25
DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ PRZECIWDZIAŁANIA ZJAWISKU NIELEGALNEJ IMIGRACJI 3.1. WPROWADZENIE Problem legalnej i nielegalnej imigracji przez długi czas pozostawał poza głównym obszarem zainteresowania Wspólnot Europejskich. Każdy z krajów członkowskich kształtował samodzielnie politykę w tej dziedzinie, kierując się niemal wyłącznie swoimi interesami narodowymi. Dopiero zbliżający się termin zniesienia kontroli granicznych na granicach wewnętrznych krajów członkow- skich Wspólnot (strefa Schengen) oraz rosnące zainteresowanie imigrantów przyjazdem na teren WE (rosnąca skala migracji zwłaszcza po 1989 r.) spowo- dowały, że sytuacja ta uległa w ostatnich latach wyraźnej zmianie. 3.2. CHARAKTERYSTYKA PROBLEMU NIELEGALNEJ IMIGRACJI Za jedno ze zjawisk, które ma znaczący wpływ na współczesną gospodarkę światową, można uznać migrację ludności. Zjawisko zmiany miejsca pobytu i zamieszkania ludności występowało zawsze, jednak wraz z powstaniem państw 3

DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJNA RZECZ PRZECIWDZIAŁANIA

ZJAWISKU NIELEGALNEJ IMIGRACJI

3.1. WPROWADZENIE

Problem legalnej i nielegalnej imigracji przez długi czas pozostawał pozagłównym obszarem zainteresowania Wspólnot Europejskich. Każdy z krajówczłonkowskich kształtował samodzielnie politykę w tej dziedzinie, kierując sięniemal wyłącznie swoimi interesami narodowymi. Dopiero zbliżający się terminzniesienia kontroli granicznych na granicach wewnętrznych krajów członkow-skich Wspólnot (strefa Schengen) oraz rosnące zainteresowanie imigrantówprzyjazdem na teren WE (rosnąca skala migracji zwłaszcza po 1989 r.) spowo-dowały, że sytuacja ta uległa w ostatnich latach wyraźnej zmianie.

3.2. CHARAKTERYSTYKA PROBLEMU NIELEGALNEJIMIGRACJI

Za jedno ze zjawisk, które ma znaczący wpływ na współczesną gospodarkęświatową, można uznać migrację ludności. Zjawisko zmiany miejsca pobytui zamieszkania ludności występowało zawsze, jednak wraz z powstaniem państw

3

Page 2: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

62

narodowych pojawiła się kwestia migracji – zmiany miejsca pobytu czy za-mieszkania związanej z przekroczeniem granic państwowych (przepływ osóbz kraju do kraju z zamiarem pozostania w nim).

Do podstawowych przyczyn występowania zjawisk migracyjnych można za-liczyć przyczyny pozaekonomiczne i ekonomiczne1.

Wśród przyczyn pozaekonomicznych można wymienić:– chęć opuszczenia terenu objętego konfliktem zbrojnym,– chęć uniknięcia prześladowania w kraju pochodzenia (z uwagi na wyzna-

nie, przynależność do mniejszości etnicznej, opozycji politycznej itp.),– dążenie do dołączenia do małżonka, członka rodziny lub bliskiej osoby

już przebywającej w kraju docelowym legalnie lub nielegalnie (przy niemożno-ści zalegalizowania pobytu),

– wystąpienie katastrof naturalnych,– chęć opuszczenia terenów przeludnionych.Przyczyny ekonomiczne to chęć poprawy swojej (lub rodziny) sytuacji mate-

rialnej – skutkuje imigracją zarobkową do krajów o wyższym poziomie życia(wyższych zarobkach).

Analiza przyczyn występowania migracji pozwala zauważyć, że migracjeprzebiegają najczęściej z krajów o niższym poziomie życia do krajów o wyż-szym poziomie życia (zarówno w przypadku przyczyn pozaekonomicznych, jaki ekonomicznych migranci dążą do poprawienia swojej sytuacji). Fakt ten skut-kuje tym, że kraje będące obiektem dużego zainteresowania imigrantów (krajeprzyjmujące) są zainteresowane ograniczeniem skali imigracji i (lub) jej stero-waniem (imigracja selektywna).

Wśród najważniejszych powodów ograniczania imigracji po stronie krajówprzyjmujących należy wymienić:

– motywy ekonomiczne (sprzeciw pracowników krajowych),– motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-

nofobia, rasizm).Chcąc ograniczyć tempo imigracji (lub ograniczyć liczbę imigrantów już

przebywających na terenie kraju), kraj przyjmujący może zastosować dwie gru-py środków: środki skierowane przeciw imigrantom oraz środki skierowaneprzeciw własnym obywatelom zwiększającym popyt na imigrantów. Do środ-ków skierowanych przeciw imigrantom (podaż imigrantów) należy wprowadza-nie systemów kwotowych (punktowych) oceniających przydatność imigrantaoraz wprowadzanie stopnia pokrewieństwa, który umożliwia łączenie rodzin.Środki skierowane przeciw pracodawcom zatrudniającym imigrantów (popyt naimigrantów) to głównie zwiększanie kar dla pracodawców, którzy zatrudniają

1 W. Bruggeman, Illegal Immigration and Trafficking in Human Beings Seen as a SecurityProblem for Europe, Europol, 2002, s. 1.

Page 3: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

63

imigrantów bez kontroli legalności ich pobytu lub celowo imigrantów nielegal-nie przebywających w danym kraju (nierejestrowanie, nieodprowadzanie skła-dek, płaca niższa od minimalnej, niebezpieczne warunki pracy bez dodatkowejpłacy i konieczności przestrzegania norm i zabezpieczeń).

Zgodnie z zasadą przyjętą przez ONZ środkami tego typu nie powinni byćobjęci uchodźcy oraz osoby przewlekle chore – stąd wynika zainteresowanieimigrantów uzyskaniem statusu uchodźcy lub osoby przewlekle chorej (w przy-padku której choroba uniemożliwia usunięcie z terenu kraju). Jednak decyzjęo tym, kto zostaje uznany za uchodźcę, ONZ pozostawiło w gestii krajów człon-kowskich (kraje te samodzielnie ustalają kryteria).

Jeżeli jednak imigranci z jakiegoś powodu są zainteresowani uniknięciemśrodków ograniczających imigrację stosowanych przez kraj docelowy, mogązdecydować się na imigrację nielegalną. Nielegalną imigrację można zdefinio-wać jako: wjazd na teren kraju docelowego lub pozostanie na jego terenie w spo-sób naruszający prawodawstwo kraju przyjmującego2.

Imigrant, który decyduje się na nielegalną imigrację, naraża się na liczneniebezpieczeństwa. Do najważniejszych można zaliczyć3:

1) ryzyko złapania i wydalenia (deportacji),2) ryzyko zostania ofiarą handlu ludźmi (praca niewolnicza i przymusowa,

prostytucja, handel organami itp.),3) ryzyko śmierci podczas przekraczania granicy:– wskutek utonięcia w przypadku podróży drogą morską,– wskutek utonięcia w rzekach granicznych,– w wyniku nieludzkich warunków transportu (zamknięcie w ciężarówkach

lub kontenerach),– w wyniku ekstremalnych warunków – przegrzanie lub wychłodzenie (Sa-

hara, pustynia na granicy Meksyku i USA, tereny górskie),– na zaminowanych granicach państwowych (m.in. niektóre kraje afry-

kańskie),– na skutek pobić i prześladowań obcokrajowców w krajach tranzytowych

(Algieria, Libia, Maroko),– przy przekraczaniu płotów granicznych (Mex, Ceuta i Melilla).Można wyróżnić trzy podstawowe metody dokonania nielegalnej imigracji4:1) nielegalne przekroczenie granicy – częste zwłaszcza w przypadku braku

porozumień o ruchu bezwizowym między krajami (następuje od strony tych kra-jów, których obywatele muszą posiadać wizę wjazdową). Działania tego typu sąnierzadko kontrolowane przez zorganizowane grupy przestępcze i powiązane

2 COM (2006) 402 final.3 Ibidem.4 W. Bruggeman, op. cit., s. 5.

Page 4: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

64

z handlem ludźmi, narkotykami, bronią itp. Chodzi tutaj o przemieszczenie nie-legalnych artykułów przez granicę, co niezależnie od charakteru artykułu wy-maga znajomości pewnych wspólnych mechanizmów;

2) nielegalne przedłużenie pobytu (po okresie ważności wizy) – dotarcie dokraju docelowego następuje drogą legalną, ale dochodzi do naruszenia zasad le-galnego pobytu w późniejszym okresie (np. osoby ubiegające się o status uchodź-cy, których wnioski zostały odrzucone, i osoby te oczekują na wydalenie z kraju);

3) fikcyjne małżeństwo z obywatelem kraju docelowego – uzyskanie statusuwspółmałżonka obywatela kraju docelowego (co często wiąże się z otrzymaniemprawa stałego pobytu oraz obywatelstwa po kilku latach) w zamian za gratyfika-cję pieniężną.

Obecnie Europol wprowadził w swojej klasyfikacji przestępstw kategorięułatwiania nielegalnej imigracji (faciliated illegal immigration) lub inaczejprzemytu osób (people smuggling). Za przestępstwa tego typu uznawane są dzia-łania nastawione na korzyść finansową, związane z pomaganiem w dotarciu nateren krajów członkowskich Unii Europejskiej (illegal entry) lub pozostaniu tam(illegal residance) z naruszeniem praw tego kraju5.

Autorzy raportu Europolu zwracają uwagę na to, że przemyt osób jest dzia-łaniem związanym ze stosunkowo niewielkim ryzykiem kary, natomiast wysocezyskownym. Stąd wynika zainteresowanie tym procederem zorganizowanychgrup przestępczych, mających opanowane szlaki przerzutowe narkotyków, broniitp. Walkę z tego typu przestępstwami utrudnia fakt, że osoby zainteresowanedostaniem się nielegalnie na obszar UE kontaktują się dobrowolnie z przedstawi-cielami zorganizowanych grup przestępczych i godzą się na ich niejednokrotniebardzo niekorzystne warunki (wysoki koszt finansowy przerzutu, fatalne warun-ki transportu przy przekraczaniu granicy itp.), natomiast w przypadku złapanianie są zainteresowane współpracą z organami zwalczającymi zorganizowanegrupy przestępcze (obawa przed zemstą, liczenie na ponowną próbę przekrocze-nia granicy).

Bardzo poważnym problemem związanym z kwestią przebywania na tereniedanego kraju nielegalnych imigrantów oraz osób o nieustalonym statusie jestnieposiadanie przez te osoby odpowiednich dokumentów. Z faktu tego wynikajątrudności z ich dostępem do opieki medycznej, rynku mieszkaniowego, systemuedukacji czy bankowego. Zwiększa to popyt na fałszywe dokumenty, ponowniekierując nielegalnych imigrantów w stronę współpracy z podziemiem przestęp-czym6.

5 Europol – Annual Report 2007, European Police Office, Hague 2008, s. 18.6 W. Bruggeman, op. cit., s. 5.

Page 5: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

65

3.3. CHARAKTERYSTYKA ZJAWISKA NIELEGALNEJIMIGRACJI NA OBSZARZE KRAJÓW CZŁONKOWSKICHUNII EUROPEJSKIEJ

Informacji na temat liczebności populacji nielegalnych imigrantów przeby-wających na terenie Unii Europejskiej mogą dostarczyć przede wszystkim daneEuropolu. Zgodnie z danymi przekazywanymi tej organizacji przez kraje człon-kowskie UE, rocznie na teren Unii dostawało się w pierwszych latach XXI w.ponad 500 tys. nielegalnych imigrantów7. Europol szacuje ponadto, że co naj-mniej połowa tych osób skorzystała przy przekroczeniu granicy UE z pomocyzorganizowanych grup przestępczych. Działalność tego typu jest bardzo docho-dowa dla tych grup. Dochody zorganizowanych grup przestępczych z nielegal-nego przerzucania osób przez granicę szacowano w 2002 r. na 12 mld euro.Działalność grup przestępczych w tym obszarze wiąże się ze stosunkowo niskimryzykiem ich wykrycia oraz skazania. Z roku na rok rośnie natomiast skala ry-zyka oraz przemocy fizycznej po stronie nielegalnych imigrantów. Rosnące zain-teresowanie zorganizowanych grup przestępczych nielegalną imigracją wynika,jak już wcześniej wspomniano, z faktu, że metody i szlaki przerzutu nielegal-nych imigrantów na teren UE mogą być i są wykorzystywane również do prze-rzutu narkotyków i broni, handlu ludźmi itp.

Obecnie główne kierunki migracji zarówno na świecie, jak i w przypadkuUnii Europejskiej to kierunek północny oraz zachodni. Wyraźnie widoczny jestprzepływ osób z biedniejszych i słabiej rozwiniętych krajów (Afryka, Azja) dopolitycznie i ekonomicznie stabilnych krajów Zachodu.

Na podjęcie decyzji co do wyboru kraju docelowego imigracji mają wpływwięzi historyczne, językowe oraz kulturowe z krajem pochodzenia (np. Francjajako kraj docelowy z francuskojęzycznych krajów Afryki czy też Hiszpania dlahiszpańskojęzycznych mieszkańców krajów Ameryki Południowej i Środkowej).Ważnym krajem docelowym zwłaszcza dla imigrantów z Azji Południowej jestWielka Brytania. Pozostałe znaczące czynniki to oczekiwania dotyczące szansznalezienia zatrudnienia w kraju docelowym, wysokość środków, jakie możew danym kraju otrzymać osoba korzystająca z systemu opieki społecznej, orazprawdopodobieństwo uzyskania zgody na pobyt stały.

W raportach Europolu na temat nielegalnej imigracji wskazywano na trzynajważniejsze kwestie, które powinny stać się zdaniem tej organizacji przedmio-tem szczególnej uwagi krajów Unii:

7 Ibidem, s. 1.

Page 6: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

66

– napływ imigrantów z byłej Jugosławii, zwłaszcza Kosowa, do krajów UE-15,– rosnąca liczba imigrantów z Afryki Północnej próbujących dostać się na

teren UE przez wybrzeża Hiszpanii, Włoch oraz Grecji,– rosnąca rola krajów Europy Środkowo-Wschodniej jako krajów pocho-

dzenia, transferowych, a ostatnio także docelowych nielegalnych imigrantów.W okresie przed 2004 r. szczególną rolę odgrywały tutaj porty lotnicze

w Serbii oraz Bośni i Hercegowinie, gdzie lądowali i skąd wyruszali na terenUnii obywatele przede wszystkim Chin, Iranu oraz Turcji. Szacunki Europoluwskazywały, że co najmniej 10% wszystkich imigrantów, którzy napływali nateren UE-15 w okresie przed wschodnim rozszerzeniem (2001–2003), wjeżdżałona obszar Unii z terytorium krajów bałkańskich8.

Europol w swoich raportach zwraca uwagę na zależność między rozwojemmetod zwalczania nielegalnej imigracji w krajach Unii a ściślejszym powiąza-niem tego zjawiska ze zorganizowaną przestępczością. Im większą skutecznośćwykazywały kraje Unii Europejskiej w wykrywaniu i kontrolowaniu nielegalnejimigracji, tym bardziej potencjalni nielegalni imigranci uzależnieni byli od po-mocy zorganizowanych grup przestępczych w dostaniu się na teren Unii. Grupyte dysponują wiedzą oraz możliwościami technicznymi i finansowymi umożli-wiającymi obejście barier tworzonych przez kraje UE, których nie posiadają po-jedyncze osoby.

Imigranci (oraz pomagające im zorganizowane grupy przestępcze) stosująróżnorodne sposoby dostania się na teren Unii. Wykorzystują drogi lądowe,morskie i powietrzne. Podróżują zarówno przy użyciu fałszywych dokumentów,jak i ukryci w środkach transportu. Fałszywe dokumenty wykorzystywane w tymprocederze mogą być dokumentami oficjalnymi (paszporty, wizy), jak równieżosobistymi (akty małżeństwa, zaproszenia, oferty pracy, oferty praktyk studenc-kich). Nielegalni imigranci podróżują na ogół albo w małych, kilkuosobowychgrupach, albo w większych grupach kilkunastoosobowych, podając się za tury-stów. Niektórzy nie wjeżdżają bezpośrednio do krajów UE, lecz do krajów są-siedzkich, z których przy pomocy zorganizowanych grup przestępczych zostająprzerzuceni na teren krajów Unii. Szacuje się, że koszt przerzucenia przez zor-ganizowane grupy przestępcze jednej osoby na teren Unii Europejskiej wahał sięw latach 2000–2004 między 3500 a 11 250 euro, ze średnią 5000 euro9.

Europol do najważniejszych europejskich nielegalnych tras przerzutowychzalicza10:

– trasę północną: z Rosji przez republiki nadbałtyckie do Skandynawii lubPolskę i Czechy do Niemiec i Austrii,

8 Ibidem, s. 3.9 Ibidem.

10 Ibidem.

Page 7: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

67

– trasę bałkańską: z Bośni i Hercegowiny lub Albanii do Włoch lub Grecji,– trasę południową: przez Morze Śródziemne z Turcji lub krajów Bliskiego

Wschodu do Grecji i Włoch oraz z Maroka do Hiszpanii.Uzyskanie szczegółowych danych liczbowych na temat skali zjawiska niele-

galnej imigracji w krajach Unii Europejskiej nie jest możliwe, co wynika z sa-mego charakteru tego zjawiska (jego nielegalności). Można jednak pokusić sięo pewną szacunkową analizę opartą na danych pośrednich. W niniejszej pracyprzyjęto, że szacunki te zostaną oparte na następujących wskaźnikach:

1) liczba osób, którym odmówiono wjazdu na teren danego kraju członkow-skiego Unii w danym roku (refusals) – tabela 3.1,

2) liczba osób zatrzymanych na terenie danego kraju członkowskiego Uniiw danym roku w związku z nielegalnym pobytem (apprehended) – tabela 3.2,

3) liczba osób wydalonych poza teren danego kraju członkowskiego Uniiw danym roku w związku z nielegalnym pobytem (removed) – tabela 3.3,

4) liczba (łączna) złożonych wniosków o azyl w danym kraju członkowskimw danym roku – tabela 3.4,

5) liczba odrzuconych wniosków o azyl (decyzje odmowne) w danym krajuczłonkowskim w danym roku – tabela 3.5.

W 2005 r. krajem, na granicy którego zatrzymano największą spośród kra-jów UE liczbę obcokrajowców (odmowa wjazdu), była Hiszpania – ponad600 tys. osób (tabela 3.1). Na kolejnych miejscach znalazły się: Polska (ponad40 tys.), Francja (prawie 36 tys.), Słowenia (32 tys.) oraz Wielka Brytania(30 tys.)11. Dane te wydają się potwierdzać tezę Europolu, zgodnie z którą głów-nymi kierunkami napływu imigrantów na teren Unii są kierunki wschodni orazpołudniowy (duża liczba osób cofniętych na granicy Słowenii, która jest nie-wielkim krajem zarówno z punktu widzenia liczby ludności, jak i długości gra-nicy zewnętrznej).

Jeżeli chodzi o liczbę osób zatrzymanych na terenie danego kraju człon-kowskiego UE w związku z nielegalnym pobytem, to w 2005 r. była ona naj-wyższa we Włoszech: ponad 100 tys. osób (tabela 3.2). Na kolejnych miej-scach znalazły się: Francja i Hiszpania (ponad 60 tys.), Grecja (ponad 40 tys.)oraz Austria (prawie 38 tys.). Również w wypadku tych danych potwierdziłysię opinie odnośnie do głównych kierunków imigracji na teren Unii. Fakt, żew czołówce tej listy znalazły się inne kraje niż w przypadku poprzedniegowskaźnika (Włochy, Grecja i Austria), może świadczyć o problemach z ochro-ną swojej granicy zewnętrznej (Włochy) lub byciu ważnym krajem transfero-wym (Grecja, Austria).

11 Rumunia nie została wzięta pod uwagę w analizie jako kraj kandydujący do członkostwaw UE (odmienność przepisów).

Page 8: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

68

Tabela 3.1. Liczba osób, którym odmówiono wjazdu na teren danego krajuczłonkowskiego Unii Europejskiej w danym roku*

Kraj 2004 2005 Kraj 2004 2005Austria 24803 23295 Łotwa 2024 783Belgia 2030 1661 Malta 607 262Bułgaria 6395 6561 Niemcy 30155 15012Cypr 2540 2018 Polska 65403 41296Dania 367 333 Portugalia 4327 4146Estonia 2308 1924 Republika Czeska 23872 5553Finlandia 1533 951 Rumunia 61818 51082Francja 33232 35921 Słowacja 19896 7203Grecja 14584 11399 Słowenia 34714 32521Hiszpania 599040 628463 Szwecja 1293 846Holandia 4929 5901 Węgry 24600 20197Irlandia 4763 4807 Wielka Brytania 39020 30490Litwa 4690 3886 Włochy 24528 23878

* brak danych dla Luksemburga; Bułgarię i Rumunię włączono mimo statusu krajów kandydackichw badanych latachŹródło: opracowanie własne na podstawie: Annual Report on Asylum and Migration Statistics 2004and 2005, European Migration Network, 2008, http://emn.sarenet.es/Downloads/prepareShowFiles.do?directoryID=2, data dostępu 5.12.2008.

Tabela 3.2. Liczba osób zatrzymanych na terenie danego kraju członkowskiegoUnii Europejskiej w danym roku w związku z nielegalnym pobytem*

Kraj 2004 2005 Kraj 2004 2005Austria 36879 37934 Łotwa 399 307Belgia 20606 18400 Malta 1723 2416Bułgaria 877 1190 Niemcy 22558 20270Cypr 2535 1281 Polska 8191 7045Dania 1414 1064 Portugalia 16020 17223Estonia 1549 2703 Republika Czeska 17655 10789Finlandia 2949 2757 Rumunia 4981 4940Francja 44545 63681 Słowacja 8571 4916Grecja 44985 40649 Słowenia 5646 5890Hiszpania 77017 62812 Szwecja 20003 14528Holandia 11576 10803 Węgry 5651 9780Litwa 406 863 Włochy 81134 100277

* brak danych dla Irlandii, Luksemburga oraz Wielkiej Brytanii; Bułgarię i Rumunię włączono mimostatusu krajów kandydackich w badanych latachŹródło: opracowanie własne na podstawie: Annual Report…

Page 9: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

69

Tabela 3.3. Liczba osób wydalonych poza teren danego kraju członkowskiegoUnii Europejskiej w danym roku w związku z nielegalnym pobytem*

Kraj 2004 2005 Kraj 2004 2005Austria 9408 5239 Łotwa 244 190Belgia 9647 10302 Malta 680 962Bułgaria 7271 1608 Niemcy 26807 19988Cypr 2982 3015 Polska 6042 5141Dania 3093 2225 Portugalia 3507 6162Estonia 101 60 Republika Czeska 2157 2479Finlandia 2775 1900 Rumunia 650 616Francja 16850 19841 Słowacja 2528 2569Grecja 39842 21238 Słowenia 2632 3133Hiszpania 26432 25370 Szwecja 12489 8599Holandia 15373 12658 Węgry 619 720Irlandia 599 396 Wielka Brytania 61160 58215Litwa 306 752 Włochy 35437 30428

* brak danych dla Luksemburga; Bułgarię i Rumunię włączono mimo statusu krajów kandydackichw badanych latachŹródło: opracowanie własne na podstawie: Annual Report…

Tabela 3.4. Liczba wniosków o azyl składanych w danym roku w danym krajuczłonkowskim Unii Europejskiej*

Kraj 2006 2007 Kraj 2006 2007Austria 13350 11920 Łotwa 10 35Belgia 8870 11575 Malta 1270 1380Bułgaria 500 815 Niemcy 21030 19165Cypr 4540 6780 Polska 4225 7205Dania 1960 2225 Portugalia 130 225Estonia 5 15 Republika Czeska 2730 1585Finlandia 2275 1405 Rumunia 380 660Francja 30750 29160 Słowacja 2850 2640Grecja 12265 25115 Słowenia 500 370Hiszpania 5295 7195 Szwecja 24320 36205Holandia 14465 7100 Węgry 2115 3420Irlandia 4240 3935 Wielka Brytania 28320 27905Litwa 145 125 Włochy 10350 –Luksemburg 525 425

* z uwagi na różne metody gromadzenia tych danych w krajach członkowskich mogą one być słaboporównywalneŹródło: opracowanie własne na podstawie: Eurostat – Population and social conditions,http://epp.eurostat.ec.europa.eu, data dostępu 5.12.2008.

Page 10: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

70

Tabela 3.5. Liczba wniosków o azyl odrzucanych w danym roku w danym krajuczłonkowskim Unii Europejskiej (osoba składająca wniosek nie otrzymuje azylu lub innejtego typu ochrony, jak również pozwolenia na pobyt)*

Kraj 2006 2007 Kraj 2006 2007Austria 5865 6645 Łotwa 0 10Belgia 5905 – Malta 635 330Bułgaria 215 245 Niemcy 17780 12750Cypr 1780 2315 Polska 935 1835Dania 755 375 Portugalia 75 85Estonia 5 10 Republika Czeska 2195 1570Finlandia 1540 1045 Rumunia 270 340Francja 34640 25800 Słowacja 860 1180Grecja 9600 20685 Słowenia 570 270Hiszpania 3860 5155 Szwecja 12680 12185Holandia 7520 – Węgry 1215 1375Irlandia 3845 3430 Wielka Brytania 20430 19485Litwa 25 50 Włochy 3680 –Luksemburg 495 430

* z uwagi na różne metody gromadzenia tych danych w krajach członkowskich mogą one być słaboporównywalneŹródło: opracowanie własne na podstawie: Eurostat…

Podobne wnioski można wyciągnąć, analizując liczbę osób wydalonych po-za obszar danego kraju członkowskiego UE w danym roku (tabela 3.3). W 2005 r.największą liczbę tego typu osób odnotowano w Wielkiej Brytanii (prawie60 tys. osób). Na kolejnych miejscach znalazły się: Włochy (ponad 30 tys.),Hiszpania i Grecja (ponad 20 tys.) oraz Niemcy (prawie 20 tys.). Inny niż w wy-padku wcześniejszych wskaźników skład czołówki listy może świadczyć o od-miennym (bardziej restrykcyjnym) podejściu do przebywania nielegalnych imi-grantów na terenie tych krajów (kraje bardziej skłonne do usuwania nielegalnychimigrantów ze swojego terytorium). Ten fakt może z kolei wynikać z tego, żezazwyczaj są to kraje docelowe dla nielegalnych imigrantów, a nie transferowe.

Jeżeli chodzi o wskaźnik łącznej liczby złożonych w danym roku wnioskówazylowych, to w 2007 r. w czołówce krajów UE pod tym względem znalazły się:Szwecja (36 tys. wniosków), Francja (29 tys.), Wielka Brytania (27 tys.), Grecja(25 tys.) oraz Niemcy (prawie 20 tys.), a więc kraje o wysokim poziomie życia,będące krajami docelowymi imigrantów spoza terenu Unii (tabela 3.4). Pierwszemiejsce Szwecji wynikać może zarówno z wysokiego poziomu życia w tym kra-ju, jak i ogólnie przyjętej opinii o Szwecji jako kraju przychylnego uchodźcomi azylantom. Dziwić może natomiast wysokie miejsce Grecji.

Page 11: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

71

Jeżeli chodzi o wskaźnik liczby wniosków azylowych odrzuconych w da-nym kraju UE w danym roku, czołówka przedstawia się następująco: Francja(prawie 26 tys.), Grecja (ponad 20 tys.), Wielka Brytania (prawie 20 tys.),Niemcy i Szwecja (ponad 12 tys.) – tabela 3.5. Jak widać, lista ta w dużej mierzepokrywa się z poprzednią, przy nieco innej kolejności krajów.

3.4. DZIAŁANIA PRAWNE UNII EUROPEJSKIEJW DZIEDZINIE ZWALCZANIA NIELEGALNEJ IMIGRACJI

3.4.1. DZIAŁANIA PRAWNE W OKRESIE 1999–2005

Problem nielegalnej imigracji to jeden z głównych obszarów wspólnej poli-tyki imigracyjnej Unii Europejskiej od momentu jej powstania w 1999 r. Kom-petencje wspólnotowe w tej dziedzinie wprowadził traktat amsterdamski w tytuleIV, określając art. 62 TUE jako podstawę prawną przyszłych regulacji związa-nych z kontrolą granic i polityką wizową oraz art. 63 TUE jako bezpośrednieźródło dla aktów dotyczących nielegalnej imigracji i nielegalnego pobytu, z re-patriacją nielegalnych imigrantów włącznie12.

Unia Europejska opiera swoje działania wobec zjawiska nielegalnej imigra-cji na ogólnej zasadzie, zgodnie z którą wszelkie inicjatywy mające na celu prze-ciwdziałanie nielegalnym przepływom migracyjnym powinny być realizowanejak najbliżej miejsc, w których przepływy te mają swój początek. Z powyższejzasady wynika fakt, że Unia wspiera działania na terenie krajów pochodzeniaoraz tranzytu, zwłaszcza prowadzone przez władze tych krajów. Kraje człon-kowskie UE intensyfikują współpracę w dziedzinie ochrony granic z myśląo stworzeniu w przyszłości europejskiej służby granicznej. Ponadto tworzone sąakty prawne dotyczące zwalczania przemytu ludzi oraz handlu ludźmi.

Podczas spotkania Rady Europejskiej, które odbyło się w dniach 14–15grudnia 2001 r. w Laeken, ustalono, że niezbędne będzie przygotowanie planudziałania w sprawie nielegalnej imigracji. W trakcie spotkania w Sewilli (21–22czerwca 2002 r.) członkowie Rady wezwali do przyspieszenia implementacjiwszystkich aspektów programu przyjętego podczas wcześniejszego spotkaniaRady w Tampere, które odbyło się w październiku 1999 r. Program ten dotyczyłstworzenia na terenie krajów członkowskich UE obszaru wolności, sprawiedli-

12 European Commission – Justice and Home Affairs – Illegal immigration, http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/immigration/illegal/fsj_immigration_illegal_en.htm, data dostępu 5.12.2008.

Page 12: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

72

wości i bezpieczeństwa, ze szczególnym naciskiem na zagadnienia wspólnej po-lityki dotyczącej migracji oraz uchodźców. W programie podkreślono, że efek-tywne zwalczanie nielegalnej imigracji jest jednym z podstawowych elementówniezbędnych do skutecznego prowadzenia tej polityki.

Na podstawie Komunikatu Komisji Europejskiej z dnia 15 listopada 2001 r.odnośnie do wspólnej polityki wobec nielegalnej imigracji (COM (2001) 672Final) Rada Ministrów UE przyjęła 28 lutego 2002 r. „Plan zwalczania nielegal-nej imigracji oraz handlu ludźmi na obszarze Unii Europejskiej”. Plan tenwprowadza metody zwalczania nielegalnej imigracji uznane przez Komisję Eu-ropejską za niezbędne. Identyfikuje także sześć głównych obszarów działania,w których zdaniem Rady powinny się koncentrować wysiłki krajów członkow-skich na rzecz przeciwdziałania oraz zwalczania nielegalnej imigracji:

1. Polityka wizowa

W dniu 8 czerwca 2004 r. Rada Europejska przyjęła Decyzję 2004/512/ECw sprawie ustanowienia Wizowego Systemu Informacyjnego (Visa InformationSystem – VIS), która stworzyła podstawę do utworzenia tego systemu zarównona szczeblu Wspólnot (wzorując się na Systemie Informacyjnym Schengen IIprzy tworzeniu rozwiązań technicznych), jak i krajów członkowskich (wykorzy-stanie już istniejącej infrastruktury tych krajów w tym obszarze). Rozpoczęcietworzenia systemu w praktyce wymagało dalszego poszerzenia odpowiednichram prawnych. W tym celu Komisja przygotowała w grudniu 2004 r. propozy-cję13 regulacji Parlamentu Europejskiego i Rady, definiującej cel, cechy i obszardziałania VIS, przekazującej Komisji kompetencje co do utworzenia systemui zarządzania nim oraz tworzącej procedury i warunki wymiany informacji doty-czących wniosków o wizy krótkoterminowe między krajami członkowskimi,celem ich łatwiejszej oceny oraz podejmowania decyzji ich dotyczących.

2. Infrastruktura umożliwiająca wymianę informacji, współpracęi koordynację działań krajów członkowskich

Kraje członkowskie Unii Europejskiej oraz organy wspólnotowe były zain-teresowane wzmocnieniem współpracy oraz większą koordynacją działańpodmiotów zajmujących się wymiarem sprawiedliwości w krajach członkow-skich. Realizacji tego celu najlepiej służyłoby utworzenie instytucji zajmującejsię wsparciem technicznym procesu gromadzenia informacji, ich analizą orazpublikacją, a także koordynacją współpracy na szczeblu operacyjnym oraz za-rządzaniem bazami danych dotyczących ruchów migracyjnych. Instytucja takapowstała mocą Decyzji Rady z dnia 16 marca 2005 r. w sprawie ustanowienia

13 COM (2004) 835 final.

Page 13: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

73

informatycznej sieci wymiany informacji oraz koordynacji działań krajów człon-kowskich w dziedzinie zarządzania migracjami ICONet.

3. Ochrona granic

Głównym celem działań Wspólnot w tym obszarze jest stworzenie europej-skiej straży granicznej. Ma temu służyć tworzenie programów pilotażowych do-tyczących ścisłej współpracy na szczeblu operacyjnym straży granicznych kra-jów członkowskich. 13 czerwca 2002 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła „Planzarządzania granicami zewnętrznymi krajów członkowskich Unii Europej-skiej”14. Dokument ten był następstwem wcześniejszego Komunikatu KomisjiEuropejskiej z dnia 7 maja 2002 r. na temat wspólnego zarządzania granicamizewnętrznymi krajów członkowskich UE (COM (2002) 233 Final). Efektem obutych dokumentów było utworzenie na mocy regulacji Rady (EC) 2007/2004z 26 października 2004 r. Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Opera-cyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej(European Agency for the Management of Operational Cooperation at the Exter-nal Borders of the Member States of the European Union) z siedzibą w Warsza-wie. Agencja ta, zwana obecnie często Europejską Agencją Graniczną (Frontex),rozpoczęła działalność w 2005 r.

4. Współpraca służb policyjnych

Głównym celem działań w tym zakresie powinno być wzmocnienie współ-pracy służb policyjnych krajów członkowskich Unii Europejskiej, zwłaszczaw ramach Europolu.

5. Prawo kryminalne a obcokrajowcy

Inicjatywy w tym obszarze mają przede wszystkim na celu wzmocnieniekoncepcji odpowiednich i porównywalnych sankcji dla podmiotów wspierają-cych nielegalną imigrację. Chodzi tutaj przede wszystkim o ściganie i karaniedziałań kryminalnych w tym zakresie. Za ważną kwestię uznano również przej-mowanie nielegalnie pozyskanych w tym obszarze środków finansowych. W tymcelu Rada Unii Europejskiej przyjęła dyrektywę 2002/90/EC definiującą prze-stępstwo wspomagania nielegalnego wjazdu, tranzytu oraz pozostania na obsza-rze wspólnotowym oraz decyzję ramową 2002/946/JHA w sprawie wzmacnianiaram prawnych w dziedzinie prawa karnego dotyczących zapobiegania i zwal-czania wyżej wymienionych przestępstw.

14 Council Doc 10019/02 Limite FRONT 58 COMIX 398, 14 June 2002, http://www.state-watch.org/news/2002/jun/10009.pdf.

Page 14: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

74

6. Polityka powrotu oraz readmisji

Polityka w tym zakresie powinna być dalej rozwijana, ze zwróceniem szcze-gólnej uwagi na kwestie koordynacji międzynarodowej w dziedzinie wspólnychstandardów oraz środków. W tym celu Komisja Europejska przygotowała zielo-ną księgę oraz komunikat dotyczące wspólnotowej polityki readmisji oraz niele-galnych rezydentów (odpowiednio COM (2002) 175 Final z 10 kwietnia 2002 r.oraz COM (2002) 564 Final z 14 października 2002 r.). Efektem pojawienia sięobu tych dokumentów było przyjęcie przez Radę „Planu działania w sprawiereadmisji” w dniu 28 listopada 2002 r.

Osią większości wspomnianych wyżej dokumentów była zasada, że obywa-tele krajów trzecich pozostający na terenie krajów członkowskich UE nieposia-dający statusu prawnego uprawniającego ich do tego pobytu (zarówno czasowe-go, jak i stałego), wobec których państwo członkowskie nie jest prawniezobowiązane do tolerowania ich pobytu, powinni opuścić obszar Unii Europej-skiej. Zasada ta jest zdaniem instytucji unijnych konieczna, aby zapewnić sku-teczną politykę migracyjną Unii oraz efektywne funkcjonowanie obszaru wolno-ści, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

Jeżeli chodzi o formę powrotu imigrantów do krajów pochodzenia, to w wy-żej wymienionych dokumentach podkreśla się, że pierwszeństwo w tej dziedzi-nie winien mieć powrót dobrowolny (voluntary return), zarówno ze względówhumanitarnych, jak i ekonomicznych (koszty odsyłania). Jednak w przypadkugdy powrót dobrowolny nie będzie miał miejsca, niezbędne jest zastosowaniepowrotu przymusowego (forced return). Wiarygodna groźba powrotu przymu-sowego oraz jej bezwzględne egzekwowanie winno przekonać osoby nielegalnieprzebywające na ternie Unii oraz potencjalnych nielegalnych imigrantów w kra-jach trzecich, że nielegalne dostanie się na teren Wspólnot oraz nielegalny pobytnie są sposobem na pozostanie na obszarze UE na stałe.

Komisja zarysowała również w komunikacie dotyczącym wspólnotowej po-lityki readmisji wobec nielegalnych imigrantów z 14 października 2002 r. krokiniezbędne do praktycznego wprowadzenia tej polityki:

1. Wzmocnienie współpracy służb krajów członkowskich na szczeblu opera-cyjnym. Szczególny nacisk należy położyć na kwestie zacieśniania wzajemnychkontaktów oraz współpracy w zakresie wymiany informacji w takich obszarach,jak: identyfikacja i klasyfikacja osób zatrzymanych, koordynacja operacji odsy-łania nielegalnych imigrantów do krajów pochodzenia, a także gromadzenie ko-niecznych środków.

2. Stworzenie odpowiednich ram prawnych do dalszej współpracy. Pierw-szym celem działań w tej dziedzinie powinno być przyjęcie wspólnych standar-dów dotyczących służb zajmujących się procedurami readmisji w krajach człon-

Page 15: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

75

kowskich. Podstawowe znaczenia miałoby tutaj zapewnienie pełnej wzajemnejuznawalności nakazów readmisji (return decisions), czego dotyczyła już Dyrek-tywa 2001/40/EC w sprawie wzajemnego uznawania decyzji o wydaleniu oby-wateli państw trzecich. Ważnym dokumentem w tym obszarze jest również sfor-mułowana w 2005 r. propozycja dyrektywy w sprawie wspólnych standardówdotyczących readmisji (SEC (2005) 1057).

3. Wykorzystanie doświadczeń krajów członkowskich oraz organizacji mię-dzynarodowych do stworzenia wspólnych programów o charakterze ramowym.Ważną kwestią w tym wypadku jest przeznaczenie odpowiednich środków fi-nansowych na przygotowanie tego typu programów. Wstępne kroki na rzecz fi-nansowania działań dotyczących readmisji zostały przez Komisję Europejskąpodjęte w 2005 r. W późniejszym okresie zaproponowano ponadto stworzenieFunduszu Readmisji, mającego być jednym z czterech funduszy wchodzącychw skład „Programu ramowego na rzecz solidarności oraz zarządzania ruchamimigracyjnymi” (COM (2005) 123 Final), przewidzianego na lata 2007–2013.

4. Zacieśnienie współpracy z krajami trzecimi. Bliższą współpracę z krajamipochodzenia oraz krajami transferowymi dla nielegalnych imigrantów uznano zawarunek wstępny jakichkolwiek działań Wspólnot w tej dziedzinie. Za główneobszary tej współpracy uznano: wymianę dokumentacji na temat osób zatrzyma-nych w krajach UE, opracowanie procedur dotyczących przyjmowania osób za-trzymanych w tych krajach, a także tranzytu przez kraje trzecie do innych kra-jów trzecich. Zasady współpracy dotyczące wyżej wymienionych zagadnieńpowinny zostać uregulowane w drodze podpisywania przez Unię z krajami trze-cimi porozumień w sprawie readmisji. Unia powinna również podejmować wy-siłki na rzecz zapewnienia korzystnych zasad i warunków powrotu zarówno dlaosoby odsyłanej, jak i obszaru, na który ta osoba powraca.

3.4.2. DZIAŁANIA PRAWNE W OKRESIE 2005–2007

KOMUNIKAT KOMISJI EUROPEJSKIEJ DOTYCZĄCY PRIORYTETÓW POLITYKIZWALCZANIA NIELEGALNEJ IMIGRACJI OBYWATELI KRAJÓW TRZECICH

Komunikat Komisji Europejskiej odnośnie do priorytetów polityki zwalcza-nia nielegalnej imigracji obywateli krajów trzecich (COM (2006) 402) zostałprzyjęty 19 lipca 2006 r. Dokument ten miał być ważną częścią całościowegopodejścia Komisji Europejskiej do kwestii efektywnego zarządzania migracjami.Zawierał on ocenę planu działań w tym obszarze przyjętego przez Komisjęw grudniu 2005 r., w którym to dokumencie Komisja przedstawiła działania,które miała zamiar podjąć w dziedzinie imigracji legalnej. W planie działaństwierdzono, że legalny napływ migrantów ekonomicznych na teren Unii Euro-

Page 16: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

76

pejskiej jest zjawiskiem jak najbardziej pożądanym, a przejrzyste zasady w tymzakresie są niezbędnym elementem strategii zwalczania imigracji nielegalnej.Na jednolitą i efektywną politykę w sprawie imigracji powinny się tym sa-mym składać działania dotyczące zarówno nielegalnej, jak i legalnej imigra-cji. Działania te powinny zachowywać równowagę pomiędzy dążeniem dozapewnienia bezpieczeństwa społecznego a przestrzeganiem indywidualnychpraw człowieka.

W komunikacie z 2006 r. Komisja dokonała analizy ośmiu najważniejszychjej zdaniem obszarów związanych z kwestią nielegalnej imigracji:

1. Współpraca z krajami trzecimi

Komisja uznaje dialog i współpracę z krajami pochodzenia oraz krajamitranzytowymi za podstawową kwestię. Do przykładowych efektów tego typudziałań można zaliczyć wspólne patrole graniczne, nadzór elektroniczny orazwspólne działanie w sytuacjach nadzwyczajnych (nagłe kryzysy).

2. Dalsze wzmacnianie zewnętrznych granic Unii Europejskiej

Jako instrumenty służące przyszłemu wzmocnieniu zewnętrznych granicUnii Europejskiej Komisja wymienia tzw. kod graniczny Schengen (SchengenBorders Code) oraz Europejską Agencję Graniczną (Frontex)15. Wśród techno-logii możliwych do zastosowania w przyszłości na zewnętrznych granicach UniiKomisja Europejska wymienia zwłaszcza technologie biometryczne, takie jakbazy odcisków palców czy fotografii cyfrowych. Dane pobrane w ten sposóbtrafiałyby do ogólnoeuropejskiej bazy danych biometrycznych obywateli krajówtrzecich przyjeżdżających lub opuszczających terytorium krajów członkowskichUnii. Dzięki istnieniu takiej bazy każdy kraj członkowski mógłby sprawdzićm.in., czy dany obywatel kraju trzeciego nie przedłużył już w przeszłości pobytuna terenie UE ponad okres przewidziany w dokumencie wizowym. System tegotypu znalazłby również zastosowanie w zarządzaniu imigracją legalną, np. jakobaza danych pracowników sezonowych. Dane z systemu byłyby także wykorzy-stywane do tworzenia analiz zjawiska nastawionych na przyszłość (ewentualnekierunki zagrożeń, ryzyko wzrostu skali migracji).

Komisja zdaje sobie sprawę z tego, jak dużym wyzwaniem byłoby stworze-nie takiego systemu od strony technicznej, finansowej oraz z uwagi na problemochrony danych osobowych. Ze względu na te kwestie zaleca ona przeprowa-dzenie na etapie planowania systemu jak największej liczby analiz dotyczącychsposobu jego przyszłego działania.

15 http://www.frontex.europa.eu.

Page 17: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

77

3. Zwalczanie handlu ludźmi

Za podstawę aktywności Unii Europejskiej w tym obszarze Komisja uznaje„Plan działania w dziedzinie dobrych praktyk, standardów i procedur dotyczą-cych zwalczania i zapobiegania handlu ludźmi”, przyjęty przez Radę Unii Euro-pejskiej 1 grudnia 2005 r.16 Plan dotyczy m.in. takich proponowanych działań,jak: informowanie społeczeństw o skali i specyfice tego zjawiska, utrudnianieprzerzutu przez granicę, zmniejszenie popytu w krajach UE, zwiększanie efek-tywności na etapie dochodzenia, oskarżenia, pomocy ofiarom, bezpiecznegopowrotu do kraju pochodzenia oraz reintegracji, a także wspieranie tego typudziałań w krajach trzecich.

4. Zwalczanie nielegalnego zatrudnienia

Komisja Europejska przyznaje, że możliwość znalezienia zatrudnienia na te-renie krajów członkowskich Unii jest jednym z ważnych czynników przyciąga-jących nielegalnych imigrantów. Jako główne sektory zainteresowane zatrudnia-niem nielegalnych imigrantów Komisja wymienia sektor budowlany, tekstylnyoraz usług związanych z żywieniem. Wyżej wymienione sektory dają równieżpracodawcom zatrudniającym nielegalnych imigrantów szczególne możliwościich wykorzystywania. Komisja zaleca krajom członkowskim wprowadzenie sank-cji prawnych dla pracodawców zatrudniających nielegalnych imigrantów, zwłasz-cza w przypadku wykrycia ich wykorzystywania. W dalszym okresie zalecaharmonizowanie działań tego typu między krajami członkowskimi oraz wymia-nę dobrych praktyk.

5. Legalizacja pobytu nielegalnych imigrantów

Problem ten dotyczy szczególnie tych nielegalnych imigrantów przebywają-cych w krajach Unii Europejskiej, którzy z różnych powodów z dużym prawdo-podobieństwem nie powrócą do krajów swojego pochodzenia. Osoby takie niesą objęte działaniami na rzecz integracji ze społeczeństwem kraju pobytu, po-nieważ posiadają status nielegalnego imigranta (tzn. nie mają uregulowanegostatusu prawnego). Z uwagi na ten problem oraz niejednokrotnie dużą liczbę ta-kich osób przebywających w danym kraju członkowskim, niektóre kraje UEpodjęły decyzję o legalizacji pewnej liczby tego typu imigrantów. Takie działa-nia spotkały się z kolei z niepokojem pozostałych krajów członkowskich z uwa-gi na brak kontroli na granicach wewnętrznych strefy Schengen. Ze względu napowyższe zjawiska Komisja Europejska zaleca przeprowadzenie jak największejliczby badań w zakresie skuteczności tego typu działań oraz ich wpływu na ska-

16 2005/C 311/01.

Page 18: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

78

lę nielegalnej imigracji, których wyniki mogłyby stać się podstawą przyszłejdyskusji na temat działań legalizacyjnych na szczeblu wspólnotowym.

6. Działania na rzecz powrotu nielegalnych imigrantów do krajówpochodzenia (readmisji)

Komisja Europejska podkreśla, że powrót do kraju pochodzenia jest i winienpozostać podstawą polityki Unii Europejskiej wobec nielegalnych imigrantów.Efektywna polityka w tej dziedzinie jest zdaniem Komisji niezbędna do zapew-nienia społecznego poparcia dla kwestii imigracji legalnej oraz problemu przyj-mowania uchodźców (polityka azylowa). Priorytety proponowane w komunika-cie przez Komisję dotyczą m.in.:

– zawierania kolejnych umów o readmisji,– dalszej pracy nad dyrektywą w sprawie readmisji, negocjowanej w Radzie

Unii Europejskiej i Parlamencie Europejskim,– częstszego wykorzystywania przez kraje członkowskie łączonych lotów

powrotnych (joint return flights),– lepszej współpracy krajów członkowskich w zakresie odsyłania obywateli

krajów trzecich nieposiadających dokumentów podróży,– stworzenia wspólnych kursów szkoleniowych dla urzędników z krajów

członkowskich zajmujących się readmisją.

7. Poprawa w dziedzinie wymiany informacjiKomisja Europejska podkreśla, że prawidłowa współpraca między krajami

członkowskimi w dziedzinie zwalczania nielegalnej imigracji nie jest możliwa bezbieżącej i szerokiej wymiany informacji. W komunikacie zaleca się więc krajomczłonkowskim lepsze wykorzystanie istniejących kanałów wymiany informacjiw tej dziedzinie, takich jak sieć ICONet17, imigracyjni urzędnicy łącznikowi z kra-jów członkowskich UE stacjonujący w krajach pochodzenia, a także Europol.

8. Ocena prowadzonej politykiPełna implementacja w krajach członkowskich przepisów dotyczących walki

z nielegalną imigracją już przyjętych na szczeblu wspólnotowym ma zdaniemKomisji Europejskiej bardzo duże znaczenie. Komisja zaleca ocenę prawodaw-stwa krajów członkowskich w takich obszarach, jak:

– obowiązki prywatnych przewoźników w zakresie przeciwdziałania niele-galnej imigracji,

– przeciwdziałanie wspieraniu nielegalnego napływy, tranzytu i pozostawa-nia na obszarze krajów UE.

17 Internetowa sieć wymiany informacji między krajami członkowskimi Unii Europejskiej,dotyczących nielegalnych ruchów migracyjnych (www.iconet-eu.net).

Page 19: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

79

Wynikiem powyższej oceny winno być stworzenie zaleceń umożliwiającychzlikwidowanie istniejących luk prawnych. Ocena taka powinna być przepro-wadzona z udziałem zarówno zainteresowanych krajów członkowskich, jaki przedstawicieli strefy prywatnej i publicznej (przedstawiciele przemysłu, orga-nizacje humanitarne itp.).

PROJEKT DYREKTYWY DOTYCZĄCEJ WSPÓLNYCH STANDARDÓWW SPRAWIE READMISJI

Dążąc do pełnej implementacji uzgodnionego w 2002 r. „Planu działaniaw sprawie readmisji”18, Komisja Europejska przyjęła we wrześniu 2005 r. pro-jekt Dyrektywy odnośnie do wspólnych standardów oraz procedur dotyczącychobywateli krajów trzecich pozostających nielegalnie na terenie krajów człon-kowskich UE (SEC (2005) 1057). Przyjęcie tego dokumentu wynikało z chęcipełnej implementacji planu oraz wypełnienia jednego z założeń programu ha-skiego, przyjętego przez Radę Unii Europejskiej w dniach 4–5 listopada 2004 r.W jednym z punktów tego programu Rada zobowiązała Komisję Europejską doprzygotowania wspólnych standardów w odniesieniu do osób objętych readmi-sją, tak aby proces ten odbywał się w sposób humanitarny oraz z pełnym posza-nowaniem praw człowieka oraz godności ludzkiej.

Celem projektu wyżej wymienionej dyrektywy było zapewnienie jasnych,przejrzystych i sprawiedliwych zasad dotyczących readmisji, usunięcia z obszaruUnii, użycia środków przymusu, aresztu tymczasowego oraz ponownego dostępudo obszaru UE. Szczegółowe zapisy projektu dyrektywy przewidywały m.in.:

– wprowadzenie zasady, że nielegalny pobyt powinien zostać zakończonyw drodze sprawiedliwej i przejrzystej procedury,

– promowanie reguły dobrowolnego powrotu poprzez wprowadzenie zasa-dy, że każdej osobie objętej readmisją winien przysługiwać tzw. okres samo-dzielnego wyjazdu (period of departure),

– wprowadzenie ujednoliconej dwuetapowej procedury readmisji; pierw-szym etapem jest przedstawienie nielegalnemu imigrantowi nakazu readmisji(return decision); jeżeli osoba taka nie zdecyduje się na samodzielny wyjazd,objęta zostanie drugim etapem procedury, przewidującym ogłoszenie poleceniausunięcia jej poza obszar Wspólnot (removal order),

– uregulowanie sytuacji nielegalnych imigrantów, którzy nie mogą podlegaćreadmisji,

– zapewnienie minimalnego zestawu procedur zabezpieczających (procedu-ral safeguards),

18 Council Doc 13515/1/02 Limite MIGR 104 FRONT 12 VISA 160, 4 November 2002,http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/02/st13/13515-r1en2.pdf.

Page 20: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

80

– ograniczenie zakresu wykorzystania środków przymusu, powiązanie uży-cia tych środków z zasadą proporcjonalności, a także wprowadzenie procedurzabezpieczających w sytuacji readmisji przymusowej (forced return),

– dodanie wymiaru europejskiego do efektów procedur readmisji stosowa-nych w krajach członkowskich Unii, poprzez wprowadzenie zakazu ponownegowjazdu dla osób nimi objętych, obowiązującego na całym obszarze UE,

– nagradzanie nielegalnych imigrantów w przypadku przestrzegania przeznich decyzji w sprawie readmisji (good compliance), przykładowo poprzez wy-cofanie wyżej wymienionego paneuropejskiego zakazu wjazdu, oraz karanietych osób w przypadku łamania takich decyzji (non-compliance), np. poprzezprzedłużenie zakazu wjazdu,

– ograniczenie stosowania aresztu tymczasowego, powiązanie jego stoso-wania z zasadą proporcjonalności, a także wprowadzenie procedur zabezpiecza-jących odnośnie do jego stosowania,

– ustalenie procedur stosowanych wobec obywatela kraju trzeciego objęte-go poleceniem usunięcia lub nakazem readmisji wydanym przez dany krajczłonkowski, zatrzymanego w innym kraju członkowskim.

Dyrektywa ta została ostatecznie przyjęta przez Parlament Europejski18 czerwca 2008 r. (zob. podrozdział 3.5.1).

PROPOZYCJA USTANOWIENIA NOWEGO INSTRUMENTU FINANSOWEGO

W 2005 r. Komisja Europejska zaproponowała stworzenie Funduszu GranicZewnętrznych (External Borders Fund) oraz Funduszu Readmisji (Return Fund)w obrębie programu ramowego „Solidarność” oraz „Zarządzanie przepływemmigracji” na okres 2007–2013 (COM (2005) 123 Final). Propozycja powyższazostała przyjęta 2 maja 2005 r. Wysokość środków przeznaczonych na FunduszGranic Zewnętrznych ma zgodnie z perspektywą finansową na ten okres wy-nieść 2152 mln euro, natomiast na Fundusz Readmisji – 759 mln euro (na lata2008–2013)19.

PRZEPISY OKREŚLAJĄCE KARY DLA PRACODAWCÓW ZATRUDNIAJĄCYCHNIELEGALNYCH IMIGRANTÓW

W maju 2007 r. Komisja Europejska przedstawiła propozycję przepisówdotyczących pracodawców zatrudniających nielegalnych imigrantów20. Środkisłużące ograniczeniu nielegalnej imigracji miałyby w tym przypadku głównie

19 http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/immigration/illegal/fsj_immigration_illegal_en.htm,data dostępu 5.12.2008.

20 http://www.euractiv.com/en/security/eu-toughens-stance-illegal-immigrant-employers/article-163851, data dostępu 5.12.2008.

Page 21: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

81

postać kar finansowych, ale w niektórych przypadkach również kar pozba-wienia wolności (zwłaszcza w wypadku recydywy oraz gdyby pracodawcyudowodniono wyzyskiwanie pracowników lub osiąganie zysków z handluludźmi)21.

Propozycje aktów prawnych przewidują m.in. obciążenie pracodawcówkosztami deportacji zatrudnionych przez nich nielegalnych imigrantów do kra-jów pochodzenia, a także wyegzekwowanie od pracodawcy przyłapanego nazatrudnianiu takich pracowników wszystkich niezapłaconych przez niego podat-ków oraz opłat na rzecz skarbu państwa, które zmuszony byłby zapłacić, gdybyzatrudnił tych pracowników legalnie. Po wprowadzeniu tego typu przepisówobowiązek sprawdzenia, czy potencjalny pracownik przebywa na terenie UniiEuropejskiej legalnie (np. potwierdzenie prawdziwości dokumentów), spadałabyna pracodawcę, jako odpowiedzialnego za ewentualne przyjęcie do pracy niele-galnego imigranta. Ponadto władze publikowałyby cyklicznie listy pracodaw-ców, którzy naruszyli wyżej przedstawione reguły. Pracodawcy indywidualni(osoby prywatne) byliby łagodniej traktowani niż przedsiębiorstwa. Proponujesię także wprowadzenie przepisów, które czyniłyby przedsiębiorstwa zlecającewykonanie pewnych robót innym firmom odpowiedzialnymi za działania swoichzleceniobiorców.

Proponowana dyrektywa wprowadzałaby wspólne kary minimalne na po-ziomie unijnym wobec pracodawców zatrudniających nielegalnych imigrantów.Kary te obejmowałyby następujące sankcje22:

– kary finansowe,– wypłatę niezapłaconych (należnych) wynagrodzeń (według stawek legal-

nych) i innych wymaganych przez prawo kraju opłat (składki ubezpieczeniowe,zdrowotne itp.),

– w przypadku niespełnienia powyższych – uniemożliwienie takim firmomna okres do 5 lat ubiegania się o udział w zamówieniach publicznych oraz ko-rzystania z jakiekolwiek formy pomocy publicznej o charakterze zarówno kra-jowym, jak i wspólnotowym.

21 http://www.euractiv.com/en/mobility/eu-split-punishing-employers-illegal-migrants/article-174516, data dostępu 5.12.2008.

22 http://www.neurope.eu/articles/90497.php, data dostępu 5.12.2008.

Page 22: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

82

3.5. AKTUALNE INICJATYWY UNII EUROPEJSKIEJNA RZECZ ZWALCZANIA NIELEGALNEJ IMIGRACJI

3.5.1. DYREKTYWA W SPRAWIE READMISJI OBYWATELI KRAJÓW TRZECICHPRZEBYWAJĄCYCH NIELEGALNIE NA TERENIE WSPÓLNOT

Program haski, zaakceptowany przez uczestników szczytu europejskiegow listopadzie 2004 r., przewidywał stworzenie wspólnej polityki migracyjneji azylowej Unii Europejskiej, która pół roku wcześniej została poszerzonao 10 nowych państw członkowskich. W grudniu 2005 r. Komisja Europejskaopublikowała „Plan działania w sprawie legalnej imigracji” (SEC (2005) 1680),w którym zdefiniowała obszar realizacji programu haskiego. Powyższy plandziałania przewidywał podjęcie przez UE do 2009 r. następujących kroków:

– przyjęcie horyzontalnej dyrektywy wprowadzającej wspólną i jednolitąprocedurę oraz dokument dla imigrantów poszukujących pracy na terenie Unii,

– wdrożenie czterech inicjatyw sektorowych dotyczących: zawodów specja-listycznych, pracowników sezonowych, wynagradzania praktykantów i staży-stów, a także transferów pracowników w ramach korporacji transnarodowych.

Oprócz wprowadzenia przepisów dotyczących legalnej imigracji programhaski przewidywał podjęcie działań legislacyjnych w obszarze imigracji niele-galnej. Wynikiem podjęcia tych działań było m.in. uzgodnienie przez ParlamentEuropejski 18 czerwca 2008 r. wspólnego stanowiska na temat Dyrektywyw sprawie readmisji obywateli krajów trzecich przebywających nielegalnie naterenie Wspólnot (P6_TC1-COD (2005) 0167).

Celem dyrektywy jest standaryzacja procedur regulujących usuwanie nie-legalnych imigrantów z obszaru krajów członkowskich oraz likwidacja luk ist-niejących w krajowym prawodawstwie. Dyrektywa reguluje kwestie okresówzatrzymania, zasad stosowania zakazów ponownego wjazdu na teren krajuczłonkowskiego, a także zawiera wiele zabezpieczeń prawnych mających służyćochronie praw nielegalnych imigrantów. Zgodnie z głównym założeniem dyrek-tywy żaden kraj członkowski nie może wprowadzić w obszarze, który obejmujedyrektywa, zasad bardziej restrykcyjnych niż w niej zapisanie. Kraje członkow-skie będą jednak miały prawo utrzymać już istniejące przepisy (lub wprowadzićnowe), jeśli są lub będą one mniej restrykcyjne niż zapisane w dyrektywie. Dy-rektywa wprowadza również wspólne zobowiązanie dla wszystkich krajówczłonkowskich dotyczące usunięcia wszystkich osób przebywających nielegal-nie na ich terenie lub przyznania im jasnego statusu prawnego.

Jeżeli władze kraju podejmą decyzję o deportacji osoby, która nie może żą-dać azylu ani starać się o status uchodźcy, rozpoczyna się w stosunku do niej

Page 23: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

83

tzw. okres dobrowolnego wyjazdu (voluntary departure period) trwający od 7 do30 dni. Jeśli po upływie tego okresu osoba ta nie opuści obszaru kraju człon-kowskiego, władze krajowe zastosują wobec niej polecenie usunięcia (removalorder), które może się wiązać z zakazem ponownego wjazdu na teren kraju(entry ban) na okres do 5 lat.

Jeżeli władza sądownicza wydająca polecenie usunięcia ma poważne pod-stawy do założenia, że osoba nim objęta może zacząć się ukrywać, osoba ta mo-że zostać zatrzymana. Przed wejściem w życie dyrektywy w 9 krajach człon-kowskich UE osoby objęte procedurą deportacji mogły być przetrzymywanebezterminowo. W pozostałych krajach obowiązywały mniej restrykcyjne zasady.Artykuł 15 dyrektywy wprowadza natomiast maksymalny okres zatrzymaniawynoszący 6 miesięcy, który można przedłużyć nie więcej niż o 12 kolejnychmiesięcy (model 6+12). Tym samym maksymalny okres, na jaki będzie możnazatrzymać osobę objętą procedurą deportacji, wyniesie w krajach członkowskichUnii 18 miesięcy. W dyrektywie wyraźnie się jednak podkreśla, że czasowe za-trzymanie (temporary custody) powinno być stosowane jako środek ostateczny,a środki nieprzymusowe (non-coercive measures) powinny być stosowane takczęsto, jak jest to możliwe. Decyzja o zatrzymaniu danej osoby powinna byćzatwierdzona przez organy sądowe tak szybko, jak to możliwe, a proces ten po-winien być regularnie nadzorowany przez podmioty kontrolne.

W dyrektywie podkreśla się ponadto, że zatrzymanie członków rodzin orazdzieci nielegalnych imigrantów może być jedynie środkiem ostatecznym, stoso-wanym przez jak najkrótszy okres. Nieletni podróżujący bez opiekunów mogąbyć deportowani jedynie pod warunkiem powrotu do własnej rodziny lub odpo-wiednich ośrodków (adequate reception facilities).

Warto zaznaczyć, że w trakcie trwania negocjacji dotyczących dyrektywykraje członkowskie naciskały na swoich przedstawicieli w sprawie uzyskaniaprawa do jak największej elastyczności w zakresie definiowania sytuacji nad-zwyczajnych (emergency situations), w przypadku wystąpienia których kraj maprawo przedłużyć wyżej przedstawione procedury.

Nielegalni imigranci otrzymali ponadto prawo do pomocy prawnej, w przy-padku gdy nie są w stanie sami sobie jej zapewnić m.in. z uwagi na brak środ-ków finansowych. Wspomniany wcześniej Fundusz Readmisji, ustanowionyprzez Komisję Europejską w 2005 r. i dofinansowany kwotą 676 mln euro naokres 2008–2013, może być również wykorzystany jako źródło środków służą-cych do pokrycia kosztów pomocy prawnej dla nielegalnych imigrantów23.

Kraje członkowskie Unii Europejskiej przy podejmowaniu decyzji w spra-wie readmisji są również zobowiązane do wzięcia pod uwagę sytuacji politycz-nej w krajach pochodzenia imigrantów. Lista krajów niepewnych (unsafe coun-

23 P6_TC1-COD (2005) 0167.

Page 24: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

84

tries) jest przygotowywana wspólnie przez Radę Ministrów UE oraz ParlamentEuropejski. Obywatele z tych krajów podlegają procedurom dotyczącym osóbposzukujących azylu (asylum seekers).

3.5.2. EUROPEJSKI PAKT W SPRAWIE IMIGRACJI I AZYLU

15 października 2008 r. podczas szczytu Rady Europejskiej w Brukseli przy-jęto Europejski pakt w sprawie imigracji i azylu24. Z uwagi na narastający pro-blem międzynarodowego kryzysu finansowego kwestie związane z migracjąznalazły się na dalszym planie, jeśli chodzi o zainteresowanie członków Rady.Podstawą paktu, będącego efektem prac prezydencji francuskiej, a zwłaszczaszefa francuskiego Ministerstwa ds. Imigracji B. Hortefeux’a było założenie, żekraje członkowskie Unii Europejskiej mają pełne prawo decydować o tym, ja-kich imigrantów przyjmować, a jakich nie, kierując się swoimi wewnętrznymipotrzebami, zwłaszcza w zakresie rynku pracy. Założenie to wynikało z kwestiiujętej we wstępie tego dokumentu, a mianowicie że Unia Europejska nie posiadazasobów pozwalających jej na zapewnienie odpowiednich warunków egzysten-cji wszystkim imigrantom, którzy napływają na jej teren w poszukiwaniu lep-szych warunków życia.

W pakcie postuluje się, aby Komisja Europejska przygotowała nowe propo-zycje legislacyjne w obszarach: imigracji legalnej, imigracji nielegalnej, kontroligranicznych, polityki azylowej oraz współpracy z krajami trzecimi. W obszarzenielegalnej imigracji największe emocje zarówno w krajach Unii, jak i w krajachtrzecich budzi nowo przyjęta dyrektywa w sprawie readmisji, a zwłaszcza jedenz jej zapisów, umożliwiający krajom członkowskim przetrzymywanie nielegal-nych imigrantów zatrzymanych na ich terenie przez okres maksymalnie 18 mie-sięcy bez wyroku sądowego. Dyrektywa powyższa opiera się na ogólnej zasa-dzie, że każdy kraj członkowski powinien albo usunąć wszystkich obywatelikrajów trzecich pozostających na jego obszarze nielegalnie, albo przyznać imprawo legalnego pobytu. Chodzi tutaj przede wszystkim o likwidację szarej stre-fy, w której znajdowały się osoby de facto nieobjęte żadną polityką ze stronypaństwa. Stan docelowy, którego osiągnięciem są zainteresowani autorzy paktu,jest widoczny w sformułowanym w tym dokumencie wyraźnym wymogu wobeckrajów członkowskich, że „wszyscy nielegalni imigranci (illegal aliens) prze-bywający na terytorium krajów członkowskich UE muszą ten teren opuścić”.

Podkreśleniu, że w działaniach Unii Europejskiej nie chodzi jedynie o sto-sowanie przymusu, służy wprowadzona w dyrektywie zasada, iż imigrant objęty

24 Council Doc 13440/08 Limite ASIM 72, 24 September 2008, http://www.euractiv.com/docad/pacteEN.doc.

Page 25: DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ... - krakow.pte.pl i ocena funkcjonowania_03... · – motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-nofobia, rasizm)

85

nakazem readmisji ma prawo do dobrowolnego wyjazdu (voluntary departure)w okresie od 7 do 30 dni od daty wystawienia tego dokumentu.

Niezależnie od wyżej wspomnianych kontrowersji, podstawowym celemdziałań UE w obszarze nielegalnej imigracji winna być zdaniem autorów paktuselektywna repatriacja nielegalnych imigrantów. Od strony praktycznej zalecająoni m.in. intensyfikację działań w zakresie organizowania przez kraje członkow-skie wspólnych lotów powrotnych, podpisywania umów o readmisji z krajamipochodzenia i transferu, a także zwalczanie handlu ludźmi.

Dokumentem, który przygotował grunt pod przyjęcie paktu, był komunikatKomisji Europejskiej z 17 czerwca 2008 r. „Wspólna polityka migracyjna dlaUnii Europejskiej: zasady, działania i narzędzia” (COM (2008) 359 final). W do-kumencie tym Komisja Europejska przedstawiła m.in. zarys nowych instrumen-tów w dziedzinie monitoringu, oceny oraz wzmocnienia różnych rodzajów poli-tyki migracyjnej w krajach członkowskich, których wprowadzenie jest zdaniemKomisji wskazane.

3.6. PODSUMOWANIE

Rosnąca skala zjawiska napływu imigrantów (w tym nielegalnych) na obszarUnii Europejskiej oraz zlikwidowanie w ramach tego ugrupowania kontroli gra-nicznych na granicach wewnętrznych (między krajami członkowskimi) spowo-dowały wzrost zainteresowania instytucji unijnych oraz krajów członkowskichproblemem zwalczania nielegalnej imigracji. We wprowadzanych na szczebluunijnym w ostatnim okresie przepisach dotyczących tego zagadnienia podkreślasię, że efektywne zwalczanie tego zjawiska nie jest już możliwe wyłącznie naszczeblu krajów członkowskich. Bez rozwijania współpracy tych krajów opartejna pewnych wspólnych przepisach i standardach niemożliwe będzie ogranicze-nie skali tego zjawiska na obszarze pozbawionym kontroli granicznych na grani-cach wewnętrznych. Warta odnotowania i widoczna w wyżej wymienionych do-kumentach jest kwestia, że sukces w walce z nielegalną imigracją nie będzierównież możliwy bez efektywnej współpracy Unii Europejskiej z krajami trze-cimi (pochodzenia oraz tranzytu), a także bez skutecznej polityki zwalczaniazorganizowanej przestępczości.