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건설 입찰 및 낙찰제도의 문제점과 개선방안

2001. 9

김 성 식

본 보고서는 경제연구센터 김성식 연구위원이

집필한 것입니다. 본 보고서의 내용은 필자의

개인적인 견해이며 LG 경제연구원의 공식견해가

아님을 밝혀드립니다.

i

< 요 약 >

■ 건설 입찰 및 낙찰제도는 PQ심사제도 및 적격심사제도, 최저가 낙찰제를 근

간으로 시행해왔으며 1999년 9월 9일 제한적 최저가 낙찰제가 폐지되면서 소

규모 공사에 대해서도 적격심사제도로 단일화되었음.

○ 그러나 심사평가구조상 태생적인 변별력 한계, 복권당첨식 요행입찰 지속, 최저낙찰

률의 평균낙찰률화에 따른 덤핑낙찰 현상 등 구조적 문제는 그대로 안고 있음.

■ 이에 대한 대안으로서 최저가 낙찰제를 2001년 1000억원 이상, 2002년 500억

원 이상, 2003년 100억원 이상으로 단계적으로 확대·적용하기로 하였음.

○ 그러나 최저가 낙찰률이 50% 수준까지 떨어지는 등 덤핑수주와 이로 인한 부실공

사에 대한 우려가 다시 대두되고 있음.

■ 현행 입찰 및 낙찰제도의 문제점으로는 구조적인 덤핑낙찰구조, 능력보다 요

행에 좌우되는 낙찰구조, 최저가 낙찰제 대의명분에도 불구하고 시행여건 미

흡, 건설업 구조조정 저해, 공공공사 비효율성 등을 들 수 있음.

■ 미국·영국·일본에서는 최저가 낙찰제의 문제점인 덤핑수주와 부실공사를

제도적으로 방지하고 있음.

○ 단순하게 입찰가격만으로 낙찰자를 선정하는 최저가 낙찰제는 없고 보증심사나 엄

격한 PQ심사 등을 거쳐 부적격업체를 대부분 걸러낸 다음 최저가 낙찰제를 시행하

고 있음.

○ 공공공사 입찰은 대부분 보증제도를 통해 입찰참가자를 1차로 선별하는 과정을 거

치고 있으며 입찰가격이 예정가격에 비해 과도하게 낮을 경우 대부분 공사이행능력

검증을 위한 심의제도를 시행하고 있음.

■ 현행 건설 입찰·낙찰제도 개선을 위해서는 첫째 부분적 개선이 아닌 총체적

접근 필요

○ 대형 또는 중소 건설업체들 사이의 이해관계를 적당히 절충하는 형평배분 방식이

아니라 건설업 경쟁력 강화차원에서 능력배분으로 전환하는 인식이 필요함.

○ 입찰제도뿐 아니라 보증제도, 감리·감독제도 등 건설관련 제도 전반은 물론 정치

ii

권 등 외부입김을 차단하여 제도개선과정의 왜곡을 막아야 할 것임.

■ 둘째, 발주자의 엄격한 입찰자격사전심사(PQ)

○ 금융시장에서 1차적으로 선별되는 보증제도, 발주자의 엄격한 저가심의, 철저한 감

리·감독, 담합에 대한 조사 및 처벌 등이 강화될 경우 덤핑 아니면 담합이라는 편

법적인 입찰전략은 구사되기 힘들 것임.

○ PQ심사를 엄격하게 운용하고 공종별, 공사배정규모별로 더욱 세분화된 유자격자 명

부를 운영하는 등 최종 입찰참가 업체수를 순차적으로 10∼20개, 5∼10개, 5개 이내

식으로 축소해 나가야 할 것임.

○ PQ심사 항목 가운데 구조조정 촉진차원에서 신용등급 가점을 직접 독립 평가항목

화하는 등 경영상태평가 항목의 변별력이 강화되어야 할 것임.

○ 발주자의 사전자격심사에 자율성과 권한 및 인센티브를 부여해 발주자의 도덕적 해

이를 최소화해야 할 것임.

■ 셋째, 적격심사 세부항목의 변별력 제고

○ 최저가 낙찰제가 전면 시행되기 전까지는 적격심사 세부항목의 변별력을 더욱 제고

해야 할 것임.

○ 평가기준이 건설업체의 이해관계를 적당히 봉합하는 것이 아니라 공사특성별로 차

별화 된 평가기준을 만들어 변별력의 실효성을 높여야 할 것임.

○ 영국은 세부항목에 과락점수가 있어 공사특성별 변별력 기준이 뚜렷함.

○ 업체간 수주균형화 차원에서 도입된 시공여유율 제도는 시장원리에 어긋날 뿐만 아

니라 구조조정을 저해하는 요인으로 폐지하는 것이 바람직함.

■ 넷째, 최저가 낙찰제 여건마련 후 단계적으로 실시

○ 단순히 최저가만으로 낙찰자를 선정할 것이 아니라 발주자가 입찰참가자격을 사전

에 엄격하게 선별할 수 있는 제도개선이 선행되어야 할 것임.

○ 입찰자의 계약이행능력 여부를 확인하기 위한 제도적 장치인 보증제도, 발주자의

엄격한 입찰자 평가기능, 사후적 기회주의 문제해결을 위한 감리·감독제도 등의

여건이 마련된 이후 단계적으로 확대실시해야 할 것임.

○ 최저가 낙찰제 하에서도 터무니없이 낮은 가격에 입찰한 자는 대상에서 배제하기

위해 나라마다 일종의 저가심의제도를 시행하고 있음.

iii

■ 다섯째, 공사 특성별 입찰·낙찰 제도의 다양화

○ 현재 일률적인 PQ심사 및 적격심사기준이 아니라 공종별, 공사건별 특성을 반영한

입찰자 평가 세부기준을 만들어 변별력을 높여야 할 것임.

○ 국내건설산업의 경쟁력 강화를 위해 설계·시공 분리 발주공사비중은 줄여나가고

시공자의 경험과 지식을 활용하는 턴키나 대안제안형(proposal) 입찰을 활성화해 나

가야 할 것임.

■ 여섯째, 건설 입찰·낙찰관련 정책의 일관성 유지

○ 현행 PQ심사 및 적격 심사 제도의 변별력 제고와 함께 최저가 낙찰제의 구체적인

시행일정을 제시함으로써 모든 공공공사에 단계적으로 확대 적용된다는 확실한 신

호를 입찰참가 예정자들에게 심어줄 필요가 있음.

○ 정책의 일관성을 상실할 경우 입찰참가자들의 덤핑입찰행태 변화를 기대할 수 없기

때문에 입찰·낙찰 제도의 개선은 요원해질 것임.

< 목 차 >

< 요약 >

Ⅰ. 건설 최저가 낙찰제도 도입 배경·1

1. 최근 건설산업 상황 인식·1

2. 최저가 낙찰제도 도입 과정·3

Ⅱ. 건설 입찰·낙찰제도 시행현황과 문제점·6

1. 건설 입찰·낙찰제도 변천 과정·6

2. 최저가 낙찰제 사례분석·9

3. 현행 입찰·낙찰제도의 문제점·11

Ⅲ. 주요국 건설 입찰·낙찰제도 및 시사점·16

1. 글로벌 스탠더드 및 기본원칙·16

2. 미국·영국·일본의 건설 입찰·낙찰제도·17

3. 시사점·21

Ⅳ. 건설 입찰·낙찰제도 개선방안·23

1. 문제 의식·23

2. 개선 방안·24

Current Issue 1

Ⅰ. 건설 최저가 낙찰제도 도입 배경

1. 최근 건설산업의 상황 인식

■ 건설산업은 그 동안 폐쇄적인 건설업 면허제도 등 정부의 보호속에서

성장해온 전형적인 산업이었음.

■ 그러나 97년부터 건설업 면허의 전면 개방에 따른 진입장벽 철폐로 업

체수는 급증한 반면 IMF 이후 수주물량은 급감해 수주경쟁이 치열해

지면서 심각한 구조조정 국면에 진입

■ 외환위기 이후 금융·제조업 부문의 구조조정은 상당히 진척되었으나

건설부문의 구조조정은 미흡

○ 건설산업 속성상 구조조정이 여타 산업에 비해 느리게 진행되는 측면이 있지만

시공능력 순위 100대 건설업체 가운데 39개가 부도·법정관리·화의·Workout

중에 있는 가운데서도 건설업체수는 오히려 크게 증가했음.

○ 내수경기 활성화 수단으로 실시하고 있는 건설경기 부양책 및 요행·덤핑 낙찰

이 보편화된 공공공사 낙찰제도는 부실 건설업체가 연명하는 기회가 되고 있다

는 지적이 있음.

■ 구조적으로 건설수요의 둔화가 불가피한 단계에 와 있으며 최근 건설

투자의 회복은 장기침체에 따른 기술적 반등, 주택경기부양책의 결과

로 일시적인 측면이 강함.

○ 80년대 말 이후 건설특수를 가능하게 했던 대규모 SOC 투자, 주택2백만호 건설

등 대규모 주택공급, 지자제 실시에 따른 개발 특수 등 특수요인이 소멸되면서

건설수요가 중장기적으로 둔화되는 추세에 있음.

■ 다른 나라에 비해 GDP 대비 건설투자 비중이 과도한 상태임.

2 건설 입찰 및 낙찰제도의 문제점과 개선방안

○ GDP 대비 건설투자 비중은 지난 91년 23.5%까지 높아진 이후 지속적으로 줄어

들어 지난해에는 14.5%로 떨어졌음.

○ 부실건설기업의 퇴출 등 건설산업의 구조조정으로 과잉 건설생산능력 자체가 축

소되어야 할 것으로 보임.

<표 I-1> 국내총생산에 대한 건설업 비중 국제비교

선진8개국 서유럽 5개국 한국 (95)

미국 (94)

캐나다 (94)

일본 (95)

독일 (93)

프랑스 (95)

이탈리아 (95)

영국 (94)

스페인 (93)

13.9 5.9 4.1 4.9 10.3 5.5 5.4 4.5 5.0 4.7 8.1

■ 금융산업이 정상화되는 등 구조조정을 막아왔던 애로요인이 해소되고

있어 향후 2∼3년이 건설산업 구조조정의 적기로 판단되고 있음.

○ 구조조정의 기본방향은 낙후된 국내관행을 글로벌스탠더드로 이행하고 정부의

보호에서 시장기능에 의한 경쟁의 룰을 확립하는 것이 될 것임.

○ 구체적으로 입찰제도 개선, 금융에 의한 진입·퇴출 원활화, 지식기반화를 통한

고부가가치화, 부정공동도급 등 잔존관행 개혁 등이 될 것임.

■ 글로벌 경쟁체제에서 부실 건설업체가 퇴출되지 못하고 우량 건설업

체의 입지를 잠식한다면 국내 건설산업은 하향평준화를 통한 전반적

인 경쟁력 저하로 국내외 건설수주시장에서 설자리를 잃어 갈 것임.

○ 건설교통부에 따르면 우리 나라 건설산업의 경쟁력은 시공분야 선진국의 72%수

준, 엔지니어링분야 선진국의 65% 수준 등 종합적 기술경쟁력에서 세계 25위권

(선진국의 67% 수준)에 머물고 있는 것으로 나타났음.

<표 I-2> 건설업체수 및 공사수주액 변화 추이

1997 1998 1999 2000 2001년 상

일반건설업체수(개) 3,896 4,207 5,151 7,987 10,698

건설수주액(조원) 79 47 51 60 28

업체당 평균 수주액(억원) 192 112 92 75 26

Current Issue 3

2. 최저가 낙찰제도 도입 과정

■ 1998년 8월 이후 건설업계의 오랜 관행이던 업체간 담합에 의한 자율

조정 낙찰구조가 사실상 붕괴됨.

○ IMF구제금융 신청의 여파로 공공공사 수주물량이 급감하면서 업체간 경쟁이 격

화돼 자율조정을 통한 물량 배분이 어려워진 데다 대통령의 특별지시로 담합에

대한 조사와 처벌이 강화되었기 때문임.

○ 암묵적인 담합구조하에서 나눠먹기식 관행으로 평균 90% 수준에 이르렀던 낙찰

률이 적격심사제도하에서 허용된 최저낙찰률 수준인 69%까지 떨어졌음.

■ 98년 8, 9월 PQ심사기준과 적격심사세부기준이 개정된 이후 대형업체

에 비해 경영상태 평가점수가 높은 일부 중소·중견건설업체들이 소

위 수주드림팀을 구성해 공공공사 수주를 독점하다시피 했음.

○ 99년 들어 4월 20일까지 조달청 일반공사 수주실적을 보면 시공능력순위 1위였

던 현대건설의 수주실적이 88억원에 그친 반면 89위에 불과했던 삼협개발의 수

주실적은 1,385억원에 달했음.

■ 이런 상황은 99년 4, 5월 적격심사통과점수 75점에서 85점으로 상향,

시공경험과 경영상태 항목의 평가점수 조정, 시공여유율 평가항목 도

입에 따른 대형업체와 중견업체의 수주균형화 유도 등으로 입·낙찰

제도의 개선이 이루어져 일단락 되는 듯했음.

■ 그러나 건설업체 이해관계에 따라 여전히 불만을 표출했음.

○ 최저낙찰률을 상향조정하기 위해 적격심사통과점수를 85점으로 높였지만 최저낙

찰률이 평균낙찰률이 될 수밖에 없는 적격심사제도의 특성상 최저낙찰률은 69%

에서 73%로 소폭 상승하는 데 그쳤음.

○ 입찰가격을 제외한 나머지 항목이 모두 만점을 받는 상황에서 입찰자 대부분 제

도적으로 허용된 최저낙찰률, 즉 예정가격의 73% 수준에 맞추어 복권당첨식 요


행입찰을 했기 때문임.

○ 수주균형화 조치로 불리해진 중소·중견건설업체들이 심사기준 개정에 반발

○ 99년 9월 국가계약법 개정으로 10억원 미만 소규모공사도 제한적 최저가낙찰제

를 폐지하여 시공경험과 경영상태를 평가하는 적격심사제도가 도입된 이후 신규

업체나 수주실적이 적은 소규모 업체들은 수주기회 축소로 반발

■ PQ심사 및 적격심사기준 개편은 대형 또는 중소 건설업체의 이해관계

에 따라 좌우되면서 변별력 부재 문제, 최저낙찰률의 평균낙찰률화 등

입찰·낙찰제도의 구조적인 문제는 해결하지 못했음.

■ 이에 따라 99년 하반기 이후 적격심사제도를 폐지하고 최저가 낙찰제

를 도입하자는 논의가 대두되었음.

○ 반면 최저가 낙찰제는 덤핑입찰로 건설업계가 동반 부실해질 우려가 있다는 반

대론도 만만치 않았음.

■ 최저가 낙찰제는 사전에 품질을 확인할 수 있는 물품조달 같은 순수

최저가 낙찰제와 달리 선수주·후생산의 주문생산방식의 시설공사 조

달사업으로서 단순히 최저가라는 기준만을 적용하는데 어려움이 있음.

○ 공급자를 사전에 결정하기 때문에 계약을 충분히 이행할 수 있는 자를 선정하는

것이 중요함.

○ 물론 공사 수행적격자가 다수일 때는 가장 싼 가격에 원하는 물품이나 시설물을

제공하겠다는 자를 선정하는 것이 효율극대화 면에서 논리적으로 바람직함.

■ 결국 당분간 현행 PQ심사 및 적격심사제도의 틀을 유지한 채 변별력

을 강화해 낙찰률을 제고하는 한편 2001년부터 1천억원 이상 대형 공

사부터 단계적으로 최저가 낙찰제를 시행하기로 가닥을 잡았음.

■ 최저가 낙찰제 도입취지는 국내입찰제도의 글로벌스탠더드화, 건설보

증제도의 선진화, 시장경쟁의 촉진 등을 통해 건설산업의 경쟁력을 강

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화하고 구조조정을 촉진하는 데 있음.

○ 현행 적격심사제도의 변별력 저하로 요행·덤핑낙찰 관행이 지속되고 있어 부실

업체의 퇴출과 경쟁력 있는 업체의 진입이 활발하게 일어날 수 있는 경쟁촉진기

반 조성

○ 발주자가 물량배분 기능에서 입찰참가자격심사의 기본 역할을 중시하는 방향으

로 전환함으로써 공공건설사업의 효율화 촉진

현행 적격심사제도의 복권당첨식 낙찰 원리

1000억 미만~300억 이상 공공공사 입찰에서 최고 PQ점수와 최저 PQ점수를 받은 극단적인 두 업체가 입찰에 참여하고 낙찰자가 선정되는 과정을 보면 다음 <그림Ⅰ-1>과 같다. 최고 PQ점수 업체 A는 공사수행능력에서 30점, 자재·인력조달 및 하도급관리계획의 적정성과 시공여유율 항목은 점수차가 거의 없어 관례대로 만점인 30점을 받았다면 이 입찰자의 입찰가격 제외 적격심사점수는 70점이 된다. 담합이 이루어지지 않을 경우 A는 공사수주를 위해 입찰가격 점수를 20점만 받아야 한다. 현행 적격심사기준은 ‘예정가격 이하이면서 최저가로 입찰한 자 순으로 심사하되 규모별 적격통과점수(추정가격이 1천억원 이상 85점, 1천억 미만 3백억원 이상 90점, 3백억원 미만 95점) 이상이면 낙찰자로 결정’한다고 규정하고 있기 때문이다. A는 입찰가격 20점을 넘어서거나 부족할 경우 탈락하기 때문에 입찰가격평점 산식(30-ㅣ88/100-입찰가격/예정가격)*100ㅣ)에 의거하여 예정가격의 73%에 투찰할 수밖에 없다. 이 때 예정가격은 사전에 알 수 없고 복수예비가격 15개 중 4개를 추첨해 산술평균한 값을 사용한다. 정확한 예정가격을 알 수 없는 입찰자 A는 복권당첨식의 요행을 바라고 자신이 가정한 예정가격의 73%에 입찰하게 된다. 최저 PQ점수 업체 B도 같은 원리로 일단 적격심사를 통과하기 위해서는 30점을 받아야 하기 때문에 예정가격의 88%에 투찰할 수밖에 없는 것이다. 결국 낙찰여부는 예정가격의 78%가 얼마인지를 맞추느냐에 달려 있으며 실제 입찰에서 대부분 이 점수대 주변에 입찰가격이 집중되기 때문에 불과 1, 2원 차이로 낙찰자가 갈리는 경우가 대부분이다.

<그림 I-1> PQ 심사 및 적격심사제도하의 낙찰자 선정구조 (1000 억 미만 ~ 300 억이상 공사)

30-|(88/100-입찰가격/예정가격)×100|입찰가격 점수 : 30점

30-|(88/100-입찰가격 /예정가격)×100|입찰가격 점수 : 20점

적격심사 90점적격심사 90점

예정가격의88%에 입찰

예정가격의78%에 입찰

PQ 점수PQ 점수

당해공사 수행능력75×40/100 = 30점 당해공사 수행능력100×40/100 = 40점

자재·인력조달가격 적정성, 하도급 관리 계획 적정성 ,

시공여유율 등 :30점

자재·인력조달가격 적정성 , 하도급 관리 계획 적정성 ,

시공여유율 등 :30점60점 70점

75점 100점

최저점수통과업체(B) 최고점수통과업체(A)


Ⅱ. 건설 입찰·낙찰제도 시행현황과 문제점

1. 건설 입찰·낙찰제도 변천 과정1

■ 우리 나라의 건설관련 입찰 및 낙찰제도는 PQ심사제도 및 적격심사제

도와 최저가 낙찰제를 근간으로 시행해왔음.

○ 그러나 최저가 낙찰제의 덤핑입찰 만연과 부실공사 우려 등 문제가 불거질 때마

다 임시방편적으로 평균가 낙찰제, 제한적 낙찰제를 시행하거나 평가기준을 변

경하는 등 수시로 바뀌어 오고 있음.

■ 1999년 9월 9일 국가계약법령 개정으로 제한적 최저가 낙찰제가 폐지

되면서 소규모 공사에 대해서도 적격심사제도로 단일화되었음.

○ 적격심사제도는 일단 PQ심사를 통과한 업체에 대한 다음 단계 심사로 발주자가

최저가 입찰자부터 당해공사 수행능력, 시공여유율, 자재 및 인력조달 계획의 적

정성, 하도급관리계획의 적정성 항목의 평가점수를 합산하여 예상종합평점이 공

사규모별 적격통과점수(추정가격이 1천억원 이상 85점, 1천억 미만 3백억원 이상

90점, 3백억원 미만 95점 이상)를 통과할 경우 해당 업체를 낙찰자로 선정

■ 적격심사제도로 단일화된 이후에도 공공공사 입찰·낙찰제도의 구조

적인 문제는 그대로 안고 있음.

○ 변별력을 제고하기 위해 적격심사통과점수를 상향조정하는 등 입찰 및 낙찰제도

를 개선해왔지만 심사평가구조상 태생적인 변별력 한계로 복권당첨식 요행입찰

관행 지속, 이에 따른 최저낙찰률의 평균낙찰률화 현상 등은 여전했음.

○ 적격심사대상 10억원 미만 공사로 확대, 수주균형화 조치 등으로 수주여건이 불

리해진 중소규모 업체가 반발하는 등 평가기준이 바뀔 때마다 이해관계가 엇갈

린 업체들의 불만이 표출되었음.

1 이상호, 「최적가낙찰제 도입 및 정착 방안 연구, 2000.9 한국건설산업연구원」참고

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<표 II-1> 정부공사의 입찰·낙찰제도 변천 과정

기간 입찰·낙찰제도 유형 비고

62. 1~71. 12 - 최저가 낙찰제 - 건설업체의 경영능력 제고

- 건설경기 호황

72. 1~75. 12 - 부찰제(제한적평균가낙찰제)

(예정가격의 80%이상 입찰한자의 평균치에 가장 가깝게 입찰한 자)

- 1차 석유파동에 따른 건설경기 침체

72. 1~75. 12 - 최저가 낙찰제 - 해외건설(중동)경기 호황

81. 8~83. 3 - 부찰제

(예정가격의 80%→85%이상으로 조정)

- 2차 석유파동에 따른 건설경기 침체

83. 4~93. 2 - 최저가+저가심의제

(직접 공사비미만 입찰인 경우 발주관서가 적정공사 시공여부 심의)

- 소규모 공사는 부찰제 계속 시행

83.7~84.3(30억원미만)

84.4~52.3(20억원미만)

85.4~90.3(10억원미만)

93. 2~93. 9 - 최저가 낙찰제(93. 7. 1 PQ도입)

(20억원이상)

- 제한적 최저가낙찰제

(20억원미만)

- 저가심의제의 객관적인 심사기준 결여

- 중소건설업체의 보호 및 과당경쟁에 의한 부실시공 방지

93. 9~95. 7 - 최저가 낙찰제(100억원이상)

- 제한적최저가낙찰제(100억원미만)

- 덤핑으로 인한 부실시공 방지를 위해

최저가 낙찰제대상 축소

95. 7. 6~96. 12. 31

- 적격심사낙찰제(100억원이상)

- 제한적 최저가 낙찰제(100억원미만)

- 정부조달협정 내용에 부응

- 덤핑으로 인한 낙찰제에서 기술위주로 전환

97. 1~99. 9. 2 - 적격심사낙찰제(고시금액이상)

- 제한적 최저가 낙찰제(고시금액미만)

- 개방대사공사는 제한적 최적가 낙찰제 실시 곤란으로 적격심사낙찰제 적용

99. 2. 3~99. 4. 30 - 동 낙찰제 적용기준금액을 30억원으로 조정

- 제한적 최고가 낙찰제의 문제점으로 인해 동 제도를 축소 조정

99. 4. 30 - 제한적 최저가 낙찰제 폐지

- 모든 공사에 적격심사 실시

- 시공여유율 반영

- 공동도급시 지분율 반영

2001. 1. 1 - 최저가 낙찰제 실시 - 1천억원이상 대형공사부터 단계실시

자료 : 김명수, 「뉴 밀레니엄 시대의 건설산업 발전방안, 2001. 1. 27, 국토연구원」부분수정

■ 결국 공공공사 입찰 및 낙찰제도는 최저가 낙찰제를 단계적으로 확대

·실시하는 것으로 매듭되었으며 이미 2001년 1월 1일부터 1천억원

이상 사전적격심사(PQ) 대상 공사부터 공사이행보증서 제출을 전제로

시행되어 오고 있음.

○ 최저가 낙찰제는 2002년 500억원 이상, 2003년 100억원 이상 공사규모로 단계적

으로 확대·적용할 방침임.


<표 II-2> 건설 산업 구조개편 주요 내용

구분 현행 개편내용

1. 최저가 낙찰제 도입 - 1억원이상 모든 공사 : 적격심사낙찰제

- 1,000억원이상 공사: 최저가 낙찰제 시행(2001년부터)

2. 이행보증 활성화 - 다음 3가지 방법중 입찰자가 선택 ① 계약보증금(계약금액의10%) +연대보증인 ② 계약보증금 2배 납부 ③ 이행보증서 제출

- 이행보증서 보증금율 : 30%

- 최저가 낙찰제 대상공사는 이행보증서 제출 의무화 - 그밖의 공사도 필요시 이행보증서를 요구할 수 있도록 함. - 계약금액의 40%로 상향

3. 최저낙찰률 상향조정 - 최저낙찰률 · 100억원 이상 : 73%

· 100억~50억원 : 80.5% · 50억~10억원 : 83% · 10억원 미만 : 85%

- 최저낙찰률 상향조정 · 1,000억원 이상 : 현행(73%) · 1,000억~300억원 : 78% · 300억~100억원 : 83% · 100억~50억원 : 85.5% · 50억~10억원 : 86.7% · 10억 미만 및 수의계약 : 87.8%

4. PQ심사기준 개선 - 시공경험 평가(A등급) · 200%이상

- 경력기술자 평가 · 등급계수적용

- 경영상태 · 업체 평균비율 : 산술평균 · 기술개발투자비율=건설기술개발

투자비/건설매출액 - 신인도 평점 : ±10점

- 시공경험 평가(A등급) · 500억이상 PQ공사는 300%이상

- 경력기술자 평가 · 등급 및 경력계수적용

- 경영상태 · 업체 평균비율 : 가중평균 · 기술개발투자비율 :

총기술개발투자비/총매출액 - 신인도 평점 축소 : ±3점

5. 소규모 공사 적격심사기준 개선

- 당해공사 수행능력 : 20점 · 시공경험 : 8점 · 최근연도 경영상태 : 12점

부채비율 4점 유동비율 4점 매출액 순이익률 2점 - 총자본회전율 2점

· 신인도(-2점) 부정당업자 제재기간 만료후 그 제재기간 해당 기간중에 있는 자 - 입찰가격 : 80점 <적용대상> - 10억원 미만 모든공사

- 당해공사 수행능력 : 10점 · 시공경험 : 삭제 · 최근연도 경영상태 :10점

부채비율 5점 유동비율 5점 매출액 순이익률 : 삭제 총자본 회전율 : 삭제

· 특별신인도 최근 3년간 당해 공사금액 이상의 시공실적이 있는 자 : +2점 - 입찰가격 : 90점 <적용대상> - 건설공사 : 10억원 미만 - 전기, 정보통신, 소방공사 3억원 미만 - 전문, 설비공사 등 : 1억원 미만

자료 : 건설교통부, 건설산업 구조개편방안, 2000. 4

■ 최저가 낙찰제 시행에 따른 보완대책 마련과 함께 2001년 4월 이후 신

규공사 입찰이 본격화됐으나 과거 최저가 낙찰제 시행 때처럼 낙찰률

Current Issue 9

이 50%대로 떨어지자 부실공사에 대한 우려가 대두되었음.

■ 이에 정부는 덤핑입찰에 따른 부실시공과 건설업체 경영악화를 방지

한다는 명분으로 4월 낙찰률이 예정가격의 70% 미만으로 떨어지지 않

도록 일시적으로 규제를 강화했음.

○ 덤핑입찰로 인한 공사부실을 막기 위해 최저낙찰률 하한선을 1월 60%에서 5월

73% 상향 등 하한선을 둔 최저가 낙찰제를 시행해왔으며 하한선보다 더 낮은

가격으로 낙찰받은 업체에 대해서는 서울보증보험과 건설공제조합이 공사이행보

증서를 내주지 않도록 했음.

■ 그러나 2001년 7월 2일 시민단체 등이 제한적 최저가낙찰제가 자율경

쟁을 막고 예산을 낭비한다는 지적을 하자 최저가낙찰제의 보증거부

기준을 폐지함으로써 다시 경쟁적 최저가낙찰제를 시행해오고 있음.

○ 1000억원 이상 공공공사에 참여하는 업체는 낙찰률이 낮다는 이유만으로 보증서

를 받지 못하는 일은 없게 되었음.

■ 낙찰률 하한선 폐지에 따른 출혈성 덤핑수주를 막기 위한 규정들을 마

련했으나 그 이후에도 낙찰률이 50.18%까지 떨어지는 등 낙찰률 낙하

현상이 지속되고 있음.

○ 공사물량이 많지 않은 상황에서 업체간 출혈 입찰 경쟁이 심각한 지경에 이르러

업체는 물론 공사부실로 이어질 우려가 커지고 있음.

2. 최저가 낙찰제 사례 분석

■ 최저가 낙찰제 시행 초기 낙찰률은 공제조합의 담보기준선에 근접하

여 낙찰가격이 집중되는 경향으로 최초 적용된 공사에서 낙찰률이

58.05%, 59.74%에 머무는 등 58∼60%대에 집중.

■ 2001년 3월 28일 최저가 낙찰제가 처음 적용된 송도 신도시 두 곳의


기반공사 입찰에서 모두 예정가격의 58.05% 수준에서 낙찰되었음.

○ 대형건설업체들이 아예 PQ심사 신청을 하지 않은 데다 PQ심사 통과점수가 90점

으로 대폭 상향조정되었음에도 불구하고 통과업체수가 각각 23개, 24개사에 달해

PQ심사의 변별력 부재 반증

○ 초기에 58% 수준에서 낙찰률이 형성된 것은 신용등급 A업체가 담보없이 공사이

행보증서를 발급받을 수 있는 최저낙찰률이 58.4%이었기 때문으로 분석됨.

○ 투찰률 분포를 보더라도 60% 전후에 집중해 있어 최저가 낙찰제 대상공사의 낙

찰률이 60% 전후 수준일 것이라는 건설업계 우려가 현실로 나타났음.

■ 2001년 4월 들어 저가낙찰에 따른 부실우려가 대두되면서 건설공제조

합의 보증거부 낙찰률 기준을 상향조정하는 등 제한적 최저가 낙찰제

를 시행한 결과 최저가 낙찰제 대상 공사의 낙찰률이 한 때 70%를 상

회하기도 했음.

■ 논란 끝에 7월 2일 최저가 낙찰제의 보증거부기준을 폐지하는 등 다시

경쟁적 최저가 낙찰제를 시행해오고 있음.

○ 그 결과 낙찰률이 50% 수준까지 떨어지는 등 덤핑수주와 이로 인한 부실공사에

대한 우려가 다시 대두되고 있음.

<표 II-3> 2001년 주요 최저가 낙찰제 대상 공공공사 낙찰 현황

날짜 공사명 낙찰업체 낙찰률(%)

송도신도시 1-1공구 대림산업 58.05 3월 28일

″ 1-2공구 충일건설 59.74

중앙선 덕소~원주간 전철 4공구 삼환기업 60.83 4월 27일

″ 5공구 쌍용건설 60.18

4월 30일 원덕~근덕간 도로확장포장 충일건설 60.29

장항선 4공구 노반개량 풍림산업 60.31 5월 8일

″ 5공구 노반개량 경남기업 60.58

호남고속도로 광주시 우회도로 3공구 삼부토건 73.41 6월 8일

″ 2공구 삼부토건 72.45

7월 6일 부산경남권 경마장 건설 동부건설 59.83

8월 1일 평택항 부두공사 한라건설 50.18

Current Issue 11

3. 현행 입찰·낙찰제도의 문제점

① 구조적인 덤핑낙찰구조

■ 현행 PQ심사 및 적격심사제도는 최저낙찰률의 하한선에서 낙찰자가

결정되는 구조로 최저낙찰률의 평균낙찰률화가 불가피함.

○ ‘예상 종합평점이 적격통과점수 이상인 최저가 입찰자를 적격심사 대상자로 선

정해야 한다’는 규정과 입찰가격 이외 항목에서 다수 업체가 만점을 받는 변별

력 부재로 이들 업체끼리 적격심사통과점수를 맞추되 가장 낮은 입찰가격이 되

도록 요행을 바라고 마치 복권당첨 화살을 쏘듯 투찰하도록 되어 있음.

○ 적격심사통과점수를 높여도 여타 심사항목의 변별력 부재로 입찰이 최저낙찰률

주변에 몰릴 수밖에 없어 최저낙찰률 하한선이 73% 시 낙찰률은 73%, 78%로 상

향조정된 이후에는 78%에 집중되고 있음.

○ 적격심사통과점수를 높여 최저낙찰률을 상향조정할 경우 정부가 일정한 최저낙

찰률을 보장해주는 문제 발생

■ 건설공제조합의 경우 보증인수 거부 낙찰률이 예정가격 대비 44% 미

만이기 때문에 이론적으로 낙찰률은 44%까지 떨어질 가능성이 있음.

■ 예정가격 대비 70% 미만으로 낙찰된 업체에게 부과하고 있는 공사이

행보증업체 명시의무가 보증시공이라는 실효성을 담보하지 못함.

○ 시공연대보증과 달리 공사이행보증업체가 보증시공을 거부하더라도 제재할 근거

규정이 없음.

■ 또한 부실건설업체 수주담당 임직원 입장에서는 일자리 보전 및 실적

을 위해 당장 드러나지 않을 수익성보다는 무조건 덤핑입찰을 해서라

도 공사물량의 확보를 우선시 할 가능성이 있음.


② 능력보다 요행에 좌우되는 낙찰구조

■ 현행 PQ심사 및 적격심사제도는 도입취지인 변별력이 중요하나 평가

기준의 변별력 부재, 복수예비가격제도, 발주자의 도덕적 해이 등으로

요행낙찰이 지속되고 있음.

○ 대부분 업체는 적격심사점수가 통과기준 점수와 일치하도록 입찰가격을 꿰맞추

어 요행을 바라고 입찰에 응하고 있으며 발주자가 예정가격을 어떻게 예측하고

투찰하느냐에 따라 불과 1, 2원 차이로 당락이 좌우되고 있는 실정임.

○ 결국 낙찰확률을 높이기 위한 서류상 회사 양산으로 나타나고 있음.

■ 낙찰사례를 보면 PQ심사 통과업체 대부분 만점을 받고 있고 적격심사

에서도 입찰가격 이외 평가항목의 점수차가 없는 것으로 나타났음.

○ 이는 발주자의 객관성이나 공정성 시비를 우려하여 평가기준자체가 낮고 지표를

모두 계량화시킨 데다 공동도급을 통해 부족한 자기점수를 보완하거나 공종이나

개별공사의 특성이 반영되지 않은 획일적인 평가기준으로 평가하기 때문임.

■ 현행 입찰·낙찰제도하에서는 발주자의 입찰자 평가가 계약이행능력

여부를 가려내는 적극적 차원이 아니라 대·중소업체간, 대·중소공사

규모별 수주균형화를 추구하는 형식적 기준에 따라 문제가 되는 입찰

자만 배제하는 소극적 차원에서 운영될 수밖에 없음.

○ 제도자체보다 입찰관련 공무원이 저가에 품질확보, 건설업 경쟁력 강화 취지에

맞게 어떻게 운영하느냐가 더 중요함.

○ 그러나 우리나라의 행정현실에서는 발주기관의 기술적 전문성에 입각한 주관적

인 판단이 부정·부패 문제와 결부되어 수용되기 어려운 측면이 있음.

■ 더구나 과거 중앙집중 발주로 인한 획일적이고 계량적인 평가관행으

로 인해 조달청 이외 발주기관은 공사특성을 감안하여 입찰자를 평가

할 수 있는 입찰관련 전문성 축적도 부족함.

Current Issue 13

③ 최저가 낙찰제 대의명분 불구 시행여건 미비

■ 최저가 낙찰제가 건설업체간 기술·가격경쟁을 촉진함으로써 건설산

업의 경쟁력을 강화하자는 도입취지에도 불구하고 현실적인 여건미비

로 시행초기 부작용이 클 것으로 우려됨.

■ 최저가 낙찰제가 경쟁력 있는 업체의 수주기회 확대가 아니라 경쟁력

없는 업체가 눈앞의 연명을 위해 무조건 일감을 확보하는 기회로 악용

되는 등 구조조정의 걸림돌로 작용할 가능성마저 있음.

■ 최저가 낙찰제 하에서 부실건설업체들의 덤핑수주를 막기 위해서는

공사이행보증 제도가 강화 및 활성화되어야 하나 보증기관의 심사평

가 및 변별능력 취약, 독과점적인 보증시장 구조로 인한 사전 검증기

능 취약으로 실효성을 기대하기 어려움.

○ 서울보증보험의 독점적인 건설보증시장구조 및 고객이 주주인 공제조합의 자동

보증시스템 하에서는 부실건설업체라도 보증서 발급 거부가 현실적으로 어려움.

■ 최저가 낙찰제에서도 장기계속계약제도, 부대입찰제도, 공동도급제도,

하도급대금지급보증제도, 하도급대금직불제도 등을 의무화하고 있어

원도급자가 자율성을 갖고 경영효율성을 제고하는 데 애로가 있음.

○ 부대입찰공사의 경우 의무하도급비율의 20%를 지역하도급업체에 주도록 규제하

는 등 시장원리에 따른 건설공사의 효율성 제고라는 최저가 낙찰제의 시행취지

와 어긋남.

○ 장기계속계약 제도하에서는 전체 사업기간에 걸쳐 총사업비를 사전에 배정했을

때 가능한 공기단축 및 공사비 절감효과를 기대할 수 없음.


④ 건설업 구조조정 저해하는 낙찰구조

■ 건설기업 경영의 핵심이 공사물량과 수익성의 동시 확보에 있다고 할

지라도 기업사정, 시장여건, 제도적 환경 등에 따라 수익성을 무시하고

무조건 공사물량 확대를 추구하여 덤핑입찰할 수 있음.

■ 최저가 낙찰제 하에서는 수주가격이 직접비용과 간접비용을 포함하는

총공사비에 미치지 못하더라도 제조업의 평균가변비용에 해당하는 직

접공사비를 상회할 경우에는 수주유인이 존재함.

○ 부실건설업체는 고정비용은 고사하고 가변비용 정도만 건질 수 있으면 눈앞의

유동성 위기에서 벗어나기 위해 덤핑입찰을 마다하지 않을 것임.

○ 덤핑입찰은 아닐지라도 기업의 금융비용 부담은 물론 기업의 지속가능 성장에

필요한 연구개발투자가 힘들어 장기적으로 건설기업의 경쟁력 저하로 이어짐.

■ 최저가 낙찰제 시행 결과 덤핑낙찰에 따른 부실시공, 저가하도급으로

인한 하도급업체의 경영악화, 보증사고시 보증기관의 동반부실화가 우

려되는 상황임.

○ 기존 낙찰관행이 지속될 경우 부실건설업체들이 독버섯처럼 기생함으로써 건설

업체들의 기술개발, 견적능력 제고, 전문화 등 경쟁력 개선은 요원할 뿐만 아니

라 경쟁력 있는 업체도 동반 부실해지는 하향 평준화가 불가피할 것임.

<표 II-4> 공공공사 입찰 일반 참가업체수 급증 사례

- 2000. 6 진해시 해안관광도로 개설공사(725백만원) : 350개 업체

- 2001. 3 산청군 고읍보 용수로 개보수공사(197백만원) : 471개 업체.

- 2001. 3 용인시 나정리 용배수로 정비공사(338백만원) : 570개 업체

- 2001. 3 용인시 삼전천 정비공사 3공구(622백만원) : 692개 업체

주 : 일반건설업체수는 2001 년 상반기에만 월 평균 453 개씩 증가 자료 : 건설교통부

Current Issue 15

■ 소규모 공사의 경우 사전자격심사가 엄격하지 않아 예정가격의 일정

비율에 요행히 잘 맞춘 업체가 낙찰자로 선정되고 있어 낙찰확률을 높

이기 위해 서류상의 회사를 가능한 많이 만들도록 유도하고 있음.

⑤ 공공공사의 비효율성

■ 수주물량이 급감한 반면 입찰업체수는 지속적으로 증가하는 상황에서

덤핑입찰이 보편화되면 입찰자로서는 수요독점적인 발주자에 대항하

여 담합유인이 높아지게 되고 발주자는 담합방지 및 부실공사 방지를

위한 감시·감독비용 부담이 커질 수 밖에 없음.

■ 직접공사비 미달 가격으로 수주한 경우 부실공사를 통해 손실을 만회

하려는 유인발생, 즉 사후적 기회주의 문제를 야기할 가능성이 있음.

○ 덤핑낙찰은 설계변경을 통한 계약금액 증액, 부실공사로 공사비 보전, 하도급자

및 자재공급자에 손실 전가 등의 부작용 초래

<표 II-5> 국가기관 및 지방자치단체 발주공사 현황(1999년)

국가기관 지방자치단체 구분

건수 % 금액 % 건수 % 금액 %

1억 미만 4733 37.5 222.9 2.3 11851 41.7 596.9 4.8

1억~5억 미만 3844 30.5 872.8 9.1 9843 34.6 2164.8 17.4

5억~10억 미만 1435 11.4 896.9 9.4 2974 10.5 1768.7 14.2

10억~30억 미만 1555 12.3 2184.7 22.9 2594 9.1 3216.1 25.9

30억~ 50억 미만 417 3.3 1099.7 11.5 541 1.9 1262.6 10.1

50억~100억 미만 332 2.6 1484.5 15.6 346 1.2 1271.9 10.2

100억~500억 미만 277 2.2 2318.4 24.3 277 1.0 1880.4 15.1

500억~1,000억 미만 25 0.2 395.7 4.1 13 0.05 234.1 1.9

1,000억 이상 3 0.02 63.5 0.7 2 0.01 43.6 0.4

계 12621 100.0 9539.7 100.0 28441 100.0 12439.6 100.0

자료 : 대한건설협회


Ⅲ. 주요국 건설 입찰·낙찰제도 및 시사점

1. 글로벌 스탠더드 및 기본 원칙

■ WTO체제 출범 이후 개방이 가속화되면서 각국은 건설시장 공정성과

효율성을 확보하기 위한 정부조달제도의 개혁을 강화하였음2.

○ WTO 정부조달협정(GPA), UN 국제상거래위원회의 정부조달에 관한 기본법, EU

공공조달규칙, 세계은행과 아시아개발은행의 조달지침 등 각종 국제협정들이 만

들어지면서 국제표준(Global Standard)화 되고 있음.

○ 국제협정 및 국제기구들이 제시하고 있는 기준은 대체로 1)경제적·상업적 기준

에서 최저가이되 2)계약이행능력 등을 고려 발주자의 요구에 부합하는 입찰자에

게 낙찰해야 한다는 것임.

■ 기본원칙은 경쟁, 공개성, 상업적 기준, 투명성 등임.

○ 첫째, 경쟁의 원칙은 발주자가 요구하는 최상의 조건을 제시하는 복수의 계약자

간 경쟁을 통해 선정하며 이는 효율성 이외에 조달공무원의 재량권 남용 방지와

투명성 확보를 위해 중요함. 국가에 따라 최소입찰 참가자수를 규정하고 있음.

○ 공개성 원칙은 모든 참여자들에게 입찰기회 균등을 주기 위한 것이나 발주자의

요구조건에 적합하지 않은 경우 거절할 수 있도록 사전자격심사(PQ) 절차를 거

친 기업만 입찰을 허용하는 등 제한경쟁 절차를 활용하고 있음.

○ 상업적 기준의 원칙은 낙찰자 선정시 계약이행능력에 기초하여 개별입찰자가 제

시한 가격, 품질 같은 상업적 기준만을 적용해야 한다는 것으로 효율성 확보 및

정책결정자의 자의성 배제를 목적으로 함. 미국·캐나다·일본·한국 등의 지역

업체 우대조치가 비상업적 기준의 예임.

○ 투명성 원칙은 절차가 명확한 규칙과 수단에 의해 규정되어야 한다는 의미임.

2 이상호, 전게서에서 정리

Current Issue 17

■ PQ심사제도는 주로 대형 사회간접자본시설이나 플랜트 공사 등 기술

능력이 중요한 공공공사의 입찰자 선정에 적용되고 있음.

○ 국제기구의 차관사업에서도 광범위하게 활용되고 있으며, PQ통과업체수는 대략

10개 이내로 미국, 영국은 대개 3∼5개사 정도가 적정하다고 권고하고 있음.

○ PQ통과후 낙찰자 선정은 일반적으로 최저가 낙찰제가 적용됨. 입찰가격·기술능

력·재무상태 등을 점수화 하여 최고가치를 제공하는 업체를 낙찰자로 선정

■ 미국의 경우 PQ가 연방정부 공사에는 활용되지 않고 주정부나 지방정

부 도로공사 등에 활용됨. 입찰 이전 단계로 엄격한 보증심사를 거치

고 연방정부 공사도 2단계 계약을 활용할 경우 기술능력 등을 심사하

는 제1단계가 PQ역할을 하고 있음.

■ 영국은 지명경쟁입찰 방식을 활용하고 있으며 국가건축합동자문회의

에서 정한 기준에 따라 1차지명, 2차지명을 거치게 되는데 2차지명 초

청입찰자수는 6개 이내로 한정됨.

■ 일본은 공공건설에 참여하기 위해서는 발주기관에 자격등록을 신청해야

하는데 발주자는 자격심사를 실시하여 유자격자 명부를 작성하고 있음.

2. 미국·영국·일본의 건설 입찰·낙찰제도

■ 각국의 최저가 낙찰제도는 보증제도, PQ심사제도, 예정가격제도 등 입

찰이전 단계의 제도를 동시에 고려하여 종합적으로 운영하고 있음.

○ 최저가 낙찰제의 문제점인 덤핑방지 및 품질확보를 위한 제도적 보완장치 마련

① 미국

■ 미국의 입찰 및 낙찰과정은 보증에서 시작됨.


○ 연방정부 발주 10만달러 이상 공사는 이행보증증권과 지불보증증권 제출 의무

화

○ 공사이행보증금률은 연방정부 발주공사 100%, 주정부 발주공사 50% 등이며 보

증요율은 공사등급, 계약형태, 신인도·시공능력·자금력 등에 따라 달라짐.

■ 발주자의 예정가격은 실적공사비에 근거한 견적가격을 작성하고 있으

며 이는 의회승인을 위한 것이지 도급금액의 상한선으로 활용하기 위

한 것은 아님.

○ 연방조달규정에서는 입찰자가 해당 공사수행에 필요한 재정능력 및 보증능력 여

부를 스스로 알 수 있도록 공사비를 8개의 범위로 구분하여 공개하고 있음.

■ 최저가 낙찰제가 적용되는 밀봉입찰(Sealed Bidding)은 공사내용이 구체

적이고 명확하며 발주자와 입찰자 모두 공사비 적산이 용이하고 적산

금액과 실제금액에 큰 차이가 없는 공사에 적용됨.

■ 경쟁적 제한 입찰방식의 하나인 2단계 계약방식도 제1단계에서 기술

제안에 대한 평가에서 통과한 입찰자에 한해 제2단계에서 최저가로 입

찰한 자를 낙찰자로 선정

■ 미국의 입찰 및 낙찰과정은 1차적으로 보증제도를 통해 입찰자심사를

함으로써 무자격 부실건설업체의 시장진입을 방지하는 메커니즘

○ 최저가 낙찰제 하에서도 제안서와 품질에 대한 발주자의 입찰조건을 충족시키기

어렵기 때문에 입찰자수가 많지 않고 덤핑입찰에 한계가 있음.

○ 계약담당관은 계약협상시 입찰가격과 발주자 적산가격을 비교하여 큰 차이가 나

는 항목에 대해서는 비용산정자료를 요구함. 적산가격보다 현저하게 낮을 경우

입찰자와 적산담당자에게 업무범위를 정확하게 이해하고 있는지를 확인하고 정

부의 추정가격에 잘못이 있을 경우 수정하도록 하고 있음.

○ 캘리포니아 주정부의 경우 공사발주시 공사비 적산을 의무화하고 있으며 1)최저

입찰가격이 발주자의 적산가격을 10% 상회하거나 2)최저입찰가격이 발주자의

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적산금액을 25%(백만달러 이상 공사는 20%) 이상 하회하는 경우 계약체결 여부

를 다시 검토하고 있음.

② 영국

■ 영국 등 유럽은 미국에 비해 보증제도가 엄격하지 않은 편임.

○ EC의 공공조달지침에 따르면 이행보증금은 발주자와 합의된 비율로 결정되며

대략 계약금액의 10% 정도 요구하고 있음.

○ 영국은 발주자의 재량으로 보증수단 및 보증금액을 결정하며 대략 10% 이내의

보증금에 대해 민간은행이나 보증회사가 보증을 서고 있음.

■ 예정가격은 정부예산 책정의 기준으로 삼기 위해 과거 경험과 당시 시

장여건을 고려하여 적산함.

■ 낙찰자 선정기준은 최저가 또는 가장 경제적으로 유리한 입찰자 두 가

지로 나뉘어지고 최저가라는 이유만으로 낙찰되지는 않음.

○ 최저가 개념은 단순히 시공비의 최저가를 의미하는 것만이 아니라 유지·관리비

용까지를 포괄하는 총생애비용의 최소화를 의미하는 것으로 명시하고 있음.

■ 영국은 일반경쟁입찰보다는 지명경쟁입찰을 주로 활용하고 있으며 1,

2차 지명과정에서 엄격한 심사를 거쳐 통과한 3, 4개 업체에 한해 가격

을 제한하도록 하는 사전심사후 최저가 낙찰제를 시행하고 있음.

○ 평가항목은 신인도, 재무상태, 기술능력 등으로 세부항목마다 과락점수가 있으며

공사특성에 따라 항목별 가중치가 다르게 부여되고 있음.

■ 영국도 미국처럼 입찰가격이 비정상적으로 낮을 경우 입찰자가 대상

공사를 정확하게 이해하고 있는지 확인하고 필요시 확인서 제출을 요

구하거나 계열기업의 경우 모기업의 보증을 요구하기도 함.


③ 일본

■ 일본의 건설산업 구조는 공공공사 비중, 외주비율, 담합관행 등 제도와

관행에 있어 우리 나라와 유사한 면이 많음.

■ 과거에는 대부분 지명경쟁입찰 방식이었지만 건설시장 개방을 계기로

정부조달협정 적용대상공사는 일반경쟁입찰을 원칙으로 하고 있음.

○ 현재도 지명경쟁입찰이 가장 널리 이용되고 있으며 누구를 입찰자로 지명할 것

인가에 대한 기준과 이유가 불명확하기 때문에 발주자의 재량권이 절대적임.

■ 공공공사 낙찰제도는 일반경쟁이든 지명경쟁이든 최저가 낙찰제를 활

용하고 있으며 구미와 같이 기술력과 품질을 포함하는 넓은 의미의 종

합적인 평가는 하지 않고 있음.

■ 품질확보와 덤핑입찰 방지는 감리·감독보다 발주자의 재량에 의한 지

명권이 그 역할을 대신하고 있고, 덤핑입찰 우려 시 입찰금액의 타당성

을 심사할 수 있도록 하고 있음.

○ 첫째, 저입찰가격조사제도로 주로 중앙정부에서 활용하고 있으며 최저가격 입찰

자의 입찰내역에 대한 조사를 통해 계약내용에 맞는 공사 가능성이 낮을 경우

배제시킴.

○ 둘째, 대부분 도·도·부·현에서 활용하고 있는 최저제한가격제도는 사전에 정

해둔 입찰가격에 미달되는 입찰자는 무조건 낙찰대상에서 배제시키는 방식으로

대개 예정가격의 80%가 기준임.

○ 이 제도는 획일적인 금액기준을 정하고 있어 기업의 비용절감 노력을 유도하지

못하고 기술적 판단과 상관없이 1, 2엔 차이로 낙찰자가 결정되며 최저제한가격

을 빼내기 위한 정경유착 가능성이 있음.

■ 공공공사 낙찰률은 입찰건수의 90% 이상이 예정가격 근사치, 10% 정

도가 최저제한가격의 근사치에서 낙찰되고 있고 지자체의 공공공사

Current Issue 21

낙찰률은 평균 95%를 상회할 정도로 답합수주 관행이 뿌리 깊음.

○ 입찰담합이 만연한 이유로는 단지 가격만으로 경쟁하는 최저가 낙찰제를 운용하

고 있기 때문에 전화 한통화으로 손쉽게 담합이 가능하다는 점을 들고 있음.

■ 담합방지를 위한 제도개선 방안으로 지명경쟁 대신 일반경쟁 활성화,

가격·품질·기술력 등을 종합적으로 평가, 입찰자의 공사지 내역 검

토, 협상을 통한 낙찰자 결정방식 등이 거론되고 있음.

■ 통상마찰의 빌미가 되고 있는 담합만연에도 불구하고 일본의 입찰제

도가 파국에 이르지 않는 이유로 건설제도 자체가 담합을 전제로 짜여

져 있다는 것임.

○ 발주자는 담합을 통해 과도한 이윤을 보지 못하도록 예정가격을 도급금액의 상

한선으로 규정해 놓고 있음.

○ 만일 낮은 예정가격을 이유로 입찰을 하지 않을 경우 발주자는 지명권을 행사하

여 무조건 예정가격 이하로 낙찰을 강요할 수 있고 입찰자는 입찰자대로 발주자

에 대항하여 담합구조를 지속할 수밖에 없는 악순환의 구조로 되어 있다는 것임.

○ 그 수단은 96년에 폐지된 공사보증인제도로 우리 나라의 시공연대보증인제도와

유사함. 만약 어떤 업체가 입찰담합에 가담하지 않고 배반할 경우 누구도 공사완

성보증을 서주지 않을 것이라는 왕따 위협이 담합구조의 지속을 가능하게 했음.

3. 시사점

■ 미국·영국·일본에서는 최저가 낙찰제의 문제점인 덤핑수주와 이로

인한 부실공사를 제도적으로 방지하고 있음.

○ 단순하게 입찰가격만으로 낙찰자를 선정하는 순수 최저가 낙찰제는 없고 보증심

사나 PQ심사 등을 거쳐 부적격업체를 대부분 걸러낸 다음 충분히 계약이행능력

을 가졌다고 인정되는 업체에 한해 최저가 낙찰제를 시행하고 있음.

○ 영국의 경우 시공비 최저가뿐만 아니라 총생애비용 최저가 낙찰제를 운용하고


있는데, 이 역시 충분한 기술능력과 재무상태를 갖춘 업체를 선별하기 위한 것으

로 단순히 공사비 최저보다는 품질확보가 중요하다는 점을 시사하고 있음.

■ 대부분 보증제도를 통해 입찰참가자를 1차로 선별하는 과정을 거침.

○ 계약보증금률수준을 보면 미국 연방정부 100%, 주정부 50%, 유럽 10%, 일본

30% 권장 등 미국의 보증제도에 비해 유럽, 일본은 상대적으로 엄격하지 않음.

○ 유럽은 보증제도보다 발주자의 엄격한 입찰참가자격 심사로 선별하고 있음.

■ 입찰자격 사전심사(PQ)제도의 엄격한 실시는 세계적인 정부조달제도

개혁의 트렌드이며 일반적으로 사전심사를 통과한 극소수 업체를 대

상으로 최저가 낙찰제를 실시하고 있음.

■ 미국, 영국은 예산편성을 위한 목적으로 실적공사비 적산제도에 입각

해 예정가격을 산정하고 있는 반면 일본과 한국은 예정가격을 도급금

액의 상한선으로 정하고 있음. 상한선이 따로 없는 미국, 영국에서도

적산가격보다 높은 가격으로 낙찰되는 사례는 거의 없음.

■ 선진국의 공공공사 입찰제도를 종합해 보면 최저가 낙찰제의 정착을

위해서는 발주자가 원하는 품질로 공사를 이행할 수 있는지 여부를 가

릴 수 있는 발주자의 공정하고 객관적인 입찰자 평가제도가 필요함.

○ 입찰가격이 예정가격에 비해 과도하게 낮을 경우 공사이행능력 검증을 위한 심

의제도를 시행하고 있음.

Current Issue 23

Ⅳ. 건설 입찰·낙찰제도 개선방안

1. 문제 의식

■ 국내건설시장 개방으로 경쟁격화가 예상되는 상황에서 구조조정은 지

연되고 있어 국내 건설산업은 기로에 서 있음.

○ 시장개방 이후 규제는 대폭 완화되고 있으나 건설업체의 퇴출과 유입에 있어 시

장기능이 아직 확립되지 못해 과도기적 혼돈상태임.

○ 공공물량 감소추세에 건설업체수는 오히려 급증하는 등 부실업체를 걸러내는 시

장의 자정기능이 취약해 건실한 업체마저 동반부실해지는 하향 평준화가 진행중

에 있음.

○ 건설시장 개방에 따른 글로벌경쟁에서 살아남을 수 있는 경쟁력 강화가 시급함.

■ 국내건설부문 구조조정은 공공공사 입찰 및 낙찰제도 개혁이 출발점

이 되어야 할 것임.

○ 국내건설산업의 경쟁력 저하원인은 낙후된 공공공사 입찰 및 낙찰제도에 있으며

이는 능력배분보다 형평배분에 치우쳤기 때문임.

○ 그 동안 업체선정의 공정성 여부에만 집착한 나머지 발주능력 향상보다는 물량

배분에서 발생하는 업계갈등을 칸막이식 할당정책으로 대처하는 데 급급했음.

○ 과연 누가 경쟁력이 있는지 발주자의 엄격한 선별장치로 요행·덤핑낙찰 관행을

근본적으로 바꿀 수 있는 총체적인 제도 개선이 필요함.

○ 궁극적으로 최저가 낙찰제 확대 실시 등 건설관련 제도의 국제표준화가 필요함.

■ 공공공사 효율화를 통한 경제 전체 자원배분의 효율성 제고

○ 입찰·낙찰이 시장원리에 의해 이루어질 경우 정부지출이 부가가치가 더 높은

부문으로 투입되면서 공공공사 효율성은 물론 경제전체 자원배분의 효율성 향상

에 기여할 것임.


최저가 낙찰제의 도입취지를 살리기 위해서는 시장기능의 원활한 작동을 위한

입찰제도·신용평가·보증 등 인프라 구축과 함께 시장실패를 방지하기 위한 덤

핑수주 및 부실공사 방지, 사후 관리·감독비용 최소화 등의 보완장치 필요

2. 개선 방안

① 부분적 개선이 아닌 총체적 접근 필요

■ 현행 건설 입찰·낙찰제도 개선에 대한 근본적인 인식전환이 필요함.

○ 적격심사제도의 구조적인 문제 즉, 변별력 한계, 요행낙찰, 최저낙찰률화 등은 부

분적인 개선만으로 해결할 수 없음.

○ 대형 또는 중소 건설업체들 사이의 이해관계를 적당히 절충하는 형평배분 방식

이 아니라 건설업 경쟁력 강화차원에서 능력배분으로 접근해야 할 것임.

■ 입찰제도뿐 아니라 보증제도, 감리·감독제도 등 건설관련 제도 전반

에 걸친 개선이 필요함.

○ 공공공사 나눠먹기를 위한 이익단체들의 로비 등 국회를 포함한 모든 정책의사

결정 과정에서 외부입김이 차단되어야 제도개선의 왜곡을 막을 수 있을 것임.

■ 공공공사 입찰·낙찰제도 개선이 국내 건설업의 전반적인 경쟁력 강

화로 이어지도록 해야 할 것임.

○ 건설시장의 전면개방 상황에서 건설업의 구조조정을 촉진하는 수단으로 활용

② 발주자의 엄격한 입찰자격사전심사(PQ)

■ 입찰자의 행위는 발주자가 어떻게 입찰자격 사전심사를 하고 공사수

행과정에서 어떤 제도적 장치를 마련하는가에 따라 달라질 것임.

○ 금융시장에서 1차적으로 선별되는 보증제도, 발주자의 엄격한 저가심의, 철저한

Current Issue 25

감리·감독, 담합에 대한 조사 및 처벌 강화 등이 예상될 경우 덤핑 아니면 담합

이라는 입찰전략은 극단적인 구사되기 힘들 것임.

○ 심사없이 무담보로 보증받고 있는 우량업체(현재 20개사)에 대해서도 일정 기준

미만으로 낙찰받을 경우 보증기관 심사위원회의 심사를 거치도록 의무화

○ 일정 기준 미만으로 낙찰받은 경우와 동일업체가 연속해서 낙찰받은 경우 보증

인수 제한 및 보증거부 낙찰률 기준 부활 검토

○ PQ심사를 엄격하게 운용하여 최종 입찰참가 업체수를 순차적으로 20∼10개, 10

∼5개, 5개 이내로 축소해 나가야 할 것임.

■ 공종별, 공사배정규모별로 더욱 세분화된 유자격자 명부 운영

○ 공사배정규모에 따라 입찰참가자격을 규정하고 있는 시공능력평가 등급을 현재

7등급에서 보다 세분화함으로써 공사규모별로 입찰참가자격을 더욱 제한하고 공

종별로도 유자격자 명부 운용을 확대할 필요가 있음.

■ PQ심사 항목 가운데 구조조정 촉진차원에서 경영상태평가 항목의 변

별력이 개선되어야 할 것임.

○ 공사이행 가능성을 담보할 수 있는 분야로 경영상태 평가점수비중 상향 필요

○ 단기적으로 매출액순이익률 마이너스 업체를 제외(현재 업체평균이 마이너스인

경우 순이익 플러스 업체는 만점처리하고 있어 100위 업체중 83개사가 만점, 순

이익 1위업체와 1천억원 업체 동일점수라는 불합리)

○ 신용등급 가점을 직접 독립 평가항목화하여 건설업신용평가 활성화를 유도하고

건설업 구조조정 효과도 기대할 수 있을 것임.

○ 중장기적으로는 수익성, 규모, 업력 등을 종합적으로 고려하여 평가항목을 선진

화하고 민·관 테스크포스팀을 구성하여 개선방안을 마련

■ 최저가 낙찰제 도입확대 및 정착을 위해서도 입찰자들의 계약이행능

력이 충분히 검증되고 덤핑수주 및 사후적 기회주의를 방지할 수 있는

제도적 장치가 마련되어야 함.

○ 이 경우 입찰자는 덤핑입찰 유인이 없어져 발주자가 요구하는 수준의 시설물을


더 낮은 가격에 공급할 수 있도록 기술혁신, 관리능력 향상을 위해 노력할 것임.

■ 발주자의 사전자격심사에 자율성과 권한을 부여하고 해당 공사의 품

질과 계약이행이 제대로 이루어졌을 경우 포상 등의 인센티브를 부여

함으로써 도덕적 해이 최소화

○ 발주 관련 공무원이 사전심사에서 탈락한 업체들의 반발과 부정부패 의혹 시선

을 두려워해 적극적으로 책임감을 갖고 엄격한 사전심사를 통해 부적격자를 탈

락시키는 역할을 회피하려는 경향이 있음.

③ 적격심사 세부항목의 변별력 제고

■ 공공공사 낙찰제도 개선의 핵심은 입찰자 변별력의 제고에 있으나 현

행 PQ제도와 적격심사제도의 틀을 유지하고서는 변별력 제고에 한계

가 있음.

○ 복권당첨식 요행낙찰구조 하에서는 경쟁력 있는 업체일수록 불리할 수밖에 없기

때문에 공공공사 수주가 사행성이 아니라 건전한 수주경쟁이 되도록 제도적 여

건을 조성해야 할 것임.

■ 최저가 낙찰제가 전면 시행되기 전까지는 적격심사 세부항목의 변별

력을 더욱 제고해야 할 것임.

○ 평가기준이 건설업체의 이해관계를 적당히 봉합하는 것이 아니라 공사특성별로

차별화 된 평가기준을 만들어 변별력의 실효성을 높여야 할 것임.

○ 영국은 세부항목에 과락점수가 있어 공사특성별 변별력 기준이 뚜렷함.

■ 업체간 수주균형화 차원에서 도입된 시공여유율 제도는 시장원리에

어긋날 뿐 아니라 구조조정 저해요인으로 폐지하는 것이 바람직함.

■ 최저가 낙찰제가 장기적으로 모든 공공공사로 확대된다는 기대를 입

찰자에게 형성시켜 임시방편적 입찰행태의 개선을 유도할 수 있음.

Current Issue 27

○ 무자격 부실업체 퇴출은 등록기준 강화와 단속을 통해서가 아니라 복권당첨식

요행 입찰제도의 개선으로 가능할 것임.

④ 최저가 낙찰제의 제도적 환경 구축 이후 단계적으로 실시

■ 최저가 낙찰제는 기술력이나 가격경쟁을 유도함으로써 더 낮은 공사

비로 발주자가 원하는 품질의 공사를 수행할 수 있도록 하는 필요에

부응할 수 있음.

○ 일정한 낙찰률을 보장해주는 적격심사제도를 계속 유지하는 것은 공공건설사업

의 효율성 저해

○ 소규모 공사의 경우도 최저가 낙찰제 시행이 무자격 부실건설업체의 퇴출을 촉

진하고 기존 건실한 업체의 수주기회를 높이는 대안이 될 수 있을 것임.

■ 그러나 최저가 낙찰제가 제도적인 여건미비 상황에서 실시됨으로써

덤핑수주와 이에 따른 부실공사 우려가 현실로 나타나고 있는 등 현실

적인 부작용도 만만치 않음.

■ 이에 따라 단순히 최저가만으로 낙찰자를 선정할 것이 아니라 사전에

발주자가 입찰참가자격을 엄격하게 선별할 수 있는 제도개선이 선행

되어야 할 것임.

■ 입찰자의 계약이행능력 여부를 확인하기 위한 제도적 장치인 보증제

도, 발주자의 엄격한 입찰자 평가기능, 사후적 기회주의 문제해결을 위

한 감리·감독제도 등의 제도적 환경이 구축되는 것과 보조를 맞추어

단계적으로 실시해야 할 것임.

○ 최저가 낙찰제는 계약이행능력을 갖추었다고 판단한 낙찰자가 당초 계약한대로

충실하게 이행할 것인지가 제도성공의 관건임.

○ 공사이행보증제도가 제 역할을 하기 위해서는 독과점적인 국내 건설보증시장의


전면적인 구조개편 및 공사이행보증제도의 실효성을 담보할 제도정비, 부실건설

업체 덤핑수주를 방지할 수 있는 건설보증기관의 공사이행보증 운영기준 강화

등이 필요함.

■ 최저가 낙찰제가 정착되려면 입찰경쟁 격화에 따라 수익성이 떨어질

건설업체들이 생산방식의 유연화를 통해 공사비를 낮출 수 있어야 할

것임.

○ 현재 생산의 유연화를 막고 있는 공동도급제도, 하도급제도 등을 개편하고 건설

사업관리(CM) 방식을 도입해야 할 것임.

■ 당해 연도 예산의 범위 내에서만 사업수행을 할 수 있는 현행 예산제

도하에서는 장기간 소요되는 공사도 대부분 장기계속계약을 체결하도

록 되어 있으나 공기단축이나 사업비 절감 등 최저가 낙찰제의 도입취

지를 살리기 위해서는 계속비계약으로 전환해야 할 것임.

⑤ 공사 특성별 입찰·낙찰 제도의 다양화

■ 우리 나라의 공공공사 입찰·낙찰제도는 적격심사제도로 단일화되어

있으나 공사 특성에 따라 입찰·낙찰 제도를 다양화해야 할 것임.

○ 모든 공공공사에 하나의 입찰·낙찰제도만을 적용하고 있는 나라는 없음. 공사

특성에 따라 턴키, 대안입찰방식 등 다양한 입찰형태가 있으며 낙찰제도의 경우

도 최저가 낙찰제, 최고가치 낙찰제, 협상에 의한 낙찰제 등이 있음.

○ 최저가 낙찰제도 순수 최저가 낙찰제, 엄격한 자격심사를 거치는 최저가 낙찰제,

총생애주기비용 최저가낙찰제 등이 있음.

○ 현재 일률적인 PQ심사 및 적격심사기준이 아니라 공종별, 공사건별 특성을 반영

한 입찰자 평가 세부기준을 만들어 변별력을 높여야 할 것임.

■ 장기적으로 모든 공사에 최저가 낙찰제가 적용되더라도 공사 특성, 당

시 정책방향, 시장상황 등을 고려해 다양한 낙찰제를 탄력적으로 적용

Current Issue 29

할 필요가 있음.

○ 가격위주의 입찰제도를 기술 및 시공능력 위주의 계약제도로 개선하여 가격보다

는 업체나 제안서의 기술력을 기초로 사업자 선정

○ 최저가 낙찰제 하에서도 터무니없이 낮은 가격에 입찰한 자는 대상에서 배제하

기 위해 나라마다 일종의 저가심의제도를 시행하고 있음.

■ 국내건설산업의 경쟁력 강화를 위해 설계·시공 분리 발주공사비중은

줄여나가고 시공자의 경험과 지식을 활용하는 턴키나 대안제안형

(proposal) 입찰을 활성화해 나가야 할 것임.

○ 특히, 품질확보와 기술력이 중요한 대형 SOC시설의 경우 단순 최저가가 아니라

최고의 가치를 제공할 수 있는 입찰자를 낙찰자로 선정할 수 있는 제도 마련

<표 IV-1> 1백억원 이상 대형공사 입찰방법 심의 현황

(단위 : 건, %)

기타(설계·시공 분리입찰) 턴키입찰 대안입찰 합계

1997 354 (72)

127 (26)

12 (2)

493 (100)

1998 240

(80.5) 54

(18.8) 4

(1.3) 298

(100)

1999 186

(80.9) 43

(18.2) 2

(0.9) 231

(100)

2000 195

(80.6) 45

(18.6) 2

(0.8) 242

(100)

2001 264

(81.0) 52

(16.0) 10

(3.0) 326

(100)

주 : ( )안은 전체 심의건수에서 차지하는 비중을 의미함. 자료 : 건설교통부

⑥ 건설 입찰·낙찰관련 정책의 일관성 유지

■ 입찰·낙찰제도는 변화가 심할 경우 건설업체의 입찰이 장기적인 관

점에서 이루어지지 않고 덤핑수주를 해서라도 일단 일감을 확보하고

다른 공사에서 손실을 만회하려는 네거티브섬 게임 입찰행태는 개선

되기 어려울 것임.


○ 국내 건설업의 전반적인 경쟁력 강화를 위해서는 입찰 참가자들의 입찰게임이 포

지티브섬 관점에서 이루어져야 하나 건설업 경쟁력 기반을 잠식하는 네거티브섬

입찰게임이 보편화 되어 있음. 예를 들어 전체 공공공사물량의 20% 대에 그치고

있는 1천억원 이상 대형공사는 최저가 낙찰제 적용으로 일단 덤핑수주하고 최저

낙찰률이 보장되는 여타 적격심사대상 공사에서 수익성을 만회하려 할 것임.

■ 제도보완과 함께 최저가 낙찰제의 구체적인 시행일정을 제시함으로써

모든 공공공사에 단계적으로 확대 적용된다는 확실한 신호를 입찰참

가 예정자들에게 심어줄 필요가 있음.

■ 과거 최저가 낙찰제가 시행과 폐지를 반복했듯이 다소간의 문제가 발

생한다고 해서 다시 적격심사제도로 회귀하거나 정책의 일관성을 상

실할 경우 입찰참가자들의 덤핑입찰행태 변화를 기대할 수 없기 때문

에 입찰·낙찰 제도의 개선은 요원해질 것임.

<그림 IV-1> 건설 입찰 및 낙찰제도 개선 방안

현황

- 적격심사제도 모든 공사

적용

- 1천억원 이상 PQ 심사 공사

최저가 낙찰제 시행

문제점

- 구조적 덤핑낙찰구조·최저 낙찰률의 평균 낙착률화

·네거티브섬 입찰게임

- 능력보다 요행에 좌우되는낙찰구조·변별력 부재

- 최저가 낙찰제 시행여건미흡

- 건설업 구조조정 저해

- 공공공사의 비효율성

- 총체적 접근· 부분 개선 아닌 전반적 제도개선

· 형평배분에서 능력배분체제로 전환

· 제도개선에 정치권 등 외부입김 차단

- 발주자의 엄격한 사전 자격 검증· 공사특성별 세부평가항목 차별화하여변별력 제고

- 최저가 낙찰제 실시의 제도적 환경구축· 보증제도 활성화

· 입찰자 평가제도 제 기능 회복

· 사후적 기회주의 차단 장치

- 최저가 낙찰제 단계적 실시· 적격심사제도 문제점 극복 대안

- 공사특성별 입찰·낙찰제도 다양화· 턴키방식 , 대안 제안형 입찰 활성화

- 정책의 일관성 유지· 최저가 낙찰제 시행일정 제시로포지티브섬 입찰 게임 유도

목표

- 공공공사 입찰·낙찰제도개혁·입찰제도의 글로벌스탠더드화

·최저가낙찰제 전면시행여건마련

- 국내 건설산업 구조조정촉진 및 경쟁력 강화·부실건설업체 입찰기회차단

·덤핑낙찰구조 개편

- 자원 배분의 효율성 제고·공공공사 효율성

·예산 절감

·포지티브섬 입찰 게임

개선방안현황 및 문제점

Current Issue 31

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건설 입찰 및 낙찰제도의 문제점과 개선방안±´설_입찰_및...미국·영국·일본에서는 최저가 낙찰제의 문제점인 덤핑수주와 부실공사를