Educación, desarrollo y democracia en América …Educación, desarrollo y democracia en América Latina. Roberto Rodríguez Gómez (2001), vol. XXIII, núm. 94, pp. 6-42 7 PERFILES

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El presente ensayo discute la relación entre democracia, desarrollo y educación en América Latina.En el contexto de un neoliberalismo subdesarrollado y de acentuados vaivenes en el dominiode la transición política latinoamericana, ¿cómo se han concretado y qué efectos han tenido

las ofertas de mejoramiento de los sistemas educativos de la región?, ¿hasta qué puntolas políticas educativas han conseguido revertir las condiciones de desigualdad social

en nuestros países? El autor propone la discusión de estas cuestiones apoyado en diversosreportes, series estadísticas y estudios que dan cuenta de los principales resultados de tales

políticas. El centro de la reflexión lo ocupa la consideración de los logros y limitaciones queexhiben diferentes programas y políticas formulados y operados en cada uno de los niveles de la

estructura educativa, así como la constatación de los rezagos que prevalecen y, al cabo, de los desafíosque se identifican como parte de la agenda pendiente en la reforma educativa latinoamericana.

This article tackles with the relation between democracy, development and education in Latin America.The question that the author tries to answer is, on one hand, how, in a context of underdevelopped

neoliberalism and of marked up-and-downs like the one that characterizes the Latin-americanpolitical transition, the offers of improving the local educational systems have been materialized

and what was their efficiency level; on the other hand, he also asks to which extent theeducational policies have been able to revert the conditions of social inequality in our countries.

The author's purpose is to discuss this questions starting from the analyse of some reports, statistic seriesand studies which recount the main results of those policies. The core of the reflexion consists of the analysis

of the achievements and the limits of different programmes and policies that have been formulated andoperated at different educational levels, and the location of the still remaining backwardness as well; in short,

of the challenges that make part of the outstanding matters in the Latin-american educational reform.

América Latina / Educación / Desarrollo / Democracia / Desigualdad social / Políticas educativasLatin America / Education / Development / Democracy/ Social inequality / Educational policies

Educación, desarrollo y democraciaen América Latina.

Un balance de los noventa*ROBERTO RODRÍGUEZ GÓMEZ**

A R T Í C U L O S

Educación, desarrollo y democracia en América Latina. Roberto Rodríguez Gómez (2001), vol. XXIII, núm. 94, pp. 6-42

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INTRODUCCIÓN

En medios políticos, aunque también enla academia, es casi un lugar común decirque la educación es un prerrequisito deldesarrollo y la democracia. Esta afirma-ción llega más lejos cuando se proclamaque la provisión educativa es un mediopara alcanzar niveles más altos de bienes-tar social y de crecimiento económico, altiempo que cierra brechas en el desigualacceso a los bienes de la riqueza social yla cultura. La educación, también se ase-gura, es el medio que impulsa la movili-dad social, el empleo, la solidaridad y laconciencia cívica. Bastaría, al parecer,satisfacer la demanda educativa —mejorsi con calidad y equidad—, para sentarbases sólidas al progreso económico y lajusticia social. Frente a esta imagen, quetiene una honda genealogía, se oponenevidencias paradójicas. Hoy, por ejemplo,conviven los mayores niveles de escolari-dad logrados en la historia, con la exacer-bación de la pobreza, el deterioro de lascondiciones de vida, la generalización delsubempleo y la pervivencia de la desigual-dad, todos rasgos característicos de nues-tras sociedades.

¿Hay en la educación una promesaincumplida? ¿Bajo qué condiciones selogra una articulación positiva entre edu-cación y desarrollo, entre educación y

democracia? Son preguntas que inquie-tan porque no alcanzan una respuestafácil y directa. Con ellas en mente, el pre-sente trabajo se propone discutir variosángulos de la problemática y, mediantela revisión de datos y estudios sobre eltema, plantear algunas conjeturas querelacionen aquellos factores, de orden eco-nómico, político y sociológico, que confie-ren sentido a la compleja ecuación entreeducación, desarrollo y democracia en elcontexto latinoamericano.

El texto está organizado en cuatro sec-ciones. La primera es conceptual e inten-ta justificar analíticamente la intersecciónde nuestros conceptos de base, democra-cia y desarrollo, con la educación y par-ticularmente con las políticas educati-vas. La segunda es contextual y trata delmarco económico y político latinoameri-cano en el periodo de referencia. La ter-cera sección ofrece un panorama amplioy general acerca de la evolución de los sis-temas educativos en América Latina en elmismo periodo. La cuarta y última con-tiene la discusión sobre educación y desi-gualdad social.

DEMOCRACIA, DESARROLLOY EDUCACIÓN

El término democracia comporta múlti-ples significados. Desde la perspectiva delliberalismo clásico, emana de un contratosocial abstracto que organiza las relacio-nes entre la sociedad civil y el Estadodesde el principio de libertades individua-les. Otra vertiente, derivada también delliberalismo aunque entrecruzada con losmovimientos sociales de la modernidad,la define esencialmente como régimen desoberanía popular. Una tercera perspecti-va, inspirada en la experiencia socialista,acentúa la igualdad de condiciones de

* El presente ensayo fue elaborado durante la estancia delautor en el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM

(2001-2002).El autor agradece los comentarios al borrador de este

texto recibidos de José Joaquín Brunner, Alejandro CanalesSánchez, Víctor Manuel Durand Ponte, Pablo Latapí Sarre,Salvador Malo Álvarez, Imanol Ordorika Sacristán,Humberto Muñoz García y Mariano Narodowsky. Tam-bién expresa gratitud a los dictaminadores anónimos delmanuscrito y espera haber interpretado correctamente susrecomendaciones particulares.

** Sociólogo. Investigador del CESU-UNAM. [email protected]

ejercicio y la participación ampliada (Ce-rroni, 1992). En diferentes combinacio-nes y con distintos énfasis, las formas degobierno contemporáneas, autodenomi-nadas democráticas, asimilan estas ver-tientes en las nociones de Estado de dere-cho, sistema parlamentario representativoy sistema de valores igualitarios. Además,también desde distintas modalidades, losprincipios democráticos se traducen ennormas y procedimientos y son operadospor medio de políticas distributivas, ins-trumentos de impartición de justicia, y dedistintos niveles de decisión e implemen-tación (Sartori, 1988).

No obstante su profundidad histórica,los valores asociados con la noción dedemocracia son mutables y su legitimidadproviene del grado en que acompañan eimpulsan el cambio social y cultural. Así,la idea clásica del igualitarismo cede lugara un conjunto más complejo de valoresque se desprenden de las perspectivas delmulticulturalismo y del pluralismo polí-tico, de manera que valores como la to-lerancia, el respeto a la diversidad y elreconocimiento de los derechos de las mi-norías, tienden a ocupar posiciones cen-trales en el debate público.

También como resultado del movi-miento de la sociedad, es discernible unatendencia que desafía las formas canó-nicas de representación (parlamentos,partidos, sindicatos) en cuanto concen-traciones exclusivas del poder social ycomo vías eficientes, cuando no exclusi-vas, para traducir los intereses colectivosen políticas públicas. Esta “descentración”de la polis se articula mediante un dobleproceso, cuyos componentes son en apa-riencia opuestos: la dinámica de los inte-reses locales y la de la globalización.

La primera de estas dinámicas se deri-va de movimientos, organizaciones y gru-

pos informales con la capacidad de expre-sar y gestionar demandas, confrontar algobierno, generar alternativas e impulsarcambios. Por supuesto, nada tiene de no-vedosa la acción de instancias autónomasdel Estado como portavoces de interesesparticulares y locales; lo nuevo es, en todocaso, la posición que reclaman en la arenapolítica nacional y la forma como consi-guen colocarse en el imaginario colectivo(Luhmann y De Georgi, 1993, p. 374).La presencia de tales movimientos, orga-nizaciones y grupos en el espacio públicose convierte en políticamente relevante amedida que, como señala Habermas, setraduce en “desplazamientos en los pará-metros de la formación organizada de laopinión y la voluntad” (Habermas, 1998,p. 611).

La segunda dinámica, es decir el pro-ceso de globalización, se suele interpretarcomo una forma de penetración de inte-reses extranacionales en la definición demodelos de desarrollo de alcance nacio-nal, toda vez que esta dinámica presionasobre los márgenes de pueblo, territorio ysoberanía consustanciales a la idea clási-ca de Estado; pero también se entiendecomo una pauta de redefinición de laspolíticas e identidades nacionales “en elmarco de referencia global de los entre-lazamientos, diálogos y conflictos recí-procos” (Beck, 1998, p. 82). Este proce-so local-global (Robertson, 1982) añadecomplejidad a las formas típicas de repre-sentación y gobierno y expande, desdeluego, los contornos en que se sitúan lasproblemáticas sociales específicas.

Otro aspecto destacado del procesodemocrático contemporáneo es el relacio-nado con el tránsito de formas decisiona-les en que rige la regla de la mayoría haciasistemas regidos por la negociación y latoma de acuerdos. Este segundo modelo,

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denominado por A. Lijphart “democraciaconsociacional”, subraya la importanciade la formación de coaliciones, la posibi-lidad de veto mutuo, la proporcionalidady la autonomía de los segmentos (Lip-jhart, 1984). En la discusión sobre lasventajas y límites de los procesos demo-cráticos basados en la regla de la mayoría,otros autores asumen una postura relati-vista, concluyendo que no hay razonesprácticas contundentes para preferir lanorma mayoritaria a otras reglas de de-cisión colectiva y que, por lo tanto, elcontexto de las decisiones tiende a im-ponerse sobre las preferencias de valor(Dahl, 1992).

Además de estas tendencias, queapuntan a una necesaria reconsideracióndel significado de la democracia en elmundo actual, cabe hacer notar que otrasnociones arquetípicas como bien común,interés público, e incluso la ecuaciónque conjuga los términos de libertad eigualdad con progreso, convergen en lanoción contemporánea de desarrollo,entendido éste como un fin al serviciodel cual la democracia operaría comomedio eficiente. Tal cual señala Touraine:

la integración de los actores sociales y econó-micos del desarrollo no es espontánea; estáincluso amenazada por la lógica propia de cadauno de ellos, que corre el riesgo de entrar enconflicto con la de los demás y desarticular lasociedad. Es la democracia, debido a que da alsistema político un papel de mediación entrelos actores sociales y entre éstos y el Estado, laque mantiene unidos los componentes deldesarrollo. El desarrollo no es la causa sino laconsecuencia de la democracia (Touraine, 1995,p. 230, subrayado en el original).

Así entendida, la relación entre demo-cracia y desarrollo se conecta, en primer

lugar, con las oportunidades y posibilida-des de acceso social a los bienes y servi-cios públicos. El debate contemporáneosobre el tema indica que la igualdad decondiciones de acceso ni es garantizadacon normas de igualdad formal (cfr.,entre otros, Sen, 1998; Cohen, 1995) nise agota en la masificación de los serviciospúblicos. La igualdad de oportunidadesde acceso se redefine entonces en funciónde la calidad y el contenido de los servi-cios ofrecidos por el Estado (Garretón,2000, p. 85), fórmula que, en el campoeducativo, interpela la responsabilidad delsector público de ofrecer educación sufi-ciente y de buena calidad, con garantía deacceso y sin restricciones debidas a condi-ciones económicas, sociales y culturalesde la población demandante.

El punto de partida de este análisisdefine la relación entre democracia yeducación en América Latina medianteuna categoría intermedia: la distribuciónde oportunidades de acceso. Se sigue lahipótesis de que la implementación depolíticas públicas en regímenes que sepostulan como democráticos implica nosólo la satisfacción de demandas sociales—en este caso la demanda escolar—,sino también una inversión en áreas queresultan estratégicas para alcanzar losobjetivos de desarrollo ofrecidos a la ciu-dadanía, como es claramente el caso dela educación.

Es importante reconocer que esta rutade análisis enfoca sólo una dimensión deltema. Es claro que las conexiones de sen-tido entre educación y democracia no seagotan, ni mucho menos, en el terrenosociológico en que situamos estas refle-xiones. Los estudios acerca del papel de laeducación en la formación de ciudadanía,el ejercicio del poder en el ámbito delsalón de clases, la socialización escolar y

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la formación de valores, la participaciónsocial en la gestión escolar, y las formasde gobierno en las instituciones educati-vas, son indudables ejemplos de otras ver-tientes de aproximación al tema.

Preguntas que orientan la reflexión

En este orden de ideas, el objetivo delpresente ensayo, que consiste en discernirsobre la relación entre educación, demo-cracia y desarrollo en América Latina, sebusca alcanzar por medio de varias sendasanalíticas, que relevan el tema educativoen una dimensión regional a partir depreguntas como las siguientes:

1. ¿De qué manera se relacionan los pro-cesos de cambio económico y políticolatinoamericanos con los procesos decambio educativo en la región?

2. ¿Hasta qué punto la transición demo-crática y las estrategias de desarrolloregionales se han reflejado en cambiosobjetivos dentro de la distribución derecursos para la educación y dentrode la distribución social de la ofertaeducativa?

3. ¿En qué medida las estrategias de equi-dad de acceso a la educación han pro-ducido los resultados que expresaríauna efectiva democratización de lasoportunidades sociales?

4. ¿Existe en efecto una dinámica regio-nal en materia educativa, producto dela convergencia de políticas y enfo-ques, o bien se perfila una diversidadde pautas de acción sobre la problemá-tica educativa latinoamericana?

MARCO ECONÓMICO Y POLÍTICO

En América Latina, la dinámica de lasúltimas dos décadas manifiesta rasgos

compartidos con el proceso de cambiomundial, así como expresiones particula-res. Las transformaciones en el campoeconómico se han expresado medianteuna serie cíclica de momentos de crisis-recuperación. Visto como conjunto, esteperiodo se define por un cambio de mo-delo de desarrollo, basado en la adop-ción de programas de ajuste para enfren-tar las crisis que, con las particularidadesde cada caso, han golpeado a todos lospaíses de la zona.

La evolución de los principales indica-dores socioeconómicos —concentracióndel producto y la renta por persona, tasasde empleo y desempleo, índices de distri-bución del ingreso e indicadores de acce-so social a los satisfactores básicos— haceevidente que el modelo adoptado (unaespecie de neoliberalismo en el subdesa-rrollo) ha sido incapaz de dar lugar a unarecuperación del crecimiento a la vez sos-tenida, sustentable y capaz de atender yresolver las demandas sociales de la pobla-ción. En contraposición a esta tendencia,aunque en parte explicada por ella, losestados latinoamericanos han transitadode regímenes autoritarios a formas depoder civil más o menos democráticas. Larefundación del espacio político ha dadolugar a nuevas expresiones y movimientosde la sociedad civil organizada y reactiva-do la competencia entre partidos, con laconsiguiente diversificación de fórmulasy ofertas políticas.

La simultaneidad de estas transicionesha hecho sentir su peso en todos losámbitos de la sociedad, y por supuesto lossistemas nacionales de educación hanresultado movilizados por las opciones depolítica pública asumidas en cada cir-cunstancia. De ahí la importancia queotorgamos a revisar el desarrollo de estossistemas y su desempeño a la luz de las

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transformaciones experimentadas por lassociedades de la región en el periodo.

Como se sabe, en la primera mitad delos ochenta irrumpió la crisis de la deudaexterna latinoamericana. El incremento delas tasas de interés sobre el valor del débi-to, la reducción de los precios de los pro-ductos primarios y la retracción de lainversión productiva constelaron un pa-norama negativo en la dinámica de creci-miento, que gravitaba en torno al accesoal crédito internacional y sobre la venta deenergéticos. Estas circunstancias auspicia-ron fuga de capitales, devaluación e infla-ción, que muy pronto hicieron inviable elmodelo macroeconómico gestado en losaños setenta, llevando prácticamente a laquiebra a los sectores productivos y finan-cieros vinculados con el exterior y depri-miendo a fondo la economía interna.

En estas condiciones, los programas dedesarrollo nacional se orientaron al en-frentamiento de la crisis y a la búsquedade fórmulas para la recuperación de la es-tabilidad macroeconómica. El combate dela crisis se inició con planes de choque he-terodoxos (Perú, Argentina, Brasil), perosu fugaz eficacia llevó a la adopción delas estrategias neoliberales recetadas porel Fondo Monetario Internacional bajo laforma de programas de ajuste estructural,hoy conocidos como de “primera genera-ción”. De inmediato se impusieron res-tricciones a la inversión pública, racionali-zación del empleo burocrático y del gastosocial, así como la implantación de mayo-res controles fiscales y la apertura comer-cial hacia el exterior.

En entornos autoritarios, la adopciónde tales medidas, que implicaban el re-corte o cancelación de presupuestos paraprogramas de salud, educación, vivienda,etc., la eliminación de subsidios directosa las empresas y la venta de paraestatales,

ocasionó un fuerte desgaste en la de porsí débil legitimidad de los gobiernos defacto, de manera que la crisis se revir-tió contra los regímenes autoritarios queconcentraban el poder en el Cono Surlatinoamericano y en otras zonas de Amé-rica Latina. Así, las dictaduras en Argen-tina, Brasil, Uruguay, Paraguay y Chilecedieron el paso a gobiernos de transi-ción, abriendo la posibilidad de participa-ción política a formaciones partidistas ydando lugar a la renovación del pactoconstitucional. Al mismo tiempo, en laregión centroamericana se impulsó unprograma de pacificación que culminócon el retorno de los civiles al gobierno.En los países latinoamericanos que ha-bían escapado de la oleada militar de losaños setenta, como México o Costa Rica,los efectos políticos de la crisis se ma-nifestaron en el relevo de las fórmulascorporativistas y patrimonialistas tradi-cionales y su sustitución por equipos tec-nócratas identificados con el programaneoliberal. Desde luego que la crisis eco-nómica no fue el único factor que gravitóen la nueva configuración del escenariopolítico latinoamericano; no puede dejar-se de lado el peso de la recomposiciónglobal de fuerzas estructurada al térmi-no de la guerra fría. El respaldo que laspotencias brindaban a las dictaduras lati-noamericanas fue perdiendo peso hastaorillarlos al aislamiento internacional.

A pesar de haber aplicado con docili-dad los programas del FMI, los gobiernosautoritarios fueron incapaces de concretarlos pactos sociales requeridos para romperel impasse de la crisis. Tanto los sectoresempresariales, como las clases medias ylos sectores populares manifestaron opo-sición a los programas de ajuste mediantevariadas formas de resistencia. Pero lodecisivo en el desgaste de la gobernabili-



dad autoritaria fue la ausencia de espaciosde negociación para lograr compromisosactivos entre los actores. De esta manera,un estado de anomia política precedió yacompañó la crisis del autoritarismo lati-noamericano.

En el marco de la crisis financiera delos años ochenta, el lanzamiento políticode los programas de ajuste estructuraltuvo como plataforma “el recurso a unestilo de decisión fuertemente centradoen el ejecutivo y en sus poderes discre-cionales de intervención” (Torre, 1997, p.491). El presidencialismo latinoameri-cano: centralista, unilateral y carente devocación deliberativa, facilitó en ciertomodo la generalización del modelo neoli-beral en la región, aunque también, comoenseguida veremos, desgastó algunas delas posibilidades abiertas por la transicióndemocrática que se iniciaba.

El Consenso de Washington de 1990estableció un punto de inflexión decisivoen el proceso de redefinición de los mo-delos de desarrollo económico y social deAmérica Latina.1 Durante los años no-venta, las agendas político-económicas detodos los países de la región registraron laimpronta de las recomendaciones de talconsenso, aunque cada país las haya in-terpretado y operado desde condicionesparticulares (véase Castro, 2000). De talmanera, el panorama económico y políti-co latinoamericano de los noventa puedeser descrito, por un lado, en función dela generalización regional de las políticasde corte neoliberal pero, por otro, porun cierto desencanto sobre la efectividadde esas fórmulas. Si en la primera mitadde la década los síntomas de recuperaciónmacroeconómica alentaron expectativasde estabilización económica y política, enla segunda mitad se hizo manifiesta lavulnerabilidad de la estrategia adoptada

ante las turbulencias del mercado finan-ciero internacional. En tal contexto, laspreferencias electorales variaron de favo-recer a las propuestas modernizadorastípicas hacia el voto en favor de ofertascentristas, generalmente de tipo socialde-mócrata, aunque también hacia formacio-nes de corte autoritario-populista.

No carece de interés constatar, asimis-mo, que en los procesos de alternanciapolítica de la década, las formaciones dela izquierda tradicional tuvieron pocoséxitos electorales, más bien retrocedieron,y que en general los triunfos de oposiciónse derivaron de las capacidades para arti-cular frentes, alianzas y bloques electora-les amplios, es decir mediante la partici-pación tanto de partidos opositores comode movimientos y organizaciones civiles.

En el terreno económico, entre 1990 y1994 las economías latinoamericanas, to-madas en conjunto, observaron una ten-dencia de crecimiento del orden de 3.4%anual, con un pico de 5% en el año 1994.En esta pauta de recuperación incidió lainversión extranjera en los mercados devalores, aunque también jugaron un pa-pel importante las políticas de austeridadadoptadas. Nuevos créditos comenzaron afluir a la región, aunque condicionadospor la aplicación de los programas de ajus-te estructural de “segunda generación”.

En algunos casos, entre los que sobre-salen el chileno y el mexicano, la recupe-ración hizo posible el reposicionamientode los sectores productivos, orientándolosa la exportación de básicos y algunas ma-nufacturas; en otros, las políticas de pri-vatización de las empresas y sectores enmanos del Estado trajeron consigo unareactivación de los flujos de circulante yde ahí la promoción del mercado interno.La aplicación de medidas estrictas para laestabilización de la inflación, la balanza



de pagos y la paridad cambiaria contribu-yeron a volver atractiva la zona para la in-versión extranjera en las bolsas de valores;asimismo la liberalización arancelaria y,en general, de las regulaciones sobre lainversión directa, auspiciaron el ingresode firmas internacionales en los mercadoslocales. En los países del Cono Sur, eldesarrollo de la iniciativa MercoSur acti-vó el flujo comercial en la zona, movili-zando al sector exportador en cada país.

No obstante, y a raíz de la devaluacióndel peso mexicano en 1994, una nuevaola de inestabilidad acotó las posibilida-des de recuperación. En la segunda mitaddel decenio, sucesivas crisis de corto plazohan exhibido la volatilidad del capital fi-nanciero y su inviabilidad como motordel desarrollo económico de la región. Lafuerte crisis financiera en Brasil en 1999,así como los síntomas de agotamiento delas estrategias monetaristas en Ecuador yArgentina en 2000, no hacen sino ratifi-car esta tendencia. En el curso de la déca-da de los noventa, una nueva generaciónde reformas neoliberales, menos agresivasque los planes de choque, pero con pre-tensiones de mayor cobertura en ámbitoscomo el laboral, el educativo, la produc-ción y los servicios, comenzó a tomarel lugar de los programas de ajuste pres-critos en la década anterior. Hasta elmomento, la expresión más patente delagotamiento de las estrategias macroeco-nómicas recomendadas por la banca mul-tilateral es la crisis argentina del 2002,porque en ella se manifiestan con todaclaridad los efectos sobre la gobernabili-dad y la institucionalidad provocados porel deterioro del nivel de vida de la pobla-ción y ante las condiciones de incerti-dumbre social emanadas de la crisis.

A partir del análisis de la CEPAL sobreel desempeño económico latinoamerica-

no, se puede determinar que el ciclo derecuperación de la primera mitad de ladécada noventa llegó a su punto culmi-nante en el cuarto trimestre de 1994 paraentrar en fase de estancamiento. El lapsoque comprende 1995 y la primera mitadde 1996 representa un ciclo corto recesi-vo, con crecimiento negativo del produc-to. Un nuevo ciclo de recuperación estámarcado entre la segunda mitad de 1996y el segundo trimestre de 1997. A esteúltimo sigue otro periodo de contracciónen 1998 y 1999, que pareciera revertirsea partir del tercer trimestre de 1999 ydurante el año 2000 (CEPAL, 2000a). Noobstante esta pauta regional, a partir de1998 el crecimiento del producto latino-americano exhibe una clara diferenciaciónentre los países sudamericanos (en que elcomportamiento es recesivo) y México ylas naciones centroamericanas, que logra-ron sostener los niveles de crecimientoprevios a raíz del crecimiento económicode Estados Unidos y mediante un cre-ciente flujo exportador facilitado por elTratado de Libre Comercio entre ese país,Canadá y México.

La dinámica de ciclos cortos de cri-sis/recuperación parece haber entrado enuna nueva fase a partir de las repercusio-nes económicas y políticas de los sucesosdel 11 de septiembre de 2001 (el ataqueal World Trade Center en Nueva York).La depresión global significó para lasprincipales economías latinoamericanas,en el mejor de los casos, la cancelación deexpectativas de crecimiento a corto plazo,aunque de hecho esta nueva ola de cri-sis se ha combinado con factores políti-cos internos para constelar un panoramafrancamente desalentador en la primeradécada del nuevo siglo.

Frente a los efectos de las crisis quegenera la globalización de los circuitos



financieros, los gobiernos latinoameri-canos optaron por articular estructurasde cooperación intra y extra regional.En el curso de la década la actividad eneste campo ha sido notable: no sólo lainiciativa MercoSur ejemplifica este mo-vimiento, sino también en él se encua-dra la reactivación de ALADI, la forma-ción de conglomerados regionales enCentroamérica, el área andina y la zonacircuncaribe, así como la estrategia deapertura hacia nuevos mercados exter-nos, principalmente del Sudeste asiáticoy Europa.

Cumplida la década noventa e iniciadala primera del siglo XXI, es claro que laestrategia de desarrollo adoptada ha sidoincapaz de resolver los problemas econó-micos y sociales de las naciones latinoa-mericanas. Por el contrario, dicho mode-lo generó un mayor desequilibrio en ladistribución de la riqueza y las oportuni-dades sociales. Si bien el producto inter-no bruto regional logró repuntar en com-paración con la “década perdida” de losaños ochenta, los indicadores distributi-vos muestran hoy una mayor concentra-ción de la riqueza en los segmentos eco-nómicos superiores y la estructura delempleo prevaleciente expresa la incapa-cidad de estas políticas para generar em-pleos suficientes. Asimismo, el flujo mi-gratorio Sur-Norte se acrecienta año conaño debido a las condiciones de pobrezade una creciente proporción de la pobla-ción latinoamericana, muchos de ellosjóvenes que carecen de posibilidades paralograr inserción en el sistema de oportu-nidades sociales. Este proceso, así como elescalamiento de fenómenos como el nar-cotráfico, la violencia rural y urbana, o lasexpresiones de protesta de diversos gru-pos sociales, difícilmente pueden inter-pretarse al margen de las tendencias de

polarización y exclusión gestadas por elneoliberalismo latinoamericano.

En el terreno político, el periodo1980-2000 se caracteriza en la región,como se ha señalado, por el desarrollo yprofundización de procesos de transicióndemocrática. Aunque este fenómeno esefectivamente una pauta regional, cabedistinguir en ella diferentes formas omodelos. La tipología de Garretón al res-pecto nos parece válida; el autor distin-gue tres grandes modalidades: fundacio-nes, transiciones y reformas.

El primer tipo se ejemplifica con laexperiencia de los países centroamerica-nos (excepto Costa Rica y Panamá), enque la democratización se inicia con laderrota del régimen oligárquico previo.En Centroamérica, la construcción deinstituciones democráticas se funde conprocesos de pacificación, reconciliación yreconstrucción nacional; implica la crea-ción de instituciones y actores políticospertinentes y establece prioridades, decorto plazo, concentradas en torno alproblema de la gobernabilidad y el asegu-ramiento de la formación política emer-gente. El segundo tipo corresponde a lastransiciones democráticas posteriores alocaso del régimen militar, y su formatípica es la de los países del Cono Sur.Esta modalidad, similar al proceso espa-ñol en la era pos franquista, implica larestauración de tradiciones e institucionesdemocráticas, así como la reactivación delos sujetos capaces de impulsar el cambiopolítico. A diferencia de las fundaciones,la prioridad política se concentra en tor-no a la definición de nuevos arreglos ypactos entre el Estado, la sociedad civil ylas organizaciones políticas, en forma talque la satisfacción de demandas socialesocupa una posición estratégica en el dise-ño de la oferta política correspondiente.



El tercer tipo, la reforma política, tratadel desarrollo de instituciones democrá-ticas desde el interior del Estado y dela redefinición de las reglas que ordenanla vida política nacional. Aunque el casomexicano aparece como prototipo de estamodalidad, en realidad las otras fundacio-nes y transiciones también se proyectanhacia un escenario similar, en el que laapertura del espacio político y la cons-trucción de confianza para la participa-ción en el mismo aparecen como las con-diciones de posibilidad de la reforma(Garretón, 2000).

Ciertamente, en América Latina losprocesos de cambio vinculados en lapauta de democratización han sido diver-sos entre sí; sin embargo, en todos ellosestá presente una preocupación por im-pulsar procesos de desarrollo que posi-biliten la estabilidad y mejoren la distri-bución. En este contexto, el impulso ymejora de los sistemas educativos semuestra en franca asociación con lasagendas de desarrollo en marcha.

¿De qué manera esta doble transición(los ciclos de crisis-recuperación econó-mica y la democratización política) hanrepercutido en la educación latinoameri-cana? A esta pregunta intenta responderel siguiente apartado.

CRECIMIENTO Y DESARROLLODE LA EDUCACIÓN

Durante toda la segunda mitad del sigloXX, la educación latinoamericana vivióun proceso de expansión prácticamen-te sin interrupción. No obstante, los de-sempeños nacionales en la región se dife-rencian con toda claridad: en el extremoaustral (Argentina, Uruguay y Chile) laenseñanza básica se universalizó tempra-namente, en contraste con los demás paí-

ses, lo que pronto permitió a esas nacio-nes alcanzar objetivos de cobertura de lamatrícula media y superior sobresalientesen el contexto regional; similar es el casode Costa Rica, Panamá y Cuba. En con-traste, en las demás naciones de la zonacentroamericana, con la adición de Repú-blica Dominicana, se mantienen impor-tantes déficit de cobertura y niveles deanalfabetismo significativos. En México yBrasil, aunque con especial intensidad enel segundo de estos países, se observa unaclara dualización de los desempeños. Poruna parte, sus trayectorias de coberturabásica han sido más lentas e incompletaspero, por otra, cuentan con los mayoresvolúmenes de matrícula media y superiorde la región, si bien inequitativamentedistribuidos. Distinto es el caso de lospaíses del área andina (Ecuador, Perú,Venezuela, Colombia y Bolivia), en que alinicio de este periodo se advierten nive-les de cobertura deficitarios, pero que enlas últimas dos décadas consiguen hacerrepuntar los indicadores en todos losniveles.

Durante la década de 1980, la reduc-ción del gasto social, provocada por la cri-sis de la deuda y los ajustes posteriores,impactó negativamente las inversiones enel sector educativo. Aunque esta restric-ción no afectó significativamente las tasasde matrícula, cuya evolución expansiva semantuvo, la región tendió a rezagarse conrespecto a los patrones exhibidos por paí-ses con niveles similares de desarrollo.Repercusiones más marcadas se expresa-ron en el deterioro del poder adquisitivodel salario docente y la infraestructuraescolar, así como en la falta de actualiza-ción curricular. Coincidió la crisis, ade-más, con una década de cambios impor-tantes en las formas de adquisición deconocimientos en los países industrializa-



dos, lo cual agravó el rezago en cuanto aestilos y recursos pedagógicos de la edu-cación pública en la región.

En la década noventa el panoramacambió en cierta medida, aunque cierta-mente mantuvo inercias de la década delos ochenta, particularmente en el terre-no del gasto público educativo. El pano-rama general en este aspecto indica que,por una parte, el gasto educativo observóuna tendencia de crecimiento en térmi-nos absolutos y como proporción delgasto público total, afirmación que esválida para el nivel regional y para cadauno de los países que la componen. Porotro lado, sin embargo, los niveles degasto se mantuvieron o aun decrecieroncomo proporción del PIB: en 1980 era de3.5%, en 1990 de 3.2% y en el periodo

1990-1995 de 3.1%; en dólares constan-tes de 1980: tomando como base 100 elgasto de 1980, el de 1990 fue de 89.7 yel promedio entre 1991 y 1995 de 93.8,y como gasto por alumno: en 1980 era de264 dólares, en 1990, de 217, y en 1995de 213 (véase cuadro 1).

Considerado en términos generales, elpanorama por países no difiere muchodel patrón regional, aunque sí expresauna cierta diversidad de estrategias decolocación de fondos para el sector edu-cativo. En el lapso 1990-1995, Brasil,Bolivia y Paraguay incrementaron signifi-cativamente los recursos educativos percápita. A la inversa, en El Salvador, Ni-caragua y Perú se registraron caídas tam-bién significativas de este indicador. Elresto de los países osciló en torno a la



CUADRO 1 • Indicadores distributivos del gasto público en educación en América Latina, 1980-1996

Gasto público Gasto público Gasto públicoen educación per cápita en educación por alumno en educación

(como % del PIB) (deflactado a precios (deflactado en dólaresconstantes de 1980) de 1987)

1980-81 1982-89 1990-95 1980-81 1982-89 1990-95 1980-81 1982-89 1990-95

Argentina 3.4 3.4 3.5 100.0 103.0 80.4 565.2 468.7 402.1Bolivia 3.6 2.6 3.5 100.0 84.5 118.1 128.6 76.4 80.2Brasil 2.9 3.5 4.6 100.0 128.3 147.3 222.9 253.2 300.1Chile 4.4 2.6 2.7 100.0 82.9 82.4 249.7 239.0 210.7Colombia 2.7 3.0 2.9 100.0 135.8 175.3 116.7 151.5 134.8Costra Rica 5.6 4.5 5.0 100.0 72.6 94.3 417.2 314.4 373.0Ecuador 5.4 4.5 3.4 100.0 80.4 59.6 214.9 188.4 —El Salvador 1.8 1.8 1.7 100.0 59.6 34.8 200.1 121.1 88.8Guatemala 1.8 1.8 1.7 100.0 87.3 82.9 123.2 77.9 —Honduras 3.4 4.4 4.4 100.0 113.4 109.4 148.2 157.4 —México 3.4 2.8 3.6 100.0 68.0 86.9 206.1 161.2 162.6Nicaragua 4.1 4.6 4.7 100.0 54.9 27.9 — 261.5 191.4Panamá 4.9 5.3 4.9 100.0 110.2 113.0 391.3 425.6 341.5Paraguay 1.1 1.2 2.3 100.0 104.5 231.6 488.3 373.7 295.8Perú 3.1 2.6 1.5 100.0 72.2 19.1 143.0 90.5 54.3R. Dominicana 2.3 2.0 1.2 100.0 89.0 79.2 — — —Uruguay 2.8 2.9 2.8 100.0 95.2 97.1 349.2 280.4 294.8Venezuela 4.9 4.4 3.3 100.0 72.4 49.3 488.3 373.7 295.8Promedio 3.5 3.2 3.1 100.0 89.7 93.8 264.8 217.3 213.0

Fuente: Cominetti y Ruiz, 1997

media de 4% de incremento vigente en elperiodo. Este desempeño confirma que sibien la educación ha sido un tema rele-vante en la distribución del gasto públicolatinoamericano, de hecho una prioridad,las oscilaciones económicas del modelode desarrollo han dificultado, cuando noimpedido, trasladar al plano educativouna mayor cantidad de recursos fiscales.Pero, no obstante este contexto de limita-ciones financieras, varias iniciativas dereforma fueron establecidas y desarrolla-das en los distintos niveles que componenla estructura educativa. Antes de procedera su comentario específico, es pertinenteuna visión panorámica.

En un documento de reciente publica-ción, la CEPAL afirma que las políticaseducativas desplegadas en la década no-venta se realizaron en torno a cuatro prin-cipales aspectos: la organización, el fi-nanciamiento, la calidad y la integraciónsistémica. En el ámbito organizativo elenfoque adoptado se orientó, en general,hacia el fortalecimiento de las funcionesgubernamentales de planeación, coordi-nación, regulación y evaluación educa-tiva. En el ámbito financiero se buscóracionalizar el subsidio público medianteestrategias de focalización y compensa-ción, así como mediante la movilizaciónde fuentes de financiamiento que inclu-yen un volumen creciente de recursos pri-vados. En cuanto a los aspectos de cali-dad, los objetivos perseguidos fueron:equilibrar la prioridad en la cobertura conuna prioridad sobre la calidad y los resul-tados; ampliar la formas de evaluación delsistema. Por último, el planteamientosobre la articulación sistémica se centróen los propósitos de vinculación de lossistemas de educación, capacitación einvestigación entre sí y con el sistemaproductivo (CEPAL, 2000a, p. 96).

Por otra parte, el estudio de Marce-la Gajardo sobre las reformas educativaslatinoamericanas durante la década no-venta concluye que, en el balance deavances y limitaciones, se reconocenadelantos importantes aunque resultadostodavía insatisfactorios. Entre los logrosque destaca la autora se cuentan: el esta-blecimiento de políticas de Estado sobrela educación apoyadas en normas quefacilitan su estabilidad en el tiempo; unamayor descentralización y mayor poderde decisión en los establecimientos; laimplantación de programas de mejoríade la calidad y la equidad, así como depolíticas compensatorias; una mayorpreocupación en los resultados objetivosdel aprendizaje; un mejor conocimientode la problemática educativa, en par-ticular sobre la enseñanza media; unatendencia positiva de mejoría de las re-muneraciones docentes y su profesio-nalización; un enfoque de financiamien-to con prioridad en la enseñanza básica.En cuanto a las limitaciones, Gajardoenfatiza las siguientes: persistencia de lasbrechas entre países y estratos socialesen cada país; lentitud en la mejoría delos rendimientos, sobre todo para lospobres; persistencia de obstáculos políti-cos y técnicos a nivel institucional, einsuficiencia del financiamiento (Gajar-do, 1999, p. 40).

Se puede añadir a estos comentariosque el enfoque de reforma educativaimpulsado en la década abordó los nive-les educativos en formas muy diferentesentre sí. Para sustentar esta afirmaciónveremos a continuación las principalesreferencias e indicadores respecto al pro-blema del analfabetismo, la reforma dela educación básica y las transformacio-nes en los niveles medio y superior delsistema.



Analfabetismo

Ciertamente la persistencia del analfa-betismo en los países latinoamericanosrepresenta uno de los principales factoresque obstaculizan el alcance de objetivossuperiores de modernización, desarrollosocial y vida democrática. La distribuciónde los niveles de analfabetismo puede serordenada en cuatro grupos de países: elgrupo con menos de 5% de analfabe-tismo, el grupo cercano a 10%, el grupocon aproximadamente 15%, y el que tieneun analfabetismo superior a 20%, en to-dos los casos con respecto a la poblaciónde mayores de 15 años (véase cuadro 2).

Al primer grupo corresponden Uru-guay (2.5), Argentina (3.4), Cuba (3.7),Chile (4.7) y Costa Rica (4.8). En esteconglomerado, el analfabetismo puedeconsiderarse un problema en claras víasde superación ya que, además de su esca-

sa proporción en el conjunto, la mayoríade los analfabetas corresponde al grupode población de mayor edad, como lodemuestra el hecho de que entre la pobla-ción de 15 a 24 años la persistencia delanalfabetismo es siempre menor a 2%.Además, es interesante que en Argentinay Costa Rica la proporción de analfabetasvarones de 15 a 24 años es superior a lade mujeres, lo que seguramente remite ala migración desde países vecinos, princi-palmente Bolivia y Nicaragua.

El segundo grupo se integra con Pa-raguay (7.5), Venezuela (8.3), Panamá(8.8), Colombia (9.1), México (9.6),Ecuador (9.7) y Perú (11.2). En este con-junto, el problema del analfabetismo esimportante dentro de la población demayores de 15 años; el mismo indicadorcon respecto a la población entre 15 y 24años se sitúa en torno a 3.5%, lo que sig-nifica un avance importante para su solu-



CUADRO 2 • Porcentajes de analfabetismo en América Latina, 1997

15 años y más Entre 15 y 24 añosTotal Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres

Argentina 3.4 3.4 3.5 1.5 1.7 1.3Bolivia 16.3 9.2 23.1 4.9 2.5 7.3Brasil 15.9 15.8 16.0 8.3 10.1 6.5Chile 4.7 4.5 5.0 1.4 1.6 1.2Colombia 9.1 9.0 9.1 3.6 4.2 2.9Costa Rica 4.8 4.9 4.8 1.9 2.2 1.6Cuba 3.7 3.6 3.8 0.3 0.3 0.3Ecuador 9.7 7.8 11.7 3.4 2.9 4.0El Salvador 22.7 19.7 25.6 12.7 11.8 13.6Guatemala 33.4 25.8 41.0 22.2 15.7 28.8Honduras 27.1 27.1 27.2 18.0 19.5 16.5México 9.6 7.4 11.6 3.5 2.8 4.2Nicaragua 32.5 34.0 31.1 27.3 29.9 24.7Panamá 8.8 8.2 9.5 3.6 3.2 4.0Paraguay 7.5 6.2 8.8 3.3 3.2 3.5Perú 11.2 6.0 16.2 3.8 2.1 5.5R. Dominicana 17.6 17.5 17.7 9.9 10.7 9.2Uruguay 2.5 2.9 2.1 0.8 1.0 0.5Venezuela 8.3 7.7 8.9 2.5 3.2 1.8

Fuente: Unesco, 2000

ción. Con excepción de Colombia yVenezuela, en los demás países el analfa-betismo femenino es significativamentesuperior al masculino, situación quegeneralmente se presenta en comunidadesrurales y de base indígena, y que expresala consistente relación que existe entre lasformas de exclusión sociales y las cultura-les. Cabe hacer notar, por último, que ensu mayor parte el grupo está formado porpaíses del área andina, lo que es de inte-rés al apuntar hacia una posible dimen-sión regional del problema de la exclusióneducativa.

En el tercer grupo, formado por Brasil(15.9), Bolivia (16.3) y República Domi-nicana (17.6), se observan dos situacionesdistintas: la de Bolivia, en que el volumende analfabetas mayores de 15 años es muysignificativo pero se compensa con unaproporción inferior a 5% de analfabetasentre 15 y 24 años, y la de Brasil y Re-pública Dominicana, en que el analfabe-tismo es importante en ambos grupos deedad, lo que indica una problemática másdifícil de resolver en el corto plazo.

Por último, el cuarto grupo concentrapaíses de la zona centroamericana: ElSalvador (22.7), Honduras (27.1), Nicara-gua (32.5) y Guatemala (33.4). En estospaíses la situación de analfabetismo puede

considerarse como grave porque, ademásde persistir una proporción muy impor-tante de analfabetas mayores de 15 años,el segmento entre 15 y 24 también expre-sa niveles de analfabetismo significativos,en cada caso superiores a 10%, y en Gua-temala y Nicaragua mayores a 20 porciento.

Una dimensión adicional al problemadel analfabetismo pleno, al que se refierenlos datos anteriormente indicados, es laque se conoce como “analfabetismo fun-cional” que describe al segmento de adul-tos que no completaron al menos cuatrogrados de instrucción primaria. En unreciente estudio del Banco Mundial seofrecen estos datos para países de Amé-rica Latina, recogidos de una muestra dehogares con niños y clasificada por nive-les de pobreza (véase cuadro 3).

Como cabría esperar, los niveles deanalfabetismo funcional son correlativosa las tasas de analfabetismo pleno, con lasola excepción de Perú en que, con unaproporción todavía importante de iletra-dos (11.2), el analfabetismo funcional essimilar al que se registra en países comoCosta Rica o Chile que tienen niveles deanalfabetismo total muy inferiores. Porotra parte, los datos confirman la asocia-ción entre el acceso y permanencia en el



CUADRO 3 • Analfabetismo funcional de la cabeza familiar en hogares urbanos y rurales (%)

Muy pobre Pobre Sin pobreza Total

Brasil 64.1 55.2 16.6 35.9Costa Rica 31.9 26.6 12.5 19.5Chile 20.8 19.1 14.4 25.7Ecuador 45.7 38.7 14.4 25.7El Salvador 76.8 72.5 46.8 58.7Honduras 71.9 66.7 40.6 52.2Nicaragua 87.0 80.3 40.2 62.3Perú 38.8 33.5 12.8 22.8

Fuente, Banco Mundial, 1999

sistema escolar y los niveles socioeconó-micos de la población: consistentementeel segmento más pobre es también el másafectado por la exclusión educativa. Sinembargo, en esta relación hay algunosmatices que se expresan en el diferencialentre el grupo más pobre y el segmentofuera de la situación de pobreza: Brasil esun extremo de esta situación, el analfabe-tismo funcional es cuatro veces mayor enel grupo más pobre que en el sector sinpobreza; el extremo contrario es el casochileno, en que el analfabetismo funcio-nal es semejante en los tres grandes seg-mentos socioeconómicos. Casos interme-dios son los de Costa Rica, Ecuador yPerú en que el analfabetismo funcional delos más pobres es aproximadamente el tri-ple del correspondiente al segmento fuerade la pobreza. Por último, está el caso deEl Salvador, Honduras y Nicaragua, enque se combina un altísimo nivel de anal-fabetismo funcional de los más pobres(entre 72% y 87%) con un también muyalto nivel en el grupo menos pobre (másde 40% en todos los casos).

Educación básica

En los niveles y modalidades de la educa-ción básica tuvo América Latina undesempeño notable durante el periodoreseñado. La enseñanza preescolar, quehacia la década de los setenta recibía, enpromedio, a 7% de los niños de cincoaños, superó la proporción de 20% amediados de los noventa. Persiste, sinembargo, una gran diversidad entre lospaíses de la región: en los países latinoa-mericanos en que el acceso a preescolarestá rezagado (por debajo de 25% de lademanda potencial) se cuentan RepúblicaDominicana, Ecuador, El Salvador,Guatemala, Honduras y Nicaragua; los

que han alcanzado un nivel intermedio(entre 25% y 50% de cobertura) son Ar-gentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Pana-má, Paraguay y Perú, y por último, losque han superado la franja de 50% sonChile, Costa Rica, Cuba y México. Estosresultados, aunque en general concuerdancon los niveles de desarrollo educativo delos países, expresan también la existenciade una variedad de políticas sobre la edu-cación preescolar en la región, asociadaseguramente con diferentes percepcionessociales y culturales, aunque también depolítica sectorial, sobre su necesidad, sig-nificado e implicaciones educativas.

La universalización de la educaciónbásica, en cambio, representa un objetivocomún y compartido en todos los paísesde la región, aunque persisten discrepan-cias en la definición del nivel. En algunoscasos, la básica corresponde a la educa-ción primaria, en otros comprende tam-bién la secundaria o ciclo básico de laenseñanza media y en otros más incluyelos años de preescolar. Estas diferenciasno son sólo conceptuales, sino que tienencomo referente normativo la obligacióndel Estado de proporcionar educacióngratuita hasta cierto nivel educativo y lacorresponsabilidad de la sociedad de inte-grarse a la estructura educativa. En Boli-via y Chile la educación obligatoria com-prende ocho años; en Costa Rica, Cuba,Ecuador, México, Paraguay y Uruguayes de nueve años; en Argentina, Colom-bia y Venezuela de diez años, y en ElSalvador y Perú, de once años (Llórens etal., 2000).

A partir de 1990, con posterioridad ala Cumbre de Jomtien —en que los paíseslatinoamericanos, al igual que el resto delas naciones afiliadas a la UNESCO, suscri-bieron los compromisos contenidos en laDeclaración Mundial de Educación para



Todos— se redoblaron esfuerzos para uni-versalizar la educación básica, abatir elanalfabetismo y diseñar instancias de edu-cación no formal y compensatoria quepermitieran brindar educación a grupostradicionalmente excluidos de las oportu-nidades educativas. Estos compromisos,en la vertiente regional, se fueron sustan-ciando en la serie de Reuniones de Mi-nistros de Educación de América Latina yel Caribe (en particular en las reunionesde Quito, 1991, Santiago, 1993 y Jamai-ca, 1995). Asimismo, en la Cumbre de lasAméricas de Santiago de Chile, 1998, sereconocieron como principios de la accióneducativa para el nivel la equidad, la cali-dad y la pertinencia, y se fijaron comoprioridades educativas la creación de pro-gramas compensatorios para la atenciónde grupos vulnerables, la formación y ca-pacitación docente, la conformación desistemas de evaluación, el intercambiocontinental en materia de experienciasinnovadoras, la utilización de nuevas tec-nologías y la educación en valores para lademocracia y la ciudadanía.

En el Foro Mundial de la Educación,que tuvo lugar en Dakar, Senegal, en abrilde 2000, fue plenamente reconocido elincumplimiento general de las metas quelos países afiliados a la UNESCO adop-taron en el marco de Educación paraTodos. Además de reconocer limitacio-nes, las representaciones gubernamentalesacordaron postergar el alcance de objetivohacia el año 2015. Del mismo modo, losministros de educación de América Latinay el Caribe, en la VII Reunión del ComitéRegional Intergubernamental del ProyectoPrincipal de Educación (Cochabamba,Bolivia, marzo de 2001) reconocieronque, si bien se acusan avances en algunospaíses, sobre todo en la cantidad de niñosque ingresan a la escuela, “sin embargo, la

región en su conjunto no ha logrado aúncumplir en su totalidad los objetivos plan-teados” (PROMELDAC VII, Declaración deCochabamba).

En efecto, a pesar del esfuerzo realiza-do y aun cuando en todos los países la tasabruta de escolaridad básica supera 100%—lo que quiere decir que existe una ofer-ta suficiente para cubrir a la población enedad escolar—, los indicadores de desem-peño de la matrícula en primaria demues-tran que aún se está lejos de alcanzar elobjetivo de universalización.

Aproximadamente 8% de la poblaciónescolar en primaria son niños repetidoresde algún grado escolar, situación variableentre los países dentro de un rango queoscila entre 3.5% en Ecuador y 15.3%en Guatemala. La tasa de supervivencia alquinto grado de primaria es de 83%como promedio regional, sin embargo lasvariaciones son muy importantes: mien-tras que en Chile se conserva práctica-mente toda la matrícula hasta ese grado,en Guatemala sobrevive apenas la mitad.Por último, el coeficiente de eficiencia,definido como el porcentaje de inscritosque logran terminar la educación básica,es cercano a 80% como promedio regio-nal; aunque también en este caso las va-riaciones son importantes: en Brasil, Ve-nezuela y los países centroamericanos laseficiencias están en el rango de 50-60%,mientras que hay países en que la mismatasa supera 90%: Cuba, Chile y Ecuador(véase cuadro 4).

A lo largo de la última década, la re-forma de la educación básica en AméricaLatina transcurrió mediante diversas po-líticas en el ámbito de la organizaciónescolar, la normatividad, la gestión edu-cativa, la distribución del gasto y elcambio curricular. Entre las tendenciascomunes se destacan las siguientes: a)



Transformación de contenidos, organiza-da a partir de la formulación de objetivosfundamentales y contenidos mínimos deaprendizaje; además; estrategias para des-centralizar el currículum nacional con laincorporación de contenidos regionales.b) Autonomía escolar, al generar en losestablecimientos un mayor grado de au-tonomía relativa, en que cada escueladesarrolla acciones específicas como res-puesta a su entorno y se fortalecen losniveles de participación de los actoreslocales. c) Provisión de recursos y mediosde apoyo a la enseñanza, mediante unamayor inversión en materiales y mediosde apoyo educativo. d) Formación y pro-fesionalización docente, por medio decapacitación, actualización, diseños de ca-rrera magisterial y estímulos a la produc-tividad y el desempeño. e) Tiempo dedi-cado al aprendizaje, que se ha procuradoampliar mediante reformas normativasque implican la extensión del periodo deeducación básica obligatoria para que

comprenda entre 8 y 10 años, así comocon medidas puntuales para aumentar lajornada escolar y el número de días há-biles en la escuela (UNESCO/OREALC,2000). A estas líneas de política edu-cativa se añaden dos más: la propuestade focalización y la estrategia general deevaluación.

En cuanto a la focalización, se obser-va una tendencia regional, sobre todo enlos últimos años, de implementación deproyectos orientados a promover la equi-dad mediante esquemas compensatoriosy proactivos, enfocados a la población demenores recursos, a la geográficamenteaislada, dispersa o en condiciones de mo-vilidad, por ejemplo los grupos migrato-rios. En cuanto a la evaluación, se advier-te una pauta de profundización de losesquemas de evaluación iniciados desdelos años ochenta; al respecto, la tendenciaes hacia la implantación y aseguramientode sistemas nacionales de evaluación de lasprácticas y procesos de gestión, y sobre la



CUADRO 4 • Indicadores de desempeño en educación primaria (1995-1996)

Porcentaje de repetición Tasa de supervivencia Coeficiente de eficiencia(al quinto grado)

Argentina 5.6 — —Brasil -- — 44.8Chile 5.3 100 91.7Colombia 7.2 76 84.6Cuba -- — 96.8Costa Rica 11.4 88 80.0Ecuador 3.5 85 91.8El Salvador 4.3 77 63.4Guatemala 15.3 50 57.9México 6.9 86 86.3Nicaragua 12.6 -- 52.8Paraguay 9.1 78 73.7Uruguay 9.5 98 85.8Venezuela 10.3 89 52.8

Nota: Todos los datos corresponden o al año 1995 o a 1996, excepto el dato de eficiencia de Brasil, que es de 1992Fuente: Unesco, 2000

calidad de los aprendizajes. Hay tambiénuna tendencia, todavía incipiente, que sedirige al desarrollo de evaluaciones com-parativas, de nivel internacional, con baseen criterios e instrumentos estandarizados.

En materia de planeación, la mayorparte de los países elaboraron proyectosy diseños para el mejoramiento de la edu-cación básica; entre ellos cabe referir lossiguientes: Plan Social Educativo EscuelaNueva (Argentina); Plan Decenal deEducación para Todos (Brasil); Programade Mejoramiento de la Educación Básica(Bolivia); El Salto Educativo (Colombia);Programa para el Mejoramiento de laCalidad de la Educación General Básica(Costa Rica); Proyecto de MejoramientoEducativo P-900 (Chile); Programas Com-pensatorios para la Educación Básica y deAdultos (México); Proyecto para el Me-joramiento de la Calidad de la EducaciónPrimaria (Uruguay).

La implementación de estas rutas decambio implicó, en la mayoría de loscasos, la concertación de las agendas dereforma entre el sector gubernamental ylos agentes y actores involucrados en lapráctica educativa. Una muestra de estospactos es ilustrativa del diseño general:Argentina: Pacto Federal Educativo, 1993;Brasil: Plan Decenal de Educación paraTodos (1990-1999); Colombia: Misión deCiencia, Educación y Desarrollo, 1994;Chile: Comisión Nacional de Moderni-zación de la Educación, 1994; Costa Rica:Consejo Superior de Educación, 1994; ElSalvador: Plan Decenal de Educación,1995-2005; República Dominicana: Con-sulta Nacional y Acuerdos Institucionales,Secretaría de Educación, Asociación deProfesores y Empresarios, 1991; México:Acuerdo Nacional para la Modernizaciónde la Educación Básica, Gobierno Federal,Gobiernos Estatales y Sindicato Nacional

de Trabajadores de la Educación, 1993;Panamá: Pacto por la Modernización de laEducación Panameña, 1996 (Gajardo,1999). Los más recientes instrumentosson, en México, el Compromiso Socialpor la Calidad de la Educación, firmadoen agosto de 2002 entre la Secretaría deEducación Pública, el Sindicato Nacionalde Trabajadores de la Educación y repre-sentantes de las iglesias, el empresariado,universidades y el sector social, y enEcuador se están estableciendo las basespara un Contrato Social por la Educaciónde características similares.

En cuanto a las políticas de descentrali-zación (financiera, administrativa, laboraly curricular), la experiencia de la décadamuestra resultados mixtos: algunos avan-ces pero también y sobre todo dificultadespara articular el proyecto de descentraliza-ción en contextos aún fuertemente centra-lizados en el ámbito de toma de decisionestanto políticas como educativas (véansePuelles, 1993, y Senen, 1994). En algunoscasos, por ejemplo el de México en 2001-2002, los gobiernos de las entidades fede-rativas han llegado a proponer la cance-lación de la descentralización financiera yadministrativa porque, afirman, los recur-sos obtenidos de la federación son siem-pre insuficientes y, por otra parte, es mayorla presión política en el ámbito local si secontrasta con el antecedente centralista.Naturalmente, la descentralización a ul-tranza abre condiciones nuevas de desi-gualdad, por ejemplo la competencia entreentidades federativas por recursos limita-dos, que si carecen de esquemas de com-pensación, operados desde el ámbito fede-ral o central, militan en contra de losobjetivos mismos del proyecto: configurarsistemas regionales y locales de educaciónadecuados a las necesidades y oportuni-dades del entorno inmediato.



Educación media

La educación media comprende el con-junto de modalidades y tipos escolaressituados entre la primaria y la educaciónuniversitaria, principalmente secundaria,bachillerato y educación técnica no uni-versitaria. Por diferentes razones, este ni-vel fue menos atendido en el periodo quevenimos comentando; en primer lugarporque, en general, está fuera del periodoconsiderado obligatorio para el Estado,pero también porque, en comparacióncon las universidades, sus posibilidades deinterlocución con el Estado son menores.

En varios países de la región latinoa-mericana se desarrollaron importantesesfuerzos por incrementar la cobertura dela educación secundaria. Entre 1970 y1995 Chile, Colombia, Ecuador, Méxicoy Nicaragua consiguieron duplicar sustasas de absorción en el nivel. La tasa netaregional de la matrícula secundaria avan-zó de aproximadamente 33%, a princi-pios de los ochenta, a 40% en el periodo1990-1996 (Banco Mundial, 1999).

Todavía los niveles de cobertura ensecundaria guardan una estrecha relacióncon la estratificación social en cada país.Como regla general, los países de menordesarrollo económico relativo presentan

niveles de cobertura también menores;además, tiende a ser mayor la brecha quesepara la cobertura del nivel socioeco-nómico más pobre del nivel fuera de lalínea de pobreza. Así, por ejemplo, esabrecha es menor a 8% en países comoCosta Rica, Chile y Perú; en Brasil,Ecuador y El Salvador y Honduras sobre-pasa 13% y en Nicaragua llega a 24%(véase cuadro 5).

A lo largo de la década, algunos de lospaíses de la región emprendieron la refor-ma del nivel medio; entre ellos Argentina,Brasil, Colombia Costa Rica, México yUruguay, todos los cuales tienen encomún haber dinamizado previamente elnivel de educación básica en forma talque ahora enfrentan una presión muyimportante, cuantitativa y cualitativa,sobre la enseñanza media. En algunoscasos, entre los que destaca Chile y CostaRica, la reforma se apoyó en infraestruc-tura informática, y en otros como Méxicoy Brasil se enfatizó el uso de telecomuni-caciones para hacer llegar la educaciónsecundaria a grupos de población general-mente excluidos, particularmente jóvenesy adultos al margen de las oportunidadesde escolarización tradicional.

Es pertinente referir, por último, queel debate contemporáneo sobre la refor-



CUADRO 5 • Matrícula en secundaria. Tasas brutas de cobertura por nivel socioeconómico

A) Muy pobres B) Pobres C) Sin pobreza D) Total Brecha D-A

Brasil 53.9 57.2 77.9 66.7 12.8Costa Rica 63.3 63.6 79.4 71.2 7.9Chile 77.3 77.9 87.3 82.4 5.1Ecuador 57.9 62.5 80.8 71.5 13.6El Salvador 39.6 43.3 60.4 52.8 13.2Honduras 40.5 45.9 64.7 55.5 15.0Nicaragua 35.2 41.4 76.5 59.2 24.0Perú 82.0 83.5 88.5 85.9 3.7

Fuente: Banco Mundial, 1999

ma de la educación media (tanto ensecundaria como en bachillerato) gira entorno al tema de las competencias acadé-micas y profesionales que los estudiantesdeberían adquirir en su paso por estosniveles educativos. El enfoque de compe-tencias básicas ha permeado la discusióny alimentado proyectos de cambio, sobretodo la implantación de modalidades deenseñanza tecnológica de nivel medio, asícomo iniciativas de reforma en las queprevalece la idea de una formación biva-lente (formación académica y capacita-ción para el trabajo) como tipo ideal parala enseñanza media.

Educación superior

En las circunstancias de contexto quehan sido apuntadas, las universidadeslatinoamericanas se vieron sujetas al ac-cionar de fuerzas y demandas contra-puestas. Por un lado, la crisis económicay los subsiguientes programas de ajustecoartaron las posibilidades de un finan-ciamiento público extensivo, pero porotro lado la restauración democráticaabrió espacio para la recuperación de lasinstituciones universitarias por las comu-nidades académicas, al mismo tiempoque sucitó nuevas expectativas socialeshacia las mismas, en particular en aque-llos casos en que el régimen autoritariorespectivo había golpeado con rudeza alsector universitario.

Aun cuando los procesos de crisis eco-nómica y transición democrática alcanza-ron perfiles regionales, los datos diferen-ciales de crecimiento de la matrículasuperior en los noventa nos hablan deuna cierta heterogeneidad en las estrate-gias para el desarrollo de la enseñanzauniversitaria; no obstante lo cual, algu-nos rasgos se dibujan como pautas de

convergencia, en particular aquellos queatañen a la gestión del sistema como tal.

Entre las tendencias de mayor alcancedurante la década se destaca la liberali-zación del mercado de los estudios supe-riores al permitir a la iniciativa privadaampliar su participación en el sector.Este fenómeno ocurrió en forma simul-tánea a los procesos en curso de especia-lización y diversificación dentro de lossistemas de enseñanza superior, de modotal que:

● En algunos casos la especializaciónocurrió por medio del fortalecimientode determinados grupos de carreras oáreas dentro de las propias universida-des o vía la creación de establecimien-tos con una oferta educativa precisa.Gracias a esta pauta de desarrollo, lossistemas educativos superiores tendie-ron a diferenciarse internamente pormedio de su oferta disciplinaria: escue-las de ingeniería y tecnologías; institu-tos superiores de enseñanza normal,establecimientos especializados en dis-ciplinas de la salud, escuelas superioresde comercio, administración y nego-cios, entre otras, e incluso por rama deactividad profesional específica: escue-las superiores de enfermería, de infor-mática, de negocios, de artes aplicadas,entre otras.

● Del mismo modo, algunos estableci-mientos universitarios privados tendie-ron a especializar su oferta (o fueroncreados a tal efecto) bajo la forma deescuelas de élite en el doble sentido dela expresión: con enseñanza de calidady adecuada a los requerimientos delsector moderno de la economía, ycomo un habitat social propicio parala toma de contactos útiles en el futu-ro profesional.



● Asimismo, se afianzó el denominadosector “no universitario”, esto es elconglomerado de escuelas superioresorientadas a satisfacer la demanda quelas universidades públicas no estabanen condiciones de absorber (por pro-blemas de cupo) o que no podían sol-ventar los costos del segmento privadoelitista. Durante los años ochenta ynoventa proliferaron estos estableci-mientos con mínima supervisión yevaluación de parte de las instanciaseducativas gubernamentales.

Además de la reestructuración deriva-da de los procesos de diversificación,especialización y segmentación social delas universidades, una de las transforma-ciones más distintivas del periodo tuvolugar en el plano de la cultura organiza-cional, cuyo rasgo central está representa-do por el pasaje de las formas convencio-nales de planeación por objetivos, haciafórmulas de programación fundadas enevaluaciones ex-post. Paulatinamente lacultura de la evaluación se fue adueñan-do del espacio en que opera la gestión delas universidades. En la década de losnoventa los procesos de evaluación llega-rían a desempeñar un papel de primerorden en la promoción de niveles dedesempeño y productividad consideradoscomo deseables, y se aplicaría tanto a losestablecimientos como a las distintascomunidades que conducen y participanen la vida universitaria. La evaluacióncobró este sentido al ser vinculada con losprocesos de asignación presupuestal ensus varios niveles: asignación de fondospara las instituciones, los proyectos y pro-gramas, las becas, incentivos y salarios,entre otros.

La diferenciación intrasistémica, acen-tuada por el proceso de privatización, se

desarrolló gradualmente a todo lo largode la década, primero en Brasil y Chile,después en Venezuela y Colombia, y alfinal de la década se manifestó como unapauta dominante que en los noventa seríaadoptada por la mayor parte de los paísesde la región. No obstante que la liberali-zación de la oferta representó una signifi-cativa posibilidad para que los sistemaspudieran dar respuesta a las crecientesdemandas de la juventud latinoamerica-na, pronto se comenzaron a advertir pro-blemas de saturación, credencialismo y,sobre todo, deficiencias en la calidad de laeducación, por lo cual el tema del controlde calidad (supervisión de establecimien-tos, rendimiento de cuentas, acreditaciónde egresados, entre otros) surgirá contoda insistencia desde el inicio de los añosnoventa.

En el plano de la relación entre ofertay demanda universitaria, la tendencia quese dibuja corresponde a una mayor con-centración en torno a las carreras asocia-das al sector de los servicios y sobre lasprofesiones típicas del empleo asalariado.En contraposición, se advierte una ten-dencia negativa en el desarrollo de lamatrícula de las profesiones liberales y lascarreras de ciencia básica y ciencias socia-les. En el área de carreras tecnológicas lapauta es muy similar: las preferencias seorientan hacia las áreas de tecnologíamoderna en desmedro de las tecnologíastradicionales y, del mismo modo, se abrenpaso planes de estudio en tecnologías deservicio. Este fenómeno sigue de cerca losprocesos de cambio del modelo de de-sarrollo y las transiciones del mercadolaboral, en el cual la preeminencia de losservicios, o terciarización económica, de-notan la significativa pérdida de presen-cia de los sectores primario e industrial enla estructura del PIB.



Sin embargo, al mismo tiempo en quelas preferencias vocacionales de los estu-diantes se han orientado hacia la rentabi-lidad inmediata de la formación profesio-nal en el mercado de trabajo, lasuniversidades públicas han ido consoli-dando sus estructuras de investigación yposgrado. Parte de este fenómeno esexplicable como una fructificación de losprocesos de reforma académica empren-didos desde los años setenta, por la profe-sionalización académica y por el papelcasi monopólico que desempeñan las uni-versidades públicas latinoamericanas enlos procesos de desarrollo científico de laregión; además, este proceso ha sido apo-yado por la acción de organismos nacio-nales coordinadores y gestores de finan-ciamientos a proyectos de ciencia ytecnología, y por un fenómeno coyuntu-ral: el retorno de cuadros académicos exi-liados durante el intervalo autoritario.

En suma, para las universidades latino-americanas el periodo entre 1990 y 2000fue un escenario de intersección en quelas presiones de la demanda social, lasposibilidades abiertas por la democratiza-ción, las restricciones financieras plantea-das por la reforma del Estado, y las seña-les indicadas por la transformación de laeducación superior en el mundo desarro-llado, modelaron un perfil de cambiosen el que sobresalen las tendencias de di-ferenciación de ofertas, multiplicaciónde funciones y tareas, redefinición de lasrelaciones Estado-universidad, y de re-planteamiento de las relaciones universi-dad-sociedad.

Una de las vertientes de cambio univer-sitario de los noventa se deriva de la valo-ración de los efectos que tuvieron lasreformas implantadas por los primerosregímenes democráticos durante los añosochenta. Los casos de Argentina y Brasil

ilustran esta tendencia: por iniciativadel Consejo Interuniversitario Nacional(CIN) y la Secretaría de Políticas Univer-sitarias del Ministerio de Educación, elgobierno justicialista de Carlos Saúl Me-nem realizó el Primer Censo Universitarioentre octubre y noviembre de 1994. Losresultados del Censo dieron pie a unarenovación legislativa mayor, plasmada enla Ley de Educación Superior 24.521,sancionada el 20 de julio de 1995, prime-ra en Argentina que regula el funciona-miento de la educación superior en suconjunto. En Brasil, la promulgación de laLei de Diretrizes e Bases da EducaçãoNacional, también denominada ley “Dar-cy Ribeiro”, aprobada el 20 de diciembrede 1996, sistematizó un conjunto de pau-tas de reforma universitaria desplegadasdesde finales de los años ochenta. En par-ticular, reconoce los procesos de evalua-ción como instrumento fundamental parala acreditación de estudiantes, profesoresy de las propias instituciones, establecepautas para la formación docente, sobre elperfil académico de las universidadespúblicas, sobre la transferencia estudiantily la acreditación de estudios en el extran-jero, y fija la obligatoriedad de la asisten-cia de alumnos y profesores a los estable-cimientos (salvo el caso de los programasde educación a distancia). Además, estanorma fija un marco para la autonomía delas universidades públicas brasileñas másen el sentido de impulsarlas a obtener ygestionar recursos adicionales a los fondospúblicos que las subsidian, que en favorde la autogesión académica.

En la década noventa, la pauta de pri-vatización de la enseñanza superior alcan-zó niveles muy notables en toda la regióny a un ritmo muy acelerado. En el trans-curso de la década, la proporción de estu-diantes matriculados en universidades



privadas pasó de 30% a más de 45%, loque hace suponer que en este comienzode siglo la proporción de estudiantes enestablecimientos privados sea equivalentea la de establecimientos públicos; ellohará, y de hecho está produciendo, que laregión latinoamericana cuente con una delas mayores proporciones en el mundo deestudiantes universitarios dentro de laopción privada. La gran expansión delsegmento privado se ha realizado sobre labase de una multitud de pequeños esta-blecimientos que, si bien ofrecen ense-ñanza de nivel profesional, carecen, porregla general, de estructuras de posgradoe investigación. Debe hacerse notar queno todas las instituciones de enseñanzasuperior pública en América Latina pue-den ser clasificadas como “universidadesde investigación”, es decir institucionesque cumplen en los hechos con las fun-ciones de docencia, investigación y difu-sión. De hecho, la proporción de la ma-trícula total que actualmente se encuentrainscrita en instituciones de esta calidadapenas alcanza 15% del total.

Como complemento de esta pauta deprivatización, las propias entidades públi-cas se han visto compelidas a diversificarsus fórmulas de financimiento, desde lahipótesis de corresponsabilidad con elEstado: cobro de cuotas de admisión ycolegiaturas, venta de productos y servi-cios, vinculación con el aparato producti-vo, concurrencia sobre financiamientosconcursables, entre otras. Cabe hacernotar que estas tendencias no son sólo lasque prevalecen en la región latinoameri-cana. En el recuento sobre las tendenciasinternacionales (países desarrollados y nodesarrollados) en materia de financia-miento de los sistemas de educaciónsuperior, algunos autores (véase John-stone y Shroff-Mehta, 2001) destacan en

efecto la convergencia de pautas de refor-ma de los sistemas de asignación y distri-bución de fondos gubernamentales a lasinstituciones públicas de educación supe-rior. Entre las principales cabe mencionarlas siguientes: complemento del subsidiopúblico con fondos no gubernamentales;reforma de la estructura financiera y pre-supuestaria del subsidio gubernamental,y reestructura de la administración delfinanciamiento en las instituciones deeducación superior.

EDUCACIÓN, DESARROLLOY DESIGUALDAD SOCIAL

¿En qué medida la expansión y reformade la educación en América Latina hamodificado las pautas de distribución delas oportunidades educativas? ¿En quémedida dicha expansión se ha reflejadoen los patrones de movilidad social de laregión? ¿En qué sentido se correlacionanlas variables de desarrollo socioeconómi-co con los desempeños educativos? Esteconjunto de preguntas es pertinente paraponderar la eficacia del estilo de desarro-llo educativo adoptado. Para responderlasacudiremos a un conjunto de datos yestudios que se concentran en establecerlas determinaciones económicas y socialesdel desempeño educativo que logran lospaíses.

En primer lugar, veamos la correlaciónentre variables de desarrollo social (es-tructura demográfica y nivel de desigual-dad de ingresos) y variables de escolaridad(analfabetismo, nivel de escolaridad pro-medio y tasas de escolaridad por niveleducativo). Cabe advertir que el nivel deagregación de las variables del cuadro queen seguida se presenta (cuadro 6) impi-de inferir relaciones específicas y deter-minantes, aunque sin duda es útil para



observar tendencias generales. Por otraparte, se incluyen únicamente las varia-bles que resultaron significativas en laprueba estadística; de hecho la corre-lación entre variables de escolaridad yvariables socioeconómicas como la tasa de

desempleo, la participación de la fuerzalaboral y el PIB per cápita, resultó escasa-mente significativa y a la vez errática, loque no es extraño si se considera que estasúltimas, como promedio regional, sinteti-zan situaciones nacionales diversas y con-



CUADRO 6 • Coeficientes de correlación R2 entre variables de desarrollo socialy variables de desarrollo educativo en América Latina

Correlaciones significativas con P 0.1 (años noventa)

Población Población Desigualdad Tasa de Nivel de Tasa de Tasa de Tasa deMenor de rural del ingreso analfabetismo escolaridad escolaridad escolaridad escolaridad15 años promedio primaria media superior

Tasa deanalfabetismo .7615 .6493 .4676 -.8305 -.5824 -.7287 -.6325

Nivel deescolaridadpromedio

-.7495 -.568 -.6536 -.8305 .4517 .8372 .8421

Tasa deescolaridadprimaria

-.4273 -.5824 .4517 .6094

Tasa deescolaridadmedia

-.8884 -.6511 -.3347 -.7287 .8372 .6094 .6306

Tasa deescolaridadsuperior

-.6175 -.5342 -.7774 -.6325 .8421 .6306

Fuente: Elaboración. Base de datos: Banco Interamericano de Desarrollo, “Statistics and quantitative analysis database”,actualización 1999. Los datos considerados en este análisis corresponden a los siguientes países: Argentina, Bolivia,Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, México, Paraguay, Perú,Panamá, Uruguay y Venezuela. Datos en el anexo, Cuadro 11.Nomenclatura:Tasa de analfabetismo: Promedio de los porcentajes nacionales de analfabetismo en mayores de 15 años (rango 2.7% a44.4%).Nivel de escolaridad promedio: Promedio de las tasas nacionales de escolaridad en poblaciones menores de 25 años(rango 3.2 a 7).Tasa de desempleo: Promedio de las tasas nacionales de desempleo (rango 4.2% a 14.3%).Participación de la fuerza laboral: Promedio de los porcentajes de población económicamente activa ocupada (rango37.8% a 68.1%).Distribución de ingresos: Promedio de coeficientes Gini nacionales relativos a la distribución social de ingresos (rango0.42 a 0.63).Población rural: Promedio de proporciones nacionales de población rural (rango 3.9% a 58.2%).Población menor de 15 años: Promedio de proporciones nacionales de población menor de 15 años (rango 24.4% a45.9%).Tasa de escolaridad primaria: Promedio de las tasas nacionales de escolarización primaria (rango 85% a 111.1%).Tasa de escolaridad media: Promedio de las tasas nacionales de escolarización media (rango 24% a 81%).Tasa de escolaridad superior: Promedio de las tasas nacionales de escolarización terciaria (rango 7.2% a 42.8%).

tingentes: En principio, suponemos quelos efectos de las variables macroeconómi-cas sobre la escolaridad tienden a disper-sarse cuando se considera el plano regio-nal; por ejemplo, Argentina y Nicaraguatienen niveles de desempleo semejantesmientras que sus tasas de escolaridad son,respectivamente, la mayor y menor de laregión. La interpretación del cuadro per-mite establecer algunas pautas de ordengeneral y ordenarlas conforme a los indi-cadores que describen la situación educa-tiva de la región.

Analfabetismo y pobreza. La tasa deanalfabetismo regional se correlaciona po-sitivamente con las variables demográfi-cas: a mayor proporción de poblaciónjoven y rural, más analfabetismo. Cierta-mente, los indicadores demográficos sonexpresivos de los diversos grados de desa-rrollo social de los países de la región; entérminos generales la tasa de natalidad y laproporción de población rural tiendena ser más elevadas en los países con nive-les de desarrollo económico y social másdébiles, lo que significa, para nuestro aná-lisis, que la correlación entre el compo-nente demográfico y el educativo no esdirecta, sino mediada por otros factores dedesarrollo. En este sentido, resulta cohe-rente que la correlación resulte positivacon el indicador de desigualdad de losingresos: mientras más inequitativa es ladistribución, mayor el analfabetismo. Porúltimo, el analfabetismo aparece correla-cionado ne-gativamente con los indicado-res de escolaridad, de manera que mien-tras es menor el nivel de analfabetismo, lastasas de escolaridad primaria, secundaria ysuperior son consistentemente más altas.

Nivel de escolaridad de la población. Lasvariables demográficas presentan una co-relación negativa con el nivel de escola-ridad: a mayor población joven y rural,

menor es el nivel de escolaridad de lapoblación. También es inversa la relacióncon el indicador de desigualdad de ingre-sos; mientras más equitativa es la distri-bución de los ingresos, mayores son losniveles de escolaridad. Naturalmente, sonpositivas las correlaciones entre el indica-dor de escolaridad general y los indicado-res que describen la escolaridad por nivel.

Tasas de escolaridad por nivel. Las co-relaciones entre las variables demográfi-cas y las tasas de escolaridad tienden a sernegativas: en presencia de poblaciones conalto componente rural y con pirámides deedad de base amplia, la tasa de escolaridadgeneral y las tasas por nivel varían en sen-tido negativo. Algo similar ocurre en lacorrelación entre las tasas de escolaridad yel indicador de desigualdad económica;como regla general, a mayor desigualdadmenor escolaridad. Sin embargo, la tasade escolaridad primaria no aparece signifi-cativamente asociada con el indicador dedesigualdad de ingresos, lo que puede atri-buirse a que en la mayoría de los países latasa bruta de escolaridad primaria superael nivel de 100 por ciento.

Estos datos, tomados en conjunto, nohacen sino ratificar que los resultadoseducativos no son indiferentes de losniveles y los estilos de desarrollo, pero nodicen demasiado sobre el impacto especí-fico del crecimiento de las tasas de matrí-cula sobre las pautas distributivas de laoferta o sobre la relación entre estas pau-tas y los patrones de estratificación ymovilidad. Para ello prosigamos el análi-sis con otros datos y relaciones.

El estudio de López, Thomas y Wang(1998) ofrece un indicador preciso y com-parable sobre la distribución de la educa-ción en la población de mayores de 15años. Al combinar el promedio de escola-ridad con las medidas de dispersión



(varianza y desviación estándar) de la dis-tribución social de la escolaridad, los auto-res calculan un índice de Gini educativo(véase cuadro 7) que permite apreciar envarios países los grados de desarrollo rela-tivo de la equidad social de la educación.

El índice de Gini pondera la distanciaentre una distribución empírica y unadistribución teórica perfectamente equi-tativa. En el caso que nos ocupa, cuandoel índice tiende a cero expresa una distri-bución de las escolaridades igualitaria,que ocurre al generalizar las oportunida-des educativas y en escenarios de ampliacobertura social en los diferentes nivelesescolares. Al contrario, cuando el valortiende a 1 significa que los mayores gra-dos de escolaridad están concentrados enun número reducido de personas.

Los datos del estudio citado confirmanque en América Latina los resultados dela distribución de oportunidades edu-cativas son heterogéneos aunque, en ge-neral, han mejorado. De los casos con-siderados por López y coautores en elperiodo 1970-1995, Brasil, México, Perúy Venezuela lograron mejorar la equidadde la distribución educativa, aunque to-dos ellos partían de un nivel insatisfac-torio. Chile y Colombia mantuvieronuna situación estable en el periodo, sibien en el caso chileno la distribución era

bastante equitativa desde 1970 (0.279) yconservó este valor hasta 1995 (0.270).En cambio, en Colombia el índice de1970 era de 0.415, muy similar al restode los países de la muestra, y el de 1995de 0.420, lo que significa que se mantu-vo la condición de desigualdad imperanteal inicio del periodo de referencia.

El estudio de Behrman, Duryea ySzékely (1999) sobre el progreso de laescolarización en América Latina ofrecedatos que representan el desempeño edu-cativo (en términos de los grados de esco-laridad alcanzados) en cinco generacio-nes, que van de los nacidos en la décadade los treinta a los nacidos en la de lossetenta. La información fue recogida deencuestas de hogares practicadas entre1993 y 1998 en los países latinoamerica-nos (véase cuadro 8). Mediante estosresultados es posible ponderar, dentro deun escenario de larga duración, algunosresultados de las políticas educativas delos países de la zona.

Una primera observación es que losresultados a lo largo del tiempo no soncompletamente inerciales. Por ejemplo,en Chile la escolaridad de la población dela cohorte de 1930 ocupa el quinto lugaren la tabla, mientras que la escolaridad delos nacidos en 1970 alcanza el segundo;en México y República Dominicana la



CUADRO 7 • Índice de Gini de educación. América Latina (países seleccionados) 1970-1995

1970 1975 1980 1985 1990 1995

Brasil 0.413 0.367 0.373 0.369 0.314 0.260Chile 0.279 0.275 0.267 0.263 0.266 0.270Colombia 0.415 0.386 0.397 0.399 0.409 0.420México 0.420 0.415 0.428 0.410 0.365 0.320Perú 0.428 0.424 0.392 0.391 0.379 0.367Venezuela 0.425 0.426 0.351 0.352 0.347 0.345

Fuente: López, Thomas y Wang, 1998

escolaridad de los mayores es de las másbajas del listado, mientras que la escolari-dad de los más jóvenes supera en amboscasos el promedio regional. También escierto, por otra parte, que las posicionesiniciales tienden a marcar el desarrolloulterior: Argentina ocupa el primer lugaren cada cohorte del estudio y Nicaraguael último, tanto en la generación másantigua como en la más joven.

El estudio de Dahan y Gaviria (1999)sobre movilidad social en América Latinademuestra que existe una relación consis-tente, aunque no determinante, entre lamovilidad educativa intergeneracional ylos indicadores nacionales de escolaridady equidad educativa, de manera quemientras más equitativa es la distribución

de las oportunidades escolares y mayoreslos niveles de escolaridad promedio, tien-den a incrementarse las probabilidades demovilidad educativa entre las generacio-nes (véase cuadro 9).

En Argentina, Chile, Costa Rica,Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela, ocu-rre en efecto el tipo de asociación predi-cho en la hipótesis de Dahan y Gaviria:En este grupo de países el índice de desi-gualdad educativa es inferior a la medialatinoamericana, los años de escolaridadpromedio son superiores a la media regio-nal y la movilidad intergeneracional estambién superior al promedio. En Brasil,Colombia, El Salvador y Nicaragua losindicadores se articulan a la inversa: ladesigualdad educativa es mayor a la pro-



CUADRO 8 • Años de escolaridad promedio según cohorte de nacimiento en América Latina

Cohorte de nacimiento Cambio Cambio Cambio

1930 1940 1950 1960 1970 1930-50 1950-70 1930-70

Argentina 7.5 8.3 10.0 11.0 11.3 2.5 1.3 3.8Bolivia 3.3 4.5 6.3 7.0 8.6 2.9 2.3 5.2Brasil 2.8 3.6 5.2 6.2 6.7 2.4 1.5 3.9Chile 5.2 7.1 8.9 10.1 11.1 3.7 2.1 5.8Colombia 3.9 4.4 6.2 7.7 8.4 2.3 2.2 4.4Costa Rica 4.3 5.7 7.1 8.8 8.4 2.8 1.3 4.1Ecuador 3.9 4.5 6.5 8.5 9.5 2.6 3.0 5.6El Salvador 2.1 3.2 4.1 5.7 7.0 2.0 2.9 4.9Honduras 1.4 3.2 4.6 5.6 6.1 3.2 1.4 4.7México 2.9 4.2 6.7 8.2 9.3 3.8 2.6 6.4Nicaragua 2.0 3.2 4.3 5.8 5.8 2.2 1.6 3.8Panamá 5.8 6.9 8.8 10.3 10.1 3.1 1.3 4.4Paraguay 3.8 5.1 6.1 7.4 7.3 2.3 1.2 3.5Perú 6.0 6.3 7.4 9.4 10.0 1.4 2.6 4.0R. Dominicana 3.2 4.2 7.0 8.6 9.1 3.9 2.1 5.9Uruguay 6.3 7.4 8.8 10.0 10.7 2.5 1.9 4.4Venezuela 3.2 5.1 6.9 7.9 8.3 3.7 1.4 5.1Promedio AL 4.1 5.3 6.9 8.2 8.8 2.7 1.9 4.6

Otros países

Rep. Corea 5.3 7.7 9.5 11.0 12.3 4.3 2.5 6.8Taiwán 5.8 8.8 8.9 11.0 12.3 3.2 3.3 6.5EUA 12.3 12.9 13.6 13.3 13.4 1.3 -0.2 1.1

Fuente: Behrman, Duryea y Székely, 1999

medio y los años de escolaridad y lamovilidad educativa son inferiores a lamedia regional.

En los casos restantes (México, Ecua-dor, Paraguay y República Dominicana),los resultados se combinan de manera di-ferente a la esperada. México y Ecuadoralcanzan niveles de equidad distributiva yde escolaridad cercanos al promedio lati-noamericano; sin embargo expresan ín-dices de movilidad bajos; Paraguay, encambio, tiene un índice de movilidad altopero sus niveles de equidad educativa yde escolaridad son inferiores al promedioregional. Perú aparece con uno de los ma-yores niveles de equidad educativa y de

escolaridad y con un coeficiente de movi-lidad importante, dato que no deja de lla-mar la atención al contrastarlo con otrosindicadores de desarrollo en este país.

En la misma línea de análisis, el traba-jo de Behrman, Birdsall y Székely (1999)explora la relación estadística entre eldesempeño escolar de los estudiantes ysus antecedentes familiares (family back-ground), y el grado en que esta relacióndepende de algunos indicadores macroe-conómicos y de política educativa. Se uti-lizan en este estudio 28 encuestas dehogares sobre 16 países latinoamericanoscorrespondiente al periodo 1980-1996(véase cuadro 10).



CUADRO 9 • Movilidad social intergeneracional en América Latinaa

Coeficiente Años de Índice deAño de movilidad escolaridad desigualdad

intergeneracionalb promedioc educativad

Argentina 1996 0.437 10.0 0.26Bolivia 1997 0.561 8.6 0.35Brasil 1996 0.531 6.4 0.49Chile 1996 0.435 9.6 0.25Colombia 1997 0.587 8.1 0.38Costa Rica 1995 0.340 7.7 0.36Ecuador 1995 0.577 8.4 0.35El Salvador 1995 0.599 6.9 0.55México 1996 0.594 8.4 0.38Nicaragua 1993 0.576 5.5 0.66Panamá 1997 0.480 8.9 0.32Paraguay 1995 0.423 7.4 0.41Perú 1997 0.385 9.3 0.27R. Dominicana 1996 0.466 8.7 0.37Uruguay 1995 0.418 9.7 0.25Venezuela 1995 0.438 8.6 0.32

Promedio 0.490 8.3 0.37

Fuente: Dahan y Gaviria, 1999.a) La muestra se basa en las encuestas de hogares de los diferentes países latinoamericanos, excepto Argentina y Uruguay, enque las cifras reflejan la población urbana exclusivamente; las del resto de los países reflejan a la población urbana y rural.b) El coeficiente correlaciona la expectativa de escolaridad de los hijos con la escolaridad de los padres. Por la construcción delindicador, mientras menor es el valor del coeficiente, mayor la movilidad intergeneracional.c) Se refiere a la escolaridad promedio de la población de mayores de 15 años.d) Equivale a un índice de Gini sobre la distribución de la escolaridad. A menor valor del índice, más equitativa es ladistribución de la escolaridad.

De los resultados del estudio de Behr-man y coautores se desprenden variasobservaciones que atañen al desempeñoeducativo regional y por países. En pri-mer lugar, la comprobación de que encada país las “brechas educativas” son másamplias entre los grupos que concentran

a las familias con menor escolaridad. Elindicador de “brecha educativa” expresala diferencia entre la escolaridad que lossujetos (hijos de las familias encuestadas)deberían tener en función de su edad y laque efectivamente alcanzan. Como pro-medio regional, en el quintil de menor



CUADRO 10 • América Latina. Brechas educativas totales y en funciónde los quintiles de escolaridad alcanzada por los padresa

Brecha Brechas educativas en función de los quintiles deeducativa escolaridad alcanzada por los padres (en años)bPaís Año de

de los hijosla encuesta(en años) 1 2 3 4 5

Argentina 1980 2.0 3.4 2.2 2.1 1.5 0.61996 2.5 3.1 2.2 1.9 1.2 1.4

Bolivia 1986 1.6 2.4 1.4 1.5 1.5 1.21995 1.4 2.2 1.7 1.3 1.0 1.0

Brasil 1981 5.5 7.7 6.3 5.6 4.6 3.21995 4.6 6.9 5.6 4.4 3.7 2.6

Chile 1987 1.7 2.9 2.0 1.4 1.3 0.91994 1.5 2.3 1.9 1.3 1.1 0.8

Colombia 1995 3.3 4.7 3.6 2.9 2.6 2.7Costa Rica 1981 3.2 4.6 3.7 3.0 2.6 1.9

1995 3.1 4.6 3.6 3.2 2.6 1.7Ecuador 1995 2.7 4.3 3.5 2.4 2.0 1.2El Salvador 1995 4.1 6.0 5.4 4.1 3.1 1.7Honduras 1989 5.2 6.8 5.8 4.9 4.6 3.6

1996 4.7 6.3 5.4 4.7 3.9 3.0México 1984 3.4 4.7 3.7 3.3 3.1 2.3

1994 2.9 4.6 3.5 2.7 2.0 1.9Nicaragua 1993 4.6 5.7 5.2 4.6 4.2 3.5Panamá 1995 2.1 3.7 2.4 1.7 1.4 1.0Paraguay 1995 3.5 5.0 4.2 3.3 2.7 2.2Perú 1985 2.7 4.7 3.1 2.1 1.9 1.5

1996 2.6 4.0 3.0 2.6 1.8 1.3Uruguay 1981 2.3 3.6 2.9 2.3 1.7 1.2

1995 2.0 3.2 2.5 2.0 1.5 1.0Venezuela 1981 3.6 5.1 4.1 3.4 3.0 2.4

1995 2.7 4.0 2.6 2.6 2.5 2.0

Promedio 3.0 4.5 3.5 2.9 2.4 1.8

Fuente: Behrman, Birdsall y Székely, 1999.a) Las brechas educativas se definen por la diferencia entre la escolaridad que deberían tener los hijos de las familiasencuestadas y la que efectivamente tenían en el momento de realizada la encuesta. Equivale a la resta entre la escolaridadesperada y la escolaridad observada.b) La distribución en quintiles de escolaridad de los padres se calculó combinando la escolaridad conjunta del padre y lamadre; luego se ordenó la distribución en segmentos de 20% que van de menor a mayor escolaridad. Así, el primer quintilrepresenta a 20% de los hogares encuestados con la menor escolaridad de la distribución y el quinto quintil representa a 20%de los hogares con la mayor escolaridad conjunta.

escolaridad familiar la brecha promediode los hijos es de 4.5 grados escolares,mientras que en el de mayor escolaridadla brecha es de 1.8 grados.

En segundo lugar, los datos son muyconsistentes al expresar una tendencia deacortamiento de las brechas, lo que es unefecto esperable desde la hipótesis de quela expansión educativa ampliaría las posi-bilidades de acceso y permanencia escolar.La excepción de esta pauta es el caso deArgentina, en que la brecha se amplía envez de disminuir entre 1980 y 1996; sinembargo, tal resultado podría ser produc-to de la encuesta seleccionada, que sólorepresenta Gran Buenos Aires.

Una tercera conclusión que deriva deestos datos es que mientras mayor es elgrado de desigualdad de la distribución delas oportunidades escolares, mayor tam-bién es la amplitud de las brechas educa-tivas. En el estudio de Daham y Gaviriaanteriormente comentado, en Nicaragua,El Salvador y Brasil ocurren los mayoresniveles de desigualdad educativa; esta listacoincide con las mayores brechas de esco-laridad observadas por Behrman y coauto-res. Viceversa, los países que representanlos mejores niveles de equidad en la distri-bución de su oferta educativa (Uruguay,Chile, Argentina, Perú y Panamá) tienentambién las brechas escolares más cortasde la distribución. Fuera de esta reglaempírica quedan los casos de Bolivia,Ecuador y Venezuela en que su nivel deequidad educativa ronda el promedioregional pero exhiben brechas escolarescortas, o bien el caso de Costa Rica, conun nivel de equidad satisfactorio aunqueposee una brecha escolar más larga de loesperado. En el resto de los países seobservan combinaciones intermedias.

El estudio referido añade correlacionesentre los datos de movilidad escolar inter-

generacional observados y otros indicado-res económicos (PIB per cápita, grado deapertura comercial, densidad del merca-do financiero, y la tasa de inflación, desdela hipótesis de que estas variables afectanel costo de oportunidad de la escolariza-ción) y de política educativa (gasto guber-namental en educación como porcentajedel PIB y por alumno, y calidad del siste-ma escolar, representada por la escola-ridad promedio de los maestros). Lasvariables económicas significativas en lacorrelación fueron sólo dos: a) la densi-dad financiera, que según los autores essintomática del nivel de desarrollo delmercado interno en cada país; b) la tasade inflación, que probablemente actúasobre las decisiones educativas al provocarincertidumbre sobre el futuro económico.

Las variables de política educativa sig-nificativas en la correlación también fue-ron sólo dos: a) el nivel de gasto educati-vo empleado en la educación primaria, yaque mejora las expectativas de escolaridaddel grupo de edad correspondiente, y b)el nivel de gasto educativo total, aunqueen este caso la correlación es negativa (amayor gasto educativo total, menor mo-vilidad), seguramente porque una inver-sión educativa intensa y sostenida amplíala expectativa de escolaridad tanto de pa-dres como de hijos y, por lo tanto, reducela movilidad intergeneracional. De cual-quier manera conviene advertir, como lohacen los autores, que las correlacionesencontradas no son contundentes (todasmenores de R2 = 0.25), aunque invitan aprofundizar en un análisis sobre los resul-tados escolares y los niveles de desarrolloeconómico y educativo de los países.

Para agrupar el conjunto de observacio-nes e inferencias que hemos presentado enesta parte del artículo, a continuación sepresentan dos figuras que contienen un



análisis conjunto sobre los patrones deequidad económica y educativa en Amé-rica Latina, y sobre los patrones de equi-dad y la escolaridad alcanzada.

La figura 1, que correlaciona los indi-cadores sobre equidad económica y edu-cativa en la región, expresa una relaciónconsistente entre las dos variables: a ma-yor equidad en la distribución de losingresos, mayor equidad en la distribu-ción de las oportunidades educativas.Dentro de este patrón se disciernen cua-tro conjuntos: a) el de los países en quetanto la distribución de los ingresos comola de oportunidades educativas es negati-va (Brasil, Nicaragua, Honduras y Gua-temala); el grupo de países con una distri-bución económica y educativa promedio(Ecuador, México, Bolivia y Paraguay);los países en que ambas distribucionesson positivas (Argentina, Perú, Uruguay,Venezuela y Costa Rica), y un cuartogrupo con los países fuera de esta norma:Chile, Panamá y Colombia, en que la dis-tribución educativa es superior al prome-

dio, no así la distribución de ingresosy, por último, El Salvador, con una distri-bución de ingresos positiva, pero una dis-tribución educativa rezagada de la mediaregional.

En la figura 2 se diagrama la regresiónentre la equidad de ingresos y los nivelesde escolaridad alcanzados en la poblaciónmayor de 15 años. La tendencia es tam-bién muy clara: a mayor equidad deingresos, mayores niveles de escolaridad.También en este caso se disciernen cla-ramente cuatro situaciones: países condistribuciones de ingresos deficientes yniveles de escolaridad pobres (Brasil,Nicaragua, Honduras y Guatemala); paí-ses con distribuciones de ingresos y nive-les de escolaridad en el promedio regional(Colombia, México, Panamá, Bolivia yEcuador); países con una mejor equidadde ingresos y altos niveles de escolaridad(Argentina, Uruguay y Perú), y los casosfuera del patrón; por un lado Chile, conalta escolaridad pero una distribución deingresos menos equitativa que la corres-



R2 = 0.43440.33

0.38

0.43

0.48

0.53

0.58

0.63

0.68

0.73

0.78

0.33 0.38 0.43 0.48 0.53 0.58

Equidad de Ingresos (Gini de equidad)

BRA

ARG

BOL

CHILE

COLOMBIACRECU

EL SALVADORGUA

HON

MEX

NIC

PANAMÁ

PAR

PERURU

VEN

FIGURA 1 • Patrones de equidad económica y educativa en América Latina

pondiente al grupo anterior, y por otrolado Paraguay, Costa Rica, El Salvador yVenezuela en que la distribución deingresos es más equitativa que el prome-dio regional, pero la escolaridad alcanza-da es inferior a la esperada en función dedicha distribución.

Como puede advertirse, ambas correla-ciones arrojan resultados comparativossimilares y apoyan la hipótesis de que ladistribución de los ingresos (y por tanto elmodelo de desarrollo nacional) tiene unpapel significativo para las posibilidadesde acceso y permanencia en la educación.

Es importante reconocer, por otraparte, que los procesos involucrados eneste análisis tienen distinto plazo y dife-rente ritmo. El impacto de la reformademocrática sobre el programa de desa-rrollo nacional puede ser de corto y me-diano plazo; también de corto y media-no plazo pueden ser los efectos de estoscambios sobre las políticas educativasgenerales. Lo que sin duda trasciende esatemporalidad son los efectos sociológicos

de la reforma educativa; algunos de ellos,como por ejemplo los resultados de laexpansión de la cobertura sobre los pa-trones de estratificación y movilidad so-cial, son efectos apenas observables en laescala generacional. Por ello, no está demás la recomendación de relativizar algu-nas de las observaciones comentadas enespera del desenvolvimiento temporal delas tendencias.

CONCLUSIONES

En este trabajo nos propusimos examinarel desarrollo educativo latinoamericano,en términos de sus procesos de cambio ysus resultados objetivos, a la luz de laspautas de desarrollo económico y políticoimplantadas en la región entre 1980 y2000. Los datos y tendencias revisadossugieren un significativo nivel de relaciónentre estos tres aspectos.

Puede afirmarse, en primer lugar, quelas opciones abiertas por el proceso de de-mocratización han desencadenado posibi-



R2 = 0.47065

6

7

8

9

10

0.33 0.38 0.43 0.48 0.53 0.58 0.63

Equidad de ingresos (Gini de equidad)

NIC

ARG

BOL

GUA

BRA HON

URU

PER

VENEZUELA

COSTA RICA

EL SALVADOR

PARAGUAY

CHILE

COL

PAN

MEX ECU

FIGURA 2 • Patrones de equidad de ingresos y escolaridad en América Latina

Esco

larid

ad. M

ayor

es d

e 15

año

s



lidades de renovación de las estructurasy sistemas educativos de la región, al es-timular una mayor participación de lasociedad en su conjunto en los problemaseducativos nacionales y locales y, sobretodo, al propiciar un mayor grado deautonomía de gestión en las escuelas. Sinlugar a dudas, lograr una acertada com-binación entre la autonomía escolar, laparticipación social y las necesidades deorientación y coordinación del sistemaen su conjunto, es uno de los principalesretos del presente.

También puede afirmarse que la tran-sición democrática ha desencadenado ex-pectativas sociales por más y mejor edu-cación. La satisfacción de estas demandasobliga a los estados latinoamericanos acontinuar insistiendo en estrategias de ex-pansión del sistema educativo, así comoal permanente mejoramiento de su cali-dad. En el periodo que hemos examina-do es notable la prioridad concedida a laeducación básica es los términos enuncia-dos; de ahí que sobresalga como desafíopara el futuro inmediato asegurar, poruna parte, los logros conseguidos en estenivel educativo y desplegar iniciativas si-milares para el resto del sistema. No sobrarecordar que, por su propia naturaleza, lasatisfacción de demandas sociales da lugara nuevas y crecientes expectativas, en lascuales las exigencias de calidad y conte-nido tienden a ocupar el lugar de las de-mandas de acceso.

Otro desafío que se percibe en el hori-zonte de corto plazo corresponde al planoregional propiamente dicho. Los datossiguen mostrando un alto grado de hete-rogeneidad en los principales indicadoreseducativos; de manera que alcanzar unhorizonte común, o por lo menos mejorbalanceado que el que prevalece, repre-

senta un reto importante. Dicho en otraspalabras, se postula la necesidad de con-venir los mínimos regionales que los paí-ses debieran alcanzar en un plazo deter-minado y favorecer iniciativas que apoyeneste proceso.

En el mismo sentido, se aprecia comoun desafío regional la unificación de cier-tos estándares que van desde la definiciónde los niveles de enseñanza y su duración,hasta el terreno de los contenidos y lascompetencias esperadas en cada nivel. Lostrabajos de las distintas comisiones inter-nacionales y sub-regionales apuntan enesta dirección, pero desde luego es conve-niente insistir en su pertinencia y proyec-tar rutas para su concreción.

Finalmente, los datos mostrados eneste trabajo hacen notar la importancia deun esfuerzo financiero sostenido para ase-gurar los niveles que ya se han alcanzadoy proyectar metas educativas más ambi-ciosas. Como se sabe, la inversión edu-cativa genera impactos de corto y largoplazo sobre la productividad, la distribu-ción de los ingresos, las posibilidades dedesarrollo pero, también, se proyecta so-bre el horizonte político al abrir mejorescondiciones para la consolidación de unaciudadanía responsable y para la profun-dización del proceso democrático.

En la introducción del ensayo presen-tamos cuatro interrogantes que encua-dran la problemática objeto de estudio.Para concluir, intentaremos una respuestaa cada una de ellas con base en la eviden-cia examinada y mediante las relacionesde sentido que hemos intentado formulara lo largo de la presentación.

● Primero: ¿De qué manera se relacionanlos procesos de cambio económico ypolítico latinoamericanos con los pro-

cesos de cambio educativo en la región?Observamos una relación definitiva-mente compleja. Por una parte, los mo-delos de política económica que, en ge-neral, han sido adoptados en la regiónimplican la contención del gasto socialy el retiro progresivo del Estado en áreasclave de producción y servicios, entreellos la educación pública. Frente a ello,las transiciones democráticas abren ex-pectativas políticas y sociales que pre-sionan para lograr un mayor acceso ymejor calidad de la educación en susdistintas modalidades y niveles. En eldiscurso político, la atención educativaaparece entonces como una prioridadmayor de los gobiernos, pero esta prio-ridad es matizada, prácticamente entodos los casos, por fondos siempre in-

suficientes para satisfacer las necesida-des educativas. El reto que se perfila esentonces un desafío de balance entreposturas y posibilidades.

● Segundo: ¿Hasta qué punto la tran-sición democrática y las estrategias dedesarrollo regionales se han reflejado encambios objetivos dentro de la distri-bución de recursos para la educacióny dentro de la distribución social dela oferta educativa? De nueva cuenta, larespuesta no es simple: Por una parte,es indudable que el crecimiento de losniveles de oferta, y consiguientementede cobertura, ha mejorado en todos lospaíses de la región y algunas estrate-gias de focalización y compensacióncomienzan a tener resultados positivosen el sentido de brindar oportunidades



CUADRO 11 • Indicadores de desarrollo social y educativo en América Latinay el Caribe de lengua española. Años noventa

Indicadores Indicadores Indicadoresdemográficos Socioeconómicos Educativos

Coeficiente Tasa de Tasa Tasa TasaEscolaridadMenores Población de Gini participación Tasa de bruta de bruta de bruta de de mayores

Tasa dede 15 años rural (desigualdad de la fuerza desempleo escolaridad escolaridad escolaridad

de 25 añosanalfabtismo

de ingresos) laboral primaria secundaria superiorPaíses Año % Año % Año Coef. Año % Año % Año % Año % Año % Año grados Año %

Argentina 1998 28.1 1998 12.9 1994 0.46 1995 54.7 1997 14.9 1997 111 1996 76.8 1996 44.8 1995 7.2 1997 3.5

Bolivia 1998 40.1 1998 39.2 1993 0.52 1995 67.6 1996 4.2 1995 104 1995 39.1 1996 24.0 1995 4.7 1997 16.4

Brasil 1998 30.0 1998 17.4 1989 0.63 1995 65.5 1998 7.6 1995 117 1995 47.4 1996 11.7 1995 3.9 1997 16.1

Chile 1998 29.0 1998 11.9 1989 0.57 1995 55.5 1997 7.5 1996 99.7 1996 74.9 1996 30.3 1995 6.7 1997 4.8

Colombia 1998 33.4 1998 30.7 1994 0.58 1995 66.3 1997 12.6 1996 112 1996 72.4 1991 18.6 1995 4.8 1997 5.0

Costa Rica 1998 33.3 1998 52.2 1989 0.46 1995 58.7 1998 5.6 1997 103 1996 47.1 1996 33.1 1995 6.0 1997 9.0

Ecuador 1998 34.8 1998 37.2 1994 0.53 1995 58.1 1997 9.3 1996 113 1995 53.2 1996 26.6 1995 6.2 1997 9.0

El Salvador 1998 36.2 1998 50.1 1995 0.50 1995 60.8 1996 7.5 1997 97.3 1995 32.3 1996 16.7 1995 4.1 1997 22.9

Guatemala 1998 44.2 1998 54.7 1989 0.59 1995 63.9 1996 4.9 1997 88.1 1996 24.8 1996 8.1 1995 3.2 1997 33.4

Honduras 1998 42.6 1998 50.2 1989 0.59 1994 56.0 1997 6.4 1995 110 1995 32.1 1996 11.2 1995 4.3 1997 28.4

México 1998 34.1 1998 25.1 1992 0.57 1995 61.0 1998 4.1 1996 114 1995 61.2 1996 16.1 1995 5.3 1997 10.0

Nicaragua 1998 43.6 1998 30.7 --- --- 1995 67.2 1997 13.9 1997 102 1995 46.6 1996 12.6 1995 3.8 1997 36.6

Panamá 1998 32.2 1998 43.6 1989 0.57 1995 60.4 1997 15.8 1995 106 1995 67.7 1996 31.5 1995 6.7 1997 8.9

Paraguay 1998 40.5 1998 46.5 1995 0.52 1995 64.5 1996 8.2 1997 111 1996 43.5 1996 14.4 1995 5.1 1997 11.3

Perú 1998 34.4 1998 27.7 1990 0.44 1995 57.5 1998 7.7 1995 123 1997 72.5 1996 31.2 1995 6.4 1997 7.5

Uruguay 1998 24.9 1998 14.4 1989 0.42 1995 59.3 1997 11.9 1998 109 1995 81.7 1996 29.4 1995 7.0 1997 2.6

Venezuela 1998 35.0 1998 5.2 1989 0.44 1995 60.2 1998 11.0 1996 91.3 1996 39.5 1996 25.4 1995 5.5 1997 8.0

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, “Statistics and quantitative analysis database”, actualización 1999. Cotejado yactualizado con OEI, Sistemas educativos nacionales, 1999

de educación a grupos económicos vul-nerables. Por otra parte, sin embargo,persisten pautas de desigualdad de acce-so a medida que se observa la compo-sición social de la matrícula escolar enlos niveles de educación post-básicos.Como, por último, la expansión de losniveles de cobertura no ha corrido enforma paralela a la generación de em-pleos en el sector privado y en el sectorgubernamental, la “credencialización”de la oferta de trabajo en el sector for-mal actúa en contra de las expectativasdel Estado de mejorar los niveles de bie-nestar social mediante políticas de ex-pansión educativa.

● Tercero: ¿En qué medida las estrategiasde equidad de acceso a la educaciónhan producido los resultados queexpresaría una efectiva democratizaciónde las oportunidades sociales? Comoen el caso anterior, la ampliación de losniveles de cobertura y la puesta en mar-cha de políticas de compensación yfocalización muestran resultados posi-tivos aunque aún discretos, lo que sig-nifica que, en efecto, algunos grupossociales y desde luego algunos indivi-

duos comienzan a ver satisfechos losrequerimientos mínimos de educaciónque se demandan. Esto no quiere decir,sin embargo, que la provisión educati-va esté revirtiendo desigualdades socia-les en el plano de la estructura de estra-tificación, ni tampoco que esté resueltala promesa política en el sentido dedemocratizar las oportunidades deacceso al sistema educativo.

● Cuarto: ¿Existe en efecto una dinámi-ca regional en materia educativa, pro-ducto de la convergencia de políticas yenfoques, o bien se perfila una diversi-dad de pautas de acción sobre la pro-blemática educativa latinoamericana?Ambas posibilidades parecen ser elcaso en la región. La adopción o adap-tación de enfoques de política educa-tiva definidos en instancias multilate-rales (Banco Mundial, UNESCO) estápresente con diferentes niveles deextensión y profundidad en la mayorparte de los países de la región. Perotambién es claro que se mantiene unaauténtica heterogeneidad de respuestasfrente a los problemas y retos educati-vos de la región.



NOTA1. Las diez estrategias surgidas del Consenso de Washington

son, en resumen: disciplina fiscal, prioridad en el gastopúblico para educación y salud, reforma fiscal, tasas deinterés positivas generadas en el mercado, tipos de cambiocompetitivos, una política comercial liberal, apertura a lasinversiones directas extranjeras, privatización, desregula-ción, defensa de la propiedad privada (véase. Benecke,2000)

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Educación, desarrollo y democracia en América …Educación, desarrollo y democracia en América Latina. Roberto Rodríguez Gómez (2001), vol. XXIII, núm. 94, pp. 6-42 7 PERFILES