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焦点
近年、自然災害リスクが益々複合化する傾向があることに加えて、都市化および気候温暖化が要因となって、リスク社会を取り巻く状況は史上例を見ない様相で大きく変化。
ダイナミックに変化するリスク社会の状況に対し、従来と同様の災害マネジメントの手法あるいはアプローチだけで乗り越えることができるだろうか。
新たな複合災害リスクの特徴を踏まえた公共政策的課題とは何か。
特にレジリエンスと公共政策の観点から、今後どのようなアプローチが問われるか。最近のSandyに関わるNYの政策事例なども交えながら、これまでの研究を踏まえた視点を提示。
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焦点
I. 新たな複合災害リスクの特徴と公共政策的課題
II. 「レジリエンス」との関連性
III．NY市のSandyに関わる政策事例
VI．複合災害リスクを踏まえた今後の政策の在り方：論点
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I.新たな複合災害リスクの特徴と公共政策的課題
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複合災害リスク
• 自然リスク
• 社会経済リスク
• 自然リスクと
• 社会経済リスクの複合化
• 従来のリスク（例：水害）
• 新たなリスク（例；温暖化、海水レベルの上昇）
• 従来のリスクと新たなリスクの複合化→１分野のリスクから、
多分野のリスクへ（例：水、公衆衛生、食料の問題）
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複合災害リスク
・地震
・津波
・水害
・火山噴火
・異常気象
・気候温暖化
・海水レベルの上昇
・・・・ 6
• 自然リスク • 社会経済リスク
・都市化
・沿岸部の人口密集化
・貧富の格差の拡大
・重要インフラの相互依存
・経済活動の相互依存
・・・
連鎖リスク(Cascading Rｉｓｋｓ)
Global Risks 2012, World Economic Forum 7
複合災害リスクに関わる近年の重要な変化
• 都市化：急速な都市化→多くの口の沿岸都市
地域への流入により、生活環境やインフラや整備されていない環境の増大→これまで以上に災害の被害影響は増大（IFRC)。
• 温暖化：気候変動政府間パネル(IPCC)各報告
、地球温暖化が起因となり異常気象、ひいては自然災害を増大すると予測されると警告
• 世界高齢化：日本の高齢化は世界一（注；東日本大震災
被害者の７０％以上は６５歳以上、２０３０年までに６５歳以上の人口は全人口の約３２％に）
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急速に進行する都市化とリスク複合化
• アジアの都市化：アジアの都市人口、１９６０年代に約１０００万人であったアジアの都市人口は、近年急増、２０３０年までに、２６億６０００万人にまで達すると予測（全世界都市人口４９億４０００万人の５０％以上を占める）
• 日本の都市化；日本の都市化；東京・横浜の人口密集度（および建物の密集度）は、世界最大、史上例にない規模（人口、３７２０万人）
• 都市化とその他リスクの複合化：労働機会を求めて都市に人口集中→人口移動→住環境の変化→都市インフラの未整備→経済格差→生活環境格差→教育格差→医療アクセス格差→社会構造・環境の変化→社会システムの脆弱性増大 9
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気候温暖化とリスク複合化
気候変動の影響
多局面の自然リスクに波及 （例；異常気象、温度上昇、海水レベルの上昇、干ばつ、Heat Wave）
リスクの影響を受ける対象の増大（人、動植物、経済資源、インフラ）
都市化、沿岸部地域の人口問題と連関
エネルギー資源、水食料資源問題と連関
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新たな複合災害リスクの特徴を踏まえた公共政策的課題
• 広範囲、多局面にわたる
• 極めて複雑に連鎖し、複合化
• 短・中・長期的
• 年々ダイナミックに変化
• 多分野に影響
• 不確実性
⇒ 従来の防災政策だけで十分だろうか？
⇒ 防災政策パラダイムの根本的見直しの必要性？ 12
東日本大震災のケース
１．人的（死者１万６０００人、行方不明３０００人）みならず、社会経済的な被害・影響甚大
２．短・中・長期的に異なるレベルで影響
３．セクター・Issues(問題)の連鎖
災害救助、通信、エネルギー、ガソリン、電力、ガス、医療、運輸の重要インフラの相互依存
エネルギー、公衆衛生（特に放射能汚染）、農業、漁業、生産業、雇用、貿易、国際関係（特に放射能の海域および空気の汚染）と、少なくとも8つの政策領域に影響
４．放射能の社会全体への影響大：不確実性13
II.「レジリエンス」との関連性
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レジリエンス？
• 一般的な国際コンセンサス：レジリエンス＝“Capacity to Recover”
• the International Strategy for Disaster Reduction (ISDR) (2004) in the HyogoFramework of Action (HFA) 2005–2015 ：
“The capacity of a system, community or society potentially exposed to hazards to adapt, by resisting or changing in order to reach and maintain an acceptable level of functioning and structure” 15
レジリエンスに関わるキーワード
• （Resilience by Andrew Zolli, 2012): tight feed back loops, dynamic reorganizations, builtin diversity, modularity, simplicity, etc.
• システムズ・アプローチ（森も見て木も見る）
• システム、デザイン、マネジメント思考/力
• 俯瞰的、包括的、体系的
• プロセス、リンケージ
• 超クロス機能
• 超クロスプロセス
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現代リスク社会
これまでと同じ手法、アプローチだけで、現代リスク社会を乗り越えられるだろうか？
⇒レジリエンス
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リスク社会に関わるレジリエンスと政策：全体像Analytical Keys
• Pillar 1: Recognition that resilience is a multi-tiered, national-to-local issue of which resilience based disaster management is but one aspect. （重層的課題）
• Pillar 2: Recognition that “resilience” goes beyond adaptability, community preparedness, response and recovery but is an essential component of ensuring broader public safety, national security and sustainable development. （コミュニティと国家を跨ぐ課題）
• Pillar 3: Recognition that resilience in disaster risk management requires (a) the creation, implementation and fostering of an enabling environment for the development of disaster resilient communities; (b) pre-disaster comprehensive risk management, transcending traditional policy and organizational boundaries; and overall (c) the creation of governance and institutional mechanisms that foster appropriate management, coordination, and integration within and between nations, sectors, organizations
• and communities (事前の包括的リスクマネジメント、領域横断的な適切なマネジメント、調整、統合のための仕組みづくりの必要性）
(Allen Clark and Mika Shimizu, 2010)18
リスク社会から見た防災公共政策に関わる「レジリエンス」の概観
増幅し相関する複合災害リスクを斟酌
それに関わる社会構造、環境変化を重視し、コミュニティ、政策システムのレジリエンスを中心としながら、重層的組織レベル（コミュニティ組織、地方政府、政府、各業界、民間・NGO、国際）およ
び各レベル間のリンケージ（繋がり）・プロセスにおいて、 「詳細」と
「全体」両方を含めた包括視点を重視したシステムを日常的に構築
いざというときにすぐアクション可能な、俯瞰的、体系的・有機的なアプローチをとること
複合災害リスク
個人
地方政府組織
政策システム
中央政府組織
国際組織
業界・民間組織・
NGO
コミュニティ
・コミュニティ組織
19(清水、２０１３)
リスク社会において政策システムに「レジリエンス」がなぜ必要か
１．災害対応にはコミュニティのレジリエンスが不可欠であるが、大規模、複合模災害ではコミュニティのレジリエンス能力を超える。
２．極めて複雑で不確実な自然・社会リスクを限定的な資源で管理することが不可欠である。
３．複合災害に対応するためは政策アプローチ、政策形成プロセスを構造的に見直す必要がある。
↓
レジリエンスをシステムに組み入れる→
災害マネジメント/リスクマネジメントのための政策ツールに
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システムズ・アプローチの災害マネジメントと政策（国家レベル）への適用例
「災害マネジメントシステムの柱」（システムズアプローチ（特に、木も見て森も見る）の適用）
• 地方レベル又は国家レベルにおける各災害マネジメントシステム（以下、「サブシステム」と呼ぶ）は、それぞれ独立して機能する必要がある一方で、災害マネジメント「システム全体」を動かすための中央調整機能が不可欠である。
• 災害マネジメントシステム全体において、サブシステムの各機能、その機能を取り巻く環境の変化、各機能の境界分野を分析する必要がある。
• 災害マネジメントシステム全体において、各サブシステムを有機的に体系化さる必要がある。
• システム全体およびサブシステム両方において、全体システムおよびシステム機能の部分を正しく機能させるために、継続的な評価が必要不可欠である。
（清水、２０１３）
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政策システム；レジリエンス・防災公共政策１「リンケージ（繋がり）」要素
主な要素 項目
1.時間スケール 迅速、あるいはタイムリーな対応
災害前（事前）の準備を優先し、災害後（事後）対応
に繋げるアプローチ・仕組み
短期的、中期的、長期的な影響・目標を繋げるアプ
ローチ・仕組み
2.異なる組織 以下の組織内の財務、オペレーション、意思決定機関
を繋げるアプローチ・仕組み
中央政府内
地方自治体と中央政府間
政府と企業と市民社会
国家および国際組織間
3.異なる専門分野 異なる領域の専門家および政策関係者が分野横断的に
繋がるアプローチ、仕組み
4.自然・社会リスク
異なる自然リスク（地震、津波、等）への包括的視点
社会（都市化、高齢化、女性・子供、貧困格差等）、
経済、技術災害リスクへの包括的視点
災害リスクの異なる影響への包括的視点 22（清水、２０１３）
政策システム・レジリエンス「プロセス」チェック項目
焦点 項目
1. 政策形成プロセス • 一貫した（分析、評価、プランニング、実施、更新まで）プロセスの遂行
• 異なる政策分野の統合
2. 災害マネジメント プロセス
• 包括的（減災、プランニング/準備態勢、災害対応、回復、適応、持続可能性まで）一貫したプロセスの遂行
3. 知識創出プロセス ・集積統合的アプローチ（情報、知識、教訓、経験、教訓をアクション可能な政策に統合）
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（清水、２０１３）
政策システムの例
• 予算システム
• 政策形成システム
• 政策分析システム
• 政策評価システム
• 情報公開システム
• 知識統合システム
・・・・
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政策システム ２
政策形成プロセスの視点から 知識共同創出の視点から
政策知
分析
運用可能な情報
評価
情報
教訓
経験
専門知識・・アイ
デア
データ
問題設定
政策分析評価
実施政策分析評価
政策更新
政策システム ３
システムを構成する政策資源
政策資源
情報・知識
資金/予算
組織・技術
人財
システムを機能させる三大要素
• 政策分析：「諸政策代替案に対する､分析･予測･評価と､諸案の評価結果を比較した結果を使っての優先順位の決定、提言、提言結果予測」（上野真城子 ２０１０）
• 政策評価：「政府の行う公共政策の内容およびプロセスについて、そのメリット・デメリットについて判断すること（宮川公男・１９９５年」
• 政策マネジメント：
・政策資源配分
・機構・仕組みづくり
★レジリエンスと複合化災害リスクとの関連性
１．複合化災害リスクの課題を克服するには、制度組織、プロセス、人、知識の斬新な「リンケージ」が益々重要に（例； 共同知識創出プロセス、ステークホルダーの関与の拡大等）
２．リスクに伴う不確実性に鑑み、「結果」より「プロセス」重視（例：継続的学習、意思決定能力の向上、高度な適応力）が不可欠。
３．個々のシステムのレジリエンスだけでなく、それぞれのシステムが繋がり、連携する機能が重要。限られたリソースを効率的にマネジメントし、個々のシステムの弱点を、それぞれで補足、強化。
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ニューヨーク市の“SANDY”に関わる政策事例
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＜背景＞• ハリケーン“Sandy”２０１２年１０月２９日、死者４３名、１９０億ドル相当の損害、ニューヨーク市最悪の自然災害
• ２００７年からPlaNYC（気候変動の影響認識、長期的持続可
能性計画（２０３０年までに３０％以上温暖化ガスの削減、New York City Panel on Climate Change（NCPCC）の設立等）
• 都市人口増大
• NCCPCCの研究予測 （ロックフェラー財団の支援）
• 気温 （1.5 – 3（華氏Ｆ）by the 2020s、3 – 5 by the 2050s、4 –7.5 by the 2080s）上昇、降雨量（0 – 5% by the 2020s、 0 –10% by the 2050s、5 – 10% by the 2080s）増大、海水レベル（• 2 – 5 inches by the 2020s、7 – 12 inches by the 2050s、
12 – 23 inches by the 2080s）上昇の予測
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政策更新１新長期計画
２０１３年６月 ニューヨーク市長（Bloomberg) Climate Resiliency Plan（約２００億ドル相当）を発表
気候変動に関わる連鎖リスク重視→海水レベルの上昇（ストームの影響増大）、Heat Waveの悪化、豪雨、異常気象
４３０頁報告書、２５０項目の勧告
２０１２年１２月“Special Initiative for Rebuilding and Resiliency”を
通して、連邦・州政府（３０以上組織）、コミュニティ、ビジネス組織（３２０以上）、市民（Public Workshop 11）、New York City Panel on Climate Changeとのコンサルテーションを受け、 ６ヶ月策定プロセス
４年前より海水レベルの上昇が一層加速していることが明らかに
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（続き：主な勧告項目）
• “full-build projects”:沿岸部の統合防水壁、堤防等プロジェクト）
• 建造物のFlood Resistance Measures(12億ドル相当のビル所有者への助成金）
• 保険価格オプションの多様化
• 医療機関、老人施設等の建築基準強化
• 電力、通信、その他重要インフラ業者、科学者と協働で気候変動リスクがインフラに与える影響分析、計画案策定
• コミュニティのResiliency Plans の策定31
Bloomberg 市長のイニシアティブ
“Hurricane Sandy made it all too clear that, no matter how far we’ve come, we still face real, immediate threats. These concrete recommendations for how to confront the risks we face will build a stronger more resilient New York. This plan is incredibly ambitious- and much of the work will extend far beyond the next 200 days – but we refused to pass the responsibility for creating a plan onto the next administration. This is urgent work, and it must begin now.”
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政策更新２新災害マネジメント法制度
２０１３年８月、９本の新災害マネジメント法案可決 （以下例）
Int-1065A: 脆弱な個人支援のための調整をNY市に義務付け、Door to Door Task Forceの設立
Int-1069 A: 緊急時に効率的に食料、水を配
布するための「緊急食料・水アクセス計画」の策定を市に義務付け
Int-1070A：避難所の位置とリソースの追跡と
検証（避難所のサービス向上のため）を義務付け
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複合災害リスクを踏まえた今後の政策の在り方：論点
• 短、中、長期的な総合的災害リスクをどのように政策に反映させるか
• ダイナミックに変化する複合災害リスクをどのように包括的に分析し、把握するか
• 複合災害リスクへの対応に、幅広いステークホルダーの認識、理解をどのように図るか
• 現政策とあるべき政策とのギャップをどのように把握し、埋めるか
• 個々の組織、システムのレジリエンス（特にリンケージ）に加えて、個別のシステム間のレジリエンスをどのように構築するか 34
ありがとうございました！
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