E. U. Savona - Indicatori per misurare la corruzione e l’impatto delle politiche anticorruzione

INDICATORI PER MISURARE LA CORRUZIONE E L’IMPATTO DELLE POLITICHE ANTICORRUZIONE

Ernesto U. Savona Professore di Criminologia Università Cattolica del Sacro

Cuore Milano e Direttore di TRANSCRIME Università Cattolica del Sacro

Cuore/Università degli Studi di Trento

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Questa relazione

Discute il problema della misurazione del fenomeno della corruzione e delle

politiche anticorruzione. La sensibilità sociale verso il fenomeno e

l’attenzione politica a trovare rimedi efficaci hanno moltiplicato i criteri di

misurazione e i relativi indicatori .

Un numero sempre maggiore di indici ci permette di stabilire quale paese

ne ha più o meno corruzione. Si tratta di indici che misurano la percezione

e/o l’esperienza, ma poco ci fanno capire delle cause del fenomeno. Uno dei

maggiori difetti di questo approccio è quello di considerare la corruzione

come un fenomeno unico indipendentemente dal settore nel quale si

sviluppa.

La tesi dell’Autore è che occorrono distinzioni necessarie ad avvicinarsi alle

varie aree dove si manifesta la corruzione per capire i punti di debolezza

dei diversi meccanismi allocativi nei diversi settori, individuare indicatori o

red flags di probabilità di corruzione e verificarne l’attendibilità. Dopo avere

esaminato i diversi indicatori disponibili a livello internazionale si passa a

discutere il problema degli indicatori della corruzione nel settore delle

costruzioni e del procurement.

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Gli indicatori corruzione/anti-corruzione disponibili

Bertelsmann trasformation Index

Business Environment and Enterprise Surveys (BEEPS)

Doing Business

Heritage Economic Freedom Index

Economist Intelligence Unit (EIU)

Enterprise Surveys

Freedom House Nations in Transit

Freedom House Freedom in the World

Global Competitiveness Report (World Economic Forum)

Global Integrity

International Country Risk Guide (ICRG)

Institutional Profiles Database

Open Budget

Public Accountability Mechanisms - DE JURE

Public Accountability Mechanisms - DE FACTO

Polity IV

Sustainable Governance Indicators

Transparency International Global Corruption Barometer

World Values Survey

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Che cosa misurano?

Ciascuno di questi indicatori parte da assunti

diversi sulle cause della corruzione facendola

dipendere da una serie di caratteristiche del

sistema politico, economico, giudiziario, delle

modalità di governance, dal ruolo della società

civile, media e dalle politiche e sistemi anti-

corruzione utilizzati. Spesso sono domande ad

esperti o domande contenute in sondaggi e

riguardando percezioni ed esperienze. Sono

confrontabili a livello comparato più per esigenze

di ranking che per capire dove e come la

corruzione si manifesta e come si può combattere.

Occorrono analisi specifiche per settori!

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Il settore delle costruzioni: perché è importante?

E’ tra i settori più vulnerabili alla corruzione e risulta il più infiltrato

dalle organizzazioni criminali (Transcrime, Gli investimenti delle

mafie, rapporto di ricerca del 16.1.13 scaricabile sul sito

www.investimentioc.it)

Ha un basso contenuto tecnologico, permette di scambiare

occupazione, e ha una contabilità alterabile per la concorrenza

delle imprese di sub-appalto

Di seguito l’analisi di un caso (la Salerno Reggio Calabria per

capire come avviene l’infiltrazione/corruzione e poi di seguito

l’analisi dei costi e delle inefficienze che questa corruzione ha

prodotto.

……

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Sources:Tribunal of Reggio Calabria (G.I.P.), Bellocco + 43, 2 July 2007

The case in brief: This case study deals with the infiltration by the ‘ndrangheta in the

public procurements for the modernization of the Salerno – Reggio Calabria motorway.

The criminal activities aimed at infiltrating the public works are organized thanks to specific

agreements among the ‘ndrine, the local businesses related to them and the politicians.

The infiltration is carried out on the basis of: 1) the imposition of subcontractors and

suppliers of services and goods on the contractor and 2) the payment by the contractor

and subcontractors of the so called “messa apposto” (the protection money). Generally

the subcontractors as well as the suppliers of services and goods are businesses which are

administered by the local mafia groups.

Il caso è analizzato in:

E.U. Savona "Infiltration by Italian organised crime (Mafia, N'drangheta and Camorra) of

the public construction industry", in K. Bullock, R. V. Clarke, N. Tilley, Situational Prevention

of Organised Crimes, Willan Publishing (UK), 2010;

CASE STUDY 2 (CALABRIA)THE WORKS FOR THE MODERNISATION OF THE MOTORWAY SALERNO – REGGIO CALABRIA

Ernesto U. SavonaProfessor of Criminology at the Catholic University of Milan

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1. Preparation and target selection: the activities carried out by the organised

criminal groups in order to organise and reach an agreement among themselves

about the infiltration;

2. Enabling conditions: “conditions under which the crime in question can be

committed” (Natarajan, Johnson et al, 1994);

3. “The doing”: the actions that are carried out in order to infiltrate the public

construction sector will be described;

4. Post-conditions or aftermath: “in many cases, the aftermath to one crime

becomes the precursor to the next” (Felson, 2006).

THE SCRIPT SCENES

Ernesto U. SavonaProfessor of Criminology at the Catholic University of Milan

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Se si considerano l’intervento di nuove tecnologie e il fatto che si tratta pur sempre di un rifacimento, la durata avrebbe dovuta essere

inferiore e non tre anni di più

La burocrazia in cifre: I tempi di realizzazionedell’autostrada SA - RC

• La costruzione dell’autostrada: programmata nel 1961 ed ultimata nel 1974

13 anni per completare l’opera

• L’ammodernamento: programmato nel 1997 – conclusione prevista nel 2013?

16 anni per completare l’opera

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Costo della corruzione e della gestione criminale degli appalti

23,7 milioni di €/km - 5,6 milioni €/km = 18,1 milioni €/km

18,1 milioni €/km * 442,9km = 8 miliardi di euro (costo tot corruzione)

La criminalità in cifre: I costi di realizzazionedell’autostrada SA - RC

• Costi costruzione dell’autostrada: programmata nel 1961 ed ultimata nel 1974

309 miliardi di lire (costo totale) : 442,9km = 697,7 milioni di lire/km (ai prezzi del 1970)

2,48 miliardi di euro (costo totale) : 442,9km = 5,6 milioni di euro/km (ai prezzi odierniaggiustati con l’inflazione)

• Costi ammodernamento dal 1997 a fine lavori (2013?)

10,5 miliardi di euro (costo totale) : 442,9km = 23,7 milioni di euro/km

Ernesto U. Savona

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La corruzione nel procurement:le tre fasi*

Step I: Estimate the importance of indicators of corruption:

Assemble a long list of red flags and score these red flags by

using a set of both corrupt (including suspicious) and clean

cases. The clean cases are required as a control group only,

allowing to characterise the set of corrupt (and suspicious) cases.

The bottom-up data collected are then used to build a Probit

model90 to assess the explanatory power of

the red flags, both individually and in their relationship. A model

will be built that aims to maximise the best possible predictive

power (the effective model).

* Da una ricerca in corso della PwC per la U.E.della quale

l’Autore è uno degli esperti internazionali

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La corruzione nel procurement:gli indicatori

Step II: Estimate the probability of corruption: this step

addresses the question how likely corruption is within the

procurement of particular sectors and countries. Thereto, the

insights from step I about the power of red flags are applied to

existing procurement databases (at EU and/or national level); the

estimation is built on the number of ‘red flags’ that is encountered

in each and every case. Thereto, another model is built which

aims to maximise the predictive power on the basis of the

indicators that can be found in existing procurement databases

(the efficient model).Building on the insights from the literature,

estimations take into account both red flags specific to

procurement of cases (micro-level) as well as indicators that can

be derived from the context within which the procurement takes

place.

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Step III: Estimate the direct costs of corruption: For both

corrupt (including suspicious or grey cases) and clean cases, an

estimate is made of the effectiveness and efficiency loss – which

is together considered the (direct) public loss. This loss takes into

account cost overruns, delays and quality considerations. The

difference between the public loss of corrupt (suspicious) and

clean cases is attributed to corruption. Subsequently, these

results are extrapolated to the level of sectors and countries - by

using the same procurement database(-s).

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A new generation of corruption indicators in the sphere of public

procurement

These indicators not only relate to the procurement process itself,

but also to the decision to contract as well as the contract

monitoring and implementation – stages which tend to receive

less attention but which can be prone to corruption as well.

The decision to contract

Public authorities decide to purchase goods/services or

outsource management units. It is possible at this point that the

decision does not follow a policy rational or an existing need but

rather the desire to channel benefits to an individual or/ and

organization.

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Investigated red flags:

Is there any evidence for conflict of interest for members of the

evaluation committee (for instance because the public official

holds shares in any of the bidding companies?)

Is there strong inertia in the composition of the evaluation team of

the tender supplier?

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Definition of contract characteristics

Public authorities determine what they need and how they will go

about it. The risk here is that the tender is designed in such way

that is favours a special bidder instead of addressing an existing

need.


•Are there multiple contact offices/ persons?

•Is the contact office directly subordinated to the tender provider?

•Is the contact person employed by the tender provider? Are

there any elements in the terms of reference that point at a

preferred supplier?

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Contracting process

A contracting process opens. It should take place according to

what method the law determines be used to receive proposals

(e.g. open bidding system) or evaluate contractors (e.g. single

source). The risk is that the tender process does not follow the

legal design in order to restrict the entrance of competitive

bidders.

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Contracting process

Investigated red flags:•Was there a shortened time span for the bidding process? Has the procedure for

an accelerated tender been exercised?

•Is the size of the tender exceptionally/ unusually large (e.g. packaged)?

•Is the time-to-bid allowed to the bidders in conformity with the legal provisions?

Are bids submitted after the admission deadline still accepted?

•How many offers have been received?

•Are there any artificial bids (e.g. bids from non-existing firms)?

•Are there any (formal or informal) complaints from non-winning bidders?

•Are there any connections between bidders that would undermine effective

competition? Are all bids higher than the projected overall costs?

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Contract award

Contract process ends and a decision is made in order

to select the winning bidder. The risk is that evaluation

criteria are not clearly stated in tender documents,

leaving no grounds to justify the decision of awarding

the tender to a corrupt supplier.


Are the contract award and the selection justification

documents publicly available? Are all bidders informed

of the contract award and on the reasons for this

choice?

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Contract implementation and monitoring

The contract is signed with the selected bidder or

contractor. The risks are that contract changes and

renegotiations after the award are of a nature that

changes the substance of the contract itself. Another

risk is that monitoring agencies are unduly influenced

to alter the contents of their reports so changes in

quality, performance, equipment and characteristics

go unnoticed. Moreover, contractor's claims can be

false or inaccurate and can be protected by those in

charge of revising them. Finally, fictitious companies

can used to relief the contracting authorities from any

accountability or to unlawfully channel funds.

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Is there any indication of overrun of costs in the

execution compared to the original budget? Are there

substantial changes in the scope of the project or the

project costs after award? Awarded contract includes

items not previously contained in the bid

specifications?

Are there inconsistencies in reported turnover or

number of staff?

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•Are audit certificates issued by unknown/local auditor with no

credentials?

• Is there any negative media coverage about the project (e.g.

failing implementation)? Is there any substantial delay in the

project?

•Is there any inferior quality in the deliverable(s)

•Have objectives been reached as expected?

•Are objectives still expected to be reached in the future?

•Is the winning company listed in the local Chamber of

Commerce?

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Questi indicatori o red flags sono stati poi

confrontati con i dati del TED (database

europeo) e con altri database nazionali sul

procurement ed hanno indicato situazioni di

rischio di corruzione. Hanno permesso di

capire i punti di vulnerabilità dove si produce

corruzione nel sistema del procurement ed

indicato anche piste per rimedi possibili.

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Conclusioni

La corruzione è un fenomeno che ha molte

dimensioni.Le cause che lo producono sono

molto diverse da paese a paese e da una

realtà geografica e culturale ad un’altra così

come da un settore all’altro. Se vogliamo

misurarla dobbiamo tenere conto di queste

diversità ed accompagnare la definizione di

indicatori ad analisi specifiche dei settori e

delle dinamiche dove la corruzione si sviluppa.

GRAZIE

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