PARTE IV

ECOLOGÍA POLÍTICA EIII

LA PANAMAZONIA

CARLOS ZÁRATE

MARiA DEL PILAR TRUJILLO

ELlZABETH BEAUFORT

CÉLIA OlAS

CAMILO SÁNCHEZ TORRES

POLITICAS AMBIENTALES Y RECURS'OS NATURALES

EN LAS FRONTERAS NACIONALES AMAZÓNICAS

CARLOS G. ZÁRATE BQTÍA

Profeso<" Asoci~do. UniVCTSidad N~donal de Colombia, Sede Amaron;,j,

Sociólogo, Ph,D, en Historia.

Instituto Anuzónico de Investigaciones - IMA 1"1 -

<'gzarolt@yahoo.cDm

MARÍA DEL PILAR TRUJILLO

Economista. Maglster en Tearfa y Política Económica.

Estudiante de doctorado en Economla de la Universidad de Tilburg. Holanda.

Becaria de Latln AnYrican and Caribbean Environmental

Economlcs Progum - LACEEP­

mari4dtlpi/art@J<lhoo.C(Jm.m ...

'"

RellUnlen

El articulo presenta un análisis de las políticas ambientales de Brasil, Peru

y Colombia en las zonas de confluencia fronteriza con un énfasis particular en la

extracción, moviliución y comercialización de los recursos forestales maderables

en el llamado trapecio amazónico. Entre los aspectos centrales que aquí se abordan

están el relacionado con las consecuencias de una débil instltucionalidad ambiental

que se evidencia con rasgos particulares en las zonas de frontera; la existencia de

legislaciones diversas, divergentes o incompatibles de acceso y uso de los recursos

y la ausencia de una mínima coordinación institucional. Estos fenómenos en gran

medida son los responsables de los altos niveles de informalidad o ilegalidad que se

presentan en las aC!Ívidades extractivas en estas zonas de contacto transfronterizo

y evidencian la necesidad de aplicar normas acordes con la singular dinámica

económica, social y cultural de estos espacios.

Palabras claves: políticas ambientales, recursos forestales maderables, legislación,

informalidad, ilegalidad

Absu act

The article presents an analysis of the environmental policies in the

confIuent bordering arcas of Brazíl, Peru and Colombia (Amazonian Trapezium),

with a parti,.ular .. mrha~i~ on eXl.raction. mobilization and commercialization of

timber forest resources. The article focus on the analysis of the consequences of a weak environmental institutionality, which has particular characteristics in the

bordering zones; the existence of diITerent and incompatible legislations with regard

to the access and use of the resources, and the absence of a mínimum institutional

coordination. These phenomena are 10 a great extent, responsible ofthe high levels

of informality or iIIegality of the extractive activities in these areas of bordering

contac!, and show Ihe necessi! y of applying norms in agrecment with the particular

socioeconomic and cultural dynamic ofthese spaces.

Keywords: environmental policies, timber [oresl resources, legislatíon, informality,

iIlegality

IDtroducclón

El propósito del presente articulo es proponer un a nálisis compara­

do de las consecuencias de la implantación de políticas ambientales en áreas

de frontera, en este caso, de la zona de confluencia amazón ica de Colombia,

Brasil y Perú , con un especial énfasis e n aq uellas que t ienen q ue ver con la

explotación de recursos forestales. El planteamiento que anima esta explora­

ción tiene que ver con el reconocimiento de la singu laridad de los espacios

fronterizos y su pote ncialidad para explicar fallas en la implementación de

políticas publicas en el campo ambiental y, de manera complementaria, para

identificar acciones y estrategias de cooperación y de integración fronteriza

de tos países de la cuenca amazónica. Una presunción general que sirve de

gu ía, y que esperamos se pueda confirmar o invalidar o, en todo caso, empe­

zar a documentar, es la de que las áreas de frontera constituyen una suerte

30 0 Carlos G. Zárate Sotía I Maria del Pilar Trujillo

de espacios en donde las ya débiles políticas ambi(:ntales de los diferentes países se toroan eventualmente inocuas en términos de aplicación y donde la existencia de distintos ordenamientos j uridicos y t.erritoriales, o la falta de coordinación institucional. entre otros, se tornan en factores adicionales que propician la informalidad y la ilegalidad, que, adem,ís, dificultan un conoci­miento adecuado de las dinámicas de acceso y uso de los recursos naturales y favorecen la continuación de los procesos de deg,radación y/o alteración de la base ambiental y productiva de estas regiones y, por tanto, de las po-­blaciones allí asentadas. La dinámica de la explotación maderera en esta área de frontera permitirá mostrar modalidades singulares de uso, extracciÓn y comercialización de recursos naturales y cómo estas formas son propias de un medio fronterizo y pueden favorecer la evasión del ('ontrol o beneficiarse de las diferencias en la legislación de cada país.

La atracdón de nICW'BOS na~ .. 1a Amazonia

La historia de la región amazónica, así como la de su fragmentación y distribución entre diferentes naciones, es el resultado directo de un largo proceso de apropiación y extracción de recursos naturales. Basta recordar que la palabra Brasil, con la que finalmente se denominó el país más grande del subcontinente suramericano, tuvo su origen en el coIor de los troncos de los árboles que los primeros portugueses enviaron a Eumpa como botín substi­tuto del oro que no pudieron encontrar en esta parte .de los nuevos territorios en conquista. Desde entonces, y por lo menos hasta. la cristalización de los linderos político-administrativos de nuestras naciones en la Amazonia en las primeras décadas del siglo xx, la extracción de recursos naturales, sin excep­tuar la esclavización de sus propietarios ancestrales, ha estado presente y en ocasiones ha sido decisiva en el proceso de configur.lción de estas naciones. Para no ir muy lejos atrás, la anexión de la región boliviana del Acre en 1903 por parte de la entonces recién constituida república brasilera o los tortuosos desencuentros entre Colombia y Perú que desembocaron en el conflicto de 1932, fueron la consecuencia directa de una intensa pugna por el control de las zonas de extracción de gomas elásticas, por parte de agentes, empresas y, en no pocas ocasiones, fuerzas gubernamentales cont:rapuestas.

En aquellas décadas de cambio del siglo XIX a! XX los desmanes y [a violencia con que los grupos humanos, especialmente empresarios y traba­jadores a su cargo venidos de fuera de la región, emprendieron una labor de destrucción de los árboles productores de caucho y siringa, así como de otras especies. tarea entonces considerada como civilizatoria, obligaron a los gobiernos a expedir una serie de normas tendientes a la racionalización de la explotación de los que, en el caso colombiano. se denominaban bosques nacionales. Los quinales ya había n sido objeto de algunas tímidas medidas de protección en la Amazonia colombiana hacia la década de los 80 del siglo XIX (zarate: 2001, 141), mientras que, en el caso del PenJ, la alarma se presentó con par ticular fuerza hacia la últi ma década de ese mismo periodo a propósito

POliliClllllllllhientaies V recursos nalUfllies en 111 fromeral nacionales amazónlC8ll 30t

de la destrucción de los árboles gomiferos. No sobra anotar que esta protole­gislación ambiental pronto habria de quedar en letra muerta, sobre todo en territorios alejados de los centros de poder, o sea, en las fronteras, entre otras cosas por la falta de agentes para hacerla cumplir y, Jo más grave y decisivo, por la ausencia de delimitación nacional de los territorios en los que dichos agentes, en caso de haberlos, debían actuar.

La firma de los tratados de límites entre Peru y Brasil a mediados del siglo XIX, de Brasil y Colombia en '907 y 1928 o de Colombia y Perú en la década del 20, perfeccionados con los trabajos de demarcación de varias co­misiones de límites, permitieron resolver el problema cardinal de la ausencia de jurisdicción territoriaJ. aunque esta solución encarnaba un inconveniente no despreciable relacionado con la formulación y expedición de políticas y legislaciones diferentes, divergentes y en varios aspectos contrapuestas. No sobra recordar que durante la mayor parte del siglo xx no existían, ni mucho menos, instancias similares a los actuales ministerios del medio ambiente y que las políticas y legislación relacionadas con los recursos naturales con­tinuaban dispersas en diversas dependencias de acuerdo a la organización sectorial de cada país. En este nuevo escenario, el reto pasó a ser la capacidad real de cada nación por hacer cumplir las normas que debía exped ir en lo sucesivo, con arreglo a las políticas públicas a implementar en los territorios recién reconocidos.

Sin entrar en mayores detalles, pasaron varias décadas antes de que por cuenta de un nuevo contexto internacional, en el que la preocupación por la conservación del medio ambiente se pusiera al orden del día, surgieran, en un intento por detener los graves efectos socioambientales del desarrollo y la industrialización, fuerzas aglutinadoras de nuevos discursos, instituciones y prácticas de manejo del med io ambiente, a las que tarde o temprano, a la fuer­za o de buen grado, se han ido acomodando todas las naciones. Al margen de los procesos particulares de cada nación, sobre los que hablaremos adelante, de las modalidades de instrumentación y los diversos grados de compromiso con la que podríamos llamar agenda ambiental global, este es un referente al que ni siquiera los Estados Unidos ha podido escapar. sobre todo en la prime­ra década del siglo que comienza.

BrUU, Perú y Colombia. LoII CODcez&oI: Q8doaaJell de la Duev .. poHucu ambleot.Ues

Los procesos de definición e introducción de políticas ambientales en muchos países de Latinoamérica y otras regiones del mundo en la segunda mitad del siglo xx evidencian, sin duda, la influencia del nuevo discurso ambiental internacional, el cual debe acomodarse a la situación económica y política particular de cada país. En el caso de Brasil, Perú y Colombia, el final de la década de los sesenta y el comienzo de la de los setenta marcan el periodo en que la problemática ambienta l empieza con fuerza a tomar cuerpo dentro de la legislación de cada uno de estos países. Este periodo en general culm ina hacia comienzos de la década de los noventa con el establecimiento

302 Carlos G. Zárate Sotía ' Marla de l Pilar Trujillo

de instancias superiores o ministerios encargados del manejo de los recursos naturales y el medio ambiente.

En el caso del Brasil, las medidas de organización de los asuntos del medio ambiente se empiezan a definir en los primeros años de la década de los setenta dentro de esquemas autoritarios y centralistas de gobierno definidos por las dictaduras militares, en los cuales imperaba un ímpetu tecnocrático de modernización y de consolidación del proceso previo de expansión y con­quista territorial, esto ultimo orientado especialmente a la reg ión amazónica (citado en Corbucci: 200), 66). En 197), y como respuesta a la Conferencia de Estocolmo, se creó la Secretaría Especial de Medio Ambiente (SEMA), vincu­lada al Ministerio del Interior, y hacia 1981 se formuló, mediante la ley 69368, la Política Nacional de Medio Ambiente y, poco después, se creó el Sistema Nacional del Medio Ambiente, Sisnama. Previo a la creación del Mi nisterio de Medio Ambiente, que se verificó en 1992, se había creado el Instituto Brasilero del Med io Ambiente IBAMA. Este último Instituto habría sido el resultado en gran medida de la presión ambientalista nacional e internacio­nal que denunciaba constantemente la destrucción de la Amazonia (citado en Corbucci: 200), 80), En el caso peruano, los antecedentes cercanos de una moderna legislación ambiental están contenidos en la Ley Genera l de Aguas de 1970 y, con excepción de las particularidades del contexto político brasile­ro, aquel país siguió un proceso similar de institucionalización ambiental, no exento de centralismo, con la creación de la Oficina de Evaluación de Recursos Naturales. ONERN, en la década del 70; la expedidón del Código del Medio Ambiente hacia 1990; la promulgación de la Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales y la creación dd INRENA dependiente del Ministerio de Agricultura, ambos en 1997. El caso colombiano, también guardadas sus propias particularidades, no se aparta mucho del esquema de los países aquí mencionados, a pesa r de que Colombia se vanag loria de haber sido pionero en la introducción de normas ambientales con la expedición de una ley de economía fores tal a fi nes de la década del cincuenta (Ley 2".); la creación del Instituto Nacional de los Recursos Naturales, INDERENA, en 1968; la formulación del Código de los Recursos Naturales hacia 1974 y la creación de su Ministerio del Medio Ambiente (ley 99 de 1993), en rápida respuesta a las recomendaciones emanadas de la Cumbre de Rio.

Los mencionados avances en la legislación e institucionalización am­bientales de estos paises tampoco han estado exentos de serios problemas, como el que implica tener la voluntad y la capacidad de transformar las prác­ticas y las concepciones tradicionales relacionadas con el uso y manejo de los recursos naturales; el de imponerse a un ordenamiento institucional que nunca había tenido en cuenta la fragi lidad y agotabilid.ad de la base natural de los pro,cesos de desarrollo y crecimiento económico o.la necesidad de su man­tenimiento o la disposición para dotar a las nuevas entidades del estatus y los recursos necesarios para llevar a cabo su misión, La manera como cada país ha resuelto estos problemas ha determinado, en general, aliado de otros factores

Politlcaa ambientales y recufllOll naturales en lulrolllteraa nadonalea amuonlcaa 303

contingentes, la magnitud de la distancia entre las normas y su aplicación práctica. Para mencionar sólo el último de los problemas mencionados, el dar un estatus adecuado a la institucionalidad ambiental de estos países continúa representando un reto mediana o pobremente resuelto. En el caso peruano, la máxima autoridad ambiental, el INRENA, continúa subordinado a un minis­terio como el de agricultura, algo que también sucedía en el caso colombiano hasta la promulgación de la ley 99. En Colombia, la fusión del Ministerio del Medio Ambiente en el nuevo Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. a una década de la creación del primero, supuso para muchos la disminución de la importa ncia del medio ambiente dentro de la institucio­nalidad del Estado colombiano. En el caso brasilero, el problema es, además, de capacidad, ya que no son raras las menciones a que los recursos con que cuenta un ente como e1ISAMA son minúsculos en relación con sus responsa­bilidades y no dejan de contrastar con los abultados medios económicos con que cuentan las empresas o los sectores a los que pretenden controlar o con las inmensas difi cultades para controlar las actividades ilegales de uso y acceso de los recursos que proHfcran en su vasto territorio (Denis: 2008, 2).

En síntesis, se puede decir que las bondades y los avances en las po­líticas públicas ambientales de estos países se han visto contrarrestadas o constreñidas por diversos factores que las condicionan o limitan. Entre es­tos podemos mencionar su carácter reactivo o de respuesta y acomodación a presiones de orden internacional; el haber surgido en el marco de enfoques o modelos excesivamente centralistas o, incluso, autori tarios; su subordina­ción, dependencia o competencia con políticas sectoriales de mayor tradición, jerarquia o prioridad que privilegian los modelos de desarrollo industrial, de colonización u ocupación del territorio, o, especialmente en el caso colom­biano, su subordinación a políticas de seguridad nacional. Para efectos del tema que nos ocupa en este escrito, a lo anterior se suma la dificultad para la puesta en práctica de las políticas ambientales en las regiones marginadas o consideradas periféricas de nuestros países y, particularmente, en las áreas de frontera, aspecto sobre el que nos detendremos adelante

Pri.ctlcu • iDaUtudo .. ambiea~ II1II le

Amazonia de Braail, Perú , Colomble

Una de las características que ha tenido la extracción de los recursos naturales en la Amazonia desde su conquista por los europeos hasta el día de hoyes la de su articu lación a la economía y el comercio mundiales. Durante el auge de las gomas elásticas a fines de los siglos XIX y comienzos del XX, esta articulación llegó a condicionar los procesos endógenos de consolidación de los nuevos proyectos nacionales y, especificamente, a distorsionar la incorpo­ración de las porciones amazónicas de cada uno de los países. La extracción y comercialización de productos con destino a la economía mundial de las go­mas procedentes de territorios o reg iones débilmente articulados a sus centros nacionales, los cuales además no estaban delimitados entre sí. con la relativa

304 Carlos G. Zárate Sotía I María del Pi lar TruJlllo

excepción de Brasil y Perú q ue habían suscrito un acuerdo de límites en 1851. tampoco favoreció la formación de mercados regionale:s fuertes y permanentes o la constitución de sociedades complejas comprometidas o identificadas con proyectos regionales sólidos.

Hoy. después de casi un siglo desde la culminación de convenios o acuerdos de límites relativamente sólidos y del fin del auge de las gomas elásticas. la articulación y consolidación territorial de la Amazonia de países como Perú. Colombia. Ecuador o Bolivia todavía constituye un proyecto no culminado. En este contexto. la debilidad y la impe:rfección de las políticas y las instituciones en los niveles regional y en las fro:nteras. con mayor razón las relacionadas con el medio ambiente, es un presupuesto del que debemos partir. Surge entonces la paradoja de que en las reg iones consideradas perifé­ricas. y particularmente en la Amazonia de estos países. donde la efectividad y la aplicación de las normas ambientales son más difíciles de lograr, es don­de estos países tienen sus mayores activos naturales y, por tanto. su mayor potencial hacia el futuro. La mayor riqueza en términos de la biodiversidad de los ecosistemas terrestres e hidrobiológ icos de es.tos países se encuentra precisamente en la región amazónica. una región como hemos dicho margina­da. olvidada y hasta estigmatizada. como en el caso de Colombia. Una región donde la presencia del Estado y las instituciones no ha sido precisamente la norma y donde, por la misma razón de su precaria presencia. se ha n estableci­do -e intentan establecerse a diario- una pléyade de agencias internacionales, ONGs y empresas con los más diversos intereses come'rciales y de explotación de productos provenientes de la flora y la fauna regi.onal, sin pasar por alto aquellas de rótulo ambientalista o conservacionista, cuyos objetivos y prácti­cas. a pesar de los discursos que las justifican, sobre todo aquel q ue proclama la conservación de la Amazonia para el "beneficio de la humanidad". aún están por valorarse. Esto permite constatar que los viejos peligros que han acechado a la Amazonia todavía siguen vigentes y qu,~, en un contexto de de­bilidad institucional y de ausencia de legitimidad del Estado para imponer un orden ambiental que salvaguarde los recursos naturales en el ámbito nacional y, en este caso, regional. es muy dificil controlar o impedir la acción de entes nacionales o tra nsnacionales cuya impronta continua siendo la maximizadón de la ganancia y la realización del beneficio fuera de la región, al margen de consideraciones sociales y ambientales o a pesar de posturas ambientalistas.

No obstante, hay que tener en cuenta q ue la debilidad institucional y la ausencia de legitimidad estatal en las regiones amazónicas de Brasil. Colombia y Perú son datos relativos que deben revisarse con mayor cuidado teniendo en cuenta la situación particular de cada Amazonia y los contextos de cada país. Por ahora. sólo podemos indicar algunas de las mayores d ific ultades que afronta cada uno, tratando de enfocar uno de los problemas claves de manejo ambiental de la Amazonia. como es el que afecta a sus ecosistemas forestales.

Entre los grandes retos que afronta la Amazonia brasilera está, por ejemplo. el de conciliar la responsabilidad del Estado en la conservación del

PolítiCIIJI ambientales y r8C\U80S naturalea enl" fro:nteru Dadonales amazónica. 3015

bioma amazónico, sus recursos y las necesidades de sus pobladores, por un lado, con la presión insaciable de poderosas empresas transnacionales que vi­ven del negocio de los agrocombustibles, las élites fundiarias y terratenientes e, incluso, múltiples empresas privadas y ONGs con fachada ambientalista, por otro. Esto para no hablar de las empresas madereras ilega les. En este cua­dro la debilidad de las instituciones estatales con jurisdicción regional, como el ¡BAMA, contrasta con el poder, los recursos económicos y la capacidad med iática de las segundas. En el caso de la explotación ilegal de madera, que alcanza en Brasil una cifra superior al 40% (Martina: 2007, 10), los mismos pobladores de las zonas de extracción, en el estado Amazonas, en cercanías a la frontera con Colombia, denuncian que la capacidad y los medios de que dispone el ¡BAMA son muy precarios para controlar la actividad de los extrac­tores y comerciantes ilegales de madera (Denis: 2008, 2).

Los resultados y el bala nce de esta presión no dejan de ser preocu­pantes si vemos que el discurso de las autoridades de gobierno, incluido el del mismísimo presidente de Brasil, así como el de empresas que asumen una fac hada ambicntalista, se ha venido caracterizando por la contemporización con las empresas transnacionales, cuando niega o minimiza, por ejemplo, el impacto sobre la selva de la producción de soya y otros agrocombustibles y cuando se privilegia este sector como el que va a liderar el remplazo de los combustibles fósiles a nivel mundial. sin pensar en los enormes riesgos ambientales y sociales que este conlleva. En el "mejor" de los casos y según las denuncias de diversos medios de prensa, la conservac ión de la selva ama­zónica se está convirtiendo en un gran negocio, avalado por las directrices de la política ambiental nacional. que sirve no solo para lavar la imagen de em­presas transnacionales como Coca Cola, Nissan o la cadena hotelera Marriott, entre otras, sino que ha llegado a permitir que "ecólogos" mutimillonarios europeos hayan comprado porciones de selva amazónica de un [amano de 160.000 hectáreas, con el dudoso objetivo de la "preservación del medio am­biente" (Denis: 2008, 8).

La política ambiental peruana y sus prácticas en la reg ión amazónica no están exentas de múltiples problemas, cuya fa lta de resolución acaba por beneficiar también las fuerzas que llevan agua al molino de la destrucción de la selva amazónica. En el caso de la Amazonia peruana la norma también es la gran distancia que hay entre la legislación ambiental, de por sí imperfecta y carente de desarrollo, y la práctica económica extractiva de los recursos de fauna y flora. Además del estatus aún dependiente y secundario de las ins­tancias encargadas del medio ambiente, como eIINRENA, que tiene un papel subsidiario dentro del sector agrario, existen grandes vacíos en materia de reglamentación o en la capacidad operativa de los organismos de control. En el caso de la explotación foresta l, aunque la legislación contiene una serie de medidas, que no son extranas en los ordenamientos ambientales de Colombia y Brasil, sobre zonas forestales permanentes y zonas de reserva, al lado de otras figuras de protección más estrictas o la necesidad de presentar planes de

306 Carlos G. Zára te Sotia I Maria d el Pilar Trujillo

manejo y estudios de impacto ambiental, incluidas propuestas de reforesta­ción a quienes solicitan permisos de aprovechamiento, éstas no se han podido poner en práctica por múltiples dificultades, entre e:llas la inexistencia de re­glamentaciones especifi cas para regular, por ejemp]o, concesiones forestales que se supone pueden tener hasta cincuenta años de vigencia (Charpentier e Hidalgo: 1999, n 8). Un indicador de la inoperancia de las normas ambientales en Perú muestra que la extracción ilegal de madera en este país, gran parte de ella realizada en la selva amazónica, puede alcanzar en los últimos años magrtitudes superiores al 80% (Martino: 2007, 10).

En comparación con Brasil y Perú, parecer;ia que la situación de la Amazonia colombiana podría ser mejor. Sin embargo, la realidad es que Colombia a pesar de tener algunas ventajas en relación con sus vecinos, no solo comparte su debilidad institucional ambiental, sino que afronta sus pro­pios retos y dificultades. Primero que todo, es cierto que la casi totalidad de la Amazonia colombiana está cobijada por diversas figuras de protección, tales como la de reserva forestal, resguardos indígenas y parques nacionales natu­rales. Tambien es cierto que la política ambiental colombia na cuenta con un grado importante de descentralización a traves de las llamadas Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, que a partir de la cn=ación del Ministerio del Medio Ambiente reemplazaron a las anteriores Corporaciones Autónomas Regionales. No obstante, las facilidades relativas brindadas por estas con­diciones no se han traducido en una institucionalidad ambiental fuerte que garantice la protección, el buen uso o el enriquecimiento de su patrimonio natura l. Los males que afectan la ejecución de una política ambiental en la Amazonia colombiana tienen que ver con ciertos factores estructurales re­lacionados con una débil organización político-administrativa territorial de la región, heredada del ordenamiento anterior a la, Constitución de 1991 y reflejada en la pervivencia del aislamiento de la reg;ión con respecto al resto del país. Como causa y consecuencia de esto, entre otros factores, la Amazonia colombiana continua sien do el escenario de un conflicto armado cincuente­nario que, entre otras cosas, enturbia la aplicación de la política ambiental e incluso sirve para justificar su subordinación a la :política de seguridad del Estado colombiano.

El sector ambiental colombia no en la Amazonia tiene sus propias fa­lencias. La autoridad ambiental en la región amazón.ica se encuentra dispersa entre instituciones q ue no siempre actúan con unidad de criterios o de acción. Por lo menos en el departamento fronterizo de Amazonas, la protección de los recursos naturales y del ambiente está bajo jurisdicción compartida de la corporación de Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia, Corpoamazonia, y del sistema de parques naciona les naturales que es admin istrado por una unidad especial del Minambiente. Estas instituciones intentan poner orden en materia ambiental en un territorio en el que actúan diversas figuras de protección (reserva forestal de la nación, áreas pl"Otegidas. resg uardos in­dígenas) contrapuestas en la práctica, con una juri:sdicción no muy clara y

PolltiCllJl ambientales V recursos natwales en laa bomeras nacional'" amazóniCllJl 307

cuyo denominador común es el de la sobreposición o el traslape. En cuan­to a las corporaciones de desarrollo sostenible de la Amazonia, su accionar sigue sujeto a condicionamientos o limitaciones de carácter político que las ponen a orbita r de acuerdo al vaivén de las coyunturas electorales. Su misma creación tu vo este signo y se dio a costa de desconocer las condiciones bio­geográficas de la región amazónica colombiana. De ahí las dificultades que tiene Corpoamazonia para responder a las particularidades del departamento del Amazonas y para coordinar sus asuntos ambientales, que son distintos y distantes de los que se presentan en sus oficinas centrales en el piedemonte amazónico en Mocoa.

A pesar de las diferencias y de una situación relativamente mejor para la Amazonia colombiana, en los tres países encontramos problemas relaciona­dos con debilidad institucional, ausencia de legitimidad e incremento, o por lo menos conti nui dad, de la informalidad cuando no de la ilegalidad en las actividades de extracción, transporte y comercio de buena parte de los recur­sos naturales de la región. Como veremos, esta situación adquiere un carácter singu lar y dramático en las zonas de frontera de estos países.

Las IegIaladon_ J~ en BruU, PenI y ColornlMo

La activida d maderera en los bosques públicos' de Brasil se rige bajo los parámetros establecidos por la Ley de Gestión de los Bosques Públicos para la Producción Sostenible (Lei de gestdo das florestas públicas para a produ~do sustentável), aprobada en j ulio de 2005. Con esta ley, e l Estado brasilero busca fomenta r la extracción responsable de madera en los bosques naciona les, pro­teger la Amazonia del peligro de la deforestación y evitar la ocupación ilegal de tierras.

La ley establece cr iterios para asignar concesiones madereras en los bosques públicos (loca lizados en tierras federales) con la participación del sector privado, las comunidades y otras partes interesadas. Como órgano responsable de la aplicación de la ley, se crea el Servicio Forestal Brasilero (Seroifo Florestal Brasileiro) y como figura de apoyo el Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal). Las conce­siones forestales se asignan a t ravés de un proceso de licitación realizado de conformidad con la Ley 8666 de 19 9) (OfMT: 200), 1).

Los defensores de la ley en mención argumentan que ésta facilitará el

desarrollo de la industria forestaL aumentará el empleo y los ingresos y que, en esa medida, mejorará las condiciones de las comunidades locales. Puesto que la mayor parte de la ocupación ilegal se encuentra en tierras federales, por medio de las concesiones se espera proteger Jos bosques de las invasiones,

Brasil tiene diversos tipos de bosques publicos: bosques federales, bosques estatales, bosques municipales y áreas protegidas, como las reservas indígenas, los parques nacionales, la5 reservas biológicas nacionales, las reservas nacionales extrac¡ivas y otras áreas protegidas equivalentes (OIMT: 200]. 1).

308 CIll"IOS G. Zárale Bolia I Maria del P:llar Trujlllo

de la extracción ilegal y de la tala para el estableci miento agrícola, que se consideran las principales causas de la deforestación en la Amazonia brasilera.

Los detractores de este régimen jur ídico advierten una clara intención del Estado brasilero para promover la priva tización de la Amazonia y cues­tionan la paradoja de pretender detener la deforestadón con un sistema de concesiones que garantiza un lucro estimado de 450 mil reales por bectárea (Servindi: 2006, 1). Bajo el sistema de concesiones, los inversionistas accede­rán de una manera relativamente fácil y barata al recurso, del cual dispon­drán hasta por periodos de 50 años, y asum irán un compromiso difícilmente verificable y controlable por parte del Estado sobre el. manejo sostenible y la reforestación de las especies afectadas.

En el caso del Perú, aunq ue las dos terceras partes del terr itorio na­cional están cu biertas por bosques, la actividad fon~stal no es muy signifi­cativa desde el punto de vista de la economía nacional (3,2% del PIS). Este hecho se vio reflejado en la desactua lización de la legislación fo restal que rigió hasta hace poco (Ley na 21147 de 1975), desconociendo la d inamica socioeconómica en torno al aprovechamiento de este recurso (Charpentier e Hidalgo: 1999, 100). Actualmente la actividad forestal se rige por la Ley 27308 de 2001 que tiene un enfoque basa do en la diiversidad de productos y el reconocimiento de la multiplicidad de usos y usuarios del bosque. De acuerdo con la nueva leg islación, el aprovec hamiento de los recursos fores­tales es otorgado a los particu lares mediante distintas modalidades: con­cesiones. permisos y autorizaciones. Estas modalidades responden a unos fines específicos de naturaleza ind ustrial y/o comercial, investigativa y de reforestación, entre otros.

Entre 1975 y 2001, aunque la polít ica del Estado peruano buscó el uso sostenible del bosque, existió para lelamente otra legislación de menor jera r­quía, que sirvió para crear un clima de confusión entre los empresarios fores­tales. Ejemplo de e llo han sido las vedas forestales (en las cuencas de los ríos Yavarí, Atacuari y Putumayo, entre otros); la suspensjón de contratos y per­misos forestales en estas zonas, exceptuando a los contratos menores a r .000 ha; el otorgamiento de contratos en superficies menor(~s a 1.000 ha por un año en condiciones blandas; la dificultad de acceso a créditos para la actividad foresta l por no contar con garantías apropiadas; la exclusión de la actividad foresta l del régimen de la Ley de Promoción del Sector Agrario; la falta de infraestru ctura energética y de transporte, y la falta de presencia de las auto­ridades en las zonas de prod ucción forestal (Charpentier e Hidalgo: 1999, 119). La contradicción entre las políticas y las acciones del Estado mostró que, hasta ese momento, las políticas eran sim ples declaraciom:s de intención que no contaban con una estructura organizativa ni con mecanismos operativos para facil itar su cumplimiento. Esta situación favoreció pmcesos desordenados de extracción maderera mediante numerosos contratos pequeños y dispersos de corto plazo, a los cua les no se les ex igia planes de manejo. Esta coyuntura fue aprovechada por grandes madereros, que se valían de los pequeños como

Politicas Ilmblentales y recunKl!I naturales en 1&11 [ronter&ll nacionales Illlluónicas 309

mecanismo para extraer madera sin asumir ninguna responsabilidad sobre el manejo sostenible y la regeneración del bosque.

La Ley 27)08 de 2001 da prioridad a: (a) la ordenación forestal, que t iende a concentrar la producción maderera en Bosques de Producción Permanente, con el fin de facilitar el control por parte del Estado y ofrecer a los concesionarios mejores cond iciones de infraestructu ra y servicios, y ma­yores garantías; (b) El requisito de 105 planes de manejo forestal para todas las modalidades de aprovechamiento, y (e) la promoción de la certi fi cación forestal voluntaria.

Sobre la base del respeto a las tierras y a 105 derechos de las comunida­des nativas y campesinas, el nuevo régimen forestal peruano pretende brindar un marco legal que fomente la certificación de bosq ues y el aprovechamiento fores tal sostenible basado en concesiones de largo plazo con planes de mane­jo, dentro de Bosques de Producción Permanente designados en el proceso de ordenamiento territorial (OIMT : 200), 2). Para evaluar la eficacia de la nueva legislación, es necesario analizar detenidamente la efectividad de 105

instrumentos de política (estructura organizativa y mecanismos operativos) diseñados por el Estado para alcanzar sus metas, teniendo en cuenta que las al tas tasas de informalidad e ilega lidad parece que continúan siendo la norma (M~rtino : 200 7 , fa).

A diferencia de Brasil y Perú, Colombia no cuenta con una ley fores­tal a pesar de los recientes intentos de aprobar una norma similar a la de sus vecinos. En el marco de la fi rma del Tratado de Libre Comercio - T LC- ,

la formulación de la Ley Foresta l (Ley 1021 de 2006) forma parte del "por­tafolio de garantías" para atraer inversionistas extranjeros. "La Ley Forestal fue concebida para favorecer principalmente a las empresas madereras y el establecimiento de plantaciones forestales y a las empresas que quieran in­vertir en la privatización de 105 servicios ambientales" (VéJez 2005= 1). Este proyecto de ley fue elaborado y concertado con la participación activa de los sectores ligados a la explotación comercial de maderas y, por el contrario, ex­cluyó de la discusión a las organizaciones indígenas y afrodescendientes, así como a las voces de respetadas autoridades científicas y jurídicas en materia ambiental y forestal. Este hecho le costó a la ley ser demandada y declarada inconstitucional en su totalida d, razón por la cual siguen vigentes en la ac­tualidad las normas anteriores, entre ellas, la ley 2 ' , de 1959, por medio de la cual se declaró gran parte del territorio amazónico colombiano como Área de Reserva Foresta l. y el Decreto Ley 2811 de 1974 o Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Amb iente,

En la legislación colom biana, aunq ue se reconoce la propiedad privada (individual y colectiva), se establece que el ambiente es patrimonio común. La preservación y manejo de los recursos naturales renovables son de utilidad pública e interés social. Aunque no existe separación entre la propiedad de la tierra y la de los recursos naturales renovables que están en ella , es necesario pedir perm iso al Estado para explota r comercia lmente los recursos fo restales,

3tO Carlos O, Urate Botia I Maria del Pilar Trujillo

ya que estos estan sometidos a llamada función eCCllógica de la propiedad (Rodríguez: 2004, 6). También prevalece la Doctrina ultra vires. la cua l implica que el objeto social (meta social) determina el Iimitt~ de la capacidad de la sociedad (de los administradores). Según el Capitulo II del Decreto Ley 2811 de 1974, es posible acceder a la explotación de los r·ecursos del bosque por medio de tres tipos de permisos de aprovechamiento f.orestal: persistente (con criterios de sostenibilidad), unico (en suelos técnicamente destinados a usos diferentes al forestal), y domestico (para satisfacer las I:"lecesidades vitales, con prohibición de la comercialización). De otra parte, el ¿Irtículo 216 de la misma ley señala que "los aprovechamientos forestales persistentes de los bosques naturales o artificiales ubicados en baldíos y demás terrenos de dominio pú­blico pueden hacerse directamente o por administración delegada o mediante asociación, concesión o permiso. El arca y el término máximos serán determi­nados para cada concesión. Los aprovechamientos forestales persistentes de bosques naturales o artificiales en terrenos de propiedad privada requieren autorización".

Los críticos del proyecto de ley forestal colombiana señalan entre los aspectos más cuestionables de la norma la sobreposición del interés co­mercial sobre la protección del medio ambiente (Andrade: 2005, 8); el des­conocimiento de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas y de comunidades negras y los derechos de estas comunid,!des sobre la propiedad colectiva de sus territorios (Vélez: 2005, 2); la ausen.cia de consulta con las comunidades afrocolombianas, indígenas, campesinals y mestizas que habi­tan más de la mitad de los bosques naturales del paí s, así como la inclusión de la figura del llamado "vuelo forestal", que no es más que la separación jurídica entre el derecho al bosque y el derecho al suelo. Las organizacio­nes ambiemalistas argumentan que esta es una estrategia del Estado para privatizar los bosques públicos y los privados, al ofrecer la posibilidad de concesionar o vender los derechos de uso de los mismos a los inversionistas ex tranjeros, atropellando de paso los derechos de los legítimos dueños de las tierras. Del mismo modo, la norma contempla ofrece.: exenciones tributarias a las multinacionales madereras, no así a las comunidades y pequeños pro­pietarios que intenten promover el manejo sostenible de bosques naturales; la privatización de los servicios y recursos naturales basicos a través de la "venta de servicios ambientales", lo cual incluye, por ejemplo, la concesión de los servicios ecoturísticos a empresas privadas en las áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales - lo que ya se ha puesto en prácti­ca- , pasando por la venta de los recursos genéticos y del conocimiento a ellos asociado (Vélez: 2005, 6) .

Aunque el proyecto de ley forestal ha sido retirado temporalmente del ordenamiento jurídico, el texto devela la inlención del Estado colombiano de favo recer los grandes capitales extranjeros y el comercio de maderas tropicales que se encuentran en zonas ambientalmente fragiles, que son el habitat de comunidades indígenas, negras, campesinas y, en general, vulnerables.

Politicas ambientales V rOCUllOS naturales en lal frollterllt: nacionales amazónicas 311

I,., bo.~ el .0 lugar de la politice ambIeaw Explicar las deficiencias de las políticas ambienta les en las zonas de

frontera implica tener en cuenta la particularidad de esas zonas no sólo desde la perspectiva de sus condiciones biogeográficas, sino, sobre todo, en términos de sus condiciones sociales, económicas, culturales y políticas. No es sufi­ciente, y ni siquiera acertado, reconocer que los ecosistemas amazónicos no distinguen fronteras porque su dinámica natural no tiene, o no parece tener, consideración con las diferencias impuestas por la organización social, los arreglos políticos o las diferencias de las instituciones nacionales encargadas de su manejo y control. Si se plantea la cuestión en sentido inverso podríamos decir que las diferencias de carácter nacional pueden afectar y de hecho afec­tan la estabilidad de los procesos de la naturaleza y tienen diferentes impactos sobre los mismos. Además de esto, no se puede olvidar que, como seña lan varios autores, los espacios fronterizos, por lo generaJ, y en la Amazonia, en particular, son ámbitos de acomodación y confHcto internacional, son sitios de encuentro y conflicto interétnico y son áreas de contacto y diferenciación lingüística (Zárate: 2008, 52). Esta lógica de contacto y diferenciación es par­ticularmente intensa en el caso de las políticas públicas y, por supuesto, en las de carácter ambiental, ya que es e n las fronte ras donde se puede percibir con particular fuerza el contraste entre las instituciones encargadas del manejo ambiental del territorio de cada nación. Este contraste, a pesar de ser evidente en términos de los códigos lingüísticos y de las modalidades de aplicación de cada política, no deja de sugerirnos que las fronte ras constituyen los lugares en que se torna particularmente difícil poner en práctica normas ambientales de carácter nacional, y donde se hace más complejo el control del tránsito y comercio de recursos que, en sí mismos, carecen de ese carácter.

Los problemas de la aplicación de las políticas ambientales nacionales en las fronteras se expresan entre otras cosas en la multiplicidad de las políticas e instituciones que deben interactuar; en la incompatibilidad de las normas y reglamentos y en las diversas maneras de hacerlos cumplir; en la ausencia de coordinación institucional transfronteriza, que cuando existe obedece a consideraciones de segu ridad nacional o soberanía y no a rarones de tipo am­biental. Esta situación se convierte en el mejor vehículo para transformar las actividades de extracción, comercio y transporte de productos provenientes de los ecosistemas naturales de las regiones fronterizas en algo informal y, en no pocos casos, ilegal. En este contexto, la nacionalización irregular de los recursos, la evasión fiscal y aduanera o el desconocimiento de las condiciones laborales minimas, el cual ha permitido la conti nuación del anacrónico sistema del endeude, constituyen la norma.

La actividad maderera en la triple frontera de Brasil, Perú y Colombia nos puede ilustrar de mejor manera la dinámica y la singularidad en las mo­dalidades de extracción, comercio y transporte de recursos naturales a través de la frontera amazónica y los retos que deben enfrenta r las políticas y la institucionalidad ambiental de estos países.

312 Cario. G. ZArate BOlia I Maria del Pi.lar Trlljillo

VD lUIálIas ~ caso. El comercio de maden

• na .. de la trtple froD\ef81

Para el caso que nos ocupa el área de frontera (:s la zona de encuentro que comparten Colombia, Brasil y Perú, y comprende los municipios de Leticia y Puerto Nariño (Departamento de Amazonas) en Colombia, los municipios de Tabatinga, Benjamín Constant y Atalaia do Norte (Estado do Amazonas) en Brasil, y los municipios de Islandia y CabaJlo Cocha (Provincia de Ramón Castilla en la región de Loreto) en Perú.

La densidad de la selva, las grandes distancias entre estas pequeñas urbes amazónicas y los centros de poder de sus respe'ctivos países, así como la carencia de infraestructura vial. hacen especialmente dificil y costoso el transporte de carga y pasajeros en el área. Por esta razón, la presencia del río Amazonas y sus afluentes cobra gran importancia al ser el eje dinamizador de la gran mayoría de flujos comerciales y demográficos de la zona. Esta frontera es el único punto donde los tres paises confluyen simultáneamente con el río Amazonas. Debido a la relativa abundancia y fácil acceso a los recursos de la selva y del río, la extracción maderera y la pesca son las dos actividades económicas que por excelencia sustentan a la población regional de la triple frontera, tanto en lo que se refiere a la subsistencia como al comercio.

Puerto Nariño, Benjamin Constant. Atalaia do Norte e Islandia son los municipios donde se encuentran las mayores áreas dE~ extracción y procesa­miento de madera aserrada. De otra parte, Leticia, Tabatinga y Caballo Cocha son centros urbanos mayores que constituyen punteos estratégicos para las actividades comerciales por el hecho de estar situados sobre la gran hidrovia Amazónica, ya que juegan un papel fundamental al conectar a los mercados locales con los mercados regionales y extraregionales. En estas tres ciudades se realizan algunas actividades de transformación recundaria de madera, como la carpintería , la fab ricación de muebles y la elaboración de piezas para construcción.

DeKrtpdóa ~ las úeu de apIotadÓD maderera

froDterlza ., de los -.dos del recurso fo,..w En el área fronteriza es posible identificar dos tipos de zonas donde se

explota la madera con fines comerciales. Estas, a su v·ez, se caracterizan por tener dos tipos de agentes extractores, dos tipos de sistemas de producción y dos tipos de mercados de destino. De una parte, es:tán las áreas con o sin ordenación forestal, pero con permisos de explotación forestal comercial le­gal vigente, otorgados por las respectivas autoridades ambientales de los tres

:J La descripción de la dinámica de extracción maderera en esta área y las conclusiones que se presentan, son el resultado preliminar de un trabajo de campo dentro de la investigación doclOraJ de la autora, que comprende entrevistas a varios agentes económicos que participan erl las distintas etapas de la cadena de extracci6n-transformación-comcrcialiución-consumo de madera, y que son nacionales de Jos tres países en cuestión.

PoliliC8/1 ambi:entales V recurso, naturales en la. úon'teras nacionales amazóniC8/1 313

países. De otra parte. están las áreas sin ordenación forestal. donde se explota la madera con fines comerciales sin las debidas autorizaciones de los gobiernos regionales o nacionales.

Las áreas con o sin ordenación forestal. pero con permisos de explota­ción forestal comercia l lega l vigente. son terrenos publicos destinados por los gobiernos regionales para la explotación forestal maderable con fines comer­ciales. En estas áreas operan los denominados grandes extractores o grandes empresarios madereros. que poseen un permiso legal de aprovechamiento otorgado por la autoridad ambiental de su país. y que tienen el capital y los medios necesarios para cortar y extraer madera de las zonas más alejadas de las urbes. ampliando así la frontera extractiva maderera. Estos empresarios aprovechan selectivamente las especies de mayor valor comercial. como la caoba y el cedro. y surten la demanda de mercados extraregionales que bien pueden ser de carácter nacional o incluso internacional; cuentan con maqui­naria y eq uipo de buen potencial prod uctivo. por lo taOlo son los agentes de la cadena productiva de la madera que afectan en una mayor proporción la cobertura y calidad del bosque.

Las áreas sin ordenación forestal y sin permisos de explotación fo restal comercial legal vigente son generalmente terrenos publicos baldíos o terrenos privados (fincas. resguardos indígenas) que no han sido destinados por los go­biernos para la explotación forestal maderable con flnes comerciales. pero que se usan generOllmente de manera eventual e ilegal para este fin. Los usuarios de estos bosques son pequeños extractores indígenas o no indígenas que tra­bOljan por cuenta propia o en pequeños grupos con familiares y amigos; ven­den madera a los grandes patrones o directamente al mercado local y regional y suplen. así. la demanda de sus propias comunidades, de los aserraderos, de las fá bricas de muebles y de los constructores loca les; tienen motosierras y explotan de manera selectiva las especies maderables de va lor comercial. pero solamente en los bosques cerca nos o de fácil acceso fluvial o terrestre, ya que no cuentan con el capital financiero, la maquinaria y equipos de transporte necesarios para ir selva OIdentro. Los pcquei'los extractores son generalmente personas de la región y, por lo tanto. sus ganancias son reinvertidas en las pequeñas economías loca les.

La cadena regional de madera está compuesta por 10 tipos de agentes económicos: desde el punto de vista de la oferta de madera: (a) el gran extractor o patrón (quien es el empresario capitalista), (b) el mediano extractor (generalmen­te agrupado en asociaciones) y (e) el pequeño extractor (entre los cuales está el

molosienista de ciudad, el motosierrista de comunidad indígena o no indígena y el extractor eventual). Desde el punto de vista de la demanda, los agentes econó­micos en el mercado regional y local son: (a) los aserr.aderos. (b) los comerciantes intermediarios. qujenes generalmente tienen lugares de almacenamiento. (e) las carpinterías y fábricas de muebles, (d) los constructores, (e) los hogares urbanos y rurales, (f) las entidades estatales y el mercado extraregional y (g) los consumi­dores intermedios o finales de madera situados en el país o fuera de él.

314 CutOll G. Zárate Botia I Maria del Pilar Truiillo

A pesar de los intentos de control de las autoridades en los tres países, todos los agentes económicos de la cadena de madera se ven involucrados tarde o temprano en actividades de extracción, comerdo y movilización rea­lizadas sin las debidas autorizaciones expedidas por la.s autoridades ambien­tales de cada país. Entre las razones que generan esta situación se pueden mencionar las siguientes: la mayor parte del territorio fl"Onterizo es de carácter público o colectivo' y, por tanto, el recurso maderabJ¡: es gratuito y de fácil acceso; es administrativamente dispendioso y costoso acceder a los permisos de aprovechamiento; los organismos del Estado no tienen capacidad operativa para controlar los vastos terri torios ni tampoco para verificar la procedencia de toda la madera q ue circula y se transporta a través de las fron teras y, final­mente, los procedimientos y normas especificas expedidas y aplicadas por los tres países no son compatibles o equivalentes, o, en otros términos, no existe una legislación especial aprobada por las autoridades de los tres países, que regule la extracción, el comercio y la movilización de la madera a través de las fro nteras.

Los grandes extractores o empresarios capitalistas trabajan de forma independiente constituyendo empresas forestales con capitales nacionales o extranjeros. Debido al volumen significativo de madera extraída, tramita n per­misos de aprovechamiento fo restal comercial ante las autoridades competentes de sus respectivos países. Se denominan "permisionarios" o patrones. Las ac­tividades extractivas de gran escala están loca lizadas en zonas de ordenación forest;¡l del municipio de Puerlo Nariño y el corregimienlo departament;¡ l de Tarapacá (Colombia), Atalaia do Norte, Benjamín Constant y Tabatinga (poto extractivo del Alto SolimOeS en Brasil) y Caballo Cacha e Islandia (corredor económico del Yavarí en Perú). Los grandes extractores o empresarios ca­pita listas genera lmente suplen la demanda de los mercados extraregionales (mercados nacionales de sus respectivos países o mercados internacionales) y, por esta razón, focalizan sus esfuerzos en el aprovechamiento de las especies más valiosas (caoba y cedro), ya q ue estas se venden a precios muy altos en los grandes mercados. El sector de los grandes extracto'res incurre en acciones que favorecen la informalidad y la ilegalidad, cuando se ampara en los per­misos de aprovechamiento otorgados por la respectiva autoridad ambiental para explotar una mayor cantidad de madera de la que fue aprobada en el inventario forestal, para acceder a zonas de extracción 'ubicadas fuera del área concesionada o cuando compra a las autori dades de alguno de los tres paises madera que ha sido decomisada y luego la legaliza y la vende en uno de los países o fuera de la región.

Los medianos extractores trabajan en pequeños grupos con fami liares y/o amigos y, generalmente, están agrupados en asoci.aciones de madereros. Pertenecen a comunidades de indígenas o no indígenas (ribereños) a quienes se les ha cedido un permiso de aprovechamiento por parte de la autoridad

3 En el caso colombiano nos referimos a los resguardos indígenas.

PoUticas ambientales y recursos naturales en las fron lerll8 naclonale, amn6nlcas 3tfi

competente de Brasil y/o Perú. En la porción colombiana del área analizada no hay medianos extractores. Explotan la madera en predios privados y/o públicos, fuera y/o dentro de las áreas de ordenación forestal de Brasil y Perú. Surten los mercados locales y regionales. La madera es vendida a sus propias comunidades, a los grandes extractores o patrones, a los aserraderos, a los comerciantes intermediarios, a las carpinterías o a los constructores. Llevan la madera al mercado en forma de piezas y tablones. Entre las principales espe­cies aprovechadas están: achapo, andiroba, anyilin, caimitillo, canela, capiro­na, caracolí, castaño, cedro, cumala, lagarto, marimari, marupá, maubarana, muhena, quinilla, entre otras. Este grupo accede a madera ilegal empleando los mismos mecanismos que usan los grandes extractores, pero a una escala menor, de acuerdo con su capital financiero y con la capacidad de su maqui­naria y equipo.

Los pequeños extractores pueden ser de tres tipos: (1) los motosierrislas de ciudad son personas que trabajan independientemente y extraen madera en sus propios predios (fincas) y/o en predios públicos. Eventualmente también pueden ser empleados por los grandes patrones para formar parte de sus equi­pos de trabajo. (2) Los extractores eventuales son ribereños o indígenas que se dedican esporádicamente a la actividad econÓmica de corta y extracción de madera. Debido al volumen poco significativo de madera extraída, general­mente no tramitan permisos de aprovechamiento forestal comercial ante las autoridades competentes de sus respectivos países, y (3) los motosierristas de comunidad ind{gena O no indígena son riberei\os O indígenas que se dedi­can normalmente a la actividad económica de corta y extracción de madera. Generalmente no tramitan permisos de aprovechamiento forestal comercial ante las autoridades competentes de sus respectivos países. Eventualmente pueden ser empleados por los grandes patrones para formar parte de sus equipos de trabajo. Las actividades extractívas de pequei\a escala se realizan en áreas públicas y/o privadas, protegidas o no, de los municipios de Puerto Narii\o y Leticia en Colombia, Atalaia do Norte, Benjamín Constant y Tabatinga en Brasil, y Caba llo Cocha e Islandia en Perú, que no están destinadas oficial­mente al aprovechamiento comercial. sino al aprovechamiento doméstico con fines de subsistencia'. Los pequeños extractores surten los mercados locales y regionales. La madera es vendida a sus propia.s comunidades, a los grandes extractores o patrones, a los aserraderos, a los comerciantes intermediarios, a las carpinterias o a los constructores. Las especies comercializadas son las mismas a las que tienen acceso los medianos extractores. Los pequeños extrac­tores adelantan su actividad en muchas ocasiones sin conta r con los t rámites

4 En Colombia, existen los "Permisos de Aprovechamiento Doméstico'". que son autorizaciones otorgadas generalmente a las comunidades indígenas y no indígenas para aprovechar los recursos del bosque con fines de autoconsumo o subsistencia. Esto implica que los recursos extraídos no pueden ser de ninguna manera comercializados.

316 Carlos G. Zára1e SOtía ' Maria del Pilar TruJlllo

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legales exigidos por las autoridades ambientales, cuando extraen madera de sus propios predios O de predios públicos o colectivos sin el permiso de apro­vechamiento forestal comercial correspondiente o cua ndo se amparan en per­misos de aprovechamiento doméstico para fomentar la explotación comercial. cuando "venden" irregularmente el derecho a explotar madera en sus predios a los motosierristas, a otros pequeños y medianos madereros y/o a los grandes madereros.

Los consumidores locales de madera son principalmente los aserrade­ros, donde se realiza la t ransformación primaria del producto, pasando de ma­dera en rollo a piezas y tablones, principa lmente. En la zona fronteriza ex isten 1I aserraderos, 4 de ellos localizados en el mu nicipio de Benjamin Constant (Brasil) y 7 en Islandia (Perú). Solamente uno peruano y uno brasilero surten los mercados locales y regionales (venden a carpinterias, fábricas de muebles, a comerciantes intermediarios y a constructores en Colombia, Brasil y Perú) y el resto de ellos destinan completamente su producción a mercados externos. Los comerciantes intennediarios son personas dedicadas a la compra y ven­ta de madera. Generalmente tienen depósitos donde eventualmente pueden efectuar actividades de reaserrado, cepillado y labores afines, que agregan cierto valor a los productos. Los depósitos de madera están localizados en los municipios fronter izos de Colombia, Brasil y Perú. Sus clientes son los mismos de los aserraderos. Las carpinterlas y fábrica.~ de muebles (centros de transfor­mación secundaria de madera) son pequeñas y median as industrias que trans­forman la madera principalmente proveniente de los aserraderos en muebles u olros productos para uso de los hogares y de otras industrias. Surten los mercados locales y regionales. Venden a los constructores, al sector estatal y a los hogares. Los constructores son personas naturales o jurídicas cuya acti­vidad económica principal es la construcción de edificaciones de todo tipo. Son consumidores intermedios y/o finales de madera cepillada, tablas, piezas, listones y muebles; surten la demanda loca l y regional de obras civiles de todo tipo; compran a los depósitos de madera, a los aserraderos, a las carpinterías o a Olros intermediarios, y construyen para el sector estatal y para los hogares urbanos y rurales. Los hogares y las entidades del Gobierno son consumidores finales de tablas, tablones, listones, piezas, muebles y edificaciones q ue em­plean madera. Están localizados en los municipios fronter izos de Colombia, Brasil y Perú. Compran en los mercados locales y regionales a los pequeños y media nos extractores, a los depósitos de madera, a los aserraderos, a las car­pinterías o a otros intermediarios. Los consumidores locales corren de manera consciente el riesgo de acceder a madera que no ha sido extraída o movilizada de ma nera legal y están frecuentemente expuestos a ser objeto de mu ltas y decomisos.

Los demandantes de los mercados extraregionales (nacional o interna­cional) son los consumidores de madera en todas sus formas, que están fuera del área fronteriza. Se localizan en los mayores centros urbanos amazónicos, como Puerto Asís (Colombia), Manaos (Brasil) e Iquitos (Perú), y/o en las gran-

Political am.blentalea y recursos Il8tural81 en 1 .. fmnter .. naciona1e. amuórncu 317

des ciudades de los tres países y/o en otros países, entre los cuales sobresalen Estados Unidos y México. Compran en los mercados regionales madera en primer y segundo grado de transrormación, especialmente caoba y cedro. Las normas internacionales de biocomercio dificultan para estos actores el acceso y la comercialización de madera ilegal; sin embargo, para los vendedores siem· pre es posible "disfrazar" el producto de la extracción bajo el amparo de un permiso de aprovechamiento forestal comercial.

C_a-to ~ el.utltDdoDal de lalDfonDaUdad uaufropterlu

Buena parte de los agentes que participan en la cadena rronteriza de madera provienen de ramilias de "tradición extractiva", es decir, pertenecen a familias originarias de otras regiones del país que llegaron hace anos a la región para trabajar en la actividad ca uchera y/o en la extracción y comercio de pieles y maderas'.

Entre los aspectos comunes de la dinámica de explotación comercial maderera en el área fro nteriza se resalta la presencia de economías de escala, es decir, aquellas en las que disminuyen los costos a medida que aumenta la producción. Esto sucede porq ue muchos de los agentes de la cadena están involucrados en varias de sus etapas. Estos vínculos se presentan por medio de relaciones sociales de amistad, de ramiliaridad e incluso de parentesco. Ejemplo de ello son algunos aserraderos, comerciantes y carpinteros que están asociados con extractores y/o ellos mismos son extractores. De igual manera, algunos constructores están asociados con comerciantes y carpinterías, o ellos mismos tienen carpinterías. Algunos constructores también tienen motosie· rras y/o están asociados con pequeños o grandes extractores para suplir las necesidades de madera de sus negocios. Estas relaciones permiten reducir costos de producción, disminuir O el iminar los márgenes de intermediación y mejorar los ingresos económicos añadiendo va lor agregado a la producción en cada etapa de la cadena.

En la actualidad, las relaciones ramiliares ravorecen el acceso a peque· ños permisos de aprovechamiento en el área rronteriza . Es así como matrimo­nios de peruanas (os) con brasileros (as) y/o con colombianos (as) comúnmente racilitan el trámite y la obtención de un permiso de aprovechamiento en uno u otro país, dependiendo de la situación. Por ejemplo, una vez declarada la mayor parte del territorio de Benjamin Constant como resguardo indígena, para los pequeños y medianos madereros brasileros casados con peruanas es eventua lmente más rácil obtener un permiso de aprovechamiento en territorio peruano. A nivel empresarial. es común encontrar aserraderos brasileros aso­ciados con extractores peruanos debido a la mayor raciLidad para o btener un permiso de aprovechamiento en Perú .

Respecto al flujo de la mano de obra, aunque en cada país la mayor

5 De acuerdo con la información obtenida en las entrevistas estructuradas realiudas a diversos agentes de la cadena fronleriu de madera.

318 Cario. G. Zátate Botia I Maria del Plyr Trullllo

parte de la mano de obra tiene nacionalidad de su respectivo país, también se evidencia un flujo transfronterizo. En el caso de Brasil y Perú, el flujo trans­fronterizo se explica por razones de cercanía geográfica y vínculos familiares. En el caso colombiano, es común encontrar nacionales desplazados· trabajan­do en los aserraderos peruanos.

Lo anterior muestra q ue las actividades de extracción, movilización y comercio de madera a través de la frontera, como los de otros recursos de la biodiversidad O en general del comercio, corresponden a dinámicas econó­micas y redes sociales propias de espacios transnacionales y transfronterizos que no son tomados en cuenta en las leg islaciones y en la normatividad de los países que comparten estos espacios. Entre estas dinámicas y las débiles o inadecuadas respuestas institucionales se genera un espacio donde las prác­ticas informales e ilegales se convierten en algo cotidiano y prácticamente inevitable.

El desconocimiento de las dinámicas socioeconómicas fronterizas y la falta de adecuación de los instrumentos de política y control de las mismas explican y, a la larga, favorecen los fenómenos de informalidad e ilegalidad arriba mencionados. Uno de los corolarios de esta situación es la ausencia gene­ralizada de una mínima coordinación de las agencias locales y regionales, para no hablar siquiera de la formulación de reglamentos o acuerdos comunes en materia de aprovechamiento de los recursos forestales en las zonas fronterizas.

En el sector forestal, una dificultad que también se expresa en la disparidad respecto de la aplicación de normas ambientales en las fronteras comienza desde el ámbito nacional. Brasil y Perú han dado trámite a las que se han denominado leyes forestales. En el caso del Brasil, la "Leí de gestao das l10restas públicas para a prodw;ao sustentable" fue aprobada en julio de 2005, mientras que su contraparte peruana, la Ley 27308, existe desde el año de 2001. Estas leyes garantizan la existencia de la ya vieja figu ra de las con­cesiones forestales que buscan otorgar las mayores facilidades a los capitales extranjeros y al comercio internacional para extraer las maderas tropicales amazónicas. La aprobación de estas normas en estos dos países contrasta al menos temporalmente con la situación de Colombia, donde el Gobierno actual realizó un intento fallido por instaurar un régimen forestal similar (Proyecto de Ley 1021 de 2006). Sin entrar a calificar las posibles consecuencias sociales y ambientales de una eventual aprobación de esta ley, incluida la controversial figura del vuelo forestal, una posible aprobación permitiría compatibilizar la legislación y las oportunidades de una aplicación más homogénea de la misma a través de la frontera. Adicionalmente, mientras Brasil y Perú cuentan con planes de desarrollo económico regionales especificos para el sector forestal, Colombia carece de ellos. Aunque en Colombia existen planes de ordenación forestal, éstos se limitan a ser estudios técnicos que pretenden dimensionar la

(, Los desplazados son inmigrantes que han llegado al Depanamento del Amazonas (Colombia) a causa de la violencia que se vive en el interior del país.

Politicas ambientales y recursos naturales en lu fronteras nacionales amaz6nicas 31 t

capacidad productiva sostenible del bosque en cuestión, pero no cuenta con un plan de desarrollo económico para el sector foresta l, en el cual se identifi­quen los problemas y las potencialidades socioeconómicas de toda la cadena productiva y se establezcan líneas de apoyo para fortalecer la actividad made­rera organizada, legalizada y sostenible.

La ausencia de las concesiones foresta les en el caso colombiano, en contraste con la aprobación de las mismas en la Amazonia peruana y brasile­ra, aunada a la existencia de varias figuras consideradas sin mayor discusión como de protección, además de los parques nacionales naturales, esto es, la reserva forestal de la nación y los resguardos indígenas, constituyen la base de explicación de una percepción, según la cual los ecosistemas forestales en la Amazon ia colombiana y, específicamente, en el trapecio amazónico colom­biano, estarían mejor conservados y protegidos en comparación con los de los países amazónicos vecinos. No obstante, esta interpretación coexiste con otra que también parece ser ampliamente aceptada y que sugiere que la existencia de una legislación muy restrictiva en el caso colombiano, por la existencia de esas figuras, sumada a la dificultad para hacerla cumplir, es la responsable de los altos índices de ilegalidad e informalidad que afectan al sector forestal en esta parte de la Amazonia colombia na. Si asumimos que estas dos interpre­taciones pueden tener cierto grado de validez, dado que ninguna de ellas se basa en información empírica confiable, podríamos entones resum ir la situa­ción del sur del trapecio amazónico colombiano en la hipótesis, que tambien debe demostrarse con datos, de que a pesar del alto grado de ilegalidad e in­formalidad en el uso y acceso a los recursos foresta les maderables, estos, o por lo menos la cobertura forestal, están en mejor condición q ue los de nuestros vecinos en la frontera. El problema es que esta hipótesis necesita tambien una interpretación, o por lo menos un intento de ella, así sea también hipotética.

Parte de la respuesta se puede encontrar precisamente en las deficien­cias de la legislación propias del medio fron terizo y en su aprovechamiento por parte de Jos actores que participan en el proceso. Como ya se ha dicho, una legislación aparentemente restrictiva por el lado colombiano parece haber favorecido la intensificación de la extracción de madera del lado peruano, donde la legislación es aparentemente más permisiva, lo que a su vez se tra­duce en mayor presión sobre este recurso en ese país. Esto hace que lo que se considera ilegal en un lado de la fro ntera, sea permitido en el otro. No es una novedad el hecho de que gran parte de la madera que ha llegado al piedemon­te amazónico colombiano antes de comercializarse en el resto del país, es de procedencia peruana. Es una lógica similar a la que se presenta en el caso del recurso pesquero, en el que Jos bagres que son capturados en el alto SolimOeS brasilero se nacionalizan como co lombianos e ingresan en algún momento a nuestro PIB, sin q ue esto signifique la afectación o disminución de la reserva colombiana del recurso.

Las diferencias en la legislación en áreas de fronte ra también pueden tener consecuencias desde el punto de vista de la organización del proceso

320 CarIOll O. ZiJate Botia I MIlfÚI del Pilar Trujillo

extractivo. así como desde la perspectiva de la comercialización del produc· too Por lo menos en el lado brasilero, los pequeños empresarios madereros. las carpinterías y las fábricas de muebles están orga nizados en asociaciones. facilitando así su interlocución con el Gobierno. la re.gulación de las prácticas productivas, de los precios de mercado, del empleo, etc . En el sur del trapecio colombia no no bay asociaciones, sino que cada uno trabaja por cuenta propia, generándose un nocivo ambien te de competencia en tre los empresarios del sector. Desde el punto de vista de la rentabilidad del empresario maderero, tal vez una de las razones más importantes por las cuales es necesario eliminar los determinantes de las prácticas de extracción ilegal, es porque la madera extraída con las formalidades debe asumir costos adicionales de legalización . Como lo seña lan Veríssimo y Cochrane (2002, 1478) los empresarios madereros que trabajan cumpliendo todos los requisitos de ley, deben sopesar el ingreso potencial frente a los cuatro costos de la concesión: derecho al uso del bosque, costos de administración, costos del plan de ordenación y costos de explora· ción. En contraposición, los madereros que trabajan de manera ilícita además de asumir el r iesgo relativamente bajo de ver decomisado su producto, pue­den ofrecer la madera a un precio más barato, generando una desventaja com­parativa para los extractores debidamente registrados ante las autoridades.

Co._ Aunque la debilidad de las instituciones ambientales o la distancia

entre la legislación y las prácticas no es patrimonio de un solo pais y, mucho menos, algo desconocido en sus áreas fronterizas. es posible observar en estas zonas fallas de política que no son tan evidentes en otras regiones dentro de cada país. Entre esas fallas están las que resultan de la existencia de po­líticas ambientales que, aunque son en buena medida producto de matrices globales. se intentan ejecutar a través de legislaciones y normas diferentes o divergentes, en no pocos casos contrapuestas y con un grado de coordinación institucional muy bajo o inexistente.

Es posible decir que mientras Colombia se encuentra en un momento de transición juridica entre un viejo régimen y un proyecto de ley forestal declarado inexequible. los ~ímenes forestales brasilero y peruano coinciden en promo~r un ambiente propicio pan favorecer el comercio internacional certificado de maderas, sobre la base del ma nejo sostenible del recurso forestal. El problema implícito allí es que la mayoría de los usuarios del bosque no está n en capacidad de acceder a los altos estándares de calidad que exige la certificación, lo cual se convierte en un obst'áculo, incluso para los productores nacionales. y abre las puertas de la explotación de las maderas amazónicas a los grandes capitales extranjeros, promoviendo asi la privatización de los recursos forestales. De otra parte, la gran cantidad de requisitos y el alto costo que implica el acceso a los permisos de aprovechamiento de maderas que otorgan los Estados. desalienta a los pequeños, medianos y grandes extractores nacio­nales de madera a cumplir al pie de la letra la legislación y las normas de sus

PoUtk:u amlI>ienUlell y ~ n.atwales en le- frol!.tere- nadonalMl amuónicu n 1

respectivos países y, por el contrario, promueve la preservación de las prácticas de extracción ilegal. Del mismo modo, la ex istencia de regímenes forestales divergentes en las fronteras no favorece la organización social ni productiva de los pequeños o medianos productores provenientes de los tres países.

Más allá de que los impactos de la extracción, movilización y comercia­lización maderera en esta frontera se puedan agravar por la ausencia de meca­nismos efectivos de coordinación insti tucional y que estos impactos puedan tener un efecto diferenciado en cada uno de los países, no debe perderse de vista que, a la larga, la disminución de la oferta ambiental de los ecosistemas que atraviesan las fronteras, afecta y continuará afectando, al margen de su nacionalidad , a todos los que viven en eUas.

El manejo integrado y coordinado de los recursos naturales amazónicos por parte de los países que comparten este territorio es reconocido internacio­nalmente como una condición necesaria para lograr un "desarrollo regional armónico y sostenible", que garantice el bienestar de las poblaciones locales y la preservación de los servicios ecosistémicos para toda la humanidad . Los países miembros de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica 7

promueven iniciativas que apuntan a este objetivo, sin lograr aún resultados contundentes. Di versas razones de orden legal, político y económico ex pli­carían esta dificultad . El desconocimiento de los procesos socioeconómicos locales y su relación con el uso de los recursos naturales representa uno de los aspectos centrales que dificulta el diseño de estrategias para el manejo ade­cuado de los mismos. La dinámica de explotación y comercio de madera en la triple frontera conformada por Colombia, Brasil y Perú constituye un ejemplo tipico de ausencia de coordinación y sugiere que los esfuerzos individuales y conj untos de estos países vecinos deberían moverse decididamente desde el discurso político hada las acciones prácticas. La integración fronteriza a todo nivel, incluida la ambiental, constituye no el resultado, como podría pensarse, sino el prerrequisito de cualquier política efectiva en las áreas de frontera ,

Gran parte de las deficiencias en la observancia de las normas ambien­tales y en el control, uso, acceso o gestión de los recursos naturales en las fron­teras nacen del desconocimiento de su carácter transnacional, así como de la ignorancia de la singularidad de los procesos económicos, sociales, políticos o culturales que allí se presentan. Seguir enfrentando la complej idad fronteriza de la relación entre los grupos humanos y los recursos naturales con normas nacionales fragmentadas o con acercamientos institucionales parciales lejanos de la cotidianidad de los grupos humanos que habitan estas zonas, no puede significar hacia el futuro algo distinto a la profundización de las prácticas in­formales, la legitimación de la ilegalidad , el deterioro acelerado de los activos

7 Colombia, Brasil , Perú, Venezuela, Bollvia, Guyana, Ecuador y Surinam firmaron, en 1978, el Tratado de Cooperación Ama:;¡:ónica con el fin de realizar esfuerzos conjunlOs para mejorar las condiciones de vida de la población local con base en la conservaciÓn de 10$ re(:ursos naturales y un desarrollo socioeconómico armónico,

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naturales y, en fin , la desaparición de la base natural de su bs istencia de los pueblos de las fronteras.

En este contexto, la pretensión del presente artículo es ir un poco más allá en el intento de explicar los procesos económicos y sociales asociados a la explotación de los recursos naturales q ue se presentan a traves de las fronteras nacionales amazónicas, además de proponer y explorar la potencialidad de in iciar un análisis de políticas am bienta les centrado en las fronteras, en este caso con un enfas is en la extracción de maderas en la frontera de Brasil, Perú y Colombia en el trapecio amazónico. Es apenas un pr imer intento que posi­blemente permitirá abrir otros interrogantes, además de los q ue aquí quedan planteados, para avanzar en el conocimiento de la enmarañada realidad de las fronteras amazónicas en materia de ex tracción, movilización y comercio de recursos naturales.

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