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Colombiana 341Economa

Contralor a General de la Repbl ica

Ministros y pensadoresde la Hacienda Pblicacolombiana

Pgina en blanco en el original

C o n t r a l o r a G e n e r a l d e l a R e p b l i c a E d i c i n 3 4 1 F e b r e r o - M a r z o 2 0 1 4 I S S N 0 1 2 0 4 9 9 8

DirectoraSandra Morelli Rico

SubdirectoraLigia Helena Borrero Restrepo

Consejo EditorialSandra Morelli RicoAntonio Hernndez Gamarralvaro Tirado MejaEmilio Echeverry MejaJorge Hernn Crdenas SantamaraVctor Beltrn Martnez

Editor GeneralOscar Alarcn Nez

Coordinacin editorialJaime Viana SaldarriagaJavier Ayala lvarez

Directora Oficina de Comunicaciones y PublicacionesMargarita Mara Barreneche Ortiz

Preparacin editorialOficina de Comunicaciones y Publicaciones

Diseo de portada, diseo, diagramacin, bsqueda y edicin fotogrfica Nstor Adolfo Patio Forero Andrea Artunduaga Acosta Yenny Liliana Prez Guzmn

Colaboracin fotogrfica Google, Youtube, Banco de la Repblica, Semana, El Tiempo, El Espectador, El Universal, AgenciaUN, Federacin Nacional de Cafeteros, archivos particulares.

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Impresin Imprenta Nacional de Colombia Contralora General de la Repblica - 2014

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Cubierta de la Revista Economa Colombiana No. 341, primera edicin, rstica (Febrero - Marzo 2014).

Una economa slida para un futuro de prosperidad y paz 7Juan Manuel SantosPresidente de la Repblica

Hacienda Pblica y Control Fiscal 13Sandra Morelli RicoContralora General de la Repblica

Estabilidad econmica y manejo fiscal ordenado 17Rodrigo Llorente Martnez

Reflexiones acerca del manejo de la poltica econmicaen Colombia 19Rodrigo Botero Montoya

Impacto de la economa mundial sobre Colombia 23Roberto Junguito Bonnet

Tensiones entre el equilibrio fiscal y el desequilibrio poltico 28Hugo Palacios Meja

Logros y retos de la economa colombiana 36Guillermo Perry Rubio

De la discrecionalidad a las pautas objetivaspara el manejo fiscal 40Juan Camilo Restrepo

El manejo econmico de Colombia frentea la crisis mundial de 2009 44scar Ivn Zuluaga

La visin de la prosperidad del Gobierno Santos 61Juan Carlos Echeverry G.

Colombia: una historia de estabilidad macroeconmica 68Mauricio Crdenas SantamaraMinistro de Hacienda y Crdito Pblico

Sesenta aos de aportes a la agenda econmica del pas 74Jaime Viana Saldarriaga

Sesenta aos de la TV en Colombia 81Oscar Alarcn Nez

Presentacin 5

Contenido

y Control FiscalHacienda Pblica

Frases 84

Bases del liberalismo econmicoIntereses materiales. Intereses morales. 85Florentino Gonzlez

La poltica fiscal, la crisis econmica y la produccin de oro 90Rafael Nez

La ciencia de la Hacienda Pblica y la intervencindel Estado en la economa de los pueblos 99Esteban Jaramillo

El Gobierno y la situacin econmica(Entrevista con Jorge Zalamea) 115Alfonso Lpez Pumarejo

De los Gastos Pblicos 125Carlos Lleras Restrepo

El futuro econmico y fiscal de Colombia 130Alfonso Lpez Michelsen

Los derechos humanos son inseparablesde la dignidad y de la justicia econmica 150Julio Csar Turbay Ayala

La Columna del Cofrade 158Alfonso Palacio Rudas

de la Economa Colombiana

Pensadores

(Viene de la pgina anterior)Contenido

E C O N O M A C O L O M B I A N A . 3 4 1 5

Presentacin

Al arribar a la sexta dcada de su creacin, la revista Economa Colombiana quiere reconocer los valiosos aportes al desarrollo econmico y social del pas de quienes se desem-pearon como ministros de hacienda en los ltimos aos y, simultneamente, rememorar la contribucin de algunos de los grandes pensadores de nuestra hacienda pblica.

De los primeros, recibimos sus planteamientos y percepciones sobre la actual coyun-tura econmica y las perspectivas que ellos vislumbran acerca del comportamiento de los principales indicadores financieros, sociales y econmicos.

En la segunda parte de esta publicacin aparece un registro de varios de los ilustres colombianos catalogados como grandes pensadores de estas disciplinas. La seleccin se ha hecho no solo por la personalidad de los mismos sino tambin teniendo en cuenta la poca y los temas que desarrollaron y que tienen que ver con varios de los problemas por los que entonces atravesaba el pas, muchos de los cuales an subsisten.

En el discurrir histrico del pas ellos se destacaron como polticos, juristas y eco-nomistas de notable participacin en los primeros doscientos aos de nuestra vida re-publicana. Participaron en las grandes e importantes controversias que se suscitaron en la academia, en los foros especializados y, por supuesto, en los debates polticos de las asambleas constituyentes y del Congreso de la Repblica.

En medio de las interminables guerras civiles del siglo XIX, de las confrontaciones del siglo XX que an persisten-, de las frmulas de convivencia que se han planteado, como el Frente Nacional, el pas ha contado con excelentes pensadores, como los que destacamos en esta publicacin.

Los textos aqu reproducidos permiten observar la forma de escritura y el lenguaje que ellos empleaban y cmo ha variado en algunos aspectos, pues, evidentemente, as como ha evolucionado el pas tambin lo ha hecho el idioma. En los aos de la Rege-neracin, por ejemplo, haba letras como la a que se tildaban cuando eran conjuncin copulativa para unir palabras o clusulas. En todos los textos se ha guardado esa orto-grafa para preservar su fidelidad.

Como en toda seleccin, es posible incurrir en omisiones, pero consideramos cumplido nuestro propsito de registrar los valiosos conceptos y tesis de los ministros y pensadores sobre el desenvolvimiento de nuestra economa, con motivo de una celebracin tan espe-cial como son los sesenta aos de la revista Economa Colombiana, publicacin institu-cional de la Contralora General de la Repblica, la ms antigua en su gnero.

Hacienda Pblicay Control Fiscal



Una economa slida

Juan Manuel SantosPresidente de la Repblica

Durante esta administracin hemos trabajado para cons-truir un pas justo, moderno y seguro. Nuestra economa crece por encima del promedio regional y mundial y crea empleos de calidad que benefician sobre todo a los ms vulnerables. La situacin de nuestras finanzas pblicas es muy positiva. Hoy podemos destinar ms recursos a transformar nuestro pas, a generar una revolucin en materia de infraestructura, a hacerlo ms seguro y tambin ms justo en la distribucin de la riqueza y de las oportunidades.

Todo esto se debe, en gran parte, a la seriedad y responsa-bilidad con la que hemos manejado nuestra poltica econmi-

ca y, en particular, la poltica fiscal. Hemos creado una nueva institucionalidad fiscal que ha sido reconocida internacionalmente y que esperamos seguir fortaleciendo pues es fundamental para la construccin de un pas justo, moderno y seguro.

Uno de los resultados de este esfuerzo ha sido la invitacin a ingresar a la Organiza-cin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) que constituye, sin duda, un reconocimiento a los logros del Gobierno y del pas en materia social, econmica y de se-guridad. En septiembre de 2013 recibimos de esta organizacin la correspondiente Hoja de Ruta que debe cumplirse para materializar esta adhesin. Estamos trabajando duro para cumplir con ella. Este proceso de adhesin representa una oportunidad histrica para profundizar y fortalecer el conjunto de reformas que hemos venido implementando en este cuatrienio, as como para impulsar otras polticas que el pas requiere y que en su conjunto consolidarn a Colombia en el mapa del siglo XXI como un pas moderno.

Durante lo corrido del cuatrienio una de las premisas del gobierno nacional ha sido ga-rantizar el crecimiento econmico sostenido que promueva la creacin de empleo. Durante este periodo el pas ha mostrado su capacidad de crecimiento, en buena medida gracias al impulso fiscal realizado, a la modernizacin productiva lograda en los ltimos aos, a los flujos de inversin extranjera directa, a la recuperacin de la confianza de los merca-

para un futuro de prosperidad y paz

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Hacienda Pblica y Control Fiscal

dos mundiales y a la poltica de estabilizacin del Banco de la Repblica, que ha permitido mante-ner el control sobre las presiones inflacionarias y de apreciacin del tipo de cambio, y a una poltica fiscal responsable y consistente con la postura de la poltica monetaria.

Hemos implementado polticas que garan-tizan la competitividad, la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconmica. La economa ha registrado crecimientos muy positivos, gracias al incremento en los recursos de inversin destina-dos a los sectores de minas y canteras, vivienda e infraestructura, entre otros, que ha contribuido a que la tasa de inversin de la economa alcance niveles histricos, cerca del 28% del PIB en el ao 2013, una de las ms elevadas de Amrica Latina.

Los fundamentales de la economa se en-cuentran en niveles como los que recomiendan los analistas y las agencias internacionales. Es una economa en la cual confan los agentes naciona-les y extranjeros, que registra la inflacin ms baja desde 1953 y una tasa de desempleo de un dgito en el ltimo ao. El consumo privado ha presen-tado una expansin significativa y la inversin ex-tranjera directa alcanz en 2013 niveles similares a los US$16.000 millones registrados en 2012.

Todo esto se ha logrado sin deteriorar la si-tuacin fiscal del pas. Los niveles de dficit fiscal se han ajustado a las metas que nos propusimos y se encuentran en la senda que nos permitir cumplir lo previsto en la Ley 1473 de 2011 que

estableci una Regla Fiscal para el gobierno na-cional central. La regla fiscal exige el cumplimien-to de una senda creciente de balance estructural con tres hitos numricos explcitos: 2,3% del PIB en 2014, 1,8% del PIB en 2018 y no inferior a 1,0% del PIB de 2022 en adelante.

Cuando ha sido necesario hemos acudido en apoyo al sector privado, aprovechando los efectos dinamizadores del PIB generados por el sector p-blico (locomotoras del crecimiento) y el incremen-to del gasto en inversin de los gobiernos regiona-les y locales. El nuevo esquema de reparto de las regalas surgido con la creacin del Sistema Gene-ral de Regalas (SGR), llevar a una transformacin extraordinaria en las condiciones y calidad de vida de la poblacin en las regiones. Esto, junto con los compromisos de inversin consignados en los con-tratos plan, permitir avanzar en la reduccin de las desigualdades y brechas regionales y constituye un relanzamiento del proceso de descentralizacin, mejorando la coordinacin entre los esfuerzos de inversin nacional y los de las entidades territoria-les. Este elemento seguramente se va a constituir en el principal instrumento de integracin regional en nuestro pas.

La mejora en la gestin del gasto del gobier-no nacional tambin tendr una incidencia po-sitiva sobre el crecimiento con la ejecucin del Plan de Impulso a la Productividad y el Empleo (PIPE); la atencin de la poblacin vctima de la violencia, en el marco de la implementacin de la Ley 1448, y de aquella otra afectada por el



invierno, as como el desarrollo de los planes de construccin de vivienda para los sectores ms pobres de la poblacin.

El comportamiento de la inversin en capi-tal fijo depender en gran parte del crecimien-to de la inversin en construccin de vivienda y edificaciones y obras civiles, especialmente de infraestructura vial, portuaria y aeroportuaria, in-dispensable para mejorar nuestra competitividad. Lo anterior deber complementarse con los pro-yectos de recuperacin de la infraestructura afec-tada por la ola invernal y el importante aporte al crecimiento que significar la implementacin de las Asociaciones Pblico Privadas (APP) que ya se encuentran en marcha para la ejecucin de pro-yectos fundamentales para el desarrollo del pas.

Indudablemente, si a la economa le va bien, esto debe redundar en un mejor presupuesto. Colombia tiene una institucionalidad fuerte, tan-to en programacin plurianual como en la com-posicin del gasto que resulta de la misma. Los recursos pblicos se asignan dentro de un pro-ceso de priorizacin que privilegia la inversin y la continuidad de los programas estratgicos, sin abandonar el cumplimiento de la regla fiscal.

Entre el ao 2010 y el 2014 la inversin cre-ci un 66% en trminos reales, con una varia-cin promedio anual del 13,5%, mientras que el funcionamiento lo hizo a una tasa promedio de 6,3% anual en el mismo periodo. En trminos de PIB, la inversin pas de representar el 3,7% en 2010 a 6,1% en 2014, la tasa ms alta de la his-toria. El presupuesto de inversin de 2014, con las modificaciones realizadas en los debates del Congreso, qued en $46,7 billones y mantiene su senda de crecimiento real de los ltimos cuatro aos, teniendo en cuenta que para 2010 la inver-sin fue de $28,2 billones.

Un buen presupuesto pone el recurso pblico donde ms beneficios sociales se produzcan, don-de se atiendan ms necesidades, donde se genere ms empleo y ms cobertura de servicios. Es as como una parte del gasto pblico se ha dirigido a programas de reactivacin econmica y de empleo como el PIPE, las locomotoras de crecimiento y las obras de infraestructura de cuarta generacin.

En la presente administracin, y gracias a una oportuna y sana gestin de las finanzas pblicas, se han asignado recursos sin precedentes, a tra-vs del Presupuesto General de la Nacin, para impulsar las locomotoras de crecimiento, entre otros los siguientes:

Vivienda: $4,2 billones para el programa de 100.000 casas gratis, $1,1 billones para sub-sidios de vivienda para ahorradores (66.000 casas), $1,4 billones para coberturas a la tasa compensada de crditos hipotecarios (FRECH II) y ms de $1,5 billones para soluciones en saneamiento bsico y agua potable.

Minas: cerca de $5 billones para subsidios de energa y gas para beneficiar a ms de 9 mi-llones de familias de estratos 1, 2 y 3; ms de $1 billn para apoyo financiero de proyectos de electrificacin rural en zonas interconecta-das y no interconectadas a travs de los dife-rentes fondos (FAZNI, FAER, PRONE, FOES y Fondo Cuota de Fomento), cerca de $1 billn para estudios de exploracin de hidrocarburos y $150 mil millones para fiscalizacin de ms de 9 mil ttulos mineros.

Transporte: cerca de $32 billones se asignaron para mejorar la infraestructura de transporte, invirtiendo en la construccin, mejoramiento y mantenimiento de vas, tanto de la red vial nacional, como de las vas departamentales, y la modernizacin de algunos de los principales aeropuertos. Estamos hablando de casi tres ve-ces ms inversin que la del periodo anterior.

Agricultura: cerca de $13 billones se asig-naron en 2014 al sector agricultor del pas, incluyendo los recursos provenientes de la prrroga del desmonte del 4 por mil. De esta manera, recursos por $1 billn fueron asig-nados para subsidios de vivienda rural y casi $2 billones para programas de asistencia tcnica y de desarrollo y competitividad del campo dentro del marco de Desarrollo Rural con Equidad. Estos esfuerzos generaron que entre 2010 y 2014 el presupuesto del sector agropecuario se incrementara 188%, pasando de un presupuesto de $1,8 billones en 2010 a $5,2 billones en el 2014.



Estas inversiones complementan otras que se estn desarrollando en numerosas zonas del pas, las cuales constituyen una decisin fundamental para el mejoramiento de la conectividad, la com-petitividad y la productividad del pas. Con inver-sin le hemos llegado a todos los departamentos y municipios del pas, apoyando con recursos del presupuesto la construccin y mantenimiento de la red terciaria, acueductos y otras obras funda-mentales para el desarrollo regional y para avan-zar en la reduccin de las desigualdades inter e intrarregionales.

La forma como se ha fortalecido la inver-sin pblica en este cuatrienio a travs del Pre-supuesto General de la Nacin se observa en el grfico 1. La inversin promedio del actual pe-riodo de gobierno (2011-2014) es casi 1,5 veces mayor que la del anterior y 2,4 veces superior a la inversin promedio presupuestada en las dos administraciones de comienzos de siglo.

Este ha sido un esfuerzo de la administracin que se logr incrementando los ingresos, contro-lando los gastos de funcionamiento y mejorando el perfil y el costo de la deuda pblica, todo lo cual permiti aumentar la inversin pblica, sin afectar la situacin fiscal.

Se ha dado prioridad al gasto social pasan-do de $84 billones en 2010 a $108,5 billones en 2014, con un crecimiento de 29%, superior al crecimiento que registra el monto total del pre-supuesto, ganando cada vez mayor participacin. Tener un buen presupuesto hace parte del Buen Gobierno y de una correcta administracin finan-ciera del Estado. Tambin lo es saber priorizar el gasto, buscar su mayor efectividad en beneficio del mayor nmero de colombianos. Esto ha per-mitido que durante el cuatrienio se hayan presen-tado avances significativos como los siguientes:

El rgimen subsidiado de salud ha pasado de atender 21.840.891 afiliados a 22.985.752, es decir, casi 1.145.000 colombianos ms inte-grados a los servicios de salud. Tenemos co-bertura universal del sistema de salud, amplia-mos el plan de beneficios y unificamos los dos regmenes, para que no haya ms pacientes de primera y de segunda clase. Con el apoyo del Congreso confiamos en sacar adelante la ley que reglamenta la reforma estatutaria de la salud, para mejorar definitivamente la eficien-cia del sistema.

Con el rgimen de pensiones de prima media se beneficiaron 335.180 nuevos pensionados,

Grfico 1Promedio presupuesto de inversin por periodos de gobierno 1999-2014

Cifras en billones de pesos

Fuente: DGPPN



con un 40% ms de cobertura respecto al cuatrienio anterior; en el programa de adulto mayor se increment su cobertura en 292.324 beneficiarios, pasando de 996.678 en 2010 adultos mayores a ms de 1.289.000 en 2014.

A travs del programa Familias en Accin en 2010 se atendan 2,4 millones de familias, y para el 2014 estn incorporadas 2,9 millones de familias. En el ICBF, en la modalidad de atencin integral atendidos en 2010 dentro del programa de Cero a Siempre, se logr pasar de 154.761 nios a 943.143 nios a comienzos de 2014.

En el tema de vctimas y desplazamiento for-zado, el gobierno nacional pas de atender 34.734 Indemnizaciones en 2010 a 100.230 en 2014, y en materia de Ayuda Humanitaria de 656.079 casos en 2010 a 718.776 en 2013.

Se garantiz la educacin primaria y secun-daria para todos los colombianos al lograr gratuidad escolar de los grados 0 a 11, con la que ms de 8,6 millones de nios y jvenes se estn beneficiando.

Creamos ms de 300 mil cupos en educacin superior y entregamos crditos del Icetex a es-tudiantes de bajos recursos con inters real cero, adems de apoyos para su mantenimiento.

Con el presupuesto de inversin para 2014 se da cumplimiento al Plan Plurianual de Inversio-nes (PPI 20112014) del Plan Nacional de Desa-rrollo Prosperidad para Todos. Para el periodo de cuatro aos, el PPI ascenda a $146 billones de pesos constantes de 2014. Pues bien: en el componente del PGN y con la inversin progra-mada para 2014 se da un cumplimiento en 115%, con una inversin acumulada de $168 billones.

Esta administracin ha buscado cerrar la bre-cha en infraestructura del pas. Las inversiones en esta rea constituyen una decisin fundamental para el mejoramiento de la conectividad, la com-petitividad y la productividad del pas. Dentro de esta estrategia sobresale el Programa de Cuarta Generacin de Concesiones Viales, 4G, con el cual se espera mejorar la capacidad de la infraes-tructura fsica de transporte, promover la compe-titividad del pas y potenciar los beneficios deri-vados de la suscripcin de acuerdos comerciales. Lo que se busca es una conectividad continua y eficiente entre los centros de produccin y de consumo con las principales zonas portuarias y con las zonas de frontera del pas.

El programa propende por el aumento del ni-vel de inversin como porcentaje del PIB con el fin de poder atender las actividades de construccin de la totalidad de las nuevas concesiones y cerrar en el mediano plazo el atraso en infraestructura

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que compromete la competitividad del pas. Se busca incentivar las iniciativas privadas de tal manera que sean consistentes con el Plan Nacional de Desarrollo y las polticas sectoriales, acelerando el desa-rrollo de la infraestructura con inversiones que reduzcan los costos de transporte y tiempos de desplazamiento, convirtindose en un factor fundamental de desarrollo y prosperidad.

La puesta en marcha de las concesiones 4G, por otro lado, redundar en ms generacin de empleo y en un incremento del crecimiento potencial de la economa de alrededor de 1 punto adi-cional si no ms de forma permanente.

Con todos estos elementos estamos construyendo una nueva Colombia, una Colombia que al fin puede aspirar con fundadas razones a un futuro de prosperidad y tambin de paz.

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Hacienda Pblica

Sandra Morelli RicoContralora General de la Repblica

Desde la poca colonial se consideraba que el recaudo de los impuestos era una profesin casi heroica y abocada con frecuencia a ser vctima de problemas y malentendidos segn apreciacin del presidente del Tribunal de Cuentas de Espaa, Ubaldo Nieto de Alba, en un interesante libro sobre Cervantes como recaudador de impuestos que fue para la corona espaola, en territorio del nuevo reino de Granada. En ese texto se hace un homenaje a quienes des-de hace varios siglos cumplen la ingrata tarea de cuidar los dineros pblicos, rendir cuentas fiscales y hacer milagros con los escasos recursos que gastan los imperios o los gobiernos. Es un reconoci-miento a los ministros de hacienda, a quienes se ha considerado, con acierto, como los quijotes de la administracin pblica.

Y para completar el comentario sobre los ministros de la hacienda pblica como se deca antes, Mauricio Avella, en un libro que escribi para destacar el papel protagnico que cumpli el exministro de hacienda, Alfonso Palacio Rudas, como funcionario, par-lamentario y escritor, advierte que con frecuencia el cofrade citaba al profesor francs Gastn Jze, en relacin con el papel de los titulares de las finanzas oficiales. Reiteraba que para reducir el despilfarro de los dineros pblicos, el ministro del tesoro juega un papel primordial. Pero, los primeros adversarios que han de afrontar son sus propios colegas. Todos le reclaman partidas presupuestales sin las cuales no podrn poner a funcionar los servicios a ellos encomendados. Conforme a la tradicin, los ministros que mostraron inquebrantable carcter para impedir los desequilibrios fiscales fueron acusa-dos de bravucones, de malgeniados.

Recientemente, cuando no critican la rigidez del ministro de las finanzas, con cierto disimulo algunos ineficientes dicen que por la accin de la Contralora General no se pueden ejecutar aceleradamente algunas obras y que la ferocidad no solo es una carac-terstica del ministro de hacienda sino de la entidad de control.

En ese libro de Avella sobre el recordado exministro y excontralor general, Alfon-so Palacio Rudas, tambin se transcribe otra mxima del profesor y tratadista francs

y Control Fiscal



del presupuesto, Gaston Jze, segn la cual de quienes primero debe desconfiar el ministro de hacienda es de sus propios colegas. Agregaba que al ministro lo debemos imaginar como un hiertico-cancerbero, que impide con intransi-gencia que el ritmo de los gastos desborde per-manentemente al de los ingresos.

Eso ha cambiado un poco. Cada vez los minis-tros de hacienda son menos feroces y ms tcnicos. Cada da tienen ms argumentos y ms normas para decir que no. La institucin de los exministros de hacienda es una institucin seria y rigurosa. En los equipos de los diferentes gobiernos ellos han sido generalmente los guardianes del arco, para evitar goles y autogoles que vienen de todas las direcciones y para conservar el arco en positivo.

En Colombia hemos tenido ministros de ha-cienda emprendedores, audaces, rigurosos, or-todoxos, prcticos, hacendistas, librecambistas, monetaristas, aperturistas, pragmticos, austeros, de la Escuela de Chicago, de la Escuela de Har-vard, de la Escuela de Londres, y de otras muchas escuelas. Hemos tenido, en el curso de nuestra convulsionada historia, ejemplos de ministros de hacienda que forjaron y moldearon su vida para el servicio pblico, sacrificando honores y posi-bilidades polticas cuando tenan en sus manos el imn de la inversin de los dineros pblicos y el manejo de bonanzas pasajeras. Se podra afir-mar que en Colombia los ministros de hacienda han sido generalmente ejemplo de austeridad, de honradez profesional y transparencia en el manejo de la hacienda pblica. Los exministros de hacienda tienen un bien ganado prestigio de personas honorables y tienen un especial reco-

nocimiento pblico, los consultan, los escuchan y los citan con frecuencia.

Precisamente, por la actuacin providente de los ministros de hacienda, en la reciente histo-ria econmica del pas en los ltimos sesenta aos, se puede afirmar que Colombia ha sido un ejemplo en el manejo de sus finanzas, en la atencin oportuna de las crisis, en el pago de las deudas, en el cumplimiento de los compromisos externos y en la seriedad de sus polticas de desa-rrollo econmico y social. Han cumplido el man-damiento de la moneda sana sin ahorcar el buen principio de redistribuir el ingreso y luchar contra la desigualdad. Adems, Colombia es hoy un pas preferido para cuantiosas inversiones y proyectos de desarrollo de mediano y largo plazo, con re-cursos privados extranjeros.

Sin entrar en anlisis tcnicos y recurriendo apenas al registro de la informacin econmica que nos han proporcionado los medios de co-municacin, se encuentra material suficiente para afirmar que los ministros de hacienda de estos ltimos sesenta aos se caracterizaron por la se-riedad en el manejo fiscal y presupuestal y por el rigor en la defensa de la estabilidad econmica y financiera del pas.

Hace sesenta aos el contralor de la poca, el general Alberto Ruiz Novoa -estudioso oficial del ejrcito colombiano- cre la Revista Economa Colombiana, como rgano principal de difusin de los estudios de la Contralora General de la Re-publica y de destacados dirigentes que deseaban hacer conocer su pensamiento sobre las polticas pblicas que le convenan al pas.

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Y en todos estos aos los ministros de hacienda han hecho cada uno en su momento un inmen-so esfuerzo de imaginacin para manejar la econo-ma, en medio de dificultades y con las limitaciones de ingresos que todos conocemos. Ese esfuerzo se tradujo en polticas de largo alcance, muchas de las cuales tuvieron afortunada continuidad y ajus-tes indispensables para ir adaptndose al variable mundo de las polticas cambiarias, monetarias y fiscales. Muchas de esas polticas, tesis, indicadores y proyecciones se publicaron en distintas ediciones de la revista Economa Colombiana.

Desde la escasez de plata, la creacin de la Junta Monetaria, las valerosas decisiones del control de cambios con el famoso decreto 444, las peleas con el fondo monetario, las brillantes argumentaciones de los ministros frente a las agencias internacionales de crdito, el riguroso cumplimiento de los compromisos de la deuda externa a pesar de nuestros limitados recaudos internos, las reuniones del grupo de consulta, el complejo manejo de las negociaciones cafeteras en Londres, el manejo de la poltica cafetera in-terna, la parafiscalidad, la creacin de modelos originales sobre ahorro nacional y financiacin de vivienda, la financiacin de audaces pro-gramas sociales que no tenan financiamiento externo, las mltiples reformas tributarias, el cambio del concepto de propiedad con funcin social, la trascendental reforma constitucional de 1991 que dio origen a la autonoma del Ban-co de la Repblica y a profundos cambios en el diseo y ejecucin de las polticas monetaria, cambiaria y fiscal del pas son, entre otras mu-chas, decisiones afortunadas que blindaron al pas frente a las crisis importadas o fenmenos de recesin que golpearon con rigor al empleo y al ingreso de muchos consumidores del mundo globalizado que hoy vivimos.

Todo ese inmenso trabajo de los ministros de hacienda, de equipos econmicos excelentes y legisladores juiciosos, lo queremos reconocer en esta edicin especial de la revista Economa Colombiana, en la cual encontrarn ustedes co-laboraciones excelentes de exministros que nos entregan un testimonio de lo que piensan so-bre la poltica econmica de los ltimos aos. En muchas de las ediciones de la revista se encuen-tra el testimonio escrito de buena parte de las

decisiones histricas adoptadas por los ministros de hacienda, las cuales sirvieron para construir la arquitectura de una poltica econmica que hoy ubica a Colombia como la tercera economa de Amrica Latina.

Con la publicacin de esta edicin especial de la revista Economa Colombiana deseamos hacer un reconocimiento a los exministros de hacienda, todos de tesitura ilustrada y slida-mente forjada en calidad conceptual y portado-res de talante en el ejercicio del cargo, inspirado en la probidad pblica.

Crisis continentales realmente catastrficas, como por ejemplo inflaciones incontroladas, fueron flagelos que gracias a la prudencia en el manejo de la hacienda pblica nunca padecimos. Ni corralitos financieros, ni sobrendeudamiento externo hacen parte de las pginas de nuestra historia econmica reciente.

Durante largos periodos, en muchas ocasio-nes la Contralora jug un papel determinante en la exigencia de rigor contable, lo cual hoy nos otorga credibilidad y nos hace acreedores de la confianza internacional, motivo adicional por el cual las puertas del crdito externo siempre han estado abiertas para nuestro pas y nuestros pa-

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transportamos cuando se trata de ejecucin de recursos a nivel territorial, no rinda frutos.

Ni es eficiente el burcrata de Bogot, ni co-noce el territorio. Y tampoco Planeacin Nacio-nal puede seguir en cuerpo ajeno como ejecutor cuando, por definicin, le corresponde programar, planear, preestablecer, mas no ejecutar.

Profesionalizar las burocracias locales, garantizar estabilidad, independientemente de los periodos de cada administracin, y crear la figura del secretario general como depositario de la continuidad tcni-ca parece ser un camino a seguir. Sin embargo, el ojo ahorrador de un ministro de hacienda puede im-pedir cualquier reflexin sobre la materia y con ello retrasar el fortalecimiento institucional territorial.

El desafo de la regla fiscal, aunada al impacto negativo de la actual reforma tributaria que vie-ne dejando huecos, algunas veces compensados con un mayor recaudo, bien puede dar al traste con el estado social de derecho. Qu sano sera si realmente nos centrramos en adoptar prove-dos tributarios verdaderamente redistributivos, que gravaran los dividendos, que no permitieran restar del impuesto de renta la regala pagada, que la liberacin de los parafiscales no supusiera un in-cremento de carga tributaria para el resto de los contribuyentes y menos que recayera sobre un sec-tor especfico que no es el ms favorecido, que di-semos una mirada a todos esos cajones en los que depositamos la liquidez del Estado tolerando su ineficiente ejecucin e introduciendo una rigidez adicional al presupuesto, que cada vez deja menos espacio de maniobra al futuro gobernante.

Sano tambin sera que los monopolios, as como el privilegio del sector financiero sobre el sec-tor real de la economa fueran, junto con la corrup-cin, objeto de reproche, persecucin o desmonte.

En varias oportunidades he reiterado a los fun-cionarios de la Contralora General, que a m me eligieron para cuidar la plata de los colombianos, y la plata no se perdi. Y lo que es mejor, se recuper mucha plata que estaba perdida y refundida, para satisfaccin de las finanzas pblicas y de los minis-tros de hacienda. Y como deca el exministro de ha-cienda, citado en este artculo varias veces, las bon-dades de las polticas se juzgan por los resultados.

peles de ahorro o bonos colombianos se colocan sin reserva alguna en el mercado internacional.

Algunas de las acciones recientes de la nue-va Contralora se orientan a buscar claridad pre-supuestal y financiera en el registro del pasivo pensional, no como pasivo sino de acuerdo a prcticas mundialmente aceptadas, con pros-cripcin de formas de endeudamiento territorial sin registro contable, ni control alguno, empe-ando a las entidades de manera oculta, por varios aos, afectando su viabilidad financiera y la flexibilidad por decenios.

Las advertencias sobre el rigor en el mane-jo del gasto pblico, lejos de constituir absurdas imposiciones de quien desea paralizar la marcha de la economa nacional, se fundan en los ms altos intereses de la patria y buscan preservar los parmetros que en nuestra historia republicana nos ha diferenciado de las Banana Republic o de los huracanes financieros que azotan a pases de diferentes reas del mundo globalizado.

Hoy, en el 2014, cuando estamos celebrando los sesenta aos de la revista Economa Colom-biana, contamos con una Contralora General de la Republica modernizada tecnolgicamente, con tcnicas avanzadas para manejar expedientes y hacer auditoras oportunas y eficientes, con fun-cionarios especializados y capacitados en los nue-vos sistemas de auditora y vigilancia, adecuadas a los nuevos desafos del progreso en la adminis-tracin pblica y lo que es mejor con una nueva actitud de trabajo competente y transparente.

En el pasado reciente, se consider impe-rativo establecer austeridad en el gasto de las entidades territoriales, frenar su carrera incon-trolada hacia un endeudamiento insostenible. Eso supuso la adopcin de controles severos, empezando por el tamao de las plantas de personal. Es hora de que el pas examine si los desafos de la descentralizacin, la realiza-cin efectiva de la autonoma y finalmente la ocupacin de la soberana de todo el territorio patrio, puede lograrse en condiciones de exce-lencia apoyados en la actual institucionalidad territorial. Mucho me temo que sobre la ola de la centralizacin de transferencias y regalas y, en general, aquella centralizacin en que nos



En el ltimo quinquenio la economa nacional se ha ca-racterizado por un manejo fiscal ordenado que ha contribuido a consolidar un perodo de estabilidad econmica. Los ndices de crecimiento se han sostenido a niveles satisfactorios y han provocado una etapa caracterizada por un dinmico desarrollo de la economa.

El crecimiento sostenido del ingreso prcapita del 5% en el 2014 ha permitido lograr cambios que son visibles en los crecientes ndices de los consumos de una clase media que est mejorando sus niveles de vida y que ha avanzado en su conso-lidacin en forma notoria.

Los resultados son buenos porque han sido abundantes y diversificadas las cosechas de la produccin agrcola coincidente con una dinmica produccin de la industria ma-nufacturera que ha creado un clima muy propicio para la expansin econmica. Esto, unido a una economa con un manejo fiscal muy positivo y un control en los brotes inflacionarios ha permitido mantener a niveles razonables de control la tendencia estruc-tural de desbordes inflacionarios de carcter nacional.

La situacin global de la economa muestra ndices muy positivos que hacen pensar que las tendencias a mediano y largo plazo son de una estabilidad dinmica.

Los resultados que se han logrado en la lucha contra la inflacin son el fruto de los esfuerzos no slo del sector privado de la economa sino, adems, de un manejo satisfac-torio de la poltica monetaria adelantada por el Banco Emisor y sostenido por el gobierno.


Estabilidad econmica

Rodrigo Llorente Martnez*

y manejo fiscal ordenado

* Ministro de Hacienda de la administracin Pastrana Borrero.



El pas ha logrado consolidar un ma-nejo de la economa con resultados que se reflejan en los distintos frentes del con-trol de la inflacin. El manejo del sector externo ha mostrado resultados muy fa-vorables especialmente en el frente de la poltica cambiaria.

El gradualismo monetario se ha refle-jado en movimientos de la tasa de cambio que ha hecho posible un reajuste ordena-do en el nivel de precios.

La reforma constitucional de 1991 sent las bases para que el manejo de la economa se hiciera sobre bases de pro-gramas globales que han permitido una solida expansin de la produccin nacio-nal dirigida hacia mercados sometidos a una rpida expansin de los mismos. So-bre este triangulo econmico de carc-ter constitucional hemos construido una economa que sobresale cada da ms en el concierto de Amrica Latina.

No somos fruto de las frgiles es-tructuras de los pases con loteras geolgicas pero no las desconocemos porque hemos sabido aprovecharlas en forma positiva. Somos fruto del esfuer-zo ordenado de una nacin con mas de 50 millones de habitantes que en forma consciente ha adoptado un vademcum de comportamiento econmico que en buena parte permite aprovechar el di-namismo de nuestra economa externa.

Pocos pases en el concierto latinoamericano, como Colombia, muestran un sostenido crecimiento reflejado en tasas dinmicas que permiten esperar avances de crecimiento global.

A pesar del rpido aumento de nuestra poblacin, el pas mantiene positivas tasas de crecimiento: en el rea andina, as como en el concierto latinoame-ricano, la economa colombiana se distingue por un sostenido dinamismo. No solo las exportaciones y los ingresos provenientes de servicios vendidos en el ex-terior indican la amplia capacidad de crecimiento de la economa colombiana.

Una slida y diversificada expansin del sector externo no solo en la produccin de caf indican el dinamismo de la produccin colombiana. Del caf pa-samos a expandir muestra produccin minera espe-cialmente por los avances en la explotacin del car-bn; pero las actividades de la produccin industrial muestran resultados positivos.

As mismo, la creciente produccin manufacture-ra, especialmente en el marco del mercado andino, por la expansin de nuestras ventas en el mercado venezolano refleja un gran potencial para el futuro de nuestra produccin industrial. Los arreglos del Grupo Andino as como la expansin de nuestros mercados de exportacin en general indican la capacidad de crecimiento de nuestra economa.

El dinamismo global en la produccin nacional ha creado una estructura econmica que nos permite en-frentar con gran capacidad de adaptacin la creciente competencia que registran los mercados en el continente.

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Reflexiones acerca del

Rodrigo Botero Montoya*

IntroduccinObservadores internacionales que hacen el seguimiento de la

economa latinoamericana suelen referirse a ciertos rasgos distin-tivos del caso colombiano. En parte, sealan la relativa estabilidad del crecimiento en una trayectoria de largo plazo. Otros aspec-tos que consideran dignos de mencin son la ausencia de virajes bruscos y cierta continuidad en los lineamientos de la poltica econmica, as como en la conformacin de los cuadros tcnicos del Estado. Tampoco se han registrado episodios de hiperinfla-cin. Quienes se limitan a elaborar informes coyunturales sobre resultados pueden hacer caso omiso del contexto institucional

relevante, o atribuirlo a alguna manifestacin nacional de comportamiento excntrico.

En efecto, algunos temas puntuales del desempeo econmico colombiano discrepan del que ha prevalecido en la regin. Entre estos pueden mencionarse la relacin entre el gobierno y el sector empresarial, el haber evitado la declaracin de moratoria de la deu-da soberana durante la crisis de la deuda de los aos ochenta, el respeto a la propiedad privada y a la validez de los contratos. El traspaso de las instalaciones petroleras de la In-ternational Petroleum Company a la Nacin, con las que se cre Ecopetrol, tuvo lugar en trminos armoniosos, al expirar el plazo de la respectiva concesin.

La forma como interviene el Estado, y su interaccin con sus acreedores, tanto nacio-nales como extranjeros, se enmarca dentro de una larga tradicin jurdica. Corresponde a la mesura que Jaime Jaramillo Uribe asocia a la personalidad histrica de Colombia. El estilo propio de formular e implementar la poltica econmica, su creciente ordenamiento institucional y nivel tcnico son fenmenos relativamente recientes, cuyo desarrollo tuvo lugar en los ltimos cuarenta aos. A partir de la dcada de los setenta, los economistas

manejo de la poltica econmica en Colombia

* Ministro de Hacienda de la administracin Lpez.



empiezan a tener una participa-cin significativa en el diseo de las polticas pblicas. Ese es el perodo al cual hacen referencia las siguientes observaciones.

Respuesta constructiva a una crisis cambiaria

Las actividades del Banco Mundial y el inicio de la Alian-za para el Progreso, impulsaron la tecnificacin gubernamental con el fin de formalizar las in-versiones, y administrar los re-cursos externos. El requisito de elaborar un plan de desarrollo para acceder a los crditos de la Alianza para el Progreso hizo necesario organizar una entidad nacional de planea-cin. Durante la administra-cin Valencia (1962-1966) se cre la Junta Monetaria y se le asignaron funciones que antes ejerca la Junta Directiva del Banco de la Repblica.

Durante la administracin Lleras Restrepo (1966-1970) se conform un grupo de funcio-

narios tcnicos al cual perte-necan los Asesores de la Junta Monetaria, el Secretario Eco-nmico de la Presidencia de la Repblica, los economistas de Planeacin Nacional y el Se-cretario General del Ministerio de Hacienda. Estos funciona-rios participaban en las discu-siones de poltica econmica en calidad de asesores.

A finales de 1966, el gobier-no tuvo que enfrentar una crisis originada en el sector externo, sin reservas internacionales y con una tasa de cambio sobre-valuada. El rechazo guberna-mental a la recomendacin del Fondo Monetario Internacional de efectuar una devaluacin masiva hizo necesario adoptar medidas de emergencia para evitar un colapso financiero y garantizar el funcionamiento del aparato productivo. Se sus-tituy el rgimen de cambio fijo por un sistema de ajustes pequeos de la cotizacin del dlar. La carencia de recursos externos de apoyo a la balan-za de pagos llev al gobierno a

establecer el control de cambios y a imponer restricciones admi-nistrativas a las importaciones. Si bien se procur administrar estos controles con flexibilidad, a la larga resultaron contrapro-ducentes. Introdujeron distor-siones perjudiciales para el buen funcionamiento de la economa.

El sistema de pequeos movimientos en la tasa nomi-nal de cambio permiti hacer un aumento de 26 % en la tasa de cambio efectiva real entre 1966 y 1972 sin drama-tismos, evitando los traumatis-mos econmicos y sociales que haban causado la devaluacin masiva e ineficaz de 1963.

De acuerdo con una evalua-cin hecha por Carlos Daz-Ale-jandro, Las exportaciones me-nores constituyeron el 15 % del total en 1962, el 25 % en 1967 y el 46 % en 1972. La tasa de crecimiento del valor en dlares se duplic, ya que pas del 12.5 % (1962-1967) a 25 % (1967-1972) El producto interno bruto real, que creci a un ritmo de 4.3 % durante 1962-1967, lo hizo a una tasa del 6.6 % du-rante 1967-1972. (El Cambio de una Poltica de Sustitucin de Importaciones a una de Pro-mocin de Exportaciones. Fede-sarrollo, 1973). La experiencia exitosa de manejar la poltica econmica con criterio propio, en desacuerdo con las reco-mendaciones del FMI, modific la naturaleza de las relaciones con los organismos de crdito internacionales al reducir su in-fluencia sobre las decisiones gu-bernamentales. Tambin habra de tener implicaciones para el manejo de la poltica econmica en los aos siguientes.Fo

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Implicaciones para reformas posteriores

Las medidas adoptadas en condiciones de emergencia y el nuevo rgimen cambiario, co-nocido como el Decreto Ley 444 de 1967, permitieron reactivar el comercio exterior. Sin embargo, el sistema de controles diseado para administrar la penuria de divisas restringa la flexibilidad de la actividad empresarial e in-hiba el proceso de insercin en la economa internacional. Este sistema estuvo vigente hasta el comienzo de los aos noventa.

Las conclusiones a las cuales llegaron los tcnicos que parti-ciparon en las negociaciones con los organismos internacio-nales durante la crisis cambia-ria tuvieron repercusiones que conformaron los lineamientos de la poltica econmica. Esas conclusiones incluan los si-guientes aspectos:

Es necesario reducir la vul-nerabilidad del pas a las oscilaciones del precio inter-nacional del caf. Debe asig-nrsele una alta prioridad a incrementar las exportacio-nes y a diversificar la com-posicin de las mismas, im-pulsando las exportaciones no-tradicionales.

Es urgente fortalecer los as-pectos fundamentales del manejo macroeconmico del pas, darle mayor profundi-dad a los cuadros tcnicos del Estado y mejorar la capa-cidad analtica nacional, para reducir la dependencia de los organismos internacionales en lo relacionado con el dise-o de las polticas pblicas.

A partir de 1974, esas conclusiones se empezaron a reflejar en las orientaciones del Ministerio de Hacienda, de Planeacin Nacional y del Banco de la Repblica.

Se puso en ejecucin en el Banco de la Repblica un am-bicioso programa de becas para estudios de posgrado en el ex-terior, en prestigiosos centros acadmicos. El retorno de un nmero significativo de profe-sionales altamente capacitados contribuy a elevar la calidad de la poltica econmica. Tambin permiti fortalecer los centros de investigacin y las facultades de economa, as como mejorar el nivel del debate acerca de las polticas pblicas. La llegada de algunos de estos tcnicos a car-gos directivos en el rea econ-mica sirvi como un elemento de continuidad estatal, que en lneas generales, se ha manteni-do durante diferentes gobiernos. Los integrantes del grupo que se conoce como la tecnocracia colombiana han adquirido una creciente influencia sobre el di-seo y la implementacin de la poltica econmica.

La legitimidad adquirida con el manejo de la crisis cambiaria de 1966 cre entre los integran-

tes de la incipiente tecnocracia las condiciones de confianza intelectual y determinacin que permitieron impulsar reformas adicionales. En la dcada de los setenta se llev a cabo una reforma tributaria integral, una reforma financiera y se evit el nocivo endeudamiento externo de corto plazo a tasas de in-ters flotantes durante el auge crediticio de los petrodlares. Se inici el desmonte del excesivo proteccionismo arancelario aso-ciado a la poltica de sustitucin de importaciones. Este proceso se profundiz con la apertura comercial de los aos noventa.

Entre 1990 y 1994 se hicie-ron reformas que intensifica-ron el cambio de rumbo hacia formas de manejar las polticas pblicas compatibles con el funcionamiento de una eco-noma de mercado moderna. El proceso de insercin en la eco-noma internacional se inten-sific. Las barreras arancelarias se redujeron. La eliminacin del Instituto de Comercio Exterior (Incomex) la entidad encargada de controlar las importaciones, clausur la poltica de sustitu-cin de importaciones. Se eli-mino el rgimen de control de cambios. Se suprimieron los re-quisitos de autorizacin previa

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para las inversiones de capital extranjero y para las inversiones colombianas en el exterior. A los inversionistas extranjeros se les asign el mismo trato que a los nacionales. Sus capitales recibieron convertibilidad irres-tricta y libre acceso a divisas para remesas de utilidades y dems transacciones externas.

Se procedi a desmantelar el enjambre de licencias, per-misos y trmites burocrticos que se haba convertido en un mecanismo para consolidar pri-vilegios, proteger oligopolios y evitar el ingreso de nuevos ac-tores. Se busc promover la libre competencia en un contexto de normas generales y estables. Es-tas reformas estuvieron encami-nadas a imprimirle dinamismo y fluidez a la actividad econmi-ca, al darle mayor protagonismo al sistema de precios en la asig-nacin de recursos escasos.

Un cambio de gran tras-cendencia fue la decisin de garantizar la independencia del Banco de la Repblica. Gracias a esta medida, fue posible reducir la presin que los gremios, las regiones y el propio gobierno ejercan sobre el banco central. El fortalecimiento organizacio-nal y tcnico que ha tenido el Banco de la Repblica lo han convertido en un centro de ex-celencia que es parte integral de la infraestructura intelectual del pas. La fortaleza institucional del Banco, y el alto nivel tcni-co de sus investigaciones, han contribuido a darle continuidad y coherencia al manejo de la po-ltica econmica.

Lograr que la inflacin sea baja y estable no resuelve to-

dos los dems problemas. Pero crea el marco dentro del cual se puedan promover, sin sobresal-tos, los objetivos de crecimiento, empleo, equidad y reduccin de la pobreza. Los avances logrados con estas reformas prepararon el terreno para las que se hicieron en materia de regulacin fi-nanciera, y saneamiento de las finanzas de los gobiernos regio-nales a raz de la crisis de 1999.

Las reformas posteriores en materia cambiaria, monetaria, y de disciplina fiscal han creado las condiciones que le han per-mitido al pas iniciar el proceso de ingreso a la OCDE y parti-cipar en la Alianza del Pacfico con Mxico, Chile y Per.

Comentarios finalesUna visin panormica de

la conformacin de la poltica econmica a lo largo de cuatro dcadas omite las vicisitudes de un proceso de ensayo y error que no ha estado exento de tro-piezos y controversias. El avance de las reformas ha estado acom-paado por pausas, vacilaciones y ocasionales retrocesos. Cons-truir un consenso, alrededor de las directrices del manejo ma-croeconmico actual, ha sido una tarea larga y dispendiosa. El hecho de haberse conforma-do sin dogmatismos ideolgicos durante distintos gobiernos ha evitado contaminar la discusin econmica con rtulos parti-distas o con rivalidades de tipo doctrinario.

Las principales reformas han sido impulsadas por la tecnocracia, pero han obtenido el respaldo de quienes ejercen

el poder poltico en el Ejecuti-vo y en el Congreso, por man-dato popular. El esfuerzo di-dctico y comunicacional que se ha hecho para explicar las medidas econmicas propues-tas, y los efectos buscados, le ha suministrado elementos de juicio a amplios segmentos de la opinin pblica. Un factor determinante de la credibilidad de la poltica econmica es la evidencia de los resultados ob-tenidos por medio de su im-plementacin.

La mayor integracin en la economa internacional se ha reflejado en crecimiento y en empleo. La tasa de inversin se ha incrementado. El ritmo de inflacin ha cado a niveles his-tricamente bajos. El sector fi-nanciero, sometido a una estricta supervisin, es solvente y vigo-roso. El mercado de capitales ha adquirido profundidad. La parti-cipacin del sector privado en las empresas de servicios pblicos y los puertos ha sido exitosa.

Un marco regulatorio ade-cuado ha contribuido al dina-mismo del sector energtico. Ha surgido un sector empresarial moderno, administrado con las mejores prcticas gerenciales y capacidad demostrada de com-petir a nivel mundial.

Hay todava un exten-so camino por recorrer en el proceso de las reformas, si se desea alcanzar la categora de pas desarrollado. Hechas las salvedades del caso, y sin des-conocer las deficiencias e in-equidades que subsisten, Co-lombia ha logrado sentar las bases institucionales de una poltica econmica moderna.



Impacto de la

Roberto Junguito Bonnet*

El objetivo de este artculo es ilustrar el impacto de la econo-ma internacional sobre la economa colombiana y su incidencia en las perspectivas del pas, contrastando la situacin vigente con las experiencias vividas en pocas de dificultades como las ocurri-das en los aos ochenta, a raz de la crisis de la deuda de Amrica Latina, y las de inicios de este siglo, como consecuencia de la crisis Asitica y su impacto sobre nuestra regin.

En esos perodos tuve el reto y el honor de desempearme como Ministro de Hacienda, primero en la administracin del Presidente Belisario Betancur en 1984-1985 y aos ms tarde en la primera administracin de lvaro Uribe Vlez en unas cir-

cunstancias similares de cierre del crdito exterior a Amrica Latina.

Transmisin de la economa mundial La economa colombiana no es inmune al comportamiento de la economa mundial.

Los ciclos econmicos mundiales inciden en el comportamiento y en el crecimiento de la economa colombiana. Tal como lo indica la literatura econmica, el impacto de la eco-noma mundial se transmite a la economa interna tanto por lo que se denomina el canal real, como por intermedio del canal financiero. El canal real hace referencia concreta a la incidencia que se da a travs del comercio exterior. Una recada de la economa mundial conduce a una menor demanda de nuestras exportaciones. Esto, a ttulo de ejemplo su-cedi, con ocasin de la primera y segunda guerra mundial cuando por razones de estas se frenaron las exportaciones colombianas y se dificultaron las importaciones, traducin-dose todo ello en una desaceleracin del crecimiento en el pas y provocando inmensos desequilibrios tanto en el frente fiscal como en las cuentas externas de la economa.

economa mundial sobre Colombia

* Ministro de Hacienda de las administraciones Betancur y Uribe.



Esta situacin condujo a la contratacin de la Misin Kemmerer en 1922, que recomend el establecimiento de instituciones econmicas fundamentales como el Banco de la Repblica, la Superintendencia Bancaria, hoy Superinten-dencia Financiera de Colombia y la Contralora General de la Repblica.

Pero las situaciones ms complejas y difciles de manejar se dan cundo la transmisin del im-pacto de la economa mundial sobre Colombia se da por el canal financiero. Cuando se hace refe-rencia a este se habla de los choques que sufre la economa por la va de las tasas de inters y de la tasa de cambio. Esta situacin fue la que se vivi, por ejemplo, a mediados de la dcada de los ochenta con la crisis latinoamericana de la deuda cundo se cerr de manera absoluta el crdito ex-terno para Colombia a raz de los incumplimien-tos en el servicio de la deuda pblica externa por parte de los otros pases de Amrica Latina o en el 2002 por los incumplimientos de Argentina y las incertidumbres sobre el curso y rumbo que toma-ra Brasil bajo el gobierno de Lula.

En la grfica adjunta se presenta la tasa anual de crecimiento de la economa colombiana desde 1980. All se observa el impacto que tuvo la eco-

noma mundial sobre la colombiana en episodios fundamentales de crisis internacionales. Se indica que la tasa de crecimiento de la economa colom-biana cay a niveles cercanos a cero a mediados de los ochenta como resultado de la crisis de la deuda de Amrica Latina. Lo sucedido en Mxico en 1994 en lo que se conoce como el Efecto Tequila no parece haber tenido repercusin alguna en la tasa de crecimiento en Colombia.

La principal cada en el crecimiento del pas se dio en 1999, cundo fue negativo del -4% y coincidi con la crisis Asitica. Por su parte, la de-nominada Gran Recesin del 2007-2009 tambin tuvo un impacto adverso en el crecimiento de la economa colombiana.

En la coyuntura econmica actual se vienen evidenciando en todos los pases emergentes, incluyendo a Colombia, impactos originados en las medidas adoptadas por la Reserva Fe-deral y la transmisin de estos se han dado enteramente por intermedio del mercado mo-netario y de valores. En los pases emergentes se evidencian menores flujos de capital como resultado de las medidas monetarias y en vir-tud de una expectativa de aumento en las ta-sas de inters en los Estados Unidos.

Grfico 1Impacto reciente de las medidas de la reserva federal

Fuente: DGPPN



Las cifras de la revista The Economist indican que en el ltimo ao el incremento porcentual del ndice de acciones S&P fue del 29%, en tanto que la cada, expresada en trminos de dlares, de las bolsas de valores fue del 33% en Brasil, 29% en Colombia, 26% en Chile y 14% en Mxico. En efecto, la baja registrada en Colombia hasta comienzos del mes de marzo haba sido la tercera ms alta despus de Tur-qua y Brasil entre los ms de cincuenta pases sobre los cules publica registros semanalmente la presti-giosa revista en referencia.

Cuando se precisa lo que ha venido sucediendo en los primeros meses del ao se encuentra que los activos de los mercados emergentes han sido los ms castigados. En efecto, los mercados de accio-nes Latinoamericanos continuaron presentando un comportamiento relativo inferior frente al resto de emergentes. En ao corrido los precios de las accio-nes en Amrica Latina han cado cerca del 9%. La baja en Colombia asciende a cerca del 5%.

Detrs de la cada de las acciones en Am-rica Latina se identifica que un factor principal al cul se puede atribuir ese comportamiento ha sido consecuencia del retiro de los estmulos mo-netarios en Estados Unidos, el cual se ha venido reflejando entonces en menores flujos de capital a los pases. Los fondos internacionales conti-nuaron retirando importantes niveles de flujos de inversin de los activos de renta variable y renta fija de la regin y en el mercado colombiano. Las cifras disponibles indican que los flujos de inver-sin tanto en bonos como en acciones para el conjunto de Amrica Latina vienen cayendo, de manera sistemtica, desde hace un ao.

La baja en la inversin en los bonos comenz a darse ms tarde. Solo viene ocurriendo de manera continuada desde el pasado mes de noviembre, si bien es cierto que se haban presentado algunas re-ducciones en el primer semestre del 2013.

Una de las consecuencias de los menores flujos de capitales ha sido la depreciacin de la tasa de cambio en los pases emergentes. La devaluacin anual en Colombia alcanza el 12.6%, aunque ha sido inferior a Brasil, Turqua y la India donde ha alcanzado cerca del 20%. En consecuencia, la perspectiva de aumentos prospectivos en la ta-

sas de inters en los Estados Unidos, y la mayor depreciacin de las monedas en los pases emergentes hacen menos atractivo invertir en nuestros pases.

Indicadores y perspectivas de la economa colombiana

No obstante el impacto adverso que se viene registrando en Colombia, en el mercado de valores, en la tasa de cambio y aun en el costo del crdito externo, la realidad es que los indicadores de la economa colombiana y sus perspectivas son muy positivas.

Esta situacin difiere de manera sustancial con lo sucedido en otras pocas de sucesos in-ternacionales que afectaron adversamente la economa colombiana como los citados arriba y sucedidos durante la crisis de la deuda lati-noamericana en los ochentas, la crisis asitica de fines de los noventa y la gran recesin de los pases avanzados de fines de la dcada anterior. Esto se debe, en primer trmino, al hecho de que el retiro de los estmulos mone-tarios introducidos por la Reserva Federal es una seal de saneamiento y recuperacin de la economa de los Estados Unidos, que en el mediano plazo afectar de manera positiva a la economa colombiana por la va del canal comercial analizado arriba.

De otro lado, la realidad es que los fundamentos o bases de la economa co-lombiana son slidos en la actualidad, en contraste con la situacin que se viva en esas pocas anteriores, caracterizadas por grandes dficit fiscales y desequilibrios en la balanza de pagos del pas.

Entre los indicadores que ratifican la bue-na marcha de la economa colombiana se en-cuentran los siguientes: la tasa de crecimien-to de la economa viene acelerndose como lo registran las cifras del segundo semestre del 2013. Lo ms interesante de ello es el aumen-to en la inversin, lo que ratifica que el pas viene fortaleciendo la formacin de capital. Se estima que esta alcanza actualmente cerca



del 30% del PIB, ms del doble de lo logrado en los ochenta y noventa. Tambin se han venido registrando buenos resultados en las cuentas fis-cales. Asimismo, el desempleo y la informalidad laboral vienen reducindose.

En cuanto a las perspectivas, varios indica-dores sugieren que estas son positivas. Las en-cuestas sobre la confianza al consumidor, la de los comerciantes y las de crecimiento prospecti-vo de la economa, todas vienen en aumento. El Ministerio de Hacienda proyecta un crecimiento econmico para el ao en curso del 4.6% y los pronsticos de Fedesarrollo son similares. Para la segunda mitad de la dcada, el Ministerio de Ha-cienda augura un crecimiento anual superior al 5%, en razn del impacto favorable que tendr la actividad econmica nacional como resultado de la construccin de vas de cuarta generacin.

Riesgos de la economa colombianaNo obstante, las condiciones favorables del

pas en la actualidad, especialmente cundo se le compara con la situacin y perspectivas que enfrentaba en las pocas difciles de mediados de los ochenta y la registrada a fines de los noventa e inicios del siglo XXI, la realidad es que el pas enfrenta algunos riesgos importantes que debe-mos confrontar y sobrepasar. Entre estos cabe destacar riesgos internacionales que nos pueden sobrevenir como es el caso de un desplome de los precios de productos bsicos como el petrleo.

Segn el anlisis del Foro Econmico Mun-dial sobre los grandes riesgos mundiales, el de mayor preocupacin es la posibilidad de ocu-rrencia de crisis fiscales severas en los pases ms avanzados, particularmente en Europa. Otro riesgo econmico de gran preponderancia es el desempleo estructural, tanto en los pases avanzados como emergentes.

En cuanto a los riesgos ambientales, la esca-sez de agua o las inundaciones en diversas re-giones del mundo, dada la mayor incidencia de eventos climticos extremos. El principal riesgo social sera una posible escasez de alimentos. Fi-nalmente, entre los geopolticos se incluyen las fallas en la gobernanza, as como la inestabilidad

poltica y social en varios pases como resulta ser el caso de Venezuela y su impacto adverso sobre la economa colombiana.

Por su parte, en lo interno persiste el riesgo de no consolidarse el proceso de paz o que este se ne-gocie mal con efectos adversos sobre la economa nacional. Tambin se presentan riesgos fiscales por los gastos pblicos que se deriven del posconflicto, en razn de los proyectos viales, y los relacionados con las reformas a la salud y las pensiones y los compromisos derivados del Pacto por el Agro, as como los acuerdos con el sector cafetero.

En Colombia, a pesar de los avances regis-trados en los ltimos aos, tambin subsisten riesgos de tipo laboral relacionados con el alto desempleo estructural, la poltica salarial y la in-formalidad laboral, particularmente en las zonas rurales. Adems de todos estos estn los riesgos jurdicos y la crisis institucional de la justicia que de manera directa e indirecta afecta adversamen-te la marcha de la economa nacional.

Reflexiones finalesCundo se compara la situacin de nuestra

economa y sus perspectivas frente a los obs-tculos y retos econmicos que enfrentaba Co-lombia a mediados de los ochentas o a finales del siglo pasado y los primeros del actual se concluye, de manera contundente, que la situa-cin estructural de la economa y las perspec-tivas son infinitamente mejores que las que se enfrentaban en ese entonces.

De una parte, la recuperacin de la eco-noma mundial tendr un impacto favorable sobre la marcha de la economa colombiana. Pero, quizs, lo ms importante es que Colom-bia dispone hoy en da de unas instituciones econmicas slidas que evitan que la economa pueda llegar a registrar los desequilibrios de antao y que le permiten enfrentar los riesgos internos e internacionales con inmensa con-fianza y con alta probabilidad de xito.

En el frente fiscal se dispone de leyes de res-ponsabilidad fiscal y una regla fiscal que exige que el gobierno est obligado, por ley, a seguir



un patrn de reduccin gradual del dficit estructural fiscal de la economa. Por otra parte, se dispone de un banco central in-dependiente en virtud de las disposiciones de la Reforma Cons-titucional de 1991 cuya Junta Directiva es autoridad en materia monetaria, cambiaria y crediticia con el mandato fundamental de controlar la inflacin y la cual ha adoptado un rgimen de tasa de cambio flexible que evita que el pas enfrente los des-equilibrios en las cuentas externas registrados en esas pocas anteriores de los ochenta y los noventa.

Adems, luego de las experiencias y consecuencias nefastas de las crisis financieras del pasado, puede decirse que el anda-miaje institucional econmico del pas se ha fortalecido y que ahora tambin cuenta con un regulador y un supervisor financiero moderno que garantizan la estabilidad del sector financiero. En sntesis, el pas est mucho mejor equipado para enfrentar los impactos adversos de la economa mundial.

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cienda, Septiembre 30, 2012

Crdenas, Mauricio An Outlook of the Colombian Economy, Ministerio de Hacienda, Enero del 2014.

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Steiner, Roberto y Villar, Leonardo Consolidacin Fiscal bajo Escenarios Alternativos y Necesidades de Recursos Tributarios, Fe-desarrollo, Febrero 10, 2014 (en preparacin)

Villar, Leonardo Perspectivas Econmicas 2014, Fedesarrollo; Enero 28, 2014.



Tensiones entre

Hugo Palacios Meja*

* Ministro de Hacienda de la administracin Betancur

El voto en blanco y las polticas fiscalesAl escribir este documento, una encuesta publicada en

el peridico de mayor circulacin nacional indica que en las prximas elecciones presidenciales (25 de mayo de 2014) el voto en blanco podra llegar al 41.5% de los votos; un cre-cimiento del 11% frente a los resultados de una encuesta an-terior. Y, de acuerdo con el artculo 258 de la Constitucin Poltica, si el voto en blanco alcanzara ms del 50% de los votos, sera preciso repetir, por una vez, la eleccin presiden-cial, sin que pudiera participar ninguno de los candidatos que figuraron en la primera vuelta.

Aunque no es probable que el voto en blanco exceda el 50% de los votos vlidos en mayo, la encuesta revela que existe, en otro mbito, el riesgo de un desequilibrio fiscal significativo en el futuro prximo.

En efecto, las actuales instituciones polticas colombianas determinan que la mayor presin por el gasto pblico no provenga del Congreso, o de los rganos colegiados de eleccin popular, sino del Gobierno mismo, o de los jueces. Y la bsqueda del inmenso voto en blanco puede ocasionar que la campaa presidencial sea, ms que nunca, una campaa por el gasto

Ya hemos visto cmo, en meses recientes, las polticas fiscales resultan afectadas por decisiones de gasto redistributivo que grupos de presin relativamente organiza-dos, o los funcionarios judiciales, imponen a las autoridades centrales y regionales,

el equilibrio fiscal y el desequilibrio poltico



muy dbiles para resistir. As, por ejemplo, en el ao 2013 el gobierno central, bajo presin, ampli su poltica de subsidios a los cafeteros y, luego, a los agricultores; y, para promover un movimiento poltico, ampli los subsidios a la vivienda popular. Y, desde hace varios aos, las decisiones de la Corte Constitucional han mul-tiplicado las demandas del gasto para salud y otros derechos de contenido prestacional.

Una combinacin de condiciones externas favorables, en particular, los precios altos del pe-trleo, del carbn y de otros minerales, as como varias reformas institucionales, algunas de ellas en el nivel constitucional, han permitido que las cifras fiscales colombianas muestren resultados muy positivos en aos recientes. Pero los ingre-sos provenientes de esos recursos tienden a dis-minuir, y no es fcil que, con la perspectiva de un alto voto en blanco, el liderazgo poltico promueva ahora el equilibrio sino el gasto

Por limitaciones de espacio y tiempo, este documento no tiene ms pretensin que la de ser un ensayo; est desprovisto de cifras y de apoyo en estudios empricos. Su propsito es suscitar investigaciones sobre la resistencia de las instituciones fiscales ante desequilibrios polticos tales como el aumento sustancial del voto en blanco. Quedan planteadas aqu las inquietudes, y descritos algunos elementos del problema. Quedan para otros estudiosos las ve-rificaciones y anlisis de lo que ocurra

La estabilidad fiscal en la Constitucin de 1991

Uno de los grandes mritos de la Constitucin de 1991 fue haber creado reglas que favorecen la estabilidad de las finanzas pblicas colombia-nas. La Constitucin conserv algunos principios tradicionales en asuntos de presupuesto, entre otros, aquellos que limitan la posibilidad de que el Congreso aumente los gastos propuestos por el Gobierno y los que protegen las apropiaciones destinadas al pago de la deuda pblica.

Pero, sobre todo, la Constitucin prohibi al Banco de la Repblica financiar a las entidades estatales, salvo en condiciones de excepcin, y

le seal como principal tarea conservar la es-tabilidad de los precios. De otra parte, prohibi, por regla general, los auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurdicas de dere-cho privado; y limit la posibilidad de subsidios en los servicios pblicos. E indic que el endeu-damiento de la Nacin y de las entidades terri-toriales debera estar limitado por la respectiva capacidad de pago, un concepto que deba ser definido luego por la ley.

En la prctica, el monto y el destino del gas-to pblico colombiano depende hoy ms de las decisiones del Gobierno que de las del Congre-so, cuya participacin en el proceso tiene, ante todo, un carcter formal.

En el campo tributario, la Constitucin fij con particular claridad los requisitos que deben cumplir las normas que crean impuestos, tasas y contribuciones. Y sent algunos principios claros en cuanto a la posibilidad del Estado de obtener regalas por la explotacin de recursos naturales no renovables, y defiri al Congreso el seala-miento de las reglas particulares sobre la mate-ria. Sin embargo, dio legitimidad al concepto de parafiscalidad, que no ha sido benfico para las finanzas pblicas.

A diferencia de lo que ocurre en cuanto al gas-to, el Congreso conserva una capacidad de deci-sin sustancial en cuanto al contenido preciso de las normas que inciden en los ingresos pblicos.

La necesidad de capturar el alto voto en blanco puede ocasionar en el 2014, ms que nunca antes, un proceso electoral de promesas de gasto y de ahorros tributariosY la cada de los

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ingresos provenientes del sector minero energtico, combinada con los efectos del voto en blanco puede crear en el futuro prximo una tendencia significativa hacia el desequilibrio fiscal. A pesar de todas las reformas institucionales recientes.

La Corte Constitucional y el grmen de la inestabilidad fiscal a partir de 1991

Ni el Gobierno ni el Congreso, suma-dos, tienen hoy el control total sobre el monto y la composicin del gasto pbli-co en Colombia. La Corte Constitucional ocupa ahora parte sustancial del espacio fiscal que administraban esas dos ramas del poder pblico. Y el voto en blanco puede ser ahora una tentacin para los magistrados, como paso a explicar.

Siguiendo una de las ms antiguas tradiciones constitucionales de los pa-ses de occidente, la Constitucin de 1991 hizo un catlogo amplio de derechos de las personas dentro del Estado y frente a las autoridades. Lo original en el catlo-go de 1991 fue el propsito de incorpo-rar trminos y conceptos que estaban en boga entre los estudiosos de los derechos polticos, aunque muchos de sus aspectos sustantivos haban sido acogidos ya den-tro de los catlogos tradicionales.

Sin embargo, parece no haber llega-do en forma clara al pensamiento cons-titucional la posibilidad de coordinar polticas econmicas y sociales para dar aplicacin prctica a la definicin de objetivos y derechos fundamentales. Es fcil hacer enumeraciones de derechos; y cualquier constituyente puede apor-tar un derecho al catlogo que apa-rezca en un documento constitucional. Es fcil, tambin, como lo ha hecho la Corte Constitucional, usar varios textos constitucionales con propsitos redis-tributivos y modificar por sentencia los niveles del gasto pblico.

Es as como, a partir de 1991, la unin del nuevo ca-tlogo constitucional de derechos con una ideologa de activismo judicial en la Corte Constitucional, se ha con-vertido en un grave factor desestabilizador de las finanzas pblicas. Y ello, aunque no se advierta a primera vista, se convierte en una barrera sustancial hacia la verdadera solucin de los problemas sociales. Las buenas finanzas pblicas no son suficientes para remediar los problemas de la pobreza, la salud, la educacin, la alimentacin, la vivienda, los servicios pblicos; pero sin buenas finanzas pblicas la solucin de esos problemas es imposible.

No puede afirmarse, por supuesto, que la jurispru-dencia constitucional sea el nico determinante de las presiones para el aumento del gasto pblico, pero s es posible afirmar que ha sido uno de los mayores. Adems, dado que las deliberaciones y decisiones de la Corte no tienen lugar a travs de un proceso democrtico, sino confidencial y oligrquico, las sentencias que impactan el gasto pblico, o los ingresos pblicos, crean a menudo situaciones fiscales sorpresivas, frente a las cuales el go-bierno carece de instrumentos oportunos de maniobra.

En general, la jurisprudencia constitucional colom-biana tiende a afianzar las fuerzas que introducen rigi-dez en el manejo presupuestal y estorba la posibilidad de alterar las tendencias tradicionales del gasto parti-cularmente en salarios en el sector pblico- con lo que impide, por ejemplo, que el presupuesto d una partici-pacin creciente al gasto orientado en forma especfica a reducir la pobreza.

En la jurisprudencia de la Corte Constitucional las referencias explcitas al uso del gasto pblico para avan-zar en la lucha contra la pobreza son de calidad muy desigual, como puede esperarse si se tiene en cuenta que la Corte produce cerca de 1000 sentencias cada ao.

As, por ejemplo, la sentencia T-1083 del 2000, de la cual fue ponente Eduardo Cifuentes, es excelente. La Corte admite all que, ante el problema de escasez de recursos, es legtimo usar sistemas de seleccin como el Sisben- para dirigir el gasto social.

Pero hay otras sentencias particularmente torpes, como la C-1433 del 2000, de la cual fue ponente An-tonio Barrera Carbonell. En ella, la Corte, insistiendo en el carcter mvil del salario, rechaz ciertas normas que, en medio de una crisis fiscal, limitaban los aumen-tos salariales a los empleados mejor remunerados en el sector pblico entre ellos los magistrados de las Cortes-



para poder hacer aumentos mayores a los empleados de ms bajo ingreso. Esta aberrante sentencia, invocando el principio de igualdad, impide dar una atencin pre-ferencial a las personas ms pobres y dificulta usar el gasto pblico para hacer mejoras en la distribucin del ingreso. Por fortuna, la Corte, en las sentencias C-1064 de 2001 y C-931 de 2004, modific parcialmente, y de modo expreso, los criterios adoptados en la C-1433.

En particular, varias sentencias de la Corte desarti-cularon la estructura financiera del sistema de seguridad social en salud, creado por la ley 100 de 1993. En poca reciente contribuy a la crisis financiera del sistema la Sentencia T-760 de 2008, de la cual fue ponente Ma-nuel Jos Cepeda; ella orden, entre otras cosas, ade-cuar los diferentes planes de beneficios del sistema, y unificarlos. El fracaso de las medidas que orden la Corte en esa sentencia llev a que el gobierno de lvaro Uribe buscara una reforma sustantiva por medio de facultades de emergencia econmica. Pero la misma Corte las de-clar inconstitucionales, en la sentencia C-252 de 2010.

La sentencia C-252 de 2010, a la que acabo de refe-rirme, y de la cual fue ponente Jorge Ivn Palacio, es un buen ejemplo de cmo, entre diversas interpretaciones posibles, la Corte acoge algunas que no pueden tener ms efecto prctico que el de impedir la racionaliza-cin del gasto. La Corte dejando de lado el hecho de la limitacin de recursos- acoge en ella una concepcin rgida de los criterios de progresividad de los derechos sociales, y de igualdad. Esa concepcin implica, en la prctica, que no habr recursos bastantes para atender en forma adecuada a las personas ms pobres, y que las dificultades del sector salud sigan hoy sin respuesta.

Hasta hoy, el sistema de salud sigue al garete. Sigue haciendo falta claridad en cuanto a la financiacin para prestar los servicios que no estn incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, (POS). La ley 1607 de 2012 le crea al gobierno obligaciones de monto no determinado en esta materia. Y subsiste una cartera considerable de deudas en mora con las clnicas y los hospitales, cuya satisfaccin ha de impactar, en algn momento, las finanzas pblicas.

En general, la jurisprudencia constitucional crea pre-siones enormes sobre el equilibrio fiscal, porque pare-ce orientarse por una concepcin dogmtica, segn la cual solo se admiten limitaciones mnimas a los dere-chos prestacionales de las personas, mientras que, para atenderlos, se decide como si los recursos econmicos del Estado fueran ilimitados.

Como consecuencia, la Corte no vacila en imponer cargas prestacionales a las au-toridades, en favor de grupos sociales que no son los ms pobres, sin tener en cuenta la dificultad en procurar los recursos con los que deberan atenderse, o la conve-niencia de liberar recursos para atender las situaciones de verdadera pobreza.

Infortunadamente, la jurisprudencia constitucional s est muy sujeta a los cambios y a las presiones de la opinin pblica, en particular a las que favorecen el aumento del gasto. Algunos magistra-dos se retiran de la Corte para presentarse como candidatos a cargos de eleccin po-pular, y hacen campaas con base en las sentencias que apoyaron mientras estaban en la Corte. Surgen as liderazgos donde no hacen falta, esto es, no para generar recursos, sino para gastarlos, pues a los magistrados candidatos no les conviene el voto en blanco. El fenmeno se agrava por el hecho de que la Corte toma de-cisiones, pero no publica de inmediato las sentencias respectivas, sino comu-nicados de prensa. Con ello abre espa-cios temporales que facilitan la presin sobre los magistrados para la redaccin final de las sentencias.

Todo esto contribuye a sealar la juris-prudencia constitucional como una de las fuentes potenciales ms importantes de desestabilizacin en las finanzas pblicas.

Por ello, como sealar adelante, fue preciso que el gobierno Uribe obtuviera del Congreso una reforma constitucional, el Acto Legislativo 3 de 2011, que valoriza la sostenibilidad financiera como crite-rio para las decisiones estatales, incluyen-do las sentencias, que pueden impactar el uso de recursos pblicos.



La descentralizacin: flujo y reflujo

Al menos desde la reforma de 1968, en el gobierno de Carlos Lleras, la Constitucin colombiana ha procurado for-talecer las finanzas de las en-tidades territoriales por medio del llamado situado fiscal. Otras reformas acentuaron los aspectos polticos de la des-centralizacin y, en particular, el Presidente Belisario Betancur impuls el Acto Legislativo 1 de 1986, que permiti la eleccin popular de gobernadores y al-caldes, incorporada luego en la Constitucin de 1991. Como contrapartida econmica, en el gobierno Betancur, cuando acte como Ministro de Ha-cienda, se aprob la ley 12 de 1986, para aumentar la parti-cipacin de los municipios en el IVA, medida que, tambin, conserv por cierto tiempo la Constitucin en 1991.

La Constitucin de 1991, en efecto, expandi los cri-terios y los instrumentos di-seados hasta entonces para distribuir el situado fiscal a los departamentos; y ampli la participacin de los munici-pios en los ingresos corrientes de la Nacin. En general, pro-cur dar recursos a las regio-nes, para fortalecer su capaci-dad de decisin poltica.

Pero la Constitucin se ex-cedi: por ejemplo, en forma harto simplista, tom la de-cisin de convertir en depar-tamentos las Intendencias de Arauca, Casanare, Putumayo, el Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina, y las Comisaras del Amazonas,

Guaviare, Guaina, Vaups y Vichada. Las entidades territo-riales tenan ahora ms recursos pero tambin ms autonoma, y carecan de instituciones para combinar en forma adecuada una cosa y otra. Como resulta-do, comenzaron a experimentar grandes desequilibrios fiscales y endeudamiento.

No es extrao, por eso, que a partir de 1991 comience un examen ms crtico de la des-centralizacin y de las finan-zas territoriales, en el que se destacan los trabajos del eco-nomista Eduardo Wiesner Du-rn. Se estudian, tambin, los efectos de las finanzas de las entidades territoriales sobre las finanzas de la Nacin.

Para solucionar los proble-mas se han producido muchas normas. En particular, la ley 358 de 1997, para controlar el endeudamiento de las enti-dades territoriales y definir su capacidad de pago; la ley 550 de 1999, que adopt mecanis-mos para la reestructuracin financiera de las entidades te-rritoriales; y la ley 617 de 2000, que, inclusive, modific parcial-mente la Ley Orgnica del Pre-

supuesto, y seal limites a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales.

Sin embargo, siendo Presi-dente Andrs Pastrana y Minis-tro de Hacienda Juan Manuel Santos, una reforma constitu-cional, el Acto Legislativo 1 de 2001, unific los sistemas de transferencias a las entidades territoriales, y cre el llamado Sistema General de Participa-ciones. El efecto general de la reforma fue aumentar las trans-ferencias y, con ella, adems, se adopt un sistema de redaccin de textos constitucionales exce-sivamente detallado y complejo.

Pero las deficiencias ins-titucionales en el manejo de las finanzas pblicas siguieron siendo fuente de preocupacin, y es as como la ley 819 de 2003, impulsada por el Ministro Alberto Carrasquilla, procur agilizar la ejecucin presupues-tal modificando el sistema de reservas presupuestales. Ade-ms, regul el Marco Fiscal de Mediano Plazo para el gobierno nacional y las entidades terri-toriales, y ampli los requisitos de informacin presupuestal a los que deberan someterse las

Montaje: Nstor Patio, CGR



entidades descentralizadas, as como los aplicables al endeu-damiento territorial.

En las diferentes reformas del siglo XXI a las finanzas te-rritoriales se percibe, cada vez con mayor fuerza y claridad, una reversin de los propsi-tos descentralizadores de la se-gunda mitad del siglo XX. Las entidades territoriales, que no fueron ciertamente modelo en el manejo de su autonoma y sus recursos, han sido objeto de controles ms estrictos en el manejo de sus recursos. Pero el pndulo se ha ido al otro lado: la definicin misma de los pro-yectos financiables fue siendo, cada vez ms, una facultad de autoridades nacionales, y en particular del Departamento Nacional de Planeacin.

La peor expresin de la ten-dencia centralizadora de las finanzas territoriales se advier-te en el Acto Legislativo 5 de 2011. Este Acto Legislativo reve-la, ante todo, la incapacidad de los orientadores de la hacienda pblica para disear normas que aseguren la calidad y legalidad del gasto regional, sin menosca-bar la autonoma territorial.

En efecto, diversos estudios mostraban cmo los abun-dantes recursos generados por regalas, en una poca de al-tos precios internacionales de minerales e hidrocarburos, se concentraban en unas pocas entidades territoriales, lejanas de los centros del pas, don-de eran dilapidadas en malos proyectos y alimentaban toda clase de prcticas corruptas. El Presidente Santos y el Ministro Juan Carlos Echeverry tomaron entonces la inteligente y vale-rosa decisin de proponer que los recursos de las regalas se repartieran entre todas las re-giones del pas. Pero, la des-confianza en la capacidad de decisin y control de las regio-nes llev al Gobierno a disear, con la colaboracin del Con-greso, un sistema de enorme complejidad administrativa.

En la prctica, el Acto Le-gislativo 5 de 2011 ha ocasio-nado que el uso de los recursos de las regalas haya sido mu-cho ms lento que el de otros recursos pblicos. Signific, adems, que las decisiones so-bre los proyectos financiables hayan salido del mbito regio-nal y que, a travs de mltiples

vericuetos reglamentarios, ter-minen confiados al visto bueno de organismos nacionales y, en particular al del Departamento Nacional de Planeacin. sta meritoria entidad, a su vez, ha ido perdiendo su funcin pla-nificadora propia, y se ha con-vertido, por efecto de ciertas reglas de las reformas sobre re-galas y participaciones, en una gigantesca superin

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