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La economa' delsector pblico
Joseph E. Stiglitz
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Joseph E. Stiglitz es conocido por serautor de ms de un centenar de artcu-losprofesionales y de varios libros, inclui-do su El malestar de la globalizacin,Actualmente, es profesor en ColumbiaUniversity y, previamente, ha enseadoen Stanford, Princeton,Oxford, MIT,Yale,Cambridge, Nairobi y Canterbury. Pre-sidi el Council of EconomicAdvisers delpresidente Clinton y fue Chief Economistdel Banco Mundial.Hasido galardonado recientemente conel Premio Nobel de Economa,
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Tercera edicin
La economa del sector pblico
Antoni BoschO editor
Traduccin de M.a Esther Rabasco y Luis Toharia
Universidad de Alcal
Tercera edicin
Columbia University
La economa del sector pblicoJoseph E. Stiglitz
('r('gunt,1sb.Sk"s 219Monopolio natural: produccin publica de bienes privados220 ,llIdli::is L'CIlIIIIIIIfO bdsic tfd 1IIlI/I(ll,olio natural 221 RI'-e 211 Preguntas y probl, IIIII~212 Apndice: Iuevos mecanismos de?revelacin de las preferencias 214
7 La eleccin pblica
Preguntas bsicas 149 Los bienes pblicos 150 Bienes pblicos y faltos del ntertndo150 Cmo St' Jlaga/l 1(15bienes p,iblinls 151 El problcllla del (loli:611 153 Bienes pblicopuros I! impuros 155 Bienes privados suministrados por el Estado 158 Mecanismospara racionar los bienes privados suministrndos por el Estado 159 Condiciones deeficiencia en el caso de los bienes pblicos 164 Curvas de demanda de bienes plblicos165 La eficienca ell el sentido de Pareto y la distribucin de la renta 170 Limitaciones dela /1!distribllcin efe la renta y la eficiencia 1711mplIestos distorsionadores y oferta eficientede bienes p,blicos 172La administracin eficiente como un bien pblico 173 Repasoy prcticas 173Resumen 173Conceptos clave 174 Preguntas y problemas 175 ApndiceA: La curva de restos 176 Apndice 13:Medicin del coste en bienestar de las tasaspor el uso 178
Los bienes pblicos y los bienes privados suministrados por el Estado
Tercera parteTeora del gasto pblico
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1I
Preguntas bsicas 111Disyuntiva entre eficiencia y 1,1distribucin 111 Anlisis delas elecciones sociales 112 Detenuinociu de llls disyulItivas 114 Ei.lIl!Utlc!cJlId..' lasdisyulltll/ls 117 Dos adoertencias 122 Las elecciones sociales en la prctlc. 124...redicilI de los benejicio 125 Cun'lIs Jo' demanda vnfillaria y compensada 127 Elacede/l/e.ld cO/lsullliclor129 Me.liciun de 1.15benoficio >IIdltlC~ ,,~r,'gtldc);;131MI'.lilIdI' la il/c'Jicicllria 131 Cuantificacin de lI's "(..'1'10
Preguntas bsicas 389 La seguridad social, los seguros privados y los fallos delmercado 390 Elevados costes de trall!'accin 391 Ausencia de ;'Idiciacin: la incapacidadde los mercados privados para asegurar contra los riesgos sociales 391 La seleccin adtersa,las diferencias de riesg y el coste del seguro 392 El riesgo moral y la seguridad social 394Las pensiones de illbi/nci6n COIIIO UII bien prefereu!e 395 Debe reformarse la seguridadsociaJ?395 I naturaleza de la crisis presupuestaria 398El ahorro 402 LA uferta de trabai403 La tasa de rendimiento 405 lniusticias 406 La reforma de la seguridad social 407La reduccion de los saSlos 407 El alimento de los ingresos 409 Reformas estructurales 410Repaso y prcticas 415 Resumen 415Couceptos claue 416 Pregunta y problemas 416
14 La seguridad sociaJ
Preguntas bsicas 367 Los gastos destinados a la defensa 369 El valor del anlisismarginal 369 Estrategia de defensa 371 Aumentar la eficiencia de los Ministerios deDefensa 375 La adqllisicin de material de defensa 375 La tecnologa 378 fallos delmercado 380 Ayuda pblica directa 384Repaso y prcticas 386 Resumen 386 Conceptosclave 387Preguntas y problemas 387
13 La defensa y la tecnologa
Preguntas bsicas 345 Argumentos a favor de la intervencin del Estado en elsector sanitario 348 La informacin imperfecta 349 Competencia limitada 350 Ausenciade nimo de lucro 351 Caracteristicas especiales del mercado de Estados Unidos 352 Elpapd del sector de seguros mdicos 355Consecuencias de las ineficiencias en los mercadosde asistencia sanitaria 361 Pobreza, cobertura incompleta y papel del Estado 363 Repasoy prcticas 364 Resumen 364 Conceptos daue 365 Preguntas y problemas 365
12 Lasanidad
Tasas de descuento que deben utilizarse en los an,~ILo;isde los costes y losbeneficios sociales 327 La evaluacin del riesgo 333Consideraciones distributvas336 Eficacia sobre el punto de vista de los costes 337 Repaso y prcticas 341Resumen 341 Conceptos clave 342 Pregulltas.'I prob/1!1II11S 342
tI
Preguntas bsicas 313 Anlisis de los costes y 10$bencficlos privados 314 El raloractual desanundo 314 Anlisis de los costes y los beneficios sociales 316 ElexcedenteJeI consumidor y la decision de realizar un proyecto 317 Medicin de los costesy los beneficios no monetizados 321 \r,/orucilI del lil'/IIpl1321 La 1l/uracilI .le 11ll'i.la323 ValornC"llefe/us recursos naturales 324 Precios sombra y precios de mercado 325
11Anlisis coste-beneficio
Preguntas bsicas 285 Necesidad del programa 286 Fallos del mercado 287Distintas formas de intervencin del Estado 288 La importancia de determinadosrasgos en el diseo del programa 290 Respuestas del sector privado a losprogramas pblicos 291 Consecuencias para la eficiencia 292 Efecto-renta, efecto-sustitucin e ineficiencio inducida 292 Consecuencias distributivas 297 Eiotuacn delas amsecuencias distrlblltivas 301/lIsticia y distrbllt.:in 302 Elcliffcilequilibrio entrela equidad y la eficiencia 303Objetivos de la poltica 306 Proceso polico 307Repasoy prcticas 309 Resumen 309 Conceptos clave 309 Preguntas .'1problemas 310
10 El anlisis de la poltica de gasto
Cuarta ParteProgramas de gastos
Preguntas bsicas 2~7 El problema de las extemalidades 248Soluciones privadaspara resolver las extemalidades 251 El teorema de Coase 251 Utilizacin del sistemajuriico 253 Fallos de las soluciones privadas 255Soluciones del sector pblico pararesolver las extemalidades 257 Soluciones basadas en el mercado 258 La regulacin 264La innovacin 266 Reoetacin de informacin 267 Compensacin y distribllci6n 268 Laproteccin del medio ambiente: el papel del Estado en la prctica 269 El aire 270El agua 273 Los residuos txicos 273 Especies amenaZlldas 275 Repaso y prcticas 277Resumen 277 Conceptos clave 278 Preguntas y problemas 278
9 Las externalidades y el medio ambiente
Pl..blico 231 Diferencia orS"III:nth'ns 231 Diferencias i,,,lil'idllll/l's 233 ProcedimientosIlllrocr,flico!oy ,Oersiu111 ril:sgo 236 Corporatizacin 237 Consenso creciente sobreo.? I papel del Estado en la produccin 240 Repaso y pr.cticas 242 Rt?SIII/WI 242Cauccpto clare N3 Prl'glllltas .If l',oNt'lIIas 2-13
X I C\):-,nxioo
Preguntas bsicas 551 Los impuestos sobre las mercancas 552 Efecto-eusttucin yefecto-renta 553 Cuantificacin de las distorsiones 555 Medicin del exceso degravamen por medio de CU/1}llS oleindijerencia 556 Medicin del exceso ,te grmmmen pormedio elecurvas de demanda compensadas 558 Cmo se calCIllael exceso de gravamen 561Efectos de los impuestos soportados por los productores 563 Efectos de los impuestossoportados ,'1/ parte por los consumidores y t'Il parte por los productores 566 l.osimpuestos sobre el ahorro 567 Cuantificacin del efecto de /In impuesto sobre la rentaprocedente dc intereses 570 Los impuestos sobre la renta procedente del trabajo 571Efectos de los impuestos progresioos 573 Participantes secundarios en la poblacil/ activa576 Medicin de la influencia de los impuestos en el trabajo ofrecido 578 Tcnicaso!stadfsticasbasadas en datos de mercado 578 Experimentos 581 Repaso y prcticas 584Resumen 584 Conceptos clave 585 Prt'g/lIltas y pTllblemas 585
19 los impuestos y la eficiencia econmica
Preguntas bsicas 511 L.l incidencia de los impuestos en los mercados competitivo-,513 Efecto de 1111 impuesto en /lila t!mpresa513 II/flllencia 1'1/ el equilibrio de mercado 515'fiell'e alguna ltnportancia el hecho de que el impuesto se cobre a los consumidores o al. :'fabricantes? 516 Impuestos ad ualorem frente a impuestos espcaficos 518 el "fecto dl' /,'elasticidad 521 Impuestos sobre los jactores 524 La incidencia de los impuestos en 1.1Ssituaciones en las que no hay competencia perfecta 528 Relacin entre la uariacieudel precio y el impuesto 529 Impuestos ad valorem frente a impuestos espeetficos 532Incidencia de los impuestos en los oligcJpolios532 Impuestos equivalentes 533 Elimpuesto sobre la renta y el Impuesto sobre el valor aadido 533 Equivalencia de losimpuestos sobre el cOllsumo y los impuestos sobre los salarios 534 Equivalencia de Io)~impuestos sobre el consumo realizado a lo largo de toda la vida y los impuestos sobre 1..renta percibida a lo largo de toda la vida 536 Una advertencia sobre la equivalencia 537Otros factores que afectan a la incidencia de los impuestos 537 Incidencia de tosimpuestos m condiciones de equilibrio parcial y equilibrio general 537 Efectos a corto pla:oy a largo plazo 540 Economa abierta y economia cerrada 540 Cambios de otrosinstrumentos definanciacin 541lncidencia de los impuestos. El ejemplo de EstadosUnidos 542 Repaso y prcticas 546 Resumeu 546 Conceptos clave 547 Preguntas yproblemas 548 Apndice: Comparacin de la influencia de un impuesto ad valorL'111y de un impuesto especifico sobre las mercancas en una situacin de monopolio 5.19
18 La incidencia de los impuestos
Preguntas basicas 475 Orgenes histricos 476 Ciases de impuestos 477 Evolucin delsistema tributario 479 Comparncioncs eOIlotros patses 481 L.:Iscinco caractersticasdeseables de un sistema tributario 483 La eficiencia econtunica 483 LOS tesadministmtivos 489 Hexiblidad 492 Responsabilidad poltica 493 Modelo generalpara elegir entre los sistemas tributarios 503 E/utilitarismo 504 La[uucin socia! debienestar rmalsiana 506 Lintitncionc dl'l el/foque de laf/lllchll/ socio!de Inenestar 506Qllpueden aportar los economistas lilas discusiones sobre la [usticia del sistema tribu/ario 507Repaso y prcticas 508 RI'SlImCII508 COllccpttlSclmv 509 Prcsul/tas y I}/"()blt'llta~ 509
17 los impuestos: Introduccin
Quinta Partelos impuestos: teora
Preguntas bsicas 445 Por qu suministra el Estado la educacin? 448 Existe 1111fallo en el mercado? 4018El papel del Estado 449 Cuestiones y controversas de lapoltica educativa 450 Resultados eduauiooe 450 Es importante el niue! de gasto? 452El bono escolar: eleccin y competencia 454 Descentralizacin del sistema escolar 460Indicadores de resultados 461 La desigualdad 462 Ayuda a la educacin superior 464Repaso y prcticas 466 Resumen 466 Conceptos clave 467 Preguntas y problemas468 Apndice: Cmo deben repartirse los fondos pblicos dedicados a laeducacin? 470
16 la educacin
Pregllntn.'ib.sicas 421 Argumentos a favor de los programas pblicos de asistenciasocial 422 Dimensoucs de! prouiem 423 Cuestiones ,1n"lftic:1s424 La ofcn de tmbajo-'24 Redistnbucion
ndice analtico 719
Bibliografa 707
Preguntas bsicas 697 Consecuencias de los dficit pblicos 698 Cmo afectan lasdficit a las generaciones futuras 700 Otras opiniones sobre la car.'~ade la deuda 700Repaso y prcticos 703 Resumen 703 Conceptos ctaue 704 Preguntas y problemas 704
24 La financiacin mediante dficit
Preguntas bsicas 677 La incidencia de los impuestos aplicada a lahadenda pblica677 Impuestos regionales y localessobre el capital 678 E( impuesto sobre bienes inmuebles678 impuestos sobre la renta, sobre (os salarios y sobre las ventas 679 Distorsiones 680Limitaciones de la capacidad para redistribuir la renta 680 Control de alquileres 681Capitalizacin 682 Incentivos para ofrecerbuenas pensiones 683 La financiacin por deudao mediante impuestos 684 Capitalizacin a corto plazo y a largo plazo 684 Quin Se"beneficia de los bienes pblicos locales:la hiptesis de la capitalizacin 685 Capimlizacinabsoluta y relativa 686 La utilizacin de las variaciones del precio del suelo para medir losbeneficios 687 Contrastacin de la hip6tesis de la capitalizacin 687 La eleccin pblicaen el mbito local 688 Problemas de los impuestos multijurisdiccionales 691 Repasoy prcticas 693 Resumen 693 Conceptos clave 694 Preguntas y problemas 694
23 Los impuestos y los gastos regionales y municipales
. Preguntas bsicas 651 Principios del federalismo 653 Bienes pblicos nacionalesfrentea bienes pblicos locales653 [Suministran las comunidades localeseficientemente los bieuepblicos? 655 La hiptesis de Tiebout 655 Los fallos del mercado.657 La redistribucin 659Otros argumentos a favor de la provisi6n local 663 Produccin frente a financiadcin664 Eficacia de (afillallciacin condicionada 665 El sistema fiscal y (os gastos locales6iORepaso y prcticas 672 Resumen 672 Conceptos clave 673 Preguntas y problemas 673
22 El federalismo fiscal
Sexta ParteOtras cuestiones
CO~.1[~IOO I xv
Preguntas bsicas 617 Debe gravarse el capital? 619 Relacinentre los impuestos sobreel consumo, el impuesto sobre los salarios y la exencin de las rentas del capital 619Cuestiones relacionadascon la eouidad 619 Argumentos relacionadoscon la eficiencia 620Problemasadministrativos 621lnf1uencia de los impuestos sobre las rentas del capitalen el ahorro y en la inversin 623 Efectos de una reduccin del ahorro en unaeconoma cerrada 623 La distincin mire el ahorroy la inversin 624 Ahorro nacional yneutralidad presupuestaria 626 Efectosde tilla reduccindel ahorrom una economtaabierta628 Influencia de los impuestos sobre las rentas del capital en la asuncin de riesgos630 Por qu los impuestos sobreel capital con posibilidadde deducir totalmente lasprdidaspueden aumentar (aasuncin de riesgos 631 Par qu los impuestos sobre el capital puedenreducir la asuncin de riesgos 633 Medicin de la variacion de valor de los activos634 Las ganancias de capital o plusualtas 635 La depreciacin 639 Impuestos neutrales640 La injtncin 642 Repaso y prcticas 645 Resumen 645 Conceptos clave 647Preguntas Y problemas 647
21 los impuestos sobre el capital
Preguntas bsicas 587 Dos errores en relacin con los impuestos ptimos 587 Elerror de contar el nmero de distorsiones 588 lnterpreincones errnells a la teora delsegundo ptimo 588 Impuestos ptimos y eficientes en el sentido de Pareto 589 Losimpuestos de cuan/fafija 589 Por qu establecerimpuestos disiorsionadores?590 El diseode un sistema de impuestos sobre la renta 591 Por qu un aumento de la progresioidodimplica un mayor exceso de gravamen? 592 Anlisis grfico del exceso de gravamen delos impuestos progresivos 594 Cmo elegir entre distintas tablas de impuestos de tipouniforme 595 Efectos de equilibrio general 597 Estructuras tributarias /la lineales 599Impuestos diferenciales 601 Los impuestos de Ramsey 602 Los impuestos diferencialessobre las mercanctas cm los pases avanzados que tienen un impuesto progresivo sobre larenta 606 Los impuestos sobre la renta procedente de intereses y los impuestos sobre lasmercancas 607 Los impuestos sobre los productores 607 La dependencia de laestructura impositiva ptima del conjunto de impuestos existentes 610 Repaso y prcti-cas 611 Resumen 611 Conceptos clave 612 Preguntas y problemas 612 Apndice A:Obtencin de los impuestos de Ramsey sobre las mercancas 613 Apndice B:Obtencin de la frmula de Ramsey en el caso de una curva de demanda li-neal 615
20 Los impuestos ptimos
XIV I Ccxrrxroo
Hace una dcada que se revis por ltima vez este libro y en esos diez aos h.mpasado muchas cosas. He tenido la suerte de haber participado activamente en muchosde estos cambios como miembro y presidente del Council of Econornic Advisers delpresidente. He realizado esta revisin desde la excepcional perspectiva de un econo-mista del sector pblico que ha tenido la oportunidad de participar en el proceso dvtoma de decisiones no slo en Estados Unidos sino tambin en otros muchos pases;tras el periodo que permanec en la Casa Blanca, pas a ocupar el cargo de economistajefe y vicepresidente del Banco Mundial, que asesora a los pases en vas de desarrollosobre su poltica relacionada con el sector pblico. Tambin he podido participar l Idebates celebrados en todo el mundo sobre las cuestiones principales de Las que seocupa este Libro:qu papel debe desempear el Estado? Cmo debe disear sus pro-gramas en reas que van desde la sanidad y la educacin hasta la seguridad social yla asistencia social? Cmo deben disearse los sistemas tributarios para que fomen-ten la eficiencia econmica y sean coherentes con las ideas bsicas de la justicia?
Mis experiencias confirman en cierto sentido muchas de las opiniones y enfoquesque expuse en las dos ediciones anteriores. De hecho, me agrad profundamente ve-rhasta qu punto mis ideas y mis puntos de vista, muchos de los cuales parecan muynuevos cuando los present en la primera edicin de este libro, estaban tan integra-dos en el anlisis del sector pblico, no slo en Estados Unidos sino en todo el mundo.Estoy cada vez ms convencido de que el tipo de anlisis presentado en este libropuede mejor; ..r -y ha mejorado- significativamente la poltica econmica del sec-tor pblico.
La economa del sector pblico es un tema que se encuentra en constante cambio.Aunque hay algunos principios generales que son tan vlidos hoy como hace dos dca-das, algunas cuestiones nuevas han pasado a figurar entre las ms importantes, mien-tras que otras ms antiguas han perdido importancia. Actualmente los debates suelengirar en torno n cuestiones distintas a las de hace incluso una dcada. Han cambiadoincluso los trminos en los que S(' expresan algunos de los debates. En esta edicin hetratado no slo de integrar los cambios de la polftica de gasto y de la lcglslacin tri-butaria sino tambin de reflejar algunos de los enfoques y de los temas que estn cam-biando. Por ejemplo, pongo ms .snfasis en 1,\comprensin de las razones por las qU\!el Estado a menudo e ineficiente y en la mejora de su eficiencia; utilizando lo expre-
PREFACIO
Antoni Bosch
Conffo en que los inevitables deslices y omisiones resultantes de t.'~t.1decisin noimpidan al lector disfrutar de 1.1admirable sabidura que el profesor J. E. Stiglitz hadestilado en el presente texto, paradigma de lo que debe ser Ii!enseanza lit! la eco-noma del sector pblico.
2 / I ,1.\ l),'IO\,fA 11'L"t n 'R "U'II IU)
J.ES.Washington,D.e.
Otoo, 199tj
(VirginiaMilitary Institute), Stephen Erfle (DickinsonCollege), J. Eric Fredl.md (U.....N,W.l) Acadcmy), VictorR. Fuchs (StanfordUniversity),Don Fullerton (University "fTexas-Austin), Roger Cordn (Unversty of Michigan),William F. Hellmuth (Virbi-nia Cornrnonwealth University), Mervyn King (London School of Econornics),Lau-renceJ. Kotlikoff (BostonUniversity), Robert J. Larnpman (University of Wisconsir.[erry Miner (Syracuse Unversiry), [oseph A. Pechman (Brookings lnstitution), [iml'oterba (MIT),Anora Robbins (UNC Creensboro), Balbir S. Sahni (Concordia Uni-versity,Montreal), Catherine Schneider (BostonCollege),Robert Sherry (KeeneStateCollege),[ohn Shoven (Stanford University), joel Slernrod (University of Michigan),AnneWinkJer(University ofMssouri at St. Louis),Sun-TienWu (Chung Hsing Un-versity,Taipci) y Qiang Zeng (TsingHua University, Pekn).
La segunda edicin de este libro se beneficienormemente de las ideas de KarlaHoff,que fue tanto ayudante de investigacin como critica. Confo en que la terceraest a la altura de la enorme claridad, precisiny sencillezque Karla contribuy a dara su predecesora. En ese empeo me ha ayudado un grupo de destacados ayudan-tes de investigacin de la University of Maryland: Amy Harris, Kosali Ilayperum.iSteven Karon y Diana 5tech. Tambin debo dar las gracias especialmente a [anetMcCubbin por sus aportaciones al primer borrador de la tercera edicin. Janet ley
La vida poltica de un pas gira en tomo l algunas cuestiones econmicas bsicas:cmo Influye el Estado en la economa? Qu debe hacer el Estado? Por qu rea-liza el sector pblico unas actividades econmicas y el privado otras? Debe hacer elEstado ms de lo que hace actualmente o menos? Debe cambiar lo que est haciendoy cmo lo est haciendo?
Para responder a estas preguntas debemos comprender primero lo que hace hoyel Estado. Cmo ha crecido en los ltimos cincuenta cias? Qu diferencia hay en-tre el Estado de nuestro pas y el de otros en lo que a dimensiones y alcance se refiere?
La primera parte de este libro es una introduccin a estas cuestiones. En el cap-tulo 1 se analiza el papel econmico del Estado desde una perspectiva general. Seexponen las cuestiones bslcas que abordan los economistas del sector pblico yse explican algunas de las razones por las que existen discrepancias entre 1'lIossobn-las medidas que deben adoptarse. En el captulo 2 se presentan algunos de los datosb,isicos llllP describen el sector pblico npico de un pofs industrializado en 1.1 actu.i-
Introduccin
PRIMERA PARTE
I
Nacemos en hospitales subvencionados por el Estado, cuando no de propie-dad estatal; nuestra llegada a este mundo se anota en un registro pblico(nuestro certificado de nacimiento), lo que nos da derecho a una serie de pri-vilegios y obligaciones como ciudadanos de nuestro pas.Muchos de nosotros estudiamos en escuelas pblicas.Casi todos nosotros recibimosdinero del Estado en algn momento de nues-tra vida, a travs de programas como las becas de estudios, las prestacionespor desempleo o por incapacidad, los programas de lucha contra la pobrezay la seguridad social.Todos nosotros pagamos impuestos al Estado: impuestos sobre las ventas;impuestos sobre consumos concretos como la gasolina, las bebidas alcohli-cas, el telfono, los viajes en avin, los perfumes y los neumticos; impues-tos sobre el patrimonio; impuestos sobre la renta y cotzacones a la seguri-dad social.Una parte de la poblacin activa trabaja para el Estado y el resto tiene unascondiciones de empleo en las que ste ejerce una gran influencia.Enmuchas rea!;de produccin -ya sean automviles, zapatill, deportivas
Desdeque nacemos hasta que morimos, las actividades del Estado influyen de innu-merables maneras en nuestra vida.
1. Cules son las principales cuestiones de las que se ocupa la economa del sec-tor pblico?
2. Cules son los diferentes puntos de vista sobre el papel econmico del Estado?Cmo han evolucionado con los aos y a qu se ha debido esa evolucin?
3. Cmoestudian los economistas la economa del sector pblico?4. Cules son los principales motivos de discrepancia entre los economistas sobre
las medidas que deben adoptar los Gobiernos?
Preguntas bsicas
,EN UNA ECONOMIA MIXTA
1. EL SECTOR PBLICO
" -t ,,"',1h,1 ,,,l."1,",,.,,.1,1, '1"" i.IIlIt'IlIC1'/it" ,." IIIIn .'CV"""";' mlxt (e. 1) I 17
Aunque los fallos del mercado Impulsaron a los pases occident'llt'sa adoptar los greln-des programas pblicos de los aos treinta a los sesenta, en los setenta v en los ochenta~asde~iciencias de estos programas indujeron a los economista], y a I~s politlogos "mvestgar los {alias del Estado. e En qu condiciones no funciona bien el E:,t,IJU?Fue-ron meros accidentes los fracasos de los progrern.is pblicos () un resul tado predeci-ble JE~las caractersticas inherentes de las nctividades del Estado? J'lIcden extraersevonsecuencias para la elaboracin de loe;programas futuros?
. ~tln ("~.ltro l.rs l'ilU"',I" dt> 1,1inl'.1r.wid,ld .,ic;t('Ill,itira del r..t,ldo p.lr.) cumplir IO:-tohlt.'hvt)!'ttormtll,ldn
"'1' por lo ucncral unbiguos. Por ejemplo, en Espaa, la educacin e~t.l trans-~X,lClO~ ~"'- / " , ~f\'rid,1 ,) .1Iguna.. comunidades autnomas, mientras que en otras depende delGIJbierno central. En Estados Unidos, el mandato constitucional ~111t.ot~r~.l ;)1Cubil'mo federal el derecho a controlar IJ!) empresas que se dedican al (I)ll1erCIO inte-rcst..tal h.1sentado las bases de la regul.rcin federal de ~dsi todas 1.15 empresa, )',1que 1.1m;yor" se dedican de una u otra forma .11 comercio interestotal. .
Muchas veces no est clara la frontera entre las instituciones pblicas r las PrI-vadas. Cuando el Cobierno crea una sociedad mercantil, una empresa pblica,.Forrna sta parte del "Estado"? Por ejemplo, Iberia, que fue constituida por el~obierno espaol para cubrir el servicio areo, recibe subvenciones del Estado, per~por lo dems, funciona como una empresa privada. La cuestin es an ms cornpli-cada cuando el Estado es uno de los principales accionistas de una empresa, pero noel nico. Por ejemplo, hasta 1987 el Estado britnico posea nada menos que el 50',de las acciones de British Petroleum.
Qu distingue a las instituciones que hemos denominado "Estado" de las insti-tuciones privadas? Dos importantes caractersticas. En primer lugar, en una dcrno-cracia las personas responsables de dirigir las instituciones pblicas son elegidas onombradas por otra persona elegida (o nombrada por otra persona que es nombradapor otra que es elegida ...). La "legitimidad" de 1.1persona que ocupa el cargo eman.~.directa o ndirectamente, del proceso electoral. En cambio, los responsables de la admi-nistracin de General Motors son elegidos por los accionistas de la compaa y losresponsables de la administracin de fundaciones privadas (como la Rockefeller 01.1Match), por un patronato permanente.
En segundo lugar, el Estado posee determinados derechos de coercin de los qut"carecen las instituciones privadas. Tiene derecho a obligamos a pagolr impuestos (y,en caso contrario, a embargar nuestras propiedades y loa encarcelamos). Tiene de!"!'cho a expropiar nuestras tierras p.1ra uso pblico.
Las instituciones privadas y los particulares no slo carecen de estos derechos, sinoque, adernas, el Estado restringe el derecho de los individuos a conferir notros pode-res de coercn similares. Por ejemplo, el Estado no permite venderse corno esclavo.
En cambio, todos los intercambios entre particulares han Je ser voluntarios. Aun-que una persona necesite el solar de otra pdril conHruT un edificio de oficinas, 11('puede oblgar o sta a vendrselo. Aunque una persona crea que un trato con otra t'~ventajoso para ambas, no puede obligarla.
El Estado es, pues, totalmente diferente de otras instituciones de nu-:.,lr., ..ociv-dad. Tiene virtudes -'iUcapacidad pelTautilizar 1.1 coercin significa que puede haor,11.;'lma~cosas qllt! estn vedadas l las instituciones privadas. Pero tambin ti...ne def ....-11)8, corno vtlrel11c)srn,i~dctaIJaddmente en cc\pllulos posteriores. Compl"l'ndcr l'st,l~\'irtudcs y ddcctos es e.::encial para anri).',l'M qu p,'pcl debe dt.'semx-.1Tel b.t"d,)
I~. ....J .._':_1. __ t .. _i: __ . __ ......
fI .;,'(t,,,11II1'h,'() ,'11 :lIIa,co"olllli; mixta le. 1) / 21
Hasta ahora nos hemos referido al "Estado", pero lju significa exactamente este tr-mino? Todos tenemos una cierta idea de cules son las instituciones que lo integran:el Parlamento, el Gobierno, el Tribunal Supremo y una multitud de instituciones yorganismos pblicos autnomos. Los pases occidentales tienen una estructura des-centralizada de gobierno, es decir, poseen varias esferas de actuacin del Estado: lalocal, la provincial, la regional o autonmica, segn los casos, y la central. En Esta-dos Unidos, el Gobierno central es responsable de la defensa narional, del servicio decorreos de la emisin de dinero y de la regulacin del comercio intcrrcgional e inter-nacional. Por otra parte, los diferentes Estados y los municipios suelen ser responsa-bles de la educacin, de IJ asistencia social, de los servicios de polica y de bombeoros y de la provisin de otros servicios locolles, comll bibliotecas, .11c,lI1tarilladoyl"L'Cogid.ldt! basuras. Aunque constitucionalmente parecidas en todo el mundo. En Jlgunos casus.parece que 1.'1entusiasme por In liberalizacin ue demasrado lejos. La crisis econ-mica del este asi.itico de 1997 -al igual que el descalabro de 1.1:> caias de ahorro enEstados Unidos, que cost a los contribuyentes miles y miles de millones de dlares,diez aos antes=- puso de manifiesto la importancia de la regulacin de los merca-dos financieros.
La segunda iniciativa, IJ privatizacin, pretenda transferir al sector privado acti-vidades que antes realizaba el Estado. El proceso de privatizacin fue mucho msimportante en Europa, donde se privatiz el telfono, los ferrocarriles, las lneas areasy las empresas de servicios pblicos. En Estados Unidos, como el Estado gestionabapocas empresas, el margen para la privatizacin era mucho menor. Tal vez la priva-tizacin ms importante y controvertida fue la de United States Enrichment COl'PO-ration, organismo pblico responsable del uranio enriquecido (el uranio poco enri-quecido se utiliza en las centrales de energa nuclear y el uranio muy enriquecido seemplea para fabricar bombas atmicas y ambos se fabrican siguiendo el mismo pro-ceso y en las mismas plantas). La privatizacin, que se aprob en 1997 y culmin en1998, tuvo profundas consecuencias para la seguridad nacional de Estados Unidos.Por ejemplo, complic los debates sobre desarme nuclear debido a los conflictos deintereses entre 1.15 empresas privatizadas y la seguridad nacional. Muchos pensabanljue esta privatizacin era un ejemplo del descontrol inducido por la ideologa de laprivatizacin: el Gobierno haba perdido el sentido del equilibrio entre el sector pri-vado y el sector pblico que es necesario para que una economa mixta funcione.
20 / L\ 1~0'.(.)~.1I\ IJll"! ( !O!(1'1mi, o
3. Para quin debe producirse? La cueetien de /11 distribucion. Las decisiones guber.namentales sobre los impuestos o sobre los programils de asistencia social determi-nan la cantidad de renta qut:' le queda a cada individuo paTa sus gastos. Del mismomodo, el Estado debe decidir qu bienes pblicos van a producirse. Unos grupos sebeneficiarn de IJ produccin de unos; otros, de la produccin de otros.
4. CIIIO se 11)1/12. Cmo debe prcduciree? Esta pregunta lleva implfcitas decisiones corno 1"de pro-ducir en el sector privado o en el sector pblico, utilizar ms capital y menos trabajoo viceversa o empicar tecnologas que ":On$UIl1.1nmenos energa.
Esta segunda pregunta llevo implcitas otras cuestiones. l.a polica gubernamentalafecta a la forma en que las empresas producen loebienes que producen; 1" legisl,,-cin sobre 1.\ proteccin del medio ambiente limita la contaminacin de I"t' entpre-:-.15; 1.1~cotizaciones l1(\seguridnd social que deben pagar las empresas por sus Ira-bajadores encarecen el trabajo y, pur Jo tanto, conducen .11.1 utilizacin de t':cnk1l$ de
Qu ha de producirse?Cmo ha de producirse?Para quin ha de producirse?Cmo se tornan estas decisiones?
Lv:.econornist.is estudian la L'SC"Se:f., I.i ruanera en quc 1,15sociedades deciden 1"formade utilizar los recursos escasos, y se hacen cuatro preguntas econmicas fundamun-tales:
1.3 Pensar como un economista del sector pblico
22 I L \ t, l.,.l\11 \ UI!. ~II..ION1-1UlI( .J
fin.lllCi"r 1.1sanidad pblica, que depende del Ministerio de S,ll1kl"d-, .1IguJ1illldll.is (ll.llcs :ouloe:.l..in relacion.idos v.lgamentt' COI1 1.1'>dems.
Por otr.i parte, como yLl hemos sealado, los Impuestos y los )5-,.;to'"M~recauda-:v : dectlJn, respectivamente, ('11 v.lri,l:' esferas: en la mayora de los pase...., lus con-tribu ventes no slo pi'lgan los impuestos que establece el Cobierno central, SIIlO tam-bin los que establecen los Cobernos regiundlc!>y locales.
2. ClJ/lprellller y prever, ell 111medida de lo posible lodns las cansccueucias tlt' eslll~ .,/t.uilindesdel Eslndll. Cuando se gr,lva con un impuesto una sociedad mercantil, en quii nrepercute este impuesto? Al menos una parte se traslada a los consumi~Ort's en form.ide unos precios ms altos o a los trabajadores en forma de una reduccin de los sal ..-rios. Qu consecuencias tiene para la seguridad social la modificacin de la edad dejubil'llin? Y la de una deduccin fiscal de las matrculas universitarias? Respondern I.lS universidades subiendo las matriculas y haciendo que 1.1educacin uni-versitaria sea menos asequible que antes?
L.1S consecuencias de la poltica de los Gobiernos suelen ser demasiado compli-Gld.1Spara poder predecirlas exactamente e incluso despus de que se adopte UL1Jmt!dida, surgen frecuentemente discrepancias sobre sus efectos. En este libro inten-t.lremos no slo presentar todos los aspectos de algunas de las grandes controversias,sino tambin explicar por qu han persistido stas y por qu es difcil resolverlas.
J. Evnlwlr otros medidas posibles. Para ello es preciso no slo conocer las cense-cuencias de las diferentes medidas posibles, SiDOtambin establecer unos criterios p.,rJevaluarlas. En otras palabras, par a empezar es preciso comprender los objetivos dela poltca gubernamental. A continuacin debe averiguarse en que medida la pw-puesta discutida satisface (o es probable que satisfaga) esos criterios de evaluacion
Muchos programas pblicos tienen objetivos mltiples. Por ejemplo, Estados Uni-dos tiene UIl progrnma p,l[,l limpiar los depsitos de residuos peligrosos, no slo COI1l fin de proteger la salud sino tambin porque mnstitu)'en un obstculo para el des.i-rrollo ('~onmico. Algunas medidas son mejores paril lograr un objetivo ':' otras pcrdlograr otros. Necesitarnos un modelo p,ua tornar decisiones en esas situaciones: cc'l!l1nanaliz.u' 5btt'm,~ticumentt' (.
En sus anlisis, los economistas tambin tratan de identificar los aspectos de su an-lisis influidos por los juicios de valor. Cuando describen la economa y construyenmodelos que predicen cmo cambiar sta o cules sern los efectos de distintas medi-das, realizan lo que se denomina un anlisis positivo. Cuando intentan evaluar 1.1::.diversas medidas, sopensando los distintos beneficios y costes, realizan lo que se llam.iun anlisis normativo. Un anlisis positivo se ocupa de lo que "es", de describir c6mufunciona la economa; (m anlisis normativo se ocupa de lo que "debera ser", de hacerjuicios de valor sobre la conveniencia de los distintos cursos de accin. El anlisis nor-mativo utiliza el anlisis positivo. No podemos valorar la conveniencia de una medidasi no tenernos una idea clara de cules son sus consecuencias. Un buen anlisis nor-mativo tambin trata de indicar explcitamente los valores u objetivos. Trota de expre-sar sus conclusiones diciendo "si estos son los objetivos ..., sta es la mejor poltica pa-sible".
Consideremos los aspectos positivos y normativos de la propuesta de establecerun impuesto de un euro sobre 1" cerveza. El anlisis positivo describira 1" repercu-sin del impuesto en el precio de la cerveza: subira ste en un euro o absorberan losfabricantes una parte de la subida del precio? Partiendo de este anlisis, los economistasintentarrin predecir cunto disminuira el consumo de cerveza e indicar a quines afee-tarfa el impuesto. Por ejemplo, podran observar que corno las personas de renta msbaj,1 g.lstnn una parte nhlyor de sus ingresos en cerveza, el impuesto les afect.ina pro-porcionalrnente ms. Es posible tambin que ciertos estudios hayan indicado ~lueexisteuna relacin sistern.itlca entre la cantidad de cerveza consumida y los accidentes detrfico. u tiliznndo t.'~t.1 informacin h~ economistas podran intentar estimar cmo .uee-tar" el impuesto sobre 1.1cerveza al nmero de arrulentes. E::.to
.. ...._ .. _ L: __ .1..1: ...
Cnmo hemos visto, lu prim~ro llt!!?"~pn::'guntnn los l'conomistas cuando analiz ...n un,lpoltic.1 l'S cu,1lt'S"nn ~us l'on~culnci.b. P,lra rt'spondl'r .1 esta pre~lIntfl, tienen qucpredecir ,..'(;morencciolltlrtin kls hOgtlrl'!>y 1.1
1. En Laseconomas mixtas, como las occidentales, la actividad econmica es llevadaa cabo tanto por la empresa privada como por el Estado,
2. Desde los tiempos de Adam Smith, la teora econmica ha puesto ('1 nfasis enlos mercados privados como proveedores eficientes de bienes. Sin embargo, 10/,economistas y otros pensadores SI.' han dado cuenta de las importantes limita-cioncs de la capacidad del sector privado para generar resultados eficientes y satis-f.lcer ciertas necesidades sociales bdsicas. El intento de corregir estos fallos h.laumentado el papel del Estado en la economa de mercado.
3. Sin embargo, el Estado no es necesariamente 1.1 solucin p,ua revolver los fallo-,del sector privado. El fracaso de muchos program,ls pblicos puede atribuirse .1cu.itro Iacto res: ,1) l.l!tconsecuencias de 1,,5 acciones del Estado son complejas y.. . .
Resumen
Repaso y prcticas
'Aunque las dos causas anteriores de las discrepancias -relativas al mejor modelo par.ldescribir la economa y a SuSconsecuencias cuantitativas, como 1,1magnitud de la res-puesta del ahorro a los tipos de inters- surgen en el marco del anlisis positivo, lacausa ltima de las discrepancias se encuentra en el anlisis normativo. Aun cuandotodo el mundo est de acuerdo con todas las consecuencias de una poltica, puedehaber discrepancias sobre su conveniencia. Como ya se ha sealado, a menudo se plan-tean disyuntivas: una politica puede aumentar el producto nacional pero tambin ladesigualdad; puede elevar el empleo pero tambin la inflacin; puede beneficiar a ungrupo pero perjudicar a otro. En otras palabras, cualquier poltica puede tener con-secuencias positivas y consecuencias negativas. Cada persona puede valorar estasconsecuencias de forma distinta; unas conceden ms importancia a la estabilidad delos precios que al paro y otras conceden ms importancia al crecimiento que a la desi-gualdad.
En la cuestin de los valores no existe mayor unanimidad entre los economistasque entre los filsofos. En este libro presentaremos algunas de las principales ideasy evaluaremos algunas de las crticas qut! se han formulado contra ellas.
1...l.2 Discrepancias sobre los valores
.Ihorro .1 In subida del tipo de inters, etc., es lamentable que algunos estudios, lllltuLlizcll1dfcrontes datos y diferentes tcnicas estadsticas, lleguen ,1 conclusiones drs-inl.1S.Quiz.i se resuelvan algunas de estas discrepancias ;medida que los economistasobteng.ln ms datos y desarrollen mejores tcnicas para analizar los pocos existen k!'.
El .,..ctor "ibl,e')':1I 111111"",,,",,, 1111.\/.1 (c. J) I 1
1'1'-..:............... J ...I .. __
11) que 1,15 viviendas de los ricos tcnon mas que 1.15 de los pobres. El impuesto sobre1,1" ventanas podra concebirse como un sustituto aproximado del impuesto sobre larenta, que el Gobierno no teni,1 potestad para imponer. ::.tc debera haberse pre-guntado cunto valoraba la gente l'l hecho de que entrara luz en su casa, Cabrfn ima-ginar un debate entre los consejeros Jel rey sobre qu proporcin de la poblacin valo-raba tan poco la luz que en lugar de pagar el impuesto intentarm sobrevivir en unacasa sin ventanas, En aquella poca, el rey no poda basarse en estudios estadsticosporque no existfan (en realidad, result llue muchas personas no concedjan muchovalor a la luz, por lo que el Gobierno recaud menos ingresos de los previstos y msviviendas quedaron ms a oscuras de lo previsto).
Actualmente, los economistas suelen discrepar sobre cul es el modelo mejor paradescribir la economa e incluso despus de ponerse de acuerdo sobre la naturalezade 1,1 economa, pueden discrepar sobre las magnitudes cuantitativas, Por ejemplo,pueden estar de acuerdo en que una subida de los impuestos reduce los incentivospara trabajar, pero discrepar sobre la magnitud del efecto.
Un modelo convencional que utilizan muchos economistas supone que Lainfor-macin y Lacompetencia son perfectas: todas las empresas y las personas son tanpequeas desde el punto de vista de Laeconoma que los precios que pagan por loque compran y reciben por lo que venden no dependen de lo que individualmentehagan. Aunque la mayora de Loseconomistas reconoce que la informacin y la com-petencia son imperfectas, algunos creen que el modelo de la informacin y lacompetencia perfectas constituye una representacin de la realidad suficientementeaproximada para que sea til; otros creen que -al menos para algunos fines, comoel anlisis del mercado sanitario- las desviaciones son grandes y que toda polticadebera basarse en modelos que tuvieran en cuenta explcitamente la imperfeccin de1.1 informacin y la competencia.
No podemos aqu resolver estas discrepancias, pero s mostrar cmo y cundo losdiferentes puntos de vista llevan a conclusiones distintas.
Incluso cuando los economistas estn de acuerdo sobre el tipo de respuesta queprovocar una determinada poltica, pueden discrepar sobre su magnitud. F..sta fueuna de las causas de la controversia sobre las consecuencias de las propuestas que rea-liz el presidente Clinton en L993 p.1ra reformar la asistencia sanitaria, La mayora delos economistas crea que proporcionando un seguro mdico a ms personas, algu-nas lJuc antes no tendn seguro consumiran ms asistencia sanitaria: lino de los moti-vos del programa era que muchas de las personas que carecan de seguro mdico esta-ban recibiendo una atencin insuficiente. Pero haba discrepancias sobre el grado enque aumentara el consumo. El coste del programa dependa de In respuesta .1 csrncuestin.
Aunque una de 1.)5 preocupaciones Iundamentnles de I; cconorua moderna esaveriguar la magnitud de 1.1 respuesta, por ejemplo, J~ 1" inversin .111):' incentivos
111 I L\ rlO:--O\I(A IItL lll1 R I'l.;; lu)
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3.
b) Este programel ,'grcola hu sido un fracase, Los beneficio" ,!ue proporciona d'Ilstenimicnto de los precios v.m a parnr, en gran parte, .1 II)Sgrandes agn-culrores (debido a que producen m.is). Muchos agricultores siguen teniendorentas inferiores al umbral de pobreza. Los elevados precios hLII1provocadoun incremento de la produccin, lo que h.\ acarreado unos elevados costes p.lf.d Estado. La limitacin del nmero de hectreas slo ha surtido un efecto redu-cido, ya que los agricultores han conservado sus mejores tierras. La concesionde ayudas directas a los ,1gricultorcs sera preferible al programa de apoyo .1los precios.
Qu afirmaciones de este anlisis son normativas y cules positivas? (El hechode que el lector discrepe de una afirmacin normativa o de que I.TeLl que una detcr-minada afirmacin "positiva" es inexacta no ..tltera el carcter de 1&1 afirrnacin.)Identifique las causas de las discrepancias: Se deben a la existencia de diver-gencins sobre los valores y los objetivos? A la existencia de divergencias sobrela percepcin de la naturaleza de la economa? O a que una de las partes dvldebate (o la otra) no tiene en cuenta todas las consecuencias de Lasmedidas delGobierno?Identifique una o ms de las consecuencias "inintencionadas" de cada uno de lossiguientes programas:a) El control de los alquileres.b) Los salarios mnimos.e) La asistencia sanitaria gr
_._ ..... "lit,,, o 1_. ) ,
'Un ('~',IC.1J\)deren-or de ..,,1.1IJ"a, una versin Jd lsbcrtonsmo, E"> Robert ~"/, k. "u;. ideas ,"'I.~nresumidas en el pretorio de 'lI libro ,III,"lllll.$111,."'I/t 1II,JII/I.Oxford, Ba-il BI.ItI..".II. 1')7~. V".lS m.s o menos esa mismo proporcin.' En cambio, en 19L3,antes
l. Cules son las principales actividades del Estado?2. En qu se gasta el dinero el Estado? Cmo h.in cambiado estas pautas de gasto
con el paso del tiempo y qu diferencias existen entre pases? \..?ugastos reali-zan la Administracin central y las Administraciones regionales}' locales?
3. Cmo financia el Estado sus gastos? En qu se diferencian las fuentes de ingre-sos fiscales de la Administracin central y las de las Administraciones regiona-les y locales? Cmo han variado con el paso del tiempo?
Preguntas bsicas
2. EL SECTOR PBLICOEN ESTADOS UNIDOS
,r
puedan tener unos tipos impositivos an ms altos, pero convencidos de que serfainjusto reducir 1,1:>prestaciones tlUl" perciben actualmente 1,15 personas acogidasa la seguridad ~.11, sostienen 4u(' deberdn reducirse 1.15prestaciones en el futuro.Disting a en este anlisis las afirmaciones positivas de IMi normativas, En qumedida pueden atribuirse u diferencias de opinin sobre in econornfn?
B.l~'\dl)(.n datos JI' 1992.,11;1' rn.l~reciente del que -e dispone de datos. V..a.'-l ((o/),)II/), R"/~'rr ,,/r!1!' I'''',I/olll, 1~9S,cuadro IH4, y Burvau uf Jusli.-cStiltbtics, ",tice Fepo'lltlitltrl' ,,,,.1 /;"'/,'ul/I.IlIItEXlr",ls. 1992,l'tl"dro /\, p.i~. l.
'/\un'llll' ,1:'Vrvido dI' C'Orr,,,>lit'llt' .1 monopolio d(,1 rcparlO dd .:orreo .le rnm~ri\ d:l.'-l I!tI.'ll1pfl'b priv .u.,,,u,' mcn,.llcrl.I, C"IOIll,;nl,'u I'.H'''' ~'r"h'c, Feder .1f.\prt'Ss )' otr.I~,ul!>,'mpc.I"n"1' ._~ "'.., _ .1 _._ 1.\ _ t, .. .# ,. ,. .._.".,...
2.1,2 La produccin del sector pblico
En la mayora de los pases, el sector pblico produce directamente ciertos tipos debienes, ms o menos igual que las empresas privadas. Por ejemplo, en Estados Uni-dos tanto las empresas privadas como las pblicas producen y venden electricid.ld.En virtud de 1.1Constitucin, la Administracin federal tambin asume la responsa-bilidad de gestionar el servicio de correos y de imprimir dinero.'
En el mbito local, muchas comunidades suministran agua y rccog~n la basura,servicios que en otras son realizados por empresas privadas. Muchos estudiantes deenseiiilnza primaria y secundaria van a escuelas pblicas -gestionadas por elEstado- aunque otros van a escudas privadas, algunas de las cuales son gestiona-das por organizaciones sin fines de lucro como las iglesias, y unas pocas son gcstio-nadas incluso con fines de lucro,
Si cornpnrnmos el sector publico y el privado de varios pases, observaremos llllcdeterminados sectores c::.t,lnen manos pblicas, mientras que raras veces OCUlTe',ls
2.1.1 El establecimiento de un marco jurdico
.t '1 Iad pblica importante pero l'UC: representa una partida del gasto rm.vUn.l ,K IV l" '1-l e::.el C:bt~J:.lecimiel1tl)del marco jurdico dentro del cual 1.15 empresas y le ,o..
P1'4ucn., . . . f'll " 111"S pueden realizar tr,lO"t\('none
t r.l_ ~_ ! .. ~...:_'1 .. : ... D......
En los sectores en lo!' yue el Estado no es ni productor ni consumidor, puede ejercer,110 obstante, UIlJ enorme influencia en las decisiones de los productores privados Jtravs de las subvenciones, de los impuestos -tanto directos como indirectos- y de
2.1.3 (nfluencia del Estado en la produccin privada
Figura 2.1. El empleo pblico en porcentaje del empleo total en Esta-dos Unidos, 1929-1997. El empleo pblico en porcentaje del empleototal da una idea del papel del Estado como productor. ELempleo esel nmero de asalariados en equivalentes a tiempo completo.Fuente: U.S. Department of Commerce, Nntional ncome and Product ACCOIIII'!',1929-/!l;i8, cuadros 1.7, (J.SA; NatiUI1II1 fll,'1)",~ lI11dProdu..1 IIC(Ol",15, 19.59-19ci8,cuadros 1.7, 6.58, 6.5C; SIIm:y a[Current Business, julio, 1992, cuadros 1.7,6.5C;Sumey o/ Cllrrml BIISillesS, enero, 1999, cuadro 8.9.
AO1950
Empleo pblicofederal en porcentajedel empleo total
1
Empleo pblicototal en porcentajedel empleo total
/
cipios.
Porcentaje3230
282624222018
16
14121086
1
2O 1930 1940
dunt:s del g.lStOo del empleo de una Administracin central no implican necesaria-m~nte una reduccin del gasto pblico 1I del empleo pblico. Puede ocurrir simple-mente que se haya transferido una porte mayor de la carga a las regiones y los muni-
,ro _ ... ",. l,.._ .... _ ",-... ,.. _., .
"Los bancos de 1.1Reserva Federal, que son responsables de In gl~thSn del ~iql('mab.mcnrio esta-dounidense, son de propiedad pblica. Sus beneficios S(' entregan .11Tesoro, En 19'.17,ascendieron a21.500 millones de dlares (SItrtlIIl'SS, mayo, 1~8, cuadro3.2,p.ig. DII),
71',lr~m,ls in(nrnMelnsobre lit privatizacin, vase Willi.lm L. 'vIesgin~on 1"11/., "Tho Financi.tl.ind pcrJling Performance 01Newly Privanzed Firms: An lnternational EIllJjric,~1An"lys~", lour-1111/'if r"IIIII"','':I, n' 2. I~', Y Pierre CUlhl"in, The Prh~ltl:n/in" CllIll/fIIgr: A 5,,,,,,,','{'
"qu,po 'IUl' .llll1lCl1t,l1.1tutllr,'IJp.ldd.ld dl'llt-(cn~.l .Id p.l~;o'" n(r.lt.'.lnlcturd "l' tr"n~p"rlt'. rom".lItopbl." y .ltrnpl'lrtos;)' ,'1'1 IIlVI'r~II1I"'~E'n rt'C'urS,)S n.llur.lll's, ,olmo Oll'(ilnism,.s JI' ct)nlrollk 1,1
El Estado desempea un papel muy activo en la redistribucin de la renta, es decir,en la transferencia de dinero de unas personas a otras. Existen dos grandes clases deprogramas explcitos de redistribucin: los programas pblicos de asistencia socialque proporcionan prestaciones a las personas suficientemente pobres p.tr
Regulacin de las empresas. El Estado regula la actividad empresarial en un intentode proteger a los trabajadores, a Losconsumidores y el medio ambiente de las prric-ticas anticompetitivas.
En Estados Unidos, la Occupational Safety and Health Administration intenta con-seguir que los centros de trabajo cumplan ciertos requisitos mnimos. El NationalLabor Relations Board trata de lograr que la direccin de las empresas y los sindica-tos negocien limpiamente. La Federal Trade Commission intenta, entre otras CO$.IS,proteger a los consumidores de la publicidad engaosa. La Environmental ProtcctionAgency intenta proteger determinados aspectos vitales del medio ambiente regulando,por ejemplo, las emisiones de los automviles y la eliminacin de los residuos txicos.
Adems de estas regJamentaciones generales, tambin hay otras que se aplicana determinados sectores. La banca es regulada tanto por el Federal Reserve BOMdcomo por el Comptroller of thc Currency. El transporte por carretera es regulado porla Federal Highway Adrninistration. Las Lneas areas son reguladas por la FederalAvlation Adrnlnistrntion. El sector de las telecomunicaciones es regulado por la Fedc-mi Cornmunications Comrnission. El sector burstil es regulado por la Sccurities .mdExchange Cornmission.
Desde finales de los aos setenta en la rnayorfa de los pases industrializados seh.l realizado un esfuerzo para reducir el grado de regulacin. Como se ha sealado.mtes, el proceso de reducir o de eliminar la regulacin se denomina libcralizacon.En Estados Unido!'>se ha liberalizado el sector del transporte areo (con 1.1supre-ondl'l.1 Civil Aeronautics Board en 19M), el ~.IS natural (se permite que los pl'('('Il~ delg,lS ub\l.'ncionesantes estaban ocultas, 1,1Credit Reform Act (ley de reforma del crdito)de 1990oblig d ~,,"I'(rl''''ml/ll'll/ 1',,,:,,1 Knr 1
Figura 2.2. rmportanci no'lnl\'J de los program.is de seguru ~oci.llv ,lsislellcia ..ori.ll en 1? .. iados Unidos, 19()(,.1..1 Se)::\lTid.ld Ol(~cr-...)n,ll UV11 _ __'r--~
It6.S'.)
r.lncl A
Programas de la seguridad social. La seguridad social se diferencia de la asistenciasocial pblica en que los derechos de los individuos dependen en parte de sus coti-zaciones, que pueden concebirse como primas de seguro. En 1,1medida (:11 qUI:! lo quereciben los individuos es acorde con sus cotizaciones, la seguridad social puede con-cebirse como una ,.actividad productiva" del Estado, no como una actividad reds-tributiva. Pero corno lo que reciben algunos es muy distinto" lo que cotizan (en tr-minos actuaria les), los programas pblicos de seguridad social contienen unimportante componente rcdistributivo,
En Estados Unidos, el mayor progruma de este tipo es el Old-Age, Survivors, nndDisability Insurance Program (OASDI, que es el verdadero nombre de J.l seguridadsocial), Proporciona renta no solo a los jubilados sino rnrnbin a ,>wl supervlvientes(en concreto, a los viudos y .\ 1.1$viudas) y a los incapacitados. Los otro!'; grandc1>pro-~ri1mas de seguridad >;Oci,11son el de incapacidad 1.1bor,al, que lndcmnv.: ,1 los Ira-b.ljJdores que han sufrido un .rccidente laboral: el seguro de dvscrnpleo, que pro-porcion.i prestaciones temporales ,1 1,1spersonas que pierden cl r-mplco: y 1.1 i'>.lIdd.ldpublica. Elprograma Medicare, en Estados Unido!'. que presta :'l'rvirios mdicos a los
puede ser diferente del que tienen para los beneficiarios]. El cuadro muestra que lamayora de IJS prestaciones (alrededor de dos tercios) fueron en especie, no en efec-tivo.
Slo incluye las devoluciones.Fuente: S/a/is/ICIl/ Ab
(lh,,~'I'VI.'''\.'qUt' ,'" rud.) \ 1."llh~h 'PI1 h.lv \11l.1l.,rlll ImpU'\'I~IPnl"ht',,'Ull\PUf \.jt''''plt'r 1.1'pr.'',dUUt,...dt' I\,I~t'X \.1I1I,b,ltll'lrt~;... 'IUtl' r,,)I"Il,.,lll1tnh~n", "",,'tl1dUVl'lI ,'n I,,!- n.'....tu!-odt...'t.ill.,du:- .t ,1\.1\1""'.J u"d,'" \itln d'u.", t ,'HtU un ~.~,Itt\.'11'.".:f\ h.,h t IUllil.lr, .. pIC...t,'dl ....IUh.'riurl1wnh. \1)...\ln."" d. h.,~ 1 ... '''' '...~~.hI.'h,....11\ n,'" hlh:" n1:1I1.111'"
n.ldo qll~' 1;'1influl'IKi,1 .leol Est.1doen 1,11;>':.1n0I1I1,1priv2.2 El tamdo dt!l sector pblico
.'\,'mp.1ndo los anlisis de Itoen los Estados }' en los munICIpIOS. -
L.I importancia relativa del gasto de los diferentes .imbitos del Estado h,1cambiadonotablemente en los ltimos cien aos. Por ejemplo, 1,1proporcin federal del goli:lt"Pllblico lotill civil pa5li de .llgo menos de un quinto en I~I2 .1 m.u. Je un bO'"1;'11 IlN7.
2.1.6 Visin panormica del gasto pblico de Estados Unidos
U L~t.ldu l.\l11bi'l\ redi-tribuy ...I,1 renta por medio d.' ...ubvcnciones y contingen-Il''';. l'u E"t.lllL' ...Luidos, II)!'> proxr.1fI1.1~.1;rcul.1" rvdblribuy~n I.J renta l'~ f.l\ ~)rd...llI~
.i., It " 1 lL intinacutes sobre l., importacin dv petrleo de los anos "II1CUl'llt",lStllll ~H1.,: !'-o .... \.:J" ".... , 10 il'IU-lrit>lI\,erul1 1.1 renta l'JI ravor de los propiet.mos dI,; r~:'lrV.I!:ode petrleo. 1..1
II r '/VJl oor 1) "11l' Sl irnpuxicrun Clll1tingentes en Estado...Unido l'r,l gar.1n....lIpul..!'o" .., r ",.. .. . .ti/,,)'!>LI illllt!pcndcncia t'nergetica; no obstante, los efectos redistributivos fueron L~n.1dl' .,u" prncipalcs consecuencias y t!sposible qUl' constituyeran d verdadero motivo~'\lr el que ~e introdujo 1.1I('gbbcin. ., .. ,
Elga~to en bienes y servidos tambin tiene consecuenCldS redlstnbuhv.ts: es post-hle que 1.1 1..\'" ",(1\!!,\ 1111"J. I(lJ:1" J.II\II
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Una lit! I.1s t..H1S,lS es la trcmendu inercia del sistem ibC,l!. LIS con-ecuenci,iseco-I)OOli.....del pmgram.l "'kdi.::m:. iprobado I:!Il 1')65,no '-f' dejaron sentir h.lst.lmuchos .ios ms tMde. El margen de discrecin, pnra cambiar de rumbo, dentro decu.ilquier Administracin cS, pues, limitado.
~lS(.
t,lS romo durante las republicanas. La interrupcin ms signicativa de 1,1 la:'lI ti.,1IIIIIIt."tt'lhd gasto ~ produjo durante la Administracin de Carter (1976-1
'l ump.1r,h1'1111... illh'I'I1.h.IPn.h.(" ....'tJl'pre ..h'l"tU II\t~ lVr"II1J'-\'(tln c.cltlh 1.1 Illr.lt.llll"'UCfI h1", t'1111'1 ....' ... pllblh. , ~'IU1h',1 ' ........ \ 1.11... pn\hlt,n" ... rl ll~" h" d. '1\1\" )" .. ~~~hlc.''''ti"" ellt" ..,1,1,\:I.llt.\ 0I1\!1''''''m.i" Ill'prI.1I1'.....1'" J t.hlt'" t n.loto,", "JIU" t'n ,,1" ....1'011"'\.... ,'UI"lI,' 'lf~ ....nrnar \1 "rto.II' h I,'al' 'nU\"l,ld",,dtH ..ull)a,\I,,1t I "'I,.dll'" LllI In...r"ll""l"t1t'h 1,ltt.::ul.l,illnll1ii.l~1 ".III"ll,'"I l' (f.lIl1t'I 1E.'.hl ,... I 111\1.. , 'I'h: d:, .1..1h",u ... l, ......_ll'fll.l'}'t,II>\" 1,......u'.'tI.ld,-
Figura 2,7, Programas pblicos en porcentaje del PIH en cinco pa-ses. \ I,.",tr lid (n', irniento que h.1experimentado ~I Estado en E~tad'\ll Unid(,!>,11,'11(>el menor sector pblico de 1"...rmco P,lJ5e
En la mayora de pases las Administraciones centrales recurren a cinco grandes cla-ses de impuestos: (1) el.impuesto sobre la renta de I.JSpersonas sicas, (2) los impues-tos sobre las nminas (para financiar la seguridad social), (3) los impuestos sobre larenta de las sociedades, (4) los impuestos sobre consumos especficos (los impues-tos sobre mercancas especificas, como la gasolina, el tabaco, los billetes de avin yJ;:IS bebidas alcohlicas) y (5) los aranceles aduaneros (impuestos sobre algunos bie-nes importados). El impuesto sobre la renta de las personas es 1.1mayor fuente deingTesos fiscales de 1,1Administracin federal de Estados Unidos y ha representadoc.lsi IJ mitad de sus ingresos en los ltimos anos. En 1997, 1,1Scotizaciones a I.l segu-ridad social representaron otro 37.5~~"el impuesto sobre 1.1renta de las sociedades un12.3" y lus aranceles aduanero- y los impuestos sobre consumos especficos un 4.5';;,de los ingresos federales."
De 1;'1rnism torma que ha cambiado notablemente Id composicin de los g,l"tllSen los ltimos cincuenta aos, t.rmbin ha carnbi.rdo notablemente la fuente d., losingl'l:~Cl')del Estado, Salvando 1,15 dos excepciones antes mencionadas, la Adminiv-tr.icion f('derdl ,'n I-,tilelo;. UnIdo:, 1lC) er~1Il~1'1r.IIU)
"t " H i-'l.~ .. JI " '. ull."I.\,'U" 1,(11,41:" t'rl,' hUi': \\\\'.\.,1.'\tl It.,; ht \11 ,"ti 1, P"'''\ 1\), '+"Iltt.ll' rt rI'lolf' ... 'U~H'.P",.\ 1:. ~ ,,1,. lIjA"
I ,li p.,"t,,~,l" trbllt.lciun \ .'1'.ln tI.:- lino,.. ~,.li...,:. a lItr~. ~lientr.l!o que en J.l In.ly,)ri,1,iL l,,~ ~,.lr;;('Sellrl",p,-'"S t>I icnpueSI() ,en Estados Unidos las ayudes federales ,11.11Il>1Il in.l~, que ~t' introdujo en .'plk cion de 1.1Social Securitv Act de 1935, pJ::.l de un1$'" dt: los ingresos fedorales en ttJ6(t., un 375 en 1997.
rUttlfl"'WUtl 1t1...".n"."I. " ... ~"i,h r.I' .....Ulu .." .... ' 1. \1. \",1'" 11......plf.\11I1"'11~/,t/.-, 1.,\ l' ,/H li \\.1...hi" "'111'.. "'1 ,n)..,I1';' 1,"lltlith)" 1\"",,; i ,',I ,1I't'nd" j' \
Figun 2.8. Distribucin de los ingrc~os federdles de EstJdos Uni-dos por tuentes en porcentaje de los ingresos feder.Jles totales. el.mpu..."tCt'ubl'{' l., n:Jlt.l d...I.l~ptr-..)ll.1" \ Id!>C\,tiz ..-i"I1t'~ .1 1"""1:\"-ridad 'Od.ll (I'rincir.,ln1l'nt( k,,, impLl~!>tfl~sbn: 1.1"1IIII11il1.1':)Cl)n~-litu)'tn "In much,1 1.1hJt'I1It: Ill,'" ImportantE' d,' in~;rE'!>o,"'''t'I',II,':,.l.. propnrci.)n Jl' in~T('S(" ).;ln'Tadu" pl'r el illlpllt'!'>h}~"hr, 1,. I\:nt.'" .. l.....->t.\L,'d.ldt'Sy pUl' lo:, der",'ho;, .ldll,lI,cr,,~ \ In~ ill'~lIe~h" ~;Illll'(:., 'l1'lIll1l" "'r'(":I'il." J1:uriJad ..oci"l
eimpuest
Figura 2. lO.El dficit presupuestario federal de Estados Unidos enporcentaje del gasto y del pra, 1929-21100.El dficit .uuucnt nota-bk-rru-ntc ,1 pnncipos de los .11'O' ocherua, disminuyo y aumento "l'nuevo ,1 principios de 105 aos noventa. Se prev~ que M' rc~istrilr;:iun '>I'p\r.ivll pre-upue-tano kJ~r.ll.l p.rrtir de 19911.Obsrvese 'Ilh.'1.ls nlr,\'> d!' l'IIc'l>, individuos. Los prvs-t,llni!it.Js continan financiando gustosarneute la deuda pblica, siempre que el tipod inters sea suficientemente JIto.
El valor monetario de la deuda aumenta todos los uos en la cuanta del dficitpblico de ese .lflo (un supervit reduce la deuda pblica). Pero el valor mIl de ladtud.l tambin depende mucho de la inflacin. Para ver qu significa eso, suponga-
f
1
La principal fuente de tinanciacin del gd;,tO pblico son los impuestos. [\.1'" muchasveces ('1 Estado tiene insuficientes ingresos fiscales PM) p.lf;Jr sus gastos. ('11,[ullo,1989, cuadro 3.3; SlInJe.VofCllrmll BIISiJII.'ss,julio, 1
Los presupuestos de 1.15Administraciones pblicas recogen sus previsiones de gas-tos t' ingresos. Sin embargo, como hemos visto, slo dan una visin parcial de lasdimensiones del Estado y de su influencia en la actividad econmica, por lo que lascomparaciones de 1.1Sdimensiones del sector pblico en el tiempo o entre pases debenrealizarse con cautela.
Ya hemos visto en los apartados sobre las subvenciones publicaas y el crdito ofi-cial que el gasto fiscal puede llevar a extraer conclusiones engaosas no slo sobre eltamao del sector pblico sino tambin sobre la composicin de sus gastos. Si el Go-bierno quiere ocultar el volumen de subvenciones que concede a las empresas, les ofreceexenciones fiscales, Oculta 1:'1volumen de subvenciones a las Administraciones regio-nales y locales realizando "gdStll fiscal" en forma de deducciones en el impuesto sobrela renta de 1.1 mayora de los impuestos regionales y locales.. y exenciones fiscales delos intereses obtenidos por la tenencia de bonos regionales y locales.
Existe un segundo mtodo p.lrd manipular el presupuesto: registrar los ingresosobtenidos cuando SI:! venden activos pero no su coste, consistente en el valor de lareduccin de los actives pblicos.
Otra forma de reducir de una sola vez un dficit es acelerar la recaudacin de losimpuestos .iurnentando las retenciones o Incrementando las multas por no pag,lflos impuestos a su debido tiempo.
Las dimensiones globales del sector pblico (pero no el dficit) pueden reducirsecreando organismos y empresas independientes. Di! lo mismo, en realidad, que el ser-vicie de correos St'" un org.mismo pblico llUI1,1"empresa" independiente u, recibeun" t'oubvt!l1chin del bt,ltlO. P"ro:-i l'S un t\r!jani!>l1ll) pblico, lodos !':u,; in~rcl'\'1s ytndos 'IUl' 1,'::.u)ll\i,ncn d 111\l'1 Y 1.1l'stru,tur.1 d,' 10I'!1un IIr ' .el .liill que viene 1...1pCf';I\nil ~\Cldnicom-pr.lr 1I11l It!Ueuros 11" mi-ruo-. bicne- que rodn'J h.ilx-r compr.ido ron ~ I cstl' .1110, El\ ,,1m real" de lo 'llIe tenernos que pag,Irk' h., disminuido en ':)euros.
LI tigur
Actualmente In mayora de las economas J,' lo... in-trunu-ntos 'IUl' emplean los L"t>k'TIlI1'- p.lI'.1intent.ir nhllltifif.uI.I....
Fundamentos de la economa del bienestar
SEGUNDA PARTE
-l.
() .Ylirncnt.rcion~) Viv il'lld ,1~,m7" un l'Jt'"lplll dI' ga~tu n~l'al y de ):;.rsto convencional en r.1Ud lino de 105.,lgUlcntts -ectores, Explique cmo podrfan obtenerse IlIs IIli51ll0Sresultados con-\ irtiendo el glSto fiscal en UI1 g.1:>toconvencional..1) Medicinab) Viviendac) EducacinSupo~ga que us~cd es el presidente del Gobiemo y que los gastos planeados son!>uper~orcs.l I.o~ingresos. Describa algunos de los trucos que podra utilizar parareducir el dficit presupuestario aparente manteniendo .11mismo tiempo los nive-les actuales de servicios y de transferencias (subvenciones).Suponga, ~o~ otra parte, que en su campaa electoral hubiera prometido monte-ner ~.Icrecinuenh del gasto pblico total por debajo del 3";,. Sin embargo, tina vezelegido, se da cuenta de qut' JI;' gustana que el gasto aumentar.' un S%. Cdmolo hara prn que pareciera 'IUl' mantiene sus promesas electorales?
J.
h-' I I ,\H n.4 '\11 \ ", I .... , It.'1< 1'. 11" t..
lLa economa del bienestar es la rama de lel economa que se ocupa de lo que deno-minamos cuestiones normativas en el captulo 1. LJ cuestin normativa ms impor-tante para la economa del bienestar LOS cmo debe gt.'Stionarse una economa: q~~ debeproducirse, cmo debe producirse, para quin y quin debe tomar es~ deC1~lOnes.En el captulo 1 sealamos que actualmente la rnayorfa de las econorruas occidenta-les son mixtas, es decir, el Estado toma algunas decisiones, pero son las empresas ylos hogares los que toman la mayora de ellas. Pero existen much~ combi~ciones.'Cmo evaluamos las distintas opciones? La mayora de los econormstas defiende unL criterio llamado eficiencia en el sentido de Pareto en honor al gran economista ysocilozo italiano Vilfredo Pareto (1848-1923). Las asignaciones de recursos que tie-nen la ;ropiedad de que no es posible mejorar el bienestar de ninguna persona sinempeorar el de alguna otra se dice que son eficientes en el sentido de Pareto u p~i.mas en el sentido de Pareto. La eficiencia en el sentido de Pareto es a lo que se rcfie-ren normalmente los economistas cuando hablan de eficiencia.
Supongamos, por l'jempln, 1 d\.'bl' producirse 11 no un mercancia: '>e producir si p,l~l 1.1prueba del mero. lo .~ decir si lo 'Iue Ith consunudorvs est.m dispuestos ,1pagar por ella es !">UPl"
'-,\\- , t..:oJI I .'rior .\ sUS costes de produccin. Como t.impoco necesita com.prob,\( '-. IIn.1,ktcrminad.l empresa e~t.l produciendo didcnh:mente: Id competencia se encMgJ ..ie",pulsar a los productores ineficientes.
Lo\ mayorfa de los economistas (aunque no todos) est de acuerdo en que la: flle~-ZJS competitivas generan un elevado grado de eficiencia y en ~~e la comr:tenCla e:tl~mula en buena medida la Innovacin. Sin embargo, en los ltimos dosaentos anoshan ido dndose cuenta de que existen algunos C.lSOS importantes en los que el mc~cado no funciona tan bien como insinnn sus ms ardientes defensores. la econorruaha atravt:sado periodos en los que ha habido un elevado paro y recursos ociOSOS:1.1Gran Depresin de los aos treinta dej sin empleo a muchos que deseaban trabajar:la contaminacin ha invadido muchas de nuestras grandes ciudades. y la pobreza seha instalado en SUssuburbios.
1,1' (10..,,(;.1.1.-1101.., ...,,11)(c. ') f h
Elcriterio de la ecienca cn el sentido de Pareto time una importante propiedad quee:.necesario comentar. K-;indiuidualist en Jos sentidos. En primer lugar. slo se ocupadl'l bienestar de cada persona. no del bienestar relativo de las diferentes personas. Nole preocupa explcitamente Indesigualdad. A!tr, por ejemplo, un cambio que mejoraramucho el bienestar de los ricos pero no afectara ,) los pobres sera una mejora en el
3.2.1 Eficiencia en el sentido de Pareto e individualismo
bienestar. Tambin podra ocurrir que todo un barrio resultara afectado por el ruidodel trfico del puente y por la sombra que proyectara sobre algunas viviendas.
Es frecuente que en verano o en las horas punta se formen largas colas en los pea-jes de las carreteras y de los puentes. Si se subiera elpeaje en esos momentos y se uti-lizaran los ingresos para instalar ms cabinas o contratar ms cobradores en las horaspunta, es posible que mejorara el bienestar de todo el mundo. La gente preferirla pagarun precio algo ms alto a cambio de esperar menos. Pero incluso este cambio podrlano ser una mejora en el sentido de Pareto, pues entre las personas que esperaran en1" cola podra haber algunos parados d los que les importara relativamente poco per-der el tiempo, pero st gastar ms dinero en peajes.
Los economistas siempre estn buscando mejoras en el sentido de Pareto. La cre-encia de que sas son mejoras que deben realizarse se conoce con el nombre de prin-cipio de Pareto.
Un conjunto de cambios puede constituir una mejora en el sentido de Pareto aun-que cada uno de ellos por separado no lo constituya. As, por ejemplo, aunque lareduccin del arancel sobre el acero no seda una mejora en el sentido de Pareto (yaque empeorara el bienestar de 10$ productores de acero), sera posible reducir el aran-C('I. subir algo los impuestos sobre la renta y utilizar los ingresos recaudados para sub-vencionar a la industria siderrgica; esa combinacin de cambios podra mejorar elbienestar de todos los ciudadanos del pas (as como el de los ciudadanos de otrospases, a saber, los exportadores extranjeros de acero).
mente compran electricidad de CSt.1Spresas 11precios inferi?Tl's a los de mer-codo se opusieron a la propuesto. Aunque sta no alteraba su actual trato pre-ferencial, teman que una vez se estableciera el principio de que la electrici-dad generada por las centrales hidroelctricas podra venderse a precios demercado, correra peligro el trato preferencial que reciban. Aunque la pro-puesta tal como se formul era una mejora en el sentido de Pareto, estasempresas considernban que sus consecuencias a largo pinzo eran un aumentode la eficienda ,) costa de su bienestar futuro,
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1.11l'fi,"''''' ,1t'1'!/rrr'luIIJ (e. \) I il
Aunque es diffcil encontrar mejoras en el sentido de Pareto, los economistassiempre estn buscando oporturudades de ese tipo, H.lY dos propuestas pre-sentadas recientemente en Estados Unidos que muestran algunos de los pro-blemas con que pueden encontrarse.
Una de las propuestas se refiere a los pozos de petrleo situados en altamar. El Gobierno federal arrienda el suelo .1 las compaas petrolferas a cam-bio de un royalty, que suele ser de un 16% aproximadamente. Las compaascompiten por el arrendamiento en subastas competitivas; el suelo se adjudicaa la empresa que presenta la puja ms alta. Amedida que se extrae petrleode los pozos, el coste de extraccin aumenta, a menudo hasta tal punto queteniendo en cuenta el royaJty, compensa cerrarlos. Si el precio del petrleo esde 20 dlares el barril y el royalty del 16%, compensa cerrar el pozo cuandoel coste de extraccin es superior a l6.80 dlares (16.80 ms el royalty de 3,20dlares es igual a los 20 dlares recibidos). El cierre parece ineficiente, ya queel valor del petrleo (20 dlares) es superior al coste de produccin, De ahque se haya propuesto que se eliminen los royalties en el caso de los pozosantiguos y se permita a las compaas pagar por adelantado una cantidad fija.La situacin del Estado no empeora (ya que si se cierra el pozo, no obtieneningn ingreso) y, siempre que se fije una cantidad suficientemente baja, elbienestar de la compaa mejora (ya que s se cierra ~J pozo, no garta nada).Las compaas petrolferas se han opuesto a la propuesta: prefieren la alter-nativa de que el Estado elimine los royalties. Aunque la propuesta es unamejora en el sentido de Pareto en comparacin con el statu quo, preferiranquedarse con una parte mayor de las ganancias que pueden derivarse delaumento de la eficiencia econmica.
La segunda propuesta consiste en permitir a las empresas privadasconstruir mejores turbinas en las centrales hidroelctricas, lo que aumenta-ra la produccin de energa. Se les permitira vender la electricidad el pre-cios de mercado, Laenerga hidroelctrica es especialmente atractiva, ya queno contamina. No afectara negativamente al medio ambiente, ya que slo seconstruiran mejores turbinas en las centrales que y.l cstrin utilizandose. Estapropuesta tambin parece una mejora en el sentido de Pareto: la eficienciaeco-nmica aumentara al sustituirse Id cllergio que se basa en combustibles fsi-les por ~ni.!rg"hidroelctrica, que es ms barata: la mejora de la eficienciabeneficiara a 10$consumidores, .1 los inversores y al Estado: IJS futuras gene-raciones disfrutaran de un bienestar mayor. y.l que el medio ambiente noresultara afectado. L.IS compa as distribuidoras de el..ctricidad '1ue actual-
En busca de mejoras en el sentido de Pareto
70 i Lv : (\~',)\II,\ mL (.L:UR'LCU..o
En un sistema descentralizado, lal:>decisiones relacionadas con la produccin y el con-sumo (qu bienes se producen, cmo y quin obtiene cada uno) son tomadas por lamultitud de empresas y de individuos que integran lo)economa. En cambio, en unmecanismo de asignacin centralizado, todas estas decisiones se concentran en 1.15manos de un nico organismo, la agencia de planificacin central, o de una nica pl'r-sona, que se denomina planificador central. Naturalmente, ninguna economa ha lle-gado nunca a estar totalmente centralizada, si bien en el comunismo de la UIn Sovi-tica y en algunos pases del Este las decisiones econmicas estaban mucho msconcentradas que en las economas occidentales. Actualmente, Cuba y Corea del Norteson los nicos paises que se basan en gran medida en Laplanificacin central.
El segundo teorema fundamental de la economa del bienestar establece que paraasignar eficientemente los recursos con la distribucin deseada de la renta, no es nece-sario que exista un planificador central que posea toda la sabidura que pueda oonfe-rirle un economista terico o un socialista utpico: las empresas competitivas, al inten-tar maximizar los beneficios, pueden hacerlo tan bien como el mejor de todos losplanificadores posibles, Este teorema proporciona, pues, una importante justificacinpara utilizar el mecanismo del mercado. En otras palabras, si fueran vlidas las con-diciones supuestas en el segundo teorema del bienestar, el estudio de la haciendapblica podra reducirse a analizar las redistribuciones correctas de los recursos.
Las razones por las que ('( mercado competitivo asigna en condiciones ideales losrecursos de una forma ptima en el sentido de P,lfI!to es uno de los principales u-rnasde estudio de los cursos habituales de micrueconornfa. Dado llue nuestro objetivo escomprender por qu los mercados competitivos no son eficientes en algunas "ir-cunst.mcias, te-nernos que comprender primero por qu en condiciones ideales IJ com-petencia conduce a 1.1('fkicncin. Pero antes c!>importante hacer hincapi en que estosrl'Sult,lctos son h'Orelllt1S, es dl~dr, propOf;icilllll'S lgicas en las que la c.:onclusin eb E'-dellri.1 l'n el 'ientielo de P.lTctl1dI' Ii] eCl1I111mf.l)~e dt'!-.prendL d(' los suput'stos. E:-.tl)~rdil'j.lIl un J1l1,Jdl) cllmpetitivo (k.IIen d que, f'or l'jcmplo, '''y muchas cmpn.::-:,l!>pl''lUt.'I'I)i>y millone!> de ho~.He ..., CJd,l uno dt' lo:. cualL..;t'!\ t.m >L'l.lueoque nc, inlluYL'~'n k\...prccill~; c..'11el 'loe tUl.l,>ola!>':111>n:S,I!>y Il>!>hl)~,m:s til'n~'n infomladn peri~ct.t.F'lr l'jL"rllrlo, c;brt: 1.';0 bl~'nt'!! ~\btl'l1te., "n d IIll'rl.:'lUOy sobre Ic)~ pr~c.:ios que >;(.'
Toda economa competitiva l'!> eficiente en el sentido de Pareto.o Toda asignacin de los recursos eficiente en el sentido de Pareto puede
.ilcanzarse por medio de un mecanismo de mercado competitivo con ladebida redistribucin inicial.
leoemas fundamentales de la economa del bienestarrIi
1" ,lid, ,h l., tld 111,r...1.1.. le. 1) : 7J
Dos de los resultados ms importantes de la economa del bienestar describen la rela-cin entre los mercados competitivos y la eficiencia en el sentido de Pareto. Estos resul-tados se denominan teoremas fundamentales de la economa de! bienestar. El pri-mero nos dice que si la economa es competitiva (y satisface algunas otras condiciones),es eficiente en el sentido de Pareto,
El segundo teorema plantea la pregunta contraria. Hay muchas distribuciones efi-cientes en el sentido de Pareto. Transfiriendo riqueza de una pt'rsona a otra, mejora-mos el bienestar de la segundo y empeoramos el de la primera. Tras redistribuir lariqueza, si dejarnos que acten libremente las fuerzas de la competencia, obtendre-mos una asignacin de los recursos eficiente en el sentido de Pareto. Esta nueva asig-nacin ser diferente en muchos aspectos de la anterior. Si transferimos riqueza delas personas a las que les gusta el helado de chocolate a las personas a las que les gustael de vainilla, en el nuevo equilibrio se producir ms helado de vainilla v menos dechocolate, rero no es posible mejorar el bienestar de ninguna persona en el nuevo equi-librio sin empeorar el de alguna otra.
Supongamos que nos gustara conseguir una detenninnda distribuci6n. Imagine-11I00" por ejemplo, que nos prt'ocupan sobre todo 10..:gnwntos de la~,ki ...dad, pero 1.1renta d..: los ricos aumenta mas depri::..1 'lllI' 1.1de los pobres, P.tr.1evaluar estos carnbios, b:!st".1con decir simplemente que mejoro el bienestar de todoel mundo? No existe unanimidad sobre esta cuestin.
En segundo lugar, lo que cuenta es la percepcin que tiene cada person.t de su pro-pio bienestar, Est:! idea I?S coherente con el principio general de la soberana del con-sumidor, segn el cual los individuos son los que mejor pueden juzgar sus propiasnecesidades y deseos, quienes saben qu es lo que redunda en su propio beneficio.
Para realizar un analisis mds profundo que V,'y,lms ,111,\del modelo basico de oferto!y.demanda que acabamos de presentar, los economistas consideran tres aspectos dela eficiencia necesarlos todos ellos ptlril que h.'y.l eficicnci.i en el sentido de Pare!o.En primer lugar; la economa debe h)~nll'IJ eficiencia en el intercambio. es decir. losbienes deben ir a p,lrar.1 las pcr,,"n.ls que mris los valoren. Si .1m me gust. el hel.idode chocolate y ,1 ti ~'I.1.. v.iinill.r, yu debo redbir el de chocolate y t el ele vainilla, FI\~t'gllndo IlIg.lr,debe haber eficiencia en la produccin. Dados los recursos de Id SOl;"".1.,,1. 111)debe ser posible producir un.. t'ollltid.ld rnavor JI' un bien sin reducir 1.1tll'otro. En tercer lugar, 1.ll'.:onoml:1.lebc logr.ir 1.1 eficiencia en la combinacin de pro-
3.3Anlisis de la eficiencia econmica
Elequilibrio del mercado se encuentra en el punto en el que la demanda es iguala la oferta, que en la figura 3.1 es el punto E. En este punto, el beneficio marginal yel coste marginal son iguales al precio, por lo que el beneficio marginal es igual al costemarginal, que es precisamente la condicin que exige 1.1eficiencia econmica.
Figura3.1.Eficienciadesde la perspectiva de un nico mercado. Losindividuos, para decidir 1"cantidad que van a demandar, igualan elberreficiomarginal que les reporta el consumo de una unidad ms yel coste marginal, que es el precio que tienen que pagar. Las empre-sas. pilTadecidir la cantidad que van i1ofrecer, igualan el beneficiomarginal que obtienen. qUl' es simplemente el precio, y el coste mar-ginal, En el equilibrio del mercado, en el que la uferta E'S igual a lademanda, el beneficio marginal (de los consumidores] es igual alcoste marginal de las empre:.as y cada uno es igual .11precio.
Cantidad
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Curva J\) "(,rt,,
PreCIo
I ti ,ji"III' ;,1 ,ll'1m,'(, ../" (0:. 1) ;:;
";,ml:>i,'n 1M)'.,IKunu, ,upu,."lo~ I~Cllk no h.ly III cont.iminocin del ain: ni contaminacron dcl .lgU:1.2 Lapl,:d~ion W1l111ll'lo;,l
peorar el de alguna otra. La diciencin en el intercambio exige, pues. que no "(.'0) posi-ble realizar intercambios que mejoren el bienestar de ambas partes.
Su pongamos quilid,1l'1dl' 11.111.'1'llll Ir,llo. 1.1 di(llci.1 \.'n "1 in ....rc,lmbiu1'''~L'. PUL''',que hld .." 1,1~I>l'r II1Ji",,1'1. 11111'1111'..b-ton,,"dnlo. 'IU\' 1~I.1Odbplll'~tos d p.l)\olr ,,,' indlvidu,'l;.). 110
cia, el consumidor t'!o indiferente entre las dos combinaciones de rn.mzanns y 1101ran-,IS representados por los do- puntos. l.a cm' ....1de lndrterencia t.unbin muestra d 'IUl.'cantidad Ut' un bien (m.mz.mas) esl.; dispuesto a renunciar un consumidor el carnbiude UIMunidad m.is de otro (u.irnujns]. r ,1 c.intid.rd .1 1.1 'IU{:'tsl.; dispuesto .1 renun-d,11' dI' un bren .1c.unbio lk'una unidad m.i-, de otro e'" simplemente 1.1rd,llitin m.ir-gll1c11 dI' sustitucion, que 11l'11I()~dl,tinillo .iute-. ror "1 t.into, la pendcutc de JI/ 1111 ,'" el,'IIlel!'~'rOldll {'S I."IIIII .1/" rclucion ,1I'''Sillll/ de "",Iill(e 11111.l.1I 1.1 fl~ur.1 3.4, .11Je!>pl,'7.lr ...ed.,1 punto .1 ,11/{, Robill!oun rcnunl i,l .\ \ln! n,u.miJ. Pto'f\)di.,frut.\ ex,sct.lm,ntl' ddl11i"'lIlll bicllt''it.lr ...i l ~ IIIll1pt.,,,.ldl) fon nll~\ l' nl.ln/.ll1.h m.h. (lb"'l'r\'t"-" 'llll' d
Figura 3.4. El problema de eleccin del consumidor. La restriccinpresupuestaria indica 1.15combinaciones de manzanas y naranjas quepuede cumpr,lr Robinson, dada su renta y dado el precio de Lasman-zanas y de las naranjas. La l'UIVa de indiferencia indica las combi-naciones de manzanos y naranjas entre 1,1::''tUC es indiferente Robn-son. 1\ y B"e encuentran en la misma curva de indiferencia: Robinsones indifCfl'ntc ...ntre ellas. Los individuos prefieren l.rs combinacio-nes de manzan.is y naranjas que se encuentran en una curva de indi-f(rt>nl'i.lrnrs .llt.l. Se prefiere, pues. el punto r 011.'\ 0.11 B. Robinsonelige el punto de 1.1resrnccin presupuestaria por el que muestra unamayor pn-ferenci.i. tOS deor, el punto en pi que b curva de indiferencia1'll'S tangente .1 1.1re-trtcrin presupuestaria (punto E).
Robinson elige el punto de 1.1restriccin presupuestaria por 1:'1que muestra unamavor preferencia. Para ver lo IltlC eso irnplca, introducimos un nuevo concepto: lascurvas de indiferencia indican las combinaciones de bienes entre l.rsque 1111.1personaes indiferente ti que ropcrtan ol mismo nivel de utilidad. 1.1 ligllr,1 ],4 muestra 100scur-V,lS de indifcn-ncia de 1.15manzanas y 1.1Snaranjas. Por I'jt:mplo. 1" curva de indife-rvncia J,. iruhca tudJ." 1,1::'Il)mbin;~'it)lll':> ti", manz.ma~}' n.lr.lIlj,ls qUl' 1, re~ult.1I1,,1eon-'umidor i!;ual de alr.1 ..1 y [1 :,t' CIIl'ul.'nlr.1Il ,'n 1.1 mi:-m.l I'UI'\'" ti.' indift'ren-
Figura 3.3. Restriccin presupuestaria de Robinson. Suponiendoque la renta e~ de 100euros, (:'Iprecio de las naranjas de 1 euros y elde las manzanas de I curo, una persona puede comprar cualquiercombinacin de manzanas y naranjas ~i~U.1d,1,1 Jo largo \) ,1 laizquierda de la restnccin presupuestara. LdS combinaciones situa-das d la derecha son inasequbles. La pendiente de l. restriccin pre-supuestara se basa en el precio relativo de LasIMr,lnj.s y 1.1"man-anas.
Naranj.\s50
100
.\hllr.1 veremo ...por lllll' I,h l.'(ollom.h competitiv .I~ ",lli-;I.ICI:n1.1' nndidn de di-,illle.1 en el intercambio. !'M.I ello h.ly que ver I'lllll tornan .;u., dl'l'~i(lnt':; los con-vurnidores. Comenzamos COII1,1rcstriccion presupuestaria, que es 1.11',II1l'iddd de rentaque puede gastar un ronsunudor vn diversos bene-. Robinson tiene IUOeuros, quepuede repartir entre m.tn/.1l1.lS y I1JI""ljil~.Si una rn,l11c.llhl":Ul':-t.1 I euro y llll,1 l1
', ,,11.1 l'_.,n'lm.ln,' l'~ l'Iicil'ntt' ,'11 1,1prlldunklll, podr.1 ~-"'(ldll'ir 1I11.1...1I1Iidd 1Il.1I,\r,l 1111l'll'n ,111 rnhlllr 1" Jl .,In'" \ 111111'1;"dl 1.1tr.lIllL'rl d,' p('''IPlld.llh ... !l' prn-
1.:\.3 Efi. enri.! 'vI,mltnh.mIM .Ih(lr" fij.11.1utrliJ.IJ de CnlSQt'. Ll dKiencia en .imil..1r 1.1utilrd.ld de Viern('~, dado el nivd de utilidad "k.IO".ldo porCru~oe. N(\~prt!gunt.lntOS, pues, 1"tlLl de- nolr'l11jJS....Cru"'"
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I \ \\- ___mpl" dO' Robinson Crll....ut' }' \ ier-11\";.!.l) 'lu.: no ubtcng,1 Crll~I).h ,)hlil!ll" ViLl'I1l.':-.P,.d..ml':-' I'l'prt'~t'nloH, PUt.., 11ld.ls1.1".1"ignhi(1ne~ p(Jsibl,,~ 1.'11 un,1 1"11.1IlInl11.1.1,1...lj" ell' J~:]g; dd ~iglo XX), t'n 1.1 quc::l'l L'jelI,' .lbsciSolS rl'plt'senla 1.1oflrt.l hlt.11f,. 'loIral\i.l~ \ l1dt' IIrdl:'ll.ld.1:. 1.1l,ter!.1 l
se utiliza rulntivamcnte poco trabajo, t:.'S difcil utilizar an menos, por lo que si se uti-liJlJ un trabajador menos, debe aumentar considcrablcrnente la tierra para qm' la pro-duccion no v.rre. Es.1 t;:S la razn por la que las isocuantas tienen la forma que tie-ncn, La relacin marginal de sustitucin. tcnica es decreciente.
Ut' Imisma turma que 1.1eficiencia en el intercambio exige que tl.,,1.\51.1:' pefsoI"\~tl'ng.ll11.\misma relacion m.irginn! de sustitucin entre un par cualquer de' bie-ne-, la didcnI.'.1 en 1.1produccion exige que todas 1.1.,empres, tE.'n);.1I11.1mism.i 11:1.\-don marginal de sustitucin tcnica. Supongamos I.jllt' la relacin marginal d'-ustitucicin entre 1,1lil.'rrJ y el tr.,b.ljl' t:Sde 2 en 1.1 produccin de m.JIl7.1nJS) de Len1., dl' naranjas. EH) ::.i~nifk.1 que "i utilizamos una unidad menos de tr.lb.liu en 1.1"nolr.lI1j,I~, 11(":C::.it.1I1l1lSun.' unidad m.ie; ..1(' tierra, Si utilizamos una unidad menos Jetl"lb.tj" poi ".1 pn,dlldr 1l1.1fl/.1l1.1:>, llel:(':o-itc1mll
('M.I t'lt:gir 1.\ tncjl)r (urnbin.ll'iulI de n1cln/,1ll,1'io d~ l1.Irallj.ls, ",.. l1,ldl t:.ta curv.l. llul'I\"II1U" (.Ill ...l-):lIir d 1l1."illW lIivd ~ll)~il'''' de utihd,Id. I'ilf.l .,lmplifil.H' d .lI1.IIi!-i.. ,;upllt'nhIS lllll'Illd,s 1,1:.1jc1p,)r tierr,l c" igu.llt!.n 1.1pl'l)t!mciun de 1ll,lnZ.lll.l~ que ~'n 1.1de IIdr.mj,I".
Figura 3.8. fficienci.l en la produccin. I.llS 1,ld!)!>lit, l'~t. ~ ull-lil'.ln p.1T.1rrodlll.r man/.lI1.' ...O' \' l' r) fl'. r,lr; 1)11 "l., d.' 1I,1r,lI1j.l"',1" produrrrou d~' 1\.H,lIlJ,I~ 111'\',H,1 pero 1.1lit, 111,1117..1-11,'''' .iurm-nta. Sivmpn- \jUI' l.,., fI'I.l(illl\lSm.l'').;ln,II".." dI;' ...11...titucin ".111dlfl'n:nll'~,podcrno-, 'r.1I1..ilrir rl'lllr't'" dl' 111,111l.'1,1p.1rc\"ld.1p.ir.r elcv.ir 1.1produccin.
Ln.i ~'mprt:s.1 111.1\11111,;.11,1 \..11 .d,ld d...pr,'dll\.d~ll1, d.ld" un 111\el dl' ~.I:-.lnsenfJcturl;'
J. Las asignaciones de los recursos que tienen la propiedad de no poder mejorar elbienestar de ninguna persona sin emprurdr el de alguna otra se denominan asig-naciones eficientes en el sentido de Pareto.
2, El principio de Pareto se basa en valores mdividualistas. Siempre que un cambiopuede mejora r el bienestar de algunas personas sin empeorar el de ninguna otra,debe adoptarse. Sin embargo, la mayona de las decisiones de los Gobiernos plan-tean disyuntivas, en 1.1sque mejora el bienestar de unas personas y empeora elde otras.
3. Elprincipio de Id soberana del consumidor sostiene (jUelos individuos son quie-nes mejor [uzgan :-oUS propias necesidades y placeres.
4, 1.
![ECONOMIA DE LO PUBLICO I[1]](https://img.pdfslide.tips/doc/110x75/5571ffaa49795991699dce4e/economia-de-lo-publico-i1.jpg)
