferts de compétence. Partage plus ou moins favorable – les objectifs ne sont pas réalisés de la même façon, fonction des compétences qui sont attribuées à l’UE. Parfois, actions de coordination, ou politiques communes. Le traité n’emploi pas forcément le qualificatif de « politique commune ».

Titre 3 : L’adhésion à l’Union Chapitre 1 : Les différents élargissements Dès le départ, les communautés sont ouvertes à la participation d’autres Etats membres. Il y a toujours eu une disposition relative à l’adhésion dans les traités. Signe de succès, mais

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pouvant aussi parfois susciter des difficultés, car instaurant de grandes disparités entre les membres.

Royaume-Uni, Irlande, Danemark – 22 Janvier 1972, entré en vigueur le 1er Janvier 1973. Elargissement au Nord, élargissement économique.

Elargissement au Sud, de type politique ; le but étant d’aider ces pays à installer la démocratie, ainsi qu’à développer leur économie. 28 Mai 1979, entré en vigueur 1er Janvier 1981, Grèce ; Espagne et Portugal (candidats depuis 1977), 12 Juin 1985, entré en vigueur le 1er Janvier 1986. Le conseil de l’Europe est l’antichambre de l’UE pour l’adhésion.

25 Juin 1994, entré en vigueur le 1er Juin 1995, Autriche, Finlande, Suède, la Norvège refuse de nouveau (après 1979). Elargissement de facto après la réunification de l’Allemagne.

Traité d’Athènes du 16 Avril 2003, entré en vigueur le 1er Mai 2004, 8 Etats d’Europe Centrale et Orientale, plus Chypre et Malte. La Roumanie et la Bulgarie, traité du 25 Avril 2005, entré en vigueur le 1er Janvier 2007.

La commission européenne chargée d’observer les Etats qui sont devenus membres.

Un certain nombre d’Etats ont le statut de candidat, les négociations ont commencé –> Turquie, Islande ; pour certains autres, les négociations n’ont pas été lancées, Macédoine. Monténégro et Serbie ont aussi le statut de candidats. 3 Etats, l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo n’ont pas le statut de candidats. Pour ce qui est de la Turquie (demande en 1987), les négociations n’ont démarré qu’en 2005. Le prochain Etat membre est la Croatie.

Chapitre 2 : La procédure d’adhésion Article 49, disposition relative à l’adhésion à l’UE.

Traditionnellement, on distingue toujours les Etats originaires et les Etats admis. Quoi qu’il en soit, la procédure est contraignante. Témoigne de la spécificité de cette organisation.

Section 1 : La reconnaissance et l’acceptation d’un patrimoine commun

Tout Etat qui respecte les valeurs de l’UE et s’engage à les respecter peut devenir membre de l’UE. Lisbonne précise que les critères d’adhésion sont observés par les membres. Critères de Copenhague, fixés en Juin 1993, visant le futur élargissement oriental. Interprétation qui revient au conseil européen.

Etre un Etat Européen ; critères politiques, qui respect des valeurs de l’article 2 et engagement à les promouvoir (Etat de Droit, démocratie, Droits de l’Homme) ; partie au Conseil de l’Europe, qui garantie un certain respect des valeurs, affinités politiques, idéologiques entre ces Etats.

Critères économiques : économie de marché, susceptible de résister à la libre concurrence ; l’Etat concerné doit accepté l’acquis de l’UE, notion apparaissant dans le traité, mais pas de définition. Acquis : tout ce qui a été fait depuis la création des communautés –> normes qui

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lient les Etats de l’UE (écrites et jurisprudence). Adhésion à l’UE demande un travail normatif extrêmement important, qui peut commencer avant. Notamment pour les membres de l’espace économique européen. Idée d’acquis renvoyant à l’idée d’un processus irréversible, intangibilité de l’acquis de l’UE. La cour de Justice a précisé que la notion même de communauté interdit toute pratique des Etats qui auraient pour effet de revenir sur l’action de l’acquis. Arrêt de 1988, RU contre Conseil ; les règles des traités ne sont « à la disposition, ni des Etats membres, ni des institutions ». Différence par rapport au droit international public classique, la pratique pouvant modifier la règle. Arrêt Costa contre Enel, 1964 –> limitation définitive de leurs droits souverains. Les Etats doivent accepter les positions de l’UE dans le cadre de la PESC.

Section 2 : La manifestation d’un choix politique

Choix politique de l’organisation fait au plus haut niveau. Candidature : institution jouant un rôle majeur, commission européenne, surveille l’évolution de l’Etat, rapport annuel. Chargée des négociations, mais elle n’est pas celle qui les autorise (conseil de l’UE). La commission doit respecter le mandat du conseil.

Les Etats bénéficient d’une aide de pré-adhésion. Existe différents programmes. Lorsque la commission établie son rapport, elle dispose d’une assez large ouverture dans l’interprétation des traités.

Le conseil européen joue un rôle très important dans l’adhésion d’un Etat. La procédure se compose en deux phases : phase européenne et phase internationale. La première est menée par la commission, marquée par l’omniprésence de l’Etat et de la commission, un seul Etat pour annuler l’adhésion ; nécessité d’approbation du parlement (acte unique de 1986). Signature d’un traité d’adhésion. Phase internationale –> phase de ratification du traité, par l’Etat candidat ; ratification par tous les Etats membres. Lorsque les traités d’adhésion sont conclus, il y a des causes de sauvegarde et des périodes transitoires. Les Etats membres peuvent souhaiter l’introduction de clauses de sauvegarde. Pas d’application directe de la liberté de circulation des travailleurs au départ en 2004.

Partie 2 : Le système institutionnel de l’Union Système évolutif, qui a été marqué par des modifications très importantes, résultant des révisions des traités, et pour certaines de la pratique. Institutions et organes –> ont la qualité d’institution le Parlement Européen, le Conseil Européen (obtention avec Lisbonne), le Conseil de l’UE, la Commission Européenne, la Cour de Justice de l’UE, la Banque Centrale Européenne et la Cour des Compte (obtention avec Maastricht). Modifications de l’équilibre institutionnel –> évolutions les plus marquantes : évolution des pouvoirs du parlement ; rôle du Conseil Européen. Triangle institutionnel, Conseil, Commission, Parlement. Avec Lisbonne, le Conseil Européen est devenu le quatrième acteur.

« Coopération loyale » entre les institutions, ce qui n’exclu pas la concurrence entre elles.

Titre 1 : Le Conseil Européen

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C’est le traité de Lisbonne qui fait de lui une institution. Le traité renforce la place du conseil et clarifie la situation, affirmation plus claire de ses attributions. Il le dote de compétences décisionnelles. Pratique à la fin des années 60, de sommets entre chefs d’Etats ou de gouvernements. Ils discutent de politique étrangère. Lors du sommet de Paris en Décembre 1974, le communiqué final déclare que le « conseil européen siège au titre de la CPE et en temps que conseil des communautés ». Il va donc pouvoir intervenir pour la politique étrangère mais aussi pour la politique communautaire. Il n’apparaît pas dans les traités communautaires ; il y apparaît avec Maastricht dans le TUE.

Chapitre 1 : La composition et le fonctionnement Article 15 du TUE. Composition : il réunit les chefs d’Etats ou de gouvernements, le président de la Commission et depuis Lisbonne, également le président du Conseil Européen, création de ce traité. Ce président est désigné par le Conseil, pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois, élu à la majorité qualifiée, ne pouvant exercer de mandat national. Différentes fonctions, précisées dans l’article. Il préside et anime les travaux du conseil européen. Il assure la préparation des travaux du CE, en coopération avec le président de la commission. Le conseil de l’UE assure la préparation via sa commission Affaires Générales. Représentation visible de l’UE par rapport à l’extérieur, mais il y a des complications. Double représentation pour la PESC, le président du Conseil Européen, et le haut représentant de la PESC. Le président de la commission est aussi censé représenter l’UE. De plus Lisbonne n’a pas supprimé la présidence tournante de l’UE, donc à part pour les affaires étrangères, il y a une double représentation. Le HR pour la PESC n’est pas membre du Conseil Européen, mais il peut participer aux travaux. En ce qui concerne les réunions du Conseil Européen, il se réunit deux fois par semestre sur convocation de son président. Les membres peuvent se faire assister par un ministre ; il peut y avoir un conseil extraordinaire. Concernant les modalités de fonctionnement, le traité de Lisbonne a amené des modifications. Instance de négociations diplomatiques auparavant –> pas de vote au sein du conseil européen. Procédure de vote formel dans un certain nombre de cas. Lorsqu’il y a vote, seuls les chefs d’Etats ou de gouvernements participent à ces votes.

Trois modalités de vote : majorité simple, modalité utilisée pour des questions de procédure, par exemple, procédure de révision ordinaire ; majorité qualifiée, modalité utilisée pour la désignation du HR pour la PESC, pour le président… ; unanimité, utilisé pour les « clauses passerelles » (article 48 §7 TUE), procédure de révision simplifiée des traités, permettant du passage d’une procédure législative spéciale à la procédure ordinaire, et permettant également le passage du vote à l’unanimité à la majorité qualifiée au sein du conseil de l’UE.

Chapitre 2 : Les attributions du Conseil Européen Il n’exerce pas de fonction législative. Définition des fonctions, même que celles d’avant Lisbonne : « donne à l’UE les impulsions nécessaires à son développement, et en définit les orientations et les priorités politiques générales ». Impulsion politique et définition des grandes lignes de conduite de la politique européenne. Domaine à part, PESC. Régime spécifique, le pouvoir appartenant au Conseil Européen et au Conseil de l’Union. Le CE identifie les intérêts stratégiques de l’Union en ce qui concerne la PECS, et fixe les objectifs et définit les orientations générales de la PESC ; le président du CE peut convoquer une réunion extraordinaire du CE s’il s’avère nécessaire de définir les lignes stratégiques de l’UE à

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la suite d’un événement international. Le Conseil de l’UE va ensuite mettre en œuvre les décisions du Conseil Européen. Traduit concrètement les orientations. Vote à l’unanimité, sauf quelques cas, majorité qualifiée.

Fonctions du conseil européen sont davantage affirmées : dans un certain nombre de cas, la décision politique était déjà prise dans le CE, mais cela n’apparaissait pas dans les traités –> désormais le rôle est plus clair. Influence sur les autres institutions par les prises de position diverses du CE. Pouvoir de nomination –> désignation de la commission et de son président. Le Haut Représentant est membre de la commission et du Conseil. Il intervient également dans la désignation du directoire de la BCE. Pouvoir d’arbitrage et de négociation politique.

Sa fonction première est à la base celle d’inspiration politique, et malgré une définition plus forte de ses moyens, la fonction reste la même. Sa position influe celle des autres institutions.

Rôle particulièrement important dans le domaine de la PESC –> article 21 – 46 du TUE, le Conseil Européen est chargé d’identifier les intérêts stratégiques de l’UE ; fixe les objectifs et défini les orientations générales de cette politique. Possibilité de convoquer des sessions extraordinaires. La mise en œuvre de cette politique revient au Conseil de l’Union, qui adopte des actes sur la base des orientations décidées par le Conseil Européen (article 26). Fonction d’impulsion politique ne se limitant pas à la PESC. Il a également une fonction d’arbitrage et de négociations politiques –> instance d’Appel. Différentes questions sont abordées sous cet angle : on trouve dans les traités des dispositions qui consacrent vraiment cette fonction (ex : article 48).

A l’occasion d’une révision des traités, lorsque les Etats acceptent certaines avancées, ils sont généralement assez réticents. Lisbonne a introduit une sorte de garde-fou permettant de préserver les intérêts des Etats. Article 48 TFUE : application de la procédure législative ordinaire pour les questions relevant de la sécurité sociale. Introduction d’une « clause de frein » –> Etat membre estime qu’un projet d’acte législatif porte atteinte à « des aspects importants de son système de sécurité sociale », dans ce cas, il peut demander à ce que le Conseil Européen soit saisi, dans ce contexte la procédure législative est suspendue, s’ouvre alors un délai de 4 mois, à l’issu duquel deux possibilités s’ouvrent : le CE renvoie le projet au CUE et la procédure redémarre (négociation fructueuse) ; le CE n’agit pas ou demande à la commission de faire une nouvelle proposition, l’acte est réputé non appliqué (échec de la négociation).

« Clause de frein et d’accélérateur » : matières sensibles pour les Etats. Coopération judiciaire en matière pénale –> un Etat estime que le projet de directive porte atteinte aux aspects fondamentaux de son système de justice pénale, suspension de la procédure dans le même délai. Si la négociation n’aboutit pas, possibilité de coopération renforcée ; existant depuis Amsterdam (article 20 TUE), permet à au moins 9 Etats-membres de pouvoir adopter un acte ne liant pas tous les Etats mais seulement ceux acceptant d’être liés. Pour les questions concernant l’ancien troisième pilier, les Etats ont accepté des avancées, mais certaines choses leur ont été concédées pour se protéger.

Clause de solidarité introduite par le traité de Lisbonne en cas d’attaque terroriste ou de catastrophe naturelle ou humaine, article 222 TFUE.

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Attributions constitutionnelles lato-sensu du CE, il est garant des valeurs de l’UE. Le CE a aussi une fonction d’interprétation des traités ; il a pris position en 1992 sur le principe de subsidiarité ; critères d’adhésion, repris par Lisbonne. Attributions en matière de révision des traités. Le CE a toujours eu un rôle très important en cette matière, mais jusqu’à Lisbonne, ce rôle n’apparaissait pas dans les textes. Il intervient dans les cas de procédure de révision ordinaire et simplifiée. S’agissant de la procédure de révision ordinaire, le président du CE convoque la convention devant élaborer des propositions, il convoque aussi la Conférence InterGouvernementale de Révision ; pour la procédure de révision simplifiée (3ème partie du TFUE), le CE adopte une décision de révision, il statut à l’unanimité, puis ratification par les Etats ; clauses passerelles (article 48§7 TUE), procédure simplifiée aux champs restreints, passage de l’unanimité à la majorité qualifiée au sein du CUE et passage d’une procédure législative spéciale à la procédure législative ordinaire. Le CE statut à l’unanimité après approbation du Parlement Européen, pas de phase internationale, pas de ratification par les Etats.

Article 50 TUE : traité de Lisbonne introduit une clause sur le retrait d’un Etat membre, précisant les conditions. Le CE joue un rôle important dans la conclusion de l’accord.

Chapitre 3 : Les mécanismes de contrôle de l’action du CE Contrôle existant sous deux formes. Contrôle démocratique, exercé par le Parlement Européen, avant Lisbonne, il était prévu que le CE soumettait un rapport au Parlement après chacune de ses sessions. Il est maintenant prévu que le Président du CE présente ce rapport au Parlement. Le Président du Parlement Européen peut aussi demander à être entendu par le CE. Il s’organise de la façon suivante : le Parlement discute de ce rapport et adopte ensuite une résolution, dans laquelle il prend position par rapport à la décision.

Contrôle juridictionnel, le CE jusqu’à présent n’avait pas la qualité d’institution et n’adoptait pas d’acte au sens strict, pas de décision. Lisbonne lui confère ce pouvoir, et introduit des procédures formelles de vote. L’UE est une communauté de droit, les actes doivent donc pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel, plus précisément de légalité. Dans cette procédure, il est prévu que les actes du CE pourront faire l’objet d’un recours en annulation, ce recours ne pouvant concerner que certains actes, ceux destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. Recours en carence (article 265), peu utilisé, il vise à sanctionner une abstention illégale d’une institution. En principe, la cour de justice n’est pas compétente pour la PESC, il n’y aura donc pas de contrôle juridictionnel, sauf exception.

Titre 2 : Le Conseil de l’Union Européenne Dans les traités, il est évoqué désormais le Conseil, celui-ci était appelé auparavant, Conseil des Ministres. Lorsque l’on évoque le Conseil, il s’agit toujours du CUE et non pas du CE. Représentation des Etats, système institutionnel complexe qui permet la représentation de différentes légitimités. Ici il s’agit de la légitimité des Etats, des intérêts nationaux, changements profonds. Dans les traités de Rome, il s’agit de l’institution principale, qui possède presque tous les pouvoirs. Rééquilibrage progressif au fur et à mesure des années.

Chapitre 1 : La composition et le fonctionnement du Conseil

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Section 1 : La composition du Conseil

Article 16 TUE. Un représentant au niveau ministériel, habilité à engager son gouvernement. En ce qui concerne les formations, application du principe de spécialisation. Formations thématiques du Conseil, et formation de coordination, Affaires Générales. Avec Lisbonne, deux formations sont visées –> Affaires Générales et Etrangères. Il existe 8 autres formations thématiques, Economie et Finances, Agriculture… Formations techniques du Conseil.

Avant Lisbonne, il existait le Conseil réuni au niveau des Chefs d’Etats et de Gouvernements. Il n’existe plus, lié à la nouvelle place du CE. De même auparavant, présidence tournante, tous les six mois, un Etat assurait la présidence de tous les organes intergouvernementaux. Le Conseil des Affaires Etrangères est maintenant présidé par le HR pour la politique étrangère. Pour les autres formations du Conseil, on a conservé la présidence tournante. L’Etat assurant la présidence veut prendre position, malgré la présidence du HR au niveau des affaires étrangères. Existence de la troïka, coordination entre les trois présidences, précédente, présente et future –> présidence adopte un programme, et la troïka décide d’un programme commun également. Renforcement des liens entre les présidences.

Section 2 : Les sections du Conseil

Siège à Bruxelles, il ne s’agit pas d’un organe permanent. Sessions toutes les semaines, la Commission participe aux travaux du Conseil. Siège en public lorsqu’il s’agit de la procédure législative ordinaire, par souci de transparence, entériné par les textes (article 8). Il est assisté par le COREPER (Comité des REprésentants PERmanents) –> représentation permanente, à sa tête une personne à statut d’ambassadeur représente son Etat. Il prépare l’action du Conseil, et vise à pousser à l’aboutissement de projets d’actes. Il s’agit d’une reproduction du Conseil au niveau des ambassadeurs plutôt qu’au niveau ministériel. Il existe deux formations du COREPER –> formation technique et formation à envergure politique. Il n’a pas de pouvoir décisionnel, il étudie les propositions d’acte, elles sont examinées par des groupes de travail, composés d’experts, qui proposent des rapports aux membres du COREPER. Examen et négociation des projets d’actes. Il a un caractère essentiel, puisqu’il fait le lien, sert d’intermédiaire entre les Etats et les institutions de l’Union.

Section 3 : Les modalités de décision du Conseil de l’Union

Au sein du Conseil, la négociation se fait dans le cadre du COREPER. Lorsqu’un projet arrive au Conseil, il a soit fait l’objet d’un accord, et peut passer par la phase de vote ; soit sans accord, il y a donc un débat organisé, si pas d’accord, celui-ci est renvoyé vers le COREPER.

Dans le système initial, il y a trois procédures de décision ; majorité simple, majorité qualifiée, unanimité. Cette question a cristallisé les oppositions durant de nombreuses années. Enjeux importants pour les Etats.

A/ Le système issu du traité de Nice

Droit positif, qui s’applique aujourd’hui et qui va s’appliquer pendant un certain temps. Le vote à la majorité simple est peu utilisé, surtout pour des questions de procédure. Le vote à l’unanimité existe toujours, même si son champ s’est réduit, soit pour des matières

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sensibles, soit pour des matières constitutionnelles. Evolution à partir de l’acte unique européen. Le traité de révision peut soit, introduire de nouvelles bases juridiques, et prévoyant d’emblée le vote à la majorité qualifiée ; soit il prévoit que tel domaine passe de l’unanimité à la majorité qualifiée. Dans certains cas, le processus s’effectue en deux temps. Les matières communautarisées auraient pu être passées en majorité qualifiée, mais le traité d’Amsterdam prévoit une période transitoire de 5 ans à partir de son entrée en vigueur (1999). Le passage du vote à l’unanimité à la majorité qualifiée est un choix très important, les Etats n’étant pas forcément prêts à le faire d’emblée. Cette évolution d’extension de la majorité qualifiée trouve un certain écho dans le traité de Lisbonne, puisque la modalité de vote de droit commun est la majorité qualifiée, l’unanimité devenant l’exception. Cette modalité renvoi à la supranationalité. Cela ne concerne pas la PESC.

Le traité de Nice fixe de nouvelles règles concernant la majorité qualifiée –> élargissement des communautés sans modification des règles applicables, surreprésentation des petits Etats, les grands Etats demandant que ces questions soient abordées, notamment parce qu’ils perdent leur deuxième commissaire –> questions non traitées, Reliquat d’Amsterdam. Jusqu’au 31 Octobre 2014, règles du traité de Nice ; ensuite jusqu’au 31 Mars 2017, application des règles de Lisbonne, mais possibilité d’appliquer celles de Nice à la demande d’un Etat ; à compter du 1er Avril 2017, les règles de Lisbonne sont appliquées.

Vote à la majorité qualifiée : système avec pondération des voix des Etats, chaque Etat n’a pas le même nombre de voix, en fonction de son poids démographique, mais aussi politique et économique. Equilibre à trouver, Nice modifie cette pondération –> de 3 à 29 (Malte / Allemagne). Système de double majorité, lorsqu’une proposition d’acte est faite, pour qu’elle soit adoptée, majorité en Etats et en voix. Lorsqu’elle est proposée par la Commission, il faut une majorité d’Etats, et une majorité de 255 voix sur 345. Si la proposition vient d’une autre institution, la majorité d’Etats doit être celle des 2/3. Introduction du filet démographique : possibilité pour un Etat de demander à ce que soit vérifié que la majorité qui a été recueillie correspond à au moins 62% de la population de l’Union (facultatif).

B/ Lesrègles fixées par le traité de Lisbonne

Double majorité, l’objectif des modifications : simplification du système ; démocratisation.

Pourcentage en Etats et pourcentage en population – 55% des Etats, 65% de la population – si la proposition ne provient ni de la commission, ni du haut représentant, le premier pourcentage augmente à 72%. Il existe une minorité de blocage (article 338 TFUE) –> au moins 4 Etats, le nombre minimum de représentants du conseil et 35% de la population.

A la demande de la Pologne, le compromis de Ioannina (1974) a été réappliqué, reprise de la négociation lorsqu’on s’approche du nombre requis pour former la minorité de blocage, sans y être arrivé. Déclaration 10, précisant les conditions de mise en œuvre du compromis. Jusqu’au 31 Mars 2017, obligation pour le conseil de délibérer à nouveau en atteignant 75% en Etat ou population du nécessaire pour obtenir la minorité de blocage – à partir du 1er Avril 2017, le seuil est abaissé à 55%.

Procédure de révision simplifiée, sauf pour la défense et la PESC. Clauses passerelles, pour des domaines particuliers, mais surtout clause passerelle d’application générale.

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Chapitre 2 : Les attributions du conseil Article 16 §1 du TUE. Définition des politiques, coordination des politiques. Nouvelle présentation des fonctions du conseil, première fois qu’il y a une idée d’exercice conjoint des politiques législatives et budgétaires, avec le Parlement, qui prend de plus en plus de pouvoir. Dans les institutions de base, le conseil est l’institution qui concentre tous les pouvoirs, la commission propose les actes et le conseil dispose du pouvoir normatif. L’évolution des pouvoirs est un rapport de force qui devient de plus en plus favorable au Parlement, Lisbonne n’achève pas ce processus, puisque le conseil conserve certains secteurs où il gouverne seul.

Il est l’organe d’application des orientations prises par le Conseil Européen. Article 26 TUE. Le Haut Représentant assure la représentation de l’UE vis-à-vis de la PESC. En ce qui concerne ce domaine, il n’y a pas de partage avec le Parlement. Depuis le traité de Lisbonne, procédure législative ordinaire, les deux institutions étant co-auteurs des actes. Il existe cependant des procédures législatives spéciales, le partage étant moins intéressant, il peut y avoir seulement une consultation, avec un avis du Parlement ne liant pas le Conseil. Il peut y avoir une approbation, droit de veto, il y a une décision positive ou négative, mais pas de possibilité d’influence sur l’acte.

Fonction internationale : le traité de Lisbonne a généralisé l’usage de la procédure d’approbation. Des exceptions demeurent cependant. Le Conseil définit le mandat de négociation –> la Commission respecte ce mandat en négociant.

Fonction budgétaire : partage, exercice conjoint par le Parlement et le Conseil. Codécision de principe dans ce domaine ; en ce qui concerne les dépenses, pour les recettes, le Conseil est seul détenteur du pouvoir décisionnel.

Attribution en ce qui concerne l’adoption d’actes d’exécution, hiérarchiquement inférieurs aux actes législatifs. Attribution pour l’adoption d’actes délégués, également inférieurs. Adhésion à l’UE, article 7 TUE, procédure de l’article 352 –> clause de flexibilité, lorsque certaines règles semblent nécessaires pour atteindre un objectif des traités mais que ceux-ci n’ont pas créé l’instrument capable de l’atteindre, ils peuvent le créer en le décidant à l’unanimité.

Titre 3 : Le Parlement Européen Il s’agit de la première institution sur la liste, il n’avait au début quasiment aucun pouvoir cependant. Légitimité démocratique, celle des citoyens des Etats-membres. Institution qui a subi les modifications les plus importantes, ce qui a conduit à une modification des procédures traditionnelles. Initialement, le système institutionnel ne donne pas un grand rôle au Parlement. Modifications, résultant pour l’essentiel des révisions des traités, mais aussi de la stratégie adoptée par le Parlement, qui depuis son élection au suffrage universel, lutte pour obtenir plus de pouvoirs. Institution très différente de celles évoquées jusque là, puisqu’indépendante des Etats, pouvant donc faire preuve d’audace dans certains cas, par exemple Projet Spinelli, alors qu’il n’avait pas de pouvoir de révision des traités. Interrogations –> le Parlement peut-il être comparé à un véritable Parlement, comparable au droit interne / quel type de régime dans ce cas ? Comparaison avec un régime

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parlementaire rationnalisé, il semble plus puissant. Acteur majeur du système institutionnel, sauf pour la PESC. Article 14 TUE.

Chapitre 1 : La composition du Parlement Au départ, il ne s’appelle pas ainsi, il la choisit en 1962, une terminologie reprise dans l’Acte Unique, auparavant il ne s’agissait que d’une Assemblée. Dans le système initial, il était désigné par les Parlements nationaux, il s’agissait d’une forme d’association des parlements nationaux aux politiques des communautés. Acte du Conseil 20 Septembre 1976, élection au suffrage universel direct, qualifiés par l’article 14 comme des « représentants des citoyens de l’Union ». Nombre de députés fonction de la population, sachant que le nombre de membres du Parlement n’a cessé d’augmenter avec les élargissements successifs, certains traités avaient limité le nombre de membres, mais cela n’a jamais été respecté. « Leur nombre ne dépasse pas 750, plus le Président ». Révision concernant la législature 2009-2014, portant le nombre de membres actuels à 754. Le nombre varie de 6, à 96, mais l’Allemagne aura 99 députés pour la législature suivante.

Le droit s’appliquant est un mélange entre droit de l’Union et droits nationaux. Création en France de 8 circonscriptions régionales, pour limiter les effets du scrutin de liste et l’abstention. Cependant, ce taux ne cesse d’augmenter –> désintérêt du corps électoral. Cette participation faible s’explique sans doute par une méconnaissance de l’UE et de l’importance des attributions du Parlement. Mandat représentatif de 5 ans, même durée que le mandat de la Commission. Il existe différentes incompatibilités entre fonctions de Parlementaire européen avec d’autres mandats, énoncées par les législations nationales.

Chapitre 2 : L’organisation et le fonctionnement du Parlement Bataille en ce qui concerne son siège, sachant qu’en principe il est à Strasbourg, mais il a trois lieux de travail, engendrant un coût important et des difficultés d’organisation –>Bruxelles, Commissions ; Strasbourg, Sessions ; Luxembourg, Secrétariat du Parlement. Les fonctionnaires du Parlement se déplacent continuellement, mais chaque Etat souhaite conserver la présence du Parlement sur son territoire.

Règlement intérieur : il a su l’utiliser de façon à renforcer ses prérogatives. Il ne peut pas introduire dans son règlement des dispositions qui seraient contraires au traité. Les personnalités supposées devenir membres de la Commission sont auditionnées par le Parlement, ces auditions ont pour seul fondement le règlement intérieur.

Fonctionnement très proche du fonctionnement d’un Parlement national. Bureau composé du Président, des Vice-Présidents et de 5 questeurs. Il y a deux présidents par législature –> accords politiques pour une alternance droite-gauche. Conférence du Président, et des présidents de groupes politiques, ayant pour question l’ordre du jour, le Parlement en ayant la maitrise. Groupes politiques dont la caractéristique essentielle est d’être transnationaux. Il y a deux groupes particulièrement importants : Parti Populaire Européen / Parti Socialiste Européen. Il y a une vingtaine de commissions, ayant une double fonction, fonction de contrôle ; fonction de préparation du travail législatif (saisine à titre principal ou pour avis).

Chapitre 3 : Les attributions du Parlement

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Montée en puissance véritable du Parlement, notamment à compter du traité de 1975 et surtout du traité de Maastricht. Terminologie issue de Lisbonne trompeuse –> possibilité d’utiliser une procédure législative alors qu’il s’agit d’adopter des actes ayant une nature constitutionnelle –> procédure de révision simplifiée des traités.

Section 1 : Les attributions en matière constitutionnelle

On peut rattacher la procédure de l’article 7 du TUE. Le Parlement peut initier la procédure ; le Conseil ou le Conseil Européen statue après approbation du Parlement, en ce qui concerne un risque de violation, ou une violation grave et persistante des valeurs de l’UE. Protecteur des droits et libertés fondamentales.

Participation du Parlement aux procédures de révision des traités. Jusqu’à Lisbonne, il n’a quasiment aucun pouvoir en matière de révision des traités. Révision ordinaire, article 48§1-5, octroi de l’initiative en ce qui concerne cette révision –> octroi d’une place modeste au Parlement. Lisbonne consacre une technique appelée convention, caractérisée par la mixité de ses membres, notamment certains du Parlement. Réflexion sur un projet de traité, recommandations, pas de pouvoir décisionnel. Il participe à la convention, il est précisé dans l’article 48, que si l’ampleur de la révision des traités ne justifie pas le recours à une convention, cette décision doit être approuvée par le Parlement. Pas de pouvoir décisionnel.

Révision simplifiée concernant la 3ème partie du TFUE, action et politique interne de l’UE : le Parlement obtient l’initiative et sera consulté dans le cadre du processus de révision, avis simple ne liant pas le Conseil Européen. Pas de pouvoir décisionnel.

Clauses passerelles de l’article 48§7 : passage du vote à l’unanimité à la majorité qualifiée au sein du conseil ; passage de la procédure législative spéciale à la procédure législative ordinaire (obligatoirement majorité qualifiée). En ce qui concerne cette procédure de révision simplifiée, approbation du Parlement, avant la décision du Conseil.

Autres procédures : le Parlement obtient de nouvelles attributions en ce qui concerne certaines clauses passerelles propres à des matières de l’ancien 3ème pilier ; obtient un pouvoir en ce qui concerne la révision du statut de la Cour de Justice (article 281 TFUE). Protocole annexé aux traités –> hormis pour certaines dispositions particulières, on utilise depuis Lisbonne la procédure législative ordinaire, désormais, le Parlement est co-auteur de la révision du statut de la Cour, sauf statut des juges et régime linguistique.

Clause de flexibilité : le Parlement doit donner son approbation ; auparavant il était seulement consulté.

Au sein de l’Union, plusieurs institutions judiciaires, Cour de Justice, Tribunal de l’Union et tribunaux spécialisés. Jusqu’à Lisbonne, le Conseil avait le pouvoir de créer une Chambre Juridictionnelle (tribunal spécialisé). Maintenant, le Parlement est codécideur en ce qui concerne ces tribunaux spécialisés.

Clause de retrait :le Parlement doit approuver l’accord conclu avec l’Etat en question.

Section 2 : Les attributions législatives

A/ Dispositions générales

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Le Parlement n’a pas l’initiative législative, la seule possibilité qu’a le Parlement est qu’il peut adresser des demandes à la Commission (article 225 TFUE). Dans quelques cas, certains actes adoptés dans des procédures législatives spéciales peuvent être proposés par le Parlement –> ex : exercice du droit d’enquête du Parlement.

Dans le système initial, le Parlement était, au terme des traités, consulté dans quelques matières par le Conseil (PAC, transports), il rendait donc un avis. Cet avis ne liait ni la commission ni le Conseil. Cela était parfois prévu par les traités, mais la pratique rendait compte d’une consultation quasi systématique. Malgré un pouvoir très faible, il s’agit, en cas de manquement, d’une violation des conditions substantielles de l’acte, ce qui annule l’acte. Jusqu’au 1er Juillet 1987, le Parlement rend des avis non-obligatoires qui ne lient pas, l’acte unique est donc une étape majeure. Il créé une nouvelle procédure, celle de coopération, au champ d’application limité, certaines matières indiquées dans les traités. Cette procédure, même si elle ne fait pas du Parlement un régime co-législateur, elle permet une participation plus importante dans la procédure, lui conférant notamment un droit d’amendement, pouvant être repris pas la Commission ou le Conseil. Quand le Parlement formait des propositions d’amendements, à l’issu de l’examen, la Commission examinait les amendements, adoptant la proposition réexaminée. Le Parlement n’est cependant pas co-auteur de l’acte, et ne peut empêcher l’adoption d’un acte. Si le Conseil ne reprenait pas les amendements du Parlement choisis par la Commission, l’adoption de l’acte était rendue plus difficile –> unanimité. La mise en œuvre a été un vrai succès. C’est ce succès qui permet la création par Maastricht de la procédure de codécision.

Procédure qui existe toujours, mais Lisbonne l’a renommée, elle s’appelle maintenant procédure législative ordinaire. Coexistence de trois procédures ayant chacune un champ d’application particulier avant Lisbonne. Entre Maastricht et Lisbonne, extension du champ d’application de la procédure de codécision. Dans ce cadre, le Conseil vote à la majorité qualifiée. En matière législative au sens strict, consultation (procédure législative spéciale) et procédure ordinaire. Deux lectures, participation du Conseil et du Parlement, mais aussi de la Commission (article 294). Au départ, proposition de la Commission : il est possible que l’acte soit adopté dès la première lecture –> le Parlement arrête sa décision et la remet au Conseil, dans l’hypothèse d’un accord entre les deux institutions, il est adopté. Dans l’hypothèse d’un désaccord, deuxième lecture, possibilité que l’acte soit adopté, désaccord persistant, dans ce cas, procédure de conciliation. Convocation d’un comité de conciliation, paritaire, composé de représentants du Conseil et du Parlement. Toutes ces étapes sont encadrées par l’existence de délais. Le comité de consultation ne réussit pas à adopter un texte de compromis –> acte réputé non adopté ; le comité adopte un projet commun, il faut donc qu’il soit adopté par chacune des deux institutions, si l’une des deux ou les deux n’accepte(nt) pas le projet, échec de la procédure, acte réputé non adopté. Les deux institutions sont ici sur un pied d’égalité, co-auteures de l’acte, chaque institution peut empêcher l’adoption d’un acte.

Coopérations renforcées, possibilité pour au moins neuf Etats membres d’adopter un acte législatif ne recueillant pas l’accord de tous les Etats membres de l’UE, ne pouvant être utilisées pour les compétences exclusives de l’Union (article 20 TUE). Instruments d’usage exceptionnel, il ne s’agit que d’un dernier ressort, le Conseil ayant constaté qu’il n’est pas possible d’obtenir un accord de tous dans un délai raisonnable. La première a été adoptée pour le divorce international – deux sont en cours, taxe transactions financières – brevets.

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Avant Lisbonne, le Parlement devait rendre un avis conforme pour la création d’une coopération renforcée lorsque la matière concernée était soumise à la procédure de codécision. L’autorisation est maintenant donnée après approbation du Parlement, pour certaines politiques sensibles, il existe des régimes dérogatoires qui réduisent le pouvoir du Parlement (PESC).

B/ Les pouvoirs du parlement en matière budgétaire et financière

Ils sont réduits en matière de recettes. Les dispositions applicables au système des ressources propres sont adoptées par le Conseil, le Parlement étant seulement consulté. Il participe à l’adoption du cadre financier pluriannuel d’une durée de 5 ans, adopté par le Conseil après son approbation. Lorsque les Etats ont conféré des pouvoirs budgétaires au Parlement, ils ont introduit les dépenses obligatoires (DO) et celles non-obligatoires. Cette distinction permettait de déterminer les pouvoirs respectifs de chacune des autorités. Pour les DO, le Conseil avait le dernier mot, pour les autres, le Parlement avait le dernier mot. Lisbonne organise une procédure indifférenciée pour les dépenses, cette procédure étant très inspirée de la procédure de codécision. Régie par l’article 314 du TFUE. Les institutions sont sur un pied d’égalité pour l’ensemble des dépenses : en cas de désaccord à la suite d’une première lecture, un comité de consultation se réunit, et il doit permettre la formation d’un accord, sachant que le projet commun doit ensuite être approuvée par chacune des deux institutions. En l’absence de projet commun ou s’il est rejeté par l’une des institutions, la procédure redémarre, la Commission présente un nouveau projet de budget. Présentée comme une grande victoire du Parlement. Dans le premier cas, le Parlement avait le pouvoir de rejeter le budget. Il semble qu’en vérité, la procédure de codécision ne soit pas très adaptée au budget et ne favorise pas le Parlement –> le comité de conciliation représente tous les Etats au niveau du Conseil, mais pas au niveau du Parlement.

C/ La fonction internationale

Nettement renforcée par Lisbonne, généralisation du champ d’application de la procédure d’application, avec une exception, les accords internationaux portant exclusivement sur la PESC (article 218 TFUE). L’avis conforme au départ a un champ très limité (traités d’adhésion / accords d’association).

Politique commerciale commune, compétence exclusive, politique extérieure. Pour les accords commerciaux, le Parlement a le pouvoir d’approbation pour ceux couvrant les domaines, pour lesquels sont utilisés, soit la procédure législative ordinaire, soit une procédure législative spéciale avec approbation du Parlement. Pour les accords en matière monétaire, le Parlement est simplement consulté. S’agissant du fonctionnement de l’UEM, le Parlement n’a quasiment aucun pouvoir.

Section 3 : Les pouvoirs de contrôle du Parlement

Au départ, ce sont les seuls pouvoirs de l’institution, mais étant donné qu’il n’avait pas de pouvoir normatif, ce contrôle avait un effet limité. La signification du contrôle et les moyens du contrôle ont été enrichis, et profondément modifiés. Contrôle a priori, a posteriori, permanent… Contrôle politique mais également parfois déclenchement d’un contrôle juridictionnel. Il dispose d’instruments désormais variés, sachant qu’il est difficile d’analyser la portée de ce contrôle en le comparant aux parlements nationaux.

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Questions parlementaires, orales, écrites, avec ou sans débat. Elles existent depuis le début et peuvent concerner tous les domaines, y compris la PESC.

Pouvoir de nomination, notamment la désignation de la Commission, Lisbonne indique que « le Parlement élit le Président de la Commission ». La personne dirigeant la commission doit être choisie en fonction des résultats des élections européennes –> approbation pour la Commission. Pour d’autres instances, participation beaucoup plus modeste (Directoire de la BCE).

Contrôle permanent, exercé par les commissions parlementaires, dans leur domaine de compétence ; mais aussi par des commissions d’enquêtes, créées à titre temporaire. Auparavant, elles avaient pour seul fondement le règlement intérieur du Parlement, elles ont été constitutionnalisées par Maastricht. Elles peuvent être créées par ¼ des membres du parlement. Elles ne peuvent examiner des faits juridictionnels avant que ceux-ci ne soient jugés. Durée maximale du mandat est d’une année. Ex : crise de la vache folle – 1997, le Parlement, dans son avis explique qu’il votera la censure si rien n’est fait, la Commission suit donc l’avis du Parlement. Commission d’enquête sur le crime organisé, la corruption et le blanchiment d’argent.

Organisation de débats, à leur issue, il adopte une résolution, dans laquelle il prend position sur la question –> notamment sur le rapport d’activité de l’union, et le rapport sur l’application du droit de l’union, tous deux établis par la Commission. Les représentants des autres institutions peuvent prendre la parole au sein du Parlement, à l’issu du débat organisé, le Parlement prend position.

Motion de censure : la Commission n’est pas l’émanation de la majorité parlementaire, même si Lisbonne a instauré le fait que le Président de la Commission doit être choisi en en tenant compte. Motion existant depuis le début. Il s’agit d’une motion à l’encontre de la Commission, et non pas du Conseil. Aucune motion n’a jamais abouti, le Parlement ne l’utilisant pas immédiatement. Pendant longtemps, le Parlement et la Commission ont vraiment été des alliés ; le caractère global, collectif, de la Commission, la motion s’appliquant au collège ; le système est très fortement rationalisé, article 234, le Parlement ne peut se prononcer que 3 jours au moins après son dépôt, existence d’un scrutin public, majorité très difficile à atteindre, majorité des 2/3 des suffrages exprimés, et majorité des membres du Parlement. La Commission devrait alors ici démissionner. Le Haut Représentant pour la PESC a une place particulière, il est membre de la Commission, il fait l’objet d’une approbation de la part du Parlement, lors d’une motion, il ne démissionne que de ses fonctions au sein de la Commission. La Commission Santer démissionne par crainte de la censure.

Rationalisation : encadrement de la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale. Processus visant à assurer la stabilité de l’exécutif.

Droit de pétition, droit qui existe dès 1953, constitutionnalisé par Maastricht, ce qui le rend opposable aux Etats. Les pétitions peuvent être individuelles ou collectives –> matière d’environnement, souvent collectives. Elles doivent porter sur un sujet ayant trait aux activités de l’Union. Conception large en termes de recevabilité. Elles doivent remplir un certain nombre de critères. Commission chargée des Pétitions l’examine. Il y a deux sortes de pétitions, intérêt privé et intérêt général –> personne qui se plaint d’avoir subi une

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violation du droit de l’Union (intérêt privé) ; pétition collective visant à dénoncer une situation, ou attirant l’attention du Parlement, sur la nécessité pour l’Union de légiférer dans un domaine particulier. Il s’agit d’une sorte d’initiative législative indirecte. Développement important du droit de pétition, droit que l’on retrouve dans la charte des droits fondamentaux.

Médiateur européen, inspiré du droit constitutionnel interne, création avec Maastricht, malgré une crainte d’une concurrence entre médiateur et pétition. Son champ est cependant différent de celui des pétitions. Indépendant des Etats et du Parlement, bien que nommé par celui-ci, et devant lui faire des rapports. Personne physique ou morale, ayant son siège dans l’Union, tout citoyen. Il existe un droit de plainte, dans des cas de mauvaise administration des instances de l’Union. Il ne peut pas enquêter sur les juridictions de l’Union lorsqu’elles exercent leurs fonctions juridictionnelles. Il procède à des enquêtes, se met en rapport avec l’organe concerné, il fait un rapport et des recommandations, transmis au Parlement et à l’institution concernée. Formes de contrôle non juridictionnel –> souplesse et facilité d’accès.

Vote de la décharge budgétaire, équivalent de la loi de règlement en France. L’exécution du budget est faite par la Commission, le Parlement va donc porter un jugement politique sur la manière dont la Commission a exécuté le budget. Le Parlement a pu refuser de signer la décharge, exemple de la Commission Santer.

Contrôle juridictionnel, déclenchement du contrôle juridictionnel, la Cour de Justice ayant une double compétence, consultative et contentieuse. Elle peut rendre des avis sur la compatibilité sur un projet d’accord international devant être conclu par l’UE, avec les traités. Depuis Nice, le Parlement fait partie des institutions capables de saisir la Cour pour avis. Compétence contentieuse –> le Parlement a su utiliser ces possibilités pour préserver ses prérogatives. Deux recours, recours en carence, abstention illégale d’une institution ou d’un organe de l’UE ; recours en annulation, fortement inspiré du recours pour excès de pouvoir. Le Parlement a obtenu avec Nice, le statut de requérant privilégié. Il peut agir dans l’intérêt général, soit le respect de la légalité. Auparavant, il ne pouvait agir que dans l’hypothèse où il cherchait à sauvegarder ses prérogatives.

Le Parlement est également informé, dans un certain nombre de cas. Il est tenu informé des décisions prises en matière d’adhésion, mais également pour la PESC. Il a également un pouvoir dans le contrôle du respect, par les propositions de la Commission, du principe de subsidiarité.

Différentes catégories d’actes : actes législatifs ; actes délégués (article 290), acte adopté par la Commission, le législateur déléguant à la Commission le pouvoir d’adopter ces actes ; actes d’exécution.

Le Parlement, au même titre que le Conseil, exerce un contrôle sur les actes délégués, et peut s’opposer à l’adoption d’un tel acte ; la délégation faite à la Commission peut être révoquée. S’agissant des actes d’exécution, il dispose également d’un pouvoir de contrôle.

Institution qui a subi de très fortes évolutions. Octroi de pouvoirs normatifs très importants. Pouvoirs de contrôle n’ayant plus la même signification, mais également s’étant diversifiés. En ce qui concerne le pouvoir normatif, il existe trois lacunes –> révision constitutionnelle, sauf pour la clause passerelle, initiative mais pas de pouvoir de décision ; en matière

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législative, il n’a pas l’initiative ; en matière budgétaire, pas de pouvoir en ce qui concerne les recettes.

Titre 4 : La Commission Européenne Institution particulièrement originale, dès le départ. Dans le cadre de la CECA, il s’agit de la Haute Autorité de la CECA. La Commission a, après les Traités de Rome, moins de pouvoir que la Haute Autorité. Elle est sensée agir dans l’intérêt général de l’Union. Il s’agit sans doute de l’institution la plus critiquée, et dont l’action est la plus caricaturée. Elle a connu des modifications, et a connu une marginalisation jusque dans les années 80, mais elle revient sur le devant de la scène avec l’Acte Unique.

Chapitre 1 : La composition de la Commission La disposition pertinente du TUE à étudier est l’article 17. Au sein de la Commission, il y a un ressortissant de chaque Etat membre, sachant qu’avant Nice, les 5 grands Etats avaient 2 commissaires, ces personnes sont choisies pour leurs compétences, et devant être indépendantes. Les membres ne doivent ni solliciter ni accepter d’instructions, de la part d’institutions ou d’Etats membres. Ils bénéficient des privilèges et immunité diplomatique, et ne peuvent exercer aucun autre métier. Ils sont désignés selon une procédure qui a connu d’importantes modifications : elles se sont opérées de façon à octroyer une plus grande légitimité démocratique de la Commission, qui se fait via l’intervention du Parlement Européen. Initialement, les membres de la Commission sont désignés d’un commun accord entre les Etats. Une pratique s’instaure à partir de 1981, le Parlement décide d’une sorte de vote de confiance, il discute le programme du Parlement et le valide. La première association reconnue est le traité de Maastricht ; et c’est Amsterdam qui créé la validation nécessaire des membres de la Commission par le Parlement. La commission, initialement composée de politiques et de hauts fonctionnaires, il y a eu progressivement une politisation, on y retrouve aujourd’hui beaucoup d’hommes politiques de premier plan.

Désignation du Président de la Commission :le Conseil Européen propose à la majorité qualifiée une personnalité au Parlement. Le candidat est élu (Lisbonne) par le Parlement à la majorité des membres. Si la personnalité ne recueille pas la majorité, le Conseil doit proposer une autre personnalité dans un délai d’un mois.

Désignation du collège : membre de la Commission ayant un statut particulier, le HR pour la PESC, désigné par le Conseil Européen, de manière particulière. Le Conseil de l’UE, d’un commun accord avec le Président élu, adopte une liste des personnalités choisies pour devenir commissaires, le choix étant fait sur proposition des Etats. Le Président, le HR et les autres représentants du collège sont soumis à l’approbation du Parlement. S’ils l’obtiennent, la Commission est nommée par le Conseil Européen, statuant à la majorité qualifiée. Le Parlement auditionne les personnalités pressenties, le traité prévoyant l’approbation du collège. Remise en cause du principe, 1 Commissaire, 1 Etat (Novembre 2014), question de la réduction des effectifs de la Commission depuis Amsterdam. Cette disposition ne sera pas appliquée, l’Irlande a refusé, la négociation a été nécessaire pour qu’elle ratifie le traité de Lisbonne.

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Importance croissante du Président de la Commission. Depuis Amsterdam, il y a eu des modifications visant à renforcer le rôle du Président et son influence sur l’ensemble du collège. Il définit les orientations dans le cadre desquelles la Commission exerce sa mission. Il fait, chaque année, un discours sur l’Etat de l’Union. Décide de l’organisation interne de la Commission, il désigne les Vice-Présidents.

Chapitre 2 : L’organisation et le fonctionnement de la CommissionFonctionnement de type gouvernemental, qui repose sur le principe de collégialité. Elle siège à Bruxelles, les commissaires sont responsables d’une thématique, et doivent préparer les travaux de la Commission, dans leurs domaines respectifs. Elle dispose de l’administration, de même que les exécutifs nationaux. On trouve, au sein de cette administration, des Directions Générales, la Commission pouvant créer des Fonds, des comités… Elle se réunit toutes les semaines, sur convocation du Président. Elles ne sont pas publiques, principe de confidentialité, il existe plusieurs procédures décisionnelles, prévues par le règlement intérieur de la Commission. 4 procédures :

- Orale, ou en réunion : membres du collège, décisions adoptées par consensus, il est possible pour un commissaire, de demander que la Commission procède à un vote, qui sera voté à la majorité. Procédure la moins utilisée, pour les actes majeurs.

- Ecrite : accord des commissaires constaté par procédure écrite, le principe est le suivant, la proposition est adoptée, si aucun commissaire n’a formulé de réserve dans un certain délai.

- Habilitation : le collège peut habiliter un ou plusieurs commissaires à prendre certains actes.

- Délégation : mesure d’administration ou de gestion, délégation du collège, au profit des Directions Générales de la Commission.

Chapitre 3 : Les attributions de la Commission Nombreux débats, il y avait une certaine marginalisation de la Commission jusqu’à l’Acte Unique. Crises entre De Gaulle et Hallstein sur le rôle que devait tenir la Commission. Amorce d’un gouvernement européen à travers la Commission. Dans le projet Spinelli, la Commission voyait ses attributions renforcées, elle devenait un véritable pouvoir exécutif. Les attributions pour la PESC sont extrêmement réduites. Lisbonne va renforcer la Commission, mais il n’y a pas des modifications aussi importantes que pour le Parlement. Importante administration lui permet une excellente connaissance des dossiers. Pour l’exercice d’un certain nombre de ses prérogatives, elle est extrêmement contrôlée par les Etats.

Section 1 : Le pouvoir de surveillance de la Commission

Elle est souvent considérée comme la gardienne du droit de l’UE. Ce pouvoir varie en fonction des domaines. Elle élabore chaque année un rapport sur l’application du droit de l’Union, et peut élaborer des rapports sectoriels. Chaque direction enquête sur le respect des normes dans le domaine concerné. Dans toutes les directives, une disposition précise que les Etats doivent fournir à la Commission des informations sur l’état d’avancement de la

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transposition. Le défaut de coopération de la part d’un Etat, constitue un manquement d’Etat –> violation des obligations. Droit de plainte, utilisé par les entreprises, pour se plaindre du non-respect du droit de l’Union ; pétitions envoyées au Parlement ; questions parlementaires.

En tant que gardienne du droit, elle a un rôle très important dans le cadre d’un recours devant la CJE, le recours en manquement d’Etat. Il est régi par les articles 258 et suivants, du TUE. Deux entités peuvent saisir la cour pour cette procédure, la Commission ou un Etat membre, deux procédures, précontentieuse, pour amener l’Etat à se conformer à ses obligations (dominée par la Commission, d’abord non-officiellement, puis lettre de mise en demeure, puis avis motivé, elle peut donc saisir la CJE d’un recours en manquement d’Etat) et contentieuse. La plupart des saisines sont du fait de la Commission. A l’issu de la procédure, la Cour rend un arrêt en manquement d’Etat. Dans le cas d’un manquement sur manquement, la Commission peut saisir la Cour pour demander des sanctions financières. Lisbonne renforce la Commission en prévoyant la chose suivante (article 260 §3), action en amont, contrainte sur les Etats pour transposer les directives dans les délais –> si un Etat ne communique pas à la Commission les mesures relatives à la transposition d’une directive législative, l’Etat peut se voir infliger une sanction financière, dès le manquement.

En ce qui concerne le respect de la libre concurrence, la Commission a un pouvoir plus important, surveillance et sanction, la Commission peut par exemple infliger une amende à une entreprise. La Commission peut demander au Conseil de prendre des mesures, qui a des pouvoirs de sanction, en cas de déficit excessif, si le Conseil veut s’écarter de la proposition, il doit voter à l’unanimité –> renforcement des pouvoirs de la Commission.

Section 2 : Le pouvoir législatif de la Commission

L’initiative législative lui appartient en principe. Compétence de principe, sauf règle différente prévue par les traités. Partage des compétences avec les Etats parfois, notamment en ce qui concerne l’ancien troisième pilier. La Commission ne se limite pas à la proposition, elle participe à la procédure législative et peut modifier sa proposition tout au long de celle-ci. Désormais, la Commission peut décider de faire une proposition à la suite d’une initiative citoyenne. Son pouvoir d’initiative concerne aussi d’autres aspects du processus normatif –> révision des traités (procédure de révision ordinaire, article 48). Projet de budget ; en cas de demande de coopération renforcée, la Commission doit faire une proposition, elle a l’initiative, le Conseil autorise ensuite cette création, avec l’approbation du Parlement. Elle a aussi l’initiative en ce qui concerne la mise en œuvre de la clause de flexibilité. La Commission a perdu des attributions par rapport à la PESC, au profit du HR.

Section 3 : Les pouvoirs de gestion et d’exécution de la Commission

Certain nombre de pouvoir en gestion et exécution en matière budgétaire, mais dans le cadre de l’UE, l’exécution du droit revient en premier chef aux Etats, qui vont adopter les décisions, mettre en place les sanctions pénales… Ils prennent les mesures d’application du droit de l’Union. La Commission va adopter certains actes, appelés actes d’exécution, sorte de pouvoir réglementaire. L’acte est soit un acte du Conseil, soit un acte du Parlement et du Conseil. Elle est à l’origine de l’acte, mais n’est pas auteur (acte législatif). Elle peut cependant adopter des actes délégués et des actes d’exécution. L’acte législatif défini les éléments essentiels. Il peut y avoir un acte délégué, qui peut compléter ou modifier certains

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éléments non essentiels, de l’acte législatif, création du traité de Lisbonne (article 290). L’acte législatif fixe, décide d’une délégation au profit de la Commission, le législateur décide de déléguer la possibilité d’adopter ces actes. L’acte ne peut entrer en vigueur que si le Parlement ou le Conseil n’expriment pas d’objection –> renforcement des pouvoirs de la Commission, mais son action demeure sous le contrôle étroit du législateur.

Actes d’exécution : actes pouvant être adoptés en exécution des actes législatifs ou délégués. Le pouvoir normatif de la Commission est extrêmement encadré par les Etats. Le contrôle des Etats sur l’adoption des actes d’exécution renvoi à la comitologie, comités composé de représentants des Etats, faisant le lien entre l’UE et les Etats, et permettant une liaison entre Conseil et Commission. Au départ, les traités de Rome ne prévoient pas la possibilité de déléguer des compétences d’exécution à la Commission, mais elle débute à partir des années 60, répartition des tâches. Le titulaire de la compétence normative est le Conseil, il s’agit d’une simple délégation. Acte Unique Européen (17-28 Février 1986), avant lui, il y avait pour le Conseil une faculté de déléguer, l’Acte Unique la transforme en obligation de délégation, cependant le Conseil peut toujours se réserver l’exécution de certains actes. Il renforce les compétences de la Commission. Décision du 13 Juillet 1987, critique forte par le Parlement et la Commission, recours devant la CJE. Intervention de comités de contrôle de l’action de la Commission, qui peuvent conduire le Conseil à adopter lui-même une mesure. Décision qui fait l’objet de deux modifications, en 1999 et 2006. Le Parlement, dans un premier temps, obtient de participer à la phase d’exécution, il peut considérer qu’une mesure d’exécution excède les compétences prévues dans l’acte législatif, la Commission peut donc réexaminer la proposition et en soumettre une nouvelle. Le Parlement est associé à la procédure. En 2006, le Parlement obtient des pouvoirs plus importants. Création d’une nouvelle procédure, réglementation avec contrôle, permettant au Conseil et au Parlement de s’opposer à une mesure de la Commission, ce qui veut dire qu’il y a un contrôle préventif systématique, opéré par le Parlement et le Conseil.

Lisbonne créé une nouvelle catégorie d’actes, les actes délégués, sans supprimer la comitologie. Les décisions étaient uniquement décidées par le Conseil. Règlement du 16 Février 2011, du Parlement et du Conseil, nouvelle décision comitologie. Remplace la décision de 1999, sachant qu’il existe une période transitoire. Au terme de la nouvelle décision, il existe deux procédures principales : l’une qui existait auparavant, la procédure consultative, pour celle-ci, un comité adopte un avis sur le projet de la Commission ; la procédure d’examen, s’appliquant pour les actes d’exécution de portée générale, et d’autres actes d’exécution PAC, fiscalité, politique commerciale… Comité d’appel composé de membres du même niveau que le COREPER, il peut être saisi pour avis. Article 291 –> association au processus de contrôle du Parlement ; participation à l’élaboration des règles de contrôle également. Renforcement du pouvoir de la Commission à partir de l’acte unique.

Le Conseil peut aussi décider d’adopter lui-même un acte d’exécution. Si le Parlement estime que le Conseil a excédé ses compétences, il peut former un recours en annulation devant la CJUE.

La Commission a également un pouvoir important en ce qui concerne l’exécution du budget. Mais une très grande partie des crédits est exécutée par les Etats.

Section 4 : Les attributions en matière internationale

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Rôle de représentation de l’UE, par exemple en ce qui concerne l’OMC, puisqu’il s’agit d’une compétence exclusive de l’Union. La Commission a un rôle important en ce qui concerne la conclusion des accords internationaux. Elle négocie les accords, qui sont ensuite conclus par le Conseil et le Parlement. Le mandat de négociation est discuté par ces deux institutions. On retrouve ici aussi des comités qui vont représenter l’intérêt des Etats. Les pouvoirs de la Commission s’agissant de la PESC sont très réduits, d’autant plus depuis Lisbonne et créant le poste du HR.

Titre 5 : La Cour de Justice de l’Union Européenne Article 19 TUE. Avec le Traité de Lisbonne, cette expression concerne l’ensemble des juridictions de l’UE. La Cour de Justice, le Tribunal et les Tribunaux spécialisés. Il existe deux juges de l’Union Européenne. Arrêt Simmenthal, 9 Mars 1978 : juge national –> juge de droit commun ; et juge européen. Répartition des compétences. PGD : arrêt Johnston 1986, « droit au juge », à une protection juridictionnelle effective. Le droit de l’UE est un droit jurisprudentiel. Dispositions dans le TFUE concernent les recours pouvant être formés, ainsi que la composition et le fonctionnement. Annexé aux traités, se trouve aussi le protocole sur la CJUE. Le Parlement est maintenant habilité à participer à la modification des statuts de la Cour. Elle a très peu de compétences en ce qui concerne la PESC, principe d’incompétence.

Chapitre 1 : La composition et le fonctionnement de la Cour Articles 251 et suivants. Système centralisé, le système initial prévoit une cour de justice, la CJCE. Les élargissements successifs et les transferts de compétences progressifs mènent à la création d’autres juridictions, les affaires n’étant pas traités rapidement. Volonté d’assurer une interprétation et une application uniforme du droit communautaire. Comme dans les Etats fédéraux, il y a une hiérarchie normative, mais contrairement à eux, pas de hiérarchie organique entre juridictions. Les juges désignés doivent avoir une garantie d’indépendance et une garantie de compétence. Ils sont désignés d’un commun accord par les gouvernements des Etats, mandat de 6 ans. Avec Lisbonne, nouveauté intéressante, le comité rend un avis à propos des personnalités proposées par les Etats.

La Cour est assistée par 8 avocats généraux, qui présentent des conclusions sur les affaires, de manière impartiale. Ils ne participent pas aux délibérés. Mesures pour accélérer les affaires, lorsqu’elles ne posent aucun problème, la décision peut être rendue sans conclusion. Changement de nom du tribunal de première instance, qui devient simplement Tribunal. Les règles de désignation des juges sont les mêmes que pour la Cour.

Le tribunal de première instance n’avait pas de compétence en matière de renvoi préjudiciel et de recours en manquement d’Etat. Ce qui a été recherché par la création du TPI, c’est de créer une double juridiction, notamment pour les contentieux économiques complexes, mais aussi pour désengorger la Cour, qui devait se concentrer sur sa fonction constitutionnelle. Peu à peu, le TPI s‘est vu confié de plus en plus de compétences. Pas d’avocats généraux, le juge pouvant en exercer la compétence.

Tribunaux Spécialisés, depuis le traité de Nice. On en parlait à cette époque comme de Chambres Juridictionnelles, la nouvelle terminologie est créée par Lisbonne. Création par le

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Conseil. Le premier en 2004 a été créé pour la Fonction Publique de l’Union Européenne. Le Parlement est maintenant associé à la création de ces tribunaux.

Le TPI est compétent pour tous les recours, sauf manquement d’Etat et renvoi préjudiciel. Il ne statue plus seulement en première instance, puisqu’il peut statuer après une décision d’un tribunal spécialisé. Il s’agit d’un pourvoi limité uniquement aux questions de droit. A titre exceptionnel, la décision du TPI peut faire l’objet d’un réexamen devant la Cour. Ces juridictions siègent à Luxembourg.

Chapitre 2 : Les attributions de la Cour Mission de la Cour : article 19 TUE « assure le respect du droit, dans l’interprétation et l’application des traités ». Compétence obligatoire, la distinguant radicalement des institutions internationales. Titulaires du droit de saisine –> les Etats, les institutions et les personnes privées peuvent saisir la CJUE. Lisbonne supprime les restrictions des compétences de la cour concernant les espaces de liberté, de sécurité et de justice. Période transitoire. En ce qui concerne la PESC, le principe demeure l’incompétence. Même force que les traités, conférée à la charte des droits fondamentaux de l’UE. La Cour peut donc se prononcer sur la charte.

- Attribution consultative : avis contraignants. Compétence régie par l’article 218, §11 TFUE. La Cour peut rendre un avis sur la compatibilité d’un projet d’accord international avec les traités. En cas d’avis négatif de la Cour, il n’est pas possible de conclure l’accord, il faudrait réviser préalablement les traités dans le sens indiqué par la Cour. CUDH, avis du 28 Mars 1996. Possibilité de modifier l’accord également.

- Attribution contentieuse : la Cour exerce différentes attributions (juridiction internationale, constitutionnelle, administrative).

Recours en manquement d’Etat : au départ, premier et deuxième pilier. Pour les matières de l’ancien troisième pilier, les compétences de la Cour sont élargies, cependant il existe un système transitoire. Recours régi par les articles 258 à 260 TFUE. Le traité ne défini pas le manquement –> abstention ou action positive, par exemple adoption d’un traité contraire. Manquement : violation par un Etat de n’importe quelle norme de l’Union, non-respect du principe de coopération loyale. Titulaires du droit de saisine –> Commission et Etat-membre. En pratique, les Etats ne dénoncent jamais les autres, par crainte de représailles. Lorsque la procédure est déclenchée par un Etat, il doit s’adresser à la Commission –> phase précontentieuse qui les fait s’expliquer. La Commission rend ensuite un avis. L’Etat peut tout de même saisir la Cour en l’absence d’avis. La Commission a un pouvoir discrétionnaire, elle n’est pas forcée de présenter l’affaire devant la Cour. La charge de la preuve pèse sur la Commission. Lorsque les Etats se défendent devant la Cour, ils vont essayer de trouver des raisons pour avoir procédé ainsi. La Commission a toujours été très stricte. Le principe de non-réciprocité ne s’applique pas dans le cadre de l’UE. Il est donc difficile de justifier les carences. L’arrêt rendu est obligatoire mais pas exécutoire, c’est à l’Etat de l’appliquer. Dans le cas d’un non respect, la Commission peut saisir de nouveau la Cour pour demander des sanctions financières, amende forfaitaire et/ou astreintes. Dans la nouvelle procédure, la Commission peut demander une sanction financière directement.

Renvoi préjudiciel : mécanisme de coopération entre juridictions nationales et européennes. Article 267 TFUE. Renvoi en interprétation, champ très large, la Cour pouvant interpréter les

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traités, mais aussi les autres sources du droit de l’UE, les actes de droit dérivé, les actes d’organismes de l’Union, actes non juridiquement contraignants… Renvoi en appréciation de validité, ne concernant pas les traités. Voie très importante, un nombre important des grands arrêts résultent de cette procédure. Le traité distingue deux sortes de juridictions, celles dont les décisions peuvent faire l’objet d’un recours, et les autres ne pouvant faire l’objet d’aucun recours. En matière d’interprétation, l’obligation de renvoi ne pèse que sur les juridictions de dernier ressort. Cilfit 1982 –> la juridiction ne statuant pas en dernier ressort ne voulant pas renvoyer vers la Cour doit considérer que toutes les autres juridictions en arriveraient aux mêmes conclusions. Validité – arrêt Foto-Frost : à partir du moment ou se pose une question de validité, il y a une obligation de renvoi, quelle que soit la juridiction. Compétence exclusive de la Cour, qui veut éviter un jugement de validité différent en fonction des pays. La juridiction nationale doit donc appliquer l’interprétation faite par la Cour. Cette dernière n’est pas compétente pour faire appliquer la solution au niveau national. Le renvoi en appréciation de validité est un contrôle de légalité de la norme.

Recours en annulation : articles 263-264 TFUE. Contrôle de légalité –> toutes les juridictions sont compétentes ici. Inspiré du recours pour excès de pouvoir. Titulaires du droit de saisine –> requérant privilégiés, Etats, Commission, Conseil, Parlement ; requérant ayant un intérêt institutionnel à agir, BCE, Cour des Comptes, Comité des régions, ne pouvant agir qu’en vue de la sauvegarde de leurs prérogatives. Requérants ordinaires, personnes privées, physiques ou morales. « Actes dont elles sont destinataires, ou qui les concerne directement et individuellement ». « Possibilité de recours contre les actes règlementaires qui les concernent directement, et qui ne comportent pas de mesure d’exécution (nationale)». Actes législatifs, actes du conseil et de la BCE ; les actes du Parlement et du Conseil Européen destinés à produire du droit vis-à-vis des tiers ; les actes des organes ou organismes de l’Union destinés à produire des effets de droit vis-à-vis des tiers. Peuvent être invoqués –> incompétence, violation des formes substantielles, violation des traités ou de toute règle adoptée en vue de l’application des traités, détournement de pouvoir. L’acte est déclaré nul et non avenu, la Cour donne un délai –> elle peut reporter l’effet de son arrêt. Contrôle très important, la Commission a déclaré qu’elle n’hésiterait pas à porter un recours en manquement d’Etat pour violation de la Charte des droits fondamentaux.

Recours en carence : très peu utilisé. Articles 265-266, concerne les cas pour lesquels le Parlement, le Conseil Européen, la Commission, le Conseil ou la BCE, s’abstiennent de statuer. Peuvent saisir la Cour ici, les Etats, les autres institutions, les personnes privées, physiques ou morales. Avant la phase contentieuse, il existe la phase administrative, l’institution, l’organe ou l’organisme doit avoir été invité préalablement à agir.

Il existe d’autres recours non évoqués ici.

Titre 6 : Les autres institutions et organes de l’Union EuropéenneChapitre 1 : Les autres institutions de l’Union La liste figure à l’article 13 : la Cour des Comptes et la Banque Centrale Européenne.

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Section 1 : La Cour des Comptes

Non-existante au départ, créée par le traité budgétaire du 25 Juillet 1975, obtient la qualité d’institution avec Maastricht. Avec les nouveaux pouvoirs budgétaires accordés au Parlement, la Cour prend de l’importance. Au sein de la cour, il y a un national de chaque Etat, les membres de la Cour étant désignés par le Conseil, depuis Nice, par un vote à la majorité qualifiée, le Parlement émettant un avis simple ici. Il existe différentes règles visant à assurer l’indépendance des membres de la Cour, choisis en fonction de leur compétence, et doivent exercer leur fonction en toute indépendance, dans l’intérêt général de l’Union. Organe collégial qui prend des décisions à la majorité. Siège à Luxembourg.

Attributions : en dépit de son appellation, la Cour n’a pas d’attribution juridictionnelle. Il s’agit d’un organe de contrôle, elle « assure le contrôle des comptes de l’Union ». Elle examine les comptes de recettes et de dépenses, et également des organes créés dans le cadre de l’Union. Examine la régularité des recettes et dépenses, et s’assure de la bonne gestion financière. Contrôle en principe sur pièces. Elle va fournir une assistance aux deux branches de l’autorité budgétaire, soit au Parlement et au Conseil de l’Union. Elle leur fournit une déclaration d’assurance concernant la fiabilité des comptes, et la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Elle établit un rapport annuel, mais aussi des rapports spéciaux. Elle a certains pouvoirs d’investigation. Elle peut former un recours en annulation, mais dans un cadre assez étroit, en vue d’assurer la sauvegarde de ses prérogatives.

Section 2 : La Banque Centrale Européenne

Article 127-133 / 282-284 / protocole n=°4. Créée en 1998, succédant à l’Institut Monétaire Européen, cette création s’expliquant par les instaurations de Maastricht. Elle a la qualité d’institution. Elle constitue, avec les BC des Etats membres de la zone €uro, le système européen de Banques Centrales, dont elle assure la direction, l’objectif premier étant le maintien de la stabilité des prix. Elle est dotée de la personnalité juridique, et est indépendante, vis-à-vis des Etats, et aussi des autres institutions de l’UE.

En ce qui concerne les organes de la BCE :

- Directoire (article 183) : Président, Vice-président, 4 autres membres. Désignés par le Conseil Européen, statuant à la majorité qualifiée, sur recommandation du Conseil, et consultation du Parlement. Responsable de la mise en œuvre de la politique, le mandat des membres étant d’une durée de 8 ans.

- Conseil des Gouverneurs, regroupant les membres du Directoire, et les Gouverneurs des Banques Centrales Nationales.

- Conseil Général, fonction consultative, comprenant le Président, le Vice-Président, et les Gouverneurs des Banques Centrales de tous les Etats-membres de l’Union.

Le Président du Conseil de l’Union est habilité à participer aux réunions du Conseil des Gouverneurs.

Attributions définies par le traité, notamment l’article 127, elle définit et conduit, avec les BC, la politique monétaire de l’Union. Elle a pour mission la fixation des taux d’intérêts, la détention des réserves de change des Etats et est la seule à pouvoir autoriser l’émission de

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l’€uro. Elle dispose d’un pouvoir normatif, elle adopte des actes appelés règlements et décisions. En outre, elle a aussi une fonction consultative, elle va être consultée pour des projets d’actes de l’Union qui entrent dans son champ de compétences.

Chapitre 2 : Les organes de l’Union Il y a, d’une part les institutions, et les organismes, n’ayant pas de compétence décisionnelle.

Organes consultatifs :

- Comité Economique et Social, existant dès les Traités de Rome. Mission d’assurer une représentation des organismes économiques et sociaux. Le mandat est d’une durée de 4 ans, répartition du nombre de membres par les Etats, désignés par le Conseil statuant à la majorité qualifiée. Rend des avis consultatifs, sur demande d’une institution, ou sur sa propre initiative.

- Comité des Régions, création du Traité de Maastricht. Prise en compte du niveau local dans le sens de l’Union. Mêmes compétences que le CES.

- Organes subsidiaires : différents organismes peuvent être créés par les institutions, n’ayant pas de pouvoir décisionnel, rendant des avis. Tous les Comités, la Commission en assurant la présidence.

- Existence d’un très grand nombre de Fonds –> fonds intéressant la politique d’asile, l’immigration…

Partie 3 : Le régime du droit de l’Union EuropéenneCe qui distingue l’Union des autres organisations internationales est son pouvoir normatif. Transferts de compétence opérés par les Etats. Fonds –> attributions de montants pour la réalisation d’actions concrètes. Le vecteur premier de l’intégration reste la norme. Il est donc très important de connaître les sources de ce droit et de s’interroger sur les spécificités de ces normes, et sur leur articulation avec les normes nationales.

Titre 1 : Les sources du droit de l’Union On ne trouve nulle part une liste des sources. Le régime juridique des sources du droit de l’Union résulte pour l’essentiel des traités constitutifs, mais il résulte également dans une certaine mesure de la pratique des institutions, notamment des juridictions. Distinction entre droit originaire et droit dérivé, celui-ci étant hiérarchiquement inférieur (actes adoptés par les institutions). Il ne s’agit pas des seules sources du droit de l’Union. Principes généraux du Droit (jurisprudentiels).

Chapitre 1 : Le Droit Originaire Traités internationaux spécifiques, se distinguant des traités internationaux classiques. On peut dire qu’il y a trois caractéristiques principales.

Section 1 : La diversité

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Au départ, il n’y a pas d’instrument conventionnel. Trois traités de base, qui vont être, à plusieurs reprises, révisés, on a la création d’amendements, et d’autres traités d’adhésion les modifiant. Ils sont assortis de protocoles, ayant la même valeur juridique ; également assortis de déclarations (pas la même valeur juridique), mais constituant un engagement politique important entre les Etats qui les prennent. De même, les déclarations peuvent être unilatérales. Avec Maastricht, le 7 Février 1992, on a un nouveau traité, celui sur l’Union Européenne. Autre évolution majeure résultant de Lisbonne –> nouveau statut accordé à la Charte des Droits Fondamentaux (article 6 §1 du TUE). La tentative de simplification avec la création de la Constitution a échoué.

Principe d’autonomie des traités, cependant les traités initiaux affirmaient leur autonomie. Trois traités constituant trois groupes d’obligations indépendantes, les dispositions d’un traité, notamment le traité CEE, ne modifiaient, ni ne dérogeaient aux dispositions des autres. Arrêt de 1962, Confédération Nationale des Producteurs de Fruits et Légumes. L’autonomie entre les traités n’a jamais été établie de manière absolue. En cas de lacune des traités spéciaux, des dispositions du traité général peuvent s’appliquer, Arrêt Meroni. Le traité CEE a été considéré comme la norme d’interprétation générale –> rapprochement. Dans le système actuel, le principe d’autonomie est désormais affirmé par l’article 40 du TUE –> problème de la PESC, TFUE.

Importance des préambules et des dispositions liminaires des traités, le juge pouvant les utiliser pour son interprétation. Affaire Van Gend en Loos.

D’autres éléments attestent de la diversité des traités : dans le système initial, on n’utilise pas la même technique pour adopter ces traités –> CEE (général), CECA (technique) –> en fonction, les marges de manœuvre sont larges ou réduites. Obligations à la charge des états sont de nature différentes. Obligations négatives ou positives, ce que l’on peut dire est que l’on a une normativité différenciée –> effets directs ou non. Sur le plan institutionnel, le traité TFUE (avant CEE) contient un certain nombre de dispositions fixant des obligations précises aux institutions, les forçant à adopter certaines normes. C’est pour cela qu’existe le recours en carence.

Section 2 : La prééminence et la spécificité

Traités constitutifs situés au sommet de la hiérarchie des normes : norme suprême, norme fondamentale, qui fonde l’ordre juridique de l’Union Européenne. Il n’y a pas dans le traité de disposition qui préciserait la prééminence du droit originaire, mais cela tient à sa nature. La Cour de Justice a d’ailleurs affirmé que le droit originaire fondait l’ordre juridique communautaire, et que les traités confiaient au droit dérivé ses justifications, ses limites ; dans un arrêt Nonnenmacher en 1964.

Il existe des procédures visant à sanctionner l’éventuelle violation de ces institutions. Recours en annulation pour violation par les institutions. Violation par le manque d’action, recours en carence. Procédure ad hoc, article 7 TUE, contrôle politique en cas de violation des valeurs de l’article 2 du TUE.

Demande d’avis sur un traité international par la Cour de Justice. Arrêt Royaume-Uni, la Cour estime que l’acte d’adhésion du RU, du Danemark et de l’Irlande doit être interprété en tenant compte des fondements du système de la communauté, tels qu’établis par les traités.

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1986, arrêt Parti Ecologiste Les Verts, recours en annulation, la Cour affirme que la Communauté est une communauté de droit, et que le traité CEE est la charte constitutionnelle de cette communauté. Avis sur le projet d’accord établissant l’espace économique européen, 14 Décembre 1991, la Cour affirme que « le traité CEE, bien que conclu sous la forme d’un accord international, n’en constitue pas moins la charte constitutionnelle d’une communauté de droit ». Ils instituent un nouvel ordre juridique au profit duquel les Etats ont accepté une limitation définitive de leur droit souverain, les sujets étant les Etats mais aussi les personnes privées.

Section 3 : L’adaptabilité

Adhésion de nouveaux Etats.

Plus une constitution est difficile à modifier, plus sa rigidité est importante. Le système de l’Union est un système par nature évolutif. Toute l’histoire de l’Union est jalonnée de révisions et de traités d’adhésion. La révision (article 48) a plusieurs objectifs, notamment l’approfondissement de l’intégration. Il y a des révisions de portée limitée et des révisions globales.

La procédure de révision ordinaire (article 48 §1-5)

On l’oppose à la procédure de révision dite simplifiée, qui sera évoquée plus bas. L’initiative de la révision appartient à un Etat, au Parlement depuis Lisbonne, ou la Commission, qui peuvent soumettre au Conseil un projet de révision des traités. Seule procédure permettant d’accroitre ou de réduire les compétences attribuées à l’Union par les traités. On agit dans une logique internationale lors de cette procédure, il faut obtenir le consentement de chaque Etat. La révision conditionne l’avenir de l’intégration, notamment dans le cadre de l’Europe élargie, se caractérisant par une plus grande hétérogénéité des Etats. Il devient donc de plus en plus difficile de trouver des accords, ce qui explique que des solutions ad hoc soient mises en place. Rôle important des Etats. En amont, il existe une phase Européenne : intervient le Conseil Européen qui peut adopter une décision favorable au lancement de la procédure de révision, se prononçant à la majorité simple –> impossible pour un Etat de s’opposer au lancement de la procédure. Convocation d’une convention, utilisée pour la première fois pour la Charte des Droits Fondamentaux, et pour le TCUE. Lisbonne constitutionnalise cette convocation. Cette modification a cependant une portée limitée : la convention ne fait que des recommandations, le texte élaboré par la convention est examinée par une Conférence Intergouvernementale de Révision, composée de représentants des Etats. Dans l’hypothèse d’une révision d’une faible ampleur, il n’y pas de recours à la convention, mais cette décision doit être approuvée par le Parlement. Lorsque la CIG se réunit, elle élabore un projet de traité, il y a donc réunion du Conseil Européen, le projet est signé par les représentants des Etats –> fin de la procédure européenne.

Procédure internationale : chaque Etat doit ratifier le traité. A partir de Maastricht, on a du accepté d’introduire de la différenciation, soit que certains Etats ne soient pas liés par tout le traité –> union économique et monétaire par exemple. Protocoles spécifiques à certains Etats, prévoyant des règles particulières, exemples : RU, Irlande et Danemark ont un statut spécifique en ce qui concerne l’espace de sécurité, de liberté et de justice (protocoles 21 et 22). Ces protocoles leurs permettent de ne pas participer à certaines décisions. Charte des Droits Fondamentaux –> processus de constitutionnalisation – certains Etats ont négociés de

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ne pas être totalement liés par la Charte, RU et Pologne (Protocole 30), mais la République Tchèque a également obtenu le même statut. Dans cette perspective, on parle rapidement d’Europe à géographie variable, à partir de Maastricht certains Etats obtiennent des statuts particuliers. Procédure se caractérisant par la proéminence des Etats, procédure longue et complexe. Lorsqu’il n’y a pas d’accord entre tous les Etats membres, la solution est de recourir à un accord international classique. Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance, 2 Mars 2012, solution provisoire face à l’opposition de certains Etats.

Les procédures de révision simplifiée

Avant Lisbonne, il existait des procédures simplifiées, mais se trouvant dans des dispositions du traité, et non dans l’article 48.

Procédure « moyennement » simplifiée : objet restreint, ne pouvant être utilisée que pour réviser des dispositions de la troisième partie du TFUE, soit celle relative aux politiques et actions internes de l’Union. Le traité indique expressément que cette procédure ne peut pas être utilisée pour accroitre les compétences de l’Union. Mêmes entités que pour la procédure classique. Le Conseil Européen adopte une décision à l’unanimité après avis du Parlement, pas de Convention ni de CIG, cette décision entrant en vigueur après acceptation par les Etats membres, en accord avec leur norme constitutionnelle.

Clauses passerelles : article 48 §7. Elles peuvent permettre deux choses : le passage d’une procédure législative spéciale, à la procédure législative ordinaire, et le passage du vote à l’unanimité au vote à la majorité qualifiée. En ce qui concerne cette clause passerelle, le Conseil Européen statue à l’unanimité après approbation du Parlement, sachant qu’un Parlement national peut s’opposer, dans un délai de 6 mois, il s’agit d’un droit de veto. Ce système ne peut pas être utilisé pour des décisions ayant des implications militaires, ou en matière de défense.

Clause de flexibilité, article 352 : sachant qu’il ne s’agit pas d’une procédure de révision, mais d’une procédure qui a pu servir dans certains cas pour remplacer la révision. Institutionnalisation de la théorie des compétences implicites –> les pouvoirs conférés aux institutions ne seraient pas suffisant pour atteindre certains objectifs des traités. Cette clause vise à combler le fossé entre compétence théorique et compétence fonctionnelle. Elle a, au début, peu été utilisée, mais à partir des années 70, elle est beaucoup plus utilisée, et permet d’approfondir, de perfectionner certaines politiques, par des instruments non prévus par les traités. Dispositions liminaires importantes. C’est sur ce fondement que sont créées par exemple la politique régionale ou la politique de recherche et de développement –> perfectionnement d’une politique existante, ou pour mettre en place une nouvelle politique. Elle contient désormais la clause suivante « si une action politique de l’Union paraît nécessaire dans le cadre des politiques définies par les traités ». Le texte est désormais plus restrictif, l’action devant s’effectuer dans le cadre des traités. Disposition qui a pu être utilisée pour mettre en œuvre des actions qui sont ensuite devenues des politiques.

Chapitre 2 : Les Principes Généraux du Droit Principes attestant du pouvoir normatif et interprétatif du juge. Place particulièrement importante dans la légalité de l’UE. Les PGD sont des principes ayant la même valeur que le droit originaire, arrêt Audiolux de 2009. Affaire Kadi et autres en 2008, la Cour parle aussi de

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principes constitutionnels. Ils s’appliquent aux institutions et aux Etats, uniquement lorsque ces derniers agissent dans le champ d’application du droit de l’UE. Les PGD sont, pour certains, dégagés par le juge, puis repris par les traités. Exemple, principe de subsidiarité, principe de proportionnalité… Le juge de l’Union a plusieurs sources d’inspiration. Principes généraux qui sont des principes communs aux Etats-membres, qui doivent être compatibles avec le système de l’Union. Dans cette perspective, le juge de l’Union écarte les principes de droit international non compatibles avec le système spécifique de l’Union. Exemple du Principe de réciprocité, 1964. Impossibilité d’interdire à un ressortissant l’accès au territoire reprise dans l’arrêt Van Duyn en 1974. Droit nationaux des Etat-membres, ne retenant pas forcément des principes qui seraient communs à tous les Etats-membres –> il ne faut pas que ce principe puisse heurter le système juridique des Etats dans lequel on ne trouve pas ledit principe.

Principes qui découlent de la communauté de droit : principes inhérents à tout système juridique organisé –> exemple du principe de la sécurité juridique ; principes structurels, n’ayant pas pour objet la protection des personnes.

Chapitre 3 : Le Droit dérivé Article 288 du TFUE. La spécificité majeure de l’UE est d’avoir un pouvoir normatif. Cour de Justice, arrêt Simmenthal, 9 Mars 1979, le CJCE a évoqué un pouvoir législatif, et un pouvoir d’exécution de la CEE. Avant Lisbonne, il y avait la structure en trois piliers, et pour chacun existaient des actes spécifiques. Troisième pilier, décisions-cadres. Pas d’actes législatifs dans le cadre de la PESC. Unification opérée avec Lisbonne. Plus d’acte spécifique à tel ou tel domaine, actes de droit dérivé cités dans le TFUE, décisions adoptées pour la PESC. Actes du troisième pilier avec période transitoire, à compter de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne.

En ce qui concerne les actes de droit dérivé, notamment ceux de l’article 288, règlement, directive, décision, avis, recommandation. Cette liste n’a pas de caractère exhaustif. Il existe d’autres actes, comme les résolutions, les accords interinstitutionnels, n’apparaissant pas dans la liste. Distinction entre actes législatif et actes non-législatifs, divisés entre actes délégués et actes d’exécution –> clarification opérée par le traité.

Section 1 : Régime des actes obligatoires

Soit la disposition concernée du traité indique quel acte doit être adopté, soit elle ne l’indique pas, auquel cas les institutions choisissent (article 296). Il doit s’agir d’un acte motivé, le défaut de motivation pouvant entrainer l’annulation. La motivation d’un acte peut être assez sommaire, ce qui compte étant que l’on trouve les éléments essentiels de l’objectif poursuivi par l’adoption. Publication (article 297), les règles diffèrent, en fonction de la nature, législative ou non, de l’acte. En présence d’un acte législatif, adopté via la procédure législative ordinaire, l’acte doit être signé par les Présidents du Parlement et du Conseil. Si on a une procédure législative spéciale, signature par le Président de l’institution auteure. Les actes législatifs doivent être publiés au JO, ils entrent en vigueur à la date qu’ils fixent, ou à défaut le 20ème jour suivant leur publication. Effets dans le temps : en principe, pas d’effet rétroactif, l’acte pouvant être modifié ou retiré, le tout devant être fait dans les conditions respectueuses des principes de confiance légitime et de sécurité juridique.

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Les différentes catégories d’actes : en 2012, l’acquis de l’Union, 8400 règlements et plus de 2000 directives. Article 288 (à lire)

Le règlement :

« Portée générale, obligatoire dans tous ses éléments ». Acte de portée générale, obligatoire et directement applicable. Il peut être adopté par la Commission, par le Parlement et le Conseil, ou par le seul Conseil. Il doit avoir une dimension objective, générale et abstraite, la Cour de Justice a mis l’accent sur le fait que le règlement avait un caractère essentiellement normatif, « il est applicable à des catégories envisagées abstraitement, et dans leur ensemble ». Expression d’un pouvoir normatif complet. Jurisprudence importante de la Cour dans les années 70, un Etat ne peut pas faire une application sélective du règlement ; il ne peut pas formuler une réserve –> la soumission au règlement est une obligation absolue pour les Etats. Obligation de coopération loyale. Il peut parfois être nécessaire d’adopter des mesures nationales d’exécution. Applicabilité directe complète du règlement. Effet immédiat et effet direct. L’applicabilité directe vise l’invocation de la norme (le règlement), par une personne privée à l’encontre d’une autre personne privée, mais aussi par une personne privée à l’encontre de l’Etat. Il s’agit de mesures d’exécution, en aucun cas des mesures de réception.

La directive :

Acte original, souvent qualifié d’acte hybride. « Lie tout Etat membre destinataire, quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. Logique de la recherche d’une application uniforme du droit de l’Union, et logique de la reconnaissance d’une certaine autonomie au profit des Etats. Traditionnellement opposée au règlement –> intégration VS harmonisation, ou coordination.

Quand l’UE décide d’une directive, les Etats disposent toujours de la compétence normative, ils sont chargés de transcrire la directive dans leur droit national. On est en présence, au mieux d’un acte d’harmonisation, l’Union aura simplement une compétence d’appui, et adoptera des compétences de coordination. Lorsqu’il y a compétence d’appui, cela exclu l’harmonisation. Les directives d’harmonisation, en fonction des domaines, peuvent être fixées à minima. Les Etats sont chargés de la transposition de la directive, Pescatore la définit comme une « méthode de législation à deux étages », elle a souvent été comparée à la loi cadre, elle permet de décomposer le processus législatif. Peut être adoptée par le Parlement et le Conseil, par le seul Conseil, ou par la Commission. Il s’agit d’un acte obligatoire, qui lie le ou les Etats destinataires ; il ne s’agit pas d’un acte de portée générale dans la théorie, dans la pratique les directives sont adressées à tous les Etats membres, et est donc considérée comme un acte de portée générale. Elle impose une obligation de résultats, avec une liberté de formes et de moyens. Principe d’obligation de coopération loyale (articles 4 et 288 TFUE). Obligation positive et négative, de ne pas prendre des mesures risquant de compromettre la réalisation des objectifs de l’Union.

Les Etats sont tenus d’abroger les législations incompatibles avec les directives. Le Conseil Constitutionnel a estimé qu’il existait une obligation constitutionnelle de transposition des directives, « Loi sur la confiance dans l’économie numérique », 10 Juin 2004. Le Conseil d’Etat vise également l’article 88-1 dans les mêmes visées, 8 Février 2007, Société Arcelor. La directive fixe le délai imparti pour transposer, les Etats connaissent souvent des retards de

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transposition des directives. Le retard constitue un manquement d’Etat, et est susceptible d’être condamné par la Cour. Il existe une limite à l’obligation de transposition, dans le cas où la directive imposerait une violation à un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France, réserve de constitutionnalité.

La limitation de l’autonomie des Etats

Provient des institutions de l’UE et de la Cour de Justice. Elle concerne la phase de transposition, mais aussi la phase postérieure au délai imparti par la directive. La Cour a reconnu une certaine marge de manœuvre aux institutions. Le degré de précision des directives peut être fixé en fonction des résultats escomptés. La Cour l’affirme dans différents arrêts, notamment Enka BV 1977. On a parlé de directives-règlements pour des directives très précises, limitant l’autonomie des Etats. Ces derniers prônent un recours aux « directives-cadres ». La directive est reconnue comme d’effet immédiat : pendant la période de transposition, on ne peut pas demander aux Etats de la respecter complètement, elle ne déploie pas tous ses effets juridiques, mais « l’Etat ne peut pas prendre des mesures qui compromettrait sérieusement la réalisation des objectifs fixés par la directive », arrêt Inter environnement Valloni, 1997. Obligation négative qui pèse sur l’Etat durant cette période. Elle est d’effet immédiat, directement après sa publication, elle entre dans l’ordre juridique, ce n’est pas la transposition nationale qui la fait entrer. Cette jurisprudence est reprise par le CE en 2001, France Nature Environnement. La Cour a indiqué de quelle façon les Etats devaient transposer la directive : obligation d’exécution, mais aussi obligation d’adéquation du droit national de transposition. L’arrêt Royer de 1976 précise que les Etats doivent utiliser les moyens les plus appropriés afin de garantir l’effet utile des directives. Au terme de la jurisprudence de la Cour, les mesures de transposition doivent être juridiquement contraignantes, il n’est donc pas possible de transposer une directive avec une circulaire ; elles doivent être suffisamment claires et précises pour garantir la sécurité juridique. Dans chaque directive, une disposition indique que les Etats sont chargés de transmettre des informations relatives à la transposition à la Commission. Le TFUE prévoit la possibilité pour la Commission de demander des mesures financières à l’encontre d’un Etat n’ayant pas rempli son obligation d’information.

Encadrement des Etats après la fin du délai de transposition. Le fait qu’un Etat ai adopté une législation de transposition ne le délie pas de toute obligation à l’égard de la directive. Il est possible pour un justiciable de saisir une juridiction nationale, pour qu’elle vérifie que les autorités nationales, lors de la transposition, sont restées dans les limites d’appréciation tracées par ladite directive.

Il existe une obligation d’interprétation conforme. Les autorités nationales ont l’obligation d’interpréter le droit national à la lumière de la directive. Principe dégagé en 1984 dans l’arrêt Von Colson et Komann ; Marleasing 1990, obligation d’interprétation conforme de l’ensemble des normes nationales par rapport à la directive. Sous certaines conditions, la Cour de Justice admet l’effet direct de disposition d’une directive, arrêt Van Duyn 1974.

Les décisions :

Elles sont également visées à l’article 288 du TFUE, Conseil seul, Commission, Parlement et Conseil. « Décision obligatoire dans tous ses éléments ; lorsqu’elle désigne des destinataires, elle n’est obligatoire que pour ceux-ci ». Il existe deux sortes de décisions : portée générale,

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n’indiquant pas de destinataire ; portée individuelle, indiquant un destinataire. Elles produisent des décisions à l’égard du destinataire, pouvant être un ou plusieurs Etats, ou une personne privée. Actes d’exécution de droit de l’Union. Les destinataires ici sont clairement identifiés. Portée générale : avant Lisbonne, elles n’étaient pas visées expressément dans l’article 288. Ces décisions concernent l’ensemble des Etats membres. Lorsque le Conseil approuve un accord international, après approbation du Parlement la plupart du temps, il le fait en adoptant une décision. Autre exemple, lorsque le Conseil Européen fixe la composition du Parlement, il adopte une décision. Sous certaines conditions, la décision peut être d’effet direct. Ce sera notamment le cas, sous réserve de remplir des conditions, lorsqu’il s’agit d’une décision concernant des personnes privées.

Les avis et recommandations sont des actes qui ne sont pas juridiquement contraignants. Certains actes n’apparaissent pas dans l’article 288, notamment les accords interinstitutionnels, pouvant être conclus par les institutions entre-elles.

Section 2 : Les accords internationaux

On a vu que Lisbonne conférait la personnalité juridique à l’Union, il s’agissait auparavant de quelque chose qui était conféré aux communautés. Elle permet de conclure des accords internationaux. Avant Lisbonne, des accords étaient conclus par les communautés, au titre des compétences communautaires, et des accords conclus par l’UE, en ce qui concernait le deuxième et troisième pilier. Désormais, l’UE conclue les accords internationaux. Il peut s’agit d’accord avec des Etats tiers, ou avec des organisations internationales. S’agissant de la PESC (article 37 TUE), l’UE peut conclure des accords dans les domaines où elle a une compétence externe au terme des traités. Politique commerciale commune, politique monétaire, environnement… Elle peut également conclure des accords dans des domaines où elle a des compétences internes, si la conclusion d’un tel accord est prévu par un acte juridique contraignant de l’UE ; ou si la réalisation d’un tel accord est nécessaire pour atteindre un objectif prévu par les traités. C’est la théorie des compétences implicites, renvoyant à l’arrêt AETR.

Lorsqu’on est en présence de compétences exclusives de l’Union, celle-ci est la seule compétence pour conclure un accord. Lorsqu’on est en présence de compétences partagées entre l’Union et les Etats, on a des accords mixtes, conclus conjointement par l’Union et les Etats membres. Les accords internationaux conclus par l’Union lient les institutions. Les accords doivent respecter le droit originaire et les principes généraux du droit. Sous certaines conditions, les dispositions d’un accord international conclu par l’Union, peuvent être d’effet direct.

Il existe deux sortes d’accords internationaux, qui sont des accords des Etats membres. Ceux qui sont conclus entre eux, en application des traités constitutifs (cette possibilité n’existe plus). Les juges à la Cour sont désignés d’un commun accord des Etats, il s’agit d’un exemple, cet accord n’est pas conclu par l’Union. Il existe aussi des accords conclus par des Etats membres avec des Etats tiers ou des organisations internationales. Exemple du GATT : la Communauté n’était pas partie à cet accord. Lorsque des accords sont conclus par les Etats, cela n’est possible qu’à condition que ces traités soient compatibles avec les accords signés.

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Titre 2 : Droit de l’Union Européenne et droits nationauxDeux théories, l’une dualiste, l’autre moniste en droit international. La norme internationale et la norme interne ne font qu’une // la norme internationale est supérieure à la norme interne. Le droit de l’UE est spécifique. Il existe deux principes : la primauté de la norme de l’UE ; l’applicabilité directe.

Chapitre 1 : La primauté de la norme Européenne L’ensemble des normes Européennes l’emporte sur l’ensemble du droit national. Dans une constitution fédérale, il existe toujours une disposition réglant la question de savoir quelle est la norme supérieure. Le traité de Rome ne précise pas cela, certainement par rapport à la prudence des rédacteurs. On trouve cependant l’obligation de coopération loyale. Annoncée dans l’arrêt Van Gend en Loos en 1963.

15 Juillet 1964, Costa c. Enel, arrêt préjudiciel, renvoi en interprétation, décision particulièrement exemplaire. Norme communautaire / norme nationale postérieure : la Cour prend le contrepied d’une décision de la Cour Constitutionnelle italienne. Loi de nationalisation en 1962 : cette loi était présumée contraire à certaines dispositions du traité CEE, Costa forme un recours, la juridiction forme un renvoi devant la Cour de Justice, et d’autre part, saisit la Cour Constitutionnelle. Devant la Cour de Justice, l’Italie estime que la question posée est irrecevable, parce que le juge national doit appliquer la norme italienne. Lorsque deux normes sont présentes, on applique généralement la plus récente, ici accepter l’application de la norme postérieure serait reconnaitre la primauté et la supériorité de la norme communautaire.

La Cour déduit le principe de primauté de la notion de marché commun, qui implique l’application uniforme du droit qui le régit : elle se fonde sur les caractères originaux de la constitution du droit européen. Nature spécifique originale de la communauté, fondant la primauté du droit communautaire sur le droit national. Elle met l’accent sur le fait que les Etats, en signant les traités ont accepté une limitation définitive de leurs droits souverains, et ne peuvent donc de manière unilatérale, faire prévaloir un acte allant contre les traités. La Cour consacre ce principe fondamental, en s’appuyant sur certaines dispositions du traité CEE : obligation de coopération loyale, la Cour explique que « la force exécutive du droit communautaire ne peut pas varier d’un Etat à l’autre, en fonction des législations nationales », si tel était le cas, il n’y aurait plus de communauté, et les Etats violeraient donc leur obligation ; ils violeraient également une autre disposition du traité, l’interdiction générale des discriminations fondées sur la nationalité, la nature des obligations acceptées par les Etats lors de la ratification du traité, au caractère inconditionnel. Si le traité CEE ne bénéficiait pas de la primauté, il n’y aurait pas de mention de dispositions relatives aux éventuelles dérogations pouvant être accordées aux Etats. En raison de la nature des traités, ils ne peuvent se voir imposer la supériorité « d’un texte interne, quel qu’il soit ».

Handelsgesellschaft, 1970, la Cour affirme explicitement que la primauté vaut même par rapport à une norme constitutionnelle. Simmenthal, 1978, le juge national doit, de sa propre autorité, écarter l’application de la norme nationale contraire. La Cour Constitutionnelle

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considérait que le juge italien ne devait pas de lui-même écarter la norme. La Cour de Justice estime que cela doit se faire par le juge de droit commun, de sa propre autorité. Juridiction nationale est un rouage essentiel dans le respect de la norme européenne.

Pour la Cour de Justice, le fondement de la primauté est la nature spécifique originale. Pour elle, la primauté ne résulte pas d’une concession constitutionnelle faite par les Etats. Il faut garder à l’esprit que le juge national voit son rôle transformé, via le contrôle de conventionalité de la norme : on a une véritable transformation du rôle de la juridiction nationale, la tradition étant celle de la soumission du juge à la loi, il peut désormais écarter l’application de la loi. Obligations qui pèsent sur toutes les autorités nationales, administratives, politiques et pas uniquement judiciaires.

Originalité de l’arrêt Costa c. Enel et originalité de la primauté, par rapport au droit international. Il y a affirmation de la primauté internationale de la norme. L’originalité en droit de l’union, primauté internationale de la norme, mais également primauté interne de la norme, innovation de cet arrêt par rapport au droit international public classique. La Cour de Justice dicte la façon dont les juridictions nationales doivent résoudre les conflits entre les normes. La responsabilité d’un Etat peut être engagée par une juridiction nationale, notamment suprême pour violation du principe de primauté, arrêt Köbler 2003, « violation manifeste du droit de l’union, par une juridiction nationale statuant en dernier ressort ». Première condamnation d’un Etat en 2009, dans une affaire Commission c. Espagne, violation de cette jurisprudence par le Tribunal Suprême de l’Espagne. La Cour a eu à se prononcer sur la Question Prioritaire de Constitutionnalité : arrêt Melki et a. en 2010, le caractère prioritaire est-il contraire au principe de primauté ? La QPC n’a pas été remise en cause. La Cour considère que la QPC ne pose pas de problème au regard de la primauté.

Principe de la responsabilité, contrepartie de la primauté. La Cour de Justice a considéré qu’il s’agissait d’un principe inhérent au traité, notamment arrêt Francovich et a. 1991, lorsqu’un Etat viole le droit de l’Union, sa responsabilité peut être engagée, généralement il s’agit d’une faute du législateur. Elle fixe des conditions : la norme concernée doit conférer des droits aux personnes privées s’estimant victimes ; la violation doit être suffisamment caractérisée ; lien directe entre la violation et le préjudice subi par les intéressés.

Le TECE insérait une disposition relative à la primauté : le Conseil Constitutionnel, dans sa décision en 2004 avait jugé cette disposition compatible, notamment parce qu’une disposition prévoyait le respect de l’identité des Etats membres. Disposition non reprise par Lisbonne –> annexion d’une déclaration, rappelant la jurisprudence de la Cour, les auteurs de Lisbonne ont donc été prudents. Le CE distingue un principe ayant équivalent dans le droit de l’Union ; principe spécifique –> le CE considère qu’en fonction de la spécificité ou non, il renvoi vers la Cour de Justice ou juge en interne.

Chapitre 2 : L’applicabilité directe de la norme Elle regroupe deux notions : celle de l’immédiateté, ou effet immédiat de la norme, et l’effet direct.

Section 1 : L’immédiateté de la norme

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Concerne l’introduction dans l’ordre juridique interne de la norme de l’UE. A la différence du droit international, le droit européen postule le monisme, avec priorité de la norme européenne. Lorsqu’on dit qu’une norme bénéficie de l’effet immédiat, elle est directement devenue du droit positif dans l’ordre juridique interne, sans procédure spécifique, d’approbation par exemple. Problèmes dans les Etats dualistes notamment.

Principe et conséquences

Impossible pour une juridiction nationale, d’arguer du fait qu’il n’y a pas eu de réception de la norme pour se dispenser de l’appliquer. La question de l’effet immédiat prend tout son sens dans le cadre du droit dérivé, les actes unilatéraux des institutions. Il n’y a pas d’acte de réception dans la logique de l’UE. Pas non plus de publication de la norme au niveau national. En ce qui concerne le règlement, les choses sont assez simples, il est directement applicable. Les choses sont plus compliquées pour la directive : à partir de la publication au JO, elle entre dans l’ordre juridique ; l’acte de transposition ne fait donc pas entrer la directive dans l’ordre juridique interne, il ne s’agit pas d’un acte de réception, mais d’un acte d’exécution.

Difficultés dans les Etats dualistes

Jurisprudences des années 70, concernant l’Italie, Etat dualiste : le contenu du règlement était repris dans une loi italienne, donc il s’agissait d’une loi nationale, qui entrait ainsi dans l’ordre juridique, la loi étant ici un acte de réception. Changement de nature de la norme, le juge n’appliquant plus la norme communautaire, mais une norme nationale. La Cour condamne ces pratiques, jusqu’à ce que la Cour Constitutionnelle reconnaisse l’effet immédiat en 1973, dans l’affaire Frontini.

Section 2 : L’effet direct

En principe, le traité international ne créé pas directement des droits et obligations au profit des personnes privées, il ne les atteint pas. Il les atteint indirectement par les mesures nationales d’application dudit traité. Les personnes privées n’étant pas des sujets au sens de l’ordre juridique international public. De ce point de vue, le droit de l’UE est très différent. La Cour Permanente de Justice Internationale, dans son avis Compétence des Tribunaux de Danzig, avait été interrogée sur la question de savoir si un traité pouvait créer des droits et obligations pour les personnes privées, en 1928. Elle répond qu’il existe un principe bien établi de droit international, au nom duquel les traités ne peuvent pas créer ce genre de droits directement. Elle précise cependant que dans certains cas, les traités le peuvent, deux conditions devant être remplies : intention des parties, il faut que les Etats aient eu l’intention de conférer des droits et obligations au profit des personnes privées. La deuxième condition est celle relative à la qualité de la norme, il faut que celle-ci soit juridiquement et matériellement parfaite, soit achevée, en d’autres termes, il ne faut pas qu’elle nécessite l’adoption de mesures complémentaires pour son adoption. Pour l’intention des parties, on se réfère au texte et de la manière dont il a été écrit.

Principe

Présomption d’applicabilité directe. Dans les traités, le seul acte étant explicitement cité comme tel étant le règlement, or la plupart des actes bénéficient de cette présomption.

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Arrêt Van Gend en Loos, 5 Février 1963 : problème de l’article 12, clause prévoyant l’interdiction pour les Etats de créer de nouveaux droits de douanes, interdiction d’augmenter les droits existants. Dans cette affaire, une entreprise avait importé un produit chimique d’Allemagne, et se plaignait d’avoir eu à payer un droit de douane plus important que celui en vigueur au moment de la ratification du traité CEE. L’avocat général répondait à la question de manière négative ; la Cour de Justice répond de manière positive, en se fondant sur « l’esprit, l’économie et les termes du traités ». La réponse négative utilisait l’argument sur les dispositions du recours en manquement d’Etat. Si un Etat viole l’application d’un traité, il y a le recours en manquement d’Etat, qui n’est pas du ressort des juridictions nationales. Interprétation téléologique, en fonction du but du traité, dispositions liminaires et préambules très importants, on y trouve des objectifs.

La Cour estime que l’applicabilité directe procède des objectifs du traité, et de la nature même du traité. L’objectif est d’instituer un marché commun qui concerne directement les justiciables de la communauté. La Cour distingue radicalement le traité CEE des traités internationaux classiques : elle considère qu’il « constitue plus qu’un accord qui ne créerait que des obligations mutuelles entre les contractants ». Elle utilise le préambule, et le fait qu’il vise les peuples au delà des gouvernements ; et la création de certains organes, le Parlement Européen notamment, le Comité Economique et Social… qui témoignent d’une participation des personnes privées à l’élaboration du droit communautaire. La Cour utilise également un autre argument, lorsqu’une question est soulevée, les juridictions peuvent ou doivent saisir la Cour, s’il y a renvoi préjudiciel, possibilité pour les juridictions nationales d’être confrontées à un problème d’interprétation des normes communautaires, c’est donc que ces normes peuvent être évoquées près d’elles.

Le droit communautaire est indépendant de la législation des Etats membres, et créé certains droits au profit des personnes privées. Façon dont le traité définit des obligations à la charge des Etats et institutions, élément important : ces droits ne résultent pas d’une attribution explicite contenue dans les traités, mais « dans la façon dont le traité définit les obligations qui pèsent sur les Etats et les institutions ». Article 12 définissait des obligations pour les Etats, mais en fonction de la façon dont ces obligations sont définies, on peut en voir une application pour les personnes privées.

Elle conclut au fait que l’ordre juridique communautaire s’est intégré au système juridique des Etats membres, et de ce fait s’impose à leur juridiction. Les juridictions nationales sont des pièces maitresses en ce qui concerne le respect du droit communautaire par les Etats. La Cour de Justice explique que cet ordre juridique spécifique a non seulement pour sujet les Etats, mais aussi les ressortissants de ces Etats, soient les personnes privées. Conditions fixées dans cet arrêt sont valables pour toutes les normes.

Conditions

Le destinataire de l’acte n’est pas un critère pertinent. La catégorie à laquelle appartient la norme n’est pas non plus pertinente. Les conditions dégagées dans l’affaire Van Gend en Loos sont les suivantes :

- La règle doit être claire et précise, caractère précis et impératif de l’obligation juridique contenue dans la norme (positive ou négative)

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- La norme doit être complète et juridiquement parfaite, norme qui se suffit à elle même, pas de nécessité pour l’application, d’adoption de normes nationales complémentaires, cependant la réalité est plus complexe : les règlements par exemple doivent être précisés. Question de la marge de manœuvre

- La norme doit être inconditionnelle, il y a parfois des conditions de délai, qui n’empêchent pas la règle d’être inconditionnelle

Conséquences

Applicabilité complète directe ou limitée : lorsqu’elle est limitée, cela signifie qu’elle est uniquement verticale, une personne privée peut l’invoquer à l’encontre de l’Etat (directive) ; elle est complète lorsqu’une personne privée peut l’invoquer à l’encontre de l’Etat et d’une autre personne privée (règlement).

S’agissant de la directive, elle n’est en principe pas invoquée par les personnes privées, qui invoquent la législation de transposition. « Contexte pathologique », défaillance de l’Etat –> la question de l’effet direct ne se pose que dans ce contexte particulier. L’Etat n’a pas transposé la directive ; il l’a mal transposé ; il l’a transposé correctement mais il ne l’applique pas.

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