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DROIT DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
Introduction :
Les finances publiques locales embrassent l’étude du secteur public local.
- Des collectivités territoriales ; conseil général, conseil régional, les communes, les établissements publics rattachés aux collectivités, les communautés de communes et les établissements publics particuliers comme l’enseignement et même les SEM.
Pourquoi l’étude des finances publiques locales ?
- Parce-que les collectivités territoriales participent pour 70% aux investissements.
- Intérêt à cause de la décentralisation (les ressources propres sont synonymes d’autonomie mais impliquent de disposer de ressources suffisantes).
THEME 1 : LE PRINCIPE DE L’AUTONOMIE FINANCIERE DES COLLECTIVITES
TERRITORIALES
1èrement, il faut poser le principe de l’autonomie juridique. En présence de personnes morales de droit public disposant d’une autonomie juridique :
o Organes propreso Compétences propreso Pouvoir d’édicter des normes
Organes propresExistence d’un conseil élu avec à sa tête un organe élu, un exécutif.
Compétences propresClairement posé par les lois de décentralisation ;
- Ce qui n’exclut pas la possibilité d’intervenir dans d’autres domaines (intéressant la circonscription).
- Existence de la clause générale de compétence.
Édicter des normesEst différent du pouvoir normatif de l’Etat
2èmement, l’autonomie financière n’a pas été clairement définie. Trois critères, selon les auteurs :
o Déterminer sa fiscalitéo Déterminer ses dépenseso Contrôle à postériori (plus souple)
Définition organique :
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I) Les nouvelles dispositions normatives relatives à l’autonomie financière.
Les finances locales ont été mises à mal dernièrement, avec la disparition de la part salaire de la taxe professionnelle transformée en ressources de compensation au titre de la DGF (dotation globale de fonctionnement). Face à tout cela, intervention du constituant et des parlementaires.
A) Les dispositions constitutionnelles
Avant la réforme : L’article 72C° était libellé, « les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ».
Comme l’autonomie financière n’était pas posée clairement, intervention du juge constitutionnel pour sanctionner quand violation du principe de l’autonomie financière.
- Il a été saisi sur la compétence fiscale des collectivités territoriales et a estimé que « ces empiètements progressifs n’étaient pas de nature à entraver la libre administration » sous prétexte de la garantie d’une compensation indexée. Les collectivités territoriales sont donc tributaires des finances de l’Etat.
Avec la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 : - Renforcer les ressources propres- Donner des garanties pour les transferts de compétences
L’article 72-2C° nouveau alinéa 3 , donne des précisions sur l’autonomie financière, « les recettes fiscales et autres ressources propres des collectivités territoriales représentent pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de leurs ressources ».
Le législateur organique va définir les ressources propres :o Les ressources fiscales sont les impôts et les taxeso Les redevances n’en font pas partie car relève du
pouvoir règlementaireo Pour les ressources fiscales et non fiscales,
intervention des collectivités pour fixer les taux.
L’article 72-2C° nouveau alinéa 4 , élève au rang constitutionnel le principe de transfert et création de compétences, « tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice, toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».
B) Les dispositions législatives
S’agissant de l’autonomie financière : Position du législateur organique, « les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toute nature dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux et dont elle détermine par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette » (pas de problème en ce qui concerne les impôts).
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Il va avoir un ratio déterminé par le législateur organique (part suffisante), donc un numérateur et un dénominateur.
- Au numérateur, on va trouver les ressources fiscales et autres ressources propres :
o Ressources fiscales : Taxe professionnelle Taxe foncière sur les propriétés bâties
Mais les collectivités peuvent-elles tout faire ? Exemple de la TIPP (taxe sur les produits pétroliers) et la taxe sur la convention d’assurance TCA : c’est la loi qui détermine la part d’assiette.
o Les autres ressources propres : Les redevances Les produits de l’occupation du domaine Les taxes d’urbanisme Les produits financiers Les dons et legs
- Au dénominateur, le législateur regroupe l’ensemble des ressources des collectivités territoriales à l’exclusion des emprunts, des ressources liées au financement des compétences transférées à titre expérimental, aux subventions de péréquation (dotation de compensation). On y retrouve l’ensemble des dotations.
Afin de mesurer la part déterminante, le législateur fait référence au niveau de ressources constaté en 2003 (ne peut être inférieur au niveau de 2003).
D’après un rapport du gouvernement, le seuil en dessous duquel on porte atteinte à l’autonomie financière des collectivités est de :
- 60,8 pour les communes
- 58,6 pour les conseils généraux- 39,5 pour les conseils régionaux
Le financement des transferts de compétence :- Peut se faire par un transfert de fiscalité- Peut également être une dotation- Peut être les deux à la fois (ex. : vignette pour financer l’aide
sociale et la dotation pour l’aide sociale)
Au fil des ans, constat d’une nette augmentation de la DGD (dotation générale de décentralisation) au détriment de la fiscalité transférée.
Le fait d’accorder une fraction de la TIPP pour financer les compétences transférées n’est-ce pas une manière déguisée de financer par voie de dotation dans la mesure où c’est l’Etat qui détermine la fraction de l’impôt du produit transféré ?
Les nouveaux transferts de compétence aux conseils régionaux et généraux issus de la loi du 13.08.2004 relative aux libertés et responsabilités locales sont en priorité financés par des ressources propres.L’article 119-2, précise clairement que la compensation financière des transferts de compétence s’opère à titre principal par l’attribution d’impositions de toutes natures dans les conditions fixées par la loi de finances.
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II) Les compétences fiscales
- L’article 34 diminue les compétences des collectivités territoriales
- La loi organique (LOLF de 2001) vient elle aussi diminuer les compétences des collectivités territoriales. Elle précise :« L’autorisation de percevoir les ressources de l’Etat ainsi que les impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’Etat est prévue dans la première partie de la loi de finances de l’année ».
a) Création et suppression de prélèvements
Si on se réfère à l’article 34, les collectivités territoriales ne disposent pas de compétences pour créer et supprimer des impôts. Cependant, elles peuvent s’abstenir de percevoir certains impôts en ne prenant pas de délibérations en ce sens, sont concernés :
- La taxe sur la publicité extérieure- La taxe de séjour- La taxe d’électricité- La taxe sur les remontées mécaniques
Si en matière de ressources fiscales, les collectivités ne peuvent créer et supprimer des impôts, en matière de redevance, la compétence est entière.
b) L’assiette fiscale
Le pouvoir des collectivités territoriales en matière d’assiette de ressources non fiscales est reconnu en revanche en matière de
recettes fiscales l’article 72.2 C° ne leur accorde que la possibilité de fixer l’assiette dans les limites déterminées par la loi :
- C’est à dire, que c’est le législateur qui fixe les règles et que les collectivités territoriales ne peuvent avoir qu’un pouvoir dérivé (elles ne fixent donc pas des taux mais peuvent jouer sur les abattements : 10%, 20%... exemple : (augmentation de l’habitat fait venir une population et indirectement joue sur les bases d’imposition.).
c) La liquidation
Situation différente en matière de taux d’imposition dans la mesure où les collectivités disposent de plus de marge de manœuvre dans leur manipulation des taux dans les conditions fixées par la loi.
S’agissant des impositions de toutes natures depuis la réforme de 1980, les collectivités peuvent désormais fixer les taux d’impositions, dans les limites prévues par la loi. Ces limites sont :
- Le plafonnement : seuil- Un mécanisme de liaison entre les taux des différents
Impôts.
o Pour le plafonnement : Ex : taxe professionnelle. Le taux de la taxe
professionnelle ne doit pas dépasser deux fois le taux moyen national de l’année précédente.
Le taux de la taxe foncière, sur les propriétés bâties, sur les propriétés non bâties ainsi que celui de la taxe d’habitation sont plafonnées à deux fois et demie de la moyenne
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nationale de l’année précédente ou départementale si cette dernière est plus élevée.
o En ce qui concerne le lien entre les taux il n’est applicable que lorsque la collectivité a choisi le système de la variation différenciée.
Pour le système de la variation proportionnelle, les taux évoluent dans les mêmes proportions.
Dans la variation différenciée la loi établit un lien entre l’évolution annuelle du taux de la taxe professionnelle par rapport au taux de la taxe d’habitation ou du taux moyen des taxes foncières et d’habitation.
C’est ainsi que le taux de la taxe professionnelle ne peut pas évoluer plus vite ou diminuer lentement que le taux d’imposition de la taxe d’habitation ou si la variation est plus faible que le taux moyen des taxes sur les ménages (TFPB, TH…).
En matière de ressources non fiscales la liberté est plus grande mais il faut que le taux soit en relation avec la prestation de service offerte ou encore avec les dépenses de fonctionnement du service.
- Une redevance = bénéfice du service.- L’impôt est sans contrepartie mais la redevance, oui.
Si taxe enlèvement des ordures ménagères = sans contrepartie mais redevance = contrepartie.
d) Le recouvrement.
Les collectivités territoriales ne disposent pas de compétences en matière de recouvrement.
- Les opérations sont réalisées par les comptables de l’état (trésor public).
- Cela peut être également les services préfectoraux, mais existence d’une seule caisse (trésor).
- Les impôts locaux sont recouvrés en fin d’année. Dans ces conditions l’Europe garantit le recouvrement intégral des produits votés en accordant aux collectivités des avances mensuelles gratuites.
- Les impayés se traduisent en réalité par un moins value fiscale pour l’Etat.
- Il n’y a pas moins value pour l’Etat en cas de dégrèvement puisque compensée mais en cas d’exonération cela dépend (zone France = exonération temporaire, personnes âgées = exonération,)Pour les dégrèvements donc l’Etat est à l’origine mais pour les exonérations, si ce sont les collectivités qui décident, elles ne sont pas compensées dans certains cas c’est l’Etat qui décide de certaines exonérations.
III) Les compétences en matière de dépenses.
- Compétence plus large par rapport aux recettes.- Si recette votée, il faut percevoir mais en matière de
dépenses on peut reporter.- Compétence tout de même limitée pour les dépenses
obligatoires.
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a) Les dépenses obligatoires.
Il s’agit de dépenses que les collectivités doivent inscrire impérativement à leur budget. Un système de contrôle, pourvu de sanction est même prévu.
Qu’est-ce qu’une dépense obligatoire ?Article 11 de la loi du 02 mars 1982 : les dépenses obligatoires sont :
- Des dettes exigibles- Mise à la charge des collectivités par la loi.- Depuis 2007, les dotations aux amortissements
Une dette exigible, l’est quand elle est :- Certaine- Liquide : son montant est calculé- Non sérieusement contestée
Dans la catégorie de dettes exigibles, on trouve :- Les emprunts- Les indemnisations des dommages causés à …- La mise en jeu d’une garantie d’emprunt- Le paiement de travaux, fournitures. (paiement pour service
fait).
Pour les dépenses mises à la charge des collectivités. On trouve toutes les dépenses transférées par la loi.
Le travail du juge est ici essentiel. Il va baliser le terrain, son intervention peut tendre à limiter ou étendre les dépenses obligatoires.
b) Les dépenses facultatives.
Ce sont celles que les collectivités peuvent librement décider dès lors qu’elles n’empiètent pas sur la compétence d’une autre collectivité, qu’il ne s’agit pas des dépenses interdites et que les dépenses obligatoires ont été inscrites au budget. Ce sont des dépenses qui permettent de mesurer le degré d’autonomie financière des collectivités.
c) Les dépenses interdites.
Certaines dépenses sont interdites dès lors qu’elles sont contraires à la réglementation en vigueur.
- Exemple : Financement de l’enseignement privé hors contrat d’association
- Financement d’opérations qui n’entrent pas dans la compétence des collectivités comme le paiement d’un salarié qui travaille pour un conseiller de la collectivité.
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THEME 2 : LE CADRE BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE DES FINANCES LOCALES.
- Le budget est un acte qui prévoit et autorise les ressources et les dépenses de l’organisme public.
- Les règles applicables sont les grands principes budgétaires.- Le budget de la collectivité territoriale est un acte
administratif alors que le budget de l’Etat est acte législatif. C’est un acte administratif susceptible de recours pour excès de pouvoir. C’est une délibération de la collectivité.
- Le budget des collectivités divisé en deux : o Fonctionnemento Investissement
I) Grands principes du droit budgétaires des collectivités territoriales.
A) Les principes de périodicité et de présentation. 1) L’annualité budgétaire.
Ce principe signifie que le budget doit être voté pour un an, c’est à dire du 1er janvier au 31 décembre. Les recettes et les dépenses sont rattachées à l’année.
Etant donné que le budget de l’Etat qui doit être voté avant le 31 décembre minuit, comprend des dispositions relatives aux finances des collectivités territoriales, il est apparut nécessaire d’accorder des délais spécifiques à ces collectivités (permettant de retarder le vote).
- C’est ainsi que la loi du 2 mars 1982 accorde aux collectivités territoriales la possibilité d’adopter leur budget jusqu’au 31 mars de l’année.
- Cette date peut être reportée si les collectivités locales ne disposent pas d’informations nécessaires provenant de l’Etat, 15 jours à compter de leur communication ou encore le 15 avril en cas de renouvellement des organes délibérants.
- Enfin elle peut être reportée au 1er juin, si le budget de l’année précédente a été redressé d’office.
- Si le budget n’est pas voté avant le 1 er janvier de l’exercice, le maire ou le président de la collectivité est en droit jusqu’à l’adoption du budget de mettre en recouvrement les recettes et d’engager, de liquider, de mandater les dépenses de la section de fonctionnement dans les limites de celles inscrites au budget l’année précédente.
- Il est par ailleurs en droit de mandater les dépenses afférentes au remboursement du capital des annuités de la dette.
- Enfin jusqu’à l’adoption du budget l’exécutif peut sur autorisation du conseil engager, liquider, mandater les dépenses d’investissement dans la limite du quart des crédits ouverts au budget de l’exercice précédent.
Les exceptions.- Les autorisations de programme : Permettent aux
collectivités de prévoir la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour le financement des investissements.
- Les crédits de paiement : constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées au cours de l’année.
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Autorisation de programme = projection.Crédit de paiement = ce que l’on peut dépenser = opérations pluriannuelles, déclaration d’intention. Autorisation de programme se dit aussi AE autorisation d’engagement.
- Les reports de crédits : Permettent de remporter d’une année sur l’autre, certains crédits non utilisés pour l’investissement, pas de problème car il y a les restes à réaliser mais en fonctionnement c’est impensable.
- Exception aussi, on peut ajouter les budgets supplémentaires et les décisions modificatives.
2) L’unité budgétaire.
Ce principe suppose que toutes les recettes et les dépenses doivent figurer dans un seul document, à savoir le budget primitif. Ce système permet aux représentants des collectivités d’avoir une idée précise sur la situation financière de celle-ci.
Les aménagements ou exceptions.- Les budgets annexes : Ils permettent d’individualiser une
activité qui tend à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu à paiement de redevances.
o Ces budgets jouissent de l’autonomie financière mais pas de la personnalité morale (pour les SPIC).
o Ils doivent être votés en équilibre mais la loi du 5 janvier 1988 prévoit des dérogations notamment :
Lorsque les exigences du S.P conduisent les collectivités à imposer des contraintes particulières de
fonctionnement (S.P du transport avec ajout d’itinéraires pour couvrir plus largement le territoire).
Lorsque le fonctionnement du service exige la réalisation d’investissement qui en raison de leur importance et en égard aux usagers ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs.
Le budget supplémentaire est voté en même temps que le budget primitif.
3) L’universalité budgétaire.
Selon ce principe toutes les recettes et toutes les dépenses doivent figurer au budget et il impose la présentation du budget en 2 blocs :
- Les recettes- Les dépenses
En conséquence, il interdit toute compensation entre les recettes et les dépenses et toute affectation d’une recette à une dépense.
Les exceptions.La redevance (budget annexes).
B) Les principes de gestion.
Deux principes : spécialité et équilibre.
1) Le principe de spécialité :
- Permet de limiter le champ d’intervention des organes chargés de l’exécution du budget.
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- Indique que les crédits sont spécialement affectés à un service donné en vue d’une exonération déterminée ce qui entraine une présentation des crédits par chapitre et par article (nomenclature) et obligation de voter le budget par chapitre ou si l’assemblée le décide par article.
- Principe qui permet de contrôler l’utilisation des crédits par l’ordonnateur.
- D’une manière générale, le vote s’effectue par chapitre à la section de fonctionnement et par article pour la section d’investissement.
- Lorsque le budget est voté par chapitre l’exécutif peut effectuer des virements d’articles à articles à l’intérieur d’un même chapitre.
Il y a les crédits pour dépenses imprévues qui peuvent figurer tant en fonctionnement qu’en investissement. (Crédits appelés aussi crédits globaux).
2) Le principe de l’équilibre
- Propre aux collectivités territoriales (pas pour le budget de l’Etat).
- Les sections de fonctionnements et d’investissements doivent être présentées en équilibre réel.
o Cela veut dire que le montant des recettes doit être égal au montant des dépenses de chacune des sections.
o Que les recettes et les dépenses doivent être évaluées sincèrement sans sous estimation et surestimation.
o Que le remboursement de la dette en capital doit être couvert par des ressources définitives (ressources fiscales) (prélèvements sur recettes de fonctionnement.)
- Le principe de l’équilibre budgétaire a pour objet que des déficits trop important ne soient pas supportés par les contribuables.
- A aussi pour but de contraindre les collectivités à inscrire les dépenses facultatives que si les dépenses obligatoires sont déjà couvertes.
II) Les documents budgétaires et comptables locaux. A) La diversité des documents. 1) Les documents budgétaires.
Le budget primitif.- Constitue le 1er acte obligatoire du cycle budgétaire de
l’année de la collectivité.- Acte de prévision des recettes et des dépenses pour une
période allant du 1er janvier au 31 décembre.- Doit être transmis au représentant de l’Etat dans un délai de
15 jours suivant son approbation (élément de légalité important, car si non transmis le préfet saisit la chambre régionale des comptes).
Etant donné que les résultats de l’exercice budgétaire sont connus avec un certain retard et qu’ils peuvent modifier les prévisions de l’année en cours, on permet aux collectivités de voter un budget supplémentaire.
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- Il est établi aussitôt après la clôture de l’exercice précédent et l’établissement du compte administratif, et fait apparaître l’état d’avancement des opérations et permet de poursuivre les opérations engagées par la procédure de report.
- Le budget supplémentaire permet de connaître les fonds disponibles et constitue un budget d’ajustement tant en fonctionnement qu’en investissement.
Se distingue des décisions modificatives, car si ces dernières permettent de modifier les prévisions des budgets primitifs et même supplémentaires :
- Elles ne peuvent pas intégrer comme le budget supplémentaire, les résultats de l’exercice précédent.
2) Les documents comptables
Le compte administratif- Document qui présente les résultats de l’exécution du
budget- Est établit à l’aide de la comptabilité administrative tenue
par l’ordonnateur et est arrêtée par un vote de l’assemblée délibérante qui doit intervenir avant le 30 juin de l’année suivant l’exercice.
- Les résultats du compte administratif peuvent être en déficit ou en excédent et sont repris à l’exercice suivant.
Le compte de gestion- Est établit avant le 1er juin et retrace les opérations
budgétaires en dépenses et en recettes selon une présentation analogue au compte administratif.
- Etablit par le comptable et est soumis au vote de l’assemblée délibérante qui pourra constater la conformité ou la concordance des deux documents.
- Les deux documents (cpte ad + cpte de gestion) sont transmis au juge des comptes afin de faire l’objet d’un contrôle budgétaire pour le compte administratif et juridictionnel pour le compte de gestion.
B) La nomenclature budgétaire
- La nomenclature budgétaire des communes relève de l’instruction comptable M14, plus proche des entités économiques avec une présentation :
o Par fonction (services de la collectivité)o Par nature (charges, produits)
- Pour les départements, on applique l’instruction comptable M52
- Pour les régions, l’instruction comptable M72
Le budget se compose de 2 sections :La section d’investissement
- Les dépenses : les dépenses non répétitives comme :o Achat de matérielo Construction et réaménagement de bâtimentso Travaux d’infrastructureso Gros travaux de bâtimento Versement de subventions d’équipements
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o Le montant du remboursement du capital des emprunts.
- Les recettes : essentiellement constituées :o Dotations financières telle la DGEo Fonds de compensation de la TVAo Les subventions spécifiqueso Les ventes d’éléments du patrimoine
La section de fonctionnement- Les dépenses
o Rémunération du personnelo Fourniture et consommation couranteso Rémunération des éluso Participation aux charges d’organismes extérieurso Le paiement des intérêts d’emprunts
- Les recettes o Produits des impôts directs (taxe foncière, etc. les 4
impôts directs)o Produits du domaine publico Dotations et subventions (dont la DGF, DGD)
Les chapitres et articlesChaque section est divisée en chapitre, qui correspond à des divisions à 2 ou 3 chiffres selon la taille de la collectivité. On verra deux comptes :
- 21, les acquisitions- 23, les travaux
Chaque chapitre est divisé en article qui correspond au compte le plus détaillé de la nomenclature budgétaire.
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THEME 3 : LES PROCEDURES BUDGETAIRES
La 1ère étape est peu règlementée ce qui donne aux collectivités une large autonomie pour mettre en œuvre leur technique de prévision. C’est la préparation.
Au niveau du vote qui est la 2ème étape, on est soumis à des règles strictes.
La 3ème étape, l’exécution qui met en action 2 intervenants indépendants pour assurer une plus grande transparence dans la gestion des crédits :
- Les comptables- Les ordonnateurs
I) La préparation du budget A) Sur le plan politique
- La préparation, selon le CGCT incombe à l’exécutif de la collectivité
- La préparation, toutefois fait intervenir plusieurs acteurs :o Les services municipaux sous la direction du
secrétaire général dans les petites communeso Pour les grandes communes, départements et
régions, ce sont les services financiers qui préparent le budgeto Cas particulier : dans les petites communes, moins
de 2000 habitants, ce sont les receveurs municipaux moyennant rétribution, prévue par voie règlementaire (certains parlent d’infraction car non respect du principe de séparation entre ordonnateur et comptable).
o Dans les communes de 3500 habitants et plus, ainsi que dans les départements, un débat a lieu sur les orientations budgétaires, dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget. Dans les régions, le délai est fixé à 10 semaines.
Ce débat est une formalité substantielle. Pour la région, le CES comité économique et
social doit être consulté ; formalité substantielle.
B) Sur le plan technique
La section de fonctionnement est établit le plus souvent sur la base du dernier budget primitif et du dernier compte administratif connu, actualisé et complété le cas échéant (budget supplémentaire, décisions modificatives).
Certains chiffres proviennent de renseignements fournis par l’Etat et qui sont indispensables à l’élaboration du budget, ils doivent être communiqués avant le 15 mars :
- Les dotations- Les nouveaux critères à prendre en compte pour les
dotations- La fiscalité- Les services du cadastre vont informer sur les immeubles, ce
qui a une incidence sur la base d’imposition.La section d’investissement repose sur les estimations prévisionnelles du coût des travaux émanant :
- Soit des services techniques- Soit des maîtres d’œuvre extérieurs
On comprend le vote par chapitre car ce sont des dépenses nouvelles.
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II) Le vote du budget
C’est l’assemblée délibérante qui vote et qui peut modifier le budget (quelle que soit la collectivité).
A) L’examen du budget
Pour permettre à l’assemblée de se prononcer, il est généralement formé une commission de finances pour l’étude du projet du budget et chargée de préparer les délibérations de l’assemblée.
Cette méthode permet d’éviter des discussions longues en séances publiques.
Dans les régions et départements, les délais de convocation sont fixés à 12 jours.
Pour les communes, 3 ou 5 jours.
L’assemblée délibérante dispose d’une marge de manœuvre plus importante que les parlementaires qui sont limités par l’article 40C°. Les conseillers peuvent modifier soit en augmentant, soit en diminuant les prévisions des dépenses inscrites au budget mais :
- En respectant l’obligation d’équilibre- Ils ne peuvent diminuer les dépenses obligatoires- Sont également limités par l’encadrement des taux.
B) L’adoption
Le budget est voté par chapitre mais si l’assemblée le décide, le vote s’effectue par article : ce qui limite étroitement le pouvoir des maires et des présidents
Le budget est voté sans condition de majorité particulière et une fois voté il est authentifié comme toute autre délibération : donc transmis au représentant de l’Etat.
Le budget est signé par les membres présents en séance. Une formalité qui permet de vérifier que le quorum a été atteint :
o La collectivité ne peut délibérer que si la majorité absolue de ses membres est présente
o Si majorité non atteinte, une nouvelle délibération a lieu dans les 3 jours qui suivent.
Le budget est transmis au représentant de l’Etat dans les 15 jours et devient exécutoire dès qu’il a été reçu par ce dernier et publié.
III) L’exécution du budget A) La période d’exécution
Conformément au principe de l’annualité, l’exécution du budget doit intervenir dans le cadre de l’année civile.
- Du 1er janvier au 31 décembre pour la section d’investissement
- Du 1er janvier au 31 janvier de l’année suivante pour les opérations de la section de fonctionnement. Ce délai
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supplémentaire au profit de la section de fonctionnement s’appelle la journée complémentaire.
o Il signifie, pour les dépenses que les dépenses engagées correspondant à des opérations réalisées avant le 31 décembre, peuvent être mandatées jusqu’au 31 janvier
o Pour les recettes, que l’ordonnateur dispose d’un mois au début de chaque année pour procéder à l’émission des titres de perception.
o La journée complémentaire permet d’assurer la continuité des SP ainsi qu’un meilleur taux d’exécution du budget, mais elle peut être réduite voire supprimée par les collectivités locales afin d’accélérer la production des comptes.
- Pour la section d’investissement, il n’existe pas de journée complémentaire du fait du caractère pluriannuel des opérations prévues.
o Les crédits ouverts et non utilisés, sont reportables sur l’exercice suivant.
B) Les opérations d’exécution 1) Les recettes
L’exécutif de la collectivité émet un titre de recette, il s’agit d’un acte qui mentionne :
- L’identité- L’adresse du redevable- La nature du produit- La somme due- Le compte d’imputation- La date d’émission
C’est le cas en matière :
- De produits fiscaux- De redevance- De produits domaniaux
Le titre de recette est ensuite transmis au comptable chargé du recouvrement. Il va effectuer un contrôle :
- De l’autorisation de percevoir- De la régularité du titre de perception- La liquidation- De l’imputation budgétaire du versement.
En cas d’irrégularité, il suspend son visa et demande à l’ordonnateur de compléter ou modifier le titre.
2) En matière de dépenses
La phase administrative :- La 1ère phase commence par l’engagement : c’est la décision
de l’ordonnateur dont l’exécution fera naître une charge financière à l’encontre de la collectivité. Ce peut être un arrêté de nomination par exemple.
- La 2ème phase c’est la liquidation, qui est la transformation de la créance en argent liquide (après vérification de service fait)
- La 3ème phase c’est le mandatement. Il s’agit de l’ordre donné par l’ordonnateur au comptable de payer la dette de la collectivité. A cette fin, l’exécutif émet un mandat de paiement accompagné des pièces justificatives.La phase comptable :Elle est unique, c’est le paiement.
- Le comptable ne peut en aucun cas apprécier l’opportunité des décisions de l’ordonnateur
- Par contre, il va contrôler la régularité de la dépense :
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o Il va vérifier l’identitéo La compétence du signataireo La bonne imputation de la dépense du compte
concernéo La disponibilité des fondso La production des pièces justificativeso L’absence d’opposition au paiement
S’il suspend le paiement d’une dépense, l’ordonnateur devra procéder aux régularisations ou sinon adresser au comptable un ordre de réquisition (qui est l’obligation faite au comptable de payer)
o A ce moment, il va y avoir transfert de la responsabilité du comptable à l’ordonnateur.
THEME 4 : LES RECETTES FISCALES
Se composent de 2 catégories d’impôt :- Impôts directs- Impôts indirects
Les impôts directsRapportent plus aux collectivités. Appelés « les 4 vieilles » qui sont des impôts d’origine révolutionnaire :
- La contribution foncière- La contribution mobilière- La contribution des patentes- La contribution sur les portes et fenêtres
Ce sont des impôts perçus par l’Etat
Depuis le 20ème siècle, on a beaucoup parlé de réforme de la fiscalité des collectivités.
L’Etat s’est débarrassé de ces quatre impôts directs compte tenu de la réalité économique et les a transférés aux collectivités territoriales, sauf que ces 4 impôts ne correspondent pas à la réalité économique des collectivités car les bases foncières non révisées depuis 1970, n’ont pas été réévaluées. On a revalorisé par un coefficient de révision annuelle.
En 2000, renoncement de révision.
En 2010 le gouvernement est favorable à la réforme. L’Etat, est prêt à l’engager. Il est question d’une loi qui interviendrait en fin 2010
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pour préciser les principes de la révision des valeurs locatives foncières mais elle ne concernera que les locaux commerciaux. Il est prévu d’adresser un questionnaire aux commerçants à partir du second semestre 2011 ce qui devrait permettre aux services fiscaux de connaitre :
- les caractéristiques- surface des locaux- loyers payés
Les locaux devraient être classés par catégorie avec un tarif au mètre carré complété d’un coefficient de situation afin de prendre en compte l’emplacement des locaux.Cette réforme devrait être mise en place en 2014.Pour l’heure les choses restent en l’état sauf la suppression de la taxe professionnelle.
I) La fiscalité directe locale. A) La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).
La TFPB frappe tous les biens qui ont le caractère de construction (maisons, ateliers, usines).A l’exception de bâtiments exonérés soit à titre permanent soit à titre temporaire.Les bâtiments exonérés à titre permanent :
- Bâtiments publics- Edifices de culte- Bâtiments ruraux (écuries, greniers etc.…).
Les bâtiments exonérés à titre temporaire :- Construction nouvelles (2ans).
- Exonération concernant les logements locatifs sociaux (15 ans, 20 ans ou 30 ans).
- Exonération pour les immeubles en zone franche (5 ans).
Les exonérations concernant les personnes.D’autres exonérations sont accordées :
- Aux personnes titulaires de la pension d’adulte handicapé- Pension de solidarité spécifique- Personnes âgées de plus de 75 ans dont le revenu fiscal de
référence n’excède pas la limite définie à l’article 1417-1 du code du CGI. Cette exonération n’est pas accordée lorsque le propriétaire habite avec des personnes autres que son conjoint sauf si ces personnes sont comptées à charge au titre de l’impôt sur le revenu.
- Pour les personnes âgées de plus de 65 ans et de 75 ans, il existe un dégrèvement d’office de 100 euros au plus de la TFPB pour leur habitation principale toujours avec des conditions.
o Si elles l’occupent en respectant la condition de cohabitation et disposent d’un revenu fiscal de référence ne dépassant pas le seuil prévu à l’article 1417-1 du CGI
- La TFPB est calculée sur la valeur locative cadastrale à raison de 50% de son montant.
- Cette valeur est déterminée à partir d’un tarif communal faisant référence au loyer.
- Un coefficient de revalorisation annuelle est prévu dans la loi de finance de chaque année.
- Pour 2010 il est de 1,012.- A partir du 1er janvier 2011 cet impôt sera perçut par les
communes (et EPCI) et les départements.- La commune percevra les parts communales (ce qu’elle
percevait déjà) plus la part départementale.
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- Le département recevra la part régionale.
B) La taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB).
La TFPNB porte sur les terrains de toute nature non recouvert de construction à l’exception de biens tels que :
- Les propriétés publiques (routes, fleuves expressément exonérées).
- Les terres agricoles sont exonérées de part départementale et régionale.
- S’agissant des communes l’exonération est fixée à 20%.- D’autres dégrèvements sont appliqués en cas de perte de
récolte, de perte de bétail.- La taxe est calculée à raison de 80% de la valeur locative
cadastrale.- Le coefficient de revalorisation est de 1.012 pour 2010.- A partir du 1er janvier 2011 la TFPNB sera perçut uniquement
par les communes et EPCI, ce qui signifie que ces collectivités vont bénéficier en plus des parts départementales et régionales.
C) La taxe d’habitation.
- Payé par le plus grand nombre de contribuables.- Sont assujetties les personnes ayant la disposition au 1er
janvier d’un logement meublé affecté à l’habitation.- Sont totalement exonérées :
o Les personnes âgées de plus de 60 ans.o Les titulaires de l’allocation supplémentaire du fond
de solidarité.o Allocation adultes handicapés.
A condition que les ressources fiscales n’excèdent pas les limites prévues.
Que les personnes habitent seules ou avec toutes personnes dont les revenus n’excèdent pas les limites.
Qu’elles ne soient pas imposables à l’impôt de solidarité sur la fortune.
Les bénéficiaires du RMI sont dégrevés de la taxe d’habitation.
Les logements affectés aux étudiants sont exonérés.
Les bâtiments publics également.
La base brut est déterminée par les services fiscaux mais la surface du logement peut être multipliée par un tarif communal faisant référence aux loyers sans oublier le coefficient de revalorisation figurant dans la loi de finance, 2,5 pour 2009.
Dans les zones de revitalisation rurale, les communes peuvent votées une délibération visant à exonérés tant les résidences principales que les résidences secondaires pour la partie de l’immeuble loué, meublé à titre de gite rural, meublé de tourisme, ou de chambres d’hôtes.
La base net imposable est égale à la valeur locative brut diminué d’un ou de plusieurs rabattements.
Trois abattements :- L’abattement obligatoire pour charge de famille qui est de
10, 15 ou 20% de la valeur locative moyenne des habitations pour
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les deux premières personnes à charge et de 15, 20, 25% à compter de la troisième personne à charge.
o Dans les DOM l’abattement des personnes à charge est de 5 à 10%.
- L’abattement général facultatif qui est de 5, 10 ou 15%.- L’abattement spécial facultatif de 5, 10 ou 15% accordé aux
personnes dont le montant des revenus n’excède pas une certaine limite et dont la valeur locative est inférieure de 130% de la moyenne communale (n’existe pas dans les DOM).
Le second abattement dans les DOM est de 40 ou 50% (abattement générale facultatif).Depuis 2000, la région ne perçoit pas la taxe d’habitation.
A partir du 1er janvier 2011 la taxe d’habitation sera recouvrée uniquement par les communes et EPCI.
Notons que la taxe d’habitation est complétée par la redevance audiovisuelle (118 euros pour la métropole et 75 euros pour les DOM).
D) La contribution économique territoriale.
Auparavant il existait une taxe professionnelle due par toutes personnes physiques ou morales qui exerçaient une activité professionnelle habituelle et non salarié assise sur la valeur locative des immobilisations à savoir celles passibles d’une taxe foncière et celles correspondant aux équipements et biens mobiliers (matériels et outillages.).
Depuis le 1er janvier 2010 la taxe professionnelle a été remplacée par une contribution territoriale dont l’objet étant de soutenir l’activité industrielle nationale mais qui en réalité ne vise que la suppression de la part relative aux équipements et biens mobiliers.
La nouvelle contribution est composée de deux taxes :- Une contribution financière des entreprises (CFE) qui
correspond à l’ancienne part de la taxe professionnelle assise sur la valeur locative foncière.
- Une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises qui se substitue à l’ancienne cotisation minimale de la taxe professionnelle assise sur la valeur ajoutée.
La réforme a été complétée par l’institution d’une imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFR), perçue au profit des collectivités territoriales, EPIC (concernent les entreprises d’énergie de transport ferroviaire et de télécommunication).
La CFE reprend la plupart des règles relatives à la taxe professionnelle.
Champs d’application :- Détermination des valeurs locatives foncières.- Exonérations permanentes, (les organismes publics, les
exploitations agricoles, les artisans, les artistes).- Exonérations temporaires (entreprises installées dans les
zones franches : 5 ans, les créations d’entreprises).
La CFE est due par tout les redevables suivant une cotisation minimum établie par le conseil municipal du lieu du principal
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établissement et dont le montant est compris entre 200 et 2000 euros, mais celui-ci a la possibilité de réduire ce montant pour les contribuables qui exercent leur activité professionnelle qu’à temps partiel.
La CVAE concernent les personnes qui exercent une activité imposable à la CFE et dont le CA excède 152 500 euros.Le taux de la cotisation est de 1,5% appliqué à la valeur ajoutée qui est égale à la différence entre d’une part le CA et d’autre part les achats de biens et charges déductibles.
L’IFER est destiné essentiellement à limiter les gains résultant pour les entreprises de la taxe professionnelle et sa cotisation est fonction d’un certain nombre de critères :
- Nombre de kilo watts.- Catégorie de matériels roulants, etc.…
En 2010, c’est l’Etat qui perçoit le produit de ces nouveaux impôts et les collectivités territoriales reçoivent à la place de la taxe professionnelle une compensation relai.Ce qui veut dire que c’est à partir de 2011 que l’on pourra apprécier la portée réelle de la réforme.
En 2011, précisons que les communes percevront la CFE, une partie de la CVAE (1/4) et une partie de l’IFER.Les départements auront droit à près de la moitié de la CVAE et une partie de l’IFER.
Les régions bénéficieront d’1/4 de la CVAE et de la totalité de l’IFER sur les transports ferroviaires.
Il faut indiquer qu’il existe d’autres impôts directs locaux :- La taxe d’enlèvement des ordures ménagères.- La taxe de balayage.- La redevance communale des mines (minerais).- La taxe sur les surfaces commerciales.
II) La fiscalité indirecte locale.
Le financement des accroissements de charges résultants du transfert de compétences est assurée par l’attribution de ressources fiscales et par la dotation générale de décentralisation.
A) La fiscalité transférée : décentralisation acte 1. 1) La taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules
ou cartes grises.
C’est une taxe payée au moment de l’immatriculation du véhicule à la préfecture dans les 15 jours suivants l’achat du véhicule.Depuis le 15 avril 2009, le propriétaire est libre de choisir le département qu’il souhaite afficher sur sa plaque d’immatriculation indépendamment du lieu de résidence. La carte grise comprend :
- Une taxe proportionnelle.- Une taxe fixe.
Mais la compétence de la région s’exerce seulement pour fixer le taux unitaire par cheval vapeur de la taxe proportionnelle.Le taux est de 37 euros en moyenne nationale en 2008.La région peut réduire de ½ ou de ¼ selon la catégorie de véhicule.
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Ce transfert ne s’accompagne d’aucunes limitations annuelles, ni de butoir relatif au plafonnement des ressources fiscales (élément permettant une bonne évolution de cette taxe).
2) Le droit départemental d’enregistrement ou taxe de publicité foncière.
Il frappe tout les actes translatifs de propriétés ou d’usufruit de biens immeubles à titre onéreux (ventes).L’exercice de’ la compétence du conseil général est assez sévèrement encadré.Les lois de finance pour 1999 et 2000 ont fixées la fourchette à ne pas dépasser de 1% à 3,60% pour les droits d’enregistrement avec la possibilité pour les départements de voter un abattement compris entre 7 600 euros et 46 000 euros.Le taux départemental est complété par celui de la commune 3,60% plus 1,20% ce qui donne un total de 4,80% plus une taxe au profit de l’Etat de 0,20% sans oublier les frais de perceptions au profit de l’Etat de 2,5% et qui s’applique au droit départemental (ce taux de 2,5% passera à 3,37% en 2011). Ce qui donne un total pour 2010 de 5,09%.
Les droits d’enregistrement s’appliquent aux immeubles anciens (5ans et plus).
Dans le cas de cession d’immeuble neuf assujettie à la TVA et à la taxe de publicité foncière de 0,60%, on obtient un taux global de 0,715%.
A partir du 1er janvier 2011, la fourchette sera comprise entre 1,20% et 3,80%.
Il est aussi prévu à compter de 2011, d’accorder au département la part de l’Etat sur les droits de mutations à titre onéreux, c’est-à-dire sur les actes et conventions (tout va revenir au département).
B) La fiscalité transférée : la décentralisation acte 2.
Deux impôts transférés.
1) La TIPP taxe intérieure sur les produits pétroliers .
Il s’agit d’une fraction du tarif de la TIPP aux quantités de carburants vendus sur le territoire national qui est accordé aux départements.Destiné à financer le RMI et le RMA.La loi de finance initiale de 2005 a également institué l’affectation d’une part du produit de la TIPP aux régions afin de financer les transferts de compétences à leur profit, mais ici les régions ont la possibilité de moduler à la hausse ou à la baisse de manière très limité les fractions de tarif qui leur sont affecté.Par ailleurs le taux est assis sur le volume de carburant consommé sur le territoire de la région.
2) La taxe spéciale sur les conventions d’assurances.
C’est également une fraction de la taxe contre les risques des véhicules à moteur, 0,91% pour le département. Elle finance le transfert :
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- Des routes nationales- La gestion des services d’incendie du département
(On peut dire que c’est un recul par rapport à ce qui se passait avant car les collectivités n’ont aucune marge de manœuvre sur ces taxes car l’Etat décide dans l’ensemble).
C) Les autres impôts indirects locaux.
- La taxe locale d’équipement : perçut de plein droit dans les communes de 10 000 habitants et plus, et facultativement pour les autres.
o Elle frappe la construction, reconstruction ou agrandissement de bâtiments.
o Le taux varie de 1 à 5%.- La taxe départementale sur les espaces naturels sensibles
assise sur des bases similaires à celles de la TLE et son taux est limitée à 2%.
- La taxe sur les permis de conduire qui profite à la région.- La taxe de séjour : touristes.- La taxe sur les affiches publicitaires affectées aux
communes.
THEME 5 : LES CONCOURS FINANCIERS DE L’ETAT
Introduction :Les concours financiers de l’Etat sont essentiellement constitués ;
- De dotations- De subventions- De compensation d’exonérations- De dégrèvements d’impôts
La question qui se pose est de savoir, quelle est l’importance de ces dotations depuis la décentralisation ?
- Si elles sont majoritaireso Cela veut dire que l’autonomie financière des
collectivités est atteinteo Aussi que les collectivités sont tributaires de la
politique budgétaire de l’Etat.
Aujourd’hui, il existe 2 éléments qui plaident en faveur de l’autonomie préservée des collectivités :
- La réforme constitutionnelle de 2003, qui souligne la part déterminante que doit constituer les ressources propres
- La présence depuis quelques années de subventions globales
o Ce qui signifie que les collectivités disposent d’une certaine marge de manœuvre dans leur utilisation.Quoiqu’il en soit, la participation financière de l’Etat n’est pas en tout point négatif.
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En effet, elle permet de corriger certaines distorsions ou irrégularités en assurant une péréquation, une certaine solidarité nationale.
I) Les dotations et subventions de fonctionnement
Les 2 principales :
A) La dotation globale de fonctionnement
Auparavant, il existait une DGF perçue uniquement par les communes et les départements.Réformée à plusieurs reprises, jusqu’à intégrer depuis peu, la région dans son champ d’application.
1) Le système antérieur : le remplacement d’une ressource fiscale locale par une dotation de compensation
A l’origine, depuis 1941, il existait une taxe locale sur les activités économiques devenue plus tard une taxe additionnelle sur le chiffre d’affaire.Avec la création de la TVA en 1954, ces taxes ont disparues.On a dû remplacer la taxe sur le chiffre d’affaires par une taxe locale perçue sur le commerce de détail, artisans, etc.Cette taxe a fait l’objet de critiques car elle favorisait les grandes villes.Avec l’extension du champ d’application de la TVA, il a fallu une fois de plus supprimer cette taxe et lui trouver une autre.La taxe sur les salaires, (salaires bruts) mais le nombre de contribuables a considérablement diminué du fait de la dispense du
paiement de cette taxe accordée aux redevables de la TVA ; ce qui veut dire que la base d’imposition s’est réduite et donc on a pas su trouver une assiette fiscale stable.On a trouvé un système et en 1969, on a remplacé cette taxe par l’institution d’une subvention de compensation appelée le versement représentatif de la taxe sur les salaires.Ce VRTS a été remplacé par la DGF par la loi du 03 janvier 1979.On peut retenir qu’il y avait une dotation de compensation, une dotation de péréquation et les concours financiers.
2) La nouvelle DGF issue des lois de finances de 2005 et 2006
a) La DGF des régions La dotation forfaitaire
Elles perçoivent désormais une DGF composée :- De la part salaire de la taxe professionnelle- Des 2 compensations concernant les droits de mutation à
titre onéreux- La taxe d’habitation- 95% de la dotation générale de décentralisation
La dotation de péréquationElle remplace l’ancien fonds de correction des déséquilibres régionaux.Les régions bénéficiaires sont celles dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d’au moins 15% du potentiel fiscal moyen des régions.
b) La DGF des départementsLa dotation forfaitaire
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Reçoivent une dotation forfaitaire qui comprend :- La dotation de base calculée par rapport au nombre
d’habitants- Un complément de garantie destiné à prendre en compte les
pertes occasionnées par le nouveau mode de calcul- La part impôt/ménage- La part salaire de la taxe professionnelle
La dotation de compensationOn trouve une dotation de compensation comprenant :
- Les concours particuliers résultant de la suppression des contingents communaux d’aide sociale
- 95% de la DGD
La dotation de péréquationLes départements reçoivent une dotation de péréquation comportant :
- Une dotation de péréquation urbaine qui est fonction de la densité de population par km²
- Une dotation de fonctionnement minimal destiné aux départements non urbains pourvus d’un faible potentiel fiscal
c) La DGF des communes La dotation forfaitaire
Comprend 5 parts :- Une dotation de base versée en fonction du nombre
d’habitants- Une dotation superficiaire qui est fonction du nombre
d’hectares de la commune
- La dotation de compensation comportant la suppression la part salaire de la taxe professionnelle
- Un complément de garantie assurant une progression minimale
- Une dotation, parc national
La dotation d’aménagementRegroupant :
- Une dotation de groupement de communes (EPCI)- Une dotation de péréquation (remplace le fonds de
péréquation)- Une dotation de solidarité urbaine où sont privilégiées les
communes situées en zones franches urbaines et zones urbaines sensibles
- Une dotation de solidarité rurale
B) La dotation générale de décentralisation
Cette dotation n’est pas en réalité générale car il existe des transferts de compétences financés par des concours particuliers.Par ailleurs, du fait que la DGD a progressivement intégré les compensations fiscales, le législateur en a tiré les conséquences en l’incluant dans la DGF.
1) La DGD des communes
Représentée par des concours particuliers :- Le concours documents d’urbanisme (pour l’élaboration des
docs d’urbanisme)
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- Le concours assurance permis de construire pour garantir contre les risques contentieux liés à la délivrance d’utilisation du sol
- Le concours services communaux d’hygiène et de santé- On peut citer le concours particulier du transport urbain si la
commune ou l’EPCI est l’autorité organisatrice- Le concours bibliothèque de prêts
2) La DGD du département
- Les concours concernant l’organisation du transport- Les bibliothèques départementales de prêts
3) La DGD des régions
- La formation professionnelle
C) Les dotations spécifiques
1) La dotation élu local Créée par la loi du 03 février 1992, elle est attribuée aux petites communes rurales (- de 1000 habitants) et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,25 fois par rapport à celui des autres communes appartenant à la même strate démographique. Cela afin de compenser les dépenses obligatoires entrainées par la loi (financement des frais de formation, la revalorisation des indemnités des élus)
2) La dotation spéciale instituteurs Anciennement intégrée dans la DGF.
Elle est destinée aux communes car la loi leur fait obligation de prendre en charge le logement des instituteurs.Elle a connu une diminution du fait que le législateur a prévu une indemnité pour les professeurs des écoles.La DSI comprend 2 parts :
- Une visant à compenser les charges liées aux logements mis à la disposition des instituteurs
- L’autre destinée aux instituteurs non logés par la commune afin de recevoir une indemnité compensatrice.
3) La DDR dotation de développement rural
Faisait partie du fonds de péréquation national de la taxe professionnelle.Attribuée aux communes et EPCI, comprend 2 parts :
- Un aux groupements de communes ruraux pour financer les projets de développement économique et social. L’autre à ces mêmes groupements auxquels il faut ajouter les communes éligibles à la dotation de solidarité rurale pour le financement d’opérations de maintien et développement des SP en milieu rural.
4) La dotation de développement urbain
Œuvre de la loi de finances pour 2009 et concerne une centaine de communes en vue de réduire les inégalités au regard de l’emploi, de la sécurité, de l’accès aux SP et de développement des politiques d’aménagement urbain dans les quartiers difficiles.
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II) Les dotations et subventions d’investissement A) La dotation globale d’équipement
Créée en 1983, sa vocation est de se substituer aux subventions spécifiques d’investissement accordées par l’Etat aux collectivités territoriales.Concrètement, elle se traduit par le passage d’un système de subventions affectées à un objet particulier, c’est à dire au coup par coup et dans lequel, seuls quelques investissements étaient subventionnés à un système dans lequel tous les investissements bénéficient d’une aide quelconque quelque soit leur importance en fonction d’un taux de concours.
Ce système va montrer très vite son impuissance à aider les petites communes du fait qu’il est basé sur l’effort d’investissement réalisé par chaque collectivité.Il y a eu plusieurs réformes qui ont davantage concernées les départements que les communes.
1) La DGE des départements
Avant 2006, la DGE du département était composée de 2 parts. La LOLF pour 2006 a supprimée la 1ère part.Cette 1ère part, attribuée en fonction des investissements réalisés comportait une efficacité réduite compte tenu de la faiblesse du taux de concours 2,7%.
La 2ème part devenue, aujourd’hui, unique est réservée à l’équipement rural et à l’aménagement foncier.
- Elle fait l’objet d’une répartition entre les communes en fonction de leur programme (ce qu’elles ont élaborées).
- Comporte une fraction principale attribuée par taux de concours au prorata des investissements réalisés en matière d’aménagement foncier et de subventions versées par les départements pour les travaux d’équipement rural. Cette 1ère
fraction doit correspondre à 76% du taux et le taux de concours est de 15%.
- Existe 2 majorations :o La 1ère est versée au titre des dépenses
d’aménagement foncier du département 9%o L’autre, en faveur des départements fiscalement
défavorisés.
2) La DGE des communes
La réforme la plus importante est celle de la Loi du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours de l'Etat aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales. Sont éligibles à la DGE à compter du 1er janvier :
- Les communes de 2000 habitants au plus (7500 dans les DOM)
- Les communes de 2001 à 20000 habitants (7501 à 35000 dans les DOM dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,3 x le potentiel fiscal moyen par habitant de l’ensemble des communes de France hexagonale appartenant au même groupe démographique)
- Les groupements de communes de 20000 habitants au plus.
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Les dépenses éligibles à la DGE sont celles inscrites à la section d’investissement.La DGE est attribuée par arrêté préfectoral sous forme de subventions par opérations prioritaires au niveau départementale en fonction de critères tels que :
- Le potentiel fiscal- Population- Longueur de voiries dans la limite de 20 à 60% hors taxe de
l’investissement.
On est revenu au système de dotation spécifique d’origine, ce système parait plus efficace, plus concret.
B) Le fonds de compensation de la TVA.
Institué par la loi du 29 décembre 1976 pour permettre le remboursement, partiel d’abord plus intégral (depuis 1981) de la TVA acquittée par les collectivités territoriales et leurs groupements sur les dépenses d’investissement.Cependant, il faut toutefois souligner que les collectivités territoriales peuvent compter pour l’assujettissement à la TVA afin de récupérer la taxe payée en amont.
- C’est le cas en matière d’assainissement- D’ordures ménagères
Le FCTVA intervient alors seulement dans les cas de non assujettissement à la TVA.
Les collectivités éligibles sont :- Les communes - Les départements
- Les régions - Les groupements- Les caisses des écoles- Les CCAS- Les services départementaux d’incendie et de secours
Les dépenses prises en considération sont les dépenses réelles d’investissement inscrites aux comptes administratif de la pénultième année, il en résulte un décalage de 2ans entre dépenses effectuées et FCTVA perçue.
2009 2010 2011
La base du remboursement des dépenses réelles est fixée selon un taux moyen qui est de 15%.
C) Les autres dotations et subventions. 1) Les dotations d’équipements scolaires.
La dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC) anciennement basée sur la capacité d’accueil (70%) et l’évolution de la population scolarisée (30%) est calculée depuis la réforme de 2008 à partir de la moyenne actualisé des crédits de paiement versée aux départements concerné au cours des 10 dernières années.
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FCTVA
Dernier cpte ad
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La dotation régionale d’équipements scolaires (DRES).Répartie sur la base de la capacité d’accueil (60%) de ma progression de la population scolarisée (40%), répond aujourd’hui aux mêmes critères de versements retenus pour les départements.
2) Les produits des amendes de circulations et des radars automatiques.
- Le produit des amendes de circulation est réparti entre les communes dans chaque département en fonction du nombre de contraventions constaté l’année précédente sur le territoire de la collectivité territoriale bénéficiaire.
o Les sommes versées sont affectées aux opérations visant à améliorer les transports en commun et la circulation routière.Les attributions relatives aux communes de 10 000 habitants et plus et EPCI :
o Sont versés directement Pour celles de moins de 10 000 habitants la répartition s’effectue par les conseils généraux.
- Les recettes provenant des radars font l’objet d’une répartition spéciale dont une part est versée au même titre que les amendes de circulation routière et une autre au profit de département pour financer les opérations de sécurisation de leurs réseaux routiers (dans les DOM c’est la région qui reçoit cette part).
Enfin il faut indiquer qu’avec l’apparition du périmètre normé inscrit dans la LOLF pour 2009 qui tient compte de la programmation pluriannuelle des finances publiques, les dotations
relevant des prélèvements sur recette de l’Etat devront subir une suspension de leur progression voir un gel de leur montant.
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THEME 6 : LE CONTROLE DES FINANCES LOCALES.
Le contrôle est exercé essentiellement par la chambre régionale des comptes et de la cour de discipline budgétaire et financière.
- Les CRC ont été créé par la loi du 2 mars 1982, elles répondent, à la logique de décentralisation : contrôle à postériori.Il y en a 26 au total, 22 en métropole et 4 en outre-mer, et les territoires d’outre-mer ont des chambres territoriales des comptes.
- Les CRC ont à peu près la même constitution de la cour des comptes, au minimum deux assesseurs et un président qui est conseillés de la cour des comptes.
- Elles sont compétentes au regard des collectivités territoriales et accessoirement aux SEM, et les associations subventionnés par les collectivités territoriales.
- C’est une juridiction administrative spécialisée.- Les jugements sont susceptibles d’appel devant la cour des
comptes et en cassation devant le Conseil d’état.- L’article L 211 du code des juridictions financières prévoit un
contrôle par les trésoriers payeurs généraux des comptes des communes dont la population n’excède pas 3 500 habitants, et dont les recettes ordinaires figurant au dernier compte administratif sont inférieur à 750 000 euros.
- La CDBF créée par la loi du 29 septembre 1948 compétente à l’égard des ordonnateurs, toutefois les ministres et élus locaux étaient écartés.
o Cette juridiction n’est pas vraiment autonome elle est composé de conseillers du Conseil d’état et conseillers de la Cour des comptes.
o Ce n’est pas véritablement une juridiction mais un mix.
o Elle relève de l’ordre administratif spécialisé en matière financière.
o Elle juge en dernier ressort mais ses arrêts sont susceptibles de recours en cassation devant le Conseil d’état.
I) Le contrôle budgétaire.
Ce contrôle fait intervenir le préfet mais il faut atténuer son intervention.
A) La carence budgétaire.
On dit qu’il y a carence lorsque les organes de la collectivité territoriale ont omis de voter leur budget dans les délais légaux et quand ils ont négligé de faire figurer au budget une dépense obligatoire.
1) Le vote tardif ou l’absence de budget voté.
Lorsqu’une collectivité n’a pas avant le 31 mars, voté le budget de l’année, le préfet saisit la CRC (ou lorsque le budget n’a pas été transmis dans les quinze jours) :
- La collectivité est alors dessaisie de son pouvoir de délibérer en matière budgétaire
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- La CRC dispose d’un mois pour faire des propositions au préfet lui permettant de régler le budget à la place de la collectivité
- Le préfet règle le budget dans un délai de 20 jours par arrêté sur la base des propositions faites par la CRC, il a toutefois la possibilité de s’écarter de celles-ci, à condition de motiver explicitement sa décision.
2) Le défaut d’inscription des crédits au règlement d’une dépense obligatoire
Ce sont des dettes exigibles ou encore des dépenses mises expressément à la charge des collectivités par la loi.
3) Les décisions de justice
Le préfet, le comptable public ou toute personne intéressée, ont la possibilité de saisir la CRC d’un budget qui ne comprend pas les crédits nécessaires au règlement d’une dépense obligatoire ou qui ne les prévoit que pour une somme insuffisante :
- La CRC vérifie le défaut d’inscription et met en demeure le cas échéant, la collectivité d’inscrire à son budget, la somme manquante
- La collectivité a alors un mois pour ouvrir les crédits nécessaires
- A défaut, la CRC demande au préfet de le faire d’office et lui propose des mesures en ce sens
- Le préfet a la possibilité de s’écarter de ces mesures, à condition de le motiver expressément
En cas de décision de refus d’inscription des CRC, on est en présence d’actes administratifs faisant grief et susceptibles de recours pour excès de pouvoir.
B) Les déséquilibres budgétaires
Deux cas :- Déséquilibre du budget primitif- Déséquilibre du compte administratif
1) Le budget voté en déséquilibre
La section de fonctionnement et la section d’investissement doivent être présentées en équilibre. Pour ce faire, l’évaluation des recettes et des dépenses doit être sincère.De plus, le prélèvement ajouté aux recettes propres de la section investissement doit couvrir le remboursement du capital des emprunts.Lorsqu’un budget ne respecte pas ces conditions :
- Le préfet saisit la CRC dans un délai d’un mois suivant la réception par lui du budget voté
- La CRC a alors un mois pour proposer à la collectivité, des mesures propres à rétablir l’équilibre.
- La collectivité a alors un mois pour délibérer et transmettre sa nouvelle délibération à la chambre
- Dans les 15 jours qui suivent, la CRC déclare suffisante la nouvelle délibération ou demande au préfet d’arrêter le budget
- Le préfet peut s’en écarter en motivant sa décision.
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2) Le compte administratif en déficit
Lorsque le compte administratif fait apparaître un déficit égal ou supérieur à 10% des recettes de la section de fonctionnement pour les communes de moins de 20000 habitants et 5% pour les autres (les plus grosses) :
- Le préfet saisit la CRC qui dans un délai d’un mois, propose à la collectivité, les mesures nécessaires au redressement de sa situation
- Le budget primitif suivant est transmis par le préfet à la CRC qui dans un délai d’un mois et si elle estime que le budget ne tient pas suffisamment compte des mesures proposées, lui adresse des propositions en vue de son règlement d’office.
- Le préfet a 20 jours pour arrêter le budget mais le préfet peut s’écarter des propositions de la CRC, en motivant expressément sa décision.
II) Le contrôle juridictionnel
S’adresse essentiellement aux comptables et exceptionnellement aux ordonnateurs.
A) Le contrôle de la Cour de Discipline Budgétaire et Financière (CDBF)
1) Le principe de l’immunité des élus locaux devant la CDBF
En matière financière, les irrégularités commises par les ordonnateurs relèvent de la CDBF, notamment en cas d’infractions des règles d’exécution des dépenses et des recettes (engagement et
mandatement) et en cas d’atteintes portées à la morale administrative et financière (accorder un avantage injustifié à autrui).La loi du 13 juillet 1971 confirme le principe de l’immunité des élus locaux :
- Cette loi soustrait au contrôle de la CDBF, l’ensemble des actes accomplis par les élus locaux dans l’exercice de leur mandat.
2) Les exceptions
Cette même loi, du 13 juillet 1971, a prévu une restriction à propos des fonctions qui ne sont pas l’accessoire obligé d’un mandat électif.
- Ex. : lorsqu’un maire préside le comité des fêtes de sa commune ou une SEM, il le fait au même titre qu’un simple particulier et doit de ce fait être soumis aux mêmes responsabilités. Ce qui le rend justiciable de la CDBF.
- La loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption, à la transparence de la vie économique dans les procédures publiques rend désormais justiciables de la CDBF, les élus locaux en cas de refus ou de retard dans l’exécution d’une décision de justice devenue exécutoire, ainsi qu’en cas d’ordre de réquisition ayant pour effet de procurer un avantage injustifié à autrui.
- La Cour peut prononcer des amendes, dont le montant maximum est égal au double du traitement annuel brut de l’agent.
B) Le contrôle de la Chambre Régionale des Comptes
Essentiellement au contrôle juridictionnel des comptables publics.
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1) Le contrôle des comptables publics
La chambre régionale des comptes est automatiquement saisie de la totalité des comptes annuels rendus par les comptables des collectivités territoriales.Le contrôle juridictionnel exercé par la chambre est un contrôle de régularité des opérations faites par le comptable.Ce dernier est en effet chargé de recouvrer l’ensemble des créances et de payer l’ensemble des dépenses et pour cela, il doit :
- S’assurer que les sommes réclamées par exemple, au débiteur correspondent au montant de sa dette ou au contraire que la collectivité ne paie pas une entreprise plus que ce qu’elle lui doit.
- Il doit opérer un certain nombre de contrôle :o Qualité de l’ordonnateuro Bonne imputation au compte concernéo Suffisance ou insuffisance de crédito Le service faito Le caractère libératoire
- Il peut être réquisitionné par l’exécutif local
Depuis la loi du 28 octobre 2008, entrée en vigueur le 01 janvier 2009, la procédure juridictionnelle a changé :
- Ainsi, après réception des comptes, le président de la chambre désigne un rapporteur qui va instruire l’affaire et à tout moment, les comptables sont tenus de déférer aux demandes d’explication ou de production de pièces, ensuite les éléments sont transmis au ministère public, si celui-ci ne relève aucune charge contre le comptable, il transmet ses conclusions au président qui peut demander un rapport complémentaire sinon il rend une
ordonnance de décharge, de quitus (lorsqu’il quitte ses fonctions) ou de débet.
En revanche, si le ministère public relève des éléments susceptibles de conduire à la mise en jeu de la responsabilité du comptable, le président désigne un magistrat instructeur et après une procédure contradictoire, la chambre prononce un jugement de débet, de décharge ou de quitus. C’est la nouvelle procédure. Les jugements des chambres régionales des comptes sont susceptibles d’appel devant la Cour des comptes et de cassation devant le Conseil d’Etat.
2) Le contrôle des ordonnateurs
Si lors de l’examen des comptes, la chambre régionale des comptes constate qu’un administrateur, l’exécutif de la Collectivité ou tout autre individu s’est immiscé dans la gestion des deniers publics par exemple en encaissant une recette ou en payant une dépense ou tout simplement en détournant des fonds, celui-ci est susceptible d’être déclaré comptable de fait. Il devra rendre compte dans les mêmes conditions qu’un comptable public (en vigueur depuis 2008).
III) Le contrôle de gestion
C’est un contrôle particulier. Ici, pas de sanction.La chambre peut être amenée à faire connaître son point de vue sur la gestion des collectivités publiques.Il s’agit de faire un rapport d’observations sur la gestion de l’ordonnateur, à savoir sur la régularité des opérations, sur
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l’économie des moyens mis en œuvre, l’évaluation des résultats par rapport aux objectifs fixés par l’assemblée délibérante.
- C’est à dire, établir un bilan coût/efficacité, efficacité des dépenses mais pas sur l’opportunité.
La chambre peut exiger que tous les documents relatifs à la gestion des services lui soient communiqués et ensuite elle procède à l’audition des représentants de la collectivité
- Elle dispose d’un droit de visite et peut procéder à la vérification sur place des fournitures, matériels, travaux, construction etc.
Le contrôle de gestion ne s’accompagne d’aucun pouvoir de contrainte à l’égard des responsables, les observations du magistrat rapporteur font l’objet d’une procédure contradictoire et l’ordonnateur dispose d’un délai d’un mois pour formuler une réponse écrite.La chambre adresse également aux organes de l’Etat (préfet, comptable) les observations faites et surtout depuis la loi du 21 décembre 2001, les rapports sont communiqués à l’assemblée délibérante par l’exécutif et donne lieu à un débat.Les observations peuvent figurer dans le rapport public au président de le république établit par la Cour des comptes.
THEME 7 : LES SPECIFICITES FISCALES DES COLLECTIVITES RELEVANT DE L’ARTICLE 73
DE LA CONSTITUTION.
I) Les mesures d’adaptation relatives à la fiscalité locale de droit commun
- La TFPBLes propriétaires des propriétés modestes bénéficient d’une exonération lorsque la valeur locative de leur logement n’excède pas 40% de la valeur locative moyenne des locaux d’habitation de la commune. Peut être même ramenée à 50%.
- La TFPNBCes redevables sont exonérés lorsque la valeur locative des parcelles qu’ils possèdent dans la commune n’excède pas 30% de la valeur locative d’un hectare de terre de la meilleure catégorie existant dans la commune.
- La taxe d’habitationo En métropole, 3 abattements
En 2004, la base d’imposition est de 439€/habitant et 998€ en métropole.Si on prend les 4 taxes, on a un produit de 330€ contre 567€ en métropole.La taxe d’habitation perçue par le département :
o Un taux de 8,78% en Martiniqueo En Guyane, 11,41% : arrive en 3ème positiono La Guadeloupe en tête avec 11,74%
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o L’Aisne en 2ème position avec 11,48%
Pour la TPFB, le taux du département en Martinique est de 13,50% et de 3,88% pour la région pour l’année 2010
o En Guyane, le taux du département est de 25,98% et de 4,27% pour la région.La Guyane se trouve en tête des régions surfiscalisé et en deuxième position se trouve le Gers avec 22% et quelques.
II) La fiscalité spécifique
- L’octroi de merTantôt considéré comme un droit de douane, un impôt, un droit d’importation, une TEE, un droit de consommation.Beaucoup de législation sur l’octroi de mer.La réforme la plus importante, c’est en 1992 avec la sanction européenne et le texte de 1992 en fait un impôt indirect avec un mécanisme de déductibilité comme la TVA.Point de divergence, taxation au moment de la production.La TVA est appliquée sur les biens et services mais l’octroi de mer non.Fixation de 3 listes de produits par le juge européen pour l’octroi de mer (0 à 10, 0 à 20, 0 à 30).En 2002, 2004 pour que l’octroi de mer soit mieux accepté, plus de disparités entre produits importés et produits locaux.
o Aujourd’hui l’octroi de mer est mieux accepté et a encore de beaux jours devant lui.
La manipulation des taux d’octroi de mer est plus souple que pour la TVA qui a un taux fixe.
- La taxe sur le rhumUn taux voté par hectolitre d’alcool (pas trop d’augmentation, le taux est stationnaire et le produit également).
- La taxe sur le carburantEst basée sur l’assiette régionale alors qu’en métropole, c’est sur l’assiette nationale.
- La taxe sur les tabacsLa région percevait à la Réunion, mais pas la Martinique, la Guyane et la Guadeloupe.
- La taxe d’embarquement4€57, expire en 2011 mais à chaque fois a été reconduit.
- La taxe spéciale sur les impôts directs locaux : Taxe spéciale d’équipement
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