1

Dušan Vasiljević1

Mart 2012.

Sopstveni prihodi i dometi poreske konkurencije na regionalnom nivou

Nivo poreske autonomije koji regioni uživaju u velikoj meri uslovljava s jedne strane koliko daleko oni mogu ići u povećanju opsega i kvaliteta usluga koje pružaju; s druge

strane, finansiranje regiona putem sopstvenih prihoda umesto transferima omogućava viši

nivo odgovornosti regionalnih vlasti prema građanima. Sopstveni prihodi su instrument poreske konkurencije, odnosno snižavanja iznosa regionalnih poreza radi privlačenja

investicija, odnosno zadržavanja poreskih obveznika. Polazeći od Španije i Italije, dve

države koje su gotovo sinonim za regionalizaciju, ovaj rad razmatra mesto sopstvenih

prihoda u njihovim sistemima finansiranja regiona i način na koji pojedinačni regioni koriste svoja poreska ovlašćenja. Ove dve države su izabrane i izbog toga što, iako u obe

regioni imaju veliki obim sopstvenih prihoda, njihova praksa pokazuje bitno različit pristup

korišćenju tih ovlašćenja. Zaključak je da na nivo poreske konkurencije u regionalnim državama u velikoj meri utiče to da li se iznos transfera države menja u zavisnosti od

stepena poreskih napora. Ako povećani nivo naplaćenih sopstvenih poreza neće rezultirati

smanjenjem transfera, to može biti podsticaj za pribegavanje poreskoj konkurenciji.

(Ključne reči: regionalizam, sopstveni prihodi, poreska konkurencija, Španija, Italija).

Level of tax autonomy that regions have influences their capacities to bring to a higher

level scope and quality of services they provide. Financing regions by the means of own source revenues instead of transfers increases accountability of regional authorities. Own

source revenues are an instrument of tax competition, i.e. reducing of rates of regionally

controlled taxes with the aim of attracting and retaining investments. Focusing on Spain and Italy, two countries that are synonyms for regionalization, this paper looks into place of

own source revenues in their systems of financing regions and the way that individual

regions use their tax powers. These two countries have been selected since they both have

significant role of own source revenues, while their regions use them in quite different ways. The conclusion is that the level of tax competition in regional states depends on the

fact whether the amounts of state transfers vary as a function of regions’ tax efforts. If

increased level of collected own source revenues does not result in reduction of transfers, that is likely to incentivize some regions to engage in tax competition.

(Key words: regionalism, own source revenues, tax competition, Spain, Italy)

Razmatranja poreske konkurencije u kontekstu regiona je možda najbolje početi osvrtom na

model glasanja nogama koji je uveo Čarls Tibou još 1956. godine i koji se ukratko sastoji u tome

da će građani (a pre svega preduzeća) u situaciji u kojoj mogu da biraju između više lokaliteta sa

različitim nivoima poreskih opterećenja i servisa koji dobijaju od javnog sektora, birati one

1Autor je šef Tima za regulatorne reforme u privredi Projekta za bolje uslove poslovanja Američke agencije za

međunarodni razvoj (USAID BEP).

2

sredine koje nude za njih optimalan odnos poreza s jedne strane i sa druge strane usluga koje se u

zamenu za te poreze dobijaju2. I dok je nesumnjivo da dokazi potvrđuju ovu tezu u SAD gde je

nivo mobilnosti radne snage i preduzeća na izuzetno visokom nivou, studije pokazuju da se ovaj

koncept može primeniti i na države u Evropi.

Ono što je posebno inspirativno u vezi sa tzv. Tibou hipotezom je da je ona nastala kao direktan

odgovor na radove Pola Semjulsona i Ričarda Masgrejva u kojima su oni izložili tezu da samo

kroz politički proces, odnosno putem glasanja, građani mogu da se opredele za optimalan odnos

poreza i javnih usluga. Polazeći od toga da se sve veći deo javnih usluga pruža na

subnacionalnom nivou, Tibou je pokazao da u kontekstu poreske konkurencije i konkurencije za

privlačenje i zadržavanje stanovnika i investicija, građani nemaju samo izbore kao priliku da

saopšte svoje preferencije, već ih mogu izraziti i „nogama“, odnosno preseljenjem u one

administrativne jedinice koje pružaju za njih optimalan odnos poreza i usluga.

Tibou hipoteza je utoliko važnija kada se ima u vidu da građani nisu skloni da na izborima

podrže opcije koje podrazumevaju povećanje poreza, čak i kada se predlažu u zamenu za

konkretno poboljšanje usluga koje pruža javni sektor. Ovo je verovatno rezultat očekivanja da će

negativne posledice povećanja poreza za njih biti veće od pozitivnih efekata unapređenja usluga

koje dobijaju (ako uopšte i veruju da će se usluge poboljšati onako kako se obećava). S druge

strane, različite kombinacije iznosa poreza i obima i kvaliteta usluga koje već postoje po

različitim administrativnim jedinicama im omogućavaju da se opredele ne na osnovu

nepouzdanih obećanja šta će dobiti ako glasaju na odgovarajući način, već na osnovu saznanja o

tome šta zaista postoji u susednom regionu, odnosno gradu na drugom kraju zemlje.

Smatra se da je jedna od najpoželjnijih posledica poreske konkurencije veća odgovornost

regionalnih vlasti građanima. Ovaj efekat se javlja zahvaljujući tome što postoji mogućnost

poređenja i stalnog preispitivanja visine regionalnih poreza u kontekstu obima i kvaliteta usluge

koje regioni pružaju. S druge strane, poreska konkurencija može da dovede i do takozvanog

efekta „trke do dna“, kada se konkurencija ostvaruje kao takmičenje u spuštanju iznosa lokalnih,

odnosno regionalnih poreza. U slučaju učestvovanja većine administrativnih jedinica u spuštanju

poreza, dolazi do ukupnog smanjivanja tako naplaćenih sredstava što za posledicu može da ima

smanjenje obima, odnosno kvaliteta, javnih usluga u svim administrativnim jedinicama koje su

uključene u takvu konkurenciju.

Uvod

Izraz sopstveni prihodi u ovom kontekstu koristimo da označimo one prihode kod kojih sub-

nacionalni nivo vlasti ima ovlašćenje da utvrdi stopu, odnosno osnovicu tog poreza. Čak i u

slučajevima kada regionima ne pripada ceo iznos naplaćenih sredstava, određeni porez se može

smatrati sopstvenim ako region ima pravo da utvrdi stopu ili osnovicu.Sopstveni prihodi regiona

imaju smisla samo ako su sledeća dva uslova ostvarena i uvek kada su ti uslovi ostvareni. Prvi je

da se na regionalnom nivou samostalno donose odluke o obimu pružanja određenih usluga

odnosno obavljanja javnih poslova, kao i o načinu na koji će se te usluge pružati. Samo tada ima

smisla da se lokalno donose odluke o nivou oporezivanja građana i privrede određenog regiona.

2Tiebout, C. (1956), "A Pure Theory of Local Expenditures", Journal of Political Economy 64 (5): 416–424,

http://www.jstor.org/discover/10.2307/1826343?uid=3738928&uid=2134&uid=372830717&uid=2&uid=70&uid=3&uid=372830707&uid=60&sid=47698745821797 11. mart 2012.

3

Drugi uslov je da su regionalni organi vlasti izabrani od strane građana tog regiona. Ti izbori su

bitan signal koji građani šalju o tome kako ocenjuju nivo poreza koje plaćaju u konekstu obima i

kvaliteta usluga koje dobijaju.

Tendencija sve većeg prenošenja nadležnosti za pružanje javnih usluga sa viših na niže organe

vlasti nameće potrebu iznalaženja optimalnih rešenja za finansiranje tih poslova. Opcija za

finansiranje ima mnogo, ali modela koji su se pokazali uspešnima u praksi ima znatno manje. U

ovom radu smo se opredelili za analizu slučaja Španije i Italije, zemalja sa višedecenijskim

iskustvom regionalne demokratije i bogatom istorijom usavršavanja svojih sistema finansiranja

regiona čiji proces regionalizacije ne prestaje da inspiriše analitičare i praktičare u oblasti javnih

politika.

Španija

Razmatranje modela finansiranja određenog nivoa sub-nacionalne vlasti je neodvojivo od

razmatranja obima nadležnosti koji se ima finansirati prikupljenim sredstvima. Regionalizam u

Španiji predstavlja klasičan primer asimetrične decentralizacije, odnosno decentralizacije „u više

brzina“, kako u funkcionalnom, tako i u fiskalnom smislu. Kao što razlikuje regione prema

obimu funkcionalnih nadležnosti, Ustav razlikuje regione i prema fiskalnoj samostalnosti, i to na

15 „običnih“ regiona i dva specijalna (Baskiju i Navaru).

Osnove modela regionalizacije Španije su postavljene u Ustavu iz 1978. godine koji daje i

osnove podele nadležnosti između regiona i centralne države, kao i osnovne principe raspodele

prihoda između različitih nivoa vlasti. Ovim Ustavom je definisan još jedan ključni element

španskog regionalizma, a to je da građani regiona biraju članove predstavničkog tela, odnosno

izvršnih vlasti na regionalnom nivou.

Bitna karakteristika regionalizma u Španiji je njegova evolutivnost, odnosno postepenost u

razvoju i sposobnost da odgovori kako na izazove iz okruženja, tako i na povećanje kapaciteta

samih regiona. Ipak, proces regionalizacije svakako nije tekao jednostavno i bez napetosti. Kako

kaže Almendral, bile su potrebne tri godine i jedan državni udar (tačnije, pokušaj državnog udara

1981. godine) da se političke stranke dogovore o uspostavljanju regiona3.

Iako je evolucija nadležnosti regiona u Španiji krenula sa pozicije velikih razlika u obimu

nadležnosti među njima, vremenom su se one u dobroj meri izbrisale. Ipak, neke razlike postoje i

dalje, kao što su nadležnosti u vezi sa policijom i sistemom za izdržavanje zatvorskih sankcija4.

Sada nadležnosti regiona obuhvataju obrazovanje, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje,

stanovanje, javne radove, regionalni saobraćaj i infrastrukturu, poljoprivredu, životnu sredinu,

kulturu, turizam, sport. Na ove nadležnosti odlazi značajnih 35% rashoda javnog sektora u

Španiji. Podjednako je ilustrativan podatak da čak 50% zaposlenih u javnom sektoru pripada

regionalnom nivou vlasti.5

3Violeta Ruiz Almendral: Sharing Taxes and Sharing the Deficit in Spanish Fiscal Federalism, 2011, nacrt rada, str. 6. http://www.asb.unsw.edu.au/schools/taxationandbusinesslaw/newsandevents/conferencesandevents/Conferencepapers/05_RuzAlmendral_SharingTaxesAndSharingTheDeficitVF.pdf , 26. februar 2011 4 Julio Lopez Laborda and Carlos Monasterio Escureo: Regional Governments in Spain: Vertical Imbalances and

Revenue Assignments, International Studies Program, Andrew Young School of Political Studies, Working Paper 06-10, str. 3. 5Isto, str. 4.

4

Prilikom raspodele nadležnosti

između centralne države i regiona

primenjuju se jasno definisani

prinicipi kojima sigurno pripada deo

zasluge za održivost procesa

regionalizacije u Španiji.

Prvi princip je da korisnici javnih

usluga ne smeju biti podvrgnuti

smanjenju obima i kvaliteta javnih

usluga kao rezultat prenosa

nadležnosti sa države na region. To,

između ostalog, znači da se svi

ljudski, finansijski i materijalni

resursi koje je država angažovala na

pružanju usluge koja se

decentralizuje imaju preneti

regionima. U isto vreme, da bi se obezbedilo da decentralizacija ne dovede do povećanja

ukupnih javnih rashoda, primenjuje se princip prema kome se rashodi budžeta države imaju

smanjiti onoliko koliko je do tada trošeno na uslugu koja se decentralizuje, odnosno za iznos

sredstva koja se prenose regionalnom nivou vlasti.

Primenu ovih principa obezbeđuju mešovite komisije koje čini predstavnici države i regiona

kome se prenosi nadležnost. Pri tome se primenjuje i princip da se neka nadležnost ne može

decentralizovati ako se predstavnici regiona ne slože da su im preneta odgovarajuća finansijska i

druga sredstva6. Sistem obračuna rashoda pojedinih nadležnosti je značajno revidiran 1986.

godine kada se uvodi formula raspodele koja polazi od određenih indikatora troškova regiona

(broj stanovnika, veličina teritorije, razuđenost stanovništva, broj administrativnih jedinica,

relativno bogatstvo i fiskalni napor7).

„Obični“ regioni

Sistem finansiranja regiona je utvrđen Ustavom (1978), Organskim zakonom o finansiranju

regiona (1980) i statutima regiona. Ustav previđa da se regioni finansiraju, između ostalog, i kroz

prenete poreze, ustupljene poreze i izvorne poreze koje uvode regioni, ali i daje ovlašćenje da se

organskim zakonima ova ovlašćenja regiona mogu urediti i ograničiti. Organski zakon ovaj

princip dalje elaboraira, uvodeći određena ograničenja prava regiona da uvode sopstvene poreze,

a pre svega onemogućavajući regionima da uvode iste ili slične poreze koje uvode centralne,

odnosno lokalne vlasti.

Vredi primetiti da je Organski zakon donet čak dve godine pre uspostavljanja većine regiona. U

prvo vreme, Ustavni sud je u više navrata utvrđivao da regionalni porezi nisu u skladu sa

Ustavom, što i ne čudi, imajući u vidu da u tom trenutku i nema nekog fiskalnog prostora koji

centralna država ili lokalne samouprave već nisu zauzele svojim porezima. Iako je nedavno ovo

6Isto, 7.

7Garcia-Milà(2003), str. 8.Fiskalni napor se definiše kao odnos bruto društvenog proizvoda generisanog na teritoriji

regiona i naplaćenih sredstava o poreza na dohodak građana.

5

ograničenje za uvođenje istih poreza koji postoje na drugim nivoima vlasti relaksirano, regioni

nisu uvodili nove poreze – verovatno ne toliko zbog zakonskih ograničenja koliko zbog političke

nemotivisanosti da se uvode novi porezi8. U svakom slučaju, ovo pokazuje da tradicionalna

oslonjenost „običnih“ regiona u Španiji na finansiranje putem centralnih transfera ima svoje

duboke korene. Zahvaljujući tome, imamo široku autonomiju regiona na rashodnoj strani i

dominantno oslanjanje na sredstva iz centralnog budžeta na prihodnoj strani. Pri tome, treba

naglasiti da su i u periodu do 1996. godine regionima pripadala određena sredstva od ustupljenih

prioda, ali regioni nisu imali nikakvu ulogu u utvrđivanju politike njihove naplate. Ovako

ustupljeni porezi su utoliko više ličili na transfere zahvaljujući tome što bi regionu u kome se

naplati manje ustupljenih sredstava od onoga što je prilikom izrade budžeta projektovano dobili

nadoknadu razlike od države. Ipak, ako bi bilo naplaćeno više, region je mogao da zadrži razliku.

Čekalo se do 1996. godine da bi se formulisale reforme kojima će regioni dobiti konkretnija

poreska ovlašćenja. Time je otvoren proces evolucije od sistema koji se zasnivao na obračunu

rashoda za sve nadležnosti regiona i obezbeđivanju opšteg granta do sadašnjeg sistema koji se

mnogo više zasniva na sopstvenim prihodima regiona. Prelazni model je ustanovljen 1986. kada

su regioni dobili ustupljene poreze kod kojih su oni vršili samo naplatu i kada im je pripadao deo

naplaćenih sredstava. Od 1997. obični regioni postepeno dobijaju nadležnosti u vezi sa

utvrđavanjem osnovice i stope nekih od najvažnijih poreza, kao i pravo da utvrđuje neke poreske

olakšice u vezi sa njima. Prvo su prešli u režim sopstvenih porezi na imovinu, nasleđe, prenos

imovinskih prava i na igre na sreću.

8Almendral (2011), str. 17.

Tabela br. 2: Uloga regiona u upravljanju porezima u Španiji od 1997. godine

Udeo regiona Administriranje Nadležnosti regiona

Porez na dohodak

građana

33% Država Stopa, umanjenja

Porez na imovinu 100% Regioni Stopa, najmanja vrednost

Porez na nasleđe 100% Regioni Umanjenja

Porez na administrativne akte

100% Regioni Stopa

Porez na kapitalne

transakcije

100% Regioni Stopa

Porez na igre na

sreću

100% Regioni Stopa, osnovica, umanjenja i

olakšice

Porez na CO2 100% Regioni Stopa

VAT 35% Država -

Akcize 40% Država -

Porez na električnu

energiju

100% Država -

Izvor: Laborda i Escudero (2006), str. 18.

6

Asimetričnost španskog modela regionalizacije je dodatno usložilo to što su tri regiona 1996.

godine odlučila da ostanu van novog sistema (opting-out) i u tom režimu ostala do naredne

izmene sistea 2001-02, kada su svi „obični“ regioni ponovo postali deo jedinstvenog sistema

finansiranja.

Reformom iz 1997. regioni su dobili pravo da biraju da li će svojim propisima da urede prenete

poreze ili će tu regulativu ostaviti na državnom nivou. Da li su regioni pohrlili da samostalno

urede ovu potencijalno unosnu materiju? Iskustvo je pokazalo da nisu. Razlog za to je da država

i dalje garantovala nivo prihoda koji je u skladu sa onim što su prethodno dobijali na osnovu

ustupljenih poreza. Ovaj aranžman, naravno, snažno demotiviše regione da svojim delovanjem

eventualno utiču na povećanje poreske obaveze svojih građana. Štaviše, praksa regiona je bila da

svoja poreska ovlašćenja koriste za uvođenje poreskih kredita i olakšica, a ne za proširivanje

osnovice i povećanje stopa.

Nakon manje od pet godina primene ovog sistema odlučeno je o daljim prilagođavanjima. I ovaj

put su izmene išle u pravcu povećanja fiskalnih ovlašćenja regiona. U pogledu poreza na

imovinu, regioni su dobili pravo da utvrđuju poreske kredite; u pogledu poreza na nasleđe, dobili

su pravo utvrđivanja stope, olakšica, poreskih kredita i uređivanje poreske administracije; pravo

na uređivanje poreske administracije kao i na utvrđivanje poreskih kredita su regioni dobili i u

pogledu poreza na administrativne akte i poreza na kapitalne transakcije; kao nove prihode,

regioni su dobili porez na vozila i porez na motorno gorivo, kao i pravo da utvrđuju stopu ovih

poreza, uređuju poresku administraciju i vrše naplatu; nov prihod je bio i porez na vino, u čijim

prihodima je lokalna samouprava učestvovala sa 40%, ali bez prava da utvrđuje stopu niti

osnovicu9. Uopšteno govoreći, učinjen je veliki korak ka približavanju fiskalnih ovlašćenja

„običnih“ regiona ovlašćenjima Baskije i Navare, odnosno specijalnim regionima.

Reformom koja je počela da se primenjuje 2002. godine, regioni su dobili trećinu prihoda od

poreza na dohodak građana i 35% poreza na dodatu vrednost, kao i 40% prihoda od posebnih

poreza na motorno gorivo, alkohol i duvan. Istom prilikom su uklonjenja neka ograničenja

regionima u utvrđivanju stopa i oslobođenja kod prenetih poreza.

Od onoga što je urađeno je ponekad važnije ono što nije urađeno. A Španija je svesno propustila

i 2001. godinu kao priliku da napusti praksu garantovanja određenog nivoa prihoda regionima

bez obzira na njihove napore da obezbede adekvatnu naplatu svojih prihoda. Kao međurešenje,

2009. godine je uvedeno pravilo prema kome regioni više ne mogu da koriste državnu regulativu

za poreze koji su im preneti, odnosno da će počev od 2011. godine izgubiti prihode od onih

oblika koje samostalno ne urede. Verovatno ne treba naglašavati da je ova izmena nametnuta

regionima, umesto da su je regioni sami incirali, kako bi se inače moglo očekivati.

9Violeta Ruiz Almendral, The Asymmetric Distribution of Taxation Powers in the Spanish State of Autonomies: The

Common System and the Foral Tax Regimes, Regional and Federal Studies, Vol.13, No.4, Winter 2004, str. 54.

7

Reformom iz 2009. godine, fiskalne nadležnosti regiona su još jednom proširene da bi stekle

ovakav izgled:

Iako je reforma iz 2009. dogovorena u kontekstu globalne finansijske i ekonomske krize kao i

krize nezaposlenosti u Španiji, princip prema kome je osnova finansiranja regiona obračun

njihovih potreba, pri čemu sopstveni prihodi i transferi služe tome da obezbede tako obračunate

potrebe, nije doveden u pitanje. Time je praktično na neodređeno vreme prolongirana

demotivisantost regiona da se angažuju na vođenju aktivne politike upravljanja prenetim

porezima.

Tabela br. 3: Uloga regiona u upravljanju porezima u Španiji od 2009. godine

Udeo regiona Administriranje Nadležnosti regiona

Porez na dohodak građana

50% Država Stopa, krediti, umanjenja

Porez na imovinu 100% Regioni Stopa, najmanja vrednost,

poreski kredit

Porez na nasleđe 100% Regioni Stopa, krediti, umanjenja, regulativa administracije

poreza

Porez na

administrativne akte

100% Regioni Stopa, krediti, umanjenja,

regulativa administracije poreza

Porez na kapitalne

transakcije

100% Regioni Stopa, krediti, umanjenja,

regulativa administracije

poreza

Porez na igre na sreću

100% Regioni Stopa, osnovica, umanjenja i olakšice, regulativa

administracije poreza

VAT 50% Država -

Akcize 58% Država -

Porez na vino 58% Država -

Porez na električnu

energiju

100% Država -

Porez na vozila 100% Regioni Stopa

Akciza na motorno gorivo

100% Regioni Stopa

Izvor: Laborda i Escudero (2006), str. 18.

8

Baskija i Navara

Sve što u smislu finansijske samostalnosti može reći za „obične“ regiona u Španiji važi, pa i

mnogo više od toga, za dva regiona sa posebnim statusom: Baskiju i Navaru. Asimatričnost

španskog modela regionalizma se ogleda i u sistemu obezbeđivanju sredstava za funkcionisanju

regiona koji razlikuje opšti režim i poseban režim koji se primenjuje za Baskiju i Navaru.

Dok se obični regioni pre svega finansiraju centralnim transferima, ovi posebni imaju pravo da

samostalno uređuju poreze na svojoj teritoriji i da zatim, kao oblik tributa, prenesu državi

sredstva za finansiranje centralnih nadležnosti. Tako ova dva regiona samostalno uređuju i

naplaćaju porez na dohodak građana, porez na profit, porez na nasleđe, porez na imovinu i porez

na igre na sreću. Pri tome, Baskija i Navara imaju obavezu da obezbede da opšti nivo poreskog

opterećenja bude jednak nivou poreskog opterećenja države, iako ne postoji jasna interpretacija

šta ova odredba tačno znači. Sredstva koja u ovom sistemu centralna država dobija od Baskije i

Navare se nazovaju cupo, odnosno kvota. Izračunavaju se kao iznos razlike između rashoda

centralnih vlasti koji se imaju finansirati sredstvima određenog regiona i poreskih prihoda

centralnih vlasti sa te teritorije .

Postoje dve važne razlike između fiskalnog sistema koji je na snazi u Baskiji i onog u Navari.

Dok model finansiranja Navare ima neodređeno trajanje, model koji se primenjuje u Baskiji se

ponovo pregovara svakih pet godina. Pored toga, Baskija ima ovlašćenja da zakonski uređuje

položaj svoje lokalne samouprave, uključujući i pravo uvođenja i ukidanja lokalnih poreza.

Zanimljiva je činjenica da je poreski sistem u Baskiji i Navari bio predmet razmatranja u okviru

EU u vezi sa navodima da praksa ova dva regiona, naročito u pogledu generalno manjeg

poreskog opterećenja nego u ostatku zemlje, predstavlja oblik nedozvoljene državne pomoći.

9

Italija

Izmenama Ustava Republike Italije iz 2001. godine, regioni su dobili zakonodavne nadležnosti u

svim stvarima koje nisu izričito dodeljene nivou države. Istim izmenama je predviđeno da je

koordinacija javnih finansija i poreskog sistema u zajedničkoj zakonodavnoj nadležnosti regiona

i države, pri čemu je država nadležna za uređivanje osnova javnih finansija i poreskog sistema10

.

Regioni u Italiji su u 2005. godini bili odgovorni za čak 29,5% ukupnih rashoda javnog sektora.

Budući da je lokalna samouprva odgovorna za dodatnih 22,9%, to znači da je centralna država

nadležna za manje od 50% javnih rashoda (tačnije za 47,6%). Između 1996. i 2005, rashodi na

nivou regiona Italije su se povećali za 4,5% procentna poena, a centralne države su se smanjili za

7,4%11

.

Nadležnosti regiona u Italiji se prevashodno odnose na: socijalne delatnosti (najveći deo rashoda

u oblasti zdravstva snose upravo regioni), prostorno i urbanističko planiranje, i podršku privredi,

poljoprivredi i zanatstvu.

Regionalni porez na privredne delatnosti (IRAP12

) je dobar primer regionalnih poreza u Italiji.

Porez je uveden 1996. godine zakonom donetim na nivou države. Tim zakonom su regioni dobili

pravo da utvrđuju stopu unutar određenih limita, kao i pravo na celokupna sredstva od naplate

ovog poreza, dok državna poreska uprava vrši obračun i naplatu poreza. Nakon izmene Ustava

10Tax Aspects of Fiscal Federalism, A Comparative Analysis, G. Biziolii C. Sacchetto (ur.), 2011, str. 415. http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1980949 10. mart 2012. 11

Tax Competition and Fiscal Federalism in Italy, Enrico Buglione and Mauro Marè, rad predstavljen na Konferenciji OECD-a o poreskoj konkurenciji na sub-nacionalnom nivou 2010. godine u Bernu, str. 30. http://www.oecd.org/dataoecd/46/17/45470565.pdf 10 mart. 2012. 12Imposta regionale sulle attività produttive.

10

2001. godine, regioni su pokušali da obezbede pravo da samostalno vrše obračun poreza,

odnosno da mogu da utvrđuju poreske olakšice. Ipak, odlukama Ustavnog suda Italije, ovo pravo

im nije pripalo budući da je tumačenje suda bilo da se ne radi o izvornom prihodu regiona jer je

zakon kojim je uveden donet na državnom, a ne na regionalnom nivou. Izuzetak u ovom pravilu

su pet specijalnih regiona u Italiji koji imaju pravo da uvode sopstvene poreze dok god su oni u

okviru principa nacionalnog poreskog sistema. Pri tome Sicilija ima poseban status, jer Ustav

njena ovlašćenja da uređuje sopstveni poreski sistem ne ograničava ni ovim principom13

.

Do 1996. italijanski regioni su imali samo jedan sopstveni porez – na motorna vozila. Godinu

dana nakon što je uveden IRAP, odnosno 1997, regioni su dobili i prirez na porez na dohodak

građana. Ovo je značajno primenilo strukturu prihoda regiona. Sopstveni prihodi, koji su u 1991.

činili 2,1% prihoda regiona, a 1994. i dalje skromnih 6,3%, su 2011. narasli na čitavih 68%14

.

Slično, udeo poreskih prihoda regiona u ukupnim poreskim prihodima javnog sektora je sa 12%

1996. godine porastao na 20,2% 2001. godine, odnosno 22% 2007. godine15

. Ovaj proces

povećanja izvornih prihoda regiona je doprineo donošenju odluke Ustavnog suda Italije iz 2004.

kojom se praktično onemogućava dalje uvođenje regionalnih poreza bez odgovarajućeg zakona

donetog na državnom nivou. Ipak,

ova odluka nije pogodila već

postojeće sopstvene poreze regiona.

Samo tri poreza iz grafika br. 5 čine

97% ukupnih poreskih prihoda

regiona (ne računajući regione sa

posebnim statusom)16

.

Poreska ovlašćenja regiona

Regioni u Italiji imaju pravo da samo

u vezi sa jednim porezom odluče da

li će ga uvesti ili ne. Radi se o

regonalnom porezu na motorno

gorivo, kod koga je pravo uvođenja

iskoristilo četiri regiona. Kod ostalih

poreza, regioni nemaju pravo da ih

ne uvedu. Štaviše, regioni imaju gornji i donji limit visine stopa. Te limite utvrđuje nacionalni

nivo vlasti. Izuzetak je porez na motorna vozila gde ne postoji ograničenje stope, ali postoji

ograničenje prema kome se stopa ne može povećati za više od 10% tokom jedne godine.

Regioni u Italiji imaju mogućnost i da odlučuju o posebnim olakšicama, odnosno nižim stopama,

za određenje kategorije obveznika. Tako veći broj regiona primenjuje najnižu zakonom

dozvoljenu stopu poreza na privredne aktivnosti na preduzetničke radnje koje osnivaju žene ili

mladi.

13

G. Biziolii C. Sacchetto (ur.), str. 431. 14

Isto, str. 441. 15

Buglionei Marè, 2010, str. 12. 16Isto, str. 13.

11

Regioni u Italiji aktivno koriste svoja poreska ovlašćenja. Gotovo svi regioni imaju drugačiju

stopu poreza na privredne delatnosti od standardne stope, ili imaju posebne stope za određene

kategorije obveznika. Autonomija regiona u ovom slučaju nije prevelika, ali nije ni mala, imajući

u vidu da mogu standardnu stopu, koja iznosi 3,95%, da povećaju ili smanje za 1%. U pogledu

prireza na porez na dohodak građana, 57% regiona primenjuje više stope od standardne, a 38%

regiona primenjuje različite stope u zavisnosti od prihoda građana. Ovde je dobro ukazati i na

razlike u korišćenju ovih ovlašćenja – regioni na jugu Italije su skloniji da uvode više stope ovog

poreza, a regioni na severu su skloniji posebnim stopama prema ukupnoj visini prihoda. Takođe,

40% regiona primenjuje više stope od standardne za porez na motorna vozila, a mnogi regioni

imaju posebne olakšice za vozila sa smanjenim emisijama zagađujućih materija.

Poresku konkurenciju donekle ograničava država primoravajući regione koji imaju veliki deficit

da stope svojih izvornih poreza drže na maksimumu. Tako regioni regioni na jugu Italije, koji

zbog nerazvijenosti i visokih troškova zdravstvene zaštite imaju velike deficite, nemaju prava da

spuste stope svojih poreza na privredne delatnosti i tako pokušaju da privuku nove investicije.

S druge strane, centralna vlast u Italiji koristi napredni sistem finansiranja regiona prema kome

regioni imaju pravu na trasfer iz centralnog budžeta u iznosu razlike između troškova

zdravstvene zaštite na njihovoj teritoriji i sredstava po osnovu poreza na privredne delatnosti i

prireza na dohodak kada bi se primenile standardne stope. Ako region smanji stope ovih poreza i

to ne nadoknadi privlačenjem novih obveznika i povećanjem osnovice, država taj gubitak neće

nadoknaditi. Ako region primeni višu stopu od standardne, država neće na račun toga smanjiti

transferna sredstva i region može da unapredi svoju finansijsku poziciju (sem ako bi došlo do

pada prihoda zbog smanjenja osnovice).

Zaključak

Španija predstavlja dragocen izvor iskustava za svaku zemlju koja razmišlja o mogućnosti

regionalizacije. Sistem finansiranja regiona je svakako dobrim delom zaslužan za održivost

regionalizacije u ovoj zemlji, a asimetričnost i evolutivnost su njegove najvažnije karakteristike.

Regioni u Španiji su napravili impresivan pomak od modela finansiranja zasnovanog na

transferima do modela koji se oslanja na sopstvene prihode.

Ipak, pozamašan spisak poreza prenetih regionima sakriva jednu važnu činjenicu, a to je da ti

porezi nisu mehanizam fiskalne konkurencije u Španiji i da u određenoj meri stoje kao ukras

sistema. To je slučaj zahvaljujući činjenici da je ukupan nivo sredstava sa kojima raspolažu

budžeti regiona više rezultat kalkulacija i cenkanja o iznosu njihovih potreba za koje će se

obavezno obezbediti sredstva iz državnog budžeta nego rezultat angažovanja regiona da

obezbede optimalni poreski miks za privredu i građane na svojoj teritoriji.

Stabilnost regionalnog razvoja Španije je očigledno podržana spremnošću centralne države da

obezbedi da regioni nemaju finansijske štete od reformi, i da čak preuzme na sebe troškove

neagilnosti regiona u upravljanju sopstvenim porezima, pa i elemente fiskalne neodgovornosti na

regionalnom nivou. Značaj regiona u sistemu javnih rashoda Španije je toliki da je kreditna kuća

12

Moddy’s, kada je u martu 2011. snižavala kreditni rejtig Španije, kao jedan od dva osnovna

razloga navela „neizvesne fiskalne izglede za neke regione “17

.

Takođe, dok se razvoj španskog federalizma često, i reklo bi se s puno prava, uzima kao model

procesa tranzicije društva iz autokratskog u demokratsko, način donošenja odluka o finansijskim

aranžmanima finansiranja regiona i dalje ima puno odlika arkanske politike kojom se dovodi u

pitanje demokratski karakter. Pregovori se odvijaju i odluke donose iza čvrsto zatvorenih vrata,

pre svega u okviru Saveta za fiskalne i finansijske politike i u sklopu bilateralnih konsultacija, a

javnosti se objavljuje samo jedan njihov deo.

Regioni u Italiji imaju značajni nivo poreske autonomije i skloni su da tu autonomiju i koriste.

Stope poreza koje uvode su često više od standardne, a primenjuju se i olakice za pojedine

kategorije obveznika. Ipak, kada se procenjuje sam nivo poreske konkurencije, primećuje se da

praksa snižavanja stopa najznačajnijih poreza radi privlačenja novih investicija ili zadržavanja

postojećih obveznika nije jako raširena. Utisak je da je pristup koji većina regiona koristi da ima

visoke opšte stope poreza, a da onda koristeći niže stope za pojedine kategorije protežiraju

pojedine privredne delatnosti ili kategirije obveznika.

I na kraju, opšti zaključak je da samo smanjenje stope poreza, naročito ako je ograničeno

zakonskim propisima, nema potencijal da značajnije privuče investicije u one sredine kojima

nedostaje kvalitetna infrastruktura i širok spektar javnih usluga.

17

Laura Fernández-Caballero i Diego J. Pedregal and Javier J. Pérez: Monitoring Sub-central Government Spending in Spain, Documentos de Trabajo. N.º 1127, Banco de Espana, 2011.