目錄

衛星廣播電視換照案.........................................................................5遠傳案件...........................................................................................39高速公路 ETC案(1)........................................................................91高速公路 ETC案(2)......................................................................287SARS和平醫院懲處案..................................................................311中正紀念堂更名案.........................................................................330教師停聘案.....................................................................................376教師解聘案.....................................................................................400教師升等案.....................................................................................430興建垃圾場案.................................................................................463興建廢棄物掩埋場案.....................................................................515拖吊案件.........................................................................................567聘用原住民人數不足案.................................................................596外勞案件.........................................................................................633

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說明

1. 同學自行至法源法律網上尋找判決全文2. 閱讀後，整理案情摘要，與爭議法條，印成於一頁內，報告當天

印發給全班同學（約印 36 張）3. 以 PTT 做成簡報，詳細報告判決內容4. 報告內容分為：

(1) 事實背景（若能畫成法律關係圖更佳）(2) 法律爭議：爭議法條與雙方看法(3) 法院判決意見

5. 簡報不可剪貼判決文，要自己吸收消化，僅能摘錄重要主張6. 報告內容約 40 分鐘，故需詳細整理案情，報告完後留 10 分鐘同

學討論7. 若兩人一組，可以兩個同學一起上台報告，一方報告原告主張，

一方報告被告主張，然後在一起報告法院判決意見。若三人一組，可以一人報告原告主張，一方報告被告主張，一人報告法官判決意見。

8. 預計報告日期僅為參考，預留兩週空白，若報告進度拖延，則依序遞延

9. 老師會請助理整理所有判決原文，印成一本講義，以方便閱讀。若有需要，則向小老師登記，統一拿去影印，成本自付。

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行政法判決報告分組名單

組 名單 報告判決 預計報告日期 1 財法 3B 朱羽婕

彭詩偉 陳彥勳

衛星廣播電視換照案臺北高等行政法院判決95 年度訴字第 01093 號

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2 財法 3B 徐郁琪 謝佳穎

邱姵如

遠傳案件臺北高等行政法院判決96 年度訴字第 03189 號

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3 財法 3B 黃品勳 李盛恩 陳彥勳

高速公路 ETC 案臺北高等行政法院判決 94 年度訴字第 752 號

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4 財法 3B 涂宏懿         施彥伶

高速公路 ETC 案最高行政法院判決95 年度判字第 01898 號

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5 財法 3A 張珉鉅       王君珮

       林湘婷

SARS 和平醫院懲處案最高行政法院判決95 年度判字第 01651 號

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6 財法 3B 鄭秀明       張家穎

        成欣容

中正紀念堂更名案臺北高等行政法院判決 97 年度訴字第 00105 號

4/21

7 財法 3B 張哲軒      李易儒

      楊兆群

教師停聘案臺北高等行政法院判決 96 年度訴字第 03310 號

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組 名單 報告判決 預計報告日期 8 財法 3B 楊庭槐

       曹泰祥       蕭忠逸

教師解聘案臺北高等行政法院判決97 年度訴字第 00288 號

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9 財法 3B 陳昭文         陳映璇

教師升等案高雄高等行政法院判決92 年度訴更字第 00045 號

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財法 4A 葛子江財法 4B 陳宥丞  

興建垃圾場案高雄高等行政法院判決92 年度訴更字第 00035 號

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財法 3B 陳昭宏 林鳳梅  

興建廢棄物掩埋場案台北高等行政法院判決94 年度訴字第 2466 號

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財法 3B 游欣樺 簡慈秀 陳靜萱

拖吊案件臺北高等行政法院判決96 年度訴字第 3803 號

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財法 3B 林怡廷 邱珮雯  

聘用原住民人數不足案臺北高等行政法院判決96 年度訴字第 03362 號

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財法 4A 鄭佳倫 財法 3B 劉庭妤  

外勞案件臺北高等行政法院判決97 年度訴字第 00846 號

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財法 3A 陳彥勳 徵收補償案件最高行政法院判決 96 年度判

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字第 01970 號

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衛星廣播電視換照案

【裁判字號】 95,訴,1093 【裁判日期】 951129 【裁判案由】 衛星廣播電視法 【裁判全文】 臺北高等行政法院判決 95 年度訴字第 01093 號原　　　告　鼎豐傳播事業股份有限公司 （原名：新台北邁視歐傳播股份有限公司）代　表　人　甲○○訴訟代理人　乙○○兼送達代收.被　　　告　國家通訊傳播委員會代　表　人　丙○○訴訟代理人　戊○○　　　　　　丁○○　　　　　　己○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國 95年 1 月 27 日院臺訴字第 0950081531 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：　　主 文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。　　事 實一、事實概要： 原告為經營「華爾街財經台」頻道之衛星廣播電視事業，以

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所持行政院新聞局（下稱新聞局）新廣字第 2044（變 1 ）號 衛星廣播電視事業執照（下稱電視執照）於民國（下同）94 年 8 月 2 日屆滿，於 94 年 3 月 4 日向新聞局申請換發電視執 照。經新聞局衛星廣播電視事業審查委員會（下稱審查委員 會）之委員審閱文件及評分後，審查委員會 94 年 6 月 23 日第 69次會議決議，將審查委員之審查意見送予原告據以提出補 充說明，並擇期通知原告面談。新聞局以 94 年 7 月 1 日新廣 4 字第 0940623565 號函送審查委員會對原告申請換發電視執 照之意見，並限期於同年、月 4 日前提出說明或改善計畫。 原告據以提出補充說明資料，並於 94 年 7 月 24 日經審查委員 會面談。旋審查委員會 94 年 7 月 31 日第 70次會議決議，以「 華爾街財經台」頻道新聞與東森集團共用，缺乏自製能力， 且節目時段外賣予投顧公司之比例偏高，應不予換照。新聞 局即以 94 年 8 月 2 日新廣 4 字第 0940601028 號處分書，以「 華爾街財經台」頻道之新聞節目與「東森新聞台」頻道共用 ，與營運計畫規劃之以單主播方式播報由採訪記者編譯所製 作的國內外財經金融相關新聞，及以全方位財經金融報導滿 足收視觀眾需知，均不相符；且將節目時段交由投顧公司經 營的比例高達百分之五十以上，節目表現內容多為節目廣告 化及違反法律強制規定，與營運計畫中所載為維持頻道及節 目之整體品質，節目主持人及來賓絕不以報明牌方式進行等 內容不符，均無法落實營運計畫與執行，否准原告申請換發 電視執照。原告不服，以新聞局否准換照未參酌衛星廣播電 視法第 16 條規定立法意旨，給予至少 3 個月之緩衝期間，損 及其與員工、客戶、收視戶之權益；電視執照之核發非稀有 資源，無管制必要，業者未具法律上消極事由時，一經申請 即應許可，且新聞局依衛星廣播電視法第 35 條至第 39 條規定

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有監督管理規範，況其各次評鑑均為合格；申請執照與換照 應採相同標準，新聞局卻以衛星廣播電視法第 6 條第 3 項以 外事由駁回原告換照之申請，且同法施行細則第 4 條增加母 法所無之限制，有違法律保留原則；換照審查應僅限於營運 計畫執行之評鑑結果及改正情形，至頻道新聞來源及財經節 目由投顧公司人員擔任主持人或來賓等，應非換照審查範圍 ，且開台以來違規次數僅 16次，90 至 92 年度違規情形已顯著 減少，情節已屬輕微，裁罰次數較他台還少，顯然換照審查 寬嚴不一，有違平等原則及比例原則，且各次評鑑要求之改 正事項，均未達撤銷執照程度，縱其新聞來源委由他頻道提 供，與營運計畫並無不符，財經節目由投顧公司人員擔任主 持人及來賓已另案處罰，復不予換照，有一事二罰之嫌，新 聞局否准換照實有濫用裁量權之虞云云，提起訴願，經行政 院 95 年 1 月 27 日院臺訴字第 0950081531 號訴願決定駁回，原 告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。二、兩造聲明：　原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。　被告聲明：原告之訴駁回。三、兩造之爭點： 換照為羈束處分或裁量處分？換照有無衛星廣播電視法 第 16 條之適用？衛星廣播電視法施行細則第 4 條有無違反 母法規定？被告否准原告換照之申請是否適法？原處分

有無一事二罰或濫用裁量權之違法情事？　原告主張之理由： 原告（原名「新台北邁視歐傳播股份有限公司」）業已更 名為「鼎豐傳播事業股份有限公司」，此有公司變更登記

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表及經濟部國貿局廠商基本資料可稽。又，本案原處分機 關為新聞局，惟依國家通訊傳播委員會組織法第 2 條之規 定，自該會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法 、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及 該會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電 信總局者，主管機關均變更為該會。是以，原告爰依前揭 規定，以「國家通訊傳播委員會」為被告，提起本件行政 訴訟。此合先陳明。 新聞局遲至 94 年 7 月 31 日深夜方公布審查結果，並遲至同 年 8 月 2 日始將原處分送達於原告，竟要求原告自翌日起 即停止公開播送「華爾街財經台」，其處分內容違反法律 規定： 查衛星廣播電視法第 16 條明定：「衛星廣播電視事業或 境外衛星廣播頻道擬暫停或終止經營時，該事業或其分 公司、代理商應於 3 個月前書面報請主管機關備查，並 應於 1 個月前通知訂戶」。此一規定，係為保護消費者 權益。是以，主管機關要求衛星廣播電視事業頻道業者 停止經營時，從開始規劃停播到停播之日，至少應有 3 個月以上的緩衝期間，且需於 1 個月前即讓消費者知悉 停播訊息，以保障廣大消費者之收視權益。 詎新聞局於 94 年 8 月 2 日始將原處分送達於原告，駁回 原告換照申請，不僅嚴重損害原告與其所屬員工、廣告 客戶權益，更損及廣大消費者之收視權益，要求原告在 短短數個小時後，立即停止播出，其處分內容嚴重違反 衛星廣播電視法第 16 條之規定，顯屬違法處分。 衛星廣播電視營業執照之許可核發，屬羈束處分，除有衛 星廣播電視法第 6 條第 3 項之情事，新聞局應不得駁回原

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告之換照申請： 「衛星廣播電視頻道」並非稀有資源，營業執照之核發 並無特別管制之必要，按衛星廣播電視頻道業者係以衛 星上鏈方式透過衛星將訊號傳輸予有線電視系統業者或 裝有衛星訊號接收器之收視戶接收，有線電視系統業者 則利用所架設之有線纜線網路，將節目訊號傳送至全國 各收視戶。限於有線電視系統經營者架設之有線纜線網 路頻寬，系統經營者所能傳送的節目訊號可能由 80 台至 100 台不等，但衛星上鏈方式所能傳送之節目訊號以及 系統業者自衛星接收之節目訊號，並沒有數量上的限制 。因此系統業者自可基於其業務上之考量，安排自衛星 接收那些衛星頻道業者的節目訊號傳送至收視戶，故衛 星廣播電視頻道資源並不像以無線微波方式傳輸節目訊 號（即無線電視台）或有纜線頻寬一樣有稀有性的問題 ，自無因頻道數量為稀有資源而認為有特別管制之理由 。 實際上，衛星廣播電視頻道並無資源稀有之問題，經營 衛星廣播電視頻道活動本身亦無違法性，則經營衛星廣 播電視事業許可之性質，應屬一種自始即保留許可可能 性的審查制度。蓋於特定之活動或計畫，其本質雖非法 律政策上受負面評價者，但為預防在個案中發生違法情 事，法律特別規定須經主管機關之許可始得為之，此種 許可制度之設計，表現出來的結果雖看似禁止未經許可 而為一定行為，然主管機關實際審查時，如不能證明有 法律上應予拒絕的理由，即應予以許可。之所以會在未 許可前禁止特定活動或計畫先行實施，其目的乃在於確 保審查程序之實施，而非賦予主管機關准駁許可之裁量

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權限。故此類許可自始即保留許可的可能性，即以許可 為原則，除有法律規定之事由始不予許可為例外之許可 制度，亦稱為「附許可保留之禁止」。例如室外集會遊 行之許可，建築執照、駕照及一般營業執照之核發，以 及本案衛星廣播電視事業營業執照之核發，皆為此種許 可之性質。 衛星廣播電視執照之核發，如前所述，屬於附許可保留 之事前禁止性質，應以許可為原則，有法律規定之事由 時始不予核發為例外，則新聞局為系爭換照申請准駁之 處分時，自應限於法律明文之規定，始得駁回原告之聲 請，並無自為裁量之餘地，而屬羈束處分之性質。 衛星廣播電視營業執照換照申請之準駁，雖屬羈束處分 ，除有法律規定之原因以外，原則上應予准許，然衛星 廣播電視之經營並非因此即完全無從監督管制，蓋衛星 廣播電視法第 35 條至 39 條，已就衛星廣播電視經營業者 經營衛星廣播電視頻道如有違法相關法令規定之情形訂 有明確之處罰規定及依據，依違反規定的內容及情節輕 重，可予以警告或罰鍰並命限期改正，未依限改正則可 再處以更嚴重的罰鍰，仍不改正則可按次連續處罰，最 重亦不過為停播 3 日至 3 個月的處分，除非在停播期間 有違法播出，或受停播處分 3 次再違反本法規定，否則 不能撤銷衛星廣播電視許可。又依同法第 6 條第 4 項及 第 5 項規定，主管機關得以每 2 年 1 次的評鑑機制，審 查衛星廣播電視事業所提出之營運計畫執行情形，評鑑 未通過者應先通知限期改正，無法改正者，再撤銷許可 並註銷執照。是衛星廣播電視法已就衛星廣播電視之經 營，訂有明確的管理規範，依法律所明訂之規範內容，

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業者得以預測處罰及行為之結果，接受主管機關的監督 管制，在法律所容許的範圍內，為充分的言論表見自由 ，惟不容新聞局一方面怠於以法律所賦與每 2 年 1 次評 鑑營運計畫的權力，以及平時即可對衛星廣播電視業者 違反規定核予處罰的權力，監督管制衛星廣播電視之經 營，另一方面卻利用 6 年 1 次的換照審查，恣意行使裁 量權而為換照申請之準駁，使原告在沒有任何具體規範 可資遵循且無從預見的情形下，驟然剝奪原告受憲法保 障之權利。尤其衛星廣播電視業經營，為人民言論自由 之具體表現，無法律規定而容許行政機關之以裁量權限 恣意剝奪，無異授與行政機關言論審查權，當非衛星廣 播電視法之立法本意，更有違憲法基本權利保障之意旨。 衛星廣播電視營業執照之許可核發，既屬羈束處分，綜 觀衛星廣播電視法，除第 6 條第 3 項明定「申請經營衛 星廣播電視事業填具之申請書或營運計畫資料不全得補 正者，主管機關應通知限期補正；逾期不補正或補正不 全者，駁回其申請。申請換照時，亦同。」以外，別無 其他授權或明定新聞局得依職權不予換照之事由，則新 聞局自應限於該條文規定之事由，始得駁回原告之換照 申請，惟新聞局竟以前揭條文規定以外之事由駁回原告 換照之申請，自屬違法之行政處分。 衛星廣播電視法施行細則第 4 條規定之換照時應審酌事項 ，已逾母法規定範圍，新聞局不得據以為審查原告之換照 申請： 按憲法第 11 條規定人民有言論，講學，著作及出版自由 ，第 23 條並規定憲法所保障之人民自由及權利，「…除 為防止妨礙人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或

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增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」中央 法規標準法第 5 條亦規定，凡憲法或法律規定應以法律 規定事項；或涉及人民權利義務者，均須以法律定之， 復依大法官釋字 367 號解釋理由略以：「有關人民自由 權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法 第 23 條定有明文，但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機 關自得授權行政機關發布命令為補充規定，如法律之授 權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內 容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。…若法律 僅概括授權授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機 關於符合立法意旨且未逾母法規定之限制內，自亦得就 執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之 ，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律 所無之限制。」。又依大法官 390 號解釋：「涉及人民 權利之限制，依憲法第 23 條及中央法規標準法第 5 條第 2 款規定，應以法律定之，若法律授權以命令為補充規 定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據 以發布命令。」是依前揭憲法、法律及大法官解釋，凡 涉及人民權利之事項，非依法律或法律授權之命令，不 得限制，且法律之授權之目的、範圍及內容應具體明確 ，且不得與母法牴觸或增加母法所無之限制，始符合法 律保留原則及授權明確性原則而無違憲之虞，合先敘明。 按衛星電視頻道之經營及節目之播送，乃屬憲法所保障 之人民財產權及意見表現自由之範疇，故原告依衛星廣 播電視法規定向新聞局申請換發系爭頻道執照，事涉原 告之自由及權利，自有前揭憲法、法律規定及大法官解 釋所揭櫫之法律原則之適用，關於換照申請之準駁，亦

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應以法律或經法律明確授權之行政命令規定其事由，如 係依法律授權之行政命令規範，法律之授權規定並應符 合授權明確性原則，即授權之目的、內容及範圍應具體 明確，且內容不能牴觸母法並增加母法所無之限制。 惟查衛星廣播電視法關於換照申請之限制，除於第 6 條 第 3 項比照申請經營執照明定：「申請經營衛星廣播電 視事業填具之申請書或營運計畫資料不全得補正者，主 管機關應通知限期補正；逾期不補正或補正不全者，駁 回其申請。申請換照時，亦同。」此外，別無其他授權 或明定新聞局得職權不予換照之事由，又申請經營執照 與申請換照之目的，均在於取得經營衛星廣播電視事業 之許可，就法律之規範目的而言，申請營業執照與換照 申請應採相同之標準，則衛星廣播電視法第 11 條既有明 定駁回申請經營執照之事由，申請換照之駁回事由亦不 得逾越該條文所規定之範疇，否則即有牴觸母法並增加 母法所無限制之違法。 查衛星廣播電視法施行細則第 4 條規定：「主管機關於 受理本法第 6 條第 2 項申請換照時，除審核其申請書及 營運計畫外，並應審酌下列事項：一、營運計畫執行情 形之評鑑結果及改正情形。二、違反本法之紀錄。三、 播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。四、對於訂戶 紛爭之處理。」所規定之審酌事由均非衛星廣播電視法 第 6 條第 2 項及第 11 條所規定駁回執照申請或換照申請 之事由，顯然新聞局於施行細則自行訂定之換照審酌事 項，已增加母法所無之限制且逾越母法之規定，且無任 何法律授權之依據，則新聞局再以前揭施行細則之規定 ，作成駁回原告換照申請之決定，自屬違法之行政處分。

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另退萬步言，縱認新聞局得以衛星廣播電視法施行細則規 定之標準審查原告之換照申請，惟依處分書所列之理由亦 不足以作成駁回原告換照申請之處分： 原處分書係以「新聞節目與『東森新聞台』頻道共用， 與營運計畫之『以單主播方式播報由採訪記者，編譯所 製作的國內外財經金融相關新聞』，『以全方位財經金 融報導滿足收視觀眾需知』均不相符。」，以及「將節 目時段交由投顧公司經營的比例高達 50﹪以上。且節目 表現內容多為『節目廣告化』及『違反法律強制規定』 與營運計劃中所載「為維持本頻道及節目的整體品質， 節目主持人及來賓絕不以報明牌方式進行」之規劃不符 ，無法落實營運計劃的執行」為由，而為駁回原告換照 聲請之處分。 姑不論以衛星廣播電視法施行細則第 11 條所規定之 4 項 標準審查原告之換照申請，已有違反法律保留原則及授 權明確性原則等違誤，依原處分書之理由，原告亦不符 前揭施行細則 4 項標準所列應駁回換照申請之事由，茲 陳述如下： 依衛星廣播電視法第 6 條第 4 項規定，新聞局應就衛 星廣播電視事業之營業計畫執行情形，每 2 年評鑑一 次，而新聞局甫於 94 年 1 月 18 日以新廣四字第 093068 26843 號函通知評鑑原告系爭頻道營運計畫執行情形 ，評鑑結果為「合格」，縱依前揭施行細則第 11 條第 1 款規定，換照時應審酌者僅為營運計畫執行之評鑑 結果及改正情形，而非就頻道節目內容為審查，更不 得因系爭頻道之新聞節目來源為東森新聞台，及部分 財經節目由投顧公司人員擔任主持人或來賓，即認為

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與營運計畫不符，進而據以駁回原告之換照申請。 查系爭頻道之評鑑結果為「合格」，已如前述，評鑑 結果並未因原處分中所謂「新聞節目與『東森新聞台 』頻道共用」及「將節目時段交由投顧公司經營的比 例高達 50﹪以上」云云，而認為與營運計畫不符。況 ，系爭頻道之新聞報導來源及財經節目之主持人（來 賓）為何乃屬原告營運考量之自由，縱新聞報導之來 源為其他電視公司，其報導方式亦符合營運計劃中「 以單主播方式播報由採訪記者，編譯所製作的國內外 財經金融相關新聞」；至於系爭頻道部分節目時段雖 由投顧公司人員擔任財經節目之主持人或來賓，提供 投資理財之資訊，然原告並未將時段交由投顧公司經 營，此與營運計劃內容並無扞格之處（原告本即可邀 請投顧公司人員擔任節目主持人、來賓，或播出他人 所製作之節目），而系爭頻道雖有因節目違規而受罰 之情形，然相較於其他電視頻道，其案件量甚少（系 爭頻道 90 年僅 2 次受罰，91、92 年均無違規紀錄，93 年僅 1 次，94 年則僅 3 次違規。）。詎新聞局竟以原 告之新聞來源為其他公司及財經節目由投顧公司經營 ，節目表現內容多為節目廣告化及違反法律強制規定 云云，即反於甫通過之評鑑「合格」結果，以所謂「 與營運計畫之規畫不符」此等根本超出換照申請時應 審酌事項之空泛理由，作成駁回原告換照申請之處分 ，亦顯然違反本法施行細則第 4 條規定。 原處分違反平等原則，應予撤銷： 查「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」為行 政程序法第 6 條所明文規定。是新聞局進行換照審查時

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，亦應對衛星電視頻道本諸相同之標準為審查，不得以 不同標準准駁換照。 系爭頻道雖有因節目廣告化及其他違規而受罰之情形， 然受罰案件甚少，開台數年以來，僅有 16次的核處紀錄 。主要出現的時間大多在 88 至 89 年，爾後違規次數明顯 減少，90 年僅 2 次，91、92 年均無違規紀錄，93 年僅 1 次，94 年則因政府實施新版的投信投顧管理規則辦法， 出現 3 次違規。相較於其他衛星廣播電視頻道動輒被罰 數十件（自 88 年 8 月至 94 年 8 月，年代新聞台被罰 36 件 、三立 SETN 被罰 37 件、TVBS 被罰 22 件、TVBS-N 被罰 23 件），「華爾街財經台」受罰次數遠遠少於前述年代新聞 台等等頻道；甚者，依據新聞局換照審查意見所示，審 查委員亦肯認系爭頻道節目違規情形已逐年減少。年代 新聞台、三立 SETN、TVBS、TVBSN 等節目違規情形嚴重 之頻道既可獲准換照，然新聞局對違規情形甚少之「華 爾街財經台」，卻以其有節目廣告化及其他違反法律強 制規定之情形為由而不予換照，其審查標準寬嚴有別， 嚴重違反平等原則，殊難服人，原處分應予撤銷。 原處分違反比例原則，應予撤銷： 按行政程序法第 7 條明文規定：「行政行為，應依下列 原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、 有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損 害最小者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成 目的之利益顯失均衡。」，亦即所謂之「比例原則」或 「最小侵害原則」。是行政機關為行政行為時，除應符 合法律授權之目的，亦應分辨其情節，恪守比例原則， 非得恣意為之，否則即有違立法授權行政機關為行政行

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為之意旨。 就本案而言，新聞局於 94 年 1 月 18 日以新廣四字第 0930 626843 號函通知「華爾街財經台」頻道評鑑合格，顯見 系爭頻道縱有若干需改進之處，然整體而言仍屬合格。 就新聞報導而言，其新聞雖委由其他電視公司提供播出 ，然其播報方式及內容與營運計畫並無不符；另就財經 節目而言，部分節目由投顧公司人員擔任主持人及來賓 ，為原告製播頻道節目之自由權利，縱有涉及節目廣告 化或其他違反法律強制規定之情事，新聞局依衛星廣播 電視法之相關規定予以警告或核處罰鍰已足，惟新聞局 竟處分不予換照，不僅罔顧原告暨其員工、廣告客戶之 權利，且置廣大消費者之權益於不顧，新聞局採取不予 換照之手段，實係「以大砲打小鳥」，其手段與其欲達 成之目的間顯不符合比例原則。更遑論系爭頻道節目如 有涉及違反法律規定者，新聞局均已依衛星廣播電視法 之罰則予以處罰，今復又以系爭頻道有節目廣告化及其 他違規情事為由，而不予換照，實有一事二罰之嫌，殊 有可議。 複查，年代新聞台、三立 SETN、TVBS、TVBS-N 等等頻道 均獲准換照，惟查自 88 年 8 月至 94 年 8 月間，年代新聞 台被罰 36 件、三立 SETN 被罰 37 件、TVBS 被罰 22 件、TVBS -N 被罰 23 件，受罰情形嚴重，渠等頻道違規事由包括節 目廣告化、節目內容妨害兒童及青少年身心健康、違反 法律強制規定等等不一而足；反觀系爭「華爾街財經台 」，雖有違規受罰之情形，然自 88 年開台以來，總計僅 有 16次的核處紀錄，且主要出現的時間大多在 88 至 89 年 ，爾後違規次數明顯減少，91、92 年甚至並無違規紀錄

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，93 年僅 1 次，94 年雖出現 3 次違規，然係因政府實施 新版的投信投顧管理規則辦法致原告因應不及所致。相 較於其他衛星廣播電視頻道動輒被罰數十件，「華爾街 財經台」受罰次數遠遠少於前述年代新聞台等等頻道， 且受罰情形逐年減少，此為換照審查委員所肯認。年代 新聞台等節目違規情形嚴重之頻道既可獲准換照，由此 益徵新聞局對於違規情節輕微且已改善之「華爾街財經 台」不予換照，其手段與其欲達成之目的顯不相當，違 反比例原則，原處分應予撤銷。 原處分違反禁止恣意原則，應予撤銷： 行政程序法第 4 條規定：「行政行為應受法律及一般法 律原則之拘束」。而「禁止恣意原則」即為行政法上重 要之法律原則，所謂「禁止恣意原則」意即「禁止專斷 」（禁止行政機關之專斷），以行政機關為行政處分而 言，除應符合法令規定外，並需充分說明其處罰緣由及 選擇採取之手段的理由，其行政處分必須合法且正當， 不可恣意為之，流於專斷。此合先陳明。 查，最近一次評鑑要求原告改正可能違規之項目，依衛 星廣播電視法第 35 條至 39 條之規定，如有違反不過是予 以警告並命限期改正，未依限改正則可再處以罰鍰，仍 不改正則可按次連續處罰，最重亦不過為停播 3 日至 3 個月的處分，除非在停播期間有違法播出，或受停播處 分 3 次，再違反本法規定，否則不能撤銷衛星廣播電視 許可。惟新聞局在從未曾依本法罰則之規定予以原告最 重停播處分之情形下，逕予原告不予換照此種相當於撤 銷衛星廣播電視許可的處分，完全無視原告第 2 次評鑑 的結果為合格，且已較第 1 次評鑑時大幅改進，更在未

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達母法規定的處罰標準，且沒有嚴重違規事實的情況下 ，未給予原告任何改進的機會，逕對原告課處逾越母法 罰則規定的處分，顯然違反前述禁止恣意原則（禁止專 斷原則），有濫用行政權限之違法。 綜上所述，原告申請換發衛星廣電視營業執照依法並無不 予准許之理由，原處分有諸多違誤，應無予以維持之理由 ，而行政院之訴願決定書僅重申原處分之理由，對於原告 訴願書中所提出之「原處分違反平等原則」、「原處分違 反比例原則」等等諸多主張，均略而不提，完全未予說明 ，顯見行政院亦無法自圓其說。原處分及訴願決定違法， 殆無疑義，爰依法起訴，請求撤銷原處分、訴願決定，被 告應另為準予換照之處分。　被告主張之理由： 新聞局參酌新聞局衛星廣播電視事業審查委員會之決議作 成，其性質係屬裁量處分： 新聞局衛星廣播電視事業審查委員會，係為審查衛星廣 播電視事業設立等申請案件，依行政院新聞局組織條例 第 19 條規定訂定：「行政院新聞局衛星廣播電視事業審 查委員會設置要點」所設置，由學者專家 8 人至 12 人、 交通部代表 1 人、行政院消費者保護委員會代表 1 人及 新聞局之機關代表 1 人等委員 11 人至 15 人所組成，就衛 星廣播電視節目供應者設立申請及其他原處分機關提請 審查之事項等，進行審查，其決議並應有全體委員過半 數之出席，出席委員三分之二以上同意行之，其所作之 決議，係供新聞局行政處理之參考。 新聞局衛星廣播電視事業審查委員會之審查，依「行政 院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會審查作業程序」

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，係明訂委員應本公正客觀之立場及利益迴避規定行使 職權，各申請案經受理申請、初審、複審及決審等程序 ，經決審決議通過者，新聞局得依審查結果發給許可。 核該委員會之設置及審查，無非係力求新聞局據以作成 之行政處分客觀、公正。本件原處分參酌該決議結果而 作成，亦同。 原處分係屬行政機關之裁量處分： 自法律規範之文義結構觀察，前開法規賦予主管機關於 換照審查時應審酌所定事項之行政義務，而非設以特定 構成要件事實之該當，即令行政機關不得不為特定之法 律效果（應准予換照）。此不論從原處分所欲達成之公 共利益，或觀諸前揭法規條項之文義係指行政機關之「 應審酌」事項，而非規定換照申請人「應符合」事項之 法規範設計方式，以及各項應審酌內容均屬內容有待裁 量之事項等，自應容許行政機關本諸本規範之目的及公 共政策之衡量而有判斷餘地。綜上，衛星廣播電視法所 訂換發執照之處分，乃容許行政機關審酌具體個案情況 而得選擇作成不同法律效果之行政處分，應屬裁量處分 之性質，殆無疑義。 原處分之作成程序尚無原告所指重大瑕疵而應予撤銷，且 原處分之性質亦無罔顧原告權益等情事： 經查，依原告原持有執照到期日期為 94 年 8 月 2 日，依 法應主動於執照有效期限屆滿前 6 個月（94 年 2 月 2 日 以前）向主管機關申請換照（衛星廣播電視法第 6 條第 2 項參照）。新聞局於 94 年 1 月 17 日發文請各頻道業者 繳交申請換照文件，原告則於 94 年 3 月 4 日提出申請。 於 3 個月後，新聞局依據審查委員會意見之決議，要求

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業者於 94 年 6 月 15 日補件，針對委員會意見逐一提出說 明及改善計畫，7 月 1 日應委員會決議再度發文請業者 補充說明資料，隨後即對須進行複審者則進行面談，至 7 月 31 日召開決審會議公佈審查結果，前開程序悉依前 開法規處理，期間程序之進行亦均有發函通知原告，使 原告知悉該辦理進度及進行中之程序事由，並無違誤。 尤其，衛星廣播廣播電視執照之審議，涉及公共利益至 鉅，行政機關依前開法令規定，應依職權調查證據，且 基於調查事實及證據之必要，以書面通知相關之人陳述 意見，提供必要之文書資料，亦屬必要且合法允當。更 遑論審照期間尚遭逢強烈颱風海棠襲台而有天災不可歸 責情事，原訂審議程序因此阻礙延後，該審查委員為此 特停止休假而在 7 月 31 日星期日繼續召開決審，可謂已 盡努力。是以，原告指稱其無文件不齊全之情形，新聞 局於 7 月 31 日始公布審查結果，其審查程序有重大違誤 等語，實略及審照程序中實體調查證據之必要性，應不 足採。 原處分所載理由，其法律依據及事實認定，均無違誤： 有關新聞節目與「東森新聞台」頻道共用，與營運計畫 規劃之「以單主播方式播報由採訪記者，編譯所製作的 國內外財經金融相關新聞」，「以全方位財經金融報導 滿足收視觀眾需求」均不相符，無法落實營運計畫與執 行部分： 經查，系爭頻道依其營運計畫之規劃，其係以「以單 主播方式播報由採訪記者，編譯所製作的國內外財經 金融相關新聞」及「以全方位財經金融報導滿足收視 觀眾需知」，而其新聞節目與「東森新聞台」頻道共

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用，以上向為原告所不否認。原告前所提出之營運計 畫，標榜以單主播方式播報由其採訪記者，編譯所製 作的國內外財經金融相關新聞，以全方位財經金融報 導滿足收視觀眾需知，以達到其營運計畫中一再強調 的「多元」與「財經專業」之觀眾收視需求，原告亦 以此營運計畫所揭諸之方式及目標而獲有原執照之許 可。但，若其新聞節目與其他新聞頻道共用，則使觀 眾所收視內容仍為其他頻道之報導，顯然與其前開所 追求之「多元」、「專業」等目的完全背道而馳，損 及社會大眾之收視權益。是前開節目規劃之事實，均 與原告原營運計畫之規劃不符，堪認實在。 準此，原告意旨稱新聞局換照時應審酌者僅係營運計 畫執行之評鑑結果及改正情形，而不得就系爭頻道之 非新聞性來源為「東森新聞台」，即認為與營運計畫 不符等語云云，並不足採。 有關將節目時段交由投顧公司經營的比例高達 50% 以上 ，且節目表現內容多為「節目廣告化」及「違反法律強 制規定」與營運計畫中所載「為維持本頻道及節目的整 體品質，節目主持人及來賓絕不以報明牌方式進行，… 」之規劃不符，無法落實營運計畫的執行部分： 經查，系爭頻道 2 次評鑑結果之通知，均由新聞局發 函載明應改進缺失或建議事項，包含：「節目評鑑 部分：內部未訂定編審制度。未訂定內部自律規 範。行政指導後未曾立即改善。節目與廣告有未 區分情形…」等（新聞局 91 年 9 月 23 日新廣四字第 09 10624931 號函），以及「三、貴公司應改進事項及建 議意見如左：廣告播送：外製節目之品管及節目廣

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告化情形應改善。」該函並明示：「目前部分衛星廣 播電視頻道播出與原核准之營運計畫不符之節目，嚴 重損害公眾收視權益。為促進衛星廣播電視事業健全 發展，保障觀眾收視權益，請貴公司確實檢討所屬頻 道製播之節目；如有違反者，本局將依法從嚴核處。 各頻道評鑑應改進事項辦理情形將列為換照時之重要 審核項目或參考依據。」（新聞局 94 年 1 月 18 日新廣 四字第 0930626843 號函）。 次查，原告歷來違規次數達 18次，其中以節目廣告化 達 13次最多，其次，違反法律強制禁止規定達 4 次。 尤其是利用所謂財經節目時段交由投顧公司經營或交 由民間俗稱之投顧老師主持（占比例高達 50% 以上） 者，一再違反金融證券主管機關所嚴禁之「於營業場 所以外之公開場所或傳播媒體，對委任人以外之不特 定人就個別股票之買賣進行推介，或對個別股票未來 之價位作研判預測」、「其他違反證券暨期貨管理法 令或經證期會規定不得為之行為」、「於傳播媒體從 事投資分析之同時，有招攬客戶之廣告行為」、「涉 有個股未來買賣價位研判，或直接推薦或勸誘投資個 別股票、「引用各種推薦書、感謝函、過去績效或其 他易使人認為確可獲利之類似文字或表示」等有關「 證券投資顧問事業管理規則」等證券金融法令所嚴禁 之行為，並一再遭金融證券主管機關查獲並移送新聞 局依衛星廣播電視法處罰在案，此有原告所受行政處 分明細可稽。核諸系爭頻道之前開行為，影響國內證 券交易之公共秩序至鉅，且亟易誤導收視觀眾投資訊 息，而損及收視大眾之權益，此有新聞局 94 年 2 月 5

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日新廣四字 0000000000 號處分、94 年 2 月 3 日新廣四 字第 0940600204 號處分可稽，顯見原處分認原告系爭 頻道將節目表現內容多為「節目廣告化」及「違反法 律強制規定」，前揭事實與營運計畫中所載「為維持 本頻道及節目的整體品質，節目主持人及來賓絕不以 報明牌方式進行，…」之規劃不符，無法落實營運計 畫的執行乙節之事實採證，洵無違誤。 準此，原告僅爭執相對於其他衛星廣播頻道動輒被罰 數十件，原處分以系爭頻道節目廣告化及其他違反法 律強制規定情形為由，而不予換照，而有違平等原則 等語云云，亦不可採。 原處分並無一事二罰或濫用裁量權之違法： 訴訟意旨復主張，系爭頻道之前開違法情事，業經新聞 局依衛星廣播電視法處罰，今復不予換照，實有一事二 罰，且不符比例原則，且依衛星廣播電視法第 35 至 39 條 等處罰規定，最近一次評鑑結果要求改正事項，如有違 反亦均不至於立即撤銷執照，原告在未曾受新聞局最重 停播處分之情形下，逕對原告課處逾越母法罰則規定之 處分，違反禁止恣意、禁止專斷原則，有濫用裁量權之 違法等語云云，亦均屬曲解衛廣法之規定。 實則，衛星廣播電視法第 33 條以下固有各項罰鍰、停播 、撤照等之規定，然此係原執照有效期限中，視業者不 同違規情形而訂定不同之處罰規定，此與本件換照處分 迥然不同。詳言之，於本件情形，新聞局為換照准否之 處分，尚須在法規授權範圍，裁量前開法規所定之申請 書及營運計畫內容，審酌申請人之營運計畫執行情形評 鑑結果及改正情形、違反本法之記錄等，此外更需基於

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前述公益之考量層面，就衛星廣播電視頻道，要求申請 人之節目規劃及其他營運計畫執行情形應負起相對等之 社會責任及最低程度之品質，藉此保障公眾視聽權益之 公共利益。是一者（衛星廣播電視法第 35 條至 39 條中最 重之撤照處分）係原授益處分之廢止，一者（准予換照 處分）係准予另一個新的授益行政處分，兩者之法規依 據、適用情形及裁量基礎，既不相同，自不容原告據此 即指稱有一事二罰、違反比例原則或濫用裁量權之情事 。　　理 由一、按國家通訊傳播委員會組織法第 2 條及第 3 條第 13款規定：「 自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播 電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌 ，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者， 主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。 」、「本會掌理下列事項：．．十三、違反通訊傳播相關法 令事件之取締及處分。」。查系爭 94 年 8 月 2 日新廣 4 字第 0940601028 號處分書原由行政院新聞局作成，惟原告於 95 年 3 月 28 日起訴時，衛星廣播電視法之主管機關，自 95 年 2 月 22 日起即變更為被告，而其代表人為丙○○，合先敘明。二、原告為經營「華爾街財經台」頻道之衛星廣播電視事業，以 所持行政院新聞局（下稱新聞局）新廣字第 2044（變 1 ）號 衛星廣播電視事業執照（下稱電視執照）於民國（下同）94 年 8 月 2 日屆滿，於 94 年 3 月 4 日向新聞局申請換發電視執 照。經新聞局衛星廣播電視事業審查委員會（下稱審查委員 會）之委員審閱文件及評分後，審查委員會 94 年 6 月 23 日第 69次會議決議，將審查委員之審查意見送予原告據以提出補

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充說明，並擇期通知原告面談。新聞局以 94 年 7 月 1 日新廣 4 字第 0940623565 號函送審查委員會對原告申請換發電視執 照之意見，並限期於同年、月 4 日前提出說明或改善計畫。 原告據以提出補充說明資料，並於 94 年 7 月 24 日經審查委員 會面談。旋審查委員會 94 年 7 月 31 日第 70次會議決議，以「 華爾街財經台」頻道新聞與東森集團共用，缺乏自製能力， 且節目時段外賣予投顧公司之比例偏高，應不予換照。新聞 局即以 94 年 8 月 2 日新廣 4 字第 0940601028 號處分書，以「 華爾街財經台」頻道之新聞節目與「東森新聞台」頻道共用 ，與營運計畫規劃之以單主播方式播報由採訪記者編譯所製 作的國內外財經金融相關新聞，及以全方位財經金融報導滿 足收視觀眾需知，均不相符；且將節目時段交由投顧公司經 營的比例高達百分之五十以上，節目表現內容多為節目廣告 化及違反法律強制規定，與營運計畫中所載為維持頻道及節 目之整體品質，節目主持人及來賓絕不以報明牌方式進行等 內容不符，均無法落實營運計畫與執行，否准原告申請換發 電視執照。原告不服，循序提起行政訴訟，並為事實欄所載 各節之主張，是本件應審酌者為：換照為羈束處分或裁量 處分？換照有無衛星廣播電視法第 16 條之適用？衛星廣 播電視法施行細則第 4 條有無違反母法規定？被告否准原

告換照之申請是否適法？原處分有無一事二罰或濫用裁量 權之違法情事？茲分述如下：三、關於換照為羈束處分或裁量處分部分： 按行政處分依行政受法律拘束之程度，可區分為羈束處分與 裁量處分。羈束處分指特定構成要件事實存在，行政機關即 應為特定法律效果之行為，此種處分即為羈束處分；裁量處 分指特定構成要件事實雖然確定存在，但行政機關有權選擇

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作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之行政處分，此種 處分即為裁量處分。行政機關基於公益上之要求，對於特定 事件，在不違反現行法令範圍內，自有行政裁量權（行政法 院 59 年判字第 652 號判決參照）。本件衛星廣播電視事業執 照換發之處分，涉有促進衛星廣播電視事業之健全發展及保 障公眾視聽權益之公共政策（衛星廣播電視法第 1 條參照） 之高度公益性，其法律上之性質，應屬特許制，自應容行政 機關執行公共任務及滿足公共之需要，於遂行衛星廣播電視 法所欲追求之行政目標時，享有一特定之方針，斟酌一切與 該案件有關之重要情形，並衡量所有的正反觀點之後，本諸 法規所定應審查（酌）之事項，以作出最適合於衛星廣播電 視法所賦予之行政任務及維護公共利益之決定。是換照處分 係屬裁量處分之性質。 復自法律規範之授權目的觀察，衛星廣播電視法第 6 條第 1 項規定：「申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及 營運計畫，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣 播電視事業執照，始得營運。」其資料不全得補正者，主管 機關應通知限期補正，逾期不補正或補正不全者，即以程序 上理由駁回其申請。申請換照時，亦同（見同條第 3 項）。 其次，同法第 8 條又規定前開營運計畫應記載包含「節目規 畫」、「收費標準」及「其他經主管機關指定之事項」等， 以上內容均係於申請時由主管機關進行審核，且均屬內容有 待裁量之事項，故同法第 6 條第 1 項所定之「審核許可」， 其性質自非形式審查。 再自法律規範之文義結構觀察，前開法規賦予主管機關於換 照審查時應審酌所定事項之行政義務，而非設以特定構成要 件事實之該當，即令行政機關不得不為特定之法律效果（應

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准予換照）。此不論從原處分所欲達成之公共利益，或觀諸 前揭法規條項之文義係指行政機關之「應審酌」事項，而非 規定換照申請人「應符合」事項之法規範設計方式，以及各 項應審酌內容均屬內容有待裁量之事項等，自應容許行政機 關本諸本規範之目的及公共政策之衡量而有判斷餘地。綜上 ，衛星廣播電視法所訂換發執照之處分，乃容許行政機關審 酌具體個案情況而得選擇作成不同法律效果之行政處分，應 屬裁量處分之性質，殆無疑義。 故原告主張：原處分之性質屬於羈束處分，非有衛星廣播電 視法第 6 條第 3 項所定情形，即不得駁回申請，申請執照與 換照應採取相同之標準，原處分以衛星廣播電視法第 6 條第 3 項以外事由駁回被告換照之申請，自屬違法云云，即不足 採。四、關於換照有無衛星廣播電視法第 16 條之適用部分： 原告指稱：原處分於 7 月 31 日始公布審查結果，未給予原告 3 個月以上緩衝期間，損及原告、員工、客戶及收視戶之權 益，違反衛星廣播電視法第 16 條有關業者停止經營應有 3 個 月以上緩衝期間之規定云云。 惟查： 「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業擬暫停或終 止經營時，該事業或其分公司、代理商應於 3 個月前書面 報請主管機關備查，並應於 1 個月前通知訂戶。」固為衛 星廣播電視法第 16 條所規定，然其規範目的及適用之情形 ，係指業者如有「擬暫停或終止經營」等違反其原定營運 計畫之情事發生時，業者所應負之預為通知義務，以期使 業者妥善處理其訂戶權益。惟本件情形，係業者原執照所 定之 6 年有效期限屆至，依法自應停止播送，此均在業者

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營運計畫所應預期或可得預期之範圍內，並無任何違反營 運計畫之情事而有衛星廣播電視法第 16 條 之適用問題。 遑論，依同法第 28 條規定，衛星廣播電視事業、境外衛星 廣播電視事業之分公司或代理商應與訂戶訂立書面契約， 其中應載明包括：「頻道數、名稱及授權期間」、「契約 之有效期間」等事項；換言之，同前所述，原執照期間屆 至，既屬業者所得預見並得預先規劃，自應由業者於訂戶 契約內明訂其權利義務，斷不得嗣後反而藉此爭執。 原告所持有之衛星廣播電視事業執照（即原許可處分）， 係「屬於附期限之行政處分」，於期限屆至時失其效力， 原告不得再據原許可處分播送系爭頻道，該行政處分因期 限屆滿時失其效力而失不利益之影響，乃附期限行政處分 性質上會發生之效果。原告已可預期原許可處分於 94 年 8 月 2 日失其效力，原告於申請原許可處分時，就該處分具 有效期限，本應妥善規劃並評估其事業投資及交易契約之 規模與風險，於獲得許可後，對許可營運失效對其產生如 何之不利益影響，亦得自行妥為規劃因應，原告既選擇申 請屬於授益處分性質之原許可處分，享有其利益，亦應負 擔其失效後所可能產生之不利益（損益同歸），此亦為其 所預料，原告如不妥為規劃因應，而致損害發生或加大， 亦屬其過咎。且換照之申請，可謂是重新申請許可，無任 何人可擔保聲請換照必得准許，原告以其申請換照必得許 可，顯係一廂情願之想法。故其所稱，亦不足採。五、關於衛星廣播電視法施行細則第 4 條有無違反母法規定部 分： 原告另稱：衛星廣播電視法施行細則第 4 條規定之換照時應 審酌事項，已逾母法規定範圍，新聞局不得據以為審查原告

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之換照申請云云。 惟查： 按衛星廣播電視法第 6 條第 1 項規定：「申請衛星廣播電 視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提 出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得 營運。」第 2 項規定：「前項執照有效期限為 6 年，期限 屆滿前 6 個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照 。」第 3 項規定：「申請經營衛星廣播電視事業填具之申 請書或營運計畫資料不全得補正者，主管機關應通知限期 補正；逾期不補正或補正不全者，駁回其申請。申請換照 時，亦同。」同法施行細則第 4 條規定：「主管機關於受 理本法第 6 條第 2 項申請換照時，除審核其申請書及營運 計畫外，並應審酌下列事項：一、營運計畫執行情形之評 鑑結果及改正情形。二、違反本法之紀錄。三、播送之節 目及廣告侵害他人權利之紀錄。四、對於訂戶紛爭之處理 。」 如前所述，換照為裁量處分，而非羈束處分，故主管機關 審查是否准予換照，自應基於公益考量，本諸促進衛星廣 播電視事業之健全發展及保障公眾視聽權益之公共政策， 審酌申請換照者之營運計劃執行情形等事項，俾決定是否 准予換照，上開施行細則第 4 條，係就該實質審查作業之 細節性予以規範，並無逾越法律授權範圍之情事。原告所 稱，亦不足採。六、關於 被告否准原告換照之申請是否適法部分：

原告前所提出之營運計畫，標榜以單主播方式播報由其採訪 記者，編譯所製作的國內外財經金融相關新聞，以全方位財 經金融報導滿足收視觀眾需知，以達到其營運計畫中一再強

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調的「多元」與「財經專業」之觀眾收視需求，原告亦以此 營運計畫所揭諸之方式及目標而獲有原執照之許可。但原告 之新聞節目竟與東森新聞台頻道共用，則使觀眾所收視內容 仍為其他頻道之報導，顯然與其前開所追求之「多元」、「 專業」等目的完全背道而馳，損及社會大眾之收視權益。是 前開節目規劃之事實，均與原告原營運計畫之規劃不符，堪 以認定。 又原告歷來違規次數達 18次，其中以節目廣告化達 13次最多 ，其次，違反法律強制禁止規定達 4 次。尤其是利用所謂財 經節目時段交由投顧公司經營或交由民間俗稱之投顧老師主 持（占比例高達 50% 以上）者，一再違反金融證券主管機關 所嚴禁之「於營業場所以外之公開場所或傳播媒體，對委任 人以外之不特定人就個別股票之買賣進行推介，或對個別股 票未來之價位作研判預測」、「其他違反證券暨期貨管理法 令或經證期會規定不得為之行為」、「於傳播媒體從事投資 分析之同時，有招攬客戶之廣告行為」、「涉有個股未來買 賣價位研判，或直接推薦或勸誘投資個別股票、「引用各種 推薦書、感謝函、過去績效或其他易使人認為確可獲利之類 似文字或表示」等有關「證券投資顧問事業管理規則」等證 券金融法令所嚴禁之行為，並一再遭金融證券主管機關查獲 並移送新聞局依衛星廣播電視法處罰在案，此有原告所受行 政處分明細可稽。核諸系爭頻道之前開行為，影響國內證券 交易之公共秩序至鉅，且亟易誤導收視觀眾投資訊息，而損 及收視大眾之權益，此有新聞局 94 年 2 月 5 日新廣四字 0000 000000 號處分、94 年 2 月 3 日新廣四字第 0940600204 號處分 可稽，顯見原處分認原告系爭頻道將節目表現內容多為「節 目廣告化」及「違反法律強制規定」，前揭事實與營運計畫

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中所載「為維持本頻道及節目的整體品質，節目主持人及來 賓絕不以報明牌方式進行，…」之規劃不符，無法落實營運 計畫的執行乙節之事實採證，洵無違誤。 至原告雖稱：其頻道經被告評鑑結果，均屬合格，被告不應 否准換照云云。惟查： 系爭頻道 2 次評鑑結果之通知，均由新聞局發函載明應改 進缺失或建議事項，包含：「節目評鑑部分：內部未 訂定編審制度。未訂定內部自律規範。行政指導後未 曾立即改善。節目與廣告有未區分情形…」等（新聞局 91 年 9 月 23 日新廣四字第 09 10624931 號函），以及「三 、貴公司應改進事項及建議意見如左：廣告播送：外製 節目之品管及節目廣告化情形應改善。」該函並明示：「 目前部分衛星廣播電視頻道播出與原核准之營運計畫不符 之節目，嚴重損害公眾收視權益。為促進衛星廣播電視事 業健全發展，保障觀眾收視權益，請貴公司確實檢討所屬 頻道製播之節目；如有違反者，本局將依法從嚴核處。各 頻道評鑑應改進事項辦理情形將列為換照時之重要審核項 目或參考依據。」（新聞局 94 年 1 月 18 日新廣四字第 0930 626843 號函）。 按所謂評鑑合格只是 60 分以上，並非表示沒有違章紀錄， 事實上原告從設立以來 6 年中共有 18次違規紀錄，已如上 述，且評鑑雖屬合格，惟被告於評鑑結果之通知，亦載明 如上所述之待改善事項。足件原告並非毫無缺失，則被告 於換照時，再依法全盤審酌，予以否准，於法自無不合。 故原處分以原告經營之「華爾街財經台」頻道，其新聞節目 與「東森新聞台」頻道共用，與營運計畫規劃不相符；及原 告經營之「華爾街財經台」頻道，其將節目時段交由投顧公

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司經營的比例高達百分之五十以上，且節目表現內容多為節 目廣告化及違反法律強制規定，與營運計畫中所載為維持頻 道及節目之整體品質，節目主持人及來賓絕不以報明牌方式 進行等內容不符，經審查委員會第 69次及第 70次會議，認定 無法落實營運計畫之執行，有原告 88 年營運計畫、審查委員 會第 69次及第 70次會議紀錄等影本在卷可稽。新聞局據以依 衛星廣播電視法第 6 條第 2 項及同法施行細則第 4 條規定， 否准原告換發電視執照，經核並無不法。七、關於原處分有無一事二罰或濫用裁量權之違法情事部分： 原告再稱：系爭頻道之前開違法情事，業經新聞局依衛星廣 播電視法處罰，今復不予換照，實有一事二罰，且不符比例 原則，且依衛星廣播電視法第 35 至 39 條等處罰規定，最近一 次評鑑結果要求改正事項，如有違反亦均不至於立即撤銷執 照，原告在未曾受新聞局最重停播處分之情形下，逕對原告 課處逾越母法罰則規定之處分，違反禁止恣意、禁止專斷原 則，有濫用裁量權之違法云云。 惟查：衛星廣播電視法第 33 條以下固有各項罰鍰、停播、撤 照等之規定，然此係原執照有效期限中，視業者不同違規情 形而訂定不同之處罰規定，此與本件換照處分迥然不同。詳 言之，於本件情形，新聞局為換照准否之處分，尚須在法規 授權範圍，裁量前開法規所定之申請書及營運計畫內容，審 酌申請人之營運計畫執行情形評鑑結果及改正情形、違反本 法之記錄等，此外更需基於前述公益之考量層面，就衛星廣 播電視頻道，要求申請人之節目規劃及其他營運計畫執行情 形應負起相對等之社會責任及最低程度之品質，藉此保障公 眾視聽權益之公共利益。是一者（衛星廣播電視法第 35 條至 39 條中最重之撤照處分）係原授益處分之廢止，一者（准予

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換照處分）係准予另一個新的授益行政處分，兩者之法規依 據、適用情形及裁量基礎，既不相同，自不容原告據此即指 稱有一事二罰、違反比例原則或濫用裁量權之情事。八、綜上所述，本件新聞局依衛星廣播電視法第 6 條第 2 項及同 法施行細則第 4 條規定，否准原告換發電視執照，與衛星廣 播電視法第 33 條以下各條規定，在業者所持電視執照有效期 限內予以裁處罰鍰、停播、撤照等，其法規依據及適用情形 不同，況換照處分為授益行政處分，難謂有一事二罰或濫用 裁量權等情事。審查委員會審酌原告前開營運計畫執行情形 之評鑑結果及改正情形、違法紀錄等整體經營情況，決議不 予換照，新聞局據以否准原告換照之申請，並無違誤。從而 ，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒 執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。九、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第 98 條第 3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　95　　年　 11　　月　 29 　 日 第二庭審判長法 官　徐瑞晃 法 官 畢乃俊 法　官 陳金圍上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後 20 日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20 日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　95　　年　　11　　 月　 29　　日 書記官 陳可欣

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相關法條： 行政程序法 第 4 條 行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。 第 6 條 行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。 第 7 條 行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。 中央法規標準法 第 5 條 （應以法律規定之事項）左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。 行政訴訟法 第 98 條 行政訴訟不徵收裁判費。裁判費以外其他進行訴訟之必要費用，其徵收辦法由司法院定之。前項費用由敗訴之當事人負擔，但為第一百九十八條之判決時，由被告負擔。

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行政院新聞局組織條例 第 19 條 新聞局於必要時，得報准行政院設委員會，聘請有關專家充任委員，均為無給職；所需工作人員，應就本條例所定員額內調用之。 衛星廣播電視法 第 1 條 （立法目的）為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，開拓我國傳播事業之國際空間，並加強區域文化交流，特制定本法。 第 11 條 （申請衛星廣播電視事業不予許可之情形）申請經營衛星廣播電視事業有下列情形之一者，主管機關應附具理由駁回其申請︰一、違反第九條、第十條規定者。二、申請人因違反本法規定經撤銷衛星廣播電視許可未逾二年者。三、申請人為設立中公司，其發起人有下列各目情事之一者︰ (一) 犯組織犯罪防制條例規定之罪，經有罪判決確定者。 (二) 曾犯詐欺、背信、侵占罪經受有期徒刑一年以上宣告，服刑期滿尚未逾二年者。 (三) 曾服公務虧空公款，經判決確定，服刑期滿尚未逾二年者。 (四) 受破產之宣告，尚未復權者。 (五) 使用票據經拒絕往來尚未期滿者。 (六) 無行為能力或限制行為能力者。 第 16 條 （暫停或終止營業之程序）衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業擬暫停或終止經營時，該

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事業或其分公司、代理商應於三個月前書面報請主管機關備查，並應於一個月前通知訂戶。前項所稱暫停經營，其暫停經營之期間，由主管機關定之。 第 33 條 （行政處分之機關）依本法所為之處罰，由主管機關為之。但違反依第三條第三項所定管理辦法者，由交通部為之。 第 35 條 （罰則）衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告︰一、違反依第三條第三項所定管理辦法者。二、違反第十四條或第十五條第三項準用第十四條規定者。三、違反第十八條第一項、第三項、第十九條或第二十條第一項準用第十八條第三項、第十九條第二項規定者。四、違反第二十一條、第二十三條、第二十八條、第三十條、第三十一條或第三十二條規定者。 第 6 條 （申請許可之程序與執照之有效期限）申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。前項執照有效期限為六年，期限屆滿前六個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照。申請經營衛星廣播電視事業填具之申請書或營運計畫資料不全得補正者，主管機關應通知限期補正；逾期不補正或補正不全者，駁回其申請。申請換照時，亦同。

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主管機關應就衛星廣播電視事業所提出之營運計畫執行情形，每二年評鑑一次。前項評鑑結果未達營運計畫且得改正者，主管機關應通知限期改正；其無法改正，主管機關應撤銷衛星廣播電視許可，並註銷衛星廣播電視事業執照。 衛星廣播電視法施行細則 第 11 條 依本法第十六條報請主管機關備查時，應以書面為之，並檢送下列文件：一、暫停經營之期間及理由或終止經營之理由。二、其他經主管機關指定之文件。前項第一款暫停經營期間，最長不得逾六個月。本法第十六條之通知，應於衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業專用頻道、相關節目播送或以書面為之。第 4 條 主管機關於受理本法第六條第二項申請換照時，除審核其申請書及營運計畫外，並應審酌下列事項：一、營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形。二、違反本法之紀錄。三、播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。四、對於訂戶紛爭之處理。 國家通訊傳播委員會組織法 第 2 條 自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規

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涉及本會職掌者，亦同。

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遠傳案件

【裁判字號】 96,訴,3189 【裁判日期】 970806 【裁判案由】 電信法 【裁判全文】 臺北高等行政法院判決 96 年度訴字第 03189 號原　　　告　遠傳電信股份有限公司代　表　人　甲○○訴訟代理人　徐嘉男律師　　　　　　張淑貞律師　　　　　　李如龍律師被　　　告　國家通訊傳播委員會代　表　人　蘇永欽（主任委員）訴訟代理人　丙○○　　　　　　乙○○上列當事人間因電信法事件，原告不服國家通訊傳播委員會中華民國96 年 7 月 11 日通傳訴決字第 09600091300 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：　　主 文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。　　事 實壹、事實概要： 被告於民國（下同）95 年 12月 18 日請原告及其從屬公司（和

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信電訊股份有限公司，下稱和信電訊）提供自 94 年 11月至 95 年 10月間之用戶數及營業額統計資料，並以二者所經營業務 項目之用戶數及營業額市占率合計均達行動電話業務市場 25 % 以上等理由，經被告 96 年 3 月 1 日第 146 次委員會議決議 ，依電信法第 26 條之 1 第 2 項及第 26 條第 3 項授權訂定之第 一類電信事業資費管理辦法第 10 條第 1 項第 3 款規定，以 96 年 3 月 12 日通傳營字第 09605026250 號處分書（下稱原處分 ）認定原告為第一類電信事業行動電話業務之市場主導者。 原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。貳、兩造聲明：一、原告聲明： 訴願決定及原處分均撤銷。二、被告聲明： 原告之訴駁回。參、兩造之陳述：一、原告主張之理由：甲、程序部分（訴願決定在程序上有重大違法，應予撤銷）：(一)被告對本件訴願依法無管轄權：１、按「訴願之管轄如左：．．7 、不服中央各部、會、行、處 、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。8 、不服中央 各院之行政處分者，向原院提起訴願。」「人民對於前條以 外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等 級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業 務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第 4 條第 7 款、 第 8 款及第 5 條定有明文。不服行政機關所為處分而提起訴 願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應 依訴願法第 4 條及第 5 條規定，決定受理訴願之機關，被告

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竟在無法律規定下，受理其所為行政處分之訴願案件，並作 成訴願決定，顯已違反訴願法規定。２、訴願管轄有無錯誤，鈞院應依職權調查，如認定訴願決定管 轄錯誤，原告縱未指摘，鈞院亦得撤銷訴願決定。法院審理 訴訟案件應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級 審或前審法律見解拘束，並不受他案見解之拘束。被告稱前 有他案因不服被告所為訴願決定而提起行政訴訟，經鈞院分 別以原告之訴無理由而實體判決駁回原告之訴，判決理由並 無訴願決定管轄錯誤之指摘乙節，然上述案件均屬個案且非 屬判例，與本件間復無個案應受上級審或前審法律見解拘束 之情形，對本件並無拘束力，被告據以主張其訴願決定並無 管轄錯誤，實有誤會。鈞院對不服被告行政處分及訴願決定 提起行政訴訟之判決中，非如被告所辯均為駁回原告之訴之 實體判決，亦有在程序上撤銷被告訴願決定之判決，如 96 年 度訴字第 307 號、96 年度訴字第 895 號及 96 年度訴字第 954 號等。再者，鈞院 96 年訴字第 306 號判決、96 年訴字第 560 號判決、96 年訴字第 572 號判決、96 年訴字第 589 號判決及 96 年訴字第 894 號判決亦認為被告無得自為訴願決定之權限 ，故被告所為之訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，應予撤銷 ，鈞院近來就此議題已有定論，對本件極具參考價值。３、被告主張其設置訴願審議委員會受理人民不服其所為之行政 處分之訴願，並無管轄錯誤之情形。惟查：、依被告組織法第 1 條規定，被告係立法院為落實憲法保障之 言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全 發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確 保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益 ，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之

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機關。其職掌依同法第 3 條規定：「1 、通訊傳播監理政策 之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。2 、通訊 傳播事業營運之監督管理及證照核發。3 、通訊傳播系統及 設備之審驗。4 、通訊傳播工程技術規範之訂定。5 、通訊 傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。6 、通 訊傳播資源之管理。7 、通訊傳播競爭秩序之維護。8 、資 通安全之技術規範及管制。9 、通訊傳播事業間重大爭議及 消費者保護事宜之處理。10、通訊傳播境外事務及國際交流 合作之處理。11、通訊傳播事業相關基金之管理。12、通訊 傳播業務之監督、調查及裁決。13、違反通訊傳播相關法令 事件之取締及處分。14、其他通訊傳播事項之監理。」等事 項，故屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第 2 條：「 本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但 國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政 院為 1 級機關，其所屬各級機關依層級為 2 級機關、3 級機 關、4 級機關。」明揭該法適用對象為行政院及其所屬各級 機關，被告既屬該法第 3 條第 2 款所定義之獨立機關，自係 行政院所屬行政機關（對此被告亦不否認）。、被告主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其 於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性 監督。然獨立機關之存在，於行政體系上係屬例外情形，其 主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上，於法律規定 範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督 ，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主 決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系，此觀諸憲法第 53 條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案 職權行使以外之業務亦不受指揮與監督，卻又需行政院本諸

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最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責，即與行政 一體之原則相悖。因此，所謂獨立機關依法獨立行使職權， 自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政 治干擾而本諸專業自主決定者而言（司法院釋字 613 號解釋 意旨參照）。、查依中央行政機關組織基準法第 3 條第 2 款對於「獨立機關 」之定義，可知「獨立機關」係指「依據法律獨立行使職權 ，自主運作，『除法律另有規定外』，不受其他機關指揮監 督之合議制機關而言」。倘另有其他機關指揮監督之法律規 定時，獨立機關並非完全不受其他機關依據法律規定而為之 指揮與監督。按訴願法第 4 條及第 5 條有關訴願管轄之規定 ，乃獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督（行政審 查）之法律規定。是不服獨立機關所為未經聽證程序之行政 處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從 其規定外，仍應依上開訴願法規定，而非所謂之法理，定其 訴願管轄機關。、我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、 立法、司法、考試、監察 5 院，各司其責並為各該職掌之最 高機關，此外並無核准設立等同 5 院機關之其他機關之餘地 。參諸被告組織法第 4 條規定，被告所屬委員係由行政院院 長提名，經立法院同意後任命，主任委員及副主任委員由各 委員互選後，再由行政院長任命；另依中央行政機關組織基 準法第 6 條第 1 項規定，以「委員會」名稱定名之機關，其 組織編制地位等同於部會等 2 級機關；又被告人事及預算等 事項亦由行政院統籌為之；由此堪認被告機關位階屬中央之 部會，而非等同訴願法第 4 條第 8 款規定之中央各院。經查 ，除被告組織法第 16 條第 1 項，賦予已逾提起訴願期間之受

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特定不利處分者，有提起覆審之權利而由被告管轄外，法律 未就被告之業務監督另為規定，亦未就被告所為未經聽證程 序之行政處分另設救濟管道，其救濟即無訴願法第 5 條第 2 項規定之適用，其既屬中央部會之地位，自應依訴願法第 4 條第 7 款規定定其訴願管轄，由行政院受理訴願。４、被告稱行政院法規會亦曾邀集法界學者專家於 95 年 1 月 6 日 召開諮詢會議討論，仍無法就訴願管轄之議題達成共識及結 論，且迄被告訴願審議委員會於 95 年 6 月 1 日設立運作時， 行政院仍無相反見解或指摘違法等語云云，俱不可採：、除劉宗德教授可能因身為被告之委員而採取乙說之見解（即 被告為訴願管轄機關）外，與會之蔡宗珍教授、郭介恆教授 、林明鏘教授及蔡茂寅教授均採甲說之見解（即應向行政院 提起訴願），故甲說應已為學界之通說，非如被告所言未達 成共識及結論。、行政院無相反見解或指摘違法，非表示被告即為受理訴願之 機關，行政院已對此議題表態：「查依憲法第 53 條規定，本 院為國家最高行政機關，基於行政一體，通傳會（即被告， 下同）仍屬中央行政機關之一，舉凡中央行政機關在性質上 應一致遵行之行政管理事項仍應遵守，否則本院作為憲法規 定全國最高行政機關，其完整之行政管理權限即難以維持， 亦有違行政一體原則，至司法院釋字第 613 號解釋，獨立機 關雖在法律規定範圍內，得排除上級機關在層級式行政體制 下所為對具體個案決定之指揮與監督，然其係指獨立機關僅 限於具體個案決定有所謂獨立行使職權而言，並不包括政策 決定領域，獨立機關行使職權，仍存在合法性監督之必要， 且不因此影響獨立機關行使職權時之獨立性，是本院對獨立 機關行使職權所為之個案決定，自得為事後合法性監督，如

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通傳會所為之個案決定已涉及本院政策領域事項或有違反法 律規定時，本院尚非不得對其決定加以監督。」（行政院 96 年 11月 8 日院臺訴字第 0960093480 號訴願決定參照），行政 院亦與判決及學界通說採取相同之見解。５、被告雖提立法院議案關係文書院總第 979 號委員提案第 7550 號認為立法者未敘明訴願管轄應由何機關管轄，然未敘明亦 不表示被告為合法訴願管轄機關，反而由立法者將國家通訊 傳播委員會組織法第 16 條之 1 修正草案：「對原處分機關之 行政處分不服者，應直接提起行政訴訟」刪除之態度觀之， 立法者應傾向認為不服被告所為之行政處分應回歸訴願法處 理（即向被告之上級機關即行政院提起訴願），此為當然之 解釋。６、被告援引黃錦堂教授之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討 」論文，作為其為合法訴願管轄機關之佐證，亦不足採：、黃錦堂教授係以德國法為借鏡，認為獨立機關具有高度獨立 性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於 獨立機關運作，應予排除，並未言明獨立機關可自行設立訴 願機關審查自己之行政處分，亦未表示我國獨立機關自為之 訴願決定為合法，而是認為現階段以行政院為訴願管轄機關 尚屬合理，該文第 4 段「我國的省思」中「整體而言，對於 獨立機關所為行政處分案件，上級機關行使訴願監督管轄權 ，不論出於民主正當性的確保或系爭領域之人權保障，似乎 尚屬合理。」及第 5 段「結語」中「我國現行訴願法未特別 規定獨立機關之行政處分之訴願管轄，從而以行政院訴願審 議委員會為主管機關，旨在強化行政院之監督；鑑於我國處 於民主鞏固階段，而各憲政機關的表示仍不無威權性，而且 獨立機關案件常涉及人民權利保護的重要類型而相關的規範

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密度或指引仍不足，現行規定在學理上從而尚非毫無可支持 性。」等論述可知悉，被告顯然對上述之論述誤解。、黃錦堂教授於該文第 5 段「結語」中表示「獨立機關之獨立 性高低，尤其是否受到上級機關之指令監督，一方面涉及憲 法民主原則之要求，二方面也涉及其他替代傳統指令監督之 機制之完善與否。我國獨立機關之行政處分案件之訴願管轄 ，主要應從這個角度加以討論。至於單純以疏減行政院之訴 願負荷、獨立機關之案件具有專業性與經由合議制而完成等 ，作為理由，尚不足以上級機關正當化監督之免除。」並無 被告所稱黃錦堂教授認為，應考量減免上級機關負荷、原行 政處分機關之決定具有高度專業性與複雜性、原行政處分機 關經合議制完成等理由，而得出被告所為處分之訴願管轄得 維持予原機關等結論，被告曲解黃錦堂教授之文意。７、被告以李惠宗教授之論文認為其所訂定之訴願審議委員會組 織規程自屬有據，且其內容與「行政院及各級行政機關訴願 審議委員會組織規程」幾近相同，原告亦未對上開規程於行 政院公報預告時表示意見等理由，而逕認其訴願管轄合法， 殊不值採：、被告僅爰引單一學者之見解即認為得自設訴願機關，已屬無 由。被告就李惠宗教授論文係斷章取義，即便依李惠宗教授 之見解，被告所為之訴願決定亦不合法。、若依被告所言，只要任何機關制定與「行政院及各級行政機 關訴願審議委員會組織規程」相同之訴願審議委員會組織規 程，抑或於行政院公報預告而無人提出意見時，即可「無條 件」取得訴願管轄之權限，如此違反法律規定及立法者之意 旨，棄法治國原則於不顧。８、公平交易委員會及金融監督管理委員會與被告同屬獨立機關

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，且同具有高度專業性，惟對於公平交易委員會及金融監督 管理委員會之行政處分不服，仍須向行政院提起訴願（有原 告自網際網路查詢之公平交易委員會處分書數則及金融監督 管理委員會裁處書數則之教示條款足參）。若依被告所言其 具有訴願管轄權限，是否意味獨立機關有高低之別，被告之 專業性高於其他獨立機關，如此不但不合理，亦有貶抑其他 獨立機關地位之嫌。若對被告之行政處分不服，自應與公平 交易委員會及金融監督管理委員會所為之行政處分相同，以 其上級機關即行政院為訴願管轄機關。９、被告援引李惠宗教授「NCC 委員停職事件及其相關問題平議 」論文部分，雖李惠宗教授認為被告類推適用訴願法第 4 條 第 8 款之規定得自設訴願會（原告否認之），然李惠宗教授 於該文後段亦表示「但基於『任何人不得為自己事件之裁判 者』（nemo judex in sua causa）的 法理，NCC 如果自行 設置訴願會，不應以其本身委員兼任訴願會委員，亦即NCC 訴願會必須全數以外聘委員組成之。」查審議本件訴願決定 之委員中，劉宗德主任委員與劉幼琍委員亦同時兼任被告之 委員，為球員兼裁判，訴願決定自有程序上之重大瑕疵。、被告非受理訴願之機關，所為之訴願決定於程序上有嚴重瑕 疵，至於被告就程序部分之其他抗辯僅為學理論述，並未舉 證說明之，不足作為被告得自設訴願審議委員會之依據。(二)被告自行頒布組織規程，組成訴願審議委員會審議其作成行 政處分之訴願案件，顯屬違法：１、訴願審議委員會組織規程及審議規則，由主管院定之，訴願 法第 52 條第 3 項定有明文。２、被告自行發布之訴願審議委員會組織規程第 1 條，雖稱本規 程依訴願法第 52 條第 3 項之規定訂定之，然被告既非我國政

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府組織中之任何一「院」，自無訴願法該條項之適用。３、行政院組織法第 13 條明定：「行政院為處理訴願案件，設訴 願審議委員會，其委員由院長指派院內簡任人員兼任之」， 行政院因而取得形成訴願審議委員會組織之法源依據，並據 而制定「行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程」 。而依行政院原提送立法院審議之被告組織法草案第 16 條觀 之，原規定不服被告所為行政處分直接提起行政訴訟，並無 由被告自設訴願審議委員會組織審查本身行政處分之情形。 嗣後本條並未訂入被告組織法，可知立法者之用意在於，不 服被告所為行政處分，仍須經訴願程序方能提起行政訴訟， 且依訴願法第 4 條第 7 款之規定，管轄訴願機關應為行政院 ，並無使被告得自行設置訴願審議委員會之目的。另查被告 組織法亦無賦予其獨立設置訴願審議委員會組織之權限。４、基於訴願制度之「合目的性審查」作用而言，其審查內容不 限於手段、方法之選擇裁量，尚包括是否符合政策方針、經 濟效益等之全面性考量，司法院釋字第 613 號解釋闡明「行 政院為國家最高行政機關，憲法第 53 條定有明文，基於行政 一體，須為包括國家通訊傳播委員會（以下簡稱通傳會）在 內之所有行政院所屬機關之整體施政表現負責」，行政院既 須為被告施政之良窳負責，就被告所為具體行政處分是否符 合整體之政策方針、經濟效益等，自非不得為合目的性之審 查，且行政院既對於包括被告在內所有行政院所屬機關之施 政負最大及最後責任，此一合目的性審查之權限，歸屬於行 政院為之，而非由作成原處分之被告自行為之，亦屬法理上 之應然。５、行政院在司法院釋字第 613 號解釋後，在「獨立機關與行政 院關係運作說明」中明示「6 、有關國家通訊傳播委員會（

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NCC）之 過渡處理方式：國家通訊傳播委員會（NCC）組 織 法業於 94 年 11月 9 日總統令制定公布，惟有關委員產生方式 因實質剝奪行政院之人事決定權，業經司法院釋字第 613 號 解釋認定違憲，應於最短時間內加以修正。在完成修法以前 ，為彌補其委員產生方式違反憲法權力分立、行政一體、責 任政治原則及憲法保障通訊自由之意旨，包括對於其人事、 預算，行政院得加以監督，並為適法之處理。涉及NCC 職掌 之法案，不分組織法或作用法，由NCC 或相關機關研擬，並 應報請行政院簽請政務委員審查。不服NCC 作成之行政處分 ，其訴願應向行政院提起。至於 NCC 內部單位組織、員額之 規劃，亦應報行政院核定或同意。而關於業務權責劃分之事 亦應依法處理，處理完畢後即處理人員移撥作業」。６、縱依被告組織法，立法者有意使其成為獨立機關之性質（按 被告組織法第 4 條第 2 、4 、6 等項，經司法院釋字第 613 號解釋宣告違憲），然所謂「獨立機關」之獨立，係指「不 受其他機關指揮監督」之「作用法上之獨立」，而非「組織 法上之獨立」，且獨立亦非免於制衡。(三)縱認被告得自任本件之訴願機關，然其由該會委員兼任訴願 審議委員會委員審議原處分，並作成訴願決定，亦屬違法。 被告自行發布之國家通訊傳播員會訴願審議委員會組織規程 第 3 條前段規定「訴願會置委員 9 人至 15 人，其中 1 人為主 任委員，由本會副主任委員兼任；其餘委員由本會主任委員 就本會委員或高級職員調派」。惟查：１、「本會委員應超出黨派以外，獨立行使職權。於任職期間應 謹守利益迴避原則，不得參加政黨活動或擔任政府機關或公 營事業之職務或顧問。」此參被告組織法第 7 條第 2 項之規 定即明。

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２、按被告組織法既已明定其委員於任職期間不得擔任政府機關 之職務，所謂「政府機關之職務」即應指其組織法上明定屬 於該委員會職掌以外之一切職務，而被告組織法中既無如前 開行政院組織法第 13 條，有關組成訴願審議委員會及訴願會 成員之規定，縱使被告得自設訴願審議委員會，該訴願會委 員之職務亦顯非屬被告委員原職掌範圍內之職務，而應歸屬 於其他政府機關之職務，揆諸被告組織法第 7 條第 2 項之規 定，被告之委員自不得兼任。３、被告於其訴願審議委員會組織規程第 3 條前段為明顯違反組 織法第 7 條第 2 項之規定，且被告之訴願審議委員組成員中 即有該會之委員兼任，被告之訴願審議委員會既係由法律禁 止擔任該職務之人員所組成，其組織即非合法，由該訴願審 議委員會所為之本件訴願決定，自有程序上之重大瑕疵。(四)退萬步言，被告之委員縱得兼任該會訴願審議委員會委員， 於涉及人民不服該委員會作成處分之訴願案件時，該會委員 亦應迴避，不得球員兼裁判，本件因有應迴避之委員參與訴 願決定之作成，其訴願決定自屬違法：１、被告自行頒布組織規程，組成訴願審議委員會審議其本身作 成行政處分之訴願案件，已屬違法，縱暫不論其違法與否， 該會委員審議訴願事件時，依法亦應自行迴避。２、曾在中央或地方機關參與該訴訟事件之行政處分或訴願決定 之行政法院法官，應自行迴避，不得執行職務，行政訴訟法 第 19 條第 2 款定有明文。立法意旨係避免行政法院之法官因 先前曾參與訴訟事件之行政處分或訴願決定，致其先有成見 ，影響裁判者應有之公正、客觀，並顧及當事人審級利益。３、訴願法第 55 條雖僅規定「訴願審議委員會主任委員或委員對 於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議」，

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其規範意旨亦應包括曾參與訴願前之行政處分作成程序者， 不得再參與該案件之訴願審議。此參台北市政府訴願審議委 員會組織規程第 9 條第 1 項規定：「本會委員或承辦人對於 訴願事件有利害關係者，或曾在其他機關參與訴願事件之處 分或決定者，應予迴避」，及台南市政府訴願審議委員會組 織規程第 4 條規定「本會委員或承辦人員對於訴願事件有利 害關係者，或曾在其他機關參與該訴願事件之處分或決定者 ，應自行迴避，不得參與審議」等規定即明。４、訴願作為行政救濟制度之一環，其至少包括人民權利救濟及 行政自我審查 2 種功能。訴願權乃憲法第 16 條明文保障之基 本權之一，人民透過訴願程序，使其權益得免於受公權力之 侵害。又訴願雖非訴訟審級之一，然其係撤銷及課與義務訴 訟之前置程序，人民必須先經訴願始得提起訴訟，並無程序 選擇之自由，若人民得以由公正之訴願程序獲得權利保護， 自無須再進入法院之訴訟程序，故對於人民而言，訴願程序 亦具有某程度之審級利益。從而，訴願程序必須得以發揮其 權利救濟之實效性，始符合實質法治國之精神。然本件曾於 委員會制之被告參與行政處分作成者，嗣後竟再於同一機關 中以訴願審議委員之角色參與訴願審議，並作成訴願決定， 實難期待其公正客觀，且人民透過訴願獲得權利救濟之機會 亦將落空，造成「有權利而無救濟」之結果，顯與憲法第 16 條之意旨牴觸，亦非訴願制度設計之初衷。５、自行政自我審查之功能觀之，若作成行政處分者與審查該行 政處分者為相同之人，實難以想像該妥當性與適法性之自我 審查功能得以實現，同樣亦將架空訴願制度設計之本意。(五)末按「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄 機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審

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查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷 或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關 不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答 辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願 法第 58 條第 1 項至第 3 項所明定。原告不服被告之處分，向 被告提起訴願，被告依上開規定應先行重新自我審查，其既 未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，應儘速附具答辯書 ，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規 定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第 4 條第 7 款訴願 管轄規定及第 58 條提起訴願程序規定，其所為訴願決定於程 序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應撤銷，由 被告送請法定管轄訴願機關行政院重行為適法之審議決定。乙、實體部分：(一)按法律授權行政機關訂定授權命令者，其授權必須具體明確 ，且行政機關依授權所訂定之命令，亦不得逾越母法，增加 母法所無之限制，否則即違反法律保留原則，迭經司法院大 法官解釋在案。電信法第 26 條之 1 第 2 項規定之授權，顯不 符上開授權明確性之要求，姑不論其合憲性，行政機關據該 授權制訂之授權命令或作成行政處分，仍不可逾越母法，或 增加母法所無之限制。原處分不僅悖於被告自己所制訂之授 權命令，認定原告為第一類電信事業行動電話業務之市場主 導者，且就「第一類電信事業」範圍之解釋，亦逾越母法即 電信法對「第一類電信事業」定義之範圍。(二)原處分違反被告所為「市場主導者」之認定標準：１、按「第一類電信事業」如經認定為「市場主導者」，相關電 信法令對於其資費調整、促銷方案、電信服務批發價格、網 路互連等所採之事前管制密度，顯然高於「非市場主導者」

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之其他第一類電信事業。此外，並限制市場主導者對其他業 者不得有拒絕協商等行為，此即不對稱管制之事後管制規範 。是經認定為市場主導者之電信事業，必須承受較一般事業 更高之管制強度，顯屬對人民營業自由權利之限制，基於法 律保留原則，必須有法律明文規定始得為之。２、基於法治國家原則要求，應以法律規範國家與人民法律關係 ，法律不僅規範行政行為，並應使人民得以預見及估計行政 行為之效果。對國家作為社會形成手段之抑制措施，影響人 民營業之競爭地位，構成基本權利之干涉，故應適用保障基 本權利之法律保留。法律保留原則積極要求行政行為須以法 律為依據，參酌司法院釋字第 443 號解釋理由書「查兵役法 及兵役法施行法並無任何限制役男出境之條款，且兵役法施 行法第四十五條僅授權行政院訂定徵兵規則，對性質上屬於 限制人民遷徙自由之役男出境限制事項，並未設有任何具體 明確授權行政機關訂定之明文，更無行政院得委由內政部訂 定辦法之規定，是上開徵兵規則第 18 條授權內政部所定之『 役男出境處理辦法』第 8 條限制役男出境之規定，雖基於防 範役男藉故出境，逃避其應盡之服兵役義務，惟已構成對人 民自由權利之重大限制，與前開憲法意旨不符」亦說明對人 民自由權利之重大限制應有法律或授權命令明文規定，如法 律或授權命令未規定對人民自由權利之限制，行政機關應不 得為之，方合「法律保留」之原則。３、按電信法第 26 條之 1 第 2 項及第一類電信事業資費管理辦法 第 10 條第 1 項第 3 款中所指「市場主導者」，係指第一類電 信事業具有「其所經營業務項目之用戶數或營業額達各項業 務市場之百分之二十五以上者」而言。如原告不該當上開「 市場主導者」之構成要件時，依法律保留原則，被告即不得

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認定原告為市場主導者。而原告於原處分認定期間，即自 94 年 11月起至 95 年 10月間，原告經營業務項目之用戶數未達各 項業務市場之百分之二十五以上，且營業額亦未達各項業務 市場之百分之二十五以上，即不該當第一類電信事業資費管 理辦法第 10 條第 1 項第 3 款中「市場主導者」之構成要件， 被告依法本不可另行放寬認定。原處分就第一類電信事業資 費管理辦法未明定之要件予以認定，違反被告訂立前開管理 辦法第 10 條第 1 項第 3 款之規定所「市場主導者」之要件， 屬違法之行政處分。(三)原處分對「第一類電信事業」之認定違反立法者就電信法對 第一類電信事業之規定，顯有認事用法之違誤：１、按立法者於訂立電信法第一類電信事業時既規定以「單一事 業」為認定標準，故電信法第 26 條之 1 第 2 項及第一類電信 事業資費管理辦法中有關第一類電信事業認定之標準亦不可 逾越此標準，行政機關依電信法就第一類電信事業主體為行 政處分時亦不可超出立法者之原意。依電信法第 11 條第 1 項 規定：「電信事業分為第一類電信事業及第二類電信事業」 ；同條第 2 項則規定：「第一類電信事業指設置電信機線設 備，提供電信服務之事業」。同法第 12 條第 1 項規定：「第 一類電信事業應經交通部特許並發給執照，始得營業；同條 第 2 項規定：「第一類電信事業以依公司法設立之股份有限 公司為限」。又同法第 11 條第 4 項規定：「第二類電信事業 指第一類電信事業以外之電信事業」。同法第 17 條第 1項 規 定：「經營第二類電信事業，應向電信總局申請許可，經依 法辦理公司或商業登記後，發給許可執照，始得營業」。此 外，電信法中另就網路互連義務（電信法第 16 條）、會計分 離（電信法第 19 條）、普及服務義務（電信法第 20 條）、電

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信編碼申請（電信法第 20 條之 1）、 號碼可攜服務提供義務 （電信法第 20 條之 1）、 營業規範（電信法第 28 條）、技術 規範（電信法第 3 章第 4 章），甚或受行政罰之主體（電信 法第 5章）等，均係以「單一事業」為認定主體。２、第一類電信事業應經交通部特許並發給執照，始得營業；且 第一類電信事業以依公司法設立之股份有限公司為限。電信 法對第一類電信事業採「特許制」，對第二類電信事業採「 許可制」，而「特許」與「許可」之差別係以對人民權利義 務影響之程度而定，如行政處分之法律效果，係回復人民憲 法之自由權，則屬「許可」，反之，如法律效果，依據現行 法律判斷，已設定權利，應予保障之程度，則屬「特許」。 故「特許」，乃國家賦予私人特定、排他、獨占的權力，特 許既具有特定、排他、獨占之性質，則被告於認定「第一類 電信事業」是否構成「第一類電信事業之市場主導者」時， 即應以「特定排他之主體」，依被告特許核發之單張「第一 類電信事業之執照」所特定之「股份有限公司」為認定標準 ，始合電信法規之規定。３、電信法對「第一類電信事業」之定義既未規定可將「相結合 」或「從屬公司」一併納入認定，故被告依電信法規對原告 為市場主導者認定並為行政處分時，亦應嚴格遵守上開電信 法對「第一類電信事業」之定義，係專指單一個別之股份有 限公司之法人，自不可將原告與和信電訊之法人格混為「一 組織體」，將之合而認定成為電信法規中之「第一類電信事 業」，否則將違反電信法規所有有關「第一類電信事業」之 規範標準，使第一類電信事業日後無法遵循，既有之電信法 規亦將發生錯亂之虞。原處分顯已逾越電信法規中有關「第 一類電信事業」之範圍。

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４、和信電訊雖為原告之從屬公司，公司法對關係企業之立法目 的為維護大眾交易安全，保障從屬公司少數股東及其債權人 之權益，促進關係企業健全營運，以配合經濟發展，達成商 業現代化之目的，故其立法目的並不在規範「市場主導者」 ，原處分引用公司法第 369 條之 1 、第 369 條之 2 、第 369 條之 3 有關控制與從屬公司之定義，並自此引伸「控制與從 屬公司」之關係企業解釋適用「市場主導者」顯有違法之處 。原告依公平交易法第 6 條規定申報事業結合，惟原告與和 信電訊之結合後關係仍為電信法中 2 家不同之「第一類電信 事業」，所獲核發特許執照亦各別，原處分竟將原告與和信 電訊混為一家第一類電信事業，否則亦有認事用法之違誤。(四)被告對第一類電信事業資費管理辦法所定市場主導者之概念 放寬界定，違反預見可能性原則：１、按「可預測性原則」為國家機關的行為在法治國家必須能被 預測、預見，此亦為行政法之原理原則。違反此原則不僅僅 是不當而已，而且是違法，此原則亦為行政法院（現改制為 最高行政法院）48 年判字第 52 號判例「沒收之罰則既與人民 財產權有關，即必須經過立法程序，方能發生法律效力，在 未完成立法程序前，尚難遽以適用」所採。在法律保留原則 下，法律及法規命令之規定內容必須明確，涉及人民權利義 務事項者，始有清楚之界限與範圍，對於何者為法律所許， 何者為法律所禁止，應使人民可事先預見與考量，國家權力 之行使自應受此原則之拘束。２、原處分稱「原告既符合第一類電信事業行動業務市場主導者 之法定認定標準，經 96 年 3 月 1 日第 146 次委員會議決議， 依法作成本行政處分」云云。惟查：該決議之會議紀錄就公 告「遠傳電信公司為第一類電信事業行動電話業務市場主導

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者」討論案所為之決議 2 為：「電信法對於市場主導者之規 範係採行為管制，而由事前行為管制轉移為市場行為管制為 本會既訂政策，故將第一類電信事業資費管理辦法所定市場 主導者之概念放寬界定尚屬合理」云云，被告亦承認就原告 認定為第一類電信事業行動電話業務市場主導者係將第一類 電信事業資費管理辦法所定市場主導者之概念放寬界定，顯 已逾越「第一類電信事業行動電話業務市場主導者」原有之 要件，增加第一類電信事業資費管理辦法所定市場主導者所 無要件，侵害人民之預見可能性，違反行政法中之預測可能 性原則。(五)被告以公平交易法中「結合」及公司法中「關係企業」之概 念擴張認定原告屬第一類電信事業主導者，除違反法律保留 原則、授權明確性原則及預見可能性原則外，在論理上亦有 如下之謬誤：１、即使被告為受理訴願之機關（原告否認之），按被告提呈之 「行政院公平交易委員會對電信事業之規範說明」敘明：「 相較於公平交易法，電信法扮演「產業管制法（sector- specific regulation）角色，著重於「事前規範」（ex- ante regulation）， 亦即透過資費管制、網路互連、平等 接取、會計分離等機制的設計，降低反競爭行為發生的可能 性。公平交易法則扮演「一般競爭法」（general competition law）角 色，著重於「事後規範」（ex-post regulation），透過調查權的行使，以及對違反公平交易法 事業的處罰，產生嚇阻效果，防止反競爭行為的發生。」， 可知公平交易法與電信法之立法目的不同，規範方向亦不同 ；且前揭文中：「對於『第一類電信事業市場主導者』之市 場力濫用行為，原則上優先依據電信法第 26 條之 1 規定處理

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，惟倘該『第一類電信事業市場主導者』亦符合公平交易法 第 5 條及第 5 條之 1 規定之獨占事業之認定標準，且亦合致 公平交易法第 10 條濫用獨占地位行為之構成要件，本會亦得 依法調查處理。」亦表示公平交易委員會僅會就「獨占」行 為進行調查處理，明白排除「結合」之情形，故被告援引公 平交易法中「結合」之概念認定原告屬第一類電信事業主導 者，在論理上已有謬誤，亦不符「行政院公平交易委員會對 電信事業之規範說明」之規定。２、公司法規範「關係企業」一節，主要目的係在「維護大眾交 易之安全，保障從屬公司少數股東及其債權人之權益，促進 關係企業健全營運，以配合經濟發展，達成商業現代化之目 的」，亦與電信法不對稱管制之立法目的完全不相同，是被 告於無法律依據、無堅強理由之情況下，任意以公司法中「 關係企業」之概念認定原告屬第一類電信事業主導者，不足 採信。(六)電信法規範「第一類電信事業主導者」，目的在考量市場主 導者相對於其他競爭同業擁有優勢之市場力量，為避免其濫 用此優勢地位，而加以較高之規制，以維持市場公平競爭， 並保障消費者權益。然查，其餘之第一類電信業者即中華電 信股份有限公司及台灣大哥大股份有限公司（下稱台灣大哥 大）皆已遭被告公告為「第一類電信事業主導者」，現於市 場上之第一類電信事業將全部受到電信法之高度管制，則已 無所謂某第一類電信事業較其他競爭同業擁有優勢市場力量 之情形存在，電信法就此部分之立法目的顯然已不達，亦無 再規範「第一類電信事業主導」之必要，被告以所謂公平交 易法中「結合」及公司法中「關係企業」之概念作為第一類 電信事業主導者之依據，已違背電信法之立法意旨。

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二、被告主張之理由：(一)程序事項：１、訴願法未對不服被告所為行政處分之救濟規範，被告為貫徹 司法院釋字第 613 號解釋意旨及參照訴願法第 4 條第 8 款規 定，被告設置訴願審議委員會受理不服被告未經聽證程序之 行政處分，自無不合，被告有訴願管轄權：、訴願法第 4 條第 7 款規定：「不服中央各部、會、行、處、 局、署之行政處分，向主管院提起訴願。」該款規定係 89 年 7 月 1 日施行之訴願法為因應再訴願制度廢除之修正。修正 時，我國法制上除憲法所規定之獨立機關外，並無其他實質 之獨立行政機關，是以該修正未慮及（實際上亦無從考量） 獨立通訊傳播監理行政機關（被告）。該款之立法原意，應 僅針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、 署行政處分之訴願管轄所為之規定，而非針對被告所為行政 處分之救濟規定。訴願法第 4 條顯未就不服被告未經聽證程 序作成行政處分之救濟規範。行政院法規會曾邀集法界學者 專家於 95 年 1 月 6 日召開諮詢會議討論，仍無法就此議題達 成結論，自無法提供即將於 95 年 2 月 22 日因組織改制而正式 成立之被告有所依循。迄被告訴願審議委員會於 95 年 6 月 1 日設立運作時，行政院仍無相反見解或指摘違法。、立法院院總第 979 號委員提案第 7550 號（立法院第 6 屆第 5 會期），立法委員吳志揚等 34 人所提國家通訊傳播委員會組 織法第 16 條之 1 修正草案，明定對被告之行政處分不服者， 應直接提起行政訴訟，立法理由揭示「顧及獨立機關之屬性 ，不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之 決定介入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟。」足見 獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機

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關之事後監督。被告組織法立法當時亦有上開類似提案，惟 立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將對法院審案造成 重大負擔，爰刪除，惟並未敘明被告所為行政處分之訴願管 轄究應由何機關管轄。、獨立機關一詞係於中央行政機關組織基準法第 3 條第 2 款首 次出現，指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有 規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。此係於 19世 紀末到 20世紀初，以美國為主所發展之行政組織，除稱為獨 立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之。其成立背景有二： 一為國會已喪失其作為國家最高代議機關之威信；二為考量 當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多樣化，因此，獨立 機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定事項之壓迫，強調 中立性、專業性，以及迅速解決紛爭之期待。獨立機關特色 有三：1 、由數名委員組成之合議制行政體。2 、自一般行 政機關獨立，行使職權。3 、職務之行使，除有行政作用外 ，亦有準立法、準司法之權限。故中央行政機關組織基準法 第 3 條第 2 款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使 之獨立，尤以個案運作不受干預。司法院釋字第 613 號解釋 ，指出立法者將被告設計為依法獨立行使職權之獨立機關， 俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主 決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預， 就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力。倘不服被告行政 處分所提起之訴願由行政院管轄，將導致行政院可就被告基 於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督， 有違司法院釋字第 613 號解釋，被告所為具體個案決定不受 行政院指揮與監督之意旨相違。、李惠宗教授於 96 年 9 月份月旦法學雜誌發表之「NCC 委員停

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職事件及其相關問題平議」專文，論及被告自設訴願審議委 員會合法性與正當性，揭示被告係屬作用法上的獨立機關， 但組織法則隸屬行政院，如依訴願法第 4 條第 7 款規定，不 服被告的決定，向行政院提起訴願，如可撤銷其決定，就產 生行政院實質介入獨立機關自主運作的結果，不啻由行政院 對被告直接指揮監督，不符合中央行政機關組織基準法「自 主運作」的要求。被告自設訴願會於「法理」有據，只是與 訴願法的文義不符。此係中央行政機關組織基準法建制「獨 立機關」後發生的問題，乃屬「嗣後」「隱藏法律漏洞」， 應限縮訴願法第 4 條第 7 款的適用範圍。被告組織上雖等同 於部、會的 2 級機關，但因屬獨立機關而無監督機關，在作 用法上等同於第 1 級的行政機關，應使被告類推適用訴願法 第 4 條第 8 款的規定，得自設訴願會。、黃錦堂教授於行政院訴願審議委員會 2006 訴願制度研討會發 表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，從德國法之比 較法觀察，其定義有廣義及狹義之分。揆諸獨立機關之狹義 定義，為科層式行政組織體制內享有一定獨立性保障之行政 機關，其獨立性得表現於組織、人事、經費與行為不受指令 拘束等，並以「行為不受指令拘束」最具根本性，而指令係 上級機關事前對下級機關所得行使之監督權，黃錦堂教授揭 示，從民主正當性角度觀之，基於專業性、不受政治力及經 濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣 示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於獨立機關運作 ，應予排除。、被告設於科層式行政組織體制內，其職權行使之獨立性應如 何展現，參照行政院函請司法院就「國家通訊傳播委員會組 織法第 4 條及第 16 條發生釋用憲法疑義所提解釋憲法聲請書

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」，聲請書論及「通傳會屬依『法律』『獨立行使職權』之 行政機關」部分，敘及國家通訊傳播委員組織法第 7 條第 1 項規定及第 2 項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少 有三重獨立性要求：1 、相對於行政院之獨立，亦即：國家 通訊傳播委員會就其法定職權事項所為之決定，在行政院體 系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目 的性與合法性監督）；2 、相對於政黨之獨立；3 、相對於 立法院之獨立。被告就其法定職權事項所為之決定具有最後 性，不受行政院之事前指揮或事後監督。、訴願作為行政救濟制度之一環，係賦予行政機關自省機會， 俾得重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民權益， 實現依法行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並 減少訟源，減輕行政法院負擔，性質仍屬行政程序。訴願法 第 4 條規定，我國之訴願管轄，係從行政體系內隸屬監督關 係定其訴願審議機關，故以向上級機關提起訴願為原則，惟 是否容有例外，依黃錦堂教授前揭文，於德國法制，排除上 級機關之訴願監督，多考量減免上級機關負荷、原行政處分 機關之決定具有高度專業性與複雜性、原行政處分機關經合 議制完成且其決議原則上具有高度合理性與合法性，故該文 亦肯認於我國法制，基於訴願管轄係對個案執行之行政處分 之監督，獨立機關業務具有專業性，其相關決定亦經過合議 制之討論，其處分之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關 設置訴願審議委員會，應參考德國行政法院法第 73 條第 2 項 規範精神，於組織、程序及決定標準須符合憲法有關人民行 政爭訟保障之要求。、因不服被告所作訴願決定提起行政訴訟，經鈞院判決駁回原 告之訴先例甚多，例如亞太數位網企業有限公司違反有線廣

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播電視法事件（95 年簡字第 971 號判決）、八大電視股份有 限公司違反衛星廣播電視法事件（95 年度訴字第 3650 號判決 ）、東森大禾多媒體股份有限公司違反衛星廣播電視法事件 （96 年度簡字第 584 號判決）、東森大禾多媒體股份有限公 司違反衛星廣播電視法事件（96 年度簡字第 585 號判決）、 東森大禾多媒體股份有限公司違反衛星廣播電視法事件（96 年度訴字第 311 號判決）、東森大禾多媒體股份有限公司違 反衛星廣播電視法事件（95 年度訴字第 4444 號）、年代網際 事業股份有限公司違反衛星廣播電視法事件（96 年度訴字第 896 號）及年代網際事業股份有限公司違反衛星廣播電視法 事件（96 年度訴字第 897 號）等 8 件在案。上開判決皆駁回 原告之訴，亦無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告之訴願 決定經鈞院認定並無管轄錯誤。２、有關原告質疑被告自行頒布訴願審議委員會組織規程係屬違 法，李惠宗教授前揭文肯認被告在作用法上等同於第 1 級的 行政機關，應類推適用訴願法第 4 條第 8 款「不服中央各院 之行政處分」之規定，得自設訴願會。被告依訴願法第 52 條 第 3 項訂定訴願審議委員會組織規程，自非無據，內容與「 行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程」幾近相同 。被告於 95 年 5 月 5 日依行政程序法第 154 條第 1 項規定， 於行政院公報預告訂定被告訴願審議委員會組織規程及審議 規則草案，行政院並無指示或不同見解，原告亦無反對意見 ，被告於同年 5 月 24 日依法發布前揭組織規程及審議規則， 訴願審議委員會並於 95 年 6 月 1 日起正式運作迄今。３、有關原告質疑被告委員兼任訴願審議委員會委員，未迴避參 與訴願決定之作成，按訴願法第 52 條第 2 項規定：「訴願審 議委員會委員，由本機關高級職員及遴聘社會公正人士、學

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者、專家擔任之；其中社會公正人士、學者、專家人數不得 少於二分之一。」，被告高級職員擔任訴願審議委員會委員 計 4 位（副主任委員劉宗德、委員劉幼俐、法務參事江幽芬 、法律事務處處長高福堯），另遴聘 8 位大學法律系專精行 政法之教授（李震山、林三欽、洪家殷、陳春生、陳淑芳、 程明修、張文郁、董保城）擔任訴願委員，委員資格及外聘 專家學者人數比例，符合訴願法第 52 條第 2 項之規定。上開 4 位被告高級職員擔任訴願審議委員會委員，參與案件審議 ，自屬有據。訴願法第 55 條規定：「訴願審議委員會主任委 員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參 與審議。」，上列主任委員或委員並無利害關係之存在，亦 無行政程序法第 32 條所列應自行迴避之情形。４、有關原告質疑被告副主任委員及委員依被告訴願審議委員會 組織規程第 3 條前段兼任訴願審議委員會委員，有違被告組 織法第 7 條第 2 項規定部分，經查「行政院及各級行政機關 訴願審議委員會組織規程」第 4 條第 1 項規定：「訴願會置 委員 5 人至 15 人，其中 1 人為主任委員，由機關首長就本機 關副首長或具法制專長之高級職員調派專任或兼任；其餘委 員由機關首長就本機關高級職員調派專任或兼任，並遴聘社 會公正人士、學者、專家擔任．．．」，被告訴願審議委員 會組織規程第 3 條前段與該項規定並無差異，且中央機關之 訴願審議委員會組成方式雷同，未聽聞有不妥，該項所稱之 「兼任」，係經機關首長調派高級職員擔任訴願委員者之法 定義務，遇有訴願案件需審議時，其依法應參與訴願審議委 員會之運作，且不得再支領費用。被告組織法第 7 條第 2 項 所強調委員不得參加或擔任政府機關職務，係指被告以外之 其他機關，不包括被告內之任務編組（例如各級主管機關依

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兩性工作平等法第 5 條第 1 項規定所設之兩性工作平等委員 會；各機關依公務人員考績法第 15 條及考績委員會組織規程 第 2 條第 2 項規定所設之考績委員會等）。(二)隨著電信自由化的推展，我國電信產業已由獨占的市場結構 逐步轉變為競爭的市場結構。電信法導入競爭機制，著重於 對市場主導者之行為規範，除使新進業者能有與既有業者公 平競爭之機會外，亦期透過競爭機制使消費者權益得以保障 。公平交易法為規範所有事業競爭行為之競爭法，行政院公 平交易委員會另依現行法令規範架構，彙整分析電信事業可 能涉及公平交易法之行為態樣，參採先進國家對電信事業競 爭規範之經驗，研訂「行政院公平交易委員會對於電信事業 之規範說明」。基於預防該規範所指「交叉補貼」「差別訂 價」「不當偏好或差別待遇」「垂直價格擠壓」與「樞紐設 施的濫用」等行為發生，電信相關法規始有對市場主導者之 「資費調整與其促銷方案」「批發價格之提供」「網路互連 與接續費之計算」等事前管制之設計。電信相關法規雖對第 一類電信事業市場主導者之營業自由權利予以限制，然目的 實為建立公平競爭秩序與維護消費者權益之必然措施。(三)對於市場主導者之不對稱管制，電信法第 26 條之 l 及固定通 信業務管理規則、電信事業網路互連管理辦法、第一類電信 事業資費管理辦法分別定有相關規定，第一類電信事業資費 管理辦法第 10 條第 1 項對市場主導者界定為：「指有下列情 形之一並經本會公告之第一類電信事業：1 、指控制關鍵基 本電信設施者。2 、對市場價格有主導力量者。3 、其所經 營業務項目之用戶數或營業額達各項業務市場之百分之二十 五以上者。」（固定通信業務管理規則第 2 條第 7 款及電信 事業網路互連管理辦法第 2 條第 12款，亦同）電信法規對市

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場主導者予以不對稱之管制，其目的在於考量市場主導者相 對於其他競爭同業擁有優勢之市場力量，為避免其濫用此優 勢地位，而加以較高之規制，以維持市場公平競爭，並保障 消費者權益。依電信法第 1 條規定：「為健全電信發展，增 進公共福利，保障通信安全及維護使用者權益，特制定本法 ；本法未規定者，依其他法律之規定。」，公平交易法第 46 條規定：「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於 不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定 。」故對於市場主導者之不對稱管制，除優先適用電信法規 外，亦得依其他法律之規定，以落實主管機關管制競爭行為 及維護使用者權益之立法目的。(四)被告為電信事業公平競爭之事前管制機關，與事業競爭之事 後管制機關－行政院公平交易委員會，對於競爭事業與其市 場力量之評估，應採相同之準則與解釋。行政院公平交易委 員會發行之「競爭政策通訊」第 8 卷第 1 期，行政院公平交 易委員會於原告與遠和電信及和信電訊水平結合申報案，評 估結合事業體之市場力量，採「兩事業結合後之市場占有率 約 31.2% 」，藉以評估結合事業體對整體市場結構、競爭情 形暨服務品質之影響。被告於第一類電信事業資費管理辦法 第 10 條第 1 項第 3 款採相同認定標準，自無爭議；若被告依 原告所主張，僅依「單一事業」作為市場力量認定標準，反 有違公平交易法第 46 條之規定。若事業結合並無增加其市場 力量，自無電信法第 15 條與公平交易法第 11 條規定之必要。(五)電信法第 26 條之 l 第 2 項規定：「前項所稱市場主導者，由 主管機關認定之。」，被告依電信法第 1 條規定，援引公平 交易法第 6 條及公司法第 369 條之 1 至同法第 369 條之 3 等 規定，認定原告及其從屬公司（和信電訊）已符合第一類電

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信事業資費管理辦法第 10 條第 1 項第 3 款所定之情事，公告 原告為第一類電信事業行動電話業務市場主導者，未違反法 律保留原則及明確性原則。司法院釋字第 593 號解釋：「以 法律具體明確授權主管機關以命令為必要之規範，應就『授 權法律整體規定之關聯意義』，綜合判斷立法機關之授權是 否符合授權明確原則，及行政主管機關之命令是否逾越母法 授權或與之牴觸」。原告稱立法者應先於電信法增訂與公司 法相同之「關係企業」、「控制公司」、「從屬公司」定義 ，與「公平交易法」相同之「結合」定義，始符合「法律明 確性」原則，實為其規避應受管制之推詞。(六)從電信法第 26 條之 1 規定之立法意旨及背景觀之，市場主導 者可視為以其規範目的為導向之「不確定法律概念」；其界 定方式及具體認定標準，自不能抽離其規範目的而孤立處理 。競爭法上判斷個別事業之市場地位，對於「事業」主體觀 念係以「功能性交易實體」為主，並得納入以「關係企業」 一併計算持股，或將彼此在「事實上不為競爭之多數事業」 一併規範。前揭對於市場主導者之不對稱管制，係基於市場 公平競爭之維持，對於市場主導者之認定，自當以其實際上 是否擁有優勢的市場影響力為度，而不在於其市場力量係透 過何種形式或外觀呈現。第一類電信事業以單一組織擁有優 勢的市場影響力而成為市場主導者，固無疑義。第一類電信 事業以 2 個以上組織結合（公平交易法第 6 條規定參照）， 或以具有控制與從屬關係之 2 個以上組織（公司法第 369 條 之 2 及第 369 條之 3 規定參照），擁有優勢的市場影響力而 成為市場主導者，亦在不對稱管制範圍之列。被告認定原告 為第一類電信事業行動電話業務市場主導者，核與上開不對 稱管制之立法意旨相符。

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(七)按前交通部電信總局 91 年 1 月公布電信自由化政策白皮書就 不對稱管制原則之訂定目的指出：「．．．管制之目的在於 輔助市場競爭機能之不足，當競爭機制逐漸發揮時，即應逐 步放寬現行之管制措施．．．。此外，由於各項業務特性差 異頗大，因此交通部將視各項業務特性及競爭情況，決定是 否公告該項業務之市場主導者。」上述政策白皮書公布時， 行動電話業務上尚有中華電信股份有限公司、台灣大哥大、 泛亞電信股份有限公司（下稱泛亞電信）、東信電訊股份有 限公司（下稱東信電訊）、和信電訊及原告等 6 家不同經營 者，且各經營者在資費訂定、產品提供、網路建設、行銷據 點、客戶服務等方面相互競爭，因此始有「行動電話業務市 場，已具有高度之競爭性」、「將逐步放寬現行之管制措施 」等結論；惟原告於 93 年 1 月合併和信電訊後，旋即自同年 4 月起與其從屬公司共同推出「遠傳大雙網 165 、365 、 765 」、「大三網 333 」等資費方案，其共同決定價格及產 品之行為，直接限制競爭機制之發揮；原告與其從屬公司亦 整合 2 家公司之網路設備、行銷通路及客戶服務等，該行為 除消弭彼此間原有之競爭關係外，亦產生一致之對外行為。 台灣大哥大於合併泛亞電信及東信電訊後，亦有與原告類似 之行為。雖然目前行動電話業務市場外觀上存在 6 家不同法 人格之經營者；然實質上因各該事業進行結合後，其關係企 業間已成為「事實上不為競爭之多數事業」。被告因情事變 更而為職權調查，以符合立法意旨與規範目的之認定標準， 重新檢視該市場之競爭現況，以決定該業務市場之市場主導 者，認事用法並無違誤，自無違反行政法中之預測可能性。(八)與原告有相同情形之台灣大哥大，曾向被告申請解除其行動 電話業務市場主導者地位，被告以上開相同理由駁回，按行

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政程序法第 6 條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為 差別待遇。」原告既與台灣大哥大有相同情形，被告如未為 相同處理，有違行政程序法第 6 條之平等原則。被告將原告 認定為行動電話業務之市場主導者，符合平等原則之要求。　　理 由甲、程序方面： 本件訴願程序並無違誤：壹、現行訴願法第 4 條第 7 款係 89 年 7 月 1 日施行之訴願法為因 應再訴願制度之廢除所為之修正。修正當時，我國法制上除 憲法規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，該 修正根本未慮及（實際上亦無從考量獨立通訊傳播監理行政 機關即國家通訊傳播委員會），是該款立法原意應僅針對一 般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處 分之訴願管轄，並非針對獨立通訊傳播監理行政機關即國家 通訊傳播委員會所為處分之救濟規定。故現行訴願法第 4 條 顯然未就不服獨立通訊傳播監理行政機關即國家通訊傳播委 員會未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範，則國家 通訊傳播委員會為貫徹司法院釋字第 613 號解釋意旨及參照 訴願法第 4 條第 8 款規定，得由國家通訊傳播委員會受理不 服該會未經聽證程序之行政處分。貳、查獨立機關之行政機關組織型態，緣自美國 19世紀末到 20世 紀初所發展，另中央行政機關組織基準法第 3 條第 2 款規定 之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案 運作不受干預。觀諸司法院釋字第 613 號解釋，亦明確指出 立法者將國家通訊傳播委員會設計為依法獨立行使職權之獨 立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多 專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不

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當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力。是倘不 服國家通訊傳播委員會之行政處分提起訴願係由行政院管轄 ，將導致行政院可就國家通訊傳播委員會基於核心領域職權 所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而與上開解釋所 示國家通訊傳播委員會所為具體個案決定不受行政院指揮與 監督之意旨相違。、又行政院如可撤銷國家通訊傳播委員會之決定，將產生行政 院實質介入獨立機關自主運作之結果，如此不啻由行政院對 國家通訊傳播委員會直接進行指揮監督，亦不符合中央行政 機關組織基準法「自主運作」之要求。國家通訊傳播委員會 自 設訴願審議委員會自屬有「法理」上之依據，且此係中 央 行政機關組織基準法建制「獨立機關」後方發生之問題 ，乃屬嗣後隱藏法律漏洞，此時應限縮訴願法第 4 條第 7 款 適用範圍。故國家通訊傳播委員會組織上雖等同於部、會之 二級機關，但因屬獨立機關而無監督機關，在作用法上等同 於一級行政機關，應使國家通訊傳播委員會類推適用訴願法 第 4 條第 8 款規定自設訴願審議委員會（參李惠宗教授於 96 年 9 月份月旦法學雜誌發表之「ＮＣＣ委員停職事件及其相 關問題平議」專文，及黃錦堂教授於行政院訴願會 2006 訴願 制度研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」）。肆、再者，考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播委員 會組織法第 7 條所揭職權行使之獨立性，即司法院釋字 613 號所附行政院釋憲聲請書所揭國家通訊傳播委員會就其法定 職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行 政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），國 家通訊傳播委員會所作成之處分均經該會設置訴願審議委員 會受理不服其處分之訴願，與訴願法第 4 條第 8 款及第 5 條

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第 1 項規定，要無相悖，被告自為訴願管轄機關，自無違誤。乙、實體方面：壹、兩造不爭之事實及兩造爭點： 如事實概要欄所述之事實，業據提出原告關係企業組織圖、 原告、和信電訊用戶數及營業額市佔率表、被告 96 年 3 月 1 日第 146 次委員會議決議、原處分為証，為兩造所不爭執， 堪信為真，兩造爭點厥為：一、原處分就「第一類電信事業」範圍之解釋，是否逾越母法即 電信法對「第一類電信事業」定義之範圍？二、原處分得否將「相結合」或「從屬公司」納入電信法「第一 類電信事業」之定義？是否違反預見可能性原則？貳、本院之判斷：一、本件應適用之法條與法理：（一）電信法第 26 條之 1 第 2 項規定：「前項所稱市場主導者， 由主管機關認定之。」，（二）第一類電信事業資費管理辦法第 10 條第 1 項規定：「第一 類電信事業市場主導者，指有下列情形之一，並經交通部 公告之第一類電信事業：1 、指控制關鍵基本電信設施者 。2 、對市場價格有主導力量者。3 、其所經營業務項目 之用戶數或營業額達各項業務市場之 25% 以上者。」（三）公平交易法第 6 條規定：「本法所稱結合，謂事業有左列 情形之一者而言：．．．2 、持有或取得他事業之股份或 出資額，達到他事業有表決權股份或資本總額三分之一以 上者。．．．計算前項第 2 款之股份或出資額時，應將與 該事業具有控制或從屬關係之事業所持有或取得他事業之 股份或出資額時一併計入。」（四）公司法第 369 條之 2 規定：「公司持有他公司有表決權之

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股份或出資額，超過他公司已發行有表決權之股份總數或 資本額半數者為控制公司，該他公司為從屬公司。除前項 外，公司直接或間接控制他公司之人事、財務或業務經營 者亦為控制公司，該他公司為從屬公司。」（五）公司法第 369 條之 3 規定：「有左列情形之一者，推定為 有控制與從屬關係：1 、公司與他公司之執行業務股東或 董事有半數以上相同者。2 、公司與他公司已發行有表決 權之股份總數或資本總額有半數以上為相同股東持有或出 資者。」。二、原處分就「第一類電信事業」範圍之解釋，並未逾越母法即 電信法對「第一類電信事業」定義之範圍： 按司法院釋字第 593 號解釋：「以法律具體明確授權主管 機關以命令為必要之規範，應就『授權法律整體規定之關聯 意義』，綜合判斷立法機關之授權是否符合授權明確原則， 及行政主管機關之命令是否逾越母法授權或與之牴觸」，電 信法第 26 條之 1 第 2 項規定「前項所稱市場主導者，由主管 機關認定之。」，係屬經立法院通過之法律，本院自不能拒 絕適用，且依電信法第 26 條之 1 規定之立法意旨及背景觀之 ，該法律所以授權主管機關認定「市場主導者」，目的在於 考量市場主導者相對於其他競爭同業擁有「優勢之市場力量 」，為避免其濫用此優勢地位，而加以較高之規制，以維持 市場公平競爭，並保障消費者權益，但所謂「優勢之市場力 量」因素頗多，為免掛一漏萬，故才以法律授權主管機關依 個別情形為具體之認定，原處分就「第一類電信事業市場主 導者」之範圍，未侷限於「單一事業」，自未逾越母法即電 信法之範圍，亦未違反法律保留原則。三、原處分得將「相結合」或「從屬公司」之概念納入電信法「

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第一類電信事業」之定義，並未違反預見可能性原則：（一）按電信法第 26 條之 l及固定通信業務管理規則、電信事業 網路互連管理辦法、第一類電信事業資費管理辦法，就「 市場主導者」之不對稱管制，分別定有規定，第一類電信 事業資費管理辦法第 10 條第 1項並對「市場主導者」有所 界定。且依電信法第 1 條規定：「為健全電信發展，增進 公共福利，保障通信安全及維護使用者權益，特制定本法 ；本法未規定者，依其他法律之規定。」，可知電信法規 對市場主導者予以不對稱之管制，其目的亦在於維持市場 公平競爭，並保障消費者權益，於電信法不牴觸之範圍內 ，並可適用其他與不公平競爭相關之法律。蓋我國電信產 業已由獨占的市場結構逐步轉變為競爭的市場結構，電信 法對市場主導者之行為規範，除使新進業者能有與既有業 者公平競爭之機會外，亦期透過競爭機制使消費者權益得 以保障。電信相關法規因而對市場主導者所為「資費調整 與其促銷方案」、「批發價格之提供」、「網路互連與接 續費之計算」等行為，事前予以立法管制，其目的即係為 預防「交叉補貼」、「差別訂價」、「不當偏好或差別待 遇」、「垂直價格擠壓」與「樞紐設施的濫用」等行為之 發生，其所以要對「第一類電信事業市場主導者」之營業 自由權利予以限制，目的顯在於「建立公平競爭秩序」與 「維護消費者權益」，公平交易法既為所有競爭行為之法 律規範，其有關「結合」之法律概念，及公平交易法第 46 條「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴 觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。 」之規定，於認定市場主導者實質範圍時，自有適用之餘 地，原告主張「於『事前管制』之電信法不得適用『事後

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管制』之公平交易法『結合』概念」云云，尚難採信。（二）按「競爭法」上判斷個別事業之市場地位，對於「事業」 主體觀念係以「功能性交易實體」為主，並得納入以「關 係企業」一併計算持股，或將彼此在「事實上不為競爭之 多數事業」一併規範，有關「市場主導者」之認定，既屬 公平交易之事前管制，自當以其「實質上」是否擁有優勢 之市場影響力為準，而不在於其市場力量係透過「何種形 式或外觀」呈現。從而，第一類電信事業非僅以「單一事 業」擁有優勢之市場影響力者為限，其縱屬 2 個以上組織 結合，或以具有控制與從屬關係之 2 個以上組織，擁有優 勢之市場影響力而成為市場主導者，顯亦應在不對稱管制 範圍之列。如若不然，則具有結合及控制從屬關係之廠商 ，可運用直接或間接掌握之市場影響力，整合其於市場上 之經濟力及控制力，與其他同業競爭，但卻不能受到較高 之事前管制，則「維持市場公平競爭」、「保障消費者權 益」之預先管制立法意旨顯難達成。原處分依公平交易法 「結合事業」或公司法「控制從屬關係」之概念，跨越名 義上之單一組織，而以實質上之「單一事業」作為認定市 場主導者之標準，自無違誤。（三）被告為電信事業公平競爭之事前管制機關，與事業競爭之 事後管制機關－行政院公平交易委員會，對於競爭事業與 其市場力量之評估，應採相同之準則與解釋。依行政院公 平交易委員會發行之「競爭政策通訊」第 8 卷第 1 期所載 ，行政院公平交易委員會於原告與遠和電信及和信電訊水 平結合申報案，評估結合事業體之市場力量時，係採用「 兩事業結合後之市場占有率約 31.2% 」之認定，原處分自 得予以援用，又據原告 96 年 1 月 18 日遠傳（法規）字第

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09610100368 號函已揭示原告對和信電訊直接持股達 100% ，和信電訊為原告之子公司，無論依據公平交易法第 6 條 或公司法第 369 條之 2 規定，原告與和信電訊均屬結合及 控制從屬公司之關係，原告及和信電訊自 94 年 11月至 95 年 10月間之用戶數及營業額市占率，合計均達行動電話業務 市場 25% 以上，縱以原告所檢附之 95 年 12月臺閩地區 2G 行 動電話業務概況表內容觀之，原告及和信電訊之用戶數市 占率亦為 29.1 8% ，營業額市占率亦為 34.4% ；原告於 93 年 1 月合併和信電訊後，且隨即自同年 4 月起與和信電訊 共同推出「遠傳大雙網 165 、365 、765 」、「大三網 333 」等資費方案，為原告所不爭執，其共同決定價格及 產品之行為，已直接限制競爭機制之發揮，且原告與和信 電訊亦整合二者之網路設備、行銷通路及客戶服務等，該 行為除消弭了彼此原有之競爭關係外，亦產生一致之對外 行為，而成為「事實上不為競爭之多數事業」，故原告與 和信電訊縱分屬 2 個不同之法人格，各自擁有不同之特許 執照，然原告仍可基於結合及控制從屬關係，將原告及和 信電訊整合成一市場上之經濟體，與其他同業競爭，原處 分自「實質市場力量」觀點，認定第一類電信事業資費管 理辦法第 10 條第 1 項第 3 款所謂之「市場主導者」，將原 告所直接或間接掌握之市場影響力納入判斷，並援引公平 交易法第 6 條及公司法第 369 條之 1 至同法第 369 條之 3 等規定，認定原告及其從屬公司（和信電訊）已符合第一 類電信事業資費管理辦法第 10 條第 1 項第 3 款情形，並公 告原告為第一類電信事業行動電話業務市場主導者，自無 違誤，且原告所具有之實質市場影響力，為其主觀所預見 ，亦未違反預見可能性原則。

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四、從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱正確。原 告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第 98 條第 1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　97　　年　　8 　　月 　6 　日 臺北高等行政法院第二庭 審判長法 官 徐瑞晃 法 官 蕭惠芳 法 官　畢乃俊上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後 20 日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20 日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　97　　年　　8 　月　　6　　日 書記官 簡信滇相關法條： 行政院組織法 第 13 條 （訴願審議委員會之設置）行政院為處理訴願案件，設訴願審議委員會，其委員由院長指派院內簡任人員兼任之。訴願法 第 4 條 訴願之管轄如左：

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一、不服鄉 (鎮、市) 公所之行政處分者，向縣 (市) 政府提起訴願。二、不服縣 (市) 政府所屬各級機關之行政處分者，向縣 (市) 政府提起訴願。三、不服縣 (市) 政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。四、不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，向直轄市政府提起訴願。五、不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。六、不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處分者，向各部、會、行、處、局、署提起訴願。七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。第 5 條 人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。 第 52 條 各機關辦理訴願事件，應設訴願審議委員會，組成人員以具有法制專長者為原則。訴願審議委員會委員，由本機關高級職員及遴聘社會公正人士、學者、專家擔任之；其中社會公正人士、學者、專家人數不得少於二分之一。訴願審議委員會組織規程及審議規則，由主管院定之。 第 55 條 訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。

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第 58 條 訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。原行政處分機關檢卷答辯時，應將前項答辯書抄送訴願人。 行政程序法 第 154 條 行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項︰一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。二、訂定之依據。三、草案全文或其主要內容。四、任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知。 第 32 條 公務員在行政程序中，有下列各款情形之一者，應自行迴避︰一、本人或其配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親或曾有此關係者為事件之當事人時。二、本人或其配偶、前配偶，就該事件與當事人有共同權利人或共同義務人之關係者。三、現為或曾為該事件當事人之代理人、輔佐人者。四、於該事件，曾為證人、鑑定人者。

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第 6 條 行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。 行政訴訟法 第 19 條 法官有左列情形之一者，應自行迴避，不得執行職務：一、有民事訴訟法第三十二條第一款至第六款情形之一者。二、曾在中央或地方機關參與該訴訟事件之行政處分或訴願決定者。三、曾參與該訴訟事件相牽涉之民刑事裁判者。四、曾參與該訴訟事件相牽涉之公務員懲戒事件議決者。五、曾參與該訴訟事件之前審裁判或更審前之原裁判者。六、曾參與該訴訟事件再審前之裁判者。但其迴避以一次為限。 第 98 條 訴訟費用指裁判費及其他進行訴訟之必要費用，由敗訴之當事人負擔。但為第一百九十八條之判決時，由被告負擔。起訴，按件徵收裁判費新臺幣四千元。適用簡易訴訟程序之事件，徵收裁判費新臺幣二千元。 徵兵規則 第 18 條 役男得向居住地之直轄市、縣 (市) 政府申請代辦徵兵檢查後，代檢地之直轄市、縣 (市) 政府於役男受檢後，應將檢查結果函送其戶籍地直轄市、縣 (市) 政府。 兵役法施行法 第 45 條 兵役法第四十四條第三款所定受傷殘廢者，除照軍人撫卹條例所定給卹外，應依下列規定處理：

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一、尚有工作能力而志願就業者，依第四十二條規定辦理；其原無職業或因傷殘不能擔任原有工作者，經由政府施以必要之就業教育，並於政府機關或公私立事業機構安置適當之工作。二、尚能求學而志願就學者，準用第四十六條第一項第二款規定辦理。三、不能就業或就學而自願回鄉者，資送回鄉。四、已完全失去工作能力或求學能力而又不能回鄉者，由政府設置收養機構安養之。前項第三款資送回鄉事宜，由國防部主管；第一款、第四款安置安養事宜，由內政部主管，並編列預算支應之；第二款就學事宜，由教育部主管；並由有關中央主管機關及直轄市、縣 (市) 政府會同辦理之。 公司法 第 369-1 條 本法所稱關係企業，指獨立存在而相互間具有下列關係之企業：一、有控制與從屬關係之公司。二、相互投資之公司。 第 369-2 條 公司持有他公司有表決權之股份或出資額，超過他公司已發行有表決權之股份總數或資本總額半數者為控制公司，該他公司為從屬公司。除前項外，公司直接或間接控制他公司之人事、財務或業務經營者亦為控制公司，該他公司為從屬公司。 第 369-3 條 有左列情形之一者，推定為有控制與從屬關係：一、公司與他公司之執行業務股東或董事有半數以上相同者。二、公司與他公司之已發行有表決權之股份總數或資本總額有半數以上為相同之股東持有或出資者。

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公平交易法 第 10 條 （獨占事業不正行為之禁止）獨占之事業，不得有左列行為︰一、以不公平之方法，直接或間接阻礙他事業參與競爭。二、對商品價格或服務報酬，為不當之決定、維持或變更。三、無正當理由，使交易相對人給予特別優惠。四、其他濫用市場地位之行為。 第 11 條 （事業結合之許可申請）事業結合時，有左列情形之一者，應先向中央主管機關提出申報：一、事業因結合而使其市場占有率達三分之一者。二、參與結合之一事業，其市場占有率達四分之一者。三、參與結合之事業，其上一會計年度之銷售金額，超過中央主管機關所公告之金額者。前項第三款之銷售金額，得由中央主管機關就金融機構事業與非金融機構事業分別公告之。事業自中央主管機關受理其提出完整申報資料之日起三十日內，不得為結合。但中央主管機關認為必要時，得將該期間縮短或延長，並以書面通知申報事業。中央主管機關依前項但書延長之期間，不得逾三十日；對於延長期間之申報案件，應依第十二條規定作成決定。中央主管機關屆期未為第三項但書之延長通知或前項之決定者，事業得逕行結合。但有下列情形之一者，不得逕行結合：一、經申報之事業同意再延長期間者。

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二、事業之申報事項有虛偽不實者。 第 46 條 （例外不適用本法之情形）事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。 第 5 條 （獨占、視為獨占、特定市場之意義）本法所稱獨占，謂事業在特定市場處於無競爭狀態，或具有壓倒性地位，可排除競爭之能力者。二以上事業，實際上不為價格之競爭，而其全體之對外關係，具有前項規定之情形者，視為獨占。第一項所稱特定市場，係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。 第 6 條 （結合之意義）本法所稱結合，謂事業有左列情形之一者而言：一、與他事業合併者。二、持有或取得他事業之股份或出資額，達到他事業有表決權股份或資本總額三分之一以上者。三、受讓或承租他事業全部或主要部分之營業或財產者。四、與他事業經常共同經營或受他事業委託經營者。五、直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免者。計算前項第二款之股份或出資額時，應將與該事業具有控制與從屬關係之事業所持有或取得他事業之股份或出資額一併計入。

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電信法 第 1 條 為健全電信發展，增進公共福利，保障通信安全及維護使用者權益，特制定本法；本法未規定者，依其他法律之規定。 第 11 條 電信事業分為第一類電信事業及第二類電信事業。第一類電信事業指設置電信機線設備，提供電信服務之事業。前項電信機線設備指連接發信端與受信端之網路傳輸設備、與網路傳輸設備形成一體而設置之交換設備、以及二者之附屬設備。第二類電信事業指第一類電信事業以外之電信事業。 第 15 條 第一類電信事業有下列情形之一者，應先經交通部核准：一、暫停或終止其全部或一部之營業者。二、讓與全部或主要部分之營業或財產。三、第一類電信事業間相互投資或合併。 第 16 條 第一類電信事業相互間，有一方要求與他方之網路互連時，除法令另有規定者外，他方不得拒絕。前項網路互連之安排，應符合透明化、合理化、無差別待遇、網路細分化及成本計價之原則；其適用對象，由電信總局訂定之。第一類電信事業間，應於一方提出網路互連要求之日起三個月內達成協議；其不能於三個月內達成協議時，應由電信總局依申請或依職權裁決之。第一類電信事業間，於一方提出修改或重新簽訂網路互連協議之日起，逾三個月仍未達成協議時，由電信總局依申請裁決之。第一類電信事業間，不履行網路互連協議時，於法定互連協議應約定

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事項範圍內，由電信總局依申請裁決之。不服前三項電信總局之裁決處分者，得依行政爭訟程序請求救濟。除法令另有規定者外，第一類電信事業無正當理由不得拒絕第二類電信事業網路互連之要求；其網路互連之協議，準用第三項及第六項之規定。適用前項之第二類電信事業，其範圍由電信總局公布之。第一類電信事業與其他電信事業間網路之互連、費率計算、協議、互連協議應約定事項、裁決程序及其相關應遵行事項之管理辦法，由電信總局訂定之。電信總局得公開第一類電信事業市場主導者與其他電信事業所簽訂互連協議書之一部或全部。但得依要求，不公開互連協議書中專利等智慧財產權之內容。依第十四條第一項規定取得籌設同意書者，適用本條之規定。 第 19 條 第一類電信事業應依其所經營業務項目，建立分別計算盈虧之會計制度，並不得有妨礙公平競爭之交叉補貼；第一類電信事業兼營第二類電信事業或其他非電信事業業務者，亦同。第一類電信事業會計分離制度、會計處理之方法、程序與原則、會計之監督與管理及其他應遵行事項之會計準則，由交通部訂定之。 第 20 條 為保障國民基本通信權益，交通部得依不同地區及不同服務項目指定第一類電信事業提供電信普及服務。前項所稱電信普及服務，指全體國民，得按合理價格公平享有一定品質之必要電信服務。為達普及服務目的，應成立電信事業普及服務基金電信普及服務所生虧損及必要之管理費用，由交通部公告指定之電信事業依規定分攤並繳交至電信事業普及服務基金。電信普及服務範圍、普及服務地區之核定、提供者之指定及虧損之計算

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與分攤方式等事項之管理辦法，由交通部訂定之。電信事業普及服務基金，非屬預算法所稱之基金。 第 20-1 條 電信網路使用之編碼、用戶號碼、識別碼等電信號碼，由電信總局統籌規劃及管理；統籌規劃之電信網路編碼計畫，由電信總局公告之。前項電信號碼，非經電信總局或受電信總局委託機關 (構) 之核准，不得使用或變更。為維持電信號碼之合理、有效使用，電信總局得調整或收回已核配之電信號碼，並得收取電信號碼使用費；電信號碼使用費之收費基準，由電信總局訂定之。為保障消費者之權益及促進市場之有效公平競爭，第一類電信事業應提供號碼可攜服務及平等接取服務；其實施範圍、提供方式、實施時程及其他應遵行事項之管理辦法，由電信總局訂定之。前項所稱號碼可攜服務，指用戶由原第一類電信事業轉換至經營同一業務之其他第一類電信事業時，得保留其原使用電話號碼之服務；所稱平等接取服務，指第一類電信事業提供其用戶選接其他電信事業之長途網路及國際網路之服務。第一項至第三項電信號碼之核配、調整與收回、受委託者之資格、條件與委託管理事項及其他應遵行事項之管理辦法，由電信總局訂定之。從事電信網際網路位址及網域名稱註冊管理業務之監督及輔導事項，由電信總局辦理之；其監督及輔導辦法，由電信總局訂定之。從事前項業務者，應為非營利法人組織。 第 26 條 第一類電信事業之資費管制，採價格調整上限制。前項價格調整上限制，係指受管制電信事業之管制業務資費調整百分比，不得超過行政院主計處公布之臺灣地區消費者物價指數之年增率減調整係數。

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第一類電信事業資費之審核管理、各項資費之首次訂定、價格調整上限制之適用對象、適用業務、資費項目與調整係數之訂定及其他應遵行事項之管理辦法，由交通部訂定之。第一類電信事業之資費訂定，不得有妨礙公平競爭之交叉補貼；第一類電信事業兼營第二類電信事業或其他非電信事業業務者，亦同。第二類電信事業之資費，由第二類電信事業訂定之。 第 26-1 條 第一類電信事業市場主導者，不得有下列行為：一、以專有技術直接或間接阻礙其他第一類電信事業提出網路互連之請求。二、拒絕對其他第一類電信事業揭露其網路互連費用之計算方式及有關資料。三、對所提供電信服務之價格或方式，為不當決定、維持或變更。四、無正當理由，拒絕其他第一類電信事業租用網路元件之請求。五、無正當理由，拒絕其他電信事業或用戶承租電路之請求。六、無正當理由，拒絕其他電信事業或用戶協商或測試之請求。七、無正當理由，拒絕其他電信事業要求共置協商之請求。八、無正當理由，對其他電信事業或用戶給予差別待遇。九、其他濫用市場地位或經主管機關認定之不公平競爭行為。前項所稱市場主導者，由主管機關認定之。 第 28 條 前條營業規章，應訂定公平合理之服務條件，並備置於各營業場所及網站供消費者審閱；其有損害消費者權益或顯失公平之情事，電信總局得限期命電信事業變更之。電信事業之營運未能確保通信之秘密或有違反第二十一條規定之情事，電信總局得限期命其改善之。

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電信事業網路互連管理辦法 第 2 條 本辦法用詞定義如下：一、網路互連：指電信事業為使其用戶能與其他電信事業之用戶通信或接取其他電信事業之服務所為之網路連結。二、行動通信網路：指由行動通信系統及其電信機線設備所組成之通信網路。三、固定通信網路：指由固定通信系統及其電信機線設備所組成之通信網路。四、衛星行動通信網路：指由衛星系統與行動地球電臺或其他地球電臺間組成之通信網路。五、行動通信網路事業：指設置行動通信網路經營行動通信業務之電信事業。六、固定通信網路事業：指設置固定通信網路經營市內網路業務、長途網路業務、國際網路業務等固定通信網路業務之電信事業。七、衛星行動通信網路事業：指設置衛星行動通信網路經營衛星行動通信業務之電信事業。八、市內通信營業區域：係以縣 (市) 之行政區域為原則而劃定之某一區域，作為當地市內電話交換系統之服務範圍，在該區域內所裝設之電話，其相互間之通信均按市內通信計費者。九、通信費：指電信事業利用電信設備提供通信服務向用戶收取之費用十、成本：指含合理投資報酬之電信服務成本。十一、全元件長期增支成本：指電信事業為提供網路互連而利用與各細分化網路元件直接或間接相關之全部設備及功能所增加之長期前瞻性成本。十二、第一類電信事業市場主導者：依第一類電信事業資費管理辦法第十條之定義。

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十三、網路介接點：電信事業間為網路互連目的所設置之實質連接點。十四、撥號選接服務：指當用戶撥接長途或國際通信時，選接服務提供者之通信網路依用戶所撥法定長途或國際通信之網路識別碼判別，自動連接該長途或國際網路供用戶通信。十五、批發轉售服務：依第二類電信事業管理規則第二條第一項之定義十六、行動轉售服務：依第二類電信事業管理規則第二條第一項之定義十七、E.164 用戶號碼網路電話服務：依第二類電信事業管理規則第二條第一項之定義。十八、行動類選接服務提供者：依平等接取服務管理辦法第二條第一項之定義。 公務人員考績法 第 15 條 （考績委員會）各機關應設考績委員會，其組織規程，由考試院定之。 中央行政機關組織基準法 第 2 條 本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。 第 3 條 本法用詞定義如下：一、機關：就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令 (以下簡稱組織法規) 設立，行使公權力之組織。二、獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。

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三、附屬機關：指為處理技術性或專門性業務之需要，劃出部分權限及職掌，另成立隸屬之專責機關。四、單位：基於組織之業務分工，於機關內部設立之組織。 第 6 條 行政機關名稱定名如下：一、院：一級機關用之。二、部：二級機關用之。三、委員會：二級機關或獨立機關用之。四、署、局：三級機關用之。五、分署、分局：四級機關用之。機關因性質特殊，得另定名稱。 國家通訊傳播委員會組織法 第 16-1 條 第 4 條 本會置委員七人，均為專任，其中一人為主任委員，特任，對外代表本會；一人為副主任委員，職務比照簡任第十四職等；其餘委員，職務比照第十三職等。委員任期為四年，任滿得連任。但本法第一次修正後，第一次任命之委員，其中三人之任期為二年。本會委員應具電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗。委員中同一黨籍者不得超過委員總數二分之一。本會委員由行政院院長提名，經立法院同意後任命之。主任委員及副主任委員由委員互選產生後任命之。本會委員自本法第一次修正後不分屆次，委員任滿三個月前，應依第三項程序提名任命新任委員。如因立法院不同意或出缺致委員人數未達足額時，亦同。本會委員任期屆滿未能依前項規定提任時，原任委員之任期得延至新

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任委員就職前一日止，不受第一項任期之限制。第三項規定之行使同意權程序，自立法院第七屆立法委員就職日起施行。 第 7 條 本會依法獨立行使職權。本會委員應超出黨派以外，獨立行使職權。於任職期間應謹守利益迴避原則，不得參加政黨活動或擔任政府機關或公營事業之職務或顧問，並不得擔任通訊傳播事業或團體之任何專任或兼任職務。本會委員於其離職後三年內，不得擔任與其離職前五年內之職務直接相關之營利事業董事、監察人、經理、執行業務之股東或顧問。本會委員於其離職後三年內，不得就與離職前五年內原掌理之業務有直接利益關係之事項，為自己或他人利益，直接或間接與原任職機關或其所屬機關接洽或處理相關業務。

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高速公路ETC案(1)

【裁判字號】 94,訴,752 【裁判日期】 950224 【裁判案由】 促進民間參與公共建設法 【裁判全文】 臺北高等行政法院判決 94 年度訴字第 752 號原　　　告　台灣宇通資訊科技股份有限公司代　表　人　甲○○訴訟代理人　朱麗容律師　　　　　　程守真律師　　　　　　莊植寧律師輔　佐　人　辛○○　　　　　　戊○○被　　　告　交通部臺灣區○道○○○路局代　表　人　陳建宇（局長）住同上訴訟代理人　丁○○　　　　　　庚○○　　　　　　莊國明律師輔　佐　人　己○○參　加　人　遠通電收股份有限公司（原名：遠東電子收費股份　　　　　　　　　　　　　有限公司）代　表　人　乙○○訴訟代理人　李元德律師　　　　　　葉大殷律師

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　　　　　　黃俊凱律師輔　佐　人　丙○○上列當事人間因促進民間參與公共建設法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國 94 年 1月 7 日工程訴字第 09400008470 號（促 093003 號）審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下： 主 文原處分有關遠東聯盟為本件最優申請人之部分（包括異議決定）及申訴審議判斷不利於原告部分（除未准予遞補外）均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。　　事 實一、事實概要：緣原告與遠東聯盟及健元電子收費企業聯盟、交 通任我行電子收費聯盟易利通電子收費公司、宏碁股份有限 公司、速通企業聯盟等 7位申請人，參與被告依據促進民間 參與公共建設法（下稱促參法）及相關法令規定辦理之徵求 「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」案（下稱本 件 BOT 案），經甄審委員會進行資格預審後，被告以民國 92 年 12月 25 日業字第 0920031444 號公告原告、遠東聯盟及宏碁 股份有限公司為合格之入圍申請人；復經協商及綜合評審後 ，被告以 93 年 2月 27 日業字第 0930005550 號公告甄選決定遠 東聯盟為最優申請人，原告為次優申請人。原告對該公告不 服，於 93 年 3月 25 日向被告提出異議。嗣認被告未於法定期 間為適當處理，又於 93 年 4月 9 日向行政院公共工程委員會（ 下稱工程會）提出申訴。工程會審議中，被告於 93 年 4月 26 日作成異議決定為「異議無理由」。工程會接續就雙方爭議 疑有違法之六大爭點（本院析分為七大爭點）予以審議後， 認遠東聯盟於招商截止日 92 年 11月 20 日前，僅提出經外國認

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證機構 TV認證之紅外線計次電子收費系統功能英文版，未 將該英文版再經公證、認證，且未一併提出經公證之中文原 本，而被告未依申請須知第 2.8.1節及促參法第 43 條與第 44 條第 1項規定，視遠東聯盟（按此聯盟於 93 年 4月 7 日經核准 設立為參加人）為不合格申請人，僅此部分於法未合，於 94 年 1月 7 日以促字第 093003 號作成「原異議處理結果有關公證 、認證部分撤銷；有關設立建置營運公司發起人、修改投資 計畫及公平協商部分不予受理；其餘申訴駁回」審議判斷。 原告乃對於上開審議判斷中不利於原告部分，提起本件行政 訴訟（另不利於參加人部分，另經參加人訴由本院以 94 年度 訴字第 301 號審理）。二、兩造及參加人聲明： 原告聲明： 被告 93 年 2月 27 日業字第 0930005550 號公告有關遠東聯盟 為本件最優申請人之部分應予撤銷。 被告 93 年 4月 26 日業密字第 0931000072 號函有關公證、認 證部分以外之其他駁回原告異議之異議處理結果應予撤銷。 審議判斷中不利於原告之部分應予撤銷，即： 撤銷審議判斷駁回原告有關「多車道自由車流（含提出 之實績虛偽不實）」、「VPS系統部分（含財務計畫） 」、「車內設備單元（OBU）」及「通訊誤差率及通訊 準確率」等部分。 撤銷審議判斷駁回原告請求撤銷遠東聯盟為本件最優申 請人之判斷。 撤銷審議判斷不受理原告有關「設立建置營運公司發起 人及修改投資計畫及公平協商」等部分。 被告應作成由原告遞補為本件最優申請人之處分。

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被告聲明：駁回原告之訴。 參加人聲明：駁回原告之訴。三、兩造及參加人之爭點：　原告主張之理由： 壹、程序部分 原告於本件係就審議判斷中所有不利原告之部分而提起 ，當然包括未就公證、認證部分撤銷遠東聯盟最優申請 人之資格及未使原告遞補等不利原告之部分。 被告以遠東聯盟為最優申請人之過程、決定及結果違 反促參法令及本件申請須知規定，原告於 93 年 4月 19 日向工程會提出申訴，請求：撤銷遠東聯盟最優申 請人資格；由原告遞補進行系統功能實測及議約； 及被告應即停止與遠東聯盟之議約，且不得與遠東 聯盟簽訂建置營運契約（按此部分核屬停止行政處分 執行之聲請，非行政處分違法性之實體爭訟範圍，以 下不予審究）。 原告 94 年 3月 10 日起訴狀啟始即敘明本件係為不服被 告 93 年 2月 27 日業字第 0930005550 號公告及 93 年 4月26 日業密字第 0931000072 號函之異議決定書，及不服審 議判斷中不利原告之部分，依法提起行政訴訟。 原告在向工程會申訴時已請求撤銷遠東聯盟最優申請 人之資格及由原告遞補議約及測試，工程會只撤銷被 告原異議處理結果有關公證、認證部分，而駁回原告 其餘申訴，原告之申訴及請求明顯未獲滿足，自得提 起本件訴訟救濟之。 有關爭議處理規則第 26 條第 1項規定，工程會於鈞院 9

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4 年度訴字第 301 號案件表示因工程會為免其權限過大 ，故自行限縮工程會有關促進民間參與公共建設申訴 案件之審議判斷權限，僅於審議判斷內指明被告之違 法，至於對於違法之更正由被告依法處理，依此，工 程會於審議判斷主文僅撤銷被告有關公證、認證之異 議處理結果。縱不論工程會如此解釋是否符合憲法第 16 條所定訴訟權「有效權利保障」之原則，是否以無 法律授權之民間參與公共建設申請及審核程序爭議處 理規則（下稱爭議處理規則）增加人民迅速實現救濟 之限制，工程會之審議判斷既視同訴願決定（參照爭 議處理規則第 30 條及促參法第 47 條準用政府採購法第 83 條之規定），訴願法第 81 條已規定訴願機關認訴願 有理由時「應」以決定撤銷原處分之全部或一部，則 工程會已指明被告未視遠東聯盟為不合格申請人之違 法，且工程會於鈞院 94 年度訴字第 301 號案件亦表示 被告對於「遠東聯盟為不合格申請人」並無任何裁量 權可言，工程會未一併撤銷遠東聯盟最優申請人之資 格，故原告之申訴及請求明顯未獲滿足，有受保護之 必要。 原告於本件訴請撤銷被告之違法公告處分及決定、撤銷 工程會不利原告之審議判斷、及撤銷遠東聯盟最優申請 人之資格，符合撤銷訴訟之要件。 行政訴訟法第 4 條規定人民對機關之違法行政處分， 認為損害其權利或法律上之利益，經訴願未獲救濟， 得向高等行政法院提起撤銷訴訟，以撤銷機關之違法 處分及訴願決定機關之決定。改制前行政法院 81 年度 判字第 1279 號判決亦明揭「不服再訴願決定，主張其

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權利被侵害而提起行政訴訟，自應予以受理」，可知 撤銷訴訟之對象自包括「經訴願決定所維持或獲得的 原處分」。司法院釋字第 469 號解釋明揭「有權利即 有救濟」，而「有效權利保障」為人民訴訟權之核心 ，行政訴訟制度應提供當事人「確實」之訴訟保障， 且係「儘可能無漏洞」之法院保障，以免人民因行政 機關之行政行為而受侵害，又原行政決定顯然違法， 根本無可為執行之公共利益可言。 遠東聯盟未在公告之招商截止日提出合格且經公證認 證之系統功能認證文件、欠缺招商文件所要求之「多 車道自由車流」、未依規定辦理招商階段該作之系統 功能實測、未於投資計畫列明所有車內設備單元之成 本費用、隱匿用路人負擔、修改不合格之規格數據、 提出實績資料虛偽不實、假藉APPIAN營運實績參與甄 審，為不合格申請人，被告未視遠東聯盟為不合格申 請人，違反公平協商，又未合法處理原告之異議，被 告之決定及處分明顯違法。遠東聯盟不合格，原告是 被告公告之次優申請人，依公告招商文件及促參法令 ，原告有權遞補，被告之違法處分及工程會審議判斷 未撤銷被告違法處分、未撤銷遠東聯盟最優申請人之 資格並使原告遞補之決定，當然侵害原告之權利及法 律上利益，原告自得請求撤銷該等處分及決定。 依促參法第 47 條、政府採購法第 85 條及爭議處理規則 第 26 條規定，審議判斷指明主辦機關有違反法令者， 主辦機關應另為適法之處置。審議判斷既已指明遠東 聯盟未於招商截止日提出符合規定之系統功能認證文 件，為不合格申請人，被告未視遠東聯盟為不合格申

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請人，違反促參法令及本件申請須知。自工程會作成 被告違法之審議判斷迄今已有 1 年多，被告拖延不肯 為任何適法處置，益見原告之申訴及請求未獲滿足。 由被告執意違法及原告請求未獲滿足之情，足明原告 確有以本件訴訟加以救濟，及受權利保護之必要。 原告係被告公告之次優申請人，遠東聯盟不合格，則 原告應為最優，可遞補議約及測試，自有受保護之必 要。參加人所提 93 年度訴字第 2157 號判決中，該訴訟 係由第一輪即被淘汰之申請人所提起，其於第一階段 既未能入圍，則最後甄審決定及結果如何對其權利或 法律上利益已無實質影響，且該案原告之原異議僅係 要求公開甄審過程相關資訊，其異議在工程會申訴階 段亦未獲支持，該案原告為解釋其何以提起確認之訴 ，乃自己主張因機關已與遠東聯盟簽訂建置營運契約 ，招商程序已完畢，縱使撤銷甄審決定，亦無法使其 獲得重新參與甄選之資格，無可回復之利益，欠缺保 護之必要云云，法院依其陳述認該案原告欠缺保護之 必要，尚可理解。惟本件與上開判決案件完全不同， 本件原告為被告所公告之次優申請人，依公告之招商 文件有權遞補議約及測試，原告在原異議及申訴均有 請求撤銷遠東聯盟最優申請人之資格，及由原告遞補 ，且本件已有明顯事證證明最優申請人遠東聯盟實際 上是不合格申請人，審議判斷亦指明被告未視遠東聯 盟為不合格申請人為違法。原告自起訴即主張有受權 利保護之必要，而要求撤銷被告不合法之決定及處分 。何況，本件所要處理之爭議是遠東聯盟是否為不合 格申請人，其最優申請人之資格是否應予撤銷，及是

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否應使原告遞補等具實質重要性之爭議，而其影響之 層面不僅是原告之權利及法律上利益，更牽涉國家重 大建設，及廣大用路人往後 20 年之用路權益，有重大 公共利益，參加人所提上開判決案件根本不足與原告 本件訴訟相提併論，參加人主張鈞院可依該案判決之 同一理由判原告無受保護之必要云云，顯無理由，而 無足採。 原告於本件請求被告應作成由原告遞補為最優申請人之 處分，符合行政訴訟法第 5 條所定課予義務訴訟之要件 。 在「排他性競爭者訴訟」情形，同為競爭者之原告要 達到目的，單提起課予義務訴訟尚有所不足，因第三 人之許可不撤銷，競爭者之原告即無取得許可之可能 ，故請求撤銷該授予第三人利益之處分之撤銷訴訟仍 應一併提起。原告與參加人間為排他之競爭關係，原 告以次優申請人遞補議約及實測之權利，非撤銷遠東 聯盟最優申請人之資格及被告之違法處分，並由被告 作成由原告遞補之處分，無以實現，原告自得依行政 訴訟法第 5 條規定，請鈞院判命被告作成由原告遞補 之處分。 關於原告有權遞補為最優申請人及被告應與之辦理議 約及系統功能實測，此由公告申請須知第 12.1.1節第 7點「最優申請人未通過系統功能實測時，得由次優 申請人遞補進行議約，並通系統功能實測，若次優申 請人議約不成或未通過測試標準，則重新公告」規定 足明。本件遠東聯盟為不合格申請人，已由審議判斷 確認在案，原告為被告公告之次優申請人，只有在原

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告也議約不成或未通過系統功能測試時，被告才能重 新公告。被告對於原告遞補為最優申請人進行議約及 系統功能實測，不得另為裁量。參加人引用申請須知 第 12.1.2節第 10點規定或促參法第 45 條規定，主張原 告非當然可請求遞補，明顯有誤。 本件係公法爭議，鈞院有審判權，此並不因被告已與參 加人簽訂建置營運契約而有不同。 由行政訴訟法第 116 條第 5項規定行政訴訟法繫屬中， 行政法院「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之 效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分 」，可見行政法院審查之範圍包括違法行政處分及決 定、該處分或決定之執行及相關程序之續行。 依本件公告申請須知第四章高速公路電子收費系統建 置暨營運內容第 4.1節（委辨方式）、第 4.2節（委辦 期間）、第 4.4節（建置之管理監督）及第 4.5節（營 運之管理監督）規定，建置營運公司依促參法令及主 管機關之規定建置營運電子收費系統，被告支付委辨 服務費，俟 20 年經營期限屆滿時，建置營運公司將電 子收費系統及有關設施移轉予政府，且建置營運公司 自簽約日起，對於建置營運事項接受被告（即目的事 業主管機關）管理監督。又由招商文件所列建置營運 契約條款亦明顯可見公權力之介入（如第三章有實施 高速公路法規定之通行費收取、第四章有逃欠費追補 繳違規處理、參與訂定電子收費配套措施等）。 本件甄審由被告公告遠東聯盟為最優申請人，乃進至 後續各階段之執行，包括：辦理議約及招商階段系統 功能實測、簽訂契約、辦理電子收費系統建置、系統

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建置完成後之營運、營運期滿將電子收費系統及有關 設施移轉給政府。而這些階段之「前提」及「原因」 為被告之甄審公告處分。整個法律關係是持續發展出 來的，即令目前仍在持續中，被告之甄審公告處分是 建置營運契約之「因」，而建置營運契約是被告甄審 公告之「果」，二者密切不可分，行政處分或公法關 係如有「因果」關係或立於「原因」「結果」之地位 ，該作為「原因」之處分或公法關係，必須合法有效 ，且其效力應及於作為「結果」之處分或公法關係。 被告之甄審公告是「原因」，建置營運契約關係是由 甄審公告進一步發展出來之「結果」，甄審公告之效 力應延伸及於建置營運契約研議、簽約及履行之一連 串關係，且遠東聯盟最優申請人之合法性應一直存續 至建置營運契約終止及建置營運關係消滅時止。工程 會認定遠東聯盟為不合格申請人，被告甄審公告違反 促參法令及申請須知之規定，被告甄審公告（行政處 分）不具合法性，則基於此一違法行政處分（甄審公 告）後續發展之建置營運契約亦為無效。 促進民間參與公共建設之案件，不論在招商、興建、 營運、以迄營運期間屆滿由民間將建設移轉予政府前 ，政府均有高度參與，且要嚴密監督，與「雙階理論 」或政府採購一次性補貼或採購完全不同。且雙階理 論只是當初為解決問題而發展出之法律上之擬制，既 然已知其不能解決問題，又有「一個事件分由不同法 院及程序審理」及「未予當事人充分且合理之救濟」 之弊端，已為學界及實務所不採。本件應不採雙階理 論，而採「一階段說」，即將被告之甄選公告處分及

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所有後續之執行（含建置營運契約簽訂後之程序）擬 制為一個公法上之法律關係取代之，也只有如此，才 能解決問題，也才符合「一個事件由同一法院審理及 解決」、「政府之行政處分必須合法」、「就任何政 府機關之違法處分及行為給當事人充分且合理之救濟 」，避免形成權利保護之漏洞，並使具排他競爭關係 之第三人可就第一階段（甄選）及第二階段（締約及 執行）提起行政救濟，保障人民之訴訟權，以貫徹行 政訴訟法制，確保政府機關依法行政。 行政程序法第 135 條係採「契約標的說」，以定契約 之法律性質。司法院釋字第 533 號解釋及其協同意見 書亦明揭關於契約權利義務關係屬公法或私法之輔助 認定標準，包括：是否作為實施公法法規之手段？約 定內容是否係行政機關負有作成行政處分或其他公權 力措施之義務？約定內容是否涉及人民公法上權益或 義務？約定事項中有否顯然偏袒行政機關一方或使其 取得較人民一方優勢之地位？本件高速公路電子收費 案牽涉政府對人民徵收通行費、免徵或停徵、欠費追 繳等（公路法第 24 條、公路通行費徵收管理辦法）， 且由本件招商文件所列契約條款，第三章約定涉及實 施高速公路法規之收費權利，第四章工作範圍涉及人 民公法上之權益或義務（收費、違規及欠費處理）； 第六章甲方協助及同意事項及第十一章營運規範之遵 守，均明顯偏袒行政機關。而促參法第 12 條更明文規 定民間參與公共建設契約之訂定特重公益性質，促參 法第 52 條及第 53 條亦規定於興建營運期間，如有施工 進度落後、工程品質違失、經營不善或其他重大情事

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，主辦機關及中央目的事業主管機得令改善、中止其 興建及營運之全部或一部、及強制接管，凡此均足以 見公權力介入，則本件縱有建置營運契約之簽訂，仍 為公法關係，鈞院有審判權。 被告 93 年 2月 27 日甄審公告遠東聯盟為最優申請人， 原告於 93 年 3月 25 日就本件甄審遠東聯盟為最優申請 人之過程、程序及結果違法向被告提出異議，被告故 意不予置理，原告只能在 20 天經過後，以被告逾越爭 議處理規則所定機關應為處理之 20 日法定期間後，在 93 年 4月 19 日向工程會提起申訴，工程會通知於 93 年 4 月 28 日就本件申訴召開第一次預審會議，被告故意於 前一天（即 93 年 4月 27 日）匆忙與參加人辦理簽約， 企圖讓原告沒有救濟途徑，被告所為明顯違反誠信， 自不能允其主張本件因有建置營運契約之簽訂，甄審 程序終結，只留有私法契約關係，行政法院無權審查 云云。何況，促參法第 47 條規定已賦予民間參與公共 建設申請人得就申請及審核程序之違法或不當尋求行 政訴訟救濟之途徑，並準用政府採購法相關規定，且 法條明定審議判斷視同訴願決定。 依建置營運契約第 4.2.2 條第 1點、第 4點、第 5點及第 6點之規定，參加人負責電子收費系統之收費業務運 作管理、電子收費車道所有車輛通行費收取、違規逃 欠費之資料處理及追補繳等，被告已將其於公路法所 授權之徵收高速公路通行費之公權力委託參加人行使 ，此一公權力委託為公法上關係，殆無疑義。如按被 告主張本件因有建置營運契約之簽訂，已變為私法關 係，則人民因電子收費所生之爭議，是否亦要經由民

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事法院尋求救濟？足見被告及參加人所為建置營運契 約為私法關係之主張，明顯違反現行法制。 對於促參法公布實施前之案件，縱當時之獎勵民間參 與交通建設條例尚無甄審爭議之救濟規定，法院仍本 於民間參與公共建設案件與政府採購案件甄選程序必 須公開、透明及公平，依政府採購法第 99 條之規定， 允許廠商得依政府採購法第六章規定提出申訴，認為 申訴機關應為實質審查，最高行政法院 93 年判字第 13 4 號判決實已明揭必須讓權利受害之廠商有救濟途徑 ，及機關未依法令之採購、甄選必須受法院監督。 依最高行政法院 93 年度判字第 510 號判決意旨，有價 證券上市之核准攸關投資大眾，且為主管機關以公權 力介入之行為，不得以仲裁方式解決，而應循行政爭 訟程序為之。本件牽涉遠東聯盟為不合格申請人，其 最優申請人之資格不合法，且無資格承作本件，申請 人資格之有無及其合法與否事涉公權力之介入，被告 甄審公告處分違法，自甄審公告及其後續發展之執行 及程序中，在在均明顯可見被告公權力介入，且攸關 大眾 20 年之用路權益，更應受鈞院審查。 本件如按被告及參加人所主張，以有建置營運契約而 將本件視為私法關係之爭執，勢必切離甄審公告與後 續執行之因果關係，造成縱使甄審公告（行政處分） 違法，撤銷甄審公告（行政處分）卻不能同時處理後 續建置營運事項，勢將造成日後民間參與公共建設甄 選案件，政府機關只要先公告最優申請人後，不管其 是否真正合格，或有無違法，只要儘速簽約，其他合 格申請人（尤其是次優申請人）無法救濟，法院亦無

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權審理，則縱有促參法所定之異議申訴途徑，已無任 何實益，促參法所定之救濟形同虛設，非但造成對有 競爭關係第三人權利保護之重大漏洞，更使BOT促參 案件之甄審及後續執行之合法性完全逸出司法審查， 明顯違背現行法制及現代法治國家「有權利即有救濟 」之基本原則，並造成無法可管之真空地帶，反而形 成更大漏洞。任何解釋或適用法律均不應允許此類結 果出現。 本件被告之甄審公告及其甄審處分及決定有撤銷之實益。 本件甄審遠東聯盟為最優申請人之公告形式上存在， 且為被告與遠東聯盟辦理本件建置營運事項之基礎， 其間之建置營運關係目前仍在發展中，此持續發展之 建置營運過程及關係，均植基於被告違法甄審公告決 定及處分，自有必要受司法審查，以維護原告權益及 公共利益，本件有撤銷之實益。尤其，行政處分「消 滅」係指行政處分所規制之內容已因時間經過、相對 人死亡、標的物滅失或其他事由而不存在而言。縱行 政處分執行完畢，並不當然構成行政處分消滅之事由 。只有當行政處分之執行所直接造成之不利益事實狀 態亦同時因執行完畢而結束時，行政處分內涵之法律 上負擔效果隨之消失，已無排除執行結果之必要與可 能，始有進一步探討有無撤銷行政處分實益之問題。 如鈞院准本件原告之請求，撤銷被告之違法處分及決 定，撤銷遠東聯盟最優申請人之資格，並使被告作出 由原告遞補之處分，原告之權利立即可以實現，且此 係最符合公共利益之決定。因原告早已完成建置營運 公司之設立，資金已全部到位，可立即與被告議約及

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測試，原告所採用之系統為美國雷神公司（Raytheon ）之系統，雷神公司之微波多車道自由車流電子收費 計程系統在加拿大、以色列及智利已有非常多年之商 業運轉實績，為完整成熟可靠之系統，且為國際主流 技術並符合國際潮流，原告可在最短時間完成全面計 程電子收費系統。反之，遠東聯盟為不合格申請人， 沒有合格之系統，也沒有多車道自由車流之建置能力 ，EFKON只有紅外線計次系統，佔全球巿場不到 1%， 其沒有計程系統，且只有 EFKON 一家供應商，可以說 是孤兒系統，而VPS 還只是一個發展中之系統，讓參 加人繼續建置，只是耗損國家建設之時機，浪費全民 之財力及物力。 原告係對被告審核遠東聯盟為最優申請人之審核過程、 決定及結果違反促參法令及本件申請須知之規定，而提 起異議及申訴。有關遠東聯盟假APPIAN 實績參與甄審， 及被告違反公平協商等違法事項為攻擊防禦之一，並無 未經異議不合程式之問題。 本件甄審所有資料及所有遠東聯盟申請文件及相關說 明俱由被告保管，且在工程會審議階段，被告拒不提 供，是以原告在武器極端不平等情形下，只有自行查 證。且原告係於 93 年 4月 19 日向工程會提出申訴，而 參加人則於 93 年 4月 27 日才與被告簽訂本件之建置及 營運契約，則在原告提出異議時（即 93 年 3月 25 日） ，建置營運公司尚未確定，遠東聯盟是否違反申請須 知關於建置營運公司發起人之規定，尚屬未知。況且 ，被告與遠東聯盟協商之實情，亦是到工程會審議時 ，由工程會命被告提出相關文件，始可知被告違反公

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平協商。 原告係對被告審核遠東聯盟為最優申請人之審核過程 、決定及結果違反促參法令及本件申請須知之規定， 而提起異議及申訴，審議判斷以遠東聯盟假APPIAN 實 績參與甄審及被告違反公平協商未經原告提出異議， 亦無法補正，而為不受理，惟工程會該項認定於法、 於理均有未合： 原告異議及申訴對象為本件甄審遠東聯盟為最優申 請人之過程、決定及結果，遠東聯盟假APPIAN 實績 參與甄審及被告違反公平協商只是該過程、決定及 結果眾多違法事項之一，工程會將異議或申訴之有 無理由（即違法事項）當作異議或申訴之合法與否 ，明顯有誤。 異議為申訴（視為訴願決定）之先行程序，其目的 在使行政機關有自省機會，且使人民權益迅速獲得 救濟，但此一先行程序非在限制人民權利之行使， 鈞院 92 年度簡字第 567 號判決即認勞工保險爭議事 項審議辦法第 3 條第 1項前段有關提出審議期限為 60 日之規定，使逾期申請者喪失救濟機會，係限制人 民權益之事項，不符司法院釋字第 367 號及第 394 號 解釋之意旨，應不予適用。 依促參法第 47 條及政府採購法第 83 條所定「審議判 斷視同訴願決定」，則申訴程序相當於訴願程序， 工程會於審議被告所涉違法時，應依職權主義與真 實發現原則辦理，在法令所許可之範圍內擴大審議 範圍，因其攸關被告是否依法辦理招商之責任與公 共利益，與一般處理私權爭議之民事訴訟程序或著

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重當事人意思自主之仲裁程序，性質完全不同。 改制前行政法院 77 年判字第 851 號判決明揭：「對 於商標異議案件，關於原審定有無違法情事，以及 法條之適用，自應於利害關係人所提出據以異議之 基礎事實同一之範圍內，依職權予以適用，並不受 利害關係人所引法條之拘束。」 被告主張有關原告所提遠東聯盟假APPIAN 實績參與 甄審及被告違反公平協商之二項違法事項已逾 30 日 之異議期間云云。查原告在參加人與被告簽訂建置 營運契約後，於 93 年 5月 12 日申訴補充書已敘明 APPIAN非為遠東聯盟所組建置營運公司發起人，及 被告允遠東聯盟假APPIAN之實績及經驗參與本件甄 審之違法，該書狀之副本並於當日送達被告，應視 為原告已依爭議處理規則第 2 條第 1項第 2款規定之 3 0 日異議期間內提出異議。另參照訴願法第 57 條訴 願人在法定期間內向訴願機關或原處分機關作不服 原處分之表示，視為已在法定期間內提起訴願之規 定，法例上均予人民救濟之機會。 查被告於 93 年 6月 8 日亦就原告所指該項違法為實體 答辯，維持其拒絕之立場，則原告於工程會申訴案 一併指摘 APPIAN 公司未依遠東聯盟投資計晝書所述 作為遠東電子收費股份有限公司發起人股東之違法 ，自無不合程式之可言。何況，原告就此縱有任何 程序瑕疵，亦因被告於申訴程序為實體答辯而已治 癒。 只要是同一招商過程、決定或結果，均屬在同一基 礎事實所提出之各種不同攻擊防禦手段，不應予以

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限制。且原告已遵期依法提出異議及申訴，審議判 斷依被告所辯以原告未於異議中具體指摘，遽為不 受理判斷，自有違誤。 貳、實體部分 多車道自由車流 本項要審究的是本件招商是否有要求「多車道自由車流 」？如有要求，遠東聯盟之系統是否在招商截止日確已 具備「多車道自由車流」之能力與技術？如遠東聯盟之 系統在招商截止日沒有「多車道自由車流」，遠東聯盟 是否為不合格申請人？是否應撤銷其最優申請人之資格 ？ 本件招商係為建置全面計程「多車道自由車流」之電 子收費系統，申請須知有要求「多車道自由車流」。 申請須知第三章第 1點明揭本件建置目的：「期藉 由電子收費系統之建置營運，轉換實施計程電子收 費，以實現用路人『走多少、付多少』公平計程收 費之宗旨。」 申請須知第 6.1節規定系統轉換係為實施全面計程 電子收費，申請須知第 6.2節第 6點規定至遲應於 99 年底前完成建置全面計程電子收費。 申請須知第 6.3節第點「計程電子收費系統佈設 方式」規定：「計程電子收費階段須佈設建置多車 道自由車流電子收費系統，電子收費車道間無實體 分隔，車輛可以正常車速通過收費區，車輛可自由 變換車道，亦能正確對各類車種扣取通行費，並紀 錄交易資料。」 本件招商係以全面計程電子收費為目標，而計程電

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子收費階段需佈設建置「多車道自由車流」，本件 委辦期間長達 20 年（申請須知第 4.2節），扣除系 統轉換之過渡期間，「多車道自由車流」全面計程 電子收費之期間至少有 15 年以上，全面計程要「多 車道自由車流」，申請人所採用之系統在投標時必 須具備「多車道自由車流」，才有可能完成本件建 設。 被告輔佐人己○○於鈞院庭訊時亦證述：「『多車 道自由車流』系統是臺灣地區發展目標，從申請須 知可以看出，第一階段是計次，第二階段全面計程 ，此時要求『多車道自由車流』為主。」 被告曾以 92 年 11月 28 日業實字第 0921000145 號函在 遠東聯盟補件表之備註中詢問遠東聯盟：「功能認 證項目 3、4、10-14之結果（受測環境為單車道系 統）在多車道系統下是否適用？」，可見被告亦認 「多車道自由車流」是本件申請人所採系統必須具 備之基本規格。 遠東聯盟之系統在公告招商截止日沒有「多車道自由 車流」。 遠東聯盟有否「多車道自由車流」？是否符合申請 須知之規定應以「公告招商截止日」提出之申請文 件為準？ 本件既係公告招商、公開評比，且有「公告招商 截止日」，申請人所採系統是否有「多車道自由 車流」，應以「公告招商截止日」為準，且以申 請人於公告招商截止日 92 年 11月 20 日下午 3時已 提出之申請書件決定之。

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申請須知第 2.8.3節申請人應提出之文件內容包 含第 6點「各類投資計畫書」、第 8點「系統技術 基本資料」表及功能認證之項目表。 申請須知第 11.2.3節第 3點、第 4點及第 7點規定 ，申請人應於投資計畫提出「系統功能說明書」 ，內容至少包含關於其所提供之系統如何滿足申 請須知第五章之系統功能規範及需求之說明，並 提具「所有」系統設備型錄、規格文件，標註系 統功能規範相關要求。申請須知第五章系統功能 需求架構及功能規範，有「計程」電子收費階段 之功能需求規範與要求（例如申請須知第 5.3.2. 1節第 3點、申請須知第 5.3.2.3節第 3點及第 5.3. 2.5節第 5點），而計程電子收費階段須佈設建置 「多車道自由車流」電子收費系統（申請須知第 6.3節第點）。 申請須知第 9.1.2節規定申請人應撰擬系統功能 實測計畫書，於投標時一併提交，俟選出最優申 請人後，進行系統功能實測。申請須知第 9.1.2. 4節復規定進行招商階段之系統功能實測時，測 試的項目及其通過標準。由表 9.1.2.4-2 可知， 多車道「自動車輛分類功能」中應測試小客車及 小貨車於時速 90 至 110 公里「變換車道」之系統 分類功能，此一測試即屬「多車道自由車流」之 測試。 「多車道自由車流」確係申請人之系統必須具備 之基本規格功能，且其是否已具備此一規格功能 ，以公告招商截止日為準。申請人應在公告之招

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商截止日完整提出申請書件及投資計畫書說明其 系統符合「多車道自由車流」。 遠東聯盟之系統沒有「多車道自由車流」。 遠東聯盟採用 EFKON DSRC（紅外線）系統及VPS 系統。EFKON紅外線連計程系統都沒有，更無庸 論「多車道自由車流」之實績與能力，而VPS也 只是一個還在發展中之系統，遠東聯盟是 7 家申 請人當中唯一沒有「多車道自由車流」之申請人 ，此為業界周知之事實，被告及參加人在鈞院 94 年 1月 5 日庭訊及工程會 93 年 5月 14 日及 6月 11 日 之預審會議均已承認。 VPS只是發展中之系統。交通部在本件公告招商 前即已多次指明政府最在意的是電子收費系統能 否實際營運，系統成熟很重要，要交通部扶植國 內產業而採用VPS系統，或是等到VPS系統成熟， 交通部擔不起這種風險。 參加人於鈞院 95 年 1月 19 日庭訊亦稱：「我們從 來就沒有提出多車道自由車流系統實績證明，． ．．招商截止日前，我們提出系統功能部分僅限 於計次，沒有多車道自由車流部分。」 遠東聯盟之系統沒有「多車道自由車流」，其係以 EF KON之虛偽實績資料作為「多車道自由車流」之證明。 遠東聯盟在公告之招商截止日只提出了未經公證、 認證之 EFKON英文計次系統功能認證文件，沒有提 出任何「多車道自由車流」計程能力之證明。 遠東聯盟於其投資計畫書稱：「在計程收費階段， 本團隊選擇開放式主線道收費方式，使用多車道自

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由車流（MLFF, Multi Lane Free Flow）系統架構 ，所引進之DSRC系統及VPS系統將直接繼續使用。」 遠東聯盟係以 EFKON之虛偽實績資料證明其有「多 車道自由車流」：遠東聯盟偽稱 EFKON 有德國重車 電子收費「多車道自由車流（MLFF）」系統之實績 資料虛偽不實，並屢再聲稱：「奧地利 EFKON雖是 紅外線，但不管是計次或計程，都具備多車道自由 流的收費技術，2002 年就有包括荷蘭、德國、印度 、韓國都採用紅外線系統。」（如何為虛偽之實績 詳後述）。 遠東聯盟之系統沒有「多車道自由車流」，為不合格 申請人，其最優申請人之資格應予撤銷。 由前揭規定即知，「多車道自由車流」係招商截止 日前即必須具有之能力。 遠東聯盟沒有「多車道自由車流」之能力與實績， 其所提出證明「多車道自由車流」之 EFKON 實績虛 偽不實，遠東聯盟應為不合格申請人，其最優申請 人之資格應予撤銷。 申請須知第 2.8.1節第 1點、第 4點及第 9點規定， 申請人違反招商文件規定，或違背切結書中有關 規定，或所提送之申請文件不合規定，或未按申 請須知規定辦理者，為不合格申請人。 申請須知附件 A2「切結書」第 1點規定：「具切 結書人所提送之一切書表及文件之內容均屬事實 且合法，如有虛偽，取消其申請人及最優申請人 資格。」 申請須知第 12.1.2節第 3點規定，申請人所提資

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料務需詳實，作為甄審委員會辦理審核之依據。 如故意申報不實，無論是否已完成甄審作業，取 消其資格。 遠東聯盟之電子收費系統沒有「多車道自由車流」 ，被告根本無法確知遠東聯盟日後可發展出本件申 請須知要求之系統功能及技術，可進入「多車道自 由車流」全面計程電子收費。反觀，原告所採用之 雷神公司微波電子收費系統，其在招商截止日，已 在以色列、加拿大及智利等國家擁有多年「多車道 自由車流」全系統成功商業運轉及建置營運之實績 ，原告在招商截日止就確定有完整且成熟之技術， 且一定可在最短時間進入「多車道自由車流」全面 計程電子收費。被告卻以沒有合格系統，沒有「多 車道自由車流」之遠東聯盟為最優申請人，其甄審 決定明顯違反本件申請須知及促參法令。 審議判斷採被告所辯，以申請須知第 9.1.2.4節條文 中使用「或」，解釋最優申請人有選擇測試方式之權 利，進而推論本件甄審未要求申請人所採系統應具「 多車道自由車流」能力云云。此一推論不僅與申請須 知明文規定相悖，更違反本件招商之目的，蓋： 本件招商是為建置「全面計程」「多車道自由車流 」電子收費系統，進到「全面計程」前之「計次」 收費只是過渡，本件甄審是要確定申請人在公告之 「招商截止日」已有合格之計程電子收費系統及技 術，且確已有「多車道自由車流」之能力。 申請須知第 9.1.2.4節規定「最優申請人應依其選 擇之系統轉換方式，架設單車道或多車道系統進行

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系統功能實測。其中「單車道」、「多車道」並不 是獨立的條件，而係依「系統轉換方式」來決定， 並非可任由申請人自行選擇測試方式。議約期（即 招商階段）之系統功能實測是要測最優申請人所採 系統有否合格，其有否「承作本件建設之能力」， 申請人在投標截止日就必須有合格之「計次」及「 計程」系統及能力。更且，申請須知第 9.1.1節第 1 點之規定係放在審標期「認證文件審查」之標題下 ，明顯可見該等僅係關於認證文件書面審查標準之 規定，並不得將之解為申請人在招商階段，只作「 計次」系統測試即可，不須作「計程」系統測試。 審議判斷就此採被告所辯，顯有違誤。 實績資料虛偽不實─多車道自由車流部分 本項要審究的是遠東聯盟在申請文件中是否有引用或提 出不實之實績資料？如有，是否應撤銷遠東聯盟最優申 請人之資格？ 前已說明依申請須知之相關規定，申請人應提送之申 請文件包括切結書高速公路收費系統功能說明書，說 明申請人之系統如何可滿足申請須知第五章所定之功 能需求及規格（包括在計次及計程各階段必須要滿足 之功能及規格標準），並提具所有系統設備型錄、規 格文件並標註系統功能規範相關要求；復依申請須知 附件 A2切結書第一段所載，申請人所提送之一切文件 內容如有虛偽，得取消其申請資格，如經評定為最優 申請人，並取消該等資格。 遠東聯盟所提 EFKON 「多車道自由車流」實績虛偽不 實：

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遠東聯盟 92 年 11月 20 日投標時提出之投資計畫書為 申請文件之一，遠東聯盟在該投資計畫書說明其所 採系統「技術來源：EFKON 」「來源公司簡介：． ．．德國重車里程收費系統（ Toll Collect）執 法系統之供應商」「主要實績：德國重型卡車電 子收費系統．．． (d)主線式固定執法系統（300 處，約 1,000 套MLFF車道系統）」（按MLFF 係多車 道自由車流「Multilane Free Flow 」乙詞之縮寫 ）。其實，EFKON 只是德國重車電子收費系統車內 設備單元（OBU）紅 外線傳輸接收器界面之零件供 應商，遠東聯盟卻在其投標提出之申請文件偽稱德 國重車電子收費系統 300 處固定執法系統為 EFKON 「多車道自由車流」系統之實績，明顯虛偽不實， 此由下列各項更可得其明證： A.德國Vitronic 公司說明其才是德國重車電子收費 系統 300 處固定執法系統供應商。 B.Vitronic 公司常務董事 2004 年 7 月 6 日函重申： 「德國重車電子收費系統多車道自由車流 300 多 個固定執法系統完全由Vitronic 公司供應施作、 設計及安裝。」 C.德國 Toll Collect 公司（德國重車電子收費系統 業主及建置廠商）採購長兼董事 2004 年 7 月 28 日 函確認德國Vitronic 係德國重車電子收費 300 處 固定執法系統之唯一開發、製造及供應商，此函 並經臺北德國經濟辦事處查證確認。 在 92 年 12月 24 日被告公佈遠東聯盟入圍後，媒體披 露及指摘遠東聯盟之 EFKON 紅外線系統是所有申請

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人當中唯一不具多車道自由車流實績及能力之系統 ，且「6 年前中華電信測試時，就發現 EFKON 系統 無法達到本件要求之功能需求」，被告要求回應， 遠東聯盟於 93 年 1 月間協商時再次提出不實之資料 ，稱 EFKON 有「多車道自由車流」之實績，由被告 列入紀錄，作為評決依據： A.遠東聯盟提出之實績資料第 1 頁「報載有關 EFK ON 議題之答覆」標題下：「EFKON 系統從 2002 年 以來迄今已獲得荷蘭、德國、印度及韓國等國家 採用，在各該國家進行 ETC 系統之建置或營運」 「有關多車道自由車流（MLFF）能力，EFKON 為 德國 Toll Collect 公司重車案，MLFF執法系統． ．．之供應商」第 2 頁「EFKON2002 迄今之實績 」標題下：2002/9獲得德國 Truck Tolling Syst em合約－．．．300 處固定執法系統。 B.遠東聯盟在 EFKON 之實績提及馬來西亞及韓國， 事實上，其都只是單車道系統，而且非多車道系 統，且 EFKON 並非提供全系統，只是提供車內設 備單元，印度則只是車輛統計分類系統，根本不 是電子收費系統。遠東聯盟仍以之為 EFKON 有「 多車道自由車流」之「實績」，明顯不實。 C.德國重車電子收費系統，EFKON 只提供車內設備 單元（OBU）界 面之零件，遠東聯盟竟再次虛偽 聲稱 EFKON 是德國重車 300 處固定執法系統之供 應商，並以之作為 EFKON 有「多車道自由車流」 之實績。 D.被告於 93 年 6 月 11 日工程會預審會議時確認遠東

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聯盟於 93 年 1 月間為回應媒體質疑其 EFKON 系統 有「多車道自由車流」所提之實績資料，已列入 協商紀錄，提交甄審委員會，作為評決依據。 遠東聯盟提出虛偽不實之實績資料，其最優申請人之 資格應予撤銷，已如前述。 被告及參加人辯稱申請須知未要求提出實績證明，遠 東聯盟提出實績資料不實，不影響其最優申請人資格 云云，顯無理由，蓋： 申請須知未將系統供應商之實績證明（即商業運轉 之實績證明）列為一定要提出之申請文件，申請須 知第 2.8.3 節亦表明如無系統設備商業運轉實績證 明，可以免附，遠東聯盟之系統沒有任何商業運轉 實績，其可以不提實績，也不該提，但遠東聯盟在 申請書件（投資計畫）及協商文件多次提出不實之 實績資料，虛偽稱其系統供應商 EFKON 已有供應「 多車道自由車流」電子收費系統之實績，其行為幾 近矇混欺騙，明顯違反申請須知及切結書，自應取 消其最優申請人之資格。 單由遠東聯盟提出之實績資料使用「多車道自由車 流（MLFF）」及「實績」「主要實績」之文字，即 明顯可見，其係說 EFKON 有供應德國重車 300 處固定 執法系統及「多車道自由車流」之實績，且其係在 提及 EFKON供應模組、零件之項目外，特別將「德 國重車 300 處固定執法系統」列為 EFKON 有「多車道 自由車流（MLFF）」之主要實績，明顯可見遠東聯 盟不只是說 EFKON供應德國重車DSRC配件。由參加 人所提德國 Toll Collect 公司所出具經公證認證之

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信函，遠東聯盟及 EFKON都很清楚 EFKON只提供DSRC 配件，提供「零件」與提供「系統」是完全不同之 二件事，遠東聯盟虛偽稱 EFKON 有德國重車 300 處固 定執法系統之主要實績，就是要證明其有「多車道 自由車流」之能力。由參加人所提適足以反證遠東 聯盟沒有「多車道自由車流」之技術與能力，且其 確實提出了虛偽不實之實績。 由被告要求遠東聯盟說明其供應商 EFKON「多車道 自由車流」實績與能力，及遠東聯盟於申請書件及 協商階段提出 EFKON「多車道自由車流」實績，可 見該等實績攸關申請人有無「多車道自由車流」之 建置能力，其重要性不可言諭。依申請須知及切結 書，遠東聯盟提出實績資料虛偽不實，自應取消其 最優申請人資格。 對於參加人辯稱原告所提德國重車系統供應商Vitr onic說明其才是 300 處固定執法系統供應商之信函 有提到 EFKON 與 Vitronic 在 2001 年在波昂均有測試 ，可以反證 EFKON系統之「多車道自由車流」，更 屬誤謬，蓋： 參加人就Vitronic信函應觀其全文，不得斷章取 義。 遠東聯盟之系統供應商 EFKON未供應德國重車 300 處固定執法系統，EFKON只提供了車內設備單元 之零件均是事實。 Vitronic之信函指出 EFKON 在德國重車系統沒有 任何角色。 如果依參加人之說法 EFKON 與 Vitronic立於競爭

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地位，也作了系統測試，何以 EFKON 最後卻淪落 為只是OBU零件之供應商，豈非更可證明 EFKON根 本沒有承作「多車道自由車流」電子收費系統之 能力。 如果 EFKON 有任何「多車道自由車流」之技術與 能力，投標時遠東聯盟何以不提，而要矇混，故 意將供應OBU零件誇大成 300 處固定執法系統，把 Vitronic之供應實績說成是 EFKON的主要實績？ 對於被告及參加人辯稱縱 EFKON 於「招商截止日」前 尚無「多車道自由車流」成功建置及營運之實績，亦 不能因之即謂遠東聯盟於計程階段亦必無「多車道自 由車流」之能力，今日之不能，非表示明日之不能云 云，更屬無稽。蓋： 政府招商是要建置全面計程「多車道自由車流」之 電子收費系統，且有公告之「投標截止日」，廠商 要合格，在「投標截止日」要有「多車道自由車流 」之完整技術、系統及能力，乃當然之理。如果廠 商拿不出業主簽發商業運轉之實績證明，就要以別 的方式來證明其於投標截止日已有成功建置及營運 本件所要求「多車道自由車流」電子收費系統之能 力。 遠東聯盟之系統供應商 EFKON並沒有合格之系統與 「多車道自由車流」之能力及技術，是業界周知之 事實，遠東聯盟拿不出任何可以證明 EFKON 有「多 車道自由車流」技術及能力之證明，才要虛偽將 EF KON供應德國重車系統之車內設備單元（OBU）裡之 零件，誇大為供應德國重車 300 處固定執法系統，

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並以之作為其「多車道自由車流」之主要實績。 如依被告及參加人所辯，廠商可以日後之能力或技 術來參與投標，則現行採購投標之法制豈非毫無意 義，被告又何需大費周章訂定各項規格標準及規範 ，附於申請須知公告招商？被告又如何可知遠東聯 盟日後確實可以發展出「多車道自由車流」之技術 及能力？ 遠東聯盟假藉APPIAN之營運實績 本項所要審究的是申請須知有無要求申請人在申請文件 提出建置營運公司發起人股東之資料及經驗？遠東聯盟 有無在投標文件稱APPIAN 會是其建置營運公司之發起人 股東？有無假藉APPIAN 在高速公路電子收費之營運實績 ？或有，遠東聯盟是否為不合格申請人？是否該撤銷其 最優申請人之資格？ 申請須知有要求申請人投標時提出申請文件敘明建置 營運公司發起人股東及其背景、財務及經營狀況： 申請須知第 2.8.3節申請文件內容第 2點及第 6點規 定，申請人應提送之申請文件包括切結書及各類投 資計畫書。 申請須知第 11.2節規定申請人於公告招商截止日提 出之投資計畫書須包括第 11.2.2節規定「建置營運 公司籌組計畫書」，內容至少包含「2.股東成員、 股權結構 3.發起人股東背景，包含各股東之財務及 經營狀況」。 申請須知第 12.3節評審項目中「建置營運公司籌組 計劃及組織架構」乙欄，亦將「2.發起人之股東成 員背景、商譽、財務、經營狀況與本計劃案相關之

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系統建置及營運經驗」列為甄審重點。 遠東聯盟投標提出之投資計畫將APPIAN列為發起人股 東，並一再引用APPIAN 高速公路電子收費之營運經驗 及實績。 遠東聯盟 92 年 11月 20 日投標時提出之投資計畫中之 「建置營運公司籌組計畫書」是申請文件之一，遠 東聯盟在第一章公司緣起 a.「國內四大集團及以色 列APPIAN GROUP（預計得標後加入）以『遠東精神 A+』成立遠東聯盟」。 上開計畫書背面有「公司籌組計畫：聯盟成員以遠 傳為主，規劃遠東電子收費股份有限公司之股權結 構包含：遠傳電信 45%、東元電機 15%、精業公司 15 %、神通電腦 15%、APPIAN GROUP及其他策略股東 10 %」。 上開計畫書背面有「第三章發起人股東簡介：b 高 速公路電子收費領域的建置營運經驗：以色列APPI AN GROUP 為加拿大 407 公路及以色列高速公路 6 電子 收費系統的建置及營運公司」。 APPIAN 係遠東聯盟成員中唯一有電子收費營運經驗 之成員，遠東聯盟於其投資計畫書故意一再引用AP PIAN 電子收費系統營運商之經驗及實績，並稱APPI AN將為其建置營運公司之發起人股東。事實上，遠 東聯盟得標後 APPIAN根本不是遠東聯盟之建置營運 公司之發起人股東。 由遠東聯盟投標時提送之投資計畫將APPIAN列為其 建置營運公司發起人股東，遠東聯盟辯稱其申請文 件自始從未將APPIAN列為發起人股東云云，顯然不

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實。 遠東聯盟於投資計畫書將APPIAN列為發起人股東，並 一再引用APPIAN 電子收費系統營運商之經驗及實績， 乃屬不實，應依請須知第 2.8.1 節第 1 點、第 4 點、 第 9 點、第 12.1.2節第 3 點，及附件 A2「切結書」第 1 點規定，視其為不合格申請人，並取消其最優申請 人之資格。 參加人及被告辯稱APPIAN 於遠東聯盟申請文件中自始 並未列為企業聯盟之成員，僅表示有意願參與，且遠 東聯盟在簡報時已向甄審委員說明 APPIAN未加入為聯 盟成員，故 APPIAN未為發起人股東，並未違反申請須 知云云，明顯不實，且有誤謬，蓋： 遠東聯盟 92 年 11月 20 日投標時提出之投資計畫中之 「建置營運公司籌組計畫書」業經被告提出原件核 對，確為遠東聯盟投標時提送之投資計畫，是申請 文件。 由上開計畫書明顯可見遠東聯盟係很確定地將APPI AN列為其建置營運公司之發起人股東，並且引用AP PIAN 高速公路電子收費之營運經驗及實績。 依申請須知第 2.1節規定企業聯盟只是用作申請人 之名義，與建置營運公司股東本來就可以不同，遠 東聯盟投標時提出文件已說建置營運公司除了 4 個 企業聯盟成員外，另有 APPIAN，構成五大發起人股 東。 遠東聯盟簡報時並沒有提到要變更其投資計畫中所 提APPIAN 為建置營運公司發起人股東，反而是一再 強調APPIAN 一直有參與，APPIAN 一直與遠東團隊合

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作，建置營運之經驗會移轉給遠東聯盟，請委員放 心云云，由此益可見其假藉APPIAN 電子收費之經驗 及實績。 車內設備單元（OBU）部分 本項要審究的是申請須知有否要求申請人於投資計畫列 明其系統要使用之所有車內設備單元之定價及費用？若 申請須知有要求，遠東聯盟是否已於投資計畫提出所有 車內設備單元之定價及相關成本費用？如果遠東聯盟未 於投資計畫列明所有車內設備單元之定價及成本費用， 其是否為不合格申請人？是否應撤銷其最優申請人之資 格？ 申請須知要求申請人在投標時提送投資計畫書載明所 有車內設備單元之定價及成本費用。 申請須知第 2.8.3節第 6點規定：投標應提送之申請 文件內容包括投資計畫書。 申請須知第 7.11.1節第 2點規定：申請人應於其投 資計畫書內載明其所採用之電子收費系統使用之車 內設備單元裝機費用及定價策略。依此，申請人投 資計畫書所列車內設備單元之「裝機費用」及「定 價策略」須有可對應其功能之固定價格數字及費用 名稱。 申請須知第 12.3節評審項目『電子收費使用者費用 負擔』規定：本件甄審重點包括車內設備單元功 能與對應定價策略之合理性及用路人接受度；車 內設備單元申裝費用合理性；及用路人申請使用 電子收費其他需負擔費用。 申請須知第 7.11.1節規定：應於投資計畫書載明車

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內設備單元的裝機費用及定價策略，且建置營運公 司於契約期間不得任意調高費用及價格。依公告之 招商文件建置營運契約（草案）第一章第 1.1節規 定投資計書書是契約文件。申請須知所以要求申請 人在投標時提出之投資計畫列明其系統要用之所有 車內設備單元之定價及費用是為了決定那一個申請 人之投資計畫符合「民眾最小負擔及最大便利」， 更為保障用路人權益及實施公共利益管制所必要， 以免廠商在得標後，利用 20 年之委辦期間任意調高 費用。 遠東聯盟使用之車內設備單元有「DSRC標準型」、「 DSRC 進階型」及「VPS豪華型」3種，其投資計畫書卻 只列了「DSRC標準型」1種之定價及費用，缺了兩種 車內設備單元之定價及費用。 由遠東聯盟投標時提送之投資計畫書明顯可見遠東 聯盟使用之車內設備單元有「DSRC標準型」、「DS RC 進階型」及「VPS豪華型」3種。 遠東聯盟在投資計畫書卻只列了「DSRC標準型」（ 即陽春型）1種車內設備單元之價格（為 1,300元及 裝設費 199元），完全沒有「VPS豪華型」及「DSRC 進階型」車內設備單元之定價及費用。 用路人在全面計程階段必須使用VPS車內設備單元， 遠東聯盟未提出任何VPS車內設備單元之價格及費用 ： 本件建設目的係為全面計程電子收費，在 20 年之委 辦期間，計程期間長達 15 年以上，佔全部委辦期間 之 75%，而在進到「全面計程」前之「計次」收費

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只是過渡。遠東聯盟所採之 EFKON DSRC（紅外線） 系統沒有計程系統，僅能在過渡之計次階段使用， 且VPS系統採衛星定位與紅外線系統完全不同，計 程階段用路人一定要改換 VPS車內設備單元。 依德國建置中之案例，VPS系統車內設備單元每顆 價格至少約需 18,000元，若要進口將更貴，此比遠 東聯盟在投資計畫書所列「DSRC標準型」車內設備 單元之價格高出 10餘倍。遠東聯盟隱匿最重要之VP S系統車內設備單元之定價及相關費用，明顯係設 想於得標後，車內設備單元供應為獨家生意，其可 高價銷售VPS車內設備單元而獲利，犧牲用路大眾 之權益。且VPS車內設備單元之定價及成本費用未 在投資計畫書列明，不算建置營運契約之一部分， 日後其定價或收費可完全不受管制。 參加人辯稱用路人可於計程階段繼續使用紅外線（ DSRC）系統車內設備單元云云，明顯不實： 遠東聯盟於其投資計畫書載明：「在計程收費階 段，本團隊選擇開放式主線道收費方式，使用多 車道自由車流系統架構」及「第二階段將以 VPS 系統為主」。 遠東聯盟係在高速公路主線計程收費，DSRC沒有 計程系統，計程階段使用VPS系統，高速公路用 路人勢必被迫換裝每顆至少 18,000元之高價VPS 車內設備單元。 被告辯稱可以在高速公路交流道以匝道方式達到 計程收費，所以不一定要換裝VPS系統車內設備 單元云云，與遠東聯盟在其投資計畫書記載將採

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用「開放式主線道收費方式」相違，明顯不實。 況且，誠如原告輔佐人辛○○於 95 年 1月 5 日庭訊 說明，我國高速公路路幅有限，遠東聯盟要同時 採用DSRC系統及VPS系統，技術上亦根本不可行 。 本件甄審期間，宏碁公司曾以配合未來計程及系統 升級，可能會提供新的車內設備單元及新的定價策 略，請被告允於「建置及營運契約」中約定價格及 費用之調整機制，而不於投資計畫逐一列明所有車 內設備單元之價格及費用，被告仍答覆：「依 7.11 .1 申裝方式及作業 2.車內設備單元的裝機費用及 定價策略應於投資計畫書載明，並經由高公局認可 後，建置營運公司於契約期間不得任意調高費用與 價格。」 申請須知要求投標時提送之投資計畫必須詳列所有 車內設備單元之定價及費用，所有申請人亦均照作 ，何以遠東聯盟可以例外？何以被告不處理遠東聯 盟缺漏車內設備單元之定價及費用？被告或參加人 辯稱「DSRC 進階型」或「VPS豪華型」車內設備單 元定價尚有未來巿場不確定之因素，可不在其投資 計畫書列明之說法，明顯違反申請須知。 遠東聯盟未依申請須知規定在投資計畫列明所有車內 設備單元之定價及相關費用，應依請須知第 2.8.1 節 第 1 點、第 4 點、第 9 點、第 12.1.2節第 3 點，及附 件 A2「切結書」第 1 點規定，視其為不合格申請人， 並取消其最優申請人之資格。 遠東聯盟未依規定在投資計畫列明所有車內設備單元

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之定價及成本費用，又故意隱匿民眾裝設VPS車內設 備單元需要多負擔之通訊費，其最優申請人之資格應 予撤銷。 申請須知第 12.3評審項目明定：「用路人申請使用 電子收費其他需負擔費用」，故除車內設備單元之 費用外，如有因使用電子收費而需由用路人額外負 擔之任何費用，申請人均應於其投資計畫中逐一詳 實列明。 遠東聯盟計程階段是以 VPS系統為主，用路人因使 用VPS車內設備單元系統，上下高速公路時會經由V PS車內設備單元發出通訊以計算其里程及應繳之通 行費，而VPS車內設備單元發出通訊就會產生通訊 費。以最保守之估計，每年至少需 20億元之通訊費 ，20 年委辦期間，民眾至少要多負擔 400億元之通 訊費，遠東聯盟故意不在投資計畫書列明，當然是 隱匿。 審議判斷採被告所辯，以遠東聯盟之「VPS豪華型 」車內設備單元由用路人選擇，且通訊費係由電信 業者收取，未影響遠東聯盟財務云云。但由本件甄 審特別將「電子收費使用者費用負擔」列為重要評 審標準，及其所占權重尤高於系統功能查核驗證及 現有人員轉置之權重，可知本件甄審特重申請人投 資計畫是否符合「民眾最小負擔及最大便利」。使 用VPS系統之車內設備單元，民眾至少要多負擔 400 億元以上之通訊費用。遠東聯盟之申請文件完全未 揭露此費用，嚴重違反申請須知第 7.11.1節、第 12 .3 節及第 11.2.8節（申請人應提出完整詳實之總

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投資經費及分項工程投資經費之計算與說明）等規 定。 對於被告及參加人所辯，遠東聯盟日後推出「DSRC 進 階型」或「VPS豪華型」車內設備單元時，仍須由被 告認可，其可不在投資計畫逐一列明車內設備單元之 定價及費用云云，明顯悖於申請須知，且不合理，蓋 ： 申請須知第 7.11.1節第 2點雖有「經高公局認可後 」之文字，但其並不能解為申請人之投資計畫可不 列明其系統要用之所有車內設備單元之價格及費用 。因申請須知明文規定投標時提送之投資計畫必須 逐一列明所有車內設備單元之定價及相關費用，以 供評比並納入管制，以維公共利益，申請須知既經 公告，所有申請人均要遵守。 何況，申請須知第 7.11.1節係規定招商階段（即簽 約前）被告即須審究及確定各申請人系統所要用之 所有車內設備單元之定價及費用，故該條所稱「高 公局認可」之審查認可是在甄審階段（即簽約前） 須做的，此由申請須知第 7.11.1節第 2點在「高公 局認可」後，接著規定「建置營運公司於契約期間 不得任意調高費用與價格」足明。 有關 VPS系統部分（含財務計畫） 本項應審究的是遠東聯盟之投資計畫書是否有要用VPS 系統？如有，申請須知有否要求提出VPS系統功能認證 文件？有否要求在招商階段就VPS系統進行功能實測？ 如申請須知有要求，遠東聯盟是否已依申請須知規定於 招商截止日提出VPS之系統功能認證文件？是否已通過V

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PS系統功能實測？ 由遠東聯盟 92 年 11月 20 日投資計畫書可以確定： 遠東聯盟採用「DSRC（即紅外線）」及「VPS」系統 作為本件建置及營運之電子收費系統。 遠東聯盟在「計次階段」及「計程階段」均同時使 用「DSRC」及「VPS」系統，作為高速公路通行費 的收費機制。 於計次階段營運初期即佈設VPS系統。 遠東聯盟之投資計畫書有說要用VPS系統： 第 3冊系統功能說明書第 0.1.3節技術發展籃圖： 「第一階段為計次收費階段，主要運用DSRC技術 建置高速公路的電子收費系統；本階段亦規劃有 VPS 電子收費機制的試用，俟高公局核准後正式 推廣，以滿足特定用路人之需求。」 「第二階段將全面實施計程收費，透過將收費區 位設置於主線路段的作法，全面達到以電子收費 技術取代人工收費作業的目標。此階段將以 VPS 技術為主，但為了達到全面執法的目的，仍採用 DSRC 做為執法工具。此外為了既有仍使用DSRC技 術的用路人，我們會將原先DSRC 計次系統轉換成 以 DSRC 計程收費的系統。」 第 0.1.3節圖 0.1-2技術方案發展籃圖「計次階段 」及「計程階段」均係同時採用DSRC及VPS系統 進行收費。 第 1冊總摘要「1.5營運初期即推出VPS，為發展 智慧型交通運輸系統奠基，本團隊以推廣智慧型交 通運輸系統為長期使命，在計次系統營運初期即推

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出VPS（Vehicle Positioning System）電子收費 服務之測試及試用。」 第 6冊建置計畫書圖 0.1-1 計次收費及計程收費系統 轉換時程： 95 年 1月─人工收費轉換為 DSRC 計次收費。 95 年 1月後─人工收費轉換為 VPS 計次收費。 99 年 7月─VPS 計次收費轉換為計程收費、DSRC 計 次收費轉換為計程收費。 第 7冊營運計畫書第 23-13 頁記載「本團隊電子收費 系統建置計畫採二種技術實施電子收費服務，分別 為特定短距通訊（DSRC）技術與自主式車輛定位系 統（VPS）技術」。 申請須知要求申請人投標時就其所用系統提出系統功 能認證文件，遠東聯盟使用VPS系統，卻沒有提出VPS 之系統功能認證文件（含經公證之中文原本），違反 申請須知之規定，為不合格申請人。 遠東聯盟計次階段及計程階段採用VPS系統，應在 公告招商截止日提出VPS系統之系統功能認證文件（ 含經公證之中文原本）。 申請須知第 2.8.3節第 8點規定「功能認證項目表 」（即系統功能認證文件）為申請人投標時應提 送之申請文件。 申請須知第 2.8.4節規定申請人應於公告招商截 止日即 92 年 11月 20 日下午 3時前將申請文件（含 系統功能認證文件）送達至被告。 申請須知第 9.1.1節審標期第 1點認證文件審查規 定：「申請人須填列表 9.1.1-1系統技術基本資

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料表，並檢附下列項目之功能認證文件，併同投 資計畫提交審查。功能認證文件之格式如表 9.1. 1-2（即附件 G－系統功能認證文件）」。 招商文件補充說明第號第 23項規定：「認證機 構不限定必須為本國機構，但所提出之認證文件 應同時檢附經公證之中文原本。」 遠東聯盟在公告招商截止日並未提出任何VPS系統 之系統功能認證文件。 遠東聯盟在其投資計畫書既於「計次階段」及「計 程階段」均同時採用「DSRC」及「VPS」系統，依 申請須知第 2.8.3節第 8點、第 2.8.4節及第 9.1.1節 之規定，遠東聯盟應在招商截止日就必須提出VPS 之系統功能認證文件，甄審委員會才能審查遠東聯 盟所採VPS系統功能是否符合本件功能需求及規範 ，也才能與其他申請人所採電子收費系統作評比。 何況，VPS系統是遠東聯盟在計程階段的主要技術 ，VPS系統是否合乎本件功能至關重要，被告竟以 VPS系統尚屬開發中之系統為由，稱遠東聯盟不須 提出VPS之系統功能認證文件置辯，益可見其違反 申請須知及促參法令。 遠東聯盟沒有在招商截止日提出任何VPS系統功能 認證文件，違反申請須知及招商文件補充說明第 號第 23項之規定。依申請須知第 2.8.1節規定為不 合格申請人。被告未視遠東聯盟為不合格，明顯違 反申請須知及促參法令。 申請人採用VPS系統，在招商階段就要作VPS系統功能 實測，被告未測遠東聯盟之VPS系統，違反申請須知

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規定。 申請人採用VPS系統，申請須知有要求實測。 申請須知第九章系統功能查核驗證方式第 9.1節 招商階段查核驗證規範第 9.1.2.4節規定「最優 申請人應依其選擇之系統轉換方式，架設單車道 或多車道系統進行系統功能實測」，而申請須知 第 6.1節第 2點規定「系統轉換定義：由現行主線 柵欄式計次人工收費轉換至計程電子收費。」 申請須知第 9.1.2.1.節測試原則第 7點規定「測 試設備應依照未來實際安裝狀況架設」、第 8點 規定「測試計畫應盡量考量模擬各項變數，如申 請人選用VPS系統時衛星定位準確問題」。 申請須知第 2.8.3節第 6點規定投資計畫書是申請 人在投標時要送之文件。申請須知第 11.2.4節規 定申請人要提送之投資計畫書內容包括「高速公 路電子收費系統招商階段系統功能實測計畫書」 ，及申請人應依申請須知第九章 9.1.2節「議約 期」相關測試要求，擬訂系統功能實測計畫書， 於投標時一併提出。 被告未對遠東聯盟所採VPS系統進行系統功能實測 ，違反申請須知規定。 遠東聯盟之投資計畫書記載其「選擇的系統轉換 方式」為「DSRC 計次收費系統轉換成 DSRC 計程收 費系統」及「VPS 計次收費系統轉換成 VPS 計程收 費系統」，在計次收費功能實測時應架設單車道 進行測試，在計程收費功能實測時應架設多車道 進行測試，被告依申請須知規定在招商階段要作

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下列實測： A.EFKON紅外線電子收費系統單車道計次功能測 試。 B.EFKON紅外線電子收費系統多車道計程功能測 試。 C.VPS系統單車道計次功能測試。 D.VPS系統多車道計程功能測試。 E.VPS系統衛星定位準確性測試。 申請須知第 9.1.2.4節規定「最優申請人應依其 選擇之系統轉換方式，架設單車道或多車道系統 進行系統功能實測。選擇架設單車道系統，應採 用表 9.1.2.4-1之測試方式；選擇架設多車道系 統，應採用表 9.1.2.4-2之測試方式（表 9.1.2.4 -2採多車道，如雙車併行；及自由車流－如變換 車道）」。申請須知第 6點 3節第 1點第項、第 項 (f)及第項規定，及申請須知第 7.16節第 1點及第 2點更規定，車道佈設方式計次電子收費 車道為「單車道」，計程電子收費車道為「多車 道」，由此足見招商階段必須就「計次」及「計 程」電子收費系統進行實地測試。被告辯稱只需 要作計次單車道測試，明顯不實。 任人皆知VPS 電子收費系統迄今只是一個發展中 之系統，系統及技術均不成熟。遠東聯盟可以不 採用VPS 電子收費系統參與本件甄審及評比，其 投資計畫既表明於計次及計程階段均採用VPS 電 子收費系統，招商階段之功能實測當然要作VPS 系統之測試。此由申請須知 9.1.2.1節招商階段

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之功能實測特別明文規定「如申請人選用VPS系 統時要測衛星定位準確問題」，益得明證。 被告未對遠東聯盟採用之VPS系統進行系統功能 實測，遠東聯盟等同未通過系統功能實測，不具 簽約資格，被告因遠東聯盟所採用之VPS系統只 是發展中之系統，根本連功能實測都無法進行， 茲乃改口稱科技發展日新月異，無法限定「未來 」使用之系統，故在招商階段不須就VPS系統進 行功能實測，只要在進到計程階段（99 年底）前 測試即可，為遠東聯盟解套，明顯違法。如依被 告所辯，申請人可採用任何未來發展之系統參加 投標，決標時也不要求要有合格之系統，被告又 何以會在申請須知用這麼多的篇幅規定系統功能 需求架構及功能規範與規格標準？且本件公告之 招商文件並無任何招商階段可不作「計程」電子 收費系統之功能實測，或可等到建置期再作測試 之文字或規定，被告所辯明顯違反申請須知，而 無足採。 遠東聯盟未提出VPS系統功能認證文件，亦未作招商 階段該作之VPS系統功能實測，為不合格申請人，其 最優申請人資格應予撤銷。申請須知第 6.1節第 2點已 有關於所謂申請須知所指「系統轉換」之定義，明顯 可見招商階段議約期應就最優申請人所採系統轉換方 式作功能實測，包括「計次」及「計程」所採用之系 統在內。只有在遠東聯盟通過全部實測後，才能確定 其最優申請人之地位，被告始可與之簽約。 系統可收費成功率（計次階段 99.98%；計程階段 99.8

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%）係申請須知規定之最低營運標準，遠東聯盟之VPS 系統只有 95%成功率，不符合申請須知之規定。 申請須知第 11.2.7.4節規定申請人應於投資計畫書 「說明如何達成『規範』要求之系統收費成功率及 其運用方法」，而本件申請須知第 7.5節規定「計 次電子收費階段系統可收費成功率至少應達到 99.9 8%（含）以上」、「計程電子收費階段系統可收費 成功率至少應達到 99.8%（含）以上」。被告在招 商階段必須確定申請人所採計程電子收費系統可否 符合此一標準。 遠東聯盟採用VPS 電子收費系統目前只是一個發展 中之系統，依目前建置中且已遲延多年之德國重車 電子收費系統，其廠商仍無法解決其系統設計上之 不可靠性，多次要求將車輛成功偵測比例（類似本 件申請須知所定之可收費成功率）由目前設計之 99 %降低為 95%（此項車輛成功偵測比例愈低，表示該 電子收費系統之可靠性愈低，且有至少高達 5%之旅 次錯帳，對民眾造成困擾及收費之不公），為德國 政府所拒。可見 VPS系統功能設計上根本無法達到 申請須知所要求之 99.98%及 99.8%。 遠東聯盟選用VPS系統為計次及計程階段的主要系 統，當然必須在公告「招商截止日」提出VPS系統 可收費成功率符合申請須知所要求之 99.98%及 99.8 %之標準，遠東聯盟未依規定提出VPS系統符合『規 範』之說明或文件，屬重大文件缺漏，依申請須知 規定應為不合格申請人，被告未視遠東聯盟為不合 格申請人，明顯不合法，審議判斷漏未指明被告此

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項違法，自屬違誤。 審議判斷採被告所辯，以遠東聯盟未來VPS 可收費 成功率無法達到招商文件所要求之 99.8%，所造成 之損失由參加人負擔，並不會造成政府通行費減收 漏失，明顯有誤。因遠東聯盟VPS開發失敗，政府 所承受的不僅是原預定可以收到之通行費未收到， 尚有因建設完成可增加之效益及營收漏失短少，更 有高速公路管理、建設不能完成、效率不彰、紊亂 、民眾使用負擔、及龐大之社會成本。且本件建設 耽延，重頭再來，國家整體損失，根本無以估量。 反觀遠東聯盟卻早已藉協商之名，將VPS開發不成 功之風險轉價由政府承擔，全民買單，且遠東聯盟 可以主張政府已知道遠東聯盟之VPS系統還沒有發 展出來，仍決標予遠東聯盟，是自願承受系統開發 不成功之風險，遠東聯盟不能如期完成建置，其亦 不用負責。 遠東聯盟之財務規劃缺漏VPS系統車內設備單元之成 本費用，違反申請須知之規定。 申請須知第 11.2.8節第點規定投資計畫書中財務

計畫應包括分項營運成本說明。另依交通部 93 年 1 月 20 日交路字第 0930000908 號函覆立法委員林志 隆等說明「此OBU（即車內設備單元）為電子收費 所必須之設備，故必須列為 ETC 本業之成本」，足 見遠東聯盟應將VPS系統車內設備單元之費用列為 其營運成本。 為評估申請人之財務規劃是否可行，申請人應將其 建置營運所涉之各項成本清楚揭露於投資計畫書，

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在投標時一併提出，VPS 電子收費系統每個車內設 備單元成本高達 18,000元（如以 1千萬顆計算其取 得成本估計至少需要 2千億元以上），則遠東聯盟 財務計畫是否可負擔此一龐大成本，應為評估遠東 聯盟財務規劃是否可行之關鍵，但遠東聯盟之投資 計畫書對VPS系統所需車內設備單元之成本費用卻 隻字未提，明顯違反申請須知。 參加人辯稱有關 VPS車內設備單元只有權利金收入 ，車內設備單元係由車廠在新車上安裝，並不會產 生任何成本云云，但實際上，並非每個新車之車廠 均會安裝車內設備單元，且已出廠之舊車，或縱有 安裝仍有受損或須汰換之情形，當然會有成本，如 以臺灣現有車輛 600萬輛計，車內設備單元一般使 用期限為 5 年，則至本件委辦期滿，每輛車至少要 換 1次以上，由此產生之成本，也有至少 1千多億元 ，遠東聯盟在其提出之投資計畫完全未提及此等成 本，明顯違反申請須知之規定。 被告及參加人辯稱，VPS系統是遠東聯盟之額外承諾 ，故遠東聯盟不須提VPS之系統功能認證文件，也不 須作招商階段該作之系統功能實測，明顯不實。 申請須知第 11.2.6節高速公路電子收費系統建置計 畫書第 13點及申請須知第 11.2.7節高速公路電子收 費系統營運計畫書第 23點規定申請人如有本件招商 要求以外之「承諾」或「創意」，可於各該計畫書 最後章節敘明。而遠東聯盟投資計畫書關於其採用 DSRC/VPS 雙模系統，並非以「本件招商要求以外之 承諾」或「創意」之方式提出，而係列於其投資計

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畫之主要內容，可見主辦機關所辯「額外承諾」， 顯非事實。 由被告所提其與遠東聯盟之協商結論「遠東聯盟確 認其於建置計畫書 p0-2及 p1-3 所作於 99 年 7月進入 全面計程之承諾」（遠東聯盟建置計畫書 p1-3之記 載為「DSRC系統以及VPS系統將可如期完成，並於 9 9 年 7月起一併轉換，如圖 1.1-2 所示」），遠東聯 盟簽約版之建置計畫書第 p1-3 頁記載「除政策法令 等不可歸責於本團隊之事由外，本團隊承諾於計程 轉換前提供VPS服務」，可見遠東聯盟係再次承諾 於計程轉換前即同時提供VPS服務，其並未改變原 來投資計畫書「於計次階段即佈設VPS系統」之記 載。 被告前在工程會申訴自創「額外承諾」之說詞，藉 以免除遠東聯盟應依申請須知規定「提出VPS系統 功能認證文件」，及「於招商階段應辦理及通過VP S之系統功能實測」等義務，明顯不合法。 審議判斷未指明遠東聯盟未提出VPS系統功能認證文 件，也未作VPS系統測試之違法，自屬有誤。 審議判斷以 VPS系統係該聯盟另行承諾於 95 年 1月發 展完成，經被告驗證後，在計次階段開始營運日後 才推出試用之系統，故無須提出VPS系統之系統功 能認證文件、也不須在招商階段作系統功能實測云 云，明顯違反申請須知。 遠東聯盟既在計次階段採用VPS系統，則不論該VPS 系統何時上路，均應於招商截止日提出系統功能認 證文件，才有公平的比較基礎。如按工程會之認定

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，以後 BOT 案申請人只要空言承諾一個未來可能開 發的系統，即可不必提供證明規格功能之文件，亦 可藉系統尚在開發而避免因規格不符遭到不合格之 認定，顯不合理，亦不公平。 更何況，遠東聯盟之投資計畫書及其與被告協商之 文件從未出現VPS 為「額外承諾」之文字，被告於 申訴程序中並已自承遠東聯盟歷次提出之投資計畫 書，及遠東聯盟與被告之協商文件均無「額外承諾 」之用語，此一用語係被告為方便稱呼而用，審議 判斷採被告「額外承諾」說詞，未指明被告此部分 之違法，明顯有誤。 有關通訊誤差率及通訊準確率部分 本項應審究的是申請須知要求之通訊誤差率是多少？遠 東聯盟投標文件提出之通訊誤差率是多少？合不合格？ 由遠東聯盟提出Bite Error Rate（簡稱BER）功能認證 文件是不是可以證明其系統之通訊誤差率合格？被告可 否藉協商使遠東聯盟修改已提出之不合格通訊誤差率？ 申請須知就申請人所採系統之通訊誤差率訂有上限。 申請須知第 5.3.2.1 第點規定：「系統自動辨識 交易之通訊誤差應低於 0.01% 。」 招商文件補充說明第號第 13項：「申請須知第 5. 3.2.1節系統自動辨識交易之通訊誤差率；說明： 通訊誤差率係指在正常條件進行 1萬次之通訊，僅 能有 1次的通訊失敗。本項規範要求須提供認證。 」 招商文件補充說明第號第 7項規定：「申請須知 5 .3.2.1 第 1點 1.在使用者依規定使用、車內設備單

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元功能運作正常之情況下，系統自動辨識交易之通 訊誤差率應低於 0.01%。本項規範要求係指正常條 件下，路測設備與車內設備單元完成互相溝通辨識 其交易訊息之通訊行為，進行 1萬次僅能有 1次失敗 。本項規範要求須提供認證。」 申請須知 5.3.2.1 第 1點所謂「使用者依規定使用」 及招商文件補充說明第號第 7 項「正常條件」， 均係指汽車行駛之狀態，即通訊誤差率必須在「汽 車行駛」狀態下進行驗證。因以靜態定點測試，完 全無法測出訊號傳輸上會不會發生誤差。 遠東聯盟採用之 EFKON紅外線系統之通訊誤差率不合 格。 由可協商項目表「申請人投資計畫書內容摘要」乙 欄：「通訊準確率 99.5」，明顯可見遠東聯盟投標 時提出之投資計畫書中其系統之通訊準確率只有 99.5 %，誤差率為 0.5%，高於申請須知所定 0.01% 之上限，為不合格系統。 被告要求遠東聯盟「是否可改以 99.99%（1-0.01% 《規範要求之通訊誤差率上限》）為貴團隊計算公 式中之通訊準確率值」，由該紀錄所使用之文字清 楚可見如果遠東聯盟之系統通訊誤差率合於申請須 知所定上限，被告不會要遠東聯盟「改」成規範要 求之通訊誤差率上限。 遠東聯盟提出之文件，並不能證明 EFKON紅外線系統 通訊誤差率係合格。 遠東聯盟在招商截止日（即 92 年 11月 20 日）提出之 系統功能認證文件沒有公證及認證，不具形式真正

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，不能證明其系統之通訊誤差率合格。 姑不論遠東聯盟所提功能認證文件未經公證、認證 不具形式真正之問題，遠東聯盟在 92 年 11月 20 日提 出BER認證文件，只是 TV（驗證機構）在室內靜 態環境之實驗，不符合招商文件補充規定之要求， 並不能證明遠東聯盟之 EFKON紅外線系統符合招商 文件所要求之通訊誤差率小於 0.01%。 有關 TV認證測試作業，遠東聯盟自己承認其已 將 TV 進行通訊誤差率之過程全程拍攝且將照片 附於 TV認證文件之後，由該等照片可知 TV 係 在室內經由定點位置的車內設備單元（OBU）及 路側設備靜態測試，並無汽車行駛的狀態，足見 TV之驗證方式不符合招商文件所要求之「汽車 行駛」狀態（即「使用者依規定使用」及「正常 條件」），其驗證結果當然不能證明遠東聯盟所 採 EFKON紅外線系統符合申請須知所要求之通訊 誤差率小於 0.01%。 參加人主張申請須知並未指定通訊誤差率之驗證 要在室內或室外，不能以 TV 在室內驗證就認定 EFKON紅外線電子收費系統之通訊誤差率不合格 云云。惟通訊誤差率驗證重點在於汽車行駛狀態 下，OBU 與路側設備之通訊行為會失敗之比例，T V之驗證不是在汽車行駛之狀態，當然不會知 道在汽車行使之正常狀態，通訊行為失敗之比例 如何？ 奧地利 TV欠缺驗證自動收費系統之能力，且所 有驗證係由 EFKON派員執行，該項驗證結果自不

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能證明 EFKON系統之通訊誤差率合格。「立法院 民間參與高速公路電子收費系統建置及營運甄審 過程調閱委員」為了解奧地利 TV對 EFKON系統 之驗證過程，邀請學者專家於 93 年 7月 31 日至 8月 7 日赴奧地利 TV 實地查訪，發現 TV對電子收 費系統驗證並不熟悉且無專業經驗： A.臺灣大學土木系張學孔教授：TV負責驗證人 員承認其對自動收費系統認知有限，且對有否 足夠樣本數，專業上可否判讀，完全無法回答 ，其驗證時間、程序不合理。 B.逢甲大學李克聰副教授：TV負責驗證人表示 對電子收費專業不熟悉，且認證時間不合理。 C.文化大學蔡順慈副教授：TV欠缺電子收費之 專業經驗。 遠東聯盟所採 EFKON系統通訊誤差率不合格，此為系 統規格標準，不可更改，遠東聯盟為不合格申請人， 其最優申請人資格應予撤銷。 申請須知第 11.2.3節第 3點、第 4點及第 7點規定， 申請人應於投標時提送之投資計畫提出「系統功能 說明書」說明其系統符合申請須知第五章規定之系 統功能規格及標準，包括第 5.3.2.1節規定之通訊 誤差率上限。 申請須知第 9.1.2.2測試項目第 1點明定「自動辨識 交易」為系統功能實測的項目，申請須知第 9.1.2. 4節並規定自動辨識交易功能的測試方式，更可證 明申請須知第 5.3.2.1節第 1點之「自動辨識交易之 通訊誤差率」係不可更改的規格，否則何須再進行

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功能實測。 遠東聯盟在其投資計畫書所提「通訊準確率」乙詞 與「通訊誤差率」意義相同，雖然作為可收費成功 率計算參數之一，但「通訊準確率」係系統規格， 並不得協商更改。 被告公告之申請須知第 2.8.4節明定申請人所提 送之申請文件，須於 92 年 11月 20 日下午 3時前送 達被告，逾時送達者為無效之申請。申請須知既 有公告招商截止日及應提出之規格文件之明文規 定，所有申請人均應遵守，如謂不合規格也可協 商，則申請須知規定招商截止日及申請人投標要 提出規格功能文件，毫無意義。何況，其他參與 甄審之申請人之瞭解均係系統規格功能不能改且 以公告招商截止日已提出的為限，何以獨有遠東 聯盟可不依申請須知辦理，可以不要有合格之系 統。 申請須知第 2.8.1節第 1點、第 4點及第 9點規定， 申請人違反招商文件規定，或違背切結書中有關 規定，或未按申請須知規定辦理者，為不合格申 請人。依遠東聯盟投標時提送之投資計畫書其系 統之通訊誤差率不合格，即應為不合格申請人， 其最優申請人資格應予撤銷。 申請須知第 12.6.1節已限定本件可協商之項目， 系統功能規格不是可以協商之項目，被告以「增 進公共利益」為名，幫忙遠東聯盟修改不合格之 規格數據，本身即屬違法。 被告及參加人辯稱「通訊準確率 99.5%」只是作為計

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算系統「可收費成功率」時之參數，與申請須知規定 之「通訊誤差率」不能相提並論，被告係為增進公共 利益要求修改云云，明顯誤謬，而無足採。蓋： 通訊誤差率是申請須知第五章所定電子收費系統之 規格標準，且為最低的要求，此一規格標準（0.01 %）應一致適用於本件所有提到或用到通訊誤差率 的地方，如果在檢查系統功能認證是否符合時用 0. 01%作為標準，但在通訊誤差率作為參數計算時， 卻以 0.05%為標準，就發生同一規格不同標準，顯 然喪失制定規格標準之目的，故本件不論是通訊誤 差率本身或以通訊誤差率作為計算之參數，均應一 致且符合 0.01%（或 99.99%）之標準，才符合申請 須知之規定。 遠東聯盟於其投資計畫書註明「通訊準確率」即為 「車輛自動辨識準確率」，與「通訊誤差率」並無 不同，參加人所辯「通訊準確率」另有意義，顯非 事實，此由下列遠東聯盟投資計畫書內容可得明證 ： 第 7冊營運計畫書第 4章 4.1.2節 4-4 頁倒數第 3 行 記載：「通訊準確率＝電子收費系統自動辨識交 易模組與車內設備單元成功率＝99.5%」 第 7冊營運計畫書第 4章 4.1.2節 4-5 頁說明：「． ．．故如以韓國高公局之實測值（車輛自動辨識 交易準確率 99.5%），或以 EFKON提供本團隊之保 證函．．．保證之計程電子收費階段的車輛自動 辨識準確率（亦即電子收費系統自動辨識交易模 組與車內設備單元成功率）99%之數值」，顯見

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遠東聯盟投資計畫書用韓國高公局實測值 99.5% 作為「通訊準確率」，而「通訊準確率」即為「 車輛自動辨識準確率」。 遠東聯盟投資計畫書所稱「通訊準確率」即為「 車輛自動辨識交易準確率」，此與申請須知第 5. 3.2.1節第 1點規定之「系統自動辨識交易之通訊 誤差」實質意義並無不同，均顯示出電子收費系 統自動辨識交易模組與車內設備單元成功率。 被告與遠東聯盟均認知「通訊準確率」就是 1減掉 0 .01%（申請須知所要求之通訊誤差率上限）。 被告於協商時所提之問題為：「是否可改以 99.9 9%（1-0.01%）為 貴團隊計算公式中之通訊準確 率值？」 遠東聯盟協商後提出之投資計畫書記載「修正前 ：表 1.0-4：系統營運計畫書系統可收費成功 率績效，以『通訊成功率』為 99.5%之韓國高公 局測試數據做為計算可收費成功率之依據」，及 「修正後：本團隊同意以 99.99%之『通訊準確率 』及原提送之公式重新計算『系統可收費成功率 』，計次階段可達 99.997%，計程階段可達 99.89 5%，並承諾以該重新計算之『系統可收費成功率 』支付高公局通行費。」 既然修正後「通訊準確率」99.99%的數字是用（ 1-0.01%（規範要求之通訊誤差率上限））計算 出來，「通訊準確率」與「通訊誤差率」二者表 達的意義完全相同，只是表現的方式不同，且被 告與遠東聯盟人亦有相同之認知。

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遠東聯盟以韓國高公局之實測值（車輛自動辨識交 易準確率 99.5%），作為其採用之電子收費系統符 合本件招商文件關於系統可收費成功率之規定與要 求之證明。韓國高速公路之電子收費系統僅為「單 車道系統」，且自 93 年 2月 18 日起才進入測試階段 ，則於本件公告「招商截止日」（即 92 年 11月 20 日 ），甚或本件甄審之協商階段（92 年 12月 26 日起至 93 年 1月 16 日止），韓國高速公路電子收費系統根 本尚未進行測試，何來遠東聯盟所稱之 99.5%「通 訊成功率」之韓國測試數據？ 被告輔佐人己○○於鈞院 95 年 1月 12 日庭訊時稱本 件招商文件無不符合規格就視為不合格申請人之規 定，縱使規格不符也不必然會不合格，且所有項目 均可以協商云云，益足見被告及參加人所辯違反申 請須知，且不合投標法制及實務。 被告違公平協商部分 本項所要審究的是被告有無獨厚遠東聯盟？有無讓遠東 聯盟三度修改投資計畫？是否違反公平協商之原則？ 促參法第 44 條規定主辦機關為審核申請案件，應設甄 審委員會，按公共建設之目的，決定甄審標準，並就 申請人提出之資料，依公平、公正原則，於評審期限 內，擇優評定之。依民間參與公共建設甄審委員會組 織及評審辦法第 15 條規定綜合評審進行協商時，應「 平等」對待各入圍申請人，使各入圍申請人在相同之 基礎上，發揮創意，提出各種優惠條件，政府在此一 「平等」基礎上，創造競爭環境，選擇最可行且有利 政府之投資計畫。

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由於 VPS 系統尚未開發出來，技術不成熟，全世界均 無商業運轉實例，未來能否使用，或要等多久才可以 成功開發出來，均在未定之中，但申請須知訂有公告 招商截止日，要求投標廠商在投標時提送之投資計畫 書提出系統功能說明書，說明其系統符合申請須知之 規格功能，且要附上所有系統設備型錄及規格文件， 又規定如申請人選用VPS 系統，在招商階段就要作功 能測試，包括衛星定位準確性（參見申請須知第 11.2 .3 節 第 3 點、第 4 點、第五章、第 9.1.2 節），原 告與其他申請人均以已有成熟技術及商業運轉實例之 系統參與投標，原告採用國際主流微波電子收費技術 及美國雷神公司之系統，原告在其投資計畫書中再三 強調未來VPS 發展出來後，原告也願意採用VPS ，在 計次或計程推出以 VPS 為基礎的電子收費系統。有關 原告於 92 年 11月 20 日投標時所提投資計畫書已具體說 明發展VPS ，推行以 VPS 為基礎之電子收費系統及其 具體做法，包括： 原告投資計畫書第三冊「高速公路電子收費系統系 統功能說明書」第 6.2節「未來發展考慮」：「本 計畫案中電子收費系統（ETC）建置完成後，未來 ．．．發展重點在結合 ETC及車輛定位系統（Vehic le Positioning System,VPS），利用VPS精確決定 車輛位置的特性，將電子收費服務擴充至其它 ITS 服務，．．．這類服務具有高附加價值，可在本計 畫案進入營運階段後，視市場需求陸續建置。」 「6.2.2 第二階段：推行以 VPS 為基礎的電子收費系 統」，「在此階段將積極鼓勵行駛高速公路的車輛

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在車上安裝VPS車內設備單元（VPS OBU），當車輛 進入收費區後，VPS OBU將不斷從衛星定位系統（ 如目前最通行的GPS）接收車輛定位座標，再通過 與無線網路介面（如 3G手機）傳送資料至帳務中心 ，以進行收費計算（不論計次或按行駛里程收費均 可）。」 原告並以圖示VPS系統架構、VPS 電子收費方式、VP S 自動收費模型等，強調「為促成 VPS的發展，宇通 公司將與國內外有經驗的廠商進行合作，以技術轉 移或共同研發的方式，提供適合台灣 ETC環境的VPS OBU」、「籌組 VPS，結合國內的VPS廠商、汽車業 者及無線通訊業者共同努力，早日發展出價格低廉 、功能完善的車上 VPS OBU標準設備。」 「6.2.3 第三階段：建置高速公路上的 ITS服務」： 透過VPS 發展高附加價值的 ITS服務包括「駕駛人資 訊服務」、「交通管理」、「緊急事件管理」、「 商用車管理」、「其它 ITS服務」。 原告在投標時提送之投資計畫已說明原告在投標前已 與多家國內廠商簽署合作意向書，承諾得標後將運用 國際合作計畫引進歐美最先進技術，整合產業，向 VP S 發展。在在均可見原告對發展VPS之具體規劃及作法 。 被告輔佐人己○○於鈞院 95 年 2 月 9 日庭訊時表示原 告之投資計畫書對VPS 只有很抽象之概述，沒有具體 規劃云云，明顯不實。被告只與遠東聯盟協商VPS ， 卻未給予已提出VPS 規劃及作法之原告相同之待遇， 並與之進行協商，被告明顯違反促參法第 44 條第 1 項

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及甄審辦法第 15 條第 1 款所定之公平協商及平等對待 各入圍申請人之規定。 被告輔佐人己○○及參加人主張因申請人所提條件不 同，協商內容不同，無所謂平等協商可言，明顯違反 促參法令。蓋平等協商一方面係使各申請人有一致性 的比較基礎，在此之上發揮民間之創意，另一方面係 讓政府獲取更有利之條件，被告既與遠東聯盟協商VP S 系統，對於同樣願意採用VPS 系統之原告，被告自 應告知政府對VPS 系統之條件，讓原告有機會提案或 補充投資計畫之各項規劃，被告完全未與原告協商VP S 系統，自係違反平等協商。 對於 VPS 可能影響評審給分項目，包括：「系統功能 說明書－300 分」、「系統建置計畫書－300 分」、 「系統營運計畫書－300 分」及「系統功能查核驗證 －100 分」、「系統財務計畫書－300 分」及「電子 收費使用者負擔－150 分」，其中對「系統財務計畫 書」乙項影響尤其大，茲以德國重車VPS 系統為例， 其投資廠商截至德國政府於西元 2004 年 2 月 17 日宣布 德國重車VPS 計畫失敗時，已花費歐元 7 億元（約新 臺幣 270 億元），而遠東聯盟根本未將建置VPS 系統 之成本納入其財務計畫，更不用說VPS 車內設備單元 每個要 18,000元，總計要 2,000 億元之成本，遠東聯 盟財務計畫明顯不實。 本件無情況判決之適用： 行政訴訟法第 198 條情況判決係在社會整體利益之下 ，一方面為法治主義與私權保護，另一方面為既成事 實與公共利益，二者衝突極不得已情形下，才有情況

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判決之適用。且翁岳生主編「行政訴訟法逐條釋義」 亦明揭：「如處分之瑕疵確屬重大，法院於判決時即 應該加重考量法治主義之比重，而不得作出情況判決 。換言之，此時重大瑕疵應為情況判決之禁止要素」 ，蓋行政行為合法審查為行政法院之天職及核心，不 應退讓。 本件目前只是在初步建置，社會整體利益不會因參加 人停止本件建設而受損害，停止反而有利社會公益。 參加人及被告辯稱如撤銷遠東聯盟最優申請人資格， 將造成通行費損失、無收費人員替代、拆除費用、已 安裝OBU用路人之損失、計畫延宕云云，完全不實， 理由如下： 申請須知第 1.3.3節規定本件電子收費建置之範圍 為中山高速公路、第二高速公路、東西向快速道路 等共 8 條高速公路，並包括未來完工移交或規劃之 高速公路（申請須知附件 C民間參與計畫環境現況 及條件第 1.1節），且建設範圍內之高速公路是指 所有車道，在計次階段為 350 個車道，在計程階段 為 1173 個車道。縱依參加人所辯，其目前完成中山 高速公路、第二高速公路南北雙向小型車及大型車 各一個車道計次電子收費系統之安裝，則其建設進 度最多亦只有 5%上下。 參加人所稱已為之建置只是計次收費，只是在高速 公路南北雙向各收費站之一個小型車道及一個大型 車道處安裝收費機器（外掛安裝在收費通道之屋頂 ），故其拆除作業完全不會影響高速公路之交通， 亦不會影響收費站之結構。

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參加人辯稱試營運車道之收費員已轉置，但事實上 轉置人員之人數很有限，如參加人喪失承作資格後 ，該轉置人員仍可回來支援，高速公路通行費之徵 收完全不受影響。 讓參加人之電子收費提前上路是被告為反制鈞院審 查其違法處分，增加政府處理困難之作法，尤其， 在全國用路人對遠東聯盟之OBU及各項費用負擔仍 有諸多疑慮及反對聲浪，被告仍以公權力強制用路 人裝設OBU（如公路警察強制告發及罰款），協助 遠東聯盟倉促上路卡位之種種作法，明顯可議。 據統計高速公路每日通過收費站之車流量約 162萬 輛，報載已裝置參加人 OBU 為 15,000輛（參加人亦 陳稱已供裝之OBU亦為此一數字上下），就算這 15, 000輛每天都上高速公路，亦僅占全部車流量之 0.9 %，還不到 1%。如以全臺至 94 年底計有 660萬輛車計 ，這 15,000輛只占 0.22%。足見現在即時更正被告 辦理本件之重大違法，對社會整體利益影響輕微。 更不用說，消費者團體、社會大眾對參加人 OBU價 格多所抨擊，拒絕安裝，此反對聲浪亦反映用路人 負擔及公共利益。 遠東聯盟沒有合格之電子收費系統與技術，EFKON 沒有計程及多車道自由車流，且 6 年前中華電信在 北二高測試時即發現 EFKON之系統根本無法達到功 能需求，被告在其 89 年 2月之考察報告亦指出中華 電信招標引進 EFKON系統技術遭質疑，乃作考察並 提出報告，該報告明確指出政府要實施先進之「多 車道自由車流」（MLFF），而 EFKON沒有多車道自

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由車流，全球只佔不到 1%，又只有 EFKON 一個供應 商，遠東聯盟之建置已註定要失敗，不立刻撤銷其 資格只是拖延處理之時間。 以機場捷運為例，政府在 87 年 5月 26 日公告長生國 際公司為最優申請人得標，至 91 年 12月 31 日才讓次 優申請人中華工程公司遞補，歷經 4 年多之時間， 情況已變更，次優申請人已不願承接，其建設延宕 迄今仍無進展，可為殷鑒。 原告所採技術為已有計程商業運轉實績之美國雷神 公司微波系統，原告遞補後，因計程技術成熟，不 會有任何不能完成全面計程之風險，甚至可以隨時 配合政策及社會環境，進入計程階段。且原告之OB U採租用方式有長期保固，可隨時退租，民眾每月 只付 20元租金，又可以通行費抵月租費，可以說用 路人只要有走就可免費，計次計程採同一套系統， 沒有系統轉換之問題，民眾負擔最輕省。遠東聯盟 之 EFKON沒有計程系統，屆時一定要轉換，以目前 不到 1,000元之OBU伸裝費用，用路大眾已不能接受 ，日後因其轉換系統要用路人更換 OBU，如為 VPS， 每個 OBU 更需近 20,000元之費用，20 年即有近 2,000 億之社會成本，用路大眾權益完全沒有保障，撤銷 遠東聯盟資格才符合公共利益。 如本件判決撤銷遠東聯盟最優申請人資格，可即時 導正違法，且可為政府及全民日後可能蒙受之損失 設立停損點。 被告甄審遠東聯盟最優申請人有多項重大違法，如 適用情況判決，無異為被告違法處分背書，不符公

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共利益。 依本件申請須知、促參法、及政府採購法規定，遠東聯 盟係不合格申請人，被告決標予遠東聯盟，明顯違法。 立法院調閱委員會並已依其調查作成「為免國家及全民 受損害，應依法取消遠東聯盟得標資格」之結論。 立法院於 93 年 4月 16 日成立「立法院民間參與高速公 路電子收費系統建置及營運甄審過程調閱委員會」， 歷經 10次全體委員會會議，且由委員及專家學者組團 至奧地利查訪，「立法院調閱委員會」於 93 年 11 月 9 日完成報告書，報告內容多達 270 多頁。 上開調查報告直指本件有「違反公共利益，民眾負擔 最重」、「涉嫌違反招商程序與規定」、「遠東聯盟 不具多車道自由車流實績，風險效益堪慮」及「所涉 弊案，尚待查明」，摘要如下： 「違反公共利益，民眾負擔最重」：遠東聯盟所採 VPS 系統之車內設備單元（即OBU ，係裝置於車子 擋風玻璃上，內有晶片執行計程與扣款動作），其 每個售價須 18,000元，民眾要多負擔 500 億元，且 民眾使用VPS 上下高速公路時，每次通行都要支付 通信費用。 「涉嫌違反招商程序與規定」：遠東聯盟違反招商 程序之處甚多，主要有遠東聯盟第一階段所提國外 系統功能資料未經認證，被告竟允許補件，已涉瀆 職，遠東聯盟應喪失投標資格；遠東聯盟所採系統 之通訊準確為 99.5% ，不符合招商文件規範要求之 99.99%；遠東聯盟未提出其中二型OBU之定價策略 ，亦未提出VPS認證資料；且遠東聯盟建議書中無

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VPS 為「額外承諾」之文字，竟事後稱VPS 為「額外 承諾」，嚴重違反招商之公平及規避對社會大眾之 責任。 「遠東聯盟不具多車道自由車流實績，風險效益堪 慮」：遠東聯盟所提 EFKON紅外線技術非世界主流 且無多車道自由車流實績，不實誤導謊稱 EFKON 為 德國重車電子收費系統固定執法系統供應商，且奧 地利 TV之認證係由 EFKON 自行認證，破綻百出。 VPS系統全世界唯一之案例（即德國重車電子收費 ），已證明失敗，且德國政府對承包廠商提出美金 43億之損害賠償及美金 12.4億之違約賠償。 「所涉弊案，尚待查明」：電子收費案涉及金錢交 易，有多位官員及國會議員介入，主管機關公正性 ，令人懷疑。 立法院調閱委員會依其調查，作成結論如下：「為免 國家、全民因不法不當甄選而遭受損害，應依法取消 遠東聯盟得標資格，相關行政責任請交通部予以查處 ，相關違法部分及涉及相關弊案，請法務部調查局繼 續查處。」 被告主張之理由： 原告訴之聲明第 1項及第 4項部分，不合行政訴訟法第 4 條 第 1項之規定，其訴為不合法： 撤銷訴訟之訴訟標的，為起訴聲明所請求撤銷之具體行 政處分或訴願決定，高等行政法院審判之範圍，就實體 事項而言，限於已踐行原處分及訴願程序並經原告起訴 之爭點。行政訴訟法第 4 條第 1項明定：「人民因中央或 地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之

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利益．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟」，故違法 行政處分，始得為撤銷訴訟之訴訟標的。 中央機關或其授權之所轄機關依促進民間參與公共建設 法辦理公共建設招商案，將甄審結果對外公告，係主辦 機關審核申請案件過程之一，性質上非屬行政處分；參 與公共建設之申請人對於主辦機關辦理由政府規劃公告 徵求民間參與公共建設案件之申請與審核程序，認為違 反促進民間參與公共建設法及有關法令，致損害其權利 或利益，而向主辦機關提出異議，主辦機關所為之異議 處理結果，亦非原行政處分，不得為撤銷訴訟之標的。 查被告於 93 年 2月 27 日以業字第 0930005550 號公告遠東 聯盟為本件「民間參與高速公路電子收費系統建置及營 運」招商案最優申請人，係被告基於主辦機關立場，就 本件招商案進行審核程序之一環，非屬具有行政處分性 質之異議處理結果，原告訴之聲明第 1項請求將該項公 告予以撤銷，並由原告遞補，顯與撤銷訴訟之法定要件 不符，其訴為不合法。 審議判斷認爭議處理規則第 26 條第 1項未將逕為變更決 定之權限列入，應係有意排除，工程會尚無逕向變更決 定之權限，故是否由次優申請人遞補，係屬法令賦予主 辦機關之裁量權，核屬行政保留，原告無權為此請求。 本件申請人於公告招商截止日所提系統功能認證文件及其 投資計畫書，無須足以證明申請人所採計程電子收費系統 已具備「多車道自由車流」，本件議約期之系統功能實測 ，不包括「多車流道自由車流」，被告所為異議處理結果 及工程會對此部分申訴之審議判斷均無不當： 申請須知第 2.8.3節第 9點關於系統設備商業運轉實績證

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明文件，標明「無者免附」，並未要求申請人於招商截 止日須具備「多車道自由車流」商業運轉之能力或有成 功建置及營運之實績，因此，商業運轉技術實績證明亦 非屬必要之申請文件。第 6.1節第 1點：1.系統轉換目標 ：實施全面計程電子收費。第 6.1節第 3點規定：「系統 轉換採二階段間接轉換方式：計次電子收費系統，(a )於契約簽訂後 22 個月內，必須完成建置國道一號及國 道三號之計次電子收費系統．．．計程電子收費階段 ，(a)於契約約定時程內，須於已完工通車之國道路線 建置計程電子收費系統．．．」，此就計程階段所稱「 契約約定時程」，依據 6.2節第 6點規定：「至遲應於 99 年底前於已完工通車之國道路線完成建置全面計程電子 收費系統」，前開規定係規範本件於計次及計程階段最 遲應完成之時程。第 6.3節第 1點規定：「計次電子收 費階段佈設方式，應以小型車電子專用車道、大型車（ 大客貨車、聯結車）共用電子收費車道方式佈設．．． 」；而針對計次電子收費車道擴增佈設原則。第 6.3節 第 1點規定：「（計次）電子收費車道配置規劃依收 費站大小型車道配置，分別由內往外擴增」，可見申請 須知並未強制規定申請人於計次電子收費階段一開始即 須佈設建置多車道自由車流電子收費系統，申請人可依 電子收費車道配置規劃按收費站大小型車道配置，分別 由內往外擴增電子收費車道，第 6.3節第 2點為計程電子 收費階段之收費區位及系統佈設方式規範，其中第 6.3 節第 2點說明「計程電子收費階段須佈設建置多車道 自由車流電子收費系統」，並未強制申請人於招商截止 日即須佈設建置多車道自由車流電子收費系統。

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申請須知第 6.1節第 3點及第 6.3節第 1點及規定， 最優申請人「應於簽約後 22 個月內建置完成計次電子收 費系統」；第 6.2節第 6點、第 6.3節第 2點規定，最優申 請人「至遲應於 99 年底前建置完成多車道自由車流計程 電子收費系統」，前開規定均係規範本計畫案計次與計 程收費系統之完成期限，而非「系統功能規範」。此外 ，第 6.1節、第 6.2節第 6點、第 6.3節第 2點及第 7.1節均 未規定（本計畫案）申請人必須於申請時已具備「多車 道自由車流」能力或商業運轉或成功建置或營運之實績 。況依據第 9.1.1節規定，「於審標期階段所提之系統 ，僅須符合計次收費之相關規範」。故本計畫案申請人 於申請時是否已具備「多車道自由車流」能力或商業運 轉或成功建置或營運之實績，係屬甄審評分事項，究非 違反第 6.1節、第 6.2節第 6點、第 6.3節第 2點及第 7.1節 相關規定。又第 11.2.3節第 4點規定，申請人所提送之 「系統功能說明書」應符合第五章之系統功能需求規範 。經查申請須知第五章係針對「系統功能需求架構及功 能規範」而作規定，其中 5.1節係說明本計畫之「系統 發展目標」為 1.建立全自動化電子收費系統。2.提供電 子收費暨交通管理系統發展空間。3.奠基智慧型運輸系 統應用服務，並無申請人於招商截止日須具備「多車道 自由車流」之能力或商業營運轉實績之規定。 本計畫案以二階段間接轉換實施電子收費之方式辦理， 與申請須知第三章之背景說明及第 5.1節所定之系統發 展目標並無違背；與申請須知第 7.10節第 4點有關本計 畫案「．．．至遲應於 100 年進入全面計程電子收費營 運」之規定亦無二致；更與第 4.2節有關本計畫案委辦

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期間「自完成建置及營運契約簽訂之日起，20 年為限」 之規定無牴觸。原告故意忽略本計畫案二階段實施之規 定，將「多車道自由車流」能力曲解為（本計畫案）申 請人於招商截止日前必須具備之能力，實無可取。第 2. 8.3節第 9點已明定申請人無系統設備商業運轉實績者免 附，第 6.1節第 2點僅在為「系統轉換」下定義，非在取 代第 2.8.3節第 9點，故申請人所採用之系統在公告招商 截止日自可不必具備「多車道自由車流」之能力。原告 故意忽略申請須知有關系統功能規範之明文及具體規定 ，斷章取義，援引被告有關本計畫案於進行招商前之內 部招商規劃成果報告第 10.1節，誣指遠東聯盟所採用之 電子收費系統不符申請須知所要求之系統規格云云，顯 有誤導。第 11.2.3節第 4點規定，申請人所提送之「系 統功能說明書」應符合第五章之系統功能需求規範。查 第五章「系統功能需求架構及功能規範」規定，並無申 請人必須於申請時已具備「多車道自由車流」能力或商 業運轉實績之相關規範。況依第 9.1.1節規定，於審標 期階段所提之系統功能，僅「須符合計次收費之相關規 範」，申請須知並未強制規定於計次電子收費階段一開 始即須佈設建置多車道自由車流電子收費系統，而可依 電子收費車道配置規劃並依收費站大小型車道配置，分 別由內往外擴增電子收費車道，故本計畫案申請人於申 請時是否已具備「多車道自由車流」能力及商業運轉或 成功建置或營運之實績或證明，容或屬於甄審評分事項 ，但絕不違反第 11.2.3節及第五章有關系統功能之規定 。原告主張申請人於公告招商截止日所提系統功能認證 文件，須足證明申請人所採系統在「計次」及「計程」

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階段均須符合系統規格及功能規範要求，包括「多車道 自由車流」一節，顯屬曲解。 本計畫案各項系統功能需求明載於招商文件申請須知第 五章「系統功能需求架構及功能規範」，因系統功能之 建置與查驗需投入大量之人力與時間，且計次階段與計 程階段之查驗亦不相同，故不可能於招商階段即一次完 成系統所有功能之建置並逐一查核驗證。本計畫案對系 統功能之查核驗證方式，依申請須知第九章「系統功能 查核驗證方式」之規定，係依審標期、議約期、建置階 段、營運階段辦理。其中，第 9.1節明定有關招商階段 之查核驗證規範（包括於審標期之認證文件審查（第 9. 1.1節）及於議約期之系統功能實測（第 9.1.2節），第 9.2節明定有關建置階段（包括計次電子收費系統之建 置階段與計程電子收費系統之建置階段）之查核驗證規 範，第 9.3節則規定有關營運階段（包括計次電子收費 系統之營運階段與計程電子收費系統之營運階段）之查 核驗證規範。概括言之，申請人除需於招商階段提出系 統功能實測計畫外，最優申請人後於建置階段及營運階 段應提出各階段之查核驗證計畫，待主辦機關核准後實 施。遠東聯盟將依據核准後之計畫進行各階段系統功能 之查核驗證，且每一階段均需經主辦機關查核驗證通過 後方得進行下一階段之建置或營運。 依申請須知第 9.1.1節規定，招商階段（包括審標期與 議約期）所提之系統功能，僅須符合計次收費之相關規 範。因此，在議約期僅需就計次系統進行功能實測，無 庸置疑。第 9.1.2.1節測試原則第 7點規定：「測試設備 應依照未來實際安裝狀況架設」，乃說明申請人於架設

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計次營運開始日所使用系統以進行功能實測時，必須按 照未來實際安裝狀況架設，以使所測試之系統與實際狀 況相符。原告斷章取義，主張多車道「自動車輛分類功 能」中應測試小客車及小貨車於時速 90 至 110 公里變換 車道之系統分類功能，認此一測試即屬「多車道自由車 流」之系統功能實測，尚無可採。 招商階段議約期功能實測乃依據申請須知第 9.1.1節規 定：「本階段所提之系統功能，需符合計次收費之相關 規範」，第 9.1.2.4節測試方式規定：「最優申請人應 架設單車道或多車道系統進行功能實測。選擇架設單車 道系統，應採用表第 9.1.2.4-1之測試方式；選擇架設 多車道系統，應採用表第 9.1.2.4-2之測試方式」，則 遠東聯盟就其未來營運開始日所採用之DSRC紅外線系統 ，選擇以單車道系統進行功能實測方式，乃符合申請須 知之相關規定。原告故意忽略第 9.1.2.4節後半有關架 設「單車道或多車道系統」進行功能實測之部分，而以 斷章取義之方式摘錄第 9.1.2.4節前半段文字，自行將 議約期應辦理之功能實測，擴張解釋為必須就「計次」 及「計程」所採用之系統均辦理功能實測，顯與申請須 知第九章有關系統功能查核驗證之規範不符。 申請須知並未規定申請人於招商截止日時必須提出「多 車道自由車流」商業運轉或成功建置及營運之實績或證 明。又依第 1.5節第 5點及第 2.8.4節規定，本件申請人 應於收件期限（92 年 11月 20 日）前提送申請文件。商業 運轉實績證明既非屬必要之申請文件，而審標期階段所 提之系統又僅須符合計次收費之相關規範（第 9.1.1節 ），故無論遠東聯盟於招商截止日前（92 年 11月 20 日）

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是否提出「多車道自由車流」商業運轉或成功建置及營 運實績或證明，均未違反招商文件之規定。縱使遠東聯 盟未於收件期限提送「多車道自由車流」商業運轉實績 證明，亦未違反第 1.5節第 5點或第 2.8.4節規定，更無 第 2.8.1節「未按申請須知規定辦理而為不合格申請人 」之情形。被告雖曾於 92 年 11月 28 日以業實字第 092100 0145 號函詢遠東聯盟：「功能認證項目 3、4、10-14之 結果在多車道系統下是否適用？」遠東聯盟復稱：「提 供技術廠商所保證之功能認證項目 3、4、10-14之結果 ，在多車道系統下得適用之證明文件正本」，但非即表 示申請須知要求申請人於招商截止日前應提出「多車道 自由車流」商業運轉或成功建置及營運實績或證明。交 通部 93 年 6月 10 日提出於立法院之「民間參與高速公路 電子收費系統建置及營運案」甄審過程之疑義事項專案 報告亦無從取代申請須知，原告執為申請人應於「招商 截止日」前提出「多車道自由流」系統功能之認證文件 ，自屬誤解。 本件對系統功能實測方式之定義，被告早於公告招商廠 商釋疑階段即已曾對提出疑問者宏碁公司回覆說明：「 問題：『最優申請人應依其選擇之系統轉換方式，架設 單車道或多車道系統進行系統功能實測』若是選擇兩種 系統轉換，是否都必須測試？」「回覆：系統功能實測 係查驗營運始日所將使用之系統，其後規劃採用之系統 應依建置時程進行查核驗證」。被告在本件之規劃成果 報告中並未表明申請人於招商截止日前應提出「多車道 自由車流」系統功能認證文件。有關系統實測之目的， 亦僅在於：「使民間機構以嚴謹的態度慎選系統技術」

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並未指明「多車道自由車流」須進行系統測試。 申請須知並未規定申請人於招商截止日時，必須具備「 多車道自由車流」能力，且申請須知並無以申請人所採 電子收費系統於招商截止日具有「多車道自由車流」之 能力，作為所謂「最短時間」或能實施「多車道自由車 流」之全面計程電子收費之證明要求。準此，無論本計 畫案申請人（包括遠東聯盟）於申請時是否已具備「多 車道自由車流」的能力，均未違反申請須知之規定。原 告主張「遠東聯盟所採電子收費系統於招商截止日前須 具備「多車道自由車流的能力」，並非申請須知之規定 ，申訴人所稱，實不足採。 遠東聯盟在招商階段僅需辦理「DSRC（紅外線）計次收 費系統（單車道）」之功能實測，而無須辦理「DSRC（ 紅外線）計次收費系統（多車道）」之功能實測。準此 ，遠東聯盟業依申請須知第 9.1.2節規定，於議約期間 依據甄審委員會審核通過之系統功能實測計畫完成系統 功能實測，並依第 13.2節規定，經甄審委員會判定通過 系統功能實測，自無原告所稱：「遠東聯盟未依申請須 知規定辦理系統功能實測，應喪失最優申請人資格」之 問題。 申請須知第 9.1.1節第 1點規定：「本階段所提之系統功 能，須符合計次收費之相關規範」，各申請人均依照申 請須知規定，提送相關系統功能認證文件，主辦機關並 依照申請須知規定進行檢視及報請甄審委員會審核。遠 東聯盟已依照第 9.1.1節第 1點規定，於審標期提送計次 系統功能認證文件符合申請須知之規定。 參照被告所製發之「『民間參與高速公路電子收費系統

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建置及營運案』招商規劃成果報告」第 10.1.1節，有關 系統實測之目的，亦僅在於：「使民間機構以嚴謹的態 度慎選系統技術」，揆其文字內容，並未指明就「多車 道自由車流」進行系統測試為必要。從而依據招商文件 中有關系統轉換之定義、系統功能實測之規範及目的、 被告函覆宏碁公司之釋疑，可知議約期間之系統功能測 試實未包括「多車道自由車流」系統測試。至於是否能 在最短時間內具備此能力，乃甄選委員專業判斷之問題 ，遠東聯盟縱未具備，亦無違反申請須知之規定。原告 主張本件申請須知要求招商階段要進行系統功能實測， 以確定申請人所採用之系統合格，且已具備完整、成熟 ，可商業運轉之條件。不論是「計次」及「計程」系統 都要測，此與簽約後建置營運公司完成系統建置，為履 約或驗收目的要作之功能實測無關。為確定最優申請人 已建置且在營運期間維持所約定品質之電子收費系統， 以便期滿移轉時，政府可取得良好品質功能之電子收費 系統，故建置及營運階段就系統功能查核驗證係為確定 締約廠商實際完成之系統品質是否符合契約要求，純屬 偏見。 申請須知第 6.1節「系統轉換實施規範」第 2點對於系統 轉換定義雖規定為：「由現行主線柵欄式計次人工收費 轉換至計程電子收費」，然系統轉換本有 3 個層次，即 現行方式為人工計次，先由人工計次轉換至電子計次， 再由電子計次轉換至全面電子計程，故選擇單車道仍有 人工至電子計次之系統轉換之需要，要不能以申請人已 選擇系統轉換方式即遽而論斷系統功能測試亦必須進行 「多車道自由車流」系統之測試。再參照申請須知第 9.

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1.2.4節：「最優申請人應依其選擇之系統轉換方式， 架設單車道或多車道系統進行系統功能實測。．．．」 之規定，可知申請人有權選擇「單車道」或「多車道」 系統進行功能實測，此由條文中使用「或」字即可得知 ；如要求申請人必須兼具「多車道自由車流」系統之測 試，則不致使用「或」字。另本計畫對系統功能之查核 驗證，依申請須知第九章「系統功能查核驗證方式」之 規定，係依審標期、議約期、建置階段、營運階段分別 辦理，每一階段均需主辦機關查核驗證通過始進入下一 階段，不可能於招商階段即要求一次完成所有系統功能 之查核驗證。詳言之，審標期係依申請須知第 9.1.1節 第 1點「本階段所提之系統功能，須符合計次收費之相 關規範。申請人須填列表 9.1.1-1系統技術基本資料表 ，並檢附下列項目之功能認證文件」之規定，係以書面 審查申請人所提出計次收費之相關技術認證文件，並未 要求審查計程收費之技術認證文件。議約期則依申請須 知第 9.1.2節「俟選出最優申請人後，最優申請人應即 依投標時所提之系統功能實測計畫書，備妥相關設備進 行系統功能實測」及第 9.1.2.4節「最優申請人應依其 選擇之系統轉換方式，架設單車道或多車道系統進行系 統功能實測」之規定，係依最優申請人投標時所選擇系 統轉換方式以單車道或多車道系統進行測試，並無硬性 規定進行多車道系統之測試。另建置階段之查核驗證， 則依申請須知第 9.2節第 3點：「建置營運公司應於簽約 後 6 個月內至少完成一處計次電子收費區之前端系統建 置工作，並由專業機構完成自主查核驗證．．．完成自 主查核驗證工作後，向高公局申請查核驗證其功能」、

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第 9.2節第 4點：「建置營運公司應於簽約後 22 個月內完 成全部計次電子收費系統之建置，並由專業機構完成自 主查核驗證．．．完成自主查核驗證工作後，向高公局 申請查核驗證其功能」、第 9.2節第 5點：「建置營運公 司於建置計程電子收費系統之前 2 年內，應完成計程電 子收費測試系統建置工作，並由專業機構完成自主查核 驗證．．．完成自主查核驗證工作後，向高公局申請查 核驗證其功能」、第 9.2節第 6點：「建置營運公司至遲 於民國 99 年底以前須完成全部計程電子收費系統之建置 ，並由專業機構完成自主查核驗證．．．完成自主查核 驗證工作後，向高公局申請查核驗證其功能」等規定， 分階段就「計次電子收費區之前端系統」、「全部計次 電子收費系統」、「計程電子收費系統測試系統」、「 全部計程電子收費系統」進行查核驗證。綜上，議約期 之系統功能實測僅係查驗營運開始日將使用之系統，而 計程「多車道自由車流」系統依申請須知第 6.3節第 2點 之規定，係本件於計程收費階段之基本規格，自無要求 於議約期即先就「多車道自由車流」系統辦理系統功能 實測之理。 申請人於本件招商截止日若未具備多車道自由車流之能 力，非即表示申請人於計程階段亦必無多車道自由車流 之能力，矧科技進步不可以道理計，今日不能，明日未 必不能。況並無任何證據證明申請人於本件招商截止日 尚未具備多車道自由車流之能力，其於計程階段亦必無 該能力。反之，於招商截止日前具備多車道自由車流能 力者，亦未必符合本件建設以營運為主軸，甄選最佳整 體規劃之民間機構參與本計畫案之核心精神。本計畫案

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之目的，在「使高速公路用路人可在不停車、不用現金 與更有效率及安全環境下完成繳交通行費」，被告擬規 劃推動高速公路電子收費計畫，以達增加收費站容量、 縮短繳費時間、提高用路人便利及安全性、降低空氣污 染等目標，並期藉由電子收費系統之建置營運，轉換實 施計程電子收費，實現用路人「走多少、付多少」公平 計程收費之宗旨。另配合高速公路智慧化之發展，電子 收費系統整體運作未來必須能整合而為電子收費暨交通 管理（Electronic Toll&Transportati on Management ,ETTM）系統，以奠基智慧型運輸系統（Intelligent T ransportation System,ITS）之應用」，申請人於招商 截止日縱未具備多車道自由車流之能力，亦不表示於未 來階段必然無法達成本件建設目的。被告對宏碁公司之 釋疑，在於闡明申請人於招商截止日前，無須證明其已 具備「多車道自由車流」之能力，申請須知所附建置營 運契約草案第十一章之內容，尚不足以推翻申請須知關 於申請人於招商截止日前不必提出「多車道自由車流」 系統功能證明之規定，原告之解釋自嫌牽強而無可信。 遠東聯盟於其投資計畫所載系統供應商 EFKON 有「多車道 自由車流」之實績，並無不實情事： 「多車道自由車流」係屬計程階段始須具備之功能，故 在招商截止日前，所有申請人均無須提出「多車道自由 車流」商業運轉成功之實績。因此遠東聯盟於招商截止 日前未提出「多車道自由車流」之商業運轉實績，並未 違反招商文件之規定。 遠東聯盟於 93 年 2月 6 日所提 EFKON紅外線計程系統功能 認證文件，既在招商截止日後提出，自非評選時供甄審

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委員判斷其是否合格之基準。原告主張遠東聯盟所提上 述文件內容不實，被告未撤銷遠東聯盟資格，明顯違誤 一節，即無可採。 遠東聯盟經本件第一階段資格審查評選為入圍申請人後 ，於協商階段應被告要求提出「報載有關 EFKON 議題之 答覆」說明文件及「前端系統技術來源說明表」，為其 中「報載有關 EFKON 議題之答覆」說明文件係於協商階 段主辦機關面對外界質疑而要求遠東聯盟提出，並非於 招商截止日前所提出之申請文件，亦非評選時供評審委 員判斷其資格是否合格之判斷基準，則能否以該答覆內 容作為取消遠東聯盟最優申請人資格之理由，尚非無疑 。再者，「報載有關 EFKON 議題之答覆」說明文件內容 第 1段所提出 EFKON系統係在馬來西亞、荷蘭、印度及韓 國等國家採用等情，業據其提出之「EFKON 2002迄今之 實績」、「EFKON 印度 ETC 參考資料」為憑，該說明文件 第一段所述內容尚非無據；其中第二段謂：「有關多車 道自由車流（MLFF）的能力，EFKON 為德國 TOLL COLLEC T 重車 ETC 案，MLFF執法系統及DSRC OBU（車上設備單元 ）模組之供應商．．．」及「前端系統技術來源說明表 」於「來源公司簡介」欄謂：「德國重車里程收費系統 （TOLLCO LLECT）執法系統之供應商」僅在說明 EFKON 為多車道自由車流模組供應商而已，並未自稱其已具有 多車道自由車流之完全建置能力，難謂內容不實。 EFKON 公司為德國 TOLL COLLECT 公司重車 ETC 案多車道自 由車流（MLFF）執法系統及DSRC OBU（車上設備單元） 模組之供應商；此部份並有德國 TOLL COLLECT 公司所出 具，經當地機關公證、中華民國外交部駐當地辦事處認

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證之信函為證。依 TOLL COLLECT 公司所出具之公認證信 函說明 EFKON 公司為 TOLL COLLECT 公司之供應商，原告 稱VITRONIC 公司才是執行 TOLL COLLECT 公司重車 ETC 案 之唯一供應商，顯非事實。 遠東聯盟於招商截止日前未提出VPS系統運轉實績證明文 件，並無違反申請須知之規定： 遠東聯盟於招商截止日（92 年 11月 20 日）前未並完成 VP S 電子收費系統之發展，故依據申請須知第 2.8.3節第 9 點規定：「系統設備商業運轉實績（無者免附）」，遠 東聯盟並不需於招商截止日前提送VPS系統「多車道自 由車流」系統設備商業運轉實績。 申請須知第 9.1.1節第 1點規定：「本階段所提系統功能 ，須符合計次收費之相關規範．．．」，遠東聯盟不論 第一階段計次收費或第二階段計程收費均以 DSRC 為主， 並承諾於第二階段計程收費前發展完成 VPS系統，經高 公局查核驗證核可後推出，供用路人多一種選擇，足見 VPS 電子收費系統乃遠東聯盟未來預定發展之系統，並 非遠東聯盟於計次營運開始日所將採用之系統，因此無 需於招商截止日前提送VPS系統功能認證文件。故遠東 聯盟於招商截止日前未提出該VPS系統能力證明或可信 之認證文件，並無違反申請須知之規定。 依上述申請須知，並綜觀所有招商文件，均無任何規定 要求申請人於招商截止日應按申請須知所定「系統技術 基本資料表」同時提出「計次」及「計程」階段所採系 統合於規範功能之認證文件。因此，遠東聯盟於招商截 止日前並無提出VPS系統（含多車道自由車流）能力證 明或可信之認證文件之必要，是其縱未提出VPS系統能

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力證明或可信之認證文件，亦不影響其申請資格，充其 量僅影響甄審委員對其之評分。 申請須知第 6.1節第 2點系統轉換定義：「由現行主線柵 欄式計次人工收費轉換至計程電子收費」，依此規定， 無可解釋為系統功能實測須將計次及計程兩種系統均進 行實測。又依申請須知第 6.1節第 3點、第 9.1.2.4節及 表 9.1.2.4-1 單車道系統測試方式、表 9.1.2.4-2多車道 系統測試方式及申請須知第九章系統功能查核驗證方式 ，係就招商階段、建置階段及營運階段分別規定，故議 約階段僅須就遠東聯盟於計次階段選用之DSRC系統進行 測試即可，於議約階段並無需就其計程階段選用之系統 進行測試。 本件對系統功能實測方式之定義，被告早於公告招商廠 商釋疑階段即已曾對提出疑問者宏碁公司回覆說明：系 統功能實測係查驗營運開始日所將使用之系統，其後規 劃採用之系統應依建置時程進行查核驗證。足證該第 9.1.2.4節規定之真意，係指於議約階段僅須測試最優 申請人計次階段所選用之系統即可。 經查遠東聯盟於營運開始日起至計次收費系統為 DSRC 計 次單車道收費系統，並承諾於第二階段計程收費前，發 展完成 VPS系統，經被告查核驗證核可後推出，故議約 期系統功能實測方式，依其選用DSRC 計次單車道收費系 統辦理，其系統功能實測計畫書並已於 93 年 2月 26 日第 4 次甄審委員會通過審核，符合招商文件系統轉換方式之 要求。 依據前開申請須知相關規定、廠商釋疑、甄審委員審核 通過最優申請人系統功能實測計畫書、民法第 98 條、最

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高法院 19 年上字第 453 號判例及 39 年台上字第 1053 號判 例意旨，顯可確認議約期僅測試遠東聯盟計次階段所選 用之系統，已符合申請須知相關規定，實無要求遠東聯 盟於議約階段，就未來預定發展之VPS系統進行功能實 測之理（含「計次」、「VPS 衛星定位準確」及「多車 道自由車流」）。 本件規劃成果報告第十章系統功能查核驗證方式即敘明 ：「為確保電子收費系統之功能符合系統功能需求規範 之要求，本計畫案整體系統之功能查核驗證工作，應依 招商階段、建置階段、營運測試階段、正式營運等不同 階段之系統完成度及計畫需求，分別以不同規模與方式 進行。從審標階段之文件查核、議約階段之系統功能實 測、建置開始之整體系統樣機測試及參數取樣、設備量 產及安裝之核查，到建置完成之系統功能驗證，營運測 試調整，建立一系列完整縝密之查核驗證程序，按時程 、依計畫逐步驗證，確保本計畫案各項功能需求。」 因此，最後於規劃成果報告 10.2.1審標期乃規劃以認 證文件審查：本階段所提之系統功能須符合計次收費之 相關規範及系統設備展示，10.2.2 議約期由最優申請 人進行系統功能實測。其目的即在於促使「民間機構以 嚴謹的態度慎選系統技術」，並達成議約階段目的「查 核投標之民間機構選擇之技術來源是否穩定可靠」，此 為締約前確定最優申請人日後有履約能力之一種方式。 本計畫案招商文件訂定之時，面對申請人所可能提出之 任何一種系統及不同之可能規劃方式，為求甄審公平， 乃規劃以最基本之測試方式以能合乎本件議約期需求。 本計畫招商文件訂有相關規範及嚴謹之查核驗證要求，

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計程階段 99.8%之可收費成功率係建置營運公司必須達 成之目標，若建置營運公司無法達成此一目標，依契約 條款 7.3.5規定：「按月計算系統可收費成功率：計次 收費時，按各收費站之收費車道計算，不足系統可收費 成功率部分，應於次月底依收費車種結算補足。計程收 費時，按各收費路段計算，不足系統可收費成功率部分 ，應於次月底依該收費路段實收金額等比例換算結算補 足」，因此遠東聯盟未來之VPS系統可收費成功率必然 需達成招商文件所要求之 99.8%，倘若其無法達成，所 造成之損失亦需由建置營運公司負擔，並不會造成被告 之通行費減收漏失。 VPS 系統在德國建置是否失敗，純屬原告臆測之詞。事 實上，德國政府從未宣佈VPS系統建置失敗，反於 93 年 3 月 6 日宣佈該案繼續進行。本件非僅遠東聯盟提出VPS系 統之規劃，申訴人於其系統功能說明書之未來發展考量 中，亦述明其將於未來結合 3G技術發展VPS 收費系統， 此除可證明 VPS系統確為未來之發展趨勢，德國VPS系統 於現階段縱或有時程延宕，但其與未來國內發展VPS系 統之成敗毫無關係外，亦足以證明原告所稱德國VPS系 統失敗，遠東聯盟未來發展之VPS系統亦必然失敗，本 計畫案亦無法達成建設目的，純屬其片面武斷、臆測與 自相矛盾之詞。 申請須知第 9.1.1節第 1點規定：「本階段所提之系統功 能，須符合計次收費之相關規範」，遠東聯盟於計次階 段係以 DSRC系統為主，故依據申請須知第 9.1.1節之規 定，遠東聯盟就DSRC系統提出計次功能認證文件，符合 申請須知規定。議約期系統功能實測僅需測試營運開始

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日所使用之計次系統，則於審標期所需提送之功能認證 文件，亦以營運開始日所使用之計次系統為準，而VPS 系統係屬遠東聯盟未來擬研發之系統及擬開發之技術， 自無須於申請時即提出VPS系統計次之功能認證文件。 至於 VPS 計程之功能認證文件，如前所述，本即非屬申 請須知第 9.1.1節之要求，亦無違反招商文件之理。至 於遠東聯盟未來擬研發之VPS系統，既屬未來擬開發之 技術，自無須於申請時即提出VPS系統計次之功能認證 文件。至於 VPS 計程之功能認證文件，本即非屬申請須 知第 9.1.1節之要求。 依遠東聯盟投資計畫書第 1冊第 1-5 頁、1-6 頁、2-7 頁、 2-8 頁、2-16 頁，同第 3冊 0-3 頁、0-4 頁、0-5 頁、2-7 頁 ，第 6冊 0-2 頁、1-2 頁、1-3 頁，第 7冊 0-2 頁、1-4 頁， 可證遠東聯盟於第 1階段計次收費所選用之系統為 DSRC ，並於此階段對VPS系統進行試用，俟高公局核准後正 式推廣，以滿足特定用路人之需求：「在計次階段主要 運用DSRC技術建置高速公路的電子收費系統，此階段亦 規劃有 VPS 電子收費機制的試用」；「第一階段為計次 收費系統；主要運用DSRC技術建置高速公路的電子收費 系統；本階段亦規劃有 VPS 電子收費機制的試用，俟高 公局核准後正式推廣，以滿足特定用路人之需求」；「 營運初期車道系統以特定短距通訊（．．．DSRC）為主 ，同時提供自主式車輛定位系統（．．．VPS）的試用 ，俟VPS系統經查核驗證後實施」；「在計次收費階段 ，特以技術成熟且在台灣地區有測試實績的DSRC系統為 初期之主要應用。同時，與國內產業合作積極發展之 VPS系統，在測試及完成查核驗證，並經高公局履勘核

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准之後，開始應用於電子收費服務」，足見遠東聯盟於 計次階段係選用DSRC系統，VPS系統於此階段僅係進行 發展及測試完成，並進行試用為主之應用，俟高公局核 准後正式推廣。遠東聯盟之VPS 計次系統係將於計次階 段營運開始日後才開始發展，並非於計次階段營運開始 日即開始啟用VPS系統。 本件於研擬申請須知時，係以單一系統使用於 20 年契約 期間之情況考量，當時並未考量申請人採用分階段啟用 不同系統之模式。申請人若有此一規劃，其創意已明顯 超越申請須知研擬當初所考量之原意。惟無論如何，主 辦機關仍本於公平、公正、公開之態度，以申請須知之 規定為依據，辦理本件招商作業。又依據申請須知第 9. 1.1節第 1點規定：「本階段所提之系統功能，須符合計 次收費之相關規範」，遠東聯盟不需於審標期提出計程 階段系統之功能認證文件。綜上可知，遠東聯盟所提之 VPS系統不需於招商階段系統功能實測中進行實測，亦 無需於招商截止日前提送VPS 計次/計程之功能認證文件 。 遠東聯盟已於投資計畫書內載明 DSRC 進階型以及VPS豪華 型車內設備單元（OBU）之定價策略、裝機及相關之成本 費用，及民眾因採用VPS系統所增之通訊費。且申請須知 並未強制規定申請人應於投資計畫書載明車內設備單元（ OBU）之相關成本費用或民眾因採用VPS系統所增之通訊費 ： 申請須知第七章為「系統營運規範」。第 7.11.1節第 2 點規定：「車內設備單元的裝機費用及定價策略應於投 資計畫書載明，並經由『高公局』認可後，建置營運公

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司於契約期間不得任意調高費用與價格」，此一規定之 目的係規範申請人之車內設備單元裝機費用及定價策略 應經被告認可後始能推出，以保障用路人之權益。 有別於申請須知其他章節所使用之定義名詞「主辦機關 」，申請須知第 7.11.1節第 2點之用詞為「高公局」。 依據第 1.4節第 3點有關「主辦機關」之定義，「本計畫 之主辦機關指交通部臺灣區○道○○○路局（即被告） ，經交通部依據促參法第 5 條第 2項規定授權辦理本計畫 案，授權範圍涵蓋交通部依據促參法應辦理之事項」， 然而此處之用詞則特別使用「高公局」乙詞，而「高公 局」乙詞則僅見於第七章「系統營運規範」若干規定中 ，例如第 7.3節第 8點規定：「建置營運公司應擬具『高 速公路電子收費申請及使用定型化契約』，經高公局或 其上級機關核定後．．．」；第 7.12.2節第 2點規定： 電子收費使用者與非電子收費使用者之帳戶處理費用得 不相同，建置營運公司須提送高公局或其上級機關核定 後實施」，參諸前開規定可知，第七章係就建置營運公 司未來於營運期間之營運行為制定必要之規範，其重點 並非規範投資計畫書必要之格式。 第 7.11.1節第 2點前段有關投資計畫書應載明車內裝機 費用及定價策略之規定，應係原則性之規定，用以作為 評分之參考，尚難以之作為投資計畫書必要之格式，足 以影響申請人之資格；至於第 7.11.1節第 2點後段有關 車內設備單元之裝機費用與價格，經被告認可後即不得 任意調高之規定，則係規範建置營運公司未來於營運期 間，應遵守之營運規範；亦即，建置營運公司在營運期 間內推出任何車內設備單元，均應先取得被告認可，且

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一旦經被告認可後，建置營運公司即不得任意調高費用 與價格，以維護用路人之權益。事實上，本件委辦期間 長達 20 年，隨著科技進步及經營模式之演進，建置營運 公司也必然推出可以涵蓋更多服務內容之其他機型之車 內設備單元，如規定申請人必須將其於未來 20 年期間擬 推出之所有機型車內設備單元均於申請時即予以明確制 定裝機費用與價格，既不符實際，亦不可行，此非屬申 請須知第 7.11.1節第 2點規定之真意。 檢視遠東聯盟所提投資計畫書，其車內設備單元主要規 劃以 DSRC 以標準型為主，同時已敘明裝機費用，而定價 策略乃提供進階型及VPS 發展完成後提出豪華型供用路 人選擇，經被告認定該標準型費用尚稱合理，其他型於 本件中僅供用路人視需要選用，並未強制安裝，已足可 照顧用路人，符於招商文件之真意，其投資計畫書載明 方式合於申請須知第 7.11.1節第 2點之規定。 遠東聯盟之DSRC車內設備單元由第一階段計次收費轉入 第二階段計程收費不需更換。用路人使用DSRC系統並非 必需使用DSRC 進階型車內設備單元，而VPS系統又只是 遠東聯盟在 DSRC系統之外提供用路人之另一種系統之選 擇，因此，DSRC 進階型及VPS豪華型均不是使用電子收 費系統必備之車內設備單元，用路人是否願意選用，全 憑其自己之需求、經濟能力、喜好及其他之個人考量， 這部分有賴未來之市場機制決定。 由於車內設備單元係採自願制，用路人得選用安裝或不 予裝設，而依據申請須知第 7.10節第 4點規定：「建置 營運公司．．．若欲提前計程電子收費營運，則當年度 達成計次電子收費利用率應達到 65%以上」，易言之，

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如遠東聯盟未能於 99 年 7月前達成計次電子收費 65%以上 利用率之目標，即無法維持其於 99 年 7月前進入計程電 子收費系統之承諾，為提高用路人對電子收費之接受度 與使用率，申請須知第 7.11.1節第 1點規定：「建置營 運公司須擬定提高用路人對車內設備單元接受度之自願 裝設計畫」，同時申請須知第 7.11.4節亦規定：「建置 營運公司應研擬行銷方案，以增進社會大眾對電子收費 相關業務之認識，進而提昇用路人參與使用之意願」， 故遠東聯盟已依據上述規定，於投資計畫書中除敘明 DSRC標準型之裝機費用外，並對DSRC標準型之銷售以「 成本定價」方式提昇用路人參與使用電子收費系統，並 規劃相關補助措施，藉以提高用路人之接受度及提昇電 子收費之利用率。 遠東聯盟VPS OBU之收入主要係來自權利金之收入而非 銷售收入。依遠東聯盟投資計畫書第八冊財務計畫書第 18 頁載明：「VPS車內設備單元主要使用者為新車主，V PS車內設備單元在車廠已裝設，因此收入將來自車廠支 付給建置營運公司之權利金，而非銷售收入。其計算為 單位權利金與 VPS車內設備單元每年增加量之乘積」； 「由於將採用授權方式，因此不分設備模式，每台 VPS 車內設備單元向新車廠或製造商收取新臺幣 500元之權 利金」，依上所述，自無申訴人所稱該VPS OBU之成本 至少需 2,000億元以上，遠東聯盟對VPS OBU 成本費用於 財務規畫書隻字未提云云之情。 申請須知第 7.11.1節第 2點前段有關投資計畫書應載明 車內設備單元裝機費用及定價策略之規定，應係原則性 之規定，用以作為評分之參考，尚難以之作為投資計畫

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書必要之格式，足以影響申請人之資格。而申請須知 12 .3 節甄審項目中訂有「電子收費使用者費用負擔」， 此一項目之設計即希望申請人於投資計畫書內提出對用 路人權益具有最佳保障之車內設備單元定價策略與裝機 費用，而申請人所提出之車內設備單元定價策略與裝機 費用係屬甄審項目之一，其列載內容與方式是否詳細， 所影響者係屬甄審委員之評分，此專屬於甄審委員之甄 審權限，惟此並不影響申請人之申請資格。 本件委辦期間長達 20 年，隨著科技及經濟模式之演進， 建置營運公司必然推出可涵蓋更多服務內容之其他機型 之車內設備單元，如規定申請人必須將其於未來 20 年期 間擬推出之所有機型車內設備單元，均於申請時予以明 確制定裝機費用與價格，既不符實際，亦不可行，此非 屬申請須知第 7.11.1節第 2點規定之真意。 遠東聯盟於其投資計畫書已明載：「用路人於計次階段 轉換為計程階段時，不需更換車內設備單元」；「此外 為了既有仍使用DSRC技術的用路人，我們會將原先DSRC 計次系統轉換成以 DSRC 計程收費的系統，使用路人車內 設備單元可以沿用」，參以申請須知第 7.11.1節第 1點 車內設備單元係採自願申請制，即無原告所稱遠東聯盟 轉嫁負擔或任意索價或牟取不當利益之情。 申請須知第 7.11.1節第 1點規定：「車內設備係採自願 申請制．．．」，可知本件採用路人自願方式安裝車內 設備單元，用路人可依其需求選用或不予裝設，復有 DS RC標準型可資選用，並由第一階段計次收費轉入計程不 需更換；綜此，VPS豪華型不是使用電子收費系統必備 之車內設備單元，用路人是否願意選用，全憑其自己之

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需求、經濟能力、喜好及其他個人考量，這部分有賴未 來市場機制決定。 所謂GSM通訊費係為採用VPS系統者方會發生，其通訊費 僅為部分車輛選用之VPS系統於上下高速公路兩次極短 時間之通訊，該VPS系統之行動電話通訊費用，係由各 該行動電話通訊業者向各自使用VPS系統通訊之使用者 收取，並非由本計畫案最優申請人遠東聯盟所收取。 依申請須知第 7.11.1節「車內設備單元申裝作業計畫規 範」第 1點，OBU 係採用自願申請制，並無強制用路人必 需安裝OBU之情形。本計畫案最優申請人遠東聯盟已公 開表示規劃各項促銷活動，包含其合作夥伴所提供之 車內設備單元補助。提供用路人低價格或優惠方式等 二大類優惠促銷活動以取得DSRC標準型車內設備單元。 本計畫案最優申請人已公開表示所規劃之多種長短期之 具體促銷方案，包括：銀行、電信業、保險業等方案， 大多數用路人均可適用，參加促銷方案之用路人即可免 費或僅須幾百元即可上高速公路。本計畫案最優申請人 已公開表示初期所規劃之裝機點為鄰近高速公路沿線與 車主經常開車路過或到達之地點，且能提供足夠之停車 位之加油站、高速公路服務區或營運公司直營店，對用 路人而言，裝設OBU極為便利。 本計畫案最優申請人已公開表示計畫將相關技術移轉給 本國廠商，此除有益於相關產業之發展外，亦有益於用 路人安裝OBU之價格。復查，依申請須知第 7.11.1節「 車內設備單元申裝作業計畫規範」第 2點，本計畫案車 內設備單元之裝機費用及定價策略應於投資計畫書載明 ，並經由被告認可後，建置營運公司於契約期間內不得

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任意提高費用與價格，用路人之權益亦得以確保。再依 招商文件第 7.3節「收費方式規範」第 3點規定，用路人 可選擇以後付費收費方式使用電子收費車道；同第 7.3 節「收費方式規範」第 7點亦規定計程電子收費階段對 於非申請使用電子收費之高速公路用路人，應規劃完善 便利之補助性繳交通行費方式，又同第 7.3節「收費方 式規範」第 8點規定建置及營運公司應擬具「高速公路 電子收費申請及使用定型化契約」，經主辦機關或上級 機關核定後，供用路人申請簽訂使用；再依第 7.10節「 電子收費利用率分年目標規範」規定，電子收費有其利 用率之分年目標規範，若未達此目標，即可能構成違約 ，建置營運公司應無可能藉由轉嫁方式向用路人收取高 額之費用，否則，用路人拒絕接受，其將無法達到利用 率分年目標。因此，本計畫案並無不當限制及剝奪民眾 使用高速公路之權利。 遠東聯盟已於招商截止日前提出「通訊誤差率」之認證文 件，並依規定補提經駐外機構認證之中文版，其認證亦符 合申請須知之規定： 本件招商文件中並未定義「通訊準確率」，申請須知及 補充說明中對於系統功能認證文件之說明中均無要求該 項目之規定，亦未要求申請人於招商截止日需提出通訊 準確率之數據。有關申請須知第 5.3.2.1節第 1點所規定 之「通訊誤差率」部分，遠東聯盟確於招商截止日（92 年 11月 20 日）前提送計次系統之功能認證文件（英文版 ）中，含括計次系統「通訊誤差率」小於 0.01%以及「 辨識交易正確率」達 100%中功能認證文件，符合申請須 知第 5.3.2.1節第 1點規定。遠東聯盟所提通訊準確率，

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係用以計算營運規範之系統可收費成功率，與申請須知 第 5.3.2.1節第 1點規定於建置期應通過查核驗證之系統 通訊誤差率無關。 遠東聯盟所提通訊準確率 99.5%為 EFKON 公司於 2003 年韓 國電子收費招商階段系統實測所得之數據，並無不實。 由於「通訊準確率」係韓國高公局就其電子收費系統所 訂定之功能項目，在未確實瞭解韓國高公局就「通訊準 確率」之定義前，貿然指「通訊準確率」為「通訊成功 率」，並謂韓國高速公路電子收費系統於本件甄選協商 階段，尚未進行測試，即有誤解。 遠東聯盟於投資計畫書中所提之「通訊準確率」，係指 「電子收費系統自動辨識交易模組與車內設備單元交易 成功率」，而其所使用之 99.5%僅係為證明：以實際測 試之數據帶入遠東聯盟所定之公式計算可收費成功率仍 可符合申請須知第 7.5節第 2點及第 3點所規定之可收費 成功率（「（電子收費系統自動辨識交易模組與車內設 備單元交易成功數+交易失敗但影像清楚）*100%」÷電 子收費車道總通行量，計次階段需達 99.98%以上；計程 階段需達 99.8%以上）之要求。遠東聯盟所稱之「通訊 準確率」，並非用以反應第 5.3.2.1節第 1點所稱之「通 訊誤差率」。其乃為申請須知第 7.5節第 1點所規定，計 算可收費成功率公式中之參數之一，用以帶入申請須知 第 7.5項第 1點所定之公式計算可收費成功率。原告將該 「通訊準確率」曲解為第 5.3.2.1節所稱之「通訊誤差 率」，稱被告亦認為遠東聯盟所提數據不符申請須知規 定，才要求遠東聯盟以 99.99%作為通訊準確率值，重為 計算，而 99.99%即係以 1減 0.01通訊誤差率而得，並據

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以武斷認定遠東聯盟違反申請須知第 5.3.2.1節規定， 實不足採。 遠東聯盟於招商截止日前所提送之系統功能認證文件中 載明辨識交易正確率為 100%，同時經 TV 公司所簽署之 認證文件結果亦顯示遠東聯盟所採用之 EFKON 公司之系 統自動辨識交易正確率及通訊誤差率為 10-6（0.0001% ）（低於申請須知所有要求之 0.01%），符合申請須知 第 5.3.2.1節第 1項之規定；此外，自招商截止日前所提 送之投資計畫書，乃至協商後修改之投資計畫書，遠東 聯盟提送之自動辨識交易正確率及通訊誤差率數據皆為 （10-6），未有任何修改，並無原告所稱遠東聯盟自動 辨識交易通訊誤差率低於申請須知所要求之情形。 又依申請須知第 9.1.1節第 1點規定，於審標期所提之系 統功能，僅須符合計次收費之相關規範（而非「多車道 自由車流」之計程系統功能）。遠東聯盟係於申請截止 日（92 年 11月 20 日）前提送計次系統之功能認證文件（ 外文本），其中包括計次系統「通訊誤差率」小於 0.01 %，以及「辨識交易正確率」達 100%之功能認證文件， 符合申請須知第 5.3.2.1節第 1點規定。 所謂「通訊誤差率」僅指的是OBU（車內設備單元）與 R SU設備（路側設備）間之通訊傳輸過程中，所傳輸之資 料位元組錯誤之比例，依照招商文件補充說明第號第 13項之內容，此項目代表傳輸錯誤次數之比例。所謂「 辨識交易正確率」，則是在「實際路況中」，車輛於實 際通過時，OBU 與 RSU間實際產生資料傳輸過程之資料正 確率，為組合用路人行為、實際環境影響、設備間資料 傳輸後交易行為之正確率。惟本件招商文件並未規定該

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標準值。通訊誤差率僅為影響「辨識交易正確率」之因 素之一，而非全部。99.5%通訊準確率係 EFKON 於韓國 ET C招商階段之實測結果，遠東聯盟引用以計算本件之可 收費成功率。與本件第 5.3.2.1節第 1點之「通訊誤差率 」無關。「通訊準確率」係韓國高公局所採用之名詞， 於本件並未定義此一名詞，不宜以其與本件所定義之「 通訊誤差率」及「辨識交易正確率」相比較。遠東聯盟 於原提送投資計畫書中已針對計次階段DSRC系統之「通 訊誤差率」以及「辨識交易正確率」提出系統功能認證 文件，符合招商文件要求。 至於通訊準確率乃遠東聯盟試算可收費成功率之其中一 個參數。雖然遠東聯盟所提出之可收費成功率高於申請 須知之要求（99.9955%>99.98%），但為考量增進公眾 利益及提高系統可收費成功率，被告於協商過程中乃商 請遠東聯盟將通訊準確率提高至 99.99%，藉以提高系統 可收費成功率。據此遠東聯盟經由試算後，承諾將以通 訊準確率 99.99%試算所得之可收費成功率（99.997%） ，作為未來計次階段系統可收費成功率之保證。應鄭重 聲明者，於協商過程中，遠東聯盟從未更改系統自動辨 識交易通訊誤差率之數據，更無違反申請須知之規定。 遠東聯盟所提 99.5%係為計算可收費成功率時所提計算 數據之一「（通訊準確率，遠東聯盟並以其為『交易成 功率《交易成功數》』，計算結果乃高於申請須知第 7. 5節規定之要求系統可收費成功率之數據）」，被告要 求應以規範要求之通訊誤差率低於 0.01%計算，故協商 後重提之系統可收費成功率乃更高於原提數據，遠東聯 盟並承諾營運時以此遠高於申請須知要求之數據計算通

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行費繳交。 以原告於申訴程序所提「重大違法事項乙覽表」第 8項「 遠東聯盟之成員以色列APPIAN 公司非遠東電子收費股份有 限公司發起人。遠東聯盟有假藉APPIAN 實績及經驗，參與 甄審」，確係發生在原告提出異議之後，原告未就此項先 向被告提出異議，遽提申訴，則工程會為不受理之判斷， 即無不當： 原告自承遠東聯盟所組建之營運公司於 93 年 4月 27 日才 與被告簽訂本件之建置與營運契約，在此之前，遠東聯 盟是否違反申請須知第 13.3節企業聯盟成員建置營運公 司發起人規定，亦屬未定，並承認有關建置營運發起人 一項確係發生在其異議之後，且其確實未就本項提出異 議，而逕行申訴，則工程會為不受理之審議判斷，即無 不當。 爭議處規則第 2 條、第 3 條第 1項第 4款規定，異議有法定 期間限制且異議書應載明異議之事實及理由。否則，即 係逾越該法定期間之規定，而非適法。原告從未就上開 事實向被告提出異議，自不得以之為申訴之標的。 原告於 93 年 3月 25 日向被告提出異議, 而遠東電子公司 於 93 年 4月 7 日完成登記，被告於 93 年 4月 26 日為異議無 理由之決定，原告於被告做出異議無理由決定前仍有時 間就此提出，惟其並未為之，其直至申訴時始向工程會 提出，自非合法。工程會因而為不受理之審議判斷，並 無不當。 原告雖於 93 年 5月 12 日之申訴補充書中敘明被告允許 遠東聯盟假APPIAN 實績及經驗參與本件為違法，並將書 狀副知被告，被告已於 93 年 6月 8 日對此進行實體答辯，

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惟其未向被告提出異議，即逕為申訴之瑕疵並未因而治 癒。 申訴程序固相當於訴願程序，惟其判斷標的，仍以事件 曾經申訴人向主辦機關異議者為前提，不許工程會任意 擴大審議範圍。原告縱已在法定期限提出異議書，惟其 異議書中從未就上開事實有何具體敘述或指摘，自不能 以該事實是在同一招商過程、決定或結果之基礎事實上 所提出之攻擊方法，作為其得未經異議程序即逕提申訴 之藉口。有關 APPIAN未如遠東聯盟所承諾作為發起人股 東一項，非屬本件申請及審核過程、決定或結果之一部 ，自不得為原告申訴之對象。 原告雖稱其於 93 年 8月 12 日即在申訴程序補充陳述，具 體指摘，而被告亦於同年 9月 6 日為實體答辯，則原告就 被告允許遠東聯盟三度修改投資計畫一項，應視為業已 提起。惟原告既係在申訴階段，始提出上開主張，則該 事項顯未經異議程序，縱被告曾於申訴程序對此進行答 辯，亦難認其申訴無何瑕疵，原告之訴難謂有理。 申訴人所稱「遠東聯盟之成員以色列APPIAN 公司未依遠 東聯盟投資計畫書之記載擔任遠東電子收費股份有限公 司之發起人，違反申請須知規定」云云，並非事實。以 色列APPIAN 公司於遠東聯盟申請文件中即非企業聯盟成 員，僅表示有意願參與。以色列APPIAN 公司未為發起人 並未違反申請須知第 2.3節第 1點、同第 1點第目，及 第 13.3節第 2點「企業聯盟組成成員應以公司發起人身 分籌辦建置營運公司，不得更換」之規定。 關於申訴人所稱「遠東聯盟於其投資計畫載明以色列AP PIAN 公司為其聯盟成員，且得標後將作為其建置營運公

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司之發起人股東，遠東聯盟有假APPIAN 實績及經驗參與 甄審，致本件發生不正確之甄審結果」云云。遠東聯盟 於 93 年 2月 26 日第 4次甄審委員會中即已陳述：「以色列 APPIAN 公司對於股權認購仍須經其董事會同意，APPIAN 公司能不能進來成為企業聯盟不一定，遠東聯盟未必會 讓其加入為企業聯盟」。遠東聯盟於合格之入圍申請人 簡報中向甄審委員會說明將為所稱「致本件甄審發生不 正確結果」云云，純屬其臆測。 關於設立建置營運公司發起人部分： 本項未經異議程序為原告所自承，此等部分之申訴，屬違 反「民間參與公共建設申請及審核爭議處理規則」第 7 條 之規定，自非合法。 被告未對相同提出VPS系統之申請廠商進行協商有無違反 公平原則或招商文件之規定？ 　遠東聯盟已依企業聯盟協議書之規定，界定建置營運公 司設立登記時，由遠東聯盟成員出資 90%，其他 0%則由 聯盟成員優先認購或由與本聯盟簽署投資意願書之APPI AN GROUP、中華開發公司或其他策略投資人認足。因遠 東聯盟已限定非聯盟成員或後續擬加入遠東聯盟出任發 起人之「合理認股比例」及「可能對象」，與宏碁公司 提問之前提不同，且合於申須知第 13.3節第 4點之規範 ，故遠東聯盟將遠通投資股份有限公司列為遠東電子收 費股份有限公司之發起人，合乎商文件相關規定。 遠東聯盟於招商截止日時所提送之投資計畫中對VPS 與 D SRC系統之角色與扮演之功能，被告未竟瞭解，尚有疑 義須待釐清，且遠東聯盟為所有提出VPS規劃之申請人 中，唯一提出VPS具體發展時程之申請人，故被告基於

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增進公共利益之考量，乃於協商階段與其進行協商。 本件協商結果係進一步確認此時程確屬承諾事項，並非 改變遠東聯盟於其原提送投資計畫中之VPS 發展時程， 被告並未違反公平原則與招商文件規定。 有關修改投資計畫及公平協商部分： 本項未經異議程序，為原告所自承此等部份之申訴，屬 違反「民間參與公共建設申請及審核爭議處理規則」第 7 條之規定，自非合法。 申請須知第 12.6.1節「可協商項目」第點概括項目規

定：「對於申請人所提投資計畫書內容不符本計畫案之 規範需求、不具適法性、欠缺行政或法律可行性者，基 於使其更符合本計畫案的規範需求、更具適法性、行政 或法律上的可行性或更能增進公共稅益的考量，主辦機 關得於協商階段提出，並與申請人達成共識後，請申請 人依據協商結論，重新遞送修改之投資計畫書。」 申請須知第 12.6.3節「協商程序事項」第 3點規定：「 協商完成後，主辦機關應個別以書面通知各合格之入圍 申請人協商項目之確定條款，俾便其等修改投資計畫書 」。依招商文件第 1.5節聲明事項第 2項第款規定：

「．．．合格之入圍申請人重新遞送修改之投資計畫

書．．．」 申請須知第 1.5節聲明事項第 2點第款規定：「．．．

合格之入圍申請人重新遞送修改之投資計畫．．．」 依招商文件第 69 頁圖 12.1.1-1甄審流程，亦載有．．． →協商結束→合格之入圍申請人重新遞送修改之投資計 畫書→甄審委員會評定最優申請人及次優申請人→．． ．。

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申請須知第 13.1.1節議約原則第 1、2點規定：「1.以協 商結果及公告文件內容之建置及營運契約草約為基礎。 2.所修改之內容不得違反公告內容，亦不得違反協商之 結論。」 綜上，遠東聯盟於協商結束後修其投資計畫書，並以修 改後之投資計畫書於簽約時列為契約附件，實無違背招 商文件之規定。 參加人主張之理由： 壹、程序部分： 原告訴之聲明不合法： 原告主張甄審決定有關遠東聯盟為本 ETC 案最優申請人 之部分應予撤銷為不合法： 投資契約簽訂後，甄審決定已經消滅，原告之訴欠缺 權利保護必要，故無訴之利益，本項聲明不合法，應 予裁定駁回： 經查，行政處分消滅（解消、解決）之情形，如處 分因撤銷、廢止而消滅，附終期之處分因期限經過 而消滅，拆除違建處分因標的物滅失而消滅，證照 處分因領有人死亡而消滅，集遊驅逐處分因時間經 過而消滅，賦予應考或選舉資格之處分因選舉、考 試舉行完畢而消滅等，然行政處分消滅之情形，其 範圍甚廣，通常係著眼於行政處分之廢棄是否「毫 無實益」（sinnlos）可言，至於廢棄實益之有無 ，則涉及解釋之問題，及取決於事實狀況，或從實 體法上探求。 依促參法規定，民間機構與主辦機關簽訂契約後， 依投資契約成立新的權利義務關係，前階段「甄審

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決定」行政處分所發生之「最優申請人應與主辦機 關簽訂契約」、「賦予最優申請人簽訂契約公法上 權利」之規制力，因目的實現，事實狀態變更，法 律效力已經不復存在，且遠東聯盟最優申請人地位 早已轉變為投資契約當事人，現實上並不存在「最 優申請人」，因此，在事實上甄審決定亦無存在實 益；亦即，甄審決定之規制力僅係存續至簽訂投資 契約前，投資契約簽訂後，在實定法（促參法）「 雙階行為」之設計下，甄審程序已終結，甄審決定 存在並無實益，該行政處分即歸於消滅，不復存在 。 本件甄審決定（被告 93 年 2月 27 日業字第 0930005550 號公告）既消滅，「最優申請人」已不存在，原告再 訴請「撤銷」，根本無法達成訴之目的，訴訟即毫無 實益，依司法院釋字第 213 號、546 號之旨，其主張縱 經審判之結果，亦無從補救，即無進行爭訟而為實質 審查之實益，而欠缺權利保護必要，故原告提起本件 撤銷訴訟，顯構成訴訟制度之濫用，是其本項聲明不 合法，應依行政訴訟法第 107 條第 1項第 10款規定，以 起訴不備其他要件（權利保護要件），裁定駁回之。 上開主張，茲再補充 3點如下： 依促參法規定，甄審決定與投資契約之效力係各自 獨立，甄審決定效力並不及於簽約後之履約階段： 查促參法係將民間參與公共建設之過程分為二個 階段，前階段為簽訂投資契約前之「申請及審核 」程序，在此階段，民間投資人之地位（僅）為 「申請人」，屬於行政程序上之當事人（行政程

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序法第 20 條第 1款），經甄審評定選出最優申請 人時，該甄審決定之行政處分即終結該行政程序 （申請及審核程序），並賦予最優申請人與主辦 機關簽訂投資契約之公法上請求權。後階段為簽 訂投資契約後之「履約階段」，民間投資人此時 已成為契約當事人一造之「民間機構」（促參法 第 4 條第 1項），其建置、營運之法律地位與權利 義務，則悉依投資契約之約定（或促參法相關規 定）（促參法第 12 條）。 可知在促參程序中，民間投資人經甄審決定選為 最優申請人後，所取得者（僅）係與主辦機關簽 訂投資契約之公法上權利，至於投資契約簽訂後 ，民間投資人（民間機構）與主辦機關乃另外成 立一新的契約法律關係，雙方權利義務均依投資 契約之約定（或促參法相關規定），此時已與甄 審決定無關。是以，本件參加人建置、營運 ETC 之法律地位與權利義務，悉依「營運及建置契約 」之約定所產生，並非來自於甄審決定之效力， 應予辨明。 事實上，參加人即係完全按照「建置營運契約」 之約定辦理建置及營運工作，並非甄審決定，故 「建置營運契約」固然係甄審決定選出最優申請 人後簽訂，但該契約之效力並非基於甄審決定之 效力而來，而後續履約行為亦與甄審決定無關， 此觀諸甄審決定之內容，根本無從規範參加人任 何一項履約行為，即可得知。故無論從事實上或 法律上，「建置營運契約」簽訂後，甄審決定效

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力確已無從存在，即應歸於消滅，故原告指「甄 審公告之效力應延伸及於建置營運契約研議、簽 約及一連串之關係」云云，僅係一己之見，並無 實定法上根據，即不可採。 否則，倘主張甄審決定效力及於履約階段仍繼續 存在，原告即必須說明其效力內容為何（規制何 事）？若係指後續之履約行為，則簡單的甄審決 定內容如何能規範複雜之履約行為？而同一履約 行為適用甄審決定與「建置營運契約」之關係為 何？對此，原告顯已無法自圓其說；且退萬步言 ，甄審決定縱有瑕疵，依現行法規定，亦無任何 依據得以影響「建置營運契約」之效力。故依此 檢驗，主張甄審決定效力於簽約後仍繼續存在， 即無任何實益可言，原告之上開主張顯有謬誤。 原告不得對甄審決定提起撤銷訴訟，此有鈞院 93 年 訴字第 2157 號判決可供參考： 經查，本 ETC 案原 7 家申請人之一「速通企業聯盟 」（下稱速通聯盟）因不服被告 92 年 12月 23 日作 成以宏碁股份有限公司、遠東聯盟及原告為第一 階段合格入圍申請人之甄審決定，經依異議、申 訴途徑後，向鈞院提起請求確認該第一階段甄審 決定、異議決定及審議判斷均為違法之訴。 在該件訴訟中，速通聯盟主張，第一階段甄審決 定違反促參法相關規定云云，然被告已於 93 年 4 月 27 日與遠東聯盟簽訂「高速公路電子收費系統 建置及營運契約」，至此，該案之招商程序即為 完畢。因此，縱使撤銷系爭甄審決定，亦無法使

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原告獲得重新參與甄選之資格，亦即，若原告提 起撤銷訴訟，則無法律上可回復之利益，欠缺權 利保護之必要，為此，原告爰依行政訴訟法第 6 條之規定，提起確認系爭甄審決定違法之訴訟。 速通聯盟上開主張，經鈞院 93 年訴字第 2157 號判 決予以受理，並揭明「原告得循行政訴訟法第 6 條第 1項後段提起確認訴訟」，亦認為本 BOT 案招 商程序已完畢，速通聯盟提起撤銷訴訟，欠缺權 利保護必要，故許其提起「確認處分違法」之訴 （惟原告之訴仍無理由，遭判決駁回之），是該 判決見解即足資參照。 參加人舉上開他案之例，旨在強調本 ETC 案之申 請審核程序中，無論「第一階段合格入圍申請人 （3 家）」之甄審決定，或本件選出「最優申請 人」之甄審決定，進入履約階段時，招商程序結 束，其效力均告消滅（消滅時點前後或有不同） ，皆已無法使原告獲得重新參與甄選（參加成為 一般申請人）及主張遞補（即成為次優申請人） 之資格，此在他案與本件之情形並無不同，故參 加人援用他案判決佐證，主張本件甄審決定既已 消滅，在訴訟種類選擇上「原告即不得提起撤銷 訴訟」（至於得否提起其他訴訟種類，則為另外 一事），即具有參考價值。 至於原告認為他案原告為一般申請人，本件原告 為次優申請人，二者權利狀態不同，故不能相提 並論云云，與參加人之上開主張有所出入，尚屬 誤解，應予辨明。

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至於原告一再主張「建置營運契約」為公法契約關 係，鈞院有審判權，其得主張救濟云云。惟查，本 件「建置營運契約」依促參法第 8 條規定及其立法 理由，可知其性質為民事契約，私法契約關係尚非 鈞院審判權範圍，故原告上開主張與現行法規定牴 觸，並不足採，併此指駁。 原告主張審議判斷中不利於原告之部分應予撤銷為不合 法： 本項聲明可分為兩部分： 審議判斷駁回及不受理原告實體主張部分： 查審議判斷固就原告申訴「多車道自由車流」、「VP S系統部分」、「車內設備單元（OBU）」、「通訊誤 差率及通訊準確率」，以及「設立建置營運公司發起 人及修改投資計畫及公平協商」等部分之主張為不利 於原告之判斷，然已就原告主張「公證及認證」部分 ，作成「異議處理結果有關公證、認證部分撤銷」， 為有利於原告之判斷，則原告申訴攻擊防禦方法之一 既經工程會採認，並記載於審議判斷主文（「原異議 處理結果有關公、認證部分撤銷」），故審議判斷實 係對其有利（並非一部有利、一部不利之情形），故 原告提起本件訴訟，再請求撤銷異議處理結果，亦構 成訴訟制度之濫用，欠缺權利保護必要，仍應裁定駁 回。 審議判斷駁回原告請求撤銷遠東聯盟為本件最優申請 人部分： 依爭議處理規則第 26 條第 1項規定，工程會如發現 主辦機關有違反法令者，亦僅得命主辦機關另為適

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法之處置，並無權得逕行撤銷原「甄審決定」。亦 即在實務上，因上開規定之故，至多僅撤銷主辦機 關之異議處理結果，最終仍係回到主辦機關由其「 另為適法之處置」，至於主辦機關如何「另為適法 之處置」，依促參法立法意旨，仍係尊重主辦機關 就個別促參案之裁量權。 故本件工程會既已撤銷異議處理結果有關「公證、 認證」部分，在現行制度上，即已滿足原告之請求 ，至於原告主張「撤銷最優申請人資格」，工程會 依法並無此權限，性質上並非不利於原告之判斷， 原告即不得再主張未獲救濟，據以提起本件訴訟主 張撤銷。蓋審議判斷該部分一經撤銷，無異係認定 「工程會未逕行撤銷甄審決定」為違法，將牴觸爭 議處理規則上開規定及促參法立法意旨，且工程會 亦無法依判決意旨重為「撤銷最優申請人資格」之 決定，其結果，判決僅徒具形式，並無任何實益。 故原告本項之主張並無法藉由司法判決獲得實現， 亦屬訴訟制度之濫用，無權利保護必要，應予裁定 駁回。 本件原告就「異議處理結果」不得提起撤銷訴訟，應僅 得提起確認違法之訴訟，故其訴之聲明與訴訟種類之選 擇不合法，欠缺權利保護必要： 依行政訴訟法第 4 條第 1項規定，提起撤銷訴訟要件之 一係經「依訴願法」提起訴願，而「撤銷訴願」即為 提起撤銷訴訟之法定前置程序，換言之，行政法院得 為撤銷訴訟裁判之前提，係在訴願程序中受理訴願機 關得為撤銷原處分（參訴願法第 81 條規定）。

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惟查，依爭議處理規則第 26 條第 1項規定，審議判斷 僅得「指明主辦機關有無違反法令」，僅具有違法確 認之性質，並未同訴願法第 81 條之規定方式，賦予工 程會申訴審議委員會撤銷或變更原異議處理結果之權 限，故工程會實務上經常作成「撤銷異議處理結果（ 一部或全部）」之審議判斷，已於法有違，應併予指 摘。 承前述，促參申訴制度並未賦予工程會撤銷或變更異 議處理結果之權限，即係有意與一般訴願決定之方式 作區隔，旨在保留主辦機關一定之裁量空間，使其另 為適法之處置。因此，申訴審議機關既依法僅得違法 確認性質之審議判斷，依促參法之立法意自，原告對 於異議處理結果即不得提起撤銷訴訟，而應提確認處 分違法之訴，否則其訴訟種類之選擇即不正確。 次查，申訴審議機關既僅得為違法確認性質之審議判 斷，故在促參申訴之階段，原異議處理結果並未經過 相當於「撤銷訴願」之前置程序，依行政訴訟法第 4 條第 1項之規定，原異議處理結果既未經作成撤銷判 斷，亦不得逕行提起撤銷訴訟。因此，本件原告提起 撤銷異議處理結果之訴，於法即有未合。 貳、實體部分 當事人適格（訴訟權能）部分： 原告主張被告應作成由原告遞補為本件最優申請人之處 分並無理由： 原告並無訴請撤銷遠東聯盟最優申請人資格及請求「 遞補」之訴訟權能： 姑不論甄審決定已經消滅，聲請人縱有所謂「次優申

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請人」之權利，業已不復存在，且即使從甄審決定仍 屬有效之狀態以觀，聲請人亦自始未取得任何權利。 依促參法第 45 條第 2項規定，甄審決定選出最優申請 人之後，倘無法完成議約，並非當然由次優申請人遞 補，可知，本法並未賦予次優申請人向主辦機關主張 「遞補」之公法上權利，而係賦予主辦機關裁量權， 決定由次優申請人遞補，或重新公告接受申請，此觀 法條規定之文義自明，並再參酌本條立法理由益徵明 確。 再按申請須知第 12.1.2 第 10點規定：「經評定為本計 畫案之最優申請人，如未能依促參法第 45 條規定，按 評定規定時間籌辦，並與主辦機關完成建置及營運契 約之簽約手續時，是否得延展簽約期限及延展期限之 方式，或得否由次優申請人遞補為最優申請人，或重 新辦理公告，由甄審委員會決定之」，可知縱遠東聯 盟未能完成議約，原告亦無請求「遞補」之公法上權 利，故原告訴請撤銷遠東聯盟為最優申請人，並主張 「遞補」云云，顯然均欠缺訴訟權能，即應以其訴無 理由判決駁回之。 再查，實務上 BOT 案件申請須知有關「次優申請人遞 補為最優申請人」之規定，可分為兩類，一類為「次 優申請人有請求遞補權利」者，另一類則為「次優申 請人無請求遞補權利」，而係由主辦機關或甄審委員 會裁量決定之，茲分述下： 「次優申請人有請求遞補權利」之案例： 行政院農委會（林務局）主辦「阿里山賓館BOT 案」申請須知「第七章、議約簽約及履約保證」

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第 7.1.2.5規定：「除經執行機關同意展期外， 本件最優申請人如議約結果未獲審核委員會決議 通過或無法於指定期限內簽訂興建暨營運契約及 設定地上權契約時，則視同本件最優申請人已放 棄簽約，執行機關得沒收本件最優申請人之申請 保證金，並由本件次優申請人遞補成為本件最優 申請人」，第 7.1.2.6規定：「本件次優申請人 於接獲遞補通知後，應比照前述本件最優申請人 所應辦理事項及時程，完成與執行機關之議約與 簽約作業。若無本件次優申請人時或無法於期限 內與執行機關完成議約、簽約作業時，執行機關 得另公告徵求民間投資或由政府自行興建營運。 」 交通部民用航空局主辦「中正機場航空事業營運 中心BOT 案」申請須知（草案）「第六章、議約 簽約、民間機構設立及履約保證」第 6.1.2.5規 定：「除經執行機關同意展期外，最優申請人如 無法於指定期限內簽訂興建營運契約及設定地上 權契約時，則視為最優申請人已放棄簽約，執行 機關得沒收最優申請人之申請保證金，並由次優 申請人遞補成為本件最優申請人」，第 6.1.2.6 規定：「次優申請人於接獲遞補通知後，應比照 前述最優申請人所應辦理事項及時程，完成與執 行機關之議約與簽約作業。若無次優申請人時或 次優申請人無法於期限內與執行機關完成議約及 簽約作業時，執行機關得另公告徵求民間投資。 」

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如被告主辦「（高速公路）服務區經營管理 BOT 案」申請須知（草案）第 2.9「通知及公告」第 3 點規定：「（最優申請人）若未能於期限內完 成簽約時，本局得訂定期限，通知補正之。該最 優申請人如無法補正者，由次優申請人遞補簽約 ，無次優申請人或次優申請人未能簽約時，由本 局重新公告接受申請」 「次優申請人無請求遞補權利」者： 如臺北市政府主辦「北投纜車BOT 案」之申請須 知「貳、申請作業」第 1.3「簽約主體」規定： 「．．．若無法辦理，本府有權取消其最優申請 人資格及沒收其繳交之申請保證金，並通知合格 之次優申請人遞補簽約或重新公告接受申請。」 申請須知第 12.1.2 第 10點規定：「經評定為本計 畫案之最優申請人，如未能依促參法第 45 條規定 ，按評定規定時間籌辦並與主辦機關完成建置及 營運契約之簽訂手續時，是否得延展簽約期限及 延展期限之方式，或得否由次優申請人遞補為最 優申請人，或重新辦理公告，由甄審委員會決定 之。」 由上可知，次優申請人是否有請求遞補之權利，實務 上個案未必一致，乃係由主辦機關考量個別促參案件 之特性與需求，依其所定招商文件（申請須知）之規 定決定之。而主辦機關訂定招商文件之權限，係促參 法第 42 條第 1項所概括授權，得就「建設之興建、營 運規劃內容及申請人資格條件等相關事項」，公告徵 求民間參與（參照促參法施行細則第 40 條），可知，

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為促進民間參與公共建設，促參法係賦予主辦機關相 當廣泛之裁量權，本件 ETC 案主辦機關即依促參法之 授權訂定申請須知，規定次優申請人是否得遞補，基 於尊重專業考量，概由甄審委員會決定之，次優申請 人並非當然得（主張）遞補，尤其係對照他案申請須 知相關規定之後，本件次優申請人即原告確無請求遞 補之權利，至屬明確。 實體爭議部分： 有關「多車道自由車流」部分： 申請須知規定系統建置係採「分階段轉換方式」， 並未要求申請人於招商截止日前必須具備「多車道 自由車流」能力： 申請須知並未有任何要求申請人於招商截止日前 必須具備「多車道自由車流」能力之明文規定， 合先敘明。 有關本 ETC 案之系統建置，申請須知於第六章第 6 .1 節揭明係採三階段漸進之轉換方式，即由現 行「人工計次收費」階段轉換至「電子計次收費 」，再由「電子計次收費」轉換至全面「電子計 程收費」階段，第 6.2節並規定系統建置之時程 ，要求「簽約後 6 個月內於 1 個收費站區完成計次 電子收費之系統建置」（第 3點）；「簽約後 22 個月內完成國道一號及國道三號全部收費站區之 計次電子收費系統建置」（第 4點）；「於轉換 建置計程電子收費系統之前 2 年內完成計程電子 收費測試系統建置工作」（第 5點）；「至遲應 於 99 年底前於已完工通車之國道路線完成建置全

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面計程電子收費系統」計次電子收費之系統建置 」（第 6點）。 可知，本 ETC 案之建置順序，係簽約後先完成「 計次」電子收費系統，再於 99 年底以前完成「計 程」電子收費系統，並非一開始營運時即要求建 置「計程」之「多車道自由車流」電子收費系統 ，而第 6.3節第 2點有關「多車道自由車流」電 子收費系統建置之佈設方式，係指在進入「計程 電子收費階段」（99 年底以前）時之問題，屬於 簽約後契約履行之層次，並非謂申請人於「招商 截止日」應具備「多車道自由車流」之能力。 至於原告所指申請須知第 7.1節 3點固然載明申請 人須本於「最佳服務與行銷推廣，於最短時間內 推展轉換實施計程電子收費」之理念，然該節第 1點亦同時要求（本計畫案）申請人須以「穩健 、務實經營發展高速公路電子收費系統建置及營 運為前提」。「穩健務實經營發展高速公路電子 收費系統」與「於最短時間內推展轉換實施計程 電子收費」均為本計畫案所追求之理念與目標， 二者必須兼顧，自不得據此認為申請人必須於「 招商截止日」時已具備「多車道自由車流」之能 力。 又原告主張依申請須知第 11.2.3 第 4點規定，申 請人所提送之「系統功能說明書」應說明所提供 之系統如何滿足第五章之系統功能需求規範。然 查，第五章「系統功能需求架構及功能規範」規 定，並無申請人必須於申請時已具備「多車道自

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由車流」能力或商業運轉實績之相關規範，而第 5.3.2.1節第 3點、第 5.3.2.3節第 3點，以及第 5. 3.2.5節第 5點亦僅在規定將來進入「計程電子收 費階段」，系統必須達到何種功能程度，並非謂 規定申請人必須於申請當時已具備「多車道自由 車流」能力。 申請須知並未規定最優申請人於議約期必須進行「 多車道自由車流」之系統功能實測，遠東聯盟於議 約期進行 DSRC紅外線之單車道系統功能測試，完全 符合招商文件規定： 查本 ETC 案對系統功能之查核驗證方式，依申請 須知第九章「系統功能查核驗證方式」之規定， 係依審標期、議約期、建置階段、營運階段分別 辦理。其中，第 9.1節招商階段即包含「審標期 」與「議約期」，「審標期」係依申請須知第 9. 1.1節第 1點規定：「本階段所提系統功能，須符 合計次收費之相關規範。申請人需填列表 9.1.1- 1系統技術基本資料表，並檢附下列項目之功能 認證文件」，係以書面審查申請人所提出「計次 」收費之相關技術認證文件，並未要求審查「計 程」收費之技術認證文件。「議約期」則依申請 須知第 9.1.2節：「俟選出最優申請人後，最優 申請人應即依投標時所提之系統實測計畫書，備 妥相關設備進行系統功能實測」及第 9.1.2.4節 ：「最優申請人應依其選擇之系統轉換方式，架 設單車道或多車道系統進行系統功能實測」，係 由最優申請人依投標時所採用之系統轉換方式，

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選擇以單車道或多車道系統進行測試，並未強制 規定必須進行多車道系統測試。 再查，本件議約期系統功能實測方式之定義，被 告早於公告招商廠商釋疑階段即已曾對提出疑問 者宏碁公司回覆說明：「問題：『最優申請人應 依其選擇之系統轉換方式，架設單車道或多車道 系統進行系統功能實測』若是選擇兩種系統轉換 ，是否都必須測試？回覆：系統功能實測係查驗 營運開始日所將使用之系統，其後規劃採用之系 統應依建置時程進行查核驗證」，至為明確。 經查，遠東聯盟所採取之系統轉換方式，係以「 DSRC 計次電子收費轉換為 DSRC 計程電子收費」， 則遠東聯盟就其營運開始日所採用之DSRC紅外線 「計次」系統，選擇以單車道系統進行功能實測 方式，於議約期間依據甄審委員會審核通過之系 統功能實測計畫完成系統功能實測，並經甄審委 員會判定通過系統功能實測，乃完全符合申請須 知之相關規定。 遠東聯盟提出系統供應商 EFKON「多車道自由車流 」之系統功能認證文件，係第一階段評選出 3 家合 格之入圍申請人後，因媒體對 3 家入圍申請人所選 用之系統均有所質疑，被告即依 92 年 12月 26 日本計 畫案合格之入圍申請人協商啟始會議之會議結論第 5點：「請 3 家合格之入圍申請人針對某家廠商所指 控之內容，以及所選擇系統緣由，於協商會議時提 出說明」辦理。該次會議，原告、遠東聯盟及宏碁 公司均有派員參與，被告並於 93 年 1月 12 日以業字

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第 0930001053 號函將上開會議記錄函送宏碁公司、 遠東聯盟及原告。可知，遠東聯盟嗣後提出補充資 料「報載有關 EFKON 議題之答覆」與 EFKON「多車道 自由車流」之系統功能認證文件，乃係當時針對外 界質疑遠東聯盟所採用 EFKON紅外線系統（即DSRC 系統）僅在馬來西亞使用，以及 EFKON紅外線系統 無「多車道自由車流」能力乙節，額外提出說明之 文件，原本即非申請文件，故是否提出並不影響遠 東聯盟為合格申請人之資格。 參加人是否能在最短期間內具備「多車道自由車流 能力」，甚或在議約期即通過「多車道自由車流」 功能實測，「乃甄審委員專業判斷之問題，屬於甄 審委員之專業判斷餘地，遠東聯盟縱未具備，亦無 違反申請須知之規定」，此業經審議判斷之闡述既 明。又原告主張遠東聯盟所提 EFKON紅外線計程系 統功能認證文件僅測試 1527筆，且均非「多車道自 由車流」之測試云云。惟查，計程系統功能認證文 件測試報告樣本數是否足以憑認符合申請須知「通 訊誤差率」0.01%之要求，以及 TV測試方式、時間 、筆數等是否足以認定遠東聯盟符合「多車道自由 車流」之要求，均屬於甄審委員之專業判斷餘地， 非原告所能恣意指摘。 針對外界質疑 EFKON 公司有關多車道自由車流之能 力，遠東聯盟為證實 EFKON 公司為德國 TOLL COLLEC T 公司重車 ETC 案多車道自由車流（MLFF）執法系統 及DSRC OBU（車上設備單元）模組之供應商，業已 提出德國 TOLL COLLECT 公司所出具，經當地機關公

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證及中華民國外交部駐當地辦事處認證之信函為證 。依 TOLL COLLECT 公司所出具之公認證信函：「EF KON是多車道收費系統的供貨商。它提供自動收費 系統中的DSRC配件」一段，說明 EFKON 公司確為 TOL L COLLECT 公司執法系統之供應商。 遠東聯盟於修正投資計畫書（第二章「技術方案」 第 2.2.1項表 2.2-3）所載，EFKON之「來源公司簡 介」：．．．德國重車里程收費系統（ TOLL COL LECT）執法系統之供應商，以及「主要實績」：德 國重型卡車電子收費系統 a.提供DSRC模組 110,000 顆 b.提供紅外線信號柱（220套系統）．．．d.主 線式固定執法系統（300 處，約 1,000套MLFF車道系 統），係已明確指明 EFKON 公司在本件中所提供之 「前端系統」技術，即車上設備單元（OBU）與電 子收費路側設備間進行感應之DSRC紅外線系統技術 ，在德國重車電子收費系統中，具有提供DSRC模組 110,000顆、紅外線信號柱（220套系統）及主線式 固定執法系統（300 處，約 1,000套MLFF車道系統） 等實績，為德國重車里程收費系統（TOLL COLLECT ）執法系統供應商，而佔有一席之地，此更有 TOLL COLLE CT 公司所出具 EFKON 在德國重車里程收費系 統中提供DSRC紅外線系統之實績證明有可證，此對 照 TOLL COLLECT指出「EFKON是多車道收費系統的 供貨商。它提供自動收費系統中的DSRC配件」之內 容，乃完全相符，故投資計畫書之上開說明並無任 何不實之處。 須強調者，遠東聯盟於上開修正投資計畫書所載內

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容，均僅在說明 EFKON 為多車道自由車流模組系統 之供應商而已，並未自稱已具有多車道自由車流之 「完全」建置能力，審議判斷對此已有指明，故原 告執此指摘遠東聯盟提出文件不實云云，殊非正確 。因此，申請須知第 2.8.3「申請文件內容」第 9點 規定「系統設備商業運轉實績證明文件（無者免附 ）」，而 EFKON 在本件招商階段尚無全部「多車自 由車流」之商業運轉實績，故遠東聯盟確實未附任 何商業運轉實績證明文件，要難指摘有何「實績不 實」之可言。 然查，縱使 EFKON 在本件招商階段尚無「多車自由 車流」成功建置及營運之商業運轉實績，亦不能因 之即謂申請人於計程階段時其亦必無多車道自由流 之能力，蓋科技進步，不可以道理計，今日之不能 ，非表示明日之不能，更何況原告並無任何證據證 明遠東聯盟於計程階段時必無「多車道自由流」之 能力，信口指摘有「虛偽不實」云云，顯失允當。 次查，原告於工程會申訴階段提出「VITRONIC 公司 2004 年 7月 6 日之信函」，宣稱VITRONIC 公司才是執 行 TOLL COLLECT 公司重車 ETC 案之惟一供應商云云 。然 VITRONIC 公司在該信函當中亦提到：「VITRON IC的固定執法系統 TollChecker包括：．．．與下 列人員及單位通訊：．．．OBU使用 EFKON的通訊零 件）」；「EFKON只是卡車內車上元件（OBU）界面 （紅外線傳輸接收器）的供應商」；「雖然整體的 VITRONIC系統包含這些零件，主要的是，這些零件 供應商，包括 EFKON 在內，．．．」；「事實上，

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當重型車輛收費專案展開時，VITRONIC 和 EFKON 正 直接競爭固定收費系統的訂單。2001 年，VITRONIC 和 EFKON都在波昂附近的A555 號高速公路進行了整 套的測試安裝。．．．」，亦已證明 EFKON確為德 國 TOLL COLLECT 公司重車 ETC之供應商，此與遠東 聯盟於修正投資計畫書（第二章「技術方案」第 2.2.1項）所載，EFKON之「來源公司簡介」：．． ．德國重車里程收費系統（ TOLL COLLECT）執法 系統之供應商，以及「主要實績」：德國重型卡車 電子收費系統．．．d.主線式固定執法系統（300 處，約 1000套MLFF車道系統）之內容完全相符，故 亦能充分證實遠東聯盟投資計畫書所載為真實。 末查，原告提出VITRONIC 公司上開信函中，VITRON IC 公司指出：「．．．當重型車輛收費專案展開時 ，VITRONIC 和 EFKON 正直接競爭固定收費系統的訂 單。2001 年，VITRONIC 和 EFKON都在波昂附近的A55 5 號高速公路進行了整套的測試安裝。．．．」一 段，更足以進一步證明 EFKON 與 VITRO NIC相同，均 為具有多車道自由車流完整建置能力之競爭廠商， 則原告提出VITRONIC 公司之上開信函亦可作為有利 於遠東聯盟之證據，故原告屢屢爭議 EFKON系統之 「多車道自由車流」建置能力，已顯屬無據。 有關「VPS系統」部分（含財務規劃）： 遠東聯盟投資計畫書第 1冊投資計畫書總要已載明 ：「為了能兼顧系統之成熟運作及未來之發展性， 本團隊在收費技術選擇上，初期將運用成熟穩定之 DSRC技術建置電子收費系統，並針對部分特定對象

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進行 VPS技術之測試與適用」；「在計次階段主要 運用DSRC技術建置高速公路的電子收費系統；此階 段亦規劃有 VPS 電子收費機制的適用，以滿足特定 用路人之需求。在計程階段將以 DSRC技術和 VPS技 術為並存．．．」，可知遠東聯盟在計次收費階段 ，係以 DSRC系統為其建置之電子收費系統，至於 VPS 電子收費系統則係未來預定發展之系統，在計 次階段充其量僅係針對特定對象進行測試與適用， 並非遠東聯盟於營運開始日所採取之系統。 故依申請須知第 9.1.1節、9.1.2節及第 9.1.2.4節 之規定可知，遠東聯盟於招商階段之「審標期」， 僅需提出DSRC 計次電子收費系統之功能認證文件； 在成為最優申請人後之「議約期」，亦僅需進行 DS RC 計次電子收費系統之功能實測，即符合招商文件 之規定。而由於 VPS系統並非遠東聯盟於計次階段 採取之建置系統，因此無須於「招商截止日」前提 送VPS系統功能認證文件，亦無須於議約期進行系 統功能實測，故遠東聯盟於招商截止日前未提出 VPS系統功能認證文件，未於議約期進行 VPS系統功 能實測，自不違反申請須知之規定。 次查，原告指摘遠東聯盟投資計畫書有關 VPS 電子 收費系統並非申請須知規定之「招商要求以外之承 諾」或「創意」，故不得於招商階段主張免除提出 系統功能文件及進行該系統功能實測云云。惟查， 無論 VPS 電子收費系統是否為申請須知規定「招商 要求以外之承諾」或「創意」，由於其並非遠東聯 盟於計次階段採取之建置系統，故無須於「招商截

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止日」前提送VPS系統功能認證文件，亦無須於議 約期進行系統功能實測，自不受是否認定為申請須 知規定之「招商要求以外之承諾」或「創意」，或 投資計畫書有無標示「額外承諾」或「另行承諾」 文字之影響，故原告為恣意指摘，即無理由。 再查，VPS 電子收費系統於未來計程階段之可收費 成功率如何為契約履行之問題，並非申請人於「招 商截止日」所應具備之功能，原告主張遠東聯盟未 依規定於「招商截止日」提出VPS系統符合「計程 電子收費階段可收費成功率至少應達 99.8%」（申 請須知第 7.5節）之說明或文件，有重大文件缺漏 云云，顯屬無據。且又稱遠東聯盟於計程收費階段 採用之VPS系統將來無法達成招商文件要求，將造 成損失云云，純係憑空臆測，毫無根據，自不足採 。 有關「車內設備單元」（OBU）爭議部分： 查遠東聯盟已於其投資計畫書第 7冊 13.2.2節中專 節說明其OBU定價策略及裝機費用，符合申請須知 之規定： 申請須知第七章「系統營運規範」第 7.11.1節第 2點規定：「車內設備單元的裝機費用及定價策 略應於投資計畫書載明，並經由高公局認可後， 建置營運公司於契約期間不得任意調高費用與價 格」，此一規定之目的係規範申請人之車內設備 單元裝機費用及定價策略應經被告認可後始能推 出，以保障用路人之權益。 經查，遠東聯盟所提投資計畫書，其車內設備單

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元主要規劃DSRC 以標準型為主，同時已敘明裝機 費用，而在定價策略上乃另外提供「進階型」及 VPS 發展完成後提供「豪華型」供用路人按個別 需求選用之，經被告認定該標準型費用尚稱合理 ，其他型於本件中僅供用路人視需要選用，並未 強制安裝，且將來系統轉換，從單車道系統轉換 至多車道自由車流時，標準型仍可繼續使用，不 必再更換新機，實已充分照顧用路人之需求，而 完全符合招商文件之上開規定。 至於原告所指申請須知 12.3節甄審項目中訂有「 電子收費使用者費用負擔」，此一項目之設計即 希望申請人於投資計畫書內提出對用路人權益具 有最佳保障之車內設備單元定價策略與裝機費用 ，而申請人所提出之車內設備單元定價策略與裝 機費用係屬甄審項目之一，其列載內容與方式是 否詳細，所影響者僅係屬甄審委員之評分，此屬 於甄審委員之甄審權限，並不影響申請人之申請 資格。 況查，本 BOT 案委辦期間長達 20 年，隨著科技及 經營模式之演進，建置營運公司必然推出可以涵 蓋更多服務內容之其他機型之車內設備單元，而 其價格係依當時市場機制決定，並須經被告認可 ，實非目前可得斷然預測，倘如原告主張申請人 必須將其於未來 20 年期間擬推出之所有機型車內 設備單元均於申請時即予以明確制定裝機費用與 價格，並不符實際，亦不可行。 又VPS通訊費（GSM）係用路人將來採用VPS系統時

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方會產生，該通訊費僅係發生在選用VPS系統之車 輛於上下高速公路兩次極短時間（計程感應時）之 通訊，而該VPS系統之行動電話通訊費用，係由各 該行動電話通訊業者向 VPS系統用路人收取，並非 由遠東聯盟所收取，與遠東聯盟之財務規劃無關， 故原告指摘此有違反申請須知第 11.2.8節所謂「申 請人應提出完整詳實之總投資經費及分項工程投資 經費之計算與說明等規定」云云，核屬無據。 末查，有關遠東聯盟推出車內設備單元OBU標準型 售價成本合理性，經 94 年 12月 30 日召開「民間參與 高速公路電子收費系統建置及營運案」協調委員會 第 2次會議，審酌被告委任會計師所提出之分析資 料，已確認尚無明顯不合理之處，併此敘明。 有關「通訊誤差率及通訊準確率」爭議部分： 申請須知第 5.3.2.1 第點所規定之「通訊誤差率 」部分，遠東聯盟確於招商截止日前提送計次系統 之功能認證文件（英文版）中，已包含達成計次系 統「通訊誤差率」小於 0.01% 以及「辨識交易正確 率」接近 100%之功能認證文件，完全符合申請須知 之上開規定，此並經工程會審議判斷肯認。 招商文件規定之「通訊誤差率」與遠東聯盟自行提 出之「通訊準確率」不能相提並論： 「通訊準確率」係韓國高公局就其電子收費系統 所訂定之功能項目，與被告規定之「通訊誤差率 」實屬二事，不能用以相提並論，更非原告所誤 指所謂「1-0.01%（通訊誤差率）＝99.99%（通 訊準確率）」之情形，故原告指稱「通訊準確率

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」與「通訊誤差率」同指一事（一體兩面）云云 ，顯係有意誤導。 「通訊誤差率」與「通訊準確率」以遠東聯盟為 例，其所採用之系統係配有 IC智慧卡之兩件式車 內設備單元，故於實際交易扣款時，車內設備單 元尚須與 IC卡進行通訊，以確保扣款成功，故所 謂「通訊準確率」除了系統自動辨識交易（感應 計費）「通訊誤差率」之外，尚包含OBU 與 IC 卡 間（扣款成功）之通訊行為。可知「通訊誤差率 」與「通訊準確率」並非如申訴人所言，係屬一 體之兩面，在遠東聯盟之例，「通訊誤差率」實 際上僅為影響「通訊準確率」之因素之一，二者 實不可相提並論。質言之，「通訊準確率」之名 詞係為韓國高公局之定義，其定義為何並未影響 遠東聯盟所提「通訊誤差率」符合被告規定申請 須知要求之事實。 「通訊準確率」係遠東聯盟提出作為計算系統「可 收費成功率」時之參數： 按申請須知第七章系統營運規範第 7.5節第 1.點 規定系統「可收費成功率」之計算方式（《電子 收費系統自動辨識交易模組與車內設備單元交易 成功數＋交易失敗但影像清楚》×100%÷電子收 費車道總通行量），第 2點及第 3點規定「可收費 成功率」在計次階段需達 99.98%以上，計程階段 需達 99.8%以上。 經查，遠東聯盟為試算上開「可收費成功率」， 乃自行引用 EFKON 於 2003 年韓國電子收費招商階

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段所測得通訊準確率數據（99.5%），作為「可 收費成功率」計算公式中之一個參數，依該計算 ，在通訊準確率為 99.5%之情形下，系統計次階 段可收費成功率達 99.9955%，高出申請須知要求 之 99.98%，即符合申請須知 7.5節第 2點之要求。 可知，該「通訊準確率」僅為遠東聯盟於營運計 畫書中作為「可收費成功率」試算公式中之一個 參數，並非本件申請須知中所規定之數據，更與 是否符合招商文件規定之要求無關，原告之指摘 實無理由。 宜強調說明者，本件申請須知規定系統「通訊誤差 率」需達到小於 0.01% ，以及「可收費成功率」在 計次階段需達 99.98%以上之要求，遠通聯盟均完全 符合要求，並未作任何調整與修改，為不爭之事實 。 至於本件第 12場協商會議之「可協商項目表」「 更能增進公共利益」之「營運計畫書 1.系統可收費 成功率之計算」中疑義說明：「是否可改以 99.99% （1-0.01%《規範要求之通訊誤差率上限》為貴團 隊計算公式中之通訊準確率值）」，係為促進公共 利益，提升「可收費成功率」之數值，以提高將來 對遠通聯盟履約標準之要求，故被告經審核遠東聯 盟提出有關「通訊誤差率」與「辨識交易正確率」 之功能認證文件，認為遠東聯盟應有能力達到更高 的要求，經協商將原本非屬招商文件規範要求之「 通訊準確率」數據（韓國數據）改為規範要求之「 通訊誤差率」數據（本件數據）（即 1-0.01%=99.9

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9%），再帶入「可收費成功率」之計算式中重新計 算，俾得出更高的數值以要求遠東聯盟履約，可知 ，上開數據之協商變更，僅係「可收費成功率」計 算式中參數之變更，並未修改申請須知「通訊誤差 率」之要求，而且無論是否變更該參數，遠東聯盟 均符合申請須知「可收費成功率」之要求，彰彰明 甚，故此實非原告所能任意混淆。 至於原告指摘參加人提供通訊誤差率之測試不符合 招商文件規定云云。惟查，招商文件補充說明文件 第號第 7項規定：「申請須知第 5.3.2.1 第 1點． ．．本項規範要求係指正常條件下，路測設備與車 內設備單元完成互相溝通辨識其交易訊息之通訊行 為，．．．」，其中「正常條件」並未指定必須於 「室內」或「室外」進行測試，只要系統設備依其 原有功能正常運作，未受不當調整或干擾，均屬合 於「正常條件」之要求，且申請須知並未訂定任何 測試「規格」，只要符合「正常條件」之要件，均 均合乎招商文件之要求，故原告主張遠東聯盟提出 之通訊誤差率為室內測試數據，不符上開規定云云 ，僅係一己之見，自不足採。 另查，遠東聯盟不僅於招商截止日前提出符合申請 須知規定之各項系統功能證明文件（含「通訊誤差 率」證明文件），並已分別於議約與建置階段順利 通過系統功能實測，足證所提出之系統功能證明文 件（含「通訊誤差率」證明文件）之真實性與正確 性，分述如下： 93 年 4月 21 日經甄審委員會判定通過議約階段之

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系統功能測試，符合申請須知第 9.1.2.3 條之規 定。 93 年 10月 17 日由專業機構（TV）完成建置階段 「前端系統測試」之自主查核驗證，已符合申請 須知第 9.2 條第 3點之規定。 94 年 11月 17 日由專業機構（TV）完成建置階段 之「全系統功能」之自主查核驗證，已符合申請 須知第 9.2 條第 4點之規定。 有關「建置營運公司發起人」之部分： 查以色列APPIAN 公司於遠東聯盟申請文件中自始非 列為企業聯盟織成員，僅表示有意願參與。故以色 列APPIAN 公司未為發起人並未違反申請須知第 2. 3 節第 1點、同第 1點第目，及第 13.3節第 2點「企 業聯盟組成成員應以公司發起人身份籌辦建置營運 公司，不得更換」之規定。 次查，遠東聯盟於 93 年 2月 26 日第 4次甄審委員會中 即已陳述：「以色列APPIAN 公司對於股權認購仍須 經其董事會同意，APPIAN 公司能不能進來成為企業 聯盟不一定，遠東聯盟未必會讓其加入為企業聯盟 」。遠東聯盟於合格之入圍申請人簡報中向甄審委 員說明將為聯盟之專業顧問，甄審委員已於甄審過 程中明確得知APPIAN 公司未必加入遠東聯盟成員， 故申訴人所稱「致本案甄審發生不正確之結果」云 云，純屬其臆測。 有關「修改投資計畫及公平協商」部分： 查遠東聯盟修改投資計畫，並以修改後之投資計畫書 於簽約時列為契約附件，並未違反申請須知之規定，

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說明如下： 申請須知第 12.6.1節「可協商項目」第點概括項

目規定：「對於申請人所提投資計畫書內容不符本 計畫案之規範需求、不具適法性、欠缺行政或法律 可行性者，基於使其更符合本計畫案的規範需求、 更具適法性、行政或法律上的可行性或更能增進公 共稅益的考量，主辦機關得於協商階段提出，並與 申請人達成共識後，請申請人依據協商結論，重新 遞送修改之投資計畫書。」 申請須知第 12.6.3節「協商程序事項」第 3點規定 ：「協商完成後，主辦機關應個別以書面通知各合 格之入圍申請人協商項目之確定條款，俾便其等修 改投資計畫書」。依招商文件第 1.5節聲明事項 第 2項第款規定：「．．．合格之入圍申請人

重新遞送修改之投資計畫書．．．」 申請須知第 1.5節聲明事項第 2點第款規定：「．

．．合格之入圍申請人重新遞送修改之投資計畫

書．．．」 招商文件第 69 頁圖 12.1.1-1甄審流程，亦載有「． ．．→協商結束→合格之入圍申請人重新遞送修改 之投資計畫書→甄審委員會評定最優申請人及次優 申請人。」 申請須知第 13.1.1節議約原則第 1、2點規定：「1. 以協商結果及公告文件內之建置及營運契約草案為 基礎。2.所修改之內容不得違反公告內容，亦不得 違反協商之結論。」 綜上，遠東聯盟於協商結束後修改其投資計畫書，

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並以修改後之投資計畫書於簽約時列為契約附件， 實無違背招商文件之規定。 原告提出之VPS系統規劃僅其投資計畫書第一冊、 第三冊及第七冊中以少部分概述其初步規劃構想， 對照遠東聯盟投資計畫書分別於第一冊、第三冊、 第六冊、第七冊及第八冊「財務計畫」中以超過百 頁之篇幅提出具體規劃，兩者差異頗大。除了篇幅 數量之外，兩家最大不同點在於，遠東聯盟之VPS 系統規劃有提出具體發展時程（計程收費階段：DS RC系統及VPS系統於 99 年 7月一併轉換），並且對於 VPS系統更進一步提出建置成本、營運成本、營運 權利金、銷售收入及行動通信費收入等財務規劃， 此皆為原告所無，相較之下，遠東聯盟之VPS規劃 顯係更為具體可行。 由於遠東聯盟所提VPS 發展計畫相當具體，因此被 告認為有若干疑義須進一步釐清（正因為夠具體所 以才會有問題意識出現），且遠東聯盟為所有提出 VPS規劃之申請人中，唯一提出VPS具體發展時程之 申請人，故基於增進公共利益之考量，被告乃於協 商階段與其進行協商，在協商結果中進一步確認投 資計畫所載時程確屬遠東聯盟之承諾事項，而並非 改變原提送投資計畫中之VPS 發展時程。可知，是 否成為協商項目，端視各家投資計畫書之內容而定 ，倘被告基於公共利益，認為有疑義須待釐清者， 始得成為協商項目，並非如原告所指，只要有提及 VPS之申請人均有須待釐清之處，被告即須與之協 商云云，故原告此等指摘，顯不可採。

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被告之協商程序是否公平應從 3 家合格申請人投資 計畫書之規劃各自不同之角度觀察，倘經對照各家 協商會議記錄之「可協商項目表」，即可發現，由 於 3 家投資計畫書內容、重點及各項具體程度不同 ，被告認為各家需要澄清及補充說明之項目均有所 不同，有些有原告或宏碁協商之項目，未必與遠東 聯盟協商，反之，與遠東聯盟協商之項目（如 VPS ）亦未必會與其他家協商，因此，3 家之協商項目 不同，係基於投資計畫書不同所致，本無一致的立 足點，自無從單獨割裂挑出個別項目作比較。故被 告對 3 家之投資計畫書，依其內容之不同，分別列 出要求澄清或說明之不同協商項目，完全符合平等 原則「不等者不等之」之精神。足見，原告僅擷取 VPS部分做管窺式的比較，並未從各家投資計畫書 之根本性差異，以及被告認有待澄清之處乃各自不 同之角度作整體性的比較，而顯係斷章取義，有意 誤導，自不可採。 本件適用平等原則應從「公平賦予協商機會」、「 公平進行協商程序」以及「協商標準一致性」等方 面進行審查。在協商程序適中，被告均已給予 3 家 完全公平之協商機會，且在協商原則、方式、時間 及人數等（參被告「協商執行程序」之各項規定） ，亦完全平等對待，並無任何差別待遇，而在協商 標準方面，凡經提出列為「可協商項目」者，均為 被告（或甄審委員會）審核 3 家投資計畫書之後認 有疑義，應請申請人再作補充說明之項目，故被告 之審核標準即完全一致，此均符合「等者等之」之

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平等原則精神。 原告指摘「VPS協商可能影響評審給分項目」云云 ，惟綜觀申請須知表 12.3-1評審項目中，並未有任 何一項專對「VPS規劃」作評分者，故根本無從得 知甄審委員與 3 家協商之後評審給分標準與心證為 何？亦無從得知是否列為協商項目與最後評分間又 有何因果關係？顯見原告僅空言指摘，並無根據。 況且，被告與原告若干協商項目，並未同時與遠東 聯盟（或宏碁）協商，依原告之邏輯，豈非亦屬「 影響評審給分項目」，而導致原告在此類項目中獲 得高分（其他申請人較低分分）之因素？可見，原 告此等主張，徒托空言，並無意義。 有關「情況判決」之主張： 若鈞院將本件甄審決定或異議處理結果撤銷，將使政 府推動 ETC及相關產業發展之政策嚴重延宕，甚至停 滯不前，對公益顯有重大影響： 查本 ETC 案 92 年間公開招商時，為達成國家政策目 標，被告已進行相當時間之BOT規劃與評估，而在 此之前，最早於 8 年前中華電信亦曾做過評估與規 劃，故 ETC 政策為實政府長久以來之規劃目標。遠 東聯盟於 93 年間獲選為本件最優申請人並完成議約 後，立即以民間力量全力投入建置工作，迄今 95 年 終於開始進行營運測試，國家長期以來之政策目標 終得以實現並跨出成功的第一步，且其間並未動支 政府任何預算，此不僅對於 ETC 政策，對於我國推 動公共建設BOT之政策，意義均至為重大且深遠。 本件倘經撤銷甄審決定或異議處理結果，上述一切

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，即今日實現之公共建設果實，勢必全部推翻，相 關建置系統須完全拆除，此意謂 ETC 政策數年來從 政府規劃、民間興辦所投入的時間、人力、物力及 財力等龐大資源均付諸東流，而必須重新再來，將 使政府推動 ETC及相關產業發展（如「智慧型運輸 系統」（IT）、行動通訊系統（3G）產業）時程遭 受延宕，嚴重影響國家競爭力。 抑有進者，從本件訴訟爭議及相關訴訟目前或曾經 繫屬於鈞院，即可知 ETC 案競爭關係非常激烈且複 雜，無論係撤銷甄審決定或異議處理結果，以本件 被告與原告兩造對立、對於招商文件解釋歧見之深 ，若最後被告必須依判決意旨另為適法處置，倘經 被告斟酌一切情況後，決定重新公告招商，原告仍 無法獲得遞補時，ETC 案勢將重啟爭端，其結果不 僅無法徹底解決糾紛，反而將衍生更多爭議，屆時 已不僅係 ETC既定政策時程延宕之問題，亦因長期 陷入糾紛，能否繼續順利推行必將成為問題，如此 一來，甚至有使 ETC及相關產業發展政策停滯不前 之重大疑慮，殊非全民之福。 民眾申裝 ETC車上設備單元，使用 ETC 電子收費之人數 正逐日上升，多數人使用便捷國道設備之公共利益， 刻正急速形成之中： 查 ETC 正式營運測試開通日為 95 年 2月 10 日，截至 2 月 12 日為止，民眾使用車上設備單元已供裝量為 42 ,809 台，已註冊量為 12,767 台，總計已達 55,576 之銷售量，其中包括大型車輛安裝 2,104 台，且以 每日平均 3,000 台之成長量來保守估算，預計至 2月

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底以前將會突破 10萬台以上，而為因應消費者之需 求，未來供裝點經持續增加，並將投入更多人力及 延長供裝時間，上述成長量會更高，成長速度將更 快。 在國道 ETC使用量方面，截至 95 年 2月 13 日早上 9時 止，總計大、小型車已達 105,049輛車次，其中 2月 10 日開通首日為 20,760車次、2月 11 日（假日）急 速增加到 36,809車次，2月 12 日更達 38,853車次， 此 3 日占國道使用比例分別為 2.31%、2.06%、2.26% ，故在初期開通階段即維持在穩定的 2.2%上下，未 來使用比例勢必持續增加，不出數月，ETC將逐漸 成為國人日常交通生活之一環。 民眾申裝 ETC車上設備單元，使用 ETC 電子收費之人 數正逐日上升，多數人使用便捷國道設備之公共利 益，正急速形成之中，故倘驟然撤除日漸上軌道之 ETC系統，已申裝使用 ETC之消費大眾，不僅被迫必 須面臨權益受損及如何主張之難題，反而因信賴政 府政策而徒生困擾，此將嚴重打擊民眾眾對於政府 之信賴、並加深社會對 ETC 案之不確定與不信任感 ，此等負面連帶效應實不容忽視。 若鈞院將本件甄審決定或異議處理結果撤銷，被告似 將面臨賠償之問題，所造成國庫損失亦為公共利益之 重大損害： 初步估計，參加人迄今投入本 ETC 案之建置成本已 高達 20億，營業費用至少為 5.8億，而此類支出為 參加人實際投入之費用，均有相關憑證可供核認。 故倘本件甄審決定或異議處理結果經鈞院撤銷，因

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係不可歸責參加人事由，致無法依「建置及營運契 約」時程順利營運，或甚至無法再繼續辦理，其後 所生相關求償之金額，勢必相當龐大，絕非原告主 張求償金額所可比擬（且其各項主張是否提得出單 據、是否通得過訴訟嚴格證據法則之檢驗，更有問 題），如此被告將面臨訴訟求償之爭議，可能使國 庫遭受鉅額損失，而國庫為全體納稅稅捐之集合體 ，此亦使公共利益遭受具大之損失。 再從BOT之角度觀之，本 ETC 案政府原本係不須支付 任何預算即可獲得 ETC 公共建設，惟本件倘經鈞院 撤銷，反而使國庫支付鉅額賠償款後卻無法得到任 何公共建設之興建，此對全民而言，更屬得不償失 ，即屬對公益之重大損害。 至於原告主張本 ETC 案如何無法運作、如何無法達成 多車道自由車流之目標云云，均屬空言指摘，不足憑 判，茲不贅；又其謂其技術、資金已經備齊、到位云 云，然即使本件甄審決定或異議處理結果經鈞院撤銷 ，並非當然由原告遞補辦理，故此等主張與「情況判 決」所須斟酌之公共利益受損程度無關，即無從列為 相關要件之判斷因素。 參加人之權益應受信賴保護原則保障： 信賴保護原則為憲法上之原理原則，不僅拘束行政權 ，亦同時拘束立法權（司法院釋字第 589 號解釋參照 ）與司法權。故退萬步言，本件認為甄審決定或異議 處理結果雖有瑕疵，惟斟酌參加人所受信賴保護之程 度重大，且涉及重大公共利益，甄審決定或異議處理 結果仍應予以維持。

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司法院釋字第 589 號解釋標的雖係針對「法規」，為 其宣示信賴保護之基本原則與適用要件，於所有國家 行為均有適用。 參加人已因甄審決定而產生信賴基礎，並在甄審決定 存續期間，持續投入龐大資源建置 ETC系統並開辦營 運，係已對構成信賴要件之事實，並有客觀上具體表 現之行為，且甄審決定因行政作業程序所造成之瑕疵 ，並無可歸責參加人因素，參加人之信賴利益自值得 保護，依上開解釋，參加人即應受信賴保護原則之保 障。 甄審決定係依促參法及申請須知規定而實現政府推動 ETC之政策目的，甄審決定或異議處理結果遭撤銷後 ，國家因賠償請求必須面臨財政負擔問題，以及 ETC 延宕甚或停滯而影響國家競爭力等公益因素，另外， 亦須考量參加人投入建置營運所產生重大的信賴利益 ，本件甄審決定或異議處理結果縱認為有瑕疵，亦應 選擇採取「存續保障」之方式予以維持。 參加人信賴利益所依據之甄審決定，其作用不僅在保 障私人利益之最優申請人法律地位而已，更具有藉該 法律地位之保障以實現興辦 ETC之公益目的，則因甄 審決定之變動所涉及信賴利益之保護，依上開解釋之 意旨，即應予強化以避免其受損害，俾使政府所欲藉 由 ETC帶來實現便捷交通生活之公益目的，亦得確保 。　　理 由甲、程序部分：一、原告代表人原為陳翔中，94 年 12月 23 日變更為甲○○，被告

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代表人原為梁樾，94 年 4月 25 日變更為陳建宇，茲均由其具 狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、原告訴之聲明係就工程會 93003 號審議判斷中所有不利原告 之部分而提起，當然包括該申訴審議判斷未就公證、認證部 分撤銷遠東聯盟最優申請人之資格及未使原告遞補等不利原 告部分，經查： 原告曾以：被告甄審遠東聯盟為最優申請人之過程、決定及 結果違反促參法令及本案申請須知規定，於 93 年 4月 19 日向 工程會提出申訴，請求：撤銷遠東聯盟最優申請人資格； 由原告遞補進行系統功能實測及議約等等。 工程會 94 年 1月 7 日作成 93003 號申訴審議判斷，其主文為： 「原異議處理結果有關公證、認證部分撤銷；有關設立建置 營運公司發起人、修改投資計畫及公平協商部分不予受理； 其餘申訴駁回。」。 原告 94 年 3月 10 日起訴狀即載明本件係為不服被告機關 93 年 2 月 27 日業字第 0930005550 號公告及 93 年 4月 26 日業密字第093 1000072 號函之異議決定書，及不服工程會 94 年 1月 7 日93003 號申訴審議判斷中不利原告之部分，提起行政訴訟。 原告在向工程會申訴時已請求撤銷遠東聯盟最優申請人之資 格及由其遞補議約及測試，工程會只撤銷被告原異議處理結 果有關公證、認證部分，而駁回原告其餘申訴，原告之申訴 及請求未獲滿足，自得就該部分提起行政訴訟。三、本件甄審公告係行政處分，不服該行政處分所提本件本件訴 訟為公法事件，本院有審判權： 按政府採購法於 91 年 2月 6 日修正（即現行法）第 74 條規定：

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「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規 定提出異議及申訴。」刪除「履約、驗收」得提出異議及申 訴，參照其修正理由：「一、政府採購行為一向被認定為『 私經濟行為』，故已有契約關係之履約或驗收爭議應循民事 訴訟途徑解決，使救濟制度單純化；且本法設有調解制度， 已足可提供救濟管道。本條原規定履約或驗收之私法爭議， 得由得標廠商自由選擇適用申訴程序或仲裁、起訴，將造成 救濟體系積極衝突，實有不宜。爰予刪除。」 則依上開修法意旨，即可反面得知，立法者認為招標、審標 、決標之爭議屬公法爭議，應循異議、申訴之公法救濟途徑 解決，因此，促參法有關「申請及審核」爭議之異議及申訴 程序準用政府採購法第 74 條規定之結果，其性質亦屬公法爭 議。其中，審核評定選出最優申請人之「甄審決定」（促參 法第 45 條第 1項），係甄審委員會就民間依促參法（公法） 規定申請參與特定公共建設規劃案之具體事件，作成單方之 決定（評定），直接發生使特定申請人成為最優申請人（或 次優申請人），並得與主辦機關簽訂投資契約之法律效果（ 促參法第 44、45 條參照），核其性質，自屬行政程序法第 92 條第 1項規定之行政處分，並無疑問。四、本件行政訴訟不因申訴審議判斷主文諭知「原異議處理結果 有關公證、認證部分撤銷」之有利於原告部分，而無訴之利 益： 按爭議處理規則第 26 條第 1項規定：「審議判斷書應指明主 辦機關有無違反本法及有關法令；經指明其有違反者，主辦 機關應另為適法之處置。」依此，工程會於 93003 號申訴審 議判斷主文僅撤銷被告有關公證、認證之異議處理結果，固 合於上開規定。惟查，依原告上開爭訟之主張，本件行政爭

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訟之訟爭標的有二，其一為甄審公告認定參加人遠東聯盟為 最優申請人資格行政處分之違法性及原告因上開甄審公告行 政處分侵害其權利之主張，另一為原告主張「被告應作成由 原告宇通公司遞補為本案最優申請人之處分」之公法上請求 權。其中甄審公告認定參加人遠東聯盟為最優申請人資格行 政處分之違法性部分，申訴審議判斷係將支持上開甄審公告 行政處分違法性之部分理由（或行政爭訟中之攻擊防禦方法 ）分割作為主文並諭知「原異議處理結果有關公證、認證部 分撤銷」，既將違法性分割作為申訴審議判斷之行政爭訟標 的，並為不利於參加人之判斷，而工程會申訴審議判斷既視 同訴願決定 (參照爭議處理規則第 30 條及促參法第 47 條準用 政府採購法第 83 條之規定)，該部分即申訴審議判斷「原異 議處理結果有關公證、認證部分撤銷」部分，合於行政訴訟 法第 4 條第 3項之撤銷訴願決定訴訟要件，本院不得不分割出 94 年度訴字第 301 號另案處理。對於其他未滿足原告請求部 分即工程會未諭知「撤銷遠東聯盟最優申請人之資格」及「 由原告遞補進行系統功能實測及議約」部分，原告之申訴及 請求明顯未獲滿足，有受權利保護之必要。被告及參加人抗 辯以：申訴審議判斷已為有利於原告之判斷，原告之訴無訴 之利益云云，自不可採。至於主辦機關另為適法處置部分， 係申訴審議判斷拘束力之問題，並不足以作為原告有無訴之 利益論據。 又申訴審議判斷視為訴願，係提起行政訴訟之前置程序，並 非審級，只要前置程序已實質審議行政爭訟標的內容，即應 認提起行政訴訟為合法，前置程序主文記載依各該前置程序 所依據之法規規定為合法，提起行政訴訟即為合法，與下級 審之主文為判斷上訴審審理之範圍者，不可同視，此乃因行

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政訴訟前置程序係由各別行政法規分別規定，而各審級裁判 則有同一訴訟法典規範，二者有所不同所致，附此敘明。 另按促參法第 47 條第 1項準用之政府採購法第 75 條第 1項固規 定：「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結 之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者， 得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：．．．」異 議為提起申訴之前置程序，而申訴審議判斷視為訴願（促參 法第 47 條準用政府採購法第 83 條），所以異議係屬訴願法第 1 條第 1項後段所規定：「但法律另有規定者，從其規定，」 之程序，為申訴審議判斷（視為訴願）之先行程序，未經先 行程序，不得申訴（訴願）。先行程序係由原處分機關依一 般行政程序處理，應屬行政程序之一環，不應準用訴願法相 關規定。各行政法規規定訴願先行程序名稱種類繁多，在主 文如何與原處分列載，實務上見解不一，有與原處分並列者 （如稅法上之復查決定），有逕以之為原處分者（專利法之 再審查結果），有認僅係訴願前置程序不在主文記載，以原 核定為原處分（如土地徵收條例第 22 條徵收補償處分之復議 結果），並無相關規定或實務定見，是以只要明暸主文範圍 即可。本件異議決定係為異議駁回之主文，顯係獨立於原處 分外，以另一行政程序維持原處分之結論，並未發生變更原 處分結果之效果。應採與原處分併列觀察之見解，與原處分 附註之主文寫法，以資明確。五、原告所主張之各攻擊防禦方法僅係支持違法性之主張，非訴 訟標的，自得於行政訴訟言詞辯論終結前提出： 按前引政府採購法第 75 條規定提起異議之要件為：「廠商對 於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定 （以下合稱法令），致損害其權利或利益者，．．．」顯係

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以招標同一招商過程之決定或結果，為異議標的，可分割者 ，僅係不同之異議標的，如不同一招商過程之所生之決定或 結果，或同一決定或結果有不同之權利主張（例如本件甄審 公告即有認定最優先申請人之違法性及次優先申請人請 求遞補之請求權兩個不同標的），至於其他在同一基礎事實 所提出足以支持該爭訟標的之各種不同理由，僅係行政爭訟 中可隨時提出之各種不同攻擊防禦手段，只要該理由所述之 事實於行政處分作成時存在，則在行政訴訟事實審言詞辯論 終結前隨時均可提出，自無所謂逾期提出申請者喪失救濟機 會可言，原告異議及申訴對象之一為本案甄審遠東聯盟為最 優申請人之決定及結果，則原告所主張之遠東聯盟假APPIAN 實績參與甄審及被告違反公平協商，只是原告主張該甄審決 定、結果之多數違法之攻擊防禦方法之一，在行政訴訟事實 審言詞辯論終結前隨時均可提出，工程會將異議或申訴之理 由（即違法事項）當作行政爭訟標的，並據以分割認定異議 或申訴之合法與否，自屬有誤，先予敘明。 承上所述，原告主張：遠東聯盟未在公告之招商截止日提出 合格且經公證認證之系統功能認證文件（此部分為本院 94 年 度訴字第 301 號審理範圍）、欠缺招商文件所要求之「多車 道自由車流」、未依規定辦理招商階段該作之系統功能實測 、未於投資計畫列明所有車內設備單元之成本費用、隱匿用 路人負擔、修改不合格之規格數據、提出實績資料虛偽不實 、假藉APPIAN營運實績參與甄審，為不合格申請人，被告未 視遠東聯盟為不合格申請人，違反公平協商，又未合法處理 原告之異議，主張被告之決定及處分違法部分，均係是同一 招商過程、決定或結果，均屬在同一基礎事實所提出之支持 行政爭訟標的各種不同攻擊防禦手段，均為本件所應審理之

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範圍。是以有關遠東聯盟假APPIAN 實績參與甄審，及被告違 反公平協商等違法事項為攻擊防禦方法之一，並無未經異議 不合程式之問題。 依據以上論述再說明本件訴之聲明及本件行政訴訟訴訟標的 ，本件訴訟標的有二：其一為甄審公告認定遠東聯盟為最優 申請人資格行政處分之違法性及原告因上開甄審公告行政處 分侵害其權利之主張，即原告訴之聲明第 1 至 3項部分，但因 申訴審議判斷分割出公認證部分，本院另以 94 年度訴字第 30 1 號審理，不在本件審理範圍。另一為原告主張「被告應作 成由原告遞補為本案最優申請人之處分」之公法上請求權。 此部分原告於申訴時有請求，申訴審議判斷一併以主文「其 餘申訴駁回」諭知處理，縱其未具理由，應認亦經申訴前置 程序，本院亦應為實體審究。此部分為訴之聲明第 4項所載 。六、本件應提撤銷訴訟，甄審公告之效力不因事後營運契約之簽 訂而消滅： 按行政訴訟法第 4 條規定人民對機關之違法行政處分，認為 損害其權利或法律上之利益，經訴願未獲救濟，得向高等行 政法院提起撤銷訴訟，撤銷機關之違法處分及訴願決定機關 之決定。撤銷訴訟與同法第 6 條第 1項後段確認已執行完畢或 因其他事由而消滅之行政處分違法訴訟，最大分野在於行政 處分是否消滅？行政處分『消滅』，係指行政處分所規制之 內容已因時間經過、相對人死亡、標的物滅失或其他事由而 不存在而言。縱行政處分執行完畢，並不當然構成行政處分 消滅之事由。只有當行政處分之執行所直接造成之不利益事 實狀態亦同時因執行完畢而結束時，行政處分內涵之法律上 負擔效果隨之消失，已無排除執行結果之必要與可能，始有

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進一步探討有無撤銷行政處分實益之問題（翁岳生主編、盛 子龍主筆之「行政訴訟法逐條釋義」第 67 頁至第 70 頁）然行 政處分消滅之情形，其範圍甚廣，通常係著眼於行政處分之 廢棄是否「毫無實益」可言，至於廢棄實益之有無，則涉及 解釋之問題，及取決於事實狀況，或從實體法上探求（學者 李建良著「行政處分的『解決』與行政救濟途徑的擇定」第 106、107 頁以下）。 經查，本件建置營運契約係行政契約（詳細理由如本院 94 年 度停字第 122 號裁定），則按行政程序法第 141 條第 1項規定 ：「行政契約準用民法規定之結果為無效者，無效。」民法 第 71 條規定：「法律行為違反強制或禁止之規定者，無效。 」再按行政程序法第 141 條第 2項規定：「行政契約違反第 13 5 條但書．．．之規定者，無效。」亦即依法規規定，不得 締結行政契約者，為無效。（學者有主張第 141 條第 1、2項 規定係屬重複者，參見行政法 2000 第 664 頁，林明鏘主筆行 政契約部分）再按促參法第 45 條第 1項規定：「經評定為最 優申請案件申請人，應自接獲主辦機關通知之日起，按評定 規定時間籌辦，並與主辦機關完成投資契約之簽約手續，依 法興建、營運。」足見依促參法規定，僅有經評定為最優申 請人方得與主辦機關完成投資契約之簽約手續並依法興建、 營運。此為強制規定，違反者，建置營運契約自屬無效。此 為行政程序法關於行政契約之解釋所當然之理，並無待促參 法明文。被告及參加人主張甄審公告之效力不及於後續之建 置營運契約云云，殊有誤解。 是以依促參法甄選最優申請人之行政處分，因違法而被撤銷 最優申請人資格者，則建置營運合約自因之而無效，足見本 件建置營運契約應認係甄審公告（行政處分）之後續執行程

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序。易言之，本件甄審及其公告之合法性為被告及參加人遠 東聯盟後續所有程序及執行（包括議約、系統功能實測、簽 約及建置營運之執行等）之基礎，故被告基於甄審公告接續 進展之行為（包括議約、簽約、建置、營運等），應係甄審 公告之後續程序，顯見本件甄審公告行政處分效力存續，並 影響建置營運契約之效力甚鉅。被告主張本件原告甄審公告 行政處分於相對人與遠通電收股份有限公司簽訂建置營運契 約後即行解消，原告僅能提起確認訴訟云云，顯不可採。 反面言之，若按被告及參加人所主張，以建置營運契約訂約 時為甄審公告行政處分消滅時，勢將造成日後民間參與公共 建設甄選案件，政府機關只要先公告最優申請人後，不管其 是否真的合格，或其間有無違法，只要儘速簽約，其他合格 申請人（尤其是次優申請人），不能救濟，則縱有促參法所 定之異議申訴途徑，已無任何實益，促參法所定之救濟及行 政訴訟形同虛設，非但造成對有競爭關係第三人權利保護之 重大漏洞，更使BOT促參案件之甄審及後續執行之合法性完 全逸出司法審查，明顯違背現行法制及現代法治國家「有權 利即有救濟」之程序法解釋原則。 再就事實面言，本件被告於 93 年 2月 27 日甄審公告遠東聯盟 為最優申請人，原告於 93 年 3月 25 日就本案甄審遠東聯盟為 最優申請人之過程、程序及結果違法向被告提出異議，被告 逾 20 天未處理，原告乃以被告逾越爭議處理規則所定機關應 為處理之 20 日法定期間，在 93 年 4月 19 日逕向工程會提起申 訴，工程會通知於 93 年 4月 28 日就本件申訴召開第一次預審 會議，被告即於前兩天作成異議無理由之決定，並於申訴預 審會前一天（即 93 年 4月 27 日）與參加人辦理簽約，若依被 告主張本件因有建置營運契約之簽訂，甄審公告之效力消滅

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，只有私法契約關係，原告不得再為行政爭訟之救濟云云。 原告豈不是在短短 2 個月，且經合法異議申訴程序，仍失去 對甄審公告合法性之救濟途徑？殊非事理之平。 再者，本件撤銷訴訟若原告得有勝訴判決之後，即有再重行 甄審之機會，自屬有法律上利益，並不因原告不能請求直接 遞補為本案最優申請人（詳如駁回原告其餘之訴部分理由） ，而認原告無提起本件訴訟之訴訟權能（當事人適格），本 件原告所提撤銷訴訟為合法，且無顯無理由情事，應為實體 審理。乙、實體部分：一、本件事實概要已如前述，為兩造所不爭執，復有輔助參加人 提出之相關處分卷宗 9宗（外放）可稽，堪予認定。原告不 服，循序提起行政訴訟，主張如後述之爭點，認被告應依招 商文件之申請須知相關規定，認定遠東聯盟為不合格申請人 ，並進而撤銷其最優申請人之甄選結果，請求判如其聲明。二、按促參法第 42 條第 1項規定：「經主辦機關評估得由民間參 與政府規劃之公共建設，主辦機關應將該建設之興建、營運 規劃內容及申請人之資格條件等相關事項，公告徵求民間參 與」；本件 BOT 案所公告之招商文件及招商文件補充說明， 係屬本件 BOT 案之建置、營運規劃內容及申請資格條件、程 序並甄審程序、標準，依上開促參法第 42 條第 1項、第 44 條 之規定，自屬本件爭議應予適用之規範。而招商文件第一部 分為「申請須知」，應予詳述，先予指明。三、茲就兩造爭議疑有違法之事實爭點逐一審究如下： 有關多車道自由車流（按多車道自由流電子收費系統 Multi- Lane-Free Flow,簡稱「MIFF」，為一種電子收費車道無實 體分隔，車輛可以正常車速通過收費區，車輛可自由變換車

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道，亦能正確對各類車種扣取通行費並記錄收費交易資料之 收費系統）部分： 原告主張自申請須知第三章第點、第1節等等規定可 以了解本件 BOT 案係為建置全面計程「多車道自由車流」 之電子收費系統，因此申請人所採用之系統在投標時即必 須具備「多車道自由車流」，才有可能完成本件建設；而 遠東聯盟並未具備「多車道自由車流」，且未提出相關之 系統功能認證文件，應為不合格之申請人，其進一步以不 實之實績資料混充，誤導甄審委員，自應依申請須知之相 關規定，撤銷其最優申請人之資格云云。 被告及參加人則以：申請須知第 6.1節第 1點固然說明本件 之建置目的在於實施全面計程電子收費，惟系統功能之建 置、查驗均需投入大量人力與時間，不可能於招商階段即 一次完成系統所有功能之建置並驗證，故申請須知規範系 統之轉換係階段式進行，至遲於 99 年底以前完成建置全面 計程電子收費系統，故申請人於公告招商截止日所提系統 功能認證文件及其投資計畫書，僅須符合計次收費之相關 規範即足，無須足以證明申請人所採計程電子收費系統已 具備「多車道自由車流」，本件議約期之系統功能實測， 也不包括「多車道自由車流」；又遠東聯盟於其投資計畫 所載系統供應商 EFKON之實績，並無不實等語資為抗辯。 本院判斷如下： 申請須知有無明定申請人所採用之系統在投標時即必須 具備「多車道自由車流」？ 按本件 BOT 案所採取之模式即BUILD-OPERATE-TRANSFE R（興建-營運-所有），故於申請須知中除規範申請 人之資格、應備文件、申請作業、甄審方式外，尚於

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第六章「系統建置規範」中規定系統轉換、建置時程 ，及第九章「系統功能查核驗證方式」規定招商（尚 分審標期、議約期）、建置、營運三階段之系統功能 查核驗證內容。其第六章系統建置規範 6.1「系統轉 換實施規範」第 1.點規定「系統轉換目標：實施全面 計程電子收費」、第 2.點規定「系統轉換定義：由現 行主線柵欄式計次人工收費轉換至計程電子收費」、 第點規定「系統轉換採二階段間接轉換方式：計 次電子收費階段 (a)於契約簽訂後 22 個月內，必須完 成建置國道一號及國道三號之計次電子收費系統。(b ) 若國道五號石碇蘇澳段可於 22 個月電子收費系統建 置期完工通車，則須配合其收費時程依其收費方式建 置電子收費系統。計程電子收費階段 (a)於契約約 定時程內，須於已完工通車之國道路線建置計程電子 收費系統。(b)需於投資計畫書中提出說明由計次電 子收費轉換實施計程電子收費系統之方式及完成時程 。於契約期間，配合高公局所接管國道路線之收費 時程，擴充建置計程電子收費系統」；6.2「系統建 置主計畫時程規範」規定「系統建置主計畫時程需按 下列時程編製：1.簽約後 2 個月內提送計次電子收費 系統規劃設計文件及圖說。2.簽約後 3 個月內通過計 次電子收費系統規劃設計文件及圖說審核。3.簽約後 6 個月內於一個收費站區完成計次電子收費之系統建 置，並進行測試工作。4.簽約後 22 個月內完成國道一 號及國道三號全部收費站區之計次電子收費系統建置 。5.於轉換建置計程電子收費系統之前二年內完成計 程電子收費測試系統建置工作。6.至遲應於 99 年底前

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於已完工通車之國道路線完成建置全面計程電子收費 系統。7.於契約期間，配合高公局所接管國道路線之 收費時程，擴充建置計程電子收費系統」。第九章系 統功能查核驗證方式 9.1「招商階段查核驗證規範」9 .1.1規定「審標期 1.認證文件審查 本階段所提之 系統功能，須符合計次收費之相關規範．．．」；9. 1.2規定「議約期申請人應參照本節所訂原則撰擬系 統功能實測計畫書，於投標時一併提交，．．．俟選 出最優申請人後，最優申請人應即依投標時所提之系 統功能實測計畫書，備妥相關設備進行系統功能實測 。9.1.2.4規定「測試方式最優申請人應依其選擇之 系統轉換方式，架設單車道或多車道系統進行系統功 能實測．．．」；9.2「建置階段查核驗證規範」第 1 .點規定「建置營運公司須於簽約後 1 個月內提送查核 驗證時程表，查核驗證時程表應根據主計畫時程編製 至完成 22 個月建置期之各細項重要工作時程點」；第 點規定「簽約後 6 個月：前端系統功能查核驗證建 置營運公司應於簽約後 6 個月內至少完成一處計次電 子收費區之前端系統建置工作，並由專業機構完成自 主查核驗證；．．．」；第點規定「簽約後 22 個月 ：全系統功能查核驗證 建置營運公司應於簽約後 22 個月內完成全部計次電子收費系統之建置，並由專業 機構完成自主查核驗證．．．」；第點規定「轉換 建置計程電子收費系統之前二年內：完成計程電子收 費測試系統建置查核驗證 建置營運公司於建置計程 電子收費系統之前二年內，應完成計程電子收費測試 系統建置工作，並由專業機構完成自主查核驗證．．

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．」；第點規定「建置營運公司至遲於民國 99 年底 以前須完成全部計程電子收費系統之建置，並由專業 機構完成自主查核驗證．．．」 由以上申請須知即知，本件 BOT 案固以建置計程收費 系統為終極目標，惟其建置則係漸進方式由「柵欄式 計次人工系統」轉換到「計次電子收費階段」，再轉 換到「計程電子收費階段」（參照申請須知 6.1）， 並明訂簽約後 22 個月內，必須完成建置國道一號及國 道三號之計次電子收費系統（參照申請須知 6.1 第 點(b )）；至遲應於 99 年底前於已完工通車之國道 路線完成建置全面計程電子收費系統（參照申請須知 6.2 第 6點）。至於建置能力之要求，則係依審標期、 議約期、建置階段、營運階段而有不同，於審標期僅 須提出計次收費之系統技術基本資料表及功能認證項 目表，採書面審查方式進行資格之評定（參照申請須 知 9.1.1 第點）；議約期則須依最優申請人所選擇 之系統轉換方式，架設單車道或多車道系統進行系統 功能實測，通過實測（參照申請須知 9.1.2.4「測試 方式」）；建置階段則係分期就「計次電子收費區之 前端系統」、「全部計次電子收費系統」、「計程電 子收費測試系統」、「全部計程電子收費系統」進行 查核驗證；最早應於簽約後 6 個月內至少完成一處計 次電子收費區之前端系統建置工作及查核驗證；至遲 應於 99 年底以前須完成全部計程電子收費系統之建置 及查核驗證（參照申請須知 9.2）。是以，申請須知 顯然僅要求申請人於申請時須具備計次規範之系統功 能認證文件，迄議約期則須依其選擇之系統測試通過

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實測，而未要求申請人所採用之系統在投標時即須具 備「多車道自由車流」，故原告主張並不可採。 原告雖主張被告曾以 92 年 11月 28 日業實字第 09210001 45 號函詢問遠東聯盟：「功能認證項目 3、4、10-14 之結果（受測環境為單車道系統）在多車道系統下是 否適用？」，可見被告亦認「多車道自由車流」是本 件申請人所採系統必須具備之基本規格云云。惟按主 管機關基於促參法第 44 條第 3 項之授權，所訂定之甄 審辦法第 14 條前段規定：「資格預審時，甄審會如認 申請人所提送之相關文件不符程式，或對所提送之資 格文件有疑義，得通知申請人限期補正或澄清，．． ．」；另申請須知第十二章甄審計畫之 12.1甄審及評 決作業程序係規範本件 BOT 案所採行之甄選及評決之 方式、流程、標準，在 12.1.2「注意事項」第 5.點規 定：「甄審委員會．．．如認為申請人所提送之相關 文件不符格式，或對所提送之資格文件有疑義，得由 主辦機關以書面通知申請人於接獲通知之日起算 7 日 內，向甄審委員會提出補正或澄清．．．」；12.5評 定方法規定：「．．．評決步驟分述如后：1.「合格 之入圍申請人」評決步驟：甄審委員會授權由工作 小組就申請人所提資格文件及公告所應檢附之資料進 行審查，其資料有疑義者，則通知申請人限期補正或 澄清，逾期不予受理．．．」。被告前開函詢事項， 即屬依上揭甄審辦法、申請須知所為之通知，遠東聯 盟依此通知而檢附其供應商 EFKON 所出具之保證書， 並以「補件資料應答表」答復：「EFKON保證所提供 之系統具備單車道自由車流及多車道自由車流之技術

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能力」，此經本院調閱參加人送交被告之補件資料原 本，並影印該補件資料項目表暨 EFKON保證書中文版 附於本院卷三第 444、445 頁可憑。核此即屬書面澄清 事項，所關係者厥為參加人嗣後應受契約約制履行其 建置全面計程收費系統之義務耳，尚難指申請須知有 規定申請人於申請之初即必具備多車道自由流之建置 能力。 原告又主張申請須知第 11.2.3 第 3點、第 4點及第 7點 規定，申請人應於投資計畫提出「系統功能說明書」 ，說明所提供之系統如何滿足申請須知第五章之系統 功能規範及需求之說明，並提具「所有」系統設備型 錄、規格文件，標註系統功能規範相關要求；而申請 須知第五章系統功能需求架構及功能規範，有「計程 」電子收費階段之功能需求規範與要求，在計程電子 收費階段即須佈設建置「多車道自由車流」電子收費 系統，則申請階段自應具備「多車道自由車流」基本 規格功能云云。惟查，申請須知第十一章「投資計畫 書規範」係規定關於第二章 2.8.3 第 6.點申請人必備 之申請文件中「各類投資計畫書」所應具備之格式及 內容。第十一章 11.2.3「高速公路電子收費系統系統 功能說明書」規定「申請人需提送『系統功能說明書 』，內容至少包含以下項目：1.．．．3.系統功能架 構說明所提供之系統如何滿足本申請須知第五章之系 統功能架構綱要規範。4.系統功能需求 說明所提供

之系統如何滿足本申請須知第五章之系統功能需求規 範．．．7.附件提具所有系統設備型錄、規格文件並 標註系統功能規範相關要求」，核其內容仍僅係書面

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記載之要求，而未實質要求申請人必須於申請時已具 備「多車道自由車流」能力或商業運轉實績之相關規 範。再依前述第 9.1.1規定，於審標期階段所提之系 統功能，僅須「符合計次收費之相關規範」；依第 9. 1.2規定，迄議約期也僅須依申請人投標時所提之系 統功能實測計畫書進行實測而已，申請須知並未強制 規定於申請時或計次電子收費系統建置時，即須具備 「多車道自由車流」能力。 原告另主張申請須知第 9.1.2規定申請人應於投標時 一併提交系統功能實測計畫書，俟獲選為最優申請人 後，進行系統功能實測。申請須知第 9.1.2.4復規定 進行招商階段之系統功能實測時，測試的項目及其通 過標準，測試方式應如表 9.1.2.4-2，而該表 9.1.2.4 -2即包括有「多車道自由車流」之測試，申請人自應 於申請時即具備此項功能云云。惟查，申請須知 9.1. 2.4 係規定議約期之系統功能實測方式，其文義為「 最優申請人應依其選擇之系統轉換方式，架設單車道 或多車道系統進行系統功能實測。選擇架設單車道系 統，應採用表 9.1.2.4-1之測試方式；選擇架設多車 道系統，應採用表 9.1.2.4-2之測試方式」，即最優 申請人有權選擇「單車道」或「多車道」系統進行功 能實測。復依被告回覆宏碁公司釋疑第 50點：「（『 最優申請人應依其選擇之系統轉換方式，架設單車道 或多車道系統進行系統實測。』若是選擇兩種系統轉 換，是否都必須測試？）系統功能實測係查驗營運開 始日所將使用之系統，其後規劃採用之系統應依建置 時程進行查核驗證」（見外放之被告證物 8 第 99 頁）

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，堪認招商之初即規劃議約期之功能實測係依申請人 所選定之系統進行。故申請人如選擇多車道系統進行 實測，方適用表 9.1.2.4-2之測試方式而包括多車道 自由車流；反之，如選擇單車道系統，則不至適用該 表，而不會有多車道自由車流功能之測試，原告上開 主張顯然忽略申請須知 9.1.2.4 中之部分文字。末查 ，遠東聯盟於申請時所提送之各類投資計畫書（按依 申請須知第十一章之 11.2規定，投資計畫書包括投資 計畫書總摘要、建置營運公司籌組計畫書、系統功能 說明書、招商階段系統功能實測計畫書、建置及營運 階段系統功能查核驗證方式說明書、建置計畫書、營 運計畫書財務計畫書、契約草案建議意見書、需主辦 機關配合事項說明書）已載明「第一章系統轉換實施 計畫a.依據本團隊規劃之技術方案發展藍圖，營運 初期以 DSRC技術為主，並朝VPS 方向發展。●DSRC系 統：將人工收費車道轉換為電子收費車道，主要採用 DSRC技術，DSRC技術成熟穩定，適合在開始營運時應 用。●VPS系統：VPS系統為新興技術，執法功能必須 藉由DSRC系統輔助執行，加值服務應用範圍廣泛，擬 先試用，若試用情況良好，將報請高公局核准後正式 推出營運」；「0.1.1系統轉換時程 依據本團隊規

劃之技術方案發展藍圖，營運初期車道系統以特定短 距通訊（Dedicated Short Range Communication,DS RC）為主，同時提供自主式車輛定位系統（Vehicle Positioning System,VPS）的試用，俟VPS系統經過 查核驗證後實施，以方便特定用路人，並朝VPS 方向 發展」；「1.1.3系統轉換預定時程在系統轉換時程

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方面，將會兼顧產品的成熟度、穩定度、未來應用服 務之發展等特性，並比高公局招商文件規範之轉換時 程提早完成。計次收費階段：a.DSRC系統：於民國 95 年 1月正式營運。b.VPS系統：在 DSRC系統正式營運 之後，開始審核、建置、測試，並在查核驗證且經高 公局履勘核准之後實施」，此有其申請時所提送之投 資計畫書節本附於外放之被告證物 8 第 131、138、140 頁可稽，顯見遠東聯盟於營運之初，係選擇DSRC紅外 線計次系統。嗣於議約期遠東聯盟也依其計劃，選擇 以單車道系統進行功能實測方式通過系統功能實測， 此有本件 BOT 案甄選委員會 93 年 4月 21 日第五次會議 紀錄附於本院卷三第 94、95 頁可憑。 遠東聯盟有無提出「多車道自由車流」之實績？ 申請須知第二章申請作業規定之第 2.8.3申請文件內容 規定：「申請人應提送之相關文件及數量如下：1.．． ．9.系統設備商業運轉實績證明文件（無者免附）．． ．」；第九章系統功能查核驗證方式之 9.1招商階段查 核驗證規範之 9. 1.1「審標期」規定：「1.認證文件審 查本階段所提之系統功能，須符合計次收費之相關規範 」，是依其規定，於申請時無需提出屬於計程階段之「 多車道自由車流」商業運轉能力或成功建置營運之實績 ，遠東聯盟亦未提出該等實績證明。 　　遠東聯盟既未提出「多車道自由車流」之實績，則其有 　　 何不實之處？　 　原告主張遠東聯盟所提 EFKON「多車道自由車流」實 績虛偽不實，無非以經查證德國Vitronic 公司才是德 國重車電子收費系統 300 處固定執法系統供應商，遠

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東聯盟於投標時提出之投資計畫書中以表 2.2-3前端 系統技術來源說明表（如判決附件 1）偽稱德國重車 電子收費系統 300 處固定執法系統為 EFKON「多車道自 由車流」系統之實績；又於資格預審後，媒體對遠東 聯盟入圍有所質疑，遠東聯盟於協商階段應被告之要 求提出「報載有關 EFKON 議題之答覆」，內容亦有不 實為其論據。 惟查，遠東聯盟所提如本判決附件 1說明表，已表明 為「前端系統」技術來源之說明表。而參照申請須知 第五章系統功能需求架構及功能規範 5.2「系統功能 架構綱要規範」第 2.點就前端系統功能之定義規定為 「前端系統功能單位至少應包括『自動辨識交易』、 『車內設備單元』、『自動車輛偵測』、『自動車輛 分類』及『收費違規執法』等功能單位」，上開說明 表實已表明 EFKON 為提供「前端系統」技術之廠商， 在德國重車電子收費系統中，具有提供DSRC模組 110, 000顆、紅外線信號柱（220套系統）及主線式固定執 法系統（300 處，約 1,000套MLFF車道系統）等實績， 為德國重車里程收費系統（TOLL COLLECT）執法系統 「供應商」，並未自稱已具有多車道自由車流之「完 全」建置能力。又原告提供為證之Vitronic 公司常務 董事 2004 年 7月 6 日信函，固申明「德國重車電子收費 系統多車道自由車流 300多個固定執法系統完全由Vit ronic 公司供應施作、設計及安裝」（見原告所提出 之申證 55，外放），惟該信函也提及：「VITRONIC的 固定執法系統 TollChecker包括：．．．與下列人員 及單位通訊：．．．OBU（使用 EFKON的通訊零件）」

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；「EFKON只是卡車內車上元件（OBU）界面（紅外線 傳輸接收器）的供應商」；「事實上，當重型車輛收 費專案展開時，VITRONIC 和 EFKON 正直接競爭固定收 費系統的訂單。2001 年，VITRONIC 和 EFKON都在波昂 附近的A555 號高速公路進行了整套的測試安裝。．． ．」等，亦已說明 EFKON確為德國 TOLL COLLECT 公司 重車 ETC之OBU供應商，此與遠東聯盟於投資計畫書所 為之列表說明如本判決附件 1，尚無不同。是以，原 告指遠東聯盟以不實之實績混淆云云，實因上開說明 表達之敘述方式難以明瞭，有所誤解所致。 又遠東聯盟提出「報載有關 EFKON 議題之答覆」記載 ：「．．．經查 EFKON 公司除馬來西亞外，從 2002 年 以來迄今已獲得荷蘭、德國、印度及韓國等國家採用 ，在各該國家進行 ETC系統之建置或營運，詳如附件 一。有關多車道自由流（MLFF）的能力，EFKON 為德 國 Toll Collect 公司重車 ETC 案，MLFF執法系統及DSR COBU（車上設備單元）模組之供應商」，此有原告提 出之申證 31 可稽。是遠東聯盟所為上開釋疑，也只是 再次重申 EFKON 為「MLFF執法系統及DSRC OBU（車上 設備單元）模組之供應商」，非稱其有多車道自由流 之建置能力。 綜上，本件申請須知並未要求申請人於申請階段即須具 備「多車道自由車流」之建置能力，自也無須於此階段 提出系統功能認證文件證明其有此能力，原告也未以不 實之實績資料混充。至於本件建置目標既在於建立一個 多車道自由車流之電子收費環境，申請須知竟未要求申 請人於申請階段即須提具相關之建置能力證明或商業運

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轉實績，以確保廠商之執行能力，實乃申請須知過於寬 鬆之問題，惟此申請須知既經公告周知，實難以逸出須 知範圍之解釋，強令申請人遵守。 有關 VPS系統（按係一種以衛星定位技術進行電子收費之系 統）部分（含財務計畫）： 原告主張遠東聯盟之投資計畫書明載其於計次、計程階段 均將併用DSRC（按係一種電子收費系統中，車內設備單元 與路側設備間所採用之通訊技術，依照使用頻率（或波長 之不同，可分為無線電、微波及紅外線等）及VPS系統， 則其應依申請須知 2.8.3 第點及招商文件補充說明第 23點規定提出經公、認證之系統功能認證文件原文版，及 經公證之中文原本，乃均未予提出，且未依申請須知 9.1. 2.4規定於招商階段進行 VPS系統之功能實測；另申請須知 第 11.2.7.4規定申請人應於投資計畫書「說明如何達成『 規範』要求之系統收費成功率及其運用方法」，申請須知 第 7.5節規定系統可收費成功率為計次階段 99.98%、計程 階段 99.8%，然遠東聯盟採用VPS系統尚僅止於發展中，尚 無實績證明，其自應於招商截止日提出說明 VPS系統可收 費成功率符合申請須知之要求；再者，申請須知第 11.2.8 節第點規定投資計畫書中財務計畫應包括分項營運成本

說明，故其應將VPS系統車內設備單元之費用列為其營運 成本，乃其投資計畫書未予提及，顯然不符申請須知之規 定，應將遠東聯盟視為不合格申請人，並撤銷其最優申請 人之資格云云。 被告及參加人則以：遠東聯盟不論在計次收費或計程收費 階段，均以 DSRC 為主，VPS系統則係遠東聯盟承諾於第二 階段計程收費前發展完成，並經被告查核驗證核可後推出

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之系統，故遠東聯盟自無需於招商截止日前，提送VPS系 統功能認證文件，也無需於議約期通過VPS系統功能實測 ；本件 BOT 案招商文件訂定之時，面對申請人所可能提出 之任何一種系統及不同之可能規劃方式，為求甄審公平， 乃規劃以最基本之測試方式以能合乎本件議約期需求，至 於招商文件訂定計程階段 99.8%之可收費成功率係建置營 運公司必須達成之目標，若建置營運公司無法達成此一目 標，即應依約負責等語資為抗辯。 本院判斷如下： 遠東聯盟是否以其投資計畫書表明於初期之計次建置將 選用VPS系統？ 遠東聯盟投資計畫書第 1冊「投資計畫書總摘要」第 1 -5 頁載明：「技術方案兼顧系統之成熟運作及未來 之發展性：『為了能兼顧系統之成熟運作及未來之發 展性，本團隊在電子收費技術的選擇上，初期將運用 成熟穩定之DSRC技術建置電子收費系統，並針對部分 特定對象進行 VPS技術之測試與試用；長期而言，將 朝VPS 方向發展，以求與國際發展趨勢同步．．．』 」；2-16 頁載明：「第一章系統轉換實施計畫 a.依據 本團隊規劃之技術方案發展藍圖，營運初期以 DSRC技 術為主，並朝VPS 方向發展。●DSRC系統：將人工收 費車道轉換為電子收費車道，主要採用DSRC技術，DS RC技術成熟穩定，適合在開始營運時應用。●VPS系 統：VPS系統為新興技術，執法功能必須藉由DSRC系 統輔助執行，加值服務應用範圍廣泛，擬先試用，若 試用情況良好，將報請高公局核准後正式推出營運． ．．b.系統轉換時程比高公局規定之轉換時程提早完

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成。●計次收費階段：DSRC系統於民國 95 年 1月正式 營運；VPS系統於查核驗證後且經高公局履勘核准後 正式推出營運。●計程收費階段：DSRC系統及VPS系 統於民國 99 年 7月起一併轉換」，此經本院核閱該「 投資計畫書總摘要」屬實，亦有該部分之節本影本附 於被告證 8 第 127、131 頁可稽。由上開記載可知，遠 東聯盟採用之系統，於計次收費階段乃係以 DSRC系統 為其建置之電子收費系統，並承諾發展VPS系統，先 經試用並經被告驗證核准後，始予推出。 原告雖主張遠東聯盟於上開投資計畫書總摘要第 1-13 頁載明：「1.5營運初期即推出VPS，為發展智慧型 交通運輸系統奠基，本團隊以推廣智慧型交通運輸系 統為長期使命，在計次系統營運初期即推出VPS（Veh icle Positioning System）電子收費服務之測試及 試用」；第 3冊系統功能說明書第 0.1.3節技術發展籃 圖：「第一階段為計次收費階段，主要運用DSRC技 術建置高速公路的電子收費系統；本階段亦規劃有 VP S 電子收費機制的試用，俟高公局核准後正式推廣， 以滿足特定用路人之需求」「第二階段將全面實施 計程收費，透過將收費區位設置於主線路段的作法， 全面達到以電子收費技術取代人工收費作業的目標。 此階段將以 VPS技術為主，但為了達到全面執法的目 的，仍採用DSRC 做為執法工具。此外為了既有使用DS RC 技術的用路人，我們會將原先DSRC 計次系統轉換 成以 DSRC 計程收費的系統」；第 6冊建置計畫書圖 0.1 -1 計次收費及計程收費系統轉換時程：「95 年 1月 ─人工收費轉換為 DSRC 計次收費。95 年 1月後─人

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工收費轉換為 VPS 計次收費。99 年 7月─VPS 計次收 費轉換為計程收費、DSRC 計次收費轉換為計程收費」 ，足認遠東聯盟於計次、計程階段均同時使用DSRC及 VPS系統云云。惟由原告揭櫫之上開投資計畫書文義 ，與遠東聯盟投資計畫書總摘要所載「初期將運用成 熟穩定之DSRC技術建置電子收費系統，並針對部分特 定對象進行 VPS技術之測試與試用」之文義前後呼應 ，並無扞格之處，實無以解讀為遠東聯盟於計次階段 即有建置VPS系統之規畫；又其主張第 6冊建置計畫書 圖 0.1-1 實如本判決附件 2，並無「95 年 1月後─人工 收費轉換為 VPS 計次收費之記載。依其圖示意旨，僅 能解讀為「在 95 年 1月人工收費轉換為 DSRC 計次收費 以後，再轉換為 VPS 計次收費」，也與前所揭示之遠 東聯盟投資計畫書第 1冊 2-16 頁所載「計次收費階段 ：DSRC系統於民國 95 年 1月正式營運；VPS系統於查核 驗證後且經高公局履勘核准後正式推出營運」之文義 相符。足徵，遠東聯盟之投資計畫乃規劃以 DSRC技術 建置計次階段之收費系統，並同時測試發展VPS系統 ，而非如原告主張併用該二種系統。 既然遠東聯盟未選用VPS系統為計次階段之收費系統， 則有否進一步提出VPS系統功能認證文件，及於議約期 辦理 VPS系統之功能實測，並以營運計畫書說明 VPS系統 如何達成申請須知 7.5規定要求之系統可收費成功率， 及在財務計畫書中將VPS系統車內設備單元費用列為其 營運成本之必要？ 依前開有關多車道自由車流之爭點中，業已究明本件 BOT 案固以建置計程收費系統為終極目標，惟其建置

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則係漸進方式由「柵欄式計次人工系統」轉換到「計 次電子收費階段」，再轉換到「計程電子收費階段」 （參照申請須知 6.1），至於建置能力之要求，係依 審標期、議約期、建置階段、營運階段而有不同，於 審標期僅須提出計次收費之系統技術基本資料表及功 能認證項目表，採書面審查方式進行資格之評定（參 照申請須知 9.1.1 第點）；議約期則須依最優申請 人所選擇之系統轉換方式，架設單車道或多車道系統 進行系統功能實測，通過實測（參照申請須知 9.1.2. 4「測試方式」）。遠東聯盟既規劃以 DSRC技術建置 計次階段之收費系統，而非同時採用VPS系統，則揆 諸前開說明，自無提出VPS系統功能認證文件，及於 議約期辦理 VPS系統之功能實測之必要。 承前所述，遠東聯盟之投資計畫既規劃以 DSRC技術建 置計次階段之收費系統，並同時測試發展VPS系統， 故其所擬定之營運計畫書、財務計畫書也僅能以 DSRC 技術系統為主軸加以說明，自無於申請階段即提出說 明關於 VPS系統之部分。至於嗣後研發成功並予採用 之VPS系統能否達到申請須知 7.5規定之數據，此乃契 約規範之問題，非屬申請階段申請文件是否齊備之問 題。 綜上所述，遠東聯盟乃以 DSRC 為建置計次收費之系統， 自無需於招商截止日前，提送VPS系統功能認證文件， 也無需於議約期通過VPS系統功能實測，其財務計畫書 、營運計畫書也無需就VPS系統如可達成申請須知規定 可收費成功率及營運成本加以說明。 有關車內設備單元（OBU）部分：

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原告主張略以：依申請須知第 7.11.1 第點規定，申請人 應於其投資計畫書內載明其所採用之電子收費系統使用之 車內設備單元裝機費用及定價策略。遠東聯盟所採用之電 子收費系統之車內設備單元有「DSRC標準型」、「DSRC 進 階型」及「VPS豪華型」，但遠東聯盟僅於投資計畫書內 載明「DSRC標準型」車內設備單元之價格，而未分別列明 「DSRC 進階型」及「VPS豪華型」定價策略、裝機及相關 之成本費用，除對用路人權益及公共利益均有重大不利之 影響外，遠東聯盟亦可能將此部分建置營運之費用成本， 變相轉嫁於民眾負擔。被告雖認遠東聯盟投資計畫書中已 記載「DSRC標準型」車內設備單元之定價及裝設費，至於 「DSRC 進階型」或「VPS豪華型」車內設備單元，係由用 路人自行選擇是否申裝，足以保障用路人權益，並得藉由 電子收費利用率之市場機能抑制價格云云，惟遠東聯盟係 在高速公路主線計程收費，DSRC沒有計程系統，計程階段 使用VPS系統，用路人勢必被迫換裝每顆至少 18,000元之 VPS車內設備單元，另外還要多負擔 400億元以上之通訊費 用。乃本件甄審特別將「電子收費使用者費用負擔」列為 重要評審標準，可知本件甄審特重申請人投資計畫是否符 合「民眾最小負擔及最大便利」。遠東聯盟之申請文件完 全未揭露使用VPS系統之車內設備單元，民眾所要增加之 負擔，自有欠缺，而應認為屬不合格申請人云云。 被告及參加人則以：申請須知第七章之 7.11.1 第 2點規定 ，乃規範申請人之車內設備單元裝機費用及定價策略，應 經被告認可後始能推出，以保障用路人之權益。又上開規 定於文字上使用「高公局」，足見申請須知第七章係就建 置營運公司未來於營運期間之營運行為制定必要之規範，

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而非規範投資計畫書必要之格式。再者，遠東聯盟所提投 資計畫書，其車內設備單元主要規劃以 DSRC標準型為主， 同時已敘明裝機費用，而定價策略乃提供進階型及VPS 發 展完成後提供豪華型供用路人選擇，被告認定該標準型費 用尚稱合理，其他型則僅供用路人視需要選用，並未強制 安裝，已足可照顧用路人，符於招商文件之真意，其投資 計畫書載明方式合於申請須知第 7.11.1節第 2點之規定； 又原告所稱之GSM通訊費用，也只有使用VPS系統者方有此 項費用，且此行動電話通訊費用，係由各該行動電話通訊 業者向各自使用VPS系統通訊之使用者收取，與參加人無 涉等語資為抗辯。 本院判斷如下： 申請須知有無要求申請人應於投資計畫內，將其初期建 置及未來擬予發展之系統所使用之所有車內設備單元之 定價及費用均予提出？ 按關於投資計畫書之種類、格式、應記載事項等乃規 範於「第十一章投資計畫書規範」中，第 11.2.7節關 於「高速公路電子收費系統營運計畫書」規定：「營 運計畫書內容須依本申請須知第七章要求，包含、但 不限於以下項目，各項目中並應明確說明有關計次與 計程電子收費之營運方式．．．」，其第 10.點僅規 定「車內設備單元申裝作業 說明車內設備單元申裝

作業，至少包含申裝及作業方式、裝機點規劃方案、 裝機作業安全控管等規劃內容」，而未及於其他；惟 在第七章「系統營運規範」7.11「車內設備單元申裝 作業計畫規定」之 7.11.1 「申裝方式及作業」第 2點 則規定：「車內設備單元的裝機費用及定價策略應於

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投資計畫書載明，．．．」；另第十二章「甄審計畫 」表 12.3-1評審項目中關於「電子收費使用者費用負 擔」復規定：「1.車內設備單元樣式功能與對應定價 策略之合理性及用路人接受度。2.車內設備單元申裝 費用之合理性。3.用路人申請使用電子收費其他需負 擔費用」，是以，申請人於投資計畫書中確應載明其 建置電子收費系統車內設備單元之裝機費用及定價策 略，而為甄審委員之評審項目之一。惟申請人僅須按 計畫建置系統之計次、計程階段所需裝設之車內設備 單元，記載其裝機費用及定價策略即為已足。至於其 記載是否詳細或有無將其他選用之車內設備單元相關 資料載明，係屬協商時應列入協商項目之問題（詳後 述，尚難認屬不合格之申請人。 原告雖主張依 7.11.1「申裝方式及作業」第 2點規定 「車內設備單元的裝機費用及定價策略應於投資計畫 書載明，並經由高公局認可後，建置營運公司於契約 期間不得任意調高費用與價格」之後半段文字，既然 契約期間均不得調高費用，則不僅是初期建置所需， 包括爾後將使用之「DSRC 進階型」及「VPS豪華型」 之OBU均應一併列載其裝機費用及定價策略云云。惟 查此規定乃列於申請須知第七章「系統營運規範」之 章節中，該章所規範者悉為營運階段之事項，包括經 營理念、營運組織、收費方式．．．等等，故由體系 上解釋，該規定應係指「車內設備單元的裝機費用及 定價策略應依投資計畫書所載定之，於營運期間，非 經由委辦之『高公局』認可後，承辦之『建置營運公 司』於契約期間不得任意調高費用與價格」。所謂「

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高公局」除依申請須知第 1.4節「名詞定義」第 3點規 定：「本計畫案之主辦機關指交通部臺灣區國道高速 公路局，經交通部依據促參法第 5 條第 2項規定授權辦 理本計畫案．．．」，為經交通部授權之主辦機關外 ，尚為本件 BOT 案之契約當事人，於建置營運契約後 ，被告取得當事人之地位，基於委辦機關之地位，得 依契約相關規定拘束承辦之建置營運公司。此為申請 須知之原意，原告主張固不可採。但申請須知顯未慮 及若完成部分建置後，建置營建公司以營運操控裝機 費用及定價，高公局是否能高權認可，殊有疑問，屆 時發生履約糾紛，用路人或全民又得受害，是以應於 甄審前之協商預防於先，詳如後述。 遠東聯盟是否已於投資計畫提出所有車內設備單元之定 價及相關成本費用？ 遠東聯盟於其投資計畫書第 7冊「營運計畫書（2之 2） 」第十三章「行銷推廣計畫」之 13.2.2「定價策略」章 節中，已載明「．．．根據國外經驗，電子收費系統之 收費內容可歸納為申請費用、通行費用及使用費用三大 類（參閱表 13.2-1）：．．．申請費用以國外經檢

驗來看：．．．；對應到國內環境：本團隊為達到提高 電子收費利用率之目標，因此在定價上本團隊將採取「 成本定價」策略，以所能提供的最合理價格提供用路人 。因此無論是車內設備單元價格或裝機設定費，都將只 向用路人收取成本費用，目前規劃的DSRC標準型車內設 備單元價格是新台幣 1,300元，裝設費 199元。．．．」 、13.2.3「促銷策略」章節中載明「．．．為促進用路 人嘗試使用電子收費，感受其帶來的便利及行車效率，

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進行介紹傳播給其他用路人，並造成使用風潮，在營運 初期提供車內設備單元及通行費的優惠方案是必要的。 ．．．」、「．．．未來用路人只要申請合作銀行信用 卡通過，即可取得新台幣 1,000元的車內設備單元補助 。．．．」，此經本院核閱遠東聯盟營運計畫書（二之 二）屬實，亦有相關節本影本附於被告證 8 第 163-168 頁可憑。堪認遠東聯盟已就其建置電子收費系統基本且 必要之車內設備單元，於營運計畫書中載明裝機費用及 定價策略，即無不合格式而為不合格申請人之慮。但對 未來「進階型OBU」及「VPS豪華型OBU」之裝機費用及 定價策略卻未提，將來易滋糾紛。 至於原告主張遠東聯盟違反申請須知「民眾最小負擔」 之要求，及未真實反映其財務負擔部分云云。惟查申請 須知並無明文所謂，縱或依解釋有此「民眾最小負擔」 原則，亦僅係申請須知宣示性規定，並無規定法律效果 ，應係申請須知條文文義不明時，應遵守之解釋原則， 或係評斷本件招商程序應遵守之原則，尚難以違反申請 須知揭櫫之解釋條文原則性規定，認違反申請須知。至 於本件協商程序有無違反與「民眾最小負擔」要求相類 之公益原則，則詳如後述。依遠東聯盟系統功能說明書 （二之一）第 0-3 頁所載（被告證 8 第 134 頁），在計次 、計程階段所使用之DSRC標準型車內設備單元猶可使用 ，其中關於「進階型OBU」（按此型之功能較之標準型 多出防破壞侵入設計、中文 LCD、系統狀態告知、卡片 餘額告知、扣款金額告知、交通資訊文字接收顯示等， （參遠東聯盟營運計畫書二之一，10-4、10-5 頁所載） 因屬用路人得自由決定是否安裝，而非基本配備；至於

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VPS豪華型車內設備單元，與 DSRC 係屬不同功能，是否 於改為 VPS系統後，有排擠效果，致用路人不得不安裝 ，致有損公益之虞，應係協商時被告應令參加人說明之 項目，尚難認違反申請須知。另採用VPS系統所產生之 GSM通訊費，係由行動電話通訊業者直接向安裝VPS系統 之用路人收取，非屬建置營運公司之業務，故原告稱遠 東聯盟營運計畫書內未明示「進階型OBU」、「VPS豪華 型OBU」之定價，及GSM之通訊費，而有所隱匿云云，此 部分應屬申請須知規範是否過於寬鬆之問題，而非遠東 聯盟之營運計書書不當而不合格式。惟本件 BOT 案之申 請、甄審既係以已公告週知之申請須知為準據，申請須 知如有未及縝密之處，也難期使申請人應提出申請須知 以外之文件。 綜上，遠東聯盟所提出之營運計畫書業依 11.2.7及 7.11 . 第 2點規定，載明計次、計程階段之車內設備單元的 裝機費用及定價策略，已符申請須知規定。 有關通訊誤差率（係指車內設備單元與路側設備間之通訊傳 輸過程中，所傳輸之資料位元組錯誤之比例）及通訊準確率 （此為申請須知所未使用之名詞，僅在遠東聯盟之投資計畫 出現）部分： 原告起訴主張略以：本件申請須知第 5.3.2.1 第點規定 系統自動辨識交易之通訊誤差應低於 0.01%，另依招商文 件補充說明第號第 7項之規定，通訊誤差率係指在「汽 車行駛」狀態下進行驗證。遠東聯盟在招商截止日提出之 系統功能認證文件沒有再經公證及認證，不具形式真正， 不能證明其系統之通訊誤差率合格；又其提出之認證文件 ，係 TV（驗證機構）在室內靜態環境之實驗，不符合招

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商文件補充規定之要求。遠東聯盟所提通訊誤差率之系統 功能認證文件已有不備，應屬不合格申請人，被告竟於嗣 後之協商階段，與遠東聯盟協商要求該聯盟將與「通訊誤 差率」同樣意義之「通訊準確率」提高，使其「通訊誤差 率」合於規定，遠東聯盟之最優申請人資格自應撤銷云云 。 被告及參加人答辯略以：遠東聯盟已於招商截止日前提送 符合申請須知規範之包含「通訊誤差率」之計次系統功能 認證文件（英文版），招商文件補充說明第號第 7項並 未規定必須在室外進行驗證，遠東聯盟所提通訊誤差率之 計次系統功能認證文件自已符合申請須知之規定。遠東聯 盟也從未修改已提出之「通訊誤差率」系統功能認證文件 ，乃在協商階段，被告基於公益之考量而要求遠東聯盟提 高「可收費成功率」時，牽動到計算「可收費成功率」之 參數「通訊準確率」，原告有意誤導「通訊準確率」與「 通訊誤差率」之意義相同，自不可採。 本院判斷如下： 關於遠東聯盟於招商截止日前，提出包括本爭點通訊誤 差率在內之所有系統功能認證文件有無缺漏，致被告所 為處分有無違法之爭議，乃屬本院另案 94 年度訴字第 30 1 號案件之訴訟範圍，非屬本件應審究之範圍。原告於 本爭點中，再以遠東聯盟所提系統功能認證文件未符申 請須知之規定為其攻擊方法，實屬贅述，爰不予論究， 合先指明。 遠東聯盟所提出之系統功能認證項目表關於「通訊誤差 率」部分，是否合於申請須知之規範？ 按申請須知第五章「系統功能需求架構及功能規範」

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之 5.3.2「前端系統功能需求」之 5.3.2.1「自動辨識 交易功能規定「1.在使用者依規定使用、車內設備單 元功能運作正常之情況下，系統自動辨識交易之通訊 誤差率應低於 0.01%」，是以，申請人所使用之系統 其自動辨識交易正確率應達於 99.99%以上。稽之遠東 聯盟申請時所提出之「辨識交易正確率」功能認證項 目表之記載為 99.99%，「通訊誤差率」則為 0.0001， 此經本院核閱該 2紙功能認證項目表屬實，並有影本 附於被告證物 8 第 223、259 頁可憑。是以，遠東聯盟 所提之系統其「辨識交易正確率」自已符合申請須知 之規範無誤。 至於原告指上開認證結果非在正常條件下所為，且認 證機構不具驗證能力云云，按招商文件補充說明第 號第 7項規定：「申請須知第 5.3.2.1 第 1點．．．本 項規範要求係指正常條件下，路測設備與車內設備單 元完成互相溝通辨識其交易訊息之通訊行為，進行 1 萬次僅能有 1次失敗。本項規範要求須提供認證」， 其中「正常條件」並未界定限於「室內」或「室外」 進行，只要系統設備依其原有功能正常運作，未受不 當調整或干擾，均屬合於「正常條件」之要求，且申 請須知並未訂定任何測試規範，只要符合「正常條件 」之要件，均合乎招商文件之要求。原告將「正常條 件」解為車輛行進中，實係一己之見，自難以其主觀 之解讀為規範基礎。又關於系統功能之認證機構資格 之規定，僅有招商文件補充說明文件第號第 23項規 定：「認證機構不限定必須為本國機構．．．。本計 畫案可接受具專業能力、公信力之認證機構，包括：

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學術單位。財團法人。專業實驗室」外，別無 其他具體對象之限制。原告徒以部分立法委員所為不 具司法性質之調查結果，指遠東聯盟所邀請之奧地利 TV認證公司欠缺驗證能力，尚屬乏據，而不可採。 「通訊誤差率」是否與「通訊準確率」具有相同意義？ 被告有無在協商階段要求遠東聯盟修改「通訊準確率」 ，藉以使其已提出之「通訊誤差率」合於規定？ 查遠東聯盟於申請時所提出之通訊誤差率認證結果合 於申請須知之要求，業已說明於前。 原告指被告違法於協商階段容許遠東聯盟更改通訊誤 差率一節，無非以遠東聯盟申請時提出之營運計畫書 第 4-4 頁記載：「通訊準確率＝電子收費系統自動辨 識交易模組與車內設備單元成功率＝99.5%」，及 4-5 頁記載：「．．．故如以韓國高公局之實測值（車輛 自動辨識交易準確率 99.5%），或以 EFKON提供本團隊 之保證函．．．保證之計程電子收費階段的車輛自動 辨識準確率（亦即電子收費系統自動辨識交易模組與 車內設備單元成功率）99%之數值」；又被告 93 年 1月 16 日第 12場協商會議中提出之可協商項目表載有被告 要求遠東聯盟「是否可改以 99.99%（1-0.01%《規範 要求之通訊誤差率上限》）為貴團隊計算公式中之通 訊準確率值」，由上開文義即知遠東聯盟營運計畫書 所稱「通訊準確率」即為「車輛自動辨識準確率」， 亦即為「1－通訊誤差率」云云。惟查： 遠東聯盟於申請時提送之營運計畫書第四章「系統 可收費成功率」之 4-4、4-5 頁載明：「4.1.2系統 可收費成功率績效分析本節是以 EFKON 電子收費系

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統在奧地利 TV之 l00%零失誤實測資料作為系統穩 定可靠之證明，但在計算系統可收費成功率績效分 析是以西元 2003 年 EFKON 電子收費系統在韓國高公 局的實測資料作計算依據，來計算計次及計程時系 統可收費成功率，並輔以系統輔助措施，說明本團 隊之系統可收費成功率績效分析。EFKON 電子收 費系統經奧地利 TV認證測試值 根據國外廠商 EF KON經由 TV（奧地利萊因公司）認證，在民國 92 年 10月 22 日以紅外線（IR）為通訊媒介的「單一車 道」電子收費系統所作之實際測試，得到總數 1,56 8筆交易中扣款準確率（Deduc tion Accuracy Rat e）達 100%，符合招商文件規範之系統自動辨識交 易之要求（請參閱附件 3N系統技術認證文件）。 EFKON 電子收費系統於韓國 ETC之實測值 根據韓國

高速公路電子收費服務招商文件（RFP）之系統實 測規範：●通訊準確率需達 99%以上●執法準確率 需達 95%以上在眾多參與競標廠商中僅有 EFKON搭配 紅外線通訊系統，通過西元 2003 年 4月 28 日至 5月 17 日在韓國高公局之測試。EFKON 以「通訊測試總數 1 ,590筆達 99.5%的成功率」及「違規車輛辨識總數 3 10筆達 99.7%的成功率」通過績效檢測，成為唯一 通過測試之得標廠商（參閱附件 3B5-5EFKON 實績佐 證-韓國高公局）。其中，通訊準確率＝電子收費 系統自動辨識交易模組與車內設備單元交易成功率 ＝99.5%執法準確率＝交易失敗但影像清楚成功率 ＝99.7%計次收費系統可收費成功率計算及說明 將上述 EFKON 電子收費系統於韓國高公局之實測值

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代入計次收費階段系統可收費成功率之計算公式， 可得到：計次收費系統可收費成功率＝電子收費系 統自動辨識交易模組與車內設備單元交易成功率× 99%＋（1－電子收費系統自動辨識交易模組與車內 設備單元交易成功率）×交易失敗但影像清楚成功 率×99%+交易失敗但影像清楚成功率×1%＝99.5% ×99%＋（1－99.5% ）×99.7%×99%＋99.7%×1% ＝99.9955%＞招商文件規範計次電子收費系統可收 費成功率要求（99.98% ）」，此經本院核閱該營 運計畫書屬實，並影印其第四章「系統可收費成功 率」之全文附於本院卷三第 446-452 頁可憑。稽諸 上開全文記載可明，遠東聯盟所謂之「通訊準確率 」，僅屬其計算「可收費成功率」之其中一項參數 ，被告及參加人抗辯遠東聯盟乃採用配有 IC智慧卡 之兩件式車內設備單元，故於實際交易扣款時，車 內設備單元尚須與 IC卡進行通訊，以確保扣款成功 ，故所謂「通訊準確率」除了系統自動辨識交易（ 感應計費）「通訊誤差率」之外，尚包含OBU 與 IC 卡間（扣款成功）之通訊行為；遠東聯盟為了試算 「可收費成功率」，故引用 EFKON 於 2003 年韓國電 子收費招商階段所測得通訊準確率數據（99.5%） ，作為「可收費成功率」計算公式中之一個參數， 據以獲得系統計次階段可收費成功率達 99.9955%等 語，堪予採信。 再按甄審辦法第 11 條規定：「評審作業視民間參與 公共建設之性質，分資格預審及綜合評審二階段， 依序或合併辦理之」；第 13 條第 2項規定：「前項

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綜合評審，必要時得進行協商」；本件申請須知第 十二章「甄審計畫」之 12.6即規定「協商作業」， 12.6.1規定「可協商項目」，其 (4)為：「概括項 目 對於申請人所提投資計畫書內容不符本計畫案

之規範需求、不具適法性、欠缺行政或法律可行性 者，基於使其更符合本計畫案的規範需求、更具適 法性、行政或法律上的可行性或更能增進公共利益 的考量，主辦機關得於協商階段提出，於與申請人 達成共識後，請申請人依據協商結論，重新遞送修 改之投資計畫書」。原告質疑之第 12場協商會議之 「可協商項目表」之記載，係以表列方式記載，歸 類於「更能增進公共利益」之可協商項目下，如被 告證 8 第 374 頁。核屬基於前揭法規所進行之協商程 序，被告冀望遠東聯盟接受協商而提高通訊準確率 為 99.99%，並以此參數算出較高之「可收費成功率 」，復據此由遠東聯盟修正投資計畫書以為議約之 版本。嗣後，遠東聯盟即依被告之要求，將「通訊 準確率」提高為 99.99%來計算可收費成功率為 99.9 97%，此有遠東聯盟簽約版之營運計畫書節本影本 附於被告證 8 第 378 頁可憑。足徵，被告與遠東聯盟 協商者乃提高「可收費成功率」，且採為契約規範 用以加重遠東聯盟之履約責任，並非其採用之系統 通訊誤差率不符申請須知之規定，而藉協商機會修 正提高。原告尚有誤解。 綜上，遠東聯盟已於申請時即提出合於申請須知要求之 「通訊誤差率」系統功能認證項目表，原告主張遠東聯 盟所提該認證文件不可採信，被告於協商階段容許遠東

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聯盟提高「通訊誤差率」云云，俱不可採。 有關設立建置營運公司發起人部分： 原告起訴主張申請須知要求申請人投標時提出申請文件應 敘明建置營運公司發起人股東及其背景、財務及經營狀況 ，遠東聯盟投標提出之投資計畫將APPIAN列為發起人股東 ，並一再引用APPIAN 高速公路電子收費之營運經驗及實績 。詎嗣後遠東聯盟得標後，APPIAN根本非屬遠東聯盟之建 置營運公司發起人股東。遠東聯盟提送之投資計畫書顯有 不實，依申請須知第 2.8.1節第 1點、第 4點及第 9點規定， 其乃不合格申請人，並應依其立具之切結書所載，取消最 優申請人資格云云。 被告及參加人則辯稱以色列APPIAN 公司於遠東聯盟申請文 件中自始非列為企業聯盟成員，僅表示其有意願參與，故 嗣後建置營運公司成立為原告時，APPIAN 公司非屬發起人 之一，並無違申請須知之規定；又遠東聯盟於 93 年 2月 26 日第 4次甄審委員會中已表明「APPIAN 公司能不能進來成 為企業聯盟不一定…」，故遠東聯盟於投資計畫書中所述 也不致使甄審發生不正確之結果。 本院判斷如下： 遠東聯盟有無於其投資計畫書載明 APPIAN 為其企業聯盟 之一？ 按申請須知第十三章「委辦權之授與」之 13.3「設立 建置營運公司」第 2.點規定：「企業聯盟組成成員應 以公司發起人身分籌辦建置營運公司，不得更換」。 本件被告籌組時之發起人不包括APPIAN 公司，此為兩 造所不爭執，是關於本件爭點即在於遠東聯盟有無於 其投資計畫書載明 APPIAN 為其企業聯盟之一？

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經查遠東聯盟申請時所提建置營運公司籌組計畫書之 「摘要」編 0-1 頁第二段載明：「因此，在各產業均 有豐富、穩健營運經驗，且掌握本案核心能力的遠傳 、東元、精業及神通公司，彼此融合了各家原有之優 良傳統，並孕育出新的內涵─「遠、東、精、神」， 而組成了「遠東聯盟」（即「本團隊」，並預定於得 標後加入擁有電子收費系統實際建置與營運經驗的以 色列公司APPIAN GROUP 後成為「遠、東、精、神、A+ 」，共同設立新公司「遠東電子收費股份有限公司」 ），以期創造台灣人民「便捷行車，智慧交通、優質 生活」的美麗願景．．．」，同時以一個三層次的圓 形圖示於上開文字之下，表明 APPIAN 為協力廠商；另 於 0-3 頁載明「．．．以及擁有電子收費系統實際建 置與營運經驗的以色列公司APPIAN GROUP（預定於得 標後加入本團隊）等．．．」，另原告依申請須知第 2.8.3 「申請文件內容」第 1.點之規定提送之企業聯 盟申請書，也僅有上開計畫書內所載之四家公司，此 經本院核閱該建置營運公司籌組計畫書及四家公司之 企業聯盟申請書原本無誤，並影印上開計畫書之該部 分節本及企業聯盟申請書附於本院卷三第 453-472 頁 可憑。顯然參與本件 BOT 案之企業聯盟係由前開四家 公司組成，而不及於 APPIAN 公司。則嗣後 APPIAN 公司 未列入為建置營運公司之發起人，自不違法。 另查，固如原告主張上開計畫書第三章「發起人股東 背景」將APPIAN GROUP列入，並敘述其經營實績，惟 首揭申請須知 13.3 第 2.點乃規定為企業聯盟組成成員 者，必需為將來建置營運公司之發起人，並非規定投

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資計畫書列為發起人者，將來即必需以發起人之地位 參與設立建置營運公司，原告對於首揭規定，尚有誤 解。 遠東聯盟於上開計畫書有無假藉APPIAN之營運實績，而 影響甄選委員之甄選判斷？ 申請須知第十一章「投資計畫書規範」之 11.2.2規定 「申請人應提出『建置營運公司籌組計畫書』，計畫 書內容至少包含以下項目：1.公司名稱及資本額．． ．3.發起人股東背景，包含各股東之財務及經營狀況 ．．．」，上開規定既係「至少」之基本規定，則超 出此範圍而將預計加入之發起人營運實績一併載入， 自不違反上開規定。固然上開記載或有虛誇之疑，惟 並無證據證明此為遠東聯盟刻意「假藉」他人資料而 有不實。 又遠東聯盟除於上開計畫書記載APPIAN 公司預計加入 為發起人，另於 93 年 2月 26 日第 4次甄審委員會中表示 ：「APPIAN 不斷與遠東團隊合作參與本案，目前仍待 其董事會同意，因為他們需要一個 project才能夠進 來，但如果今天我們能有這個榮幸選為最優，這個案 子可能就試看看我要不要給他了，或是他能不能進來 」、「原則上 APPIAN已提供我們團隊投資意願書是沒 有問題的，我們跟他也簽好了類似顧問的一個合約， ．．．這個部分我想委員們是可以放心的」等語（見 被告所提證 8 第 415 頁），語意上確實模稜曖昧，惟亦 無證據證明其陳述虛妄不實，致甄審委員基於不正確 之事實而有判斷違法之情事。 綜上，遠東聯盟雖於上開計畫書中將APPIAN 公司記載為

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建置營運公司發起人之一，嗣後 APPIAN 公司並未如計畫 書所載而為公司發起人，惟此並不違反申請須知 13.3. 第 2.點規定。另乏證據證明遠東聯盟假藉APPIAN 公司之 實績，虛捏APPIAN 公司預計加入為發起人之不實事實令 甄審委員為錯誤之評選決定。是以，原告此部分之主張 尚無可採。 有關協商程序違反平等、公益原則，致甄審判斷違法部份： 在此項爭點中，本院認被告對合格之入圍申請人於進行協商 程序時，有違反平等原則及公益原則，導致據為評審之資料 基準不一，而有判斷違法之情事，據以公告認定遠東聯盟為 最優申請人之處分，自屬違反平等原則、公益原則，應予撤 銷： 本院對甄審公告認定遠東聯盟為最優申請人之判斷，仍應 審查其有無違反平等及公益原則： 按具有高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，例如 國家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、 公務員能力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事 項、行政上之預測決定或風險評估等，由於法院審查能力 有限，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。 但如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承 認法院得例外加以審查，其可資考量之情形包括：行政 機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊 。行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準 。行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。作成

判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。行 政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不 當連結之禁止。行政機關之判斷，是否違反相關法治國

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家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等等，仍應 由法院審查。（釋字第 553 號解釋理由書、釋字第 319 號翁 岳生等 3位大法官所提不同意見書、並參照學者通說見解 ）若法院審查行政機關之判斷有上開恣意濫用及其他違法 情事，自應依法撤銷違法之行政處分。經查，本件甄審公 告認定遠東聯盟為最優申請人，固係甄審委員會之判斷， 屬專門事項之專業性判斷，有其判斷餘地。但本件甄審公 告對合格之入圍申請人於協商程序違反平等原則及公益原 則，導致據為評審之資料基準不一，而有判斷違法之情事 ，詳如下述。 協商係甄審會議前重要程序，足以影響甄審結果之判斷： 按本件申請須知第 12.1.1作業程序 3規定：甄審委員會 授權工作小組與合格之入圍申請人進行協商，再依申請 須知第 69 頁圖 12.1.1-1甄審流程，亦載有．．．→協商 結束→合格之入圍申請人重新遞送修改之投資計畫書→ 甄審委員會評定最優申請人及次優申請人→．．．。足 見協商程序係甄審最優申請人前必要程序。 另本件甄審案申請須知第 12.6.1節「可協商項目」第

點概括項目規定：「對於申請人所提投資計畫書內容不 符本計畫案之規範需求、不具適法性、欠缺行政或法律 可行性者，基於使其更符合本計畫案的規範需求、更具 適法性、行政或法律上的可行性或更能增進公共利益的 考量，主辦機關得於協商階段提出，並與申請人達成共 識後，請申請人依據協商結論，重新遞送修改之投資計 畫書。」足見協商之目的乃基於使合格之入圍申請人之 投資計劃書更符合本計畫案的規範需求、更具適法性、 行政或法律上的可行性之增進公共利益的考量，於合格

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之入圍申請人重新遞送修改之投資計畫書後，再甄審評 定最優申請人及次優申請人。 再查，甄審委員多達 14 人，各入圍申請人所備齊之各類 投資計畫書等文件（包括系統功能說明書、系統建置計 畫書、系統財務計畫書、系統功能查核驗證文件等）多 達十數冊，甄審委員係在甄審會議一日（93 年 2月 26 日 ）三場後即作成評決，是否能一一詳審各資料，殊有可 疑。但甄審委員所授權之工作小組之協商時程自 92 年 12 月 29 日至 93 年 1月 16 日共 20 日，成員有十餘人，為一行 政工作團隊，除效率較佳外，對各入圍申請人之各類投 資計畫書等文件實質內容知之甚詳，雖然各入圍申請人 之條件或採用系統容有不同，但因各合格之入圍申請人 已由七家減為僅剩三家，資料已較少，以工作小組之專 業，可從各合格之入圍申請人採用系統發展方向，依各 合格之入圍申請人所擬之各類投資計畫書等文件內容， 判斷將來對公共利益或人民權益有何影響，而選擇協商 項目，並與各該合格之入圍申請人為協商，不可一昧推 諉給將來履約糾紛機制之解決，否則屆時全民受害。是 以若協商程序有違反平等或公益原則，則提予甄審委員 會之資料即非正確，甄審委員自難作公正妥適之甄審， 即難謂合法。工作小組成員均係相關之專家學者，對於 投資計畫書如何更符合本計畫案的規範需求之專業事項 ，及各類投資計畫書等文件所載之系統如何發展之公益 事項，均應熟悉，就此攸關 20 年全體用路人權益之計劃 案，自應盡善良管理人之注意，為全民把關，始合於公 益原則。 玆因以下之判斷與 VPS 技術（遠東聯盟稱之為自主式車輛

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定位系統、原告稱之為車輛定位系統）之規劃有關，且遠 東聯盟之投資計畫書確記載將來高速公路電子收費系統之 建置及營運用VPS 系統，此有下列記載為證： 第 3冊系統功能說明書第 0.1.3節技術發展籃圖（參見被 告證 9 第 134 頁）： 「第一階段為計次收費階段，主要運用DSRC技術建置 高速公路的電子收費系統；本階段亦規劃有 VPS 電子 收費機制的試用，俟高公局核准後正式推廣，以滿足 特定用路人之需求。」 「第二階段將全面實施計程收費，透過將收費區位設 置於主線路段的作法，全面達到以電子收費技術取代 人工收費作業的目標。此階段將以 VPS技術為主，但 為了達到全面執法的目的，仍採用DSRC 做為執法工具 。此外為了既有仍使用DSRC技術的用路人，我們會將 原先DSRC 計次系統轉換成以 DSRC 計程收費的系統。」 第 0.1.3節圖 0.1-2技術方案發展藍圖「計次階段」及 「計程階段」均係同時採用DSRC及VPS系統進行收費 （與圖 0.1-2相同之圖分別在圖 2.2-3、圖 2.1-2及圖 1 .1-1 －分別參見被告證 8 第 130 頁、第 135 頁及第 139 頁）。 第 1冊總摘要「1.5營運初期即推出VPS，為發展智慧 型交通運輸系統奠基，本團隊以推廣智慧型交通運輸系 統為長期使命，在計次系統營運初期即推出VPS（Vehic le Positioning System）電子收費服務之測試及試用 。」 第 6冊建置計畫書圖 0.1-1 計次收費及計程收費系統轉換 時程（與圖 0.1-1相同為圖 1.1-2－參見被告證 8 第 140 頁

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，即如本判決附件 2）： 95 年 1月－人工收費轉換為 DSRC 計次收費。 95 年 1月後－人工收費轉換為 VPS 計次收費。 99 年 7月－VPS 計次收費轉換為計程收費、DSRC 計次收 費轉換為計程收費。 第 7冊營運計畫書第 23-13 頁記載「本團隊電子收費系統 建置計畫採二種技術實施電子收費服務，分別為特定短 距通訊（DSRC）技術與自主式車輛定位系統（VPS）技 術」（原告所提申證 37） 被告僅與遠東聯盟協商VPS項目，而未與各入圍申請人（ 包括原告）協商VPS，有違平等原則： 按促參法第 44 條規定主辦機關為審核申請案件，應設甄 審委員會，按公共建設之目的，決定甄審標準，並就申 請人提出之資料，依公平、公正原則，於評審期限內， 擇優評定之。及依甄審辦法第 15 條規定綜合評審進行協 商時，應「平等」對待各入圍申請人。另按行政程序法 第 6 條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別 待遇。」固為平等原則之規定，所謂正當理由，係指「 並不禁止法律依事物之性質，就事實狀況之差異而為合 理之不同處置」（參照釋字第 481 號解釋），所謂事物 之本質，應就事物內在價值及其所欲達成之目的判斷之 ，經查本件行政行為事物之本質，應從協商此一程序行 為目的及所欲達成之價值判斷之，按協商程序之本質在 於招商之公平性及本招商案 20 年之可行性之公共利益， 平等協商一方面係使各申請人有一致性的比較基礎，另 一方面讓政府獲取更有利之條件，是以入圍申請人雖各 有不同系統之採行，但若有新興系統之預估，自應就該

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新興系統以協商程序作相同之承諾或補充相關資料，甄 審委員始有相同之判斷基準。尤其，各申請人所書具之 各類投資計劃書等文件均在被告保管中，各申請人並不 能互相知悉彼此之各類投資計劃書等文件內容，自無從 對競爭者內容提出質疑，只有被告工作小組人員可通盤 知悉全部申請人各類投資計畫書等文件內容，且協商議 題只能由被告主動提出與決定（參被告輔佐人己○○本 院 95 年 2月 9 日準備程序筆錄），被告依促參法令所要求 之公平協商及平等對待各入圍申請人益形重要。協商既 賦予工作小組寬廣主動之裁量空間，自應依協商程序之 目的性作平等之解釋，而非如參加人所謂：予以合格之 入圍申請人程序機會，及問題釋疑而已。參加人所辯已 予各入圍申請人各協商機會及答辯，即合於平等原則云 云，並非可採。 再查，甄審評分項目或建置營運屬將來事項，如前所述 ，除第 9章 9.1審標期僅須符合計次收費之相關規範及表 9.1.1-1系統技術基本資料表及表 9.1.1-2認證項目表等 項目外，其他大部分之本件高速公路電子收費系統之建 置及營運項目均不必實測、認證或實績，申請須知規定 要件並不嚴格，而係純以各申請人書面作業之各類投資 計畫書等文件，即為甄審委員評分之資料，進而評決何 者為最優次優申請人，並進行議約期之測試，合格簽約 後即有長達 20 年之高速公路電子收費系統之建置及營運 ，是以協商既賦予工作小組寬廣主動之裁量，自應以公 平原則作公共利益考量。協商程序應使各入圍申請人在 相同之基礎上，提出各種條件，政府在此一「平等」基 礎上，選擇最可行且有利政府之投資計畫。是以協商之

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目的在於如何使合格之入圍申請人之投資計畫書具有同 一甄選之標準，不致各投資計畫書各自殊言，淪為作文 比賽或文字遊戲。被告既與遠東聯盟協商VPS系統，對 於同樣願意採用VPS系統之原告，被告自應告知政府對 VPS系統之條件，讓原告有機會提案或補充投資計畫之 各項規劃，被告未與原告協商VPS系統，自係違反平等 協商。被告及參加人主張因申請人所提條件不同，協商 內容不同，無所謂平等協商可言，並非可採。 另VPS技術（遠東聯盟稱之為主式車輛定位系統、原告 稱之為車輛定位系統）因為影響系統功能績效及與交通 管理整合（ETTM）、智慧型運輸（ITS）延伸應用之發 展潛力、轉換建置計程電子收費系統完成時程與方式、 車內設備單元樣式功能與對應定價策略之合理性及用路 人接受度及車內設備單元申裝費用合理性，並影響各建 置營運階段系統功能查核驗證計劃完整周延性及可執行 性。所以對於 VPS 可能影響評審給分項目，至少包括： 「系統功能說明書－300 分」、「系統建置計畫書－300 分」、「系統營運計畫書－300 分」及「系統功能查核 驗證－100 分」及「電子收費使用者負擔－150 分」，VP S技術就甄審評分，占有重要地位，應係無訛。 參加人以 VPS系統作為將來高速公路電子收費系統參與 評審，但參加人不須提出VPS系統功能認證文件，又不 須於招商階段作VPS系統功能實測，亦無庸實績，固如 前開「有關『VPS』系統部分」之爭點中所述，若被告 以協商之機制就各合格之入圍申請人一體適用，則合格 之入圍申請人以 VPS系統技術參與協商，比照參加人之 VPS系統規劃表，因無庸VPS系統功能認證文件，又不須

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於招商階段作VPS系統功能實測，亦無庸實績，其他合 格入圍申請人，要作出合乎申請須知規定甄審標準之投 資計畫書並非難事，且合格入圍申請人亦可能與參加人 同樣在協商時作「承諾」，被告僅與參加人協商VPS 系 統，而未與原告協商VPS系統，應係違反平等原則及前 引促參法相關規定。 況原告在投資計畫書亦有提及原告願在計次或計程採VP S系統，並已洽妥Detecon、IBM、裕隆汽車及亞太電信 集團共同作為 VPS系統協力廠商（參見原證 49-1）。此 外，原告更在投資計畫書第三冊「高速公路電子收費系 統系統功能說明書」第 6.2節「未來發展考慮」：並記 載各階段VPS 計劃（參見原證 48）投標前與國內外多家 知名廠商簽訂合作協議，共同開發 VPS系統，（參見原 證 49 第 1-7 頁）可見原告投資計畫所提VPS系統不只是概 念之抽象說明，而是有具體作法及規劃，被告及其輔佐 人己○○在本院 95 年 2月 9 日及 10 日庭訊時稱因遠東聯盟 之VPS 有比較具體之規劃，原告只有粗略說明，故選擇 性地與遠東聯盟協商云云，並非實情，自不可採。 此外，再比較被告於協商階段，因被告就「多車道自由 車流」部分與遠東聯盟經由協商，所以遠東聯盟提出補 充資料多達：「報載有關 EFKON 議題之答覆」（原告申 證 31 號）與 EFKON「多車道自由車流」之系統功能認證 文件（被告證 8 第 187 頁以下之相證 20 號）、修正投資計 畫書第 2章「技術方案」第 2.2.1項所載 EFKON紅外線系 統在德國重車 ETC 案之實績等等，得以充分補充之資料 提交甄審委員會作為評決之依據，參加人方可與其他入 圍申請人之多車道自由車流系統規劃基於同一條件提由

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甄審委員之評分。既然多車道自由車流部分，可以予遠 東聯盟上開補充，則被告自應對其他入圍申請人就VPS 技術規劃部分為相同協商程序處理，甄審委員評分之資 料方為公平。 甄審委員所授權之工作小組就遠東聯盟關於車內設備單元 （OBU）之定價原則未列入協商項目，有違公益原則： 此部分之事實，業經原告於主張參加人不具申請人資格 中提及「有關車內設備單元（OBU）部分」之爭點，有 違民眾最小負擔原則等語，雖未以違反公益原則主張， 但本院仍得依職權為正確之法律適用，並非就當事人未 主張之事實作判決，先此敘明。 按法治國家之憲法及法律內涵，即顯現公益，是以確實 執行法律，為實現公益之主要手段，惟行政機關為裁量 行為時或可不受法律拘束，但應把公益原則列為第一優 先，所謂公益，並非政府之利益，亦非行政、立法或政 治社會中某一團體之利益，而係指組成政治社會各分子 事實上利益，經比較交互影響過程所形成之理想狀態總 合而言（參照吳庚著行政法之理論與實用第 9版第 87 頁 ）是以適用公益原則，必定經過利益比較及事件中各利 益交互影響過程之探討。 經查，本件高速公路電子收費系統建置及營運案，依申 請須知 1.3.1委辦服務範圍之系統建置及營運工作範圍 規定：「為使高速公路用路人可在不停車、不用現金與 更有效率及安全環境下完成繳交通行費，交通部台灣區 ○道高速公路局（以下簡稱高公局）擬以民間參與方式 ，由建置營運公司先行籌措資金，負責高速公路電子收 費系統之建置、營運、維護、操作及行銷服務，再依雙

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方議定之委辦服務費用及支付方式，．．．」則本件高 速公路電子收費系統建置及營運事件可區分為三個項目 之利益：一為用路人之權益，再者為建置營運公司營運 利益，另一為主辦機關順利招標完成公共建設施政績效 聲望。其中建置營運公司營運利益於申請招商時即已評 估，主辦機關風險亦於招商時亦有所預測，是以申請須 知規定及契約之訂定，均應已慮及該二方之利益，但對 於用路人權益方面，則考量不多，此從申請須知第 12.3 節評審項目『電子收費使用者費用負擔』規定可知，該 評審項目係規定：本件甄審重點包括車內設備單元功 能與對應定價策略之合理性及用路人接受度；車內設 備單元申裝費用合理性；及用路人申請使用電子收費 其他需負擔費用等，占 150 分，僅總分 2000 分之百分之 7 .5而已亦可知，而其他項目，則是屬主辦機關及申請人 （即將來建置營運公司）所考量利益之事項，所以在公 共利益之比較，自應著重用路人權益考量，始不致使各 利益輕重失衡。且用路人並未在本件高速公路電子收費 系統建置及營運形成利益團體，參與招商、建置營運之 程序，而形成較弱勢之利益，則被告為行政機關在裁量 協商項目時，自應以用路人權益為最優先考量，並避免 營運公司得標後，在 20 年之委辦期間因系統建置變更而 須變更車內設備單元，有損用路人利益，始合於公益。 依申請須知第 7.11.1節第 2點規定：申請人應於其投資 計畫書內載明其所採用之電子收費系統使用之車內設備 單元裝機費用及定價策略。依此，申請人投資計畫書所 列車內設備單元之「裝機費用」及「定價策略」固應有 可對應其功能之固定價格數字及費用名稱。參加人使用

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之車內設備單元有「DSRC標準型」、「DSRC 進階型」及 「VPS豪華型」3種，其投資計畫書卻只列了「DSRC標準 型」1種之定價及費用，缺了兩種車內設備單元之定價 及費用。此為兩造所不爭之事實，並有被告證 8 第 163-1 68 頁之遠東聯盟營運計畫書（二之二）之節本影本為證 。固然「DSRC 進階型」或「VPS豪華型」車內設備單元 定價，可不在其投資計畫書列明，並不影響其申請人資 格，業於上開「有關車內設備單元（OBU）部分」之爭 點中詳述，惟查： 本案建設目的係為全面計程電子收費，在 20 年之委辦 期間，計程期間長達 15 年以上，佔全部委辦期間之 75 %，而在進到「全面計程」前之「計次」收費只是過 渡。遠東聯盟於其投資計畫書載明：「在計程收費階 段，本團隊選擇開放式主線道收費方式，使用多車道 自由車流系統架構」（參見被告證 8 第 139 頁下數第 3 行以下）及「第二階段將以 VPS系統為主」（參見被 告證 8 第 134 頁上數第 16 行）。遠東聯盟既將VPS系統 作為將來計程階段主要系統，則車內設備單元之定價 及相關費用，其銷售VPS車內設備單元之定價及成本 費用，被告自應命於協商階段說明或保證，否則日後 定價或收費，僅由高公局認可機制控制，必生糾紛。 遠東聯盟所提投資計畫書，其車內設備單元主要規劃 DSRC 以標準型為主，敘明裝機費用，而在定價策略上 乃另外提供「進階型」及VPS 發展完成後提供「豪華 型」供用路人按個別需求選用之。惟查，如上所述VP S系統採衛星定位與 DSRC紅外線系統完全不同，遠東 聯盟選擇在高速公路主線計程收費，並承諾計程階段

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使用VPS系統，則將來用路人在何種情況才可不必選 用安裝？若選用「進階型」及VPS 發展完成後提供「 豪華型」才有寬廣車道，其他未選用仍使用標準型之 用路人則須排車龍，以如此方式強迫「選用」，等於 計程階段用路人一定要改換 VPS車內設備單元，殊不 合乎公共利益，此為社會一般人所得預期想像週知之 事實，甄審委員所授權之工作小組為專業之專家學者 ，應將該用路人權益有損之虞項目列為協商項目，命 遠東聯盟於協商時說明、刪除或改正，否則協商程序 未命參加人予以說明或附註，列入協商項目，甄審委 員以為遠東聯盟營運計畫書所載之標準型費用為合理 ，其他型於本件中僅供用路人視需要選用，而為甄審 ，即有違公益原則，應屬違法。被告及參加人所辯： 不一定要換裝VPS系統車內設備單元云云，顯係臆測 將來之事，遠東聯盟沒有提出任何VPS車內設備單元 之價格及費用。此屬加重用路人負擔之公益事項，被 告應列入協商項目，由參加人說明或保證，方合於公 益原則。 至於參加人主張：本 BOT 案委辦期間長達 20 年，隨著 科技及經營模式之演進，建置營運公司必然推出可以 涵蓋更多服務內容之其他機型之車內設備單元云云， 惟將來車內設備單元若有價格變動之虞者，則應以租 用方式予用路人使用，否則將來換機型之價格變動雖 須經被告認可，仍屬用路人負擔，亦將使公益有損， 自更應列入協商項目，由遠東聯盟說明或保證，方合 於公益原則，甚至應由各合格之入圍申請人為相同項 目之保證修改，始得於同一基準為正確之評選。

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此外，本案甄審期間，宏碁公司曾以配合未來計程及 系統升級，可能會提供新的車內設備單元及新的定價 策略，請被告允於「建置及營運契約」中約定價格及 費用之調整機制，而不於投資計畫逐一列明所有車內 設備單元之價格及費用，被告仍答覆：「依 7.11.1申 裝方式及作業 2.車內設備單元的裝機費用及定價策略 應於投資計畫書載明，並經由高公局認可後，建置營 運公司於契約期間不得任意調高費用與價格。」僅係 不得任意調高費用與價格，但若依遠東聯盟各類投資 計畫書等文件所載將採高速公路主線計程收費，於計 程階段使用VPS系統，高速公路用路人將有被迫換裝 不知價格多少之VPS車內設備單元之虞，全體用路人 權益將陷於不可測之損害。此一攸關全民權益之事項 ，經申請人之一宏碁公司質疑，被告並非不知有此疑 義，自應於協商時主動將之列入協商項目，被告未列 入協商項目，顯然有違公益原則，則甄審委員所據以 甄審之資料即非正確，則甄審決定即屬違法。 如前所述，本件就協商程序，既違反平等及公益原則，致 甄審判斷有未充分斟酌相關事項而出於錯誤之事實認定或 錯誤資訊之判斷而有瑕疵，本院自得加以審查，而認定被 告本件甄審公告違法，而予以撤銷。 至於本件遠東聯盟所提 EFKON紅外線計程系統功能認證文 件測試報告、有無實績，均無違反申請須知規定如前所述 ，且經被告工作小組依 92 年 12月 26 日本計畫案合格之入圍 申請人協商啟始會議之會議結論第五點：「請三家合格之 入圍申請人針對某家廠商所指控之內容，以及所選擇系統 緣由，於協商會議時提出說明」辦理（被告證 8之相證 12

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號）。遠東聯盟嗣後提出補充資料「報載有關 EFKON 議題 之答覆」（原告申證 31 號）與 EFKON「多車道自由車流」 之系統功能認證文件（被告證 8相證 20 號），樣本數是否 足以憑認符合申請須知「通訊誤差率」0.01%之要求，以 及 TV測試方式、時間、筆數等是否足以認定遠東聯盟符 合「多車道自由車流」之要求，因與其他入圍申請人之多 車道自由車流之記載係基於相同之地位，此部分程序自屬 合法。另多車道自由車流實績是否不實，測試結果是否可 採，既係將來事項，只要合格之入圍申請人有一致之評比 記載，自均屬於甄審委員之專業判斷餘地。至於通訊誤差 率及以色列APPIAN 公司非發起人部分，業經參加人及原告 等入圍申請人就各該部分予以說明，並不影響甄審之公平 性，此部分未列入協商項目，並非違法，附此敘明。四、本件無情況判決之適用。 行政訴訟法第 198 條情況判決係在社會整體利益之下，一方 面為法治主義與私權保護，另一方面為既成事實與公共利益 ，二者衝突極不得已情形下，才有情況判決之適用。 參加人及被告辯稱如撤銷遠東聯盟最優申請人資格，將造成 通行費損失、無收費人員替代、拆除費用、已安裝OBU用路 人之損失、計畫延宕云云，惟查： 申請須知第 1.3.3節（第 1 頁）規定本案電子收費建置之範 圍為中山高速公路、第二高速公路、東西向快速道路等共 8 條高速公路，並包括未來完工移交或規劃之高速公路（ 申請須知附件 C民間參與計畫環境現況及條件第 1.1節）， 且建設範圍內之高速公路是指所有車道，在計次階段為 35 0 個車道，在計程階段為 1173 個車道。縱依參加人所辯， 其目前完成中山高速公路、第二高速公路南北雙向小型車

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及大型車各一個車道計次電子收費系統之安裝，則其建設 進度尚屬不多。 參加人所稱已為之建置只是計次收費，只是在高速公路南 北雙向各收費站之一個小型車道及一個大型車道處安裝收 費機器，故其拆除作業應不會影響高速公路之交通，亦不 會影響收費站之結構。 至於試營運車道之收費員已轉置情事，但轉置人員之人數 有限，如參加人喪失承作資格後，該轉置人員仍可回來支 援，高速公路通行費之徵收不受影響。且被告於其異議決 定書第 10 頁倒數第 1 行尚自承「計次階段提供全民適應電 子收費期間，若因任何因素而須停辦，可以立即恢復人工 收費，政府或全民損失及風險可有效控管」，益見關於轉 置人員可以隨時支援，應無疑義。 綜上所述，本案目前只是在初步建置，社會整體利益不會 因參加人停止本案建設受損害，應無情況判決之適用。五、綜上，基於上開六個爭點之認定，原告主張遠東聯盟欠缺招 商文件所要求之「多車道自由車流」、未依規定辦理招商階 段該作之系統功能實測、未於投資計畫列明所有車內設備單 元之成本費用、隱匿用路人負擔、修改不合格之規格數據、 提出實績資料虛偽不實、假藉APPIAN營運實績參與甄審等， 均難成立，是遠東聯盟應屬合格申請人無誤。惟被告於 92 年 12月 25 日公告原告、遠東聯盟及宏碁股份有限公司為合格之 入圍申請人，而進行協商階段時，有未符公平原則及公益原 則之違法，基於協商程序所獲致甄審資料乃有不全，則甄審 委員基於協商後之甄審資料作成公告遠東聯盟為最優申請人 之判斷，及被告嗣後為維持原公告之異議決定，均屬違法； 另申訴審議判斷未予認定上開公告最優申請人之處分為違法

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，亦有未當，爰予撤銷判如主文第一項，著由原告重為協商 程序，並為適法之甄審。至於申訴審議判斷不利原告部分， 其中原告申請遞補為最優申請人部分，係下述駁回原告之訴 者，自不應諭知撤銷，附此敘明。六、主文第二項駁回部分（即原告訴之聲明四、被告應作成由原 告遞補為本案最優申請人之處分）部分： 按促參法第 45 條第 2項規定：「經評定為最優申請案件申請 人，如未於前項規定時間籌辦，並與主辦機關完成投資契約 簽約手續者，主辦機關得訂定期限，通知補正之。該申請人 如於期限內無法補正者，主辦機關得決定由合格之次優申請 案件申請人遞補簽約，或重新依第四十二條規定公告接受申 請。」亦即，甄審決定選出最優申請人之後，倘無法完成議 約，並非當然由次優申請人遞補，促參法並未賦予次優申請 人向主辦機關主張「遞補」之公法上權利，而係由主辦機關 裁量權，決定由次優申請人遞補，或重新公告接受申請，此 觀法條規定：「主辦機關得決定．．．」之文義自明，並再 參酌本條立法理由（參加人停止執行程序陳證 5 號）：「第 二項明定經評定為最優申請案件之申請人應與主辦機關簽訂 投資契約，倘最優申請案件申請人未能完成簽約手續，則賦 予主辦機關決定由合格之次優申請案件申請人遞補簽約之權 ，以免重行公告申請之累。」益徵明確。 再按，申請須知第 12.1.2 第 10點規定：「經評定為本計畫案 之最優申請人，如未能依促參法第四十五條規定，按評定規 定時間籌辦，並與主辦機關完成建置及營運契約之簽約手續 時，是否得延展簽約期限及延展期限之方式，或得否由次優 申請人遞補為最優申請人，或重新辦理公告，由甄審委員會 決定之。」據上可知，縱遠東聯盟未能完成議約，原告亦無

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請求「遞補」之公法上權利，次優申請人是否有請求遞補之 權利，實務上個案未必一致，乃係由主辦機關考量個別促參 案件之特性與需求，依其所定招商文件（申請須知）之規定 決定之。而主辦機關訂定招商文件之權限，係促參法第 42 條 第 1項所概括授權，得就「建設之興建、營運規劃內容及申 請人資格條件等相關事項」，公告徵求民間參與（另參照促 參法施行細則第 40 條），可知，為促進民間參與公共建設， 促參法係賦予主辦機關相當廣泛之裁量權，本件 ETC 案主辦 機關即依促參法之授權訂定申請須知，規定次優申請人是否 得遞補，基於尊重專業考量，應由甄審委員會決定之，次優 申請人並非當然得遞補，原告請求遞補為本案最優申請人之 處分，為無理由，申訴審議判斷未依其申訴請求作成准予遞 補之決定，並無違誤。是關於原告此部分之請求，應予駁回 。據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第 104 條、民事訴訟法第 79 條，判決如主文。中　　華　　民　　國　　95　　年　 　2　　月　 24 　 日 第七庭審判長法 官　劉　介 中 　法 官　黃 秋 鴻 法 官　李　玉　卿上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後 20 日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20 日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　95　 年　　 2　　月　 24　　 日 書記官 楊 怡 芳

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相關法條： 訴願法 第 1 條 人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，亦同。 第 57 條 訴願人在第十四條第一項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於三十日內補送訴願書。 第 81 條 訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。前項訴願決定撤銷原行政處分，發回原行政處分機關另為處分時，應指定相當期間命其為之。 行政程序法 第 135 條 公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。 第 141 條 行政契約準用民法規定之結果為無效者，無效。行政契約違反第一百三十五條但書或第一百三十八條之規定者，無效。 第 20 條 本法所稱之當事人如下︰

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一、申請人及申請之相對人。二、行政機關所為行政處分之相對人。三、與行政機關締結行政契約之相對人。四、行政機關實施行政指導之相對人。五、對行政機關陳情之人。六、其他依本法規定參加行政程序之人。 第 6 條 行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。 第 92 條 本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。 政府採購法 第 74 條 （廠商與機關間爭議之處理）廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。 第 75 條 （廠商向招標機關提出異議）廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定 (以下合稱法令) ，致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：一 對招標文件規定提出異議者，為自公告或邀標之次日起等標期之四分之一，其尾數不足一日者，以一日計。但不得少於十日。

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二 對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起十日。三 對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起十日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起十日。但至遲不得逾決標日之次日起十五日。招標機關應自收受異議之次日起十五日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。 第 83 條 （審議判斷之效力）審議判斷，視同訴願決定。 第 85 條 （招標機關對審議判斷之處理）審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。採購申訴審議委員會於審議判斷中建議招標機關處置方式，而招標機關不依建議辦理者，應於收受判斷之次日起十五日內報請上級機關核定，並由上級機關於收受之次日起十五日內，以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由。第一項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。 第 99 條 （投資政府規劃建設之廠商甄選程序適用本法）機關辦理政府規劃或核准之交通、能源、環保、旅遊等建設，經目的事業主管機關核准開放廠商投資興建、營運者，其甄選投資廠商之程序，除其他法律另有規定者外，適用本法之規定。 行政訴訟法

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第 104 條 民事訴訟法第七十九條至第八十五條、第八十七條至第九十五條、第一百零八條、第一百十一條至第一百十三條之規定，於本節準用之。 第 107 條 原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一 訴訟事件不屬行政法院之權限者。二 訴訟事件不屬受訴行政法院管轄而不能請求指定管轄，亦不能為移送訴訟之裁定者。三 原告或被告無當事人能力者。四 原告或被告未由合法之法定代理人、代表人或管理人為訴訟行為者。五 由訴訟代理人起訴，而其代理權有欠缺者。六 起訴逾越法定期限者。七 當事人就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴者。八 本案經終局判決後撤回其訴，復提起同一之訴者。九 訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。一○ 起訴不合程式或不備其他要件者。撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第一項之規定。原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。 第 116 條 原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停

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止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。行政法院為前二項裁定前，應先徵詢當事人之意見。如原處分或決定機關已依職權或依聲請停止執行者，應為駁回聲請之裁定。停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。 第 198 條 行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。 第 4 條 人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。 第 5 條 人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提

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起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。 第 6 條 確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。確認訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院。應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。 民法 第 71 條 （違反強行法之效力）法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。但其規定並不以之為無效者，不在此限。 第 98 條 （意思表示之解釋）解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。 民事訴訟法 第 79 條 （一部勝訴一部敗訴之負擔標準）各當事人一部勝訴、一部敗訴者，其訴訟費用，由法院酌量情形，命兩造以比例分擔或命一造負擔，或命兩造各自負擔其支出之訴訟費用。

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土地徵收條例 第 22 條 土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣 (市) 主管機關以書面提出。該管直轄市或縣 (市) 主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣 (市) 主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。直轄市或縣 (市) 主管機關依第二十條規定發給補償費完竣後，其公告徵收處分之執行，不因被徵收土地權利關係人依前二項規定提出異議或提起行政救濟而停止。徵收補償價額經復議或行政救濟結果有變動者，其應補償價額差額，應於其結果確定之日起三個月內發給之。 民間參與公共建設甄審委員會組織 第 15 條 綜合評審需進行協商者，甄審會應依下列原則進行協商：一、協商時，應平等對待各入圍申請人。二、協商內容涉及原公告內容之可變更者，該可變更事項均應以書面通知各入圍申請人。三、協商內容涉及融資者，主要融資機構得參與協商。四、協商結束後，應由各入圍申請人依據協商結果，於一定期限內重新遞送修改之投資計畫書。五、協商之過程及內容均應保密。甄審會得授權工作小組依前項原則進行協商，工作小組並應將協商結果，提報甄審會。

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公路法 第 24 條 公路主管機關興建之公路，有左列情形之一者，得向通行之汽車徵收通行費： 一 貸款支應者。 二 以特種基金支應者。 三 在同一起訖地點間另闢新線，使通行車輛受益者。 四 屬於同一交通系統，與既成收費之公路並行者。 前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關 (構) 辦理等事項之辦法，由交通部定之。 前項通行費費率之計算方式，應由交通部依據興建、營運與維護成本、使用者受益程度、交通量及收費年限等因素，按車輛種類訂定，並得依路段、時段訂定差別費率。 前項通行費費率之計算方式，於公路經營業準用之。 經依第一項規定徵收通行費者，免再依工程受益費徵收條例徵收工程受益費。 勞工保險爭議事項審議辦法 第 3 條 申請人依前條規定申請審議時，應於接到勞保局核定通知文件之翌日起六十日內，填具勞工保險爭議事項審議申請書 (以下簡稱審議申請書) ，並檢附有關證件經由勞保局向勞工保險監理委員會 (以下簡稱監理會) 申請審議。其因不可歸責於己之事由致遲誤期間者，申請人應自其事由消滅之翌日起三十日內，以書面敘明遲誤原因申請審議。審議之申請，以收受審議申請書之日期為準，以郵遞方式申請者，以原寄郵局之郵戳為憑。申請人在第一項所定期間內，向監理會或勞保局作不服之表示者，視

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為已在法定期間內申請審議。但應於三十日內補送審議申請書。申請人向監理會申請審議者，監理會應將申請書移送勞保局依第三條之二規定辦理。

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高速公路ETC案(2)

【裁判字號】 95,判,1898 【裁判日期】 951123 【裁判案由】 促進民間參與公共建設法 【裁判全文】 最高行政法院判決 95 年度判字第 01898 號上　訴　人　凌航科技股份有限公司代　表　人　甲○○訴訟代理人　乙○○　　　　　　陳惠生 律師　　　　　　洪巧玲 律師被 上訴 人　交通部臺灣區○道○○○路局代　表　人　丙○○訴訟代理人　莊國明 律師上列當事人間因促進民間參與公共建設法事件，上訴人對於中華民國94 年 12月 15 日臺北高等行政法院 93 年度訴字第 2157 號判決，提起上訴。本院判決如下： 主 文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 理 由一、上訴人在原審起訴意旨略謂：被上訴人於民國（下同）92 年 間公告辦理「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」 之計畫案 (下稱本計劃案)，徵求民間機構參與，共有宏碁

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股份有限公司（下稱宏碁公司）、遠東聯盟（代表公司：遠 傳電信股份有限公司，下稱遠東聯盟）、台灣宇通資訊科技 股份有限公司（下稱台灣宇通公司）、健元電子收費企業聯 盟（代表公司：健元電子收費股份有限公司）、交通任我行 電子收費聯盟（代表公司：福方股份有限公司）、易利通電 子收費公司（代表公司：漢唐集成股份有限公司）及速通企 業聯盟（代表公司：上訴人）等 7 家廠商提出申請。被上訴 人乃按本計畫案之招商文件第 12章「甄審計畫」之規定，先 選宏碁公司、遠東聯盟及台灣宇通公司 3 家為合格申請人。 嗣後，被上訴人再與宏碁公司等合格之入圍申請人進行協商 ，於 93 年 2月 26 日召開甄審會議，評定出最優申請人為遠東 聯盟及次優申請人為台灣宇通公司。速通企業聯盟不服被上 訴人於 92 年 12月 24 日作成之第 1階段合格入圍申請人之甄審 決定，向被上訴人提出異議，遭異議無理由駁回。速通企業 聯盟不服，向行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會提 出申訴，亦遭駁回。因該案之招商程序已經完畢，上訴人等 認提起撤銷訴訟，並無法律上可回復之利益，遂選定上訴人 為當事人（按速通企業聯盟計有茵普利科技股份有限公司、 錦華資訊科技股份有限公司、榮鑫實業股份有限公司、華利 全來科技股份有限公司、華升上大營造事業股份有限公司、 澳洲商鈦爾電訊股份有限公司、華新電通股份有限公司及上 訴人等 8 家公司）依行政訴訟法第 6 條之規定提起確認行政處 分違法之訴訟，主張：（一）按招商文件第 1部分第 2章 2.1 節第 2款、同章 1.4節第 6款之規定，速通企業聯盟授權上訴 人為其代表，向被上訴人申請參與該案之甄選，且速通企業 聯盟之 8 家組成公司係具有共同利益之人，故速通企業聯盟 得依行政訴訟法第 29 條第 1項規定，選定其中之上訴人為全

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體提起本件訴訟。復按異議與申訴階段之程序仍屬行政權之 範圍，僅係提供行政機關內部自我審查與反省之機制，故對 於異議或申訴標的之範圍，應以異議或申訴之聲明或請求為 判別標準，而非以支撐該等聲明或請求之個別具體之事實或 理由為準，蓋在異議或申訴階段，相較於被上訴人政府機關 ，異議人或申訴人處於資訊劣勢之地位，無法得知其他參與 廠商所提出之申請書內容為何，當無從判斷被上訴人是否依 法令及招商文件之規定，合法審查其他參與甄審之廠商所為 之申請；又由於甄審程序不公開之緣故，致異議人無從得知 被上訴人是否依法令及招商文件之規定處理，故實不能期待 異議人於異議階段即應提出所有被上訴人違法或不當之事實 及理由，否則係形同對人民訴訟權之不當限制。（二）按促 進民間參與公共建設法（下稱促參法）第 44 條第 3項後段之 「甄審過程應公開為之」，依其立法背景、說明與立法理由 觀之，應係指「甄審過程進行之同時」即公開，非謂「甄審 作業完成後」才公開；又法條既係「甄審過程」之公開，則 甄審委員召開甄審會議之評分過程與內容自屬促參法第 44 條 第 3項後段規定應予公開之範疇。而民間參與公共建設甄選 委員會組織及評審辦法（下稱評審辦法）第 17 條之規定，因 已違反其母法，即違反促參法第 44 條第 3項後段「公開」之 意義，自不得予以援用。準此，本招商案之甄選過程係秘密 進行，致遠東聯盟之申請資格實際上根本不符招商文件規定 之情事，得以不被揭露，此亦業經行政院公共工程委員會 93 年促字第 093003 號審議判斷在案，故系爭之甄審決定確有重 大明顯違法之瑕疵。（三）查遠東聯盟之投資計畫書內容， 其於計次收費階段兼採DSRC（紅外線）及VPS（自主性車輛 定位）雙模系統，然其投資計畫書卻僅提及紅外線之系統功

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能認證，並無任何有關 VPS系統功能認證之文件資料，顯已 違反申請須知第 2.8.3節第 8點及第 9.1.1 等規定。且系統之 選擇，非屬申請須知第 12.6.1節「可協商項目」之範疇，自 不得於評決後，由DSRC及VPS 雙模系統，變更為僅使用DSRC 系統。又由評決後變更系統之情事，更可證當初投資計畫書 兼採DSRC及VPS 雙模系統，確有使用上之困難，方須變更； 則被上訴人依此尚評定其為合格之入圍申請人，即有違促參 法第 44 條第 1項公平公正原則之規定。次查，遠東聯盟在招 商截止日前所提出之「計次」功能認證文件英文本，因未經 「公證及認證」；且未於招商截止日前提出經公證及認證之 「計次」系統功能認證文件之中文原本，係有違申請須知第 2.8.1節、第 2.8.3節第 8點、第 2.8.4節第 1點、第 9.1.1節第 1點及第 1.4節第 20點之規定，應視為不合格申請人，其申請 應視為無效，此亦有行政院公共工程委員會促字第 093003 號 之審議判斷意見俾供參。再者，本案雖為民間參與公共建設 案件，但其本質屬政府採購，有關參與廠商所提申請文件形 式上真正及其效果之認定，與政府採購案件並無不同，且政 府規劃之交通建設開放民間投資興建或營運，其甄選投標廠 商之程序，有政府採購法之適用，此有政府採購法第 99 條之 明文規定，故遠東聯盟未提出前開所須文件，亦違反政府採 購法第 50 條第 1項第 1款之規定。（四）按申請須知第 1.2.3 節、第 4.2節、第 6.1節第 2點、第 7.10節第 4點及第 12.3節等 可知，本案招商係為建置「全面計程」「多車道自由車流」 電子收費系統，而於進入「全面計程」前之「計次」收費僅 係過渡，故依申請須知第 2.8.3節第 8點規定，申請人於招商 截止日應按「系統技術基本資料表」之項目，提出其所採電 子收費系統之功能認證文件，其並未區分「計次」及「計程

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」，申請人於招商截止日所提出之系統功能認證文件必須證 明申請人所採用之「計次」收費及「計程」收費系統的功能 ，符合申請須知之系統規格及功能規範及要求，包括「多車 道自由車流」之能力。次按，被上訴人曾以 92 年 11月 28 日業 實字第 0921000145 號函，詢問遠東聯盟其系統是否適用「多 車道自由車流」，遠東聯盟雖函復得適用之；然依遠東聯盟 在公告招商截止日 2 個半月後，趁提出修正投資計畫書之時 ，補提 EFKON系統「計程」功能認證文件，來證明其系統具 多車道自由車流之能力乙事，可知遠東聯盟當初在招商截止 日提出之 EFKON系統功能認證文件，並不適用於多車道系統 。再按前揭補提之 EFKON 公司紅外線「計程」系統功能認證 文件，該等功能認證文件測試報告的測試筆數僅 1527筆，其 測試樣本數明顯未達申請須知補充說明第 13項及第 7項 之規定。況該 1527筆測試包括「多個單車道」、「多車單線 」，甚且在德國高速公路之實測亦是「單車」或「二車雙線 併排」，均非多車道自由車流之測試；又 TUV 報告並未說明 變換車道的測試方式、時間及筆數，根本無從知道其究竟進 行多少筆多車道自由車流之測試，或其結果如何，則遠東聯 盟補提之「計程」系統功能認證文件仍不能證明 EFKON紅外 線電子收費系統具有任何「多車道自由車流」之能力。實則 ，遠東聯盟所採 EFKON紅外線電子收費系統，在全世界均無 多車道系統建置及營運之實例或實績，係本案申請人中，唯 一不具有多車道自由車流之能力及實績者，此亦為被上訴人 所知悉。至全球具有「多車道自由車流」實績之系統廠商至 少有 5 家以上，包括美國Raytheon、Transcore、日本 MHI、 瑞典Combitech及Q-free 等，可充分競爭，並無被上訴人所 稱之綁標之虞。又申請須知第 2.8.3節第 9點之「實績證明無

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者免附」，係表明不以實績作為「證明能力」的唯一選項， 而予申請人更寬廣的證明方法，但申請人不能以此主張其可 不必證明其「能力」。末查，本案招商並非為已完成建置之 電子收費系統招商「營運」，而係招商「建置」，能如期成 功建置可行之電子收費系統，始有後續營運之可言，故被上 訴人辯稱科技進步不可道理計，因此著重於申請人之電子收 費之營運能力云云，顯違反申請須知之規定，殊不可採。（ 五）查促參法並無關於申請截止日期屆至後，申請人得否續 行補件或補正之規定；又政府採購法第 33 條第 1項雖規定得 於招標文件中規定允許廠商於開標前補正，但僅限於補正非 契約必要之點之文件。經查，申請須知第 12.1.2節第 5點之 規定，僅於申請人已提送之相關文件中如有不符規定之格式 或疑義者，始得補正或澄清；又無論是補正或澄清，其前提 乃係申請人已將應提送之文件於申請截止日前提出，且係屬 「非契約必要之點」，始當足之；則遠東聯盟分於 92 年 12月 5 日及 93 年 1月 15 日補正提出計次及計程系統功能之公證或認 證文件，姑不論其是否真實，其除於申請截止日前未曾提出 外，亦係對契約必要之點予以補正，依招商文件第 2.8.3節 第 8點及第 2.8.4節第 1點之規定，應視為無效之申請。退步 言，縱認遠東聯盟得嗣後補正，惟按評審辦法第 8 條之規定 ，仍應由甄審委員會要求補件，被上訴人無權決定遠東聯盟 文件缺漏之效果及其處理，其擅自為補件之處理，即明顯越 權。況遠東聯盟於招商截止日後所補提之計次系統功能認證 文件的中文本，仍未依申請須知第 1.4節第 20點及駐外領務 人員辦理公證事務辦法第 17 條之規定，辦理公證及認證，仍 違反招商文件之規定顯為不合格之申請人，此亦有行政院公 共工程委員會 94 年 1月 7 日之審議判斷意見可稽。末查，被上

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訴人對於遠東聯盟以外之申請人所提出之各項資料，均嚴格 審查；然卻允許遠東聯盟補正系統功能認證文件之中文原本 ，已屬違法在先，復於補件審查時，在遠東聯盟所補提之中 文原本既無認證機構 TUV代表之簽字，亦根本未經國外公證 人認證確認其中文原本形式真正的情況下，被上訴人竟讓遠 東聯盟參與後續之甄審，明顯違法、偏頗，且有違平等原則 。（六）遠東聯盟所採系統通訊準確率不符招商文件第 5.3. 2.1「自動辨識交易之通訊誤差率應低於 0.01%」之要求，被 上訴人於招商截止日後仍讓遠東聯盟更改其所提不合格之數 據，顯違反公平公正原則。（七）以色列APPIAN 公司係遠東 聯盟成員中唯一有電子收費營運經驗之成員，遠東聯盟之投 資計畫書亦一再援引APPIAN 公司電子收費系統營運商之經驗 與背景，並稱APPIAN將為其建置營運公司之發起人股東。惟 實際上遠東聯盟並未使APPIAN 公司為發起人股東，係違反招 商文件第 2.3節第 12點及第 13.3節第 2點之規定；然被上訴人 仍無視遠東聯盟違反招商文件之規定，竟仍評決其為合格之 入圍申請人，有偏袒遠東聯盟之情，違反促參法第 44 條所揭 櫫之公平公正原則之規定。（八）按申請須知第 7.11.1節第 2點及第 12.3節之規定，申請人應於其投資計畫書內載明其 所採用之電子收費系統使用之車內設備單元（OMU）裝機費 用及定價策略；雖前揭申請須知第 7.11.1節第 2點有「經高 公局認可後」之文字，但尚並不能解為申請人之投資計畫可 不列明其系統所需用車內設備單元之價格及費用。蓋申請須 知規定招商階段（即簽約前），主辦機關即須審究及確定各 申請人系統需用車內設備單元之定價及費用，故該條所稱「 高公局認可」之審查認可須在簽約前完成，此由 7.11.1節第 2點在「高公局認可」後，接著規定「建置營運公司於契約

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期間不得任意調高費用與價格」足明。經查，遠東聯盟投資 計畫書僅列有「DSRC標準型」車內設備單元之價格，而未於 投資計畫書列明「DSRC 進階型」及「VPS豪華型」車內設備 單元所需費用及定價，明顯違反申請須知第 12.3節之規定。 次查，交通部 93 年 1月 20 日交路字第 0930000908 號函釋， OBU（即車內設備單元）為電子收費所必須之設備，應列為 ETC 本業之成本，故 VPS 電子收費系統車內設備單元亦為評估 申請人之財務規劃是否可行之關鍵，遠東聯盟對於 VPS系統 所需車內設備單元之成本費用，及轉換為「全面計程」可能 失敗之高度風險未予揭示，亦有違反申請須知第 11.2.8節之 財務規範。又VPS車內設備單元價格遠高於其他申請人所採 車內設備單元定價達 10倍以上，負擔最大外，用路人尚須負 擔每次上下高速公路的通訊費，民眾負擔最重，明顯違反申 請須知「民眾最小負擔」之要求，且悖於公共利益，而被上 訴人未依申請須知規定判定其為不合格申請人，亦有違法之 處。（九）甄審委員會之甄審決定固為其專業裁量權之行使 結果，容有一定之裁量空間，惟其甄審作業程序仍應依法律 及招商文件之規定為之，尚非可任意曲解，甚至違反法律及 招商文件之規定。本件被上訴人及甄審委員會之甄審過程有 諸多違法之處，已如前所述，上訴人係對被上訴人甄審作業 程序違法性之指責，行政法院自有權針對此種違法性之指責 予以判斷。（十）按申請須知第 1.2節及促參法第 2 條、第 47 條第 1項之規定，有關異議及申訴等程序，準用政府採購法 之規定處理，故上訴人依法準用政府採購法第 85 條第 3項之 規定，向被上訴人請求償付本案相關之必要費用，洵屬有理 。又前揭政府採購法第 85 條第 3項雖規定「審議判斷指明原 採購行為違反法令」時，廠商得向招標機關請求償付準備投

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標、異議及申訴所支出之必要費用，而未明文規定於行政法 院認定原甄審決定違法時，上訴人亦得向招標機關請求償付 該等必要費用，然基於舉輕以明重之法理，後者情形仍可類 推適用政府採購法第 85 條第 3項無訛。另依民法第 245 條之 1 第 1項第 3款締約過失之規定，因被上訴人辦理系爭招商案之 過程與結果有諸多違法之處，上訴人亦得就準備參與系爭招 商案所支出之各項必要成本，向被上訴人請求賠償等語，請 求確認被上訴人 92 年 12月 24 日作成以宏碁公司、遠東聯盟及 臺灣宇通公司為合格入圍申請人之甄選決定、被上訴人 93 年 2月 20 日業字第 0930003357 號異議決定以及行政院公共工程 委員會促字第 930002 號審議判斷均為違法，並命被上訴人給 付新臺幣（下同）2,034萬 2,748元及自起訴狀送達被上訴人 翌日起依年息 5%計算之利息。二、被上訴人則以：（一）上訴人就行政院公共工程委員會駁回 上訴人之申訴所為之該審議判斷，因該審議判斷非被上訴人 所為，其以被上訴人為訴訟對象，應屬當事人不適格。又依 爭議處理規則第 2 條、第 3 條第 1項第 4款、第 7 條及第 8 條之規 定，異議及申訴均受法定期間限制，並須具體表明其事實及 理由，不得任意擴張。經查，有關遠東聯盟未依招商文件規 定檢附「辨識交易正確率」之認證文件，隱匿該系統功能無 法符合招商文件所要求之規範之事實、被上訴人允許遠東聯 盟於招商截止日後始提出其委託 TUV就「多車道自由車流」 所為之測試報告，違反招商文件所定提送投標文件之截止期 限、遠東聯盟所提出之投資金額及成本費用資料，明顯失真 ，違反招商文件之財務規範等節，上訴人均未經異議及申訴 程序，其逕行提起本訴，顯非合法。（二）本件甄審結果係 由甄審委員會依相關法令及招商文件規定辦理，至於該案甄

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審委員會如何甄審評分，依據促參法第 44 條第 3項立法授權 訂定之「民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法」第 3 條規定、招商文件申請須知第 5 頁第 1.5節第 2點及、招 商文件申請須知第 68 頁第 12.1.1節第 2點及第 5點之規定，係 屬甄審委員會之法定任務職權，並非主辦機關所可置喙，甄 審委員之甄審評分，乃屬甄審委員裁量權之職權行使或屬於 其判斷餘地範圍之權限，其甄審評分具有高度之專業性及屬 人性之評價行為，參酌司法院釋字第 319 號解釋意旨，各該 甄審委員之評分及甄審委員會之甄審結果，應受尊重，其他 機關尚不得以其自己之判斷，代替甄審委員之評分及甄審委 員所為之甄審結果。（三）遠東聯盟已提出其經認證之辨識 交易正確率認證文件，其中之認證說明已明確表示「有關將 交易金額經由非接觸式智慧卡之電子錢包移轉至後台，全部 交易均被評估為完全正確」，並未違反招商文件規定。（四 ）被上訴人以公平原則對待 7 家申請參與本案之民間廠商， 依據促參法第 44 條第 3項、民間參與公共建設甄審委員會組 織及評審辦法第 14 條及申請須知第 12.1.2節第 5點之規定， 針對各申請人不符格式或有疑義的部分，要求提出補正或澄 清，遠東聯盟於 92 年 12月 5 日補正有關計次系統功能認證項 目文件，並無不合。又遠東聯盟所採用之 EFKON 公司紅外線 系統，業已提出經奧地利法院、我國駐奧地利文化辦事處及 我國外交部認證之 TUV 公司認證文件。且本案審標期僅須提 出計次收費之系統功能認證文件，無須提出計程系統功能認 證文件或「多車道自由車流」商業運轉實績證明文件，此有 申請須知第 9.1.1節第 1點及第 2.8.3節第 9點之規定可稽。（ 五）依招商文件投標須知 2.8.3節第 9點及申請須知附件 A說 明 10之 7之規定，該案之申請人若無系統設備商業運轉實績

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證明文件者，免附該文件。故系統設備商業運轉實績證明文 件，並非申請時必需具備之申請文件；蓋有關計程電子收費 系統之查核驗證，依招商文件投標須知 9.2節「建置階段查 核驗證規範」之 5規定，係於轉換建置計程電子收費系統之 前 2 年內，始需完成計程電子收費測試系統查核驗證；又若 規定本計畫申請人於申請時即必須具有多車道自由車流之商 業運轉實績證明文件，恐有被認為是否涉及有技術綁標之嫌 ，亦有違反促參法擴大民間參與之立法目的及精神。且論理 上而言，該案申請人於該案招商截止日尚未具備多車道自由 流之能力，亦不能因之即謂申請人於計程階段時其亦必無多 車道自由流之能力。（六）遠東聯盟於計次階段係採用DSRC 系統，並非採用上訴人所稱之DSRC/VPS 雙模系統，上訴人稱 遠東聯盟於計次階段係採用該雙模系統，應由上訴人舉證。 又依 93 年 2月 29 日德國政府宣布之訊息及我國駐德代表處 93 年 7月 28 日德國 093S0002430 號函，德國政府並未宣布VPS系 統失敗；且德國VPS系統如何，與本案無關。（七）上訴人 所稱德國建置VPS系統，花費如何如何云云，與該案無關。 又遠東聯盟所提投資計畫書第 7冊第 13章已規劃車內設備單 元係以 DSRC 為主，並敘明裝機費用，至於其定價策略則為提 供DSRC 進階型及VPS 發展完成之豪華型供用路人選擇（並非 強制安裝），且將根據市○○○路人之需求不斷提供更適合 的機種，經被上訴人認定，該標準型OBU費用尚稱合理。有 關 VPS系統之車內設備單元，係由遠東聯盟授權其他廠商生 產，並向其收取權利金，有關該權利金之收入，遠東聯盟亦 已載明於其財務計畫書中；又因遠東聯盟並未生產或銷售 VPS之OBU，故並無該一成本問題。至 VPS系統建置成本，遠

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東聯盟列入投資計畫書中，遠東聯盟投資計畫書第 8冊第 1章 P1-9。綜上，遠東聯盟所提出之財務規劃，均屬妥適，並無 失真之虞。（八）促參法第 44 條第 3項規定「甄審過程應公 開為之」，參酌行政程序法第 1 條之立法精神，本條應解釋 為，該甄審過程、作業程序、甄審之標準、評審之項目、時 程方法、協商作業、可協商項目、協商時程、協商程序事項 等，應予公開；並非指「甄審過程進行之同時」即公開。故 促參法第 44 條第 3項授權訂定之評審辦法第 15 條亦規定為， 甄審會會議紀錄，於甄審作業完成後公開，而非規定甄審過 程進行之同時應公開。又前揭評審辦法係依據促參法授權訂 定之法規，業已依法送立法院備查在案，自無逾越授權範圍 之餘地。經查，被上訴人已公開於「徵求民間參與高速公路 電子收費系統建置及營運」案招商文件第 1部分申請須知第 12章甄審計劃第 12.1 至 12.6.3節，使申請或有意申請本計劃 案之廠商知悉本案之甄選事項及甄選會組織，並已遵循「申 請須知」規定閱覽投資計畫書、聽取簡報暨系統設備展示、 進行投資計畫書及簡報內容口頭詢答。至有關各申請人所提 送本計劃案之所有文件，依評審辦法第 10 條之規定，被上訴 人本負有保密之義務，不得公開，故亦難謂違反甄審過程公 開之規定。（九）依促參法第 47 條、第 48 條之規定，按促參 法核准民間機構興建、營運之公共建設，不適用政府採購法 ，僅有在參與公共建設申請人與被上訴人於申請及審核程序 之爭議，其異議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或 決標爭議之規定，故政府採購法其餘規定，於依促參法辦理 之民間BOT 案，並無準用之餘地。退步言，縱得準用政府採 購法第 85 條第 3項之規定，亦必係該「審議判斷指明原採購 行為違反法令者」，廠商始得向招標機關請求償付準備投標

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、異議及申訴所支出之必要費用。本案審議判斷既未指明該 案有何違反法令，且該案事實上亦無違反任何法令，上訴人 提起該損害賠償請求，並非合法。況上訴人所提出之支出費 用明細表及轉帳傳票影本均係上訴人自行製作之私文書，並 無任何證據可稽，被上訴人否認其真正，且上訴人亦無任何 證據足證各該費用係與其準備投標、異議及申請具關聯性及 必要性，其請求自非合法等語，資為抗辯。三、原審判決以其訴一部為不合法，一部為無理由，駁回上訴人 之訴，其理由略以：（一）依促參法第 12 條第 1項之規定， 本計劃案乃屬私經濟行為，被上訴人 92 年 12月 24 日作成以宏 碁公司、遠東聯盟及臺灣宇通公司為合格入圍申請人之甄選 決定，性質上為將 92 年 12月 23 日、24 日甄選會議之結果通知 上訴人等之事實行為，並非被上訴人就公法上具體事件所為 或決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之行政處 分。而依行政訴訟法第 6 條第 1項後段之規定提起確認行政處 分違法之訴訟，須有行政處分存在為前提。故本件上訴人就 被上訴人請求確認上開甄審決定為違法，因該甄審決定並非 行政處分，自不得提起確認違法之訴，上訴人此部分起訴， 既非合法，應予駁回。（二）申請須知第 1章第 1、5節第 8點 及爭議處理規則第 30 條之規定，本招商案之甄選廠商如經審 議程序仍不服審議判斷者，依法尚得提起行政訴訟。則本件 異議決定自應視同行政處分，上訴人得循行訴訟法第 6 條第 1 項後段為提起確認訴訟之標的。惟提起確認行政處分違法之 訴訟，自應以作成該行政處分之機關為被告，方為當事人適 格。本件上訴人訴請確認行政院公共工程委員會 93 年 4月 14 日促字第 930002 號之審議判斷為違法，惟起訴時並未以該機 關為被告，則縱獲勝訴之判決，對該機關亦不生效力，上訴

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人對被上訴人提起此部分之訴，自屬欠缺權利保護要件。（ 三）上訴人於 93 年 1月 5 日提出之異議書所載之異議請求，僅 請求被上訴人公開本計劃甄審過程，及撤銷宏碁公司、遠東 聯盟及臺灣宇通公司取得合格申請人資格之評審結果，重新 辦理甄審並停止本計劃後續甄審程序並依規定進行資格預審 而已。並未針對最終得標之遠東聯盟未依招商文件規定檢附 「辨識交易正確率」之認證文件，隱匿該系統功能無法符合 招商文件所要求之規範之事實；被上訴人允許遠東聯盟於招 商截止日後始提出其委託奧地利 TUV就「多車道自由車流」 所為之測試報告，違反招商文件所定提送投標文件之截止期 限；遠東聯盟所提出之投資金額及成本費用資料，明顯失真 ，違反招商文件之財務規範等情有任何異議之主張，此部分 有無違法，既未為異議主張亦無就此為異議決定，當非原審 法院所得確認之範圍；蓋如此可避免訴訟標的之範圍過分延 伸，並符合設立異議制度之本意，且與甄審階段尚屬私法行 為之見解相呼應。（四）促參法第 44 條第 3項規定所稱之公 開，係指該甄審過程、作業程序、甄審之標準、評審項目、 時程方法、協商作業、可協商項目、協商時程、協商程序事 項等，應予公開。又申訴審議判斷機關即行政院公共工程委 員會為達促參法第 44 條第 3項所定甄審過程公開之要求，乃 依促參法第 44 條第 3項及同法第 56 條之授權，訂定「甄審辦 法」與促參法施行細則，俾供遵循。本件被上訴人已依前揭 法令設置甄審委員會及遴選甄審委員，並將評決方法、評審 時程、協商作業、甄審標準及評審項目等公開列於招商文件 第 12章第 12.1 至 12.6.3 內，並予公告，又於 92 年 12月 16 日公 開甄審委員之名單。其後甄審委員會評選合格之入圍申請人

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，已遵循「申請須知」規定閱覽投資計畫書、聽取簡報暨系 統設備展示、進行投資計畫書及簡報內容口頭詢答，甄審委 員會並依「申請須知」規定之評決方法評選。至有關各申請 人所提送本計劃案之所有文件，依該「甄審辦法」第 10 條之 規定，主辦機關負有保密之義務，故難謂違反甄審過程公開 為之之規定。又甄審之協商過程及內容，依甄審辦法第 15 條 第 5款之規定及被上訴人 92 年 11月 19 日以政字第09200028150 號函釋，亦應予保密，亦難謂違反甄審過程應公開為之之規 定。末查，上訴人於異議時質疑被上訴人未依規定命申請人 提出經認證或公證之財力證明文件及針對各公司報表、附註 製作人員之部分及各該票據交換中心或受託查詢之金融機構 進行公認證而進行資格預審部分，異議決定於理由欄業已說 明，亦無違法可言，因而駁回上訴人之訴。四、上訴人上訴意旨略以：（一）促參法第 12 條固規定適用民事 法之相關規定，惟該條文係規範「簽訂投資契約後」之權利 義務關係，與本案之情形有異，自不得適用之。實則，對於 主辦機關與民間機構於「簽訂投資契約前」之權利義務關係 ，促參法並未明文規定，而僅就爭訟程序規定準用政府採購 法處理招標、審標或決標爭議之規定，即就爭訟程序之處理 ，除法律另有規定外，法院應依政府採購法之相關條文及裁 判為判決依據，始為適法，本院 93 年度判字第 134 號判決意 旨，亦同斯理。準此，按本院 93 年度裁字 625 號裁定意旨， 自應認政府機關之招標、審標、決標行為均係執行公權力之 行為，係屬行政處分。則原審判決適用促參法第 12 條第 1項 有關投資契約簽訂後之規定，據以認定兩造間之權利義務關 係為私法關係，進而否定被上訴人所為之甄審決定為行政處

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分，顯有錯誤適用促參法第 12 條，並有不適用促參法第 47 條之當然違背法令情事。既甄審決定係屬行政處分，則上訴 人訴請法院確認被上訴人之甄審決定為違法，自無不合。（ 二）又所謂異議或申訴之標的，應以異議或申訴之聲明或請 求為判別標準，而非以支撐該聲明或請求之事實或理由為準 ，俾符合憲法第 16 條保障人民訴訟權之意旨，關於此點，上 訴人已於原審多所主張；詎原審判決竟認為如此係過於延伸 訴訟標的，違反設立異議制度之本意，而拒絕審查上訴人於 原審中所提諸多被上訴人違法之處，係明顯漠視上訴人於異 議、申訴階段處於資訊十分弱勢、無法取得被上訴人違法資 訊之困境，亦對於被上訴人違法之甄審決定劃定自限，拒絕 審判，實有違憲法第 16 條保障人民訴訟權之意旨。（三）促 參法第 44 條第 3項有關甄審過程序公開為之之規定，係指甄 審過程應同時公開，亦即除應事先公開甄審項目及標準外， 對於甄審委員會於進行甄審過程中之開會過程，亦應同時公 開，俾使甄審委員會之甄審過程透明化，以符合政府採購法 及招商公平之要求。退步言，縱令該規定所稱甄審過程應公 開非指甄審委員會之開會過程應同時公開，亦應解釋為就作 為甄審決定之文件資料及甄審決定理由等資訊，於甄審決定 後即時公開，俾符合促參法第 1 條、第 44 條第 3項、第 47 條之 立法意旨，及司法院釋字第 414 號人民資訊公開請求權之解 釋意旨。至評審辦法第 10 條、第 15 條及行政院公共工程委員 會 93 年 2月 26 日工程技字第 09300072330 號函關於保密之規定 ，乃有違促參法第 44 條第 3項之規定，依憲法第 172 條之規定 ，應屬無效。查原審判決既肯認公開甄審過程之資訊，以申 請人可取得充分資訊以判定甄審是否合法為原則，卻又認為

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甄審決定所憑之相關文件等資訊，無庸公開，自有判決理由 矛盾。又對於前揭評審辦法及行政院公共工程委員會 93 年函 釋之無效，未依司法院釋字第 137 號及第 216 號解釋所建立之 違憲審查制度，審查是否得援引適用，亦有判決不適用法規 之違背法令。（四）按促參法第 47 條、政府採購法第 83 條及 民間參與公共建設申請及審核程序爭議處理規則第 30 條之規 定，審議判斷視同訴願決定，故上訴人按行政訴訟法第 24 條 之規定，僅以被上訴人為被告而提起本件行政訴訟，並無違 誤。惟原判決以當事人不適格之理由，駁回上訴人就公共工 程委員會之審議判決提起確認違法之訴，其除未敘明上開認 定之法律依據為何外，另亦欠缺有關確認訴訟當事人適格之 認定依據，亦有判決不適用法規及判決不備理由之違法等語 ，請求廢棄原判決，確認被上訴人 92 年 12月 24 日作成以宏碁 公司、遠東聯盟及臺灣宇通公司為合格入圍申請人之甄選決 定、被上訴人 93 年 2月 20 日業字第 0930003357 號異議決定以 及行政院公共工程委員會促字第 930002 號審議判斷均為違法 ，並命被上訴人給付 2,034萬 2,748元及自起訴狀送達被上訴 人翌日起依年息 5%計算之利息。五、本院查：（一）按「主辦機關為審核申請案件，應設甄審委 員會，按公共建設之目的，決定甄審標準，並就申請人提出 之資料，依公平、公正原則，於評審期限內，擇優評定之。 前項甄審標準，應於公告徵求民間參與之時一併公告；評審 期限，依個案決定之，並應通知申請人。第 1項甄審委員會 之組織及評審辦法，由主管機關定之。甄審委員會委員應有 二分之一以上為專家、學者，甄審過程應公開為之。」又「 參與公共建設之申請人與主辦機關於申請及審核程序之爭議 ，其異議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭

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議之規定。」促進民間參與公共建設法第 44 條、第 47 條第 1 項定有明文。（二）按促參法第 12 條第 1項固規定權利義務 關係適用民事法之相關規定，惟該條文係規範「簽訂投資契 約後」之權利義務關係，與本案係在簽訂投資契約前之申請 及審核程序有別，自不得適用之，查促參法第 47 條業已規定 對於申請人與主辦機關關於申請及審核程序之爭議，其異議 及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規定 ，準此自應認為府機關之招標、審標、決標行為均係執行公 權力之行為，係屬行政處分，是被上訴人 92 年 12月 24 日作成 以宏碁公司、遠東聯盟及臺灣宇通公司為合格入圍申請人之 甄選決定應屬行政處分（本院 93 年度判字第 134 號判決、93 年度裁字第 625 號裁定參照）。原審判決適用促參法第 12 條 第 1項有關投資契約簽訂後之規定，據以認定兩造間之權利 義務關係為私法關係，進而否定被上訴人所為之上開甄選決 定為行政處分，其理由雖有不當，惟因被上訴人上開 92 年 12 月 24 日甄選決定業經異議及申訴程序予以審究，而原審判決 對於本件異議決定及申訴審議判斷亦予以實體之審理，是被 上訴人上開 92 年 12月 24 日甄選決定亦在原審判決審酌之範圍 ，並不因原審判決認其為非行政處分而受影響，是原審判決 該部分之理由雖有不當，尚不影響本件判斷之結果，合先敘 明。（三）原審判決認為上訴人並未針對最終得標之遠東聯 盟未依招商文件規定檢附「辨識交易正確率」之認證文件， 隱匿該系統功能無法符合招商文件所要求之規範之事實、被 上訴人允許遠東聯盟於招商截止日後始提出其委託奧地利 TUV就「多車道自由車流」所為之測試報告，違反招商文件 所定提送投標文件之截止期限、及遠東聯盟所提出之投資金 額與成本費用資料明顯失真，違反招商文件之財務規範等情

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提出任何異議，有上訴人 93 年 1月 5 日提出之異議書在卷可稽 ，自非原審法院所得審究之範圍等語，核與訴訟標的及訴訟 範圍之認定原則並無違背，上訴意旨泛指原審之認定違反憲 法第 16 條保障人民訴訟權之意旨，惟並未具體指出原判決違 背何項法令，自無足採。（四）對於促參法第 44 條第 3項規 定「甄審過程應公開為之」之意義，原審判決理由業已論述 甚詳，況參以「政府資訊公開法」第 18 條第 1項第 1款、第 3 款之規定，亦有對依法令應秘密之事項，或政府機關作成意 思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，限制其公開之 規定，上訴人一再主張應解釋為「甄審過程應同時公開之」 ，自不足採。又評審辦法第 10 條、第 15 條及行政院公共工程 委員會 93 年 2月 26 日工程技字第 09300072330 號函關於保密之 規定，均有促參法第 44 條第 3項前段之授權依據，亦未違反 母法授權之精神與目的，上訴意旨任指其違反母法規定，亦 屬無據。至司法院釋字第 414 號解釋，並未有針對政府資訊 應如何之公開有所論述，是原判決自無違反該司法院解釋意 旨。又本件上訴人係提起確認訴訟，並非提起撤銷訴訟，自 應以其所確認之行政決定之作成機關為被告，而非依行政訴 訟法第 24 條決定被告機關，是上訴意旨主張依行政訴訟法第 24 條之規定，僅以被上訴人為被告而提起本件行政訴訟，應 屬當事人適格云云，尚有誤會。（五）原審斟酌全辯論意旨 及調查證據之結果，以上訴人訴請確認被上訴人 92 年 12月 24 日作成以宏碁公司、遠東聯盟及臺灣宇通公司為合格入圍申 請人之甄選決定為違法部分為不合法，其理由雖有未當，惟 對於判決結果尚不生影響，仍應予維持；又請求確認被上訴 人 93 年 2月 20 日業字第 0930003357 號異議決定及行政院公共

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工程委員會 93 年 4月 14 日促字第 930002 號之審議判斷為違法 部分為無理由，其合併請求被上訴人賠償參與本件招商及異 議、申訴所支出支各項費用合計 2,034萬 2,748元及自起訴狀 送達被上訴人翌日起依年息 5%計算之利息部分自亦無所附麗 ，均應予駁回，核無判決不備理由、理由矛盾或不適用法規 之違法，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄 ，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第 255 條第 1 項、第 98 條第 3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　95　　年　　11　　月　　23　　日 第四庭審判長法 官　高　啟　燦 法 官 黃　璽　君 法 官　廖　宏　明 法 官　楊　惠　欽 法 官　林　樹　埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中　　華　　民　　國　　95　　年　　11　　月　　24　　日　　　　　　　　　　　　　　　書記官　吳　玫　瑩相關法條： 行政程序法 第 1 條 為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。 政府採購法 第 33 條

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（投標文件之遞送）廠商之投標文件，應以書面密封，於投標截止期限前，以郵遞或專人送達招標機關或其指定之場所。前項投標文件，廠商得以電子資料傳輸方式遞送。但以招標文件已有訂明者為限，並應於規定期限前遞送正式文件。機關得於招標文件中規定允許廠商於開標前補正非契約必要之點之文件。 第 50 條 （不予投標廠商開標或投標之情形）投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一 未依招標文件之規定投標。二 投標文件內容不符合招標文件之規定。三 借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四 偽造或變造投標文件。五 不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。六 第一百零三條第一項不得參加投標或作為決標對象之情形。七 其他影響採購公正之違反法令行為。決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。第一項不予開標或不予決標，致採購程序無法繼續進行者，機關得宣布廢標。 第 83 條 （審議判斷之效力）審議判斷，視同訴願決定。 第 85 條

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（招標機關對審議判斷之處理）審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。採購申訴審議委員會於審議判斷中建議招標機關處置方式，而招標機關不依建議辦理者，應於收受判斷之次日起十五日內報請上級機關核定，並由上級機關於收受之次日起十五日內，以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由。第一項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。 第 99 條 （投資政府規劃建設之廠商甄選程序適用本法）機關辦理政府規劃或核准之交通、能源、環保、旅遊等建設，經目的事業主管機關核准開放廠商投資興建、營運者，其甄選投資廠商之程序，除其他法律另有規定者外，適用本法之規定。 行政訴訟法 第 24 條 經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一 駁回訴願時之原處分機關。二 撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。 第 255 條 最高行政法院認上訴為無理由者，應為駁回之判決。原判決依其理由雖屬不當，而依其他理由認為正當者，應以上訴為無理由。 第 29 條 多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴。訴訟標的對於多數有共同利益之人，必須合一確定而未為前項選定者，行政法院得限期命為選定，逾期未選定者，行政法院得依職權指定之。訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。

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第 6 條 確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。確認訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院。應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。 民法 第 245-1 條 （締約過失之責任）契約未成立時，當事人為準備或商議訂立契約而有左列情形之一者，對於非因過失而信契約能成立致受損害之他方當事人，負賠償責任：一 就訂約有重要關係之事項，對他方之詢問，惡意隱匿或為不實之說明者。二 知悉或持有他方之秘密，經他方明示應予保密，而因故意或重大過失洩漏之者。三 其他顯然違反誠實及信用方法者。前項損害賠償請求權，因二年間不行使而消滅。 促進民間參與公共建設法 第 44 條 主辦機關為審核申請案件，應設甄審委員會，按公共建設之目的，決定甄審標準，並就申請人提出之資料，依公平、公正原則，於評審期

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限內，擇優評定之。前項甄審標準，應於公告徵求民間參與之時一併公告；評審期限，依個案決定之，並應通知申請人。第一項甄審委員會之組織及評審辦法，由主管機關定之。甄審委員會委員應有二分之一以上為專家、學者，甄審過程應公開為之。 民間參與公共建設甄審委員會組織 第 14 條 綜合評審時，甄審會如對申請人所提送之投資計畫書及相關文件有疑義，得通知申請人限期澄清，逾期不澄清者，不予受理。 駐外領務人員辦理公證事務辦法 第 17 條 證明或認證外國文書，應驗明、比對文書上之簽字、鈐印或以其他適當方式予以查證 (以下簡稱驗證) ，經確認無誤後，依第十四條規定辦理之。但條約、國際慣例或其他法令別有規定者，不在此限。前項驗證，其程序如下：一、文書之簽字、鈐印應先經文書製作國 (以下簡稱該國) 主管驗證機關驗證。二、比對前款驗證機關之簽字及鈐印樣本；無樣本可供比對時，應照會駐在地有關主管機關查證，或要求請求人將該文書先送至有簽字及鈐印樣本可供比對之文書製作單位上級或主管機關驗證。三、無法依前款規定辦理時，該文書應經該國外文部或有關主管機關及該國於我駐外館處駐在地之使領館驗證；駐外館處如無該等使領館官員之簽字及鈐印樣本可供比對時，應照會該使領館查證。

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SARS和平醫院懲處案

【裁判字號】 95,判,1651 【裁判日期】 951012 【裁判案由】 獎懲 【裁判全文】最高行政法院判決 95 年度判字第 01651 號上　訴　人　甲○○訴訟代理人　黃旭田　律師被 上訴 人　臺北市政府代　表　人　乙○○上列當事人間因獎懲事件，上訴人不服中華民國 94 年 3月 16 日臺北高等行政法院 93 年度訴字第 871 號判決，提起上訴。本院判決如下：　　主 文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。　　理 由一、事實概要：上訴人原任職臺北市政府衛生局 (下稱臺北市衛 生局)所屬市立和平醫院 (下稱和平醫院)醫師兼消化系外科 主任，被上訴人依中央與地方聯合處理小組(下稱聯合處理 小組)於 92 年 4月 24 日假行政院召開之研商和平醫院醫護人員 感染嚴重急性呼吸道症侯群(下稱 SARS)因應措施會議結論： 「3、…員工全數召回集中隔離；…。」之規定，召回和平 醫院員工返院集中隔離，惟上訴人未依前命令立即返院集中 隔離，遲至同年 5月 1 日下午 6時始返院，案經臺北市衛生局

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於同年 6月 17 日召開考績委員會 91 年下半年及 92 年上半年第 16次會議決議，以上訴人違抗政府重大政令且嚴重傷害政府 信譽為由，以同年月 20 日北市衛人字第 09233775600 號獎懲 建議函建請臺北市政府依公務人員考績法第 12 條第 3項第 3款 規定，予以上訴人 1次記 2大過處分，經被上訴人以同年 6月 26 日府人三字第 09215854000 號令，核定上訴人應 1次記 2大 過並先行停職。上訴人不服，向公務人員保障暨培訓委員會 提起復審，經復審決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。二、上訴人於原審起訴主張：被上訴人 92 年 5月 2 日府衛技字第 O9 2O23O6OOO 號公告內容，係以上訴人是 SARS 傳染疾病嫌疑病 人之身分，通知返院接受隔離，並非以上訴人為公務員身分 ，通知其返院執行職務，所以與公務員服從長官命令無關。 依聯合處理小組所達成之會議結論與被上訴人同日召開「防 止 SARS疫情擴大緊急應變小組會議」之結論，均未決定以和 平醫院為隔離地點，被上訴人顯然未遵此二會議結論。次依 被上訴人各項文書及會議決議可知，係為避免和平醫院爆發 之集體感染疫情向外擴散，是被上訴人召返上訴人之目的， 並非照顧病患，則該召返通知自與上訴人之職務無關，不能 認係被上訴人就其指揮監督範圍以內所發職務命令，自非公 務人員考績法第 12 條第 3項第 3款規定所稱之「政府重大政令 」。查醫師法第 24 條及傳染病防治法第 11 條及第 37 條之規定 ，縱可為被上訴人召返上訴人之法律依據，其性質亦屬行政 處分，而非公法上職務關係中之職務命令，依法尚不得以公 務人員考績法論處。又查，縱認被上訴人上述召回為政府重 大政令，然此召回政令既嚴重限制上訴人人身自由、侵害人 性尊嚴，並明顯危及上訴人生命安全與身體健康，自應有法 律授權始得為之。其次，被上訴人召返上訴人係為集中隔離

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，而與上訴人照顧病患之醫師職務無關，自不在被上訴人之 指揮監督範圍內，被上訴人自不能依據公務員服務法第 2 條 及第 7 條規定召返上訴人。又縱認被上訴人係為防止社區感 染而召醫護人員返院集中隔離，仍可選擇命該院醫護人員在 家隔離，但被上訴人捨此較小侵害手段不由，卻召令渠等返 院暴露於交叉感染之高危險環境中，亦違反行政程序法第 7 條第 2款之最小侵害原則。再查，上訴人係因居家隔離而未 立即返院，並未傷害被上訴人之信譽，且依公務人員考績法 第 12 條第 3項第 3款規定，被上訴人自須證明上訴人居家隔離 未能立即返回和平醫院集中隔離，確已嚴重傷害政府信譽， 始得援用上開規定予上訴人記兩大過之處分，末按，被上訴 人就上開公務人員考績法規定要件之具備，並未能舉證以實 其說甚明。退萬步言，縱認上訴人作居家隔離而未立即返院 接受集中隔離，確已構成「違抗政府重大政令」且「嚴重傷 害政府信譽而有確實證據」，但依本案具體情狀而言，實難 合理期待上訴人立即返院集中隔離。對於未立即遵從政府嚴 重錯誤政策者，即施以 1次記 2大過並先行停職之「極刑」， 亦不符合比例原則、平等原則。為此，求為判決撤銷原處分 及訴願決定等語。三、被上訴人則以：上訴人為被上訴人所屬和平醫院之員工，於 SARS新興傳染病發生時，即負有公法上防疫之義務，惟上訴 人無視被上訴人命其返院隔離之命令，且因此險而造成全國 防疫之漏洞，在法律上已違反公務員服務法、公務人員考績 法、醫師法及傳染病防治法之規定，在情操上亦不適合繼任 公立醫院之醫師。而聯合處理小組 92 年 4月 24 日會議及被上 訴人同日舉行「防止 SARS疫情擴大緊急應變小組會議」之決 議，旨在避免疫情擴散及保障國人之生命權與健康權，為維

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護公益之必要，其重大及急迫程度至為明確，自屬重大政策 無疑。該項決議並自 92 年 4月 24 日起陸續發布新聞稿，並透 過大眾傳播媒體公開呼籲等多種方式請該院員工立即返院接 受隔離，上訴人卻遲至 92 年 5月 1 日下午 6時始返院接受隔離 ，可見其故意違反上開重大政令。且 SARS 為新興之傳染病， 具備迅速感染及嚴重後果之特性，為避免疫情蔓延擴大，遵 照聯合處理小組會議結論，被上訴人召回和平醫院全體員工 集中隔離，係按行為時傳染病防治法第 11 條及第 3 條規定所 採取必要之政策。從而被上訴人認為上訴人是項行為因違抗 政府重大政令且嚴重傷害政府信譽，核定 1次記 2大過並先行 停職，與其他同仁相較並無違反平等原則，所為對上訴人之 處分，並未違反比例原則等語，作為抗辯。四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按憲法第 157 條及行為時傳染病防治法第 11 條規定，公立醫院負有維護國 民健康及衛生保健教育等國家給付行政功能，當國家發生緊 急災害或傳染病時，公立醫院及所屬醫事人員即有依所屬主 管機關指示，辦理防治與撲滅之公法上義務。查 SARS 不僅感 染迅速，且有致命之危險，已嚴重威脅國人身體健康及生命 安全，中央及地方聯合處理小組為防止疫情擴散，召開研商 和平醫院醫護人員感染 SARS因應措施會議，被上訴人乃依前 開會議結論，本於防疫之地方主管機關職權，舉行「防止 SARS疫情擴大緊急應變小組會議」決議：「和平醫院暫予封 閉，全面管制人員進出，住院病人管制在後棟建築，其他人 員管制在前棟建築」及「有關和平醫院集中隔離管理，家屬 則居家隔離」。而被上訴人決議「召回和平醫院員工返院集 中隔離」之命令，已自同日起陸續發布新聞稿，並透過大眾 傳播媒體公開呼籲等多種方式請該院員工立即返院接受隔離

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，且上開命令屬中央或地方機關對所屬公務人員所為之人事 行政命令，自不適用行政程序法有關送達之程序規定。另召 回和平醫院員工返院集中隔離，旨在避免疫情擴散及保障國 人之生命權與健康權，為維護公益之必要，且有重大急迫性 ，核屬重大政令無疑。又查，上訴人明知被上訴人已發布和 平醫院全體員工應返院集中隔離之命令，竟未依通知立即返 院，且關閉手機，拒絕被上訴人所屬和平醫院之任何聯繫， 迄衛生局於同年月 29 日正式公布未返院人員名單後，始遲於 同年 5月 1 日下午返院接受隔離，核上訴人所為，已違反政府 重大政令，且嚴重傷害政府信譽與威信，洵堪認定。又按公 務員服務法第 2 條及第 7 條規定，被上訴人基於防疫之地方主 管機關職權，依聯合處理小組所為和平醫院員工應召回隔離 之決議，決定召回和平醫院員工返院集中隔離，係防疫期間 所為之緊急防護措施，縱上訴人認和平醫院缺乏隔離環境及 設施，召回員工在和平醫院集中隔離，非屬適當之防疫方法 ，且有使員工陷於院內交叉感染之危險，亦應依前揭規定， 向被上訴人陳述意見，俾被上訴人提供改善和平醫院所需之 相關設施配備或斟酌考量改變隔離地點，惟上訴人捨此不為 ，逕以被上訴人之命令不當而拒絕接受指揮，自已違背公務 員應服從長官命令之義務，上訴人以被上訴人在和平醫院封 院後，有未落實適當隔離措施及提供充足之防護器材之缺失 ，訴稱被上訴人召返醫護人員返院集中隔離為錯誤之決策命 令，並危及其生命安全及身體健康，違反法律保留原則及比 例原則，應不生效力云云，自不足採。本件被上訴人依照聯 合處理小組之決議，下達和平醫院員工全數召回集中隔離之 命令，和平醫院員工遲至 92 年 4月 29 日未返院集中隔離之 5位 醫護人員中，有因先收到居家隔離通知或身在國外致未返院

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隔離，亦有因同年 4月 24 日至 26 日未收到返院隔離通知，惟 於看到媒體報導後即陸續返院隔離，核與上訴人遲至同年 5 月 1 日始返院，顯有刻意遲返醫院之情形不同。故被上訴人 審酌上情及上訴人因違抗前開重大政令且嚴重傷害政府信譽 之情狀，核定上訴人應 1次記 2大過並先行停職之處分，並未 違反平等原則，上訴人此部分主張，亦不足取等由，乃駁回 上訴人在原審之訴。五、上訴意旨略謂：原判決對公務人員考績法第 12 條第 3項第 3款 規定中之「政府重大政令」未以「上級機關就其『監督範圍 』所為之『職務命令』」為要件而解釋適用，不符合司法院 釋字第 243 號解釋「確定公務員服從義務範圍」之要求，一 味含糊其詞的以憲法上「公醫制度」之制度基礎解釋適用上 述條文，甚至將規範一般人民與國家間權利義務之傳染病防 治法移作為對此一涉及公務員懲處與法律地位之法律基礎， 有判決應適用法令不適用、判決適用法令不當之違法，且原 判決亦未就為何於本案中不採納司法院釋字第 243 號解釋以 及未以公務人員考績法第 12 條第 3項第 3款為解釋準據為任何 論理說明，自有判決不備理由之違法。而原判決以憲法公醫 制度規定以及傳染病防治法第 11 條之規定，作為本案中返院 命令之基礎，明顯違反授權明確性原則、法律保留原則，自 有判決違背司法院釋字第 367 號解釋之違法。且以防止傳染 病蔓延、擴散為目的之「隔離」而言，受隔離者不能再接觸 他人，更遑論照護病人，此乃一般人經驗法則上對隔離之基 本常識。可見「隔離」與「照護病人」之間並不相容，且和 平醫院封院時，院內已無任何上訴人所屬消化系病人，原判 決認召回醫護人員進行隔離之目的，乃為照護病人，有判決 理由矛盾之違法，同時竟仍認為召回係為堅守醫療崗位，亦

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有違反前述一般人對隔離認識之經驗法則之違法。其次，按 上訴人於另案違反醫師法之原審法院 93 年度訴字第 1708 號判 決意旨，倘被上訴人召回上訴人之理由係以隔離為目的，則 上訴人係以病人之身分被召回，上訴人違反該命令，頂多係 依傳染病防治法遭受處罰，和上訴人以醫師之身分受聘於和 平醫院工作之公務員身分，並不相關，被上訴人竟以此課予 上訴人 2大過免職之處罰，其處分顯然是不當聯結，原審未 詳加論述，遽認原處分合法，有判決理由矛盾、不備之違誤 。按召回行為乃屬醫事行政上之下命行為，原判決竟認為被 上訴人「召回和平醫院員工返院集中隔離」之命令，為「人 事行政」行為，而不適用行政程序法，亦未說明何以召回屬 人事行政行為，有判決不備理由、判決理由矛盾之違法。另 原判決以 SARS 為新興疾病、感染情形嚴重、被上訴人物資有 限，被上訴人所為返院隔離命令乃為「緊急防護措施」等詞 以合理化被上訴人之召返隔離命令，而無視於此召返隔離命 令實際上已違反了「目的性」、「最小侵害性」、「狹義比 例原則」，甚且，原判決亦未論證所舉緊急、未知狀況與返 院集中隔離決策間有何關係，有違背行政程序法第 7 條之違 法以及判決不備理由之違法。其次，公務人員考績法第 12 條 第 3項第 3款規定，違抗政府重大政令，或嚴重傷害政府信譽 ，有確實證據者，始得為 1次記 2大過之處分。原判決並未就 上訴人未即時返院之行為如何傷害政府信譽，且有何「確實 之證據」足以認定政府之信譽受傷害，即逕適用公務人員考 績法第 12 條，有判決適用法令不當與判決不備理由之違法。 按上訴人在當時的確有為向上級長官及臺北市政府衛生局防 疫科陳述意見之行為，且亦於原審舉證證明，原審未就此有 所論及而逕認定上訴人未向長官陳述意見，其認定之事實顯

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與卷內資料不符，有判決不備理由之違法。次按，原審僅以 對未立即返院者之通知方式不同、返院前後差異作為為不同 待遇之理由，並未參酌公務人員懲戒法第 10 條與行政罰法第 18 條，審酌處罰輕重，其處分輕重未有「合理」、「充分」 之理由，有判決不備理由、判決適用法令不當、以及判決不 適用行政程序法第 6 條之違法。再按，上訴人居家隔離，其 動機並無不良，及以和平醫院作為集中隔離地點之決定，事 後經檢討係不當之決策等情觀之，原處分機關課以上訴人 2 大過免職之處分，其行政裁量顯有不當，並已經上訴人一再 指摘，惟原審並未就上開因素一併考量原處分本身是否有裁 量不當之情況，僅以原處分未違反平等原則，遽認原處分合 法，對上訴人主張何以不採均未有所說明，顯有判決不備理 由之違誤。且上訴人爭執之重點在「隔離地點」，而非如原 審認定的為上訴人是否有遵守集中隔離命令，亦即上訴人並 非反對被上訴人集中隔離命令，而是認為被上訴人不應該以 和平醫院作為集中隔離之地點，原審應審酌以和平醫院做為 集中隔離地點是否有違法、不當，方能判斷上訴人不依命令 即時返回乙事是否有違法之處，原審以錯誤的爭點為判決論 述之基礎，其判決不僅有與卷載事實相左，而有判決矛盾之 違法，且對於當事人之主張漏未審酌，其判決顯然有不備理 由之違法事由。再者，監察院之糾正報告既經公告於監察院 之網站上，足見其報告所指之內容，乃監察院查證屬實，非 僅內部意見交換而已，已具備絕對之公信力，上開報告中既 已明確指出被上訴人之召回命令違法不當，惟原審卻恝置不 論，其判決顯有理由不備之疏漏。又按原處分課處上訴人 2 大過免職之理由依據，依其處分書第三點獎懲事由係：「未 依中央與地方聯合處理小組 92 年 4月 24 日決議立即返院集中

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隔離，…」，惟查，聯合處理小組之決議並無返院集中隔離 之「返院」二字。隨後臺北市政府在封院前舉行「防止 SARS 疫情擴大緊急應變小組」會議，提出國軍英雄館、公訓中心 與替代役中心 3隔離處所，要衛生局評估，上開會議結論皆 未授權被上訴人逕以和平醫院作為集中隔離地點，故原處分 書以上訴人未依中央與地方聯合處理小組決議立即返院集中 隔離為由，課處 2大過之極刑，其獎懲事由根本不存在。被 上訴人之處分書獎懲與獎懲事由之間不具關聯性，並違背行 政行為明確性、目的性、最小侵害性之基本要求，係屬違法 自明。此外，和平醫院未立即返院員工中，除上訴人外，其 他所有人只有遭罰鍰處分，甚有未受處分者，惟上訴人卻被 罰鍰 24萬元又遭受停業 3 個月處分，以及記 2大過先行停職之 處分，被上訴人雖辯稱其處分並無任何違反平等之情事云云 ，惟查，臺北市政府 94 年 11月 15 日之函文中，對陳盈州等 11 名在 92 年 SARS 期間，和上訴人同樣未依命令立即返院之人員 建議處罰，而其建議處罰之內容僅皆為「申誡一次」，對照 於上訴人於 92 年 6月 26 日，立即被課予記 2大過先行停職之處 罰，兩者在行為態樣上同樣是未依令立即返院，惟在處罰上 ，不但在時間上相差 2 年半之久，內容嚴重性亦天差地別， 足見被上訴人對上訴人所為之「極刑處分」，其裁量顯欠公 平，事實上被上訴人會重罰上訴人之理由，主要並非針對上 訴人抗命返院之行為，而是要上訴人為其錯誤的隔離政策做 替罪羔羊，此有上訴人被後來接任臺北市政府衛生局局長張 衍處 2大過時，在局長辦公室內與張局長的對話錄音可稽， 被上訴人對上訴人之處分顯然嚴重違反平等原則等語。六、本院按「．．．憲法第 7 條、第 9 條至第 18 條、第 21 條及第 22 條之各種自由及權利，則於符合憲法第 23 條之條件下，得以

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法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予 以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益 本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民 生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制 定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應 由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規 定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之 細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要 之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不 許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制 人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律 或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」業經司法院 釋字第 443 號解釋理由書闡示在案。行為時傳染病防治法第 11 條規定：「（第 1項)有疫情發生時，地方主管機關應立即 動員所屬各相關機關（構）人員處理。（第 2項）前項情形 ，地方主管機關除應本諸權責採行適當之防治措施外，並應 依中央主管機關之指示辦理，以發揮整體防治效果。」同法 第 24 條第 1項第 2款規定：「傳染病發生時，地方主管機關應 視實際需要，會同有關機關採行下列措施：．．．管制特 定場所之出入，並限制其容納人數。．．．」第 34 條第 1項 規定：「地方主管機關接到傳染病報告或通知後，應迅速檢 驗診斷，調查傳染病來源，施行適當處置，並報告上級主管 機關。」第 37 條第 1項規定：「曾與傳染病人接觸或疑似被 傳染者，得由該主管機關予以留驗；必要時得令入指定之處 所檢查，或施行預防接種等必要之處置。」被上訴人依據上 開法律規定，發布前開命令，要求和平醫院員工全數返院接 受集中隔離，符合法律保留原則。次按司法院釋字第 521 號

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解釋：「法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體 例而言，立法者仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適 用於個案之妥當性，運用概括條款而為相應之規定，業經本 院釋字第 432 號解釋闡釋在案。」。查前揭規定所稱各項防 疫措施，因傳染病種類不同，其個別之防疫措施無法逐一列 舉，而被上訴人發布系爭命令，旨在迅速、有效率地防止傳 染病之傳染及蔓延，與同法第 1 條所揭立法意旨，及上開法 律授權目的並無牴觸，尤無違背司法院釋字第 367 號解釋。 查一般性傳染病有相當之科技技術得以短期間即時查核而判 斷其病因，但 SARS 發生時，就「對密切接觸者，應居家隔離 10 天」，就是無法以即時之方式，為一明確性之檢驗，而必 須仰賴適當時間之觀察，以及具體症狀（高燒）之發生，所 以「隔離」即屬較長時間更繁瑣的一種「留驗」，乃因應傳 染病之不同，而為不同之處理方式，當然為傳染病防治法第 37 條第 1項所稱之「必要之處置」。92 年 4月 24 日和平醫院所 爆發之院內感染事件前，依監察院提出之糾正案文記載，92 年 3月 26 日通報首例，至 4月 21 日止共 11例，足徵當時和平醫 院院內感染情形已甚嚴重，感控的需求相對至為迫切。按當 時情形，國內專家學者幾無權威性之見地足以提供因應，被 上訴人對於和平醫院尚有多少未發現之院內感染，及將會造 成多嚴重的擴散，彼時均無法評估。所以，被上訴人傾向以 高規格之防疫措施因應，擴大控管對象包括員工、家屬、病 患之決策，就是著眼於無法及時判別，感染的可能性與症狀 出現之危險性，倘將全部一千多人散向整個社會去做居家隔 離，勢必導致疫情失控。被上訴人於行政院 92 年 4月 24 日上 午 10時 30 分會議作成決議後，依該中央會議決議，先行召回 和平醫院員工返院集中隔離，無非是因場所難覓，而防疫刻

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不容緩，不得已之情況下所為之緊急處置。再以全省各醫療 院所之隔離病房數量極其有限，和平醫院院內之疑似感染者 眾多，明顯無法收納。倘若選擇其他閒置場所，卻無法短時 間內完成相關之醫療及隔離之配備。在無法立即就位造成之 時間差，能否為嚴重疫情所得承受，是否因而疫情失控，依 當時有限條件之下顯難為明確之認定。是則選擇和平醫院作 為隔離處所，乃當時時間壓力下，讓疫情適度控制在該集中 隔離區域之內，而使防疫相關機關得有適當緩衝，對疫情得 為更適切之處理方式，乃維護公共利益所必要。準此，被上 訴人所採措施，無論目的之正當性、手段之必要性及限制之 妥當性，均符合憲法第 23 條之要求，與比例原則並無違背。 上訴人所舉監察院糾正案文，固然指摘被上訴人採行之隔離 措施欠當（選址未盡審慎、未切合「隔離」之學理要求）； 召回院內醫護人員之目的並未釐清，貿然強制召回，引起抗 爭議論，核有未當等語。然行政訴訟僅得審查行政處分有無 違法，而及於是否妥當，上開監察院之糾正案僅指被上訴人 之措施未當，尚難執為有利於上訴人之認定。上訴人指摘被 上訴人以和平醫院做為集中隔離地點違法云云，自無足採。 再按憲法第 157 條規定：「國家為增進民族健康，應普遍推 行衛生保健及公醫制度」，基此，公立醫院身負緊急災害防 治、傳染病預防及衛生保健教育等功能，當國家發生緊急災 害或傳染病時，公立醫院的任何一份子均負有防治與撲滅之 公法上義務，此項義務與其所屬科別無涉。復查醫師法第 24 條規定：「醫師對於天災、事變及法定傳染病之預防事項， 有遵從主管機關指揮之義務。」更將防治天災、事變及傳染 病的工作，擴張到所有領有執照之醫師。因此，當主管機關 於天災、事變及傳染病發生時，對醫師所下達之處分或命令

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，均屬其指揮監督範圍所為之命令，所有醫師均有遵守的義 務，違反者，除得依傳染病防治法第 41 條規定處罰外，公立 醫院所屬之醫師亦違反公務員服務法第 2 條之規定，如因其 情節重大，有損官箴，從而影響政府整體形象，更與公務人 員考績法第 12 條第 3項第 3款規定該當。次查行為時傳染病防 治法第 11 條規定：「有疫情發生時，地方主管機關應立即動 員所屬各機關相關機關（構）及人員處理。前項情形，地方 主管機關除應本諸權責採行適當之防治措施外，並應依中央 主管機關之指示處理，以發揮整體防治效果。．．．」；又 「長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服從之義務。但 屬官對於長官所發命令，如有意見，得隨時陳述」，前揭服 務法第 2 條定有明文。準此，被上訴人動員所屬衛生局、民 政局、消防局、警察局、社會局及其下屬單位組成防疫應變 小組，執行防疫工作，此時前揭機關之所有人員均負有公法 上防疫之義務，只要其所屬長官基於防疫需要所下達之命令 ，皆屬與職務有關。是以被上訴人要求和平醫院員工全數返 院接受集中隔離之命令及各項通知作為，均屬主管機關於監 督範圍內所為之命令。本件被上訴人所為系爭命令，旨在對 於影響層面鉅大，攸關全國人民生命、身體、健康之疫情， 迅速有效予以感控，屬於政府重大政令，核與上訴人所舉司 法院釋字第 243 號解釋意旨及公務人員考績法第 12 條第 3項第 3款規定，並無違背。本件上訴人為公立和平醫院之醫師， 身具公務員身份，對於和平醫院之病患，依被上訴人之前述 命令，自負有返院協同其他醫護人員持續醫療之公法上義務 。是則，上訴人不僅負有「醫師」救人之職責，亦負有「公 務員」服從長官之義務。在此面臨危難情境之際，如僅考量 自身利益，置政府重大政令及全國同胞安危不顧，倘以上訴

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人之個人見解拒不返院隔離視為必然，則於封院當時國人對 SARS疾病之恐懼程度，豈非人人皆可自危抗命？他日國家有 緊急危難、天然癘疫發生時，國家機關將如何責求醫護人員 或公務人員堅守崗位。況當時和平醫院院內全體醫護人員均 為疑似被感染者，本屬應受隔離之人，苟依上訴人主張不能 接觸他人，遑論照護病人云云，勢必將全體醫護人員與住院 病患悉數隔離，任由感染病患自生自滅，顯然違反國家防治 傳染疾病之醫療重大政令。上訴人主張「隔離」與「照護病 人」之間不相容，其以病人被召回與公務員身份無關云云， 委無足採。另按被上訴人召回和平醫院醫療人員及封院措施 ，屬行政程序法第 92 條第 2項之一般處分，依同法第 100 條第 2項規定，其送達得以刊登政府公報或新聞紙為之。本件被 上訴人 92 年 4月 24 日舉行「防止 SARS疫情擴大緊急應變小組 會議」所決議「台北市立和平醫院員工全數召回返院集中隔 離」之命令，自同日起陸續發布新聞稿，並透過大眾傳播媒 體公開呼籲等多種方式請該院員工立即返院接受隔離。且和 平醫院為執行前述會議結論，亦自同年 4月 24 日下午起，責 成各科室以電話聯繫方式下達員工全數召回集中隔離之命令 ，該院之周姓護理師亦於 92 年 4月 24 日下午約 3時許，以電話 通知上訴人有關和平醫院封院及須返院隔離等情形，上訴人 於 92 年 6月 17 日和平醫院考績委員會中亦坦承有接獲周護理 師通知返院隔離。上訴人既接獲通知或知悉被上訴人命其應 返院隔離之命令，即應迅速返院。被上訴人發布新聞稿，刊 登新聞紙及口頭通知，即生送達之效力，其所為公告僅係重 申前令，僅具補強前開新聞稿之作用，而非另一新行政處分 ，其效力始自 92 年 4月 24 日。上訴人主張系爭命令未合法送 達云云，洵屬無據。而 92 年 4月 24 日會議記錄結論（三）決

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議「和平醫院所有病患集中治療，員工全數召回集中隔離」 ，其所稱召回即寓有召回和平醫院之意。上訴人徒以該決議 並無「返院」二字，爭執原處分之理由依據不當，且不具關 聯性云云，亦無足採。另查上訴人（以鍾醫師筆名）及其妻 李宜殷於 92 年 4月 30 日及 5月 1 日投書自由時報，除評論本件 隔離政策不當外，92 年 5月 1 日之投書表明，上訴人「以信函 向 WHO、美國CDC、世界人權觀察組織求援，請求糾正 1,000 多人與 SARS病患一起集中隔離於狹窄的感染源內之不當。實 在是我們的身分和處境不能也不敢向上級建言。．．．」（ 見原審卷第 218 頁原證 23）。而上訴人所舉其妻之傳真文內 稱「我們會繼續居家隔離．．．，直到政府的衛生機構公開 同意：我們全家任何人都不必再進入醫院內作隔離，我們才 會出現。」等詞（見原審卷第 284 頁原證 37）。且和平醫院 92 年 6月 17 日考績委員會會議記錄，其中周主任經凱陳述內 容謂：「四、我未回來的主因是在院外向各界反應意見，並 非躲躲藏藏。」；而各委員與周主任經凱詢各問題：「問： 為何 5月 1 日回來？」「答：因我在院外已盡力向各界表達我 看法，且警察要強制拘提。」（見原審卷第 33 3 頁）。足見 上訴人之投書、傳真均係對外批判被上訴人之防疫政策，而 非循正當管道陳述意見，情節灼然。再查，公務員與國家間 固屬公法上職務關係，惟公立醫院之公務員除負有憲法上前 揭使命外，醫師並負有醫師法第 24 條、傳染病防治法第 11 條及第 17 條等公法上特別義務。在此事件中，上訴人兼有醫 師、公務員及人民 3種身分。如前所述，被上訴人上自市長 下至所有防疫小組的機關成員，均依傳染病防治法第 11 條規 定負有防疫任務，當然包含上訴人在內。而防疫工作包括作 為義務（如醫師治療病患）與不作為義務（如長官命屬官隔

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離），因此只要是足可抑止疫情擴散、控制疫情者均屬防疫 上之職務行為。上訴人既身為市立和平醫院之醫事主管，本 應為同仁表率，恪遵相關法令。然上訴人卻僅顧及個人利益 ，於其他員工均已悉數遵示返院接受隔離之際，仍遲未依規 定返院報到，已擅離醫師崗位及違背公務員遵守政府重大政 令之義務。且事件經媒體大幅報導，上訴人自承其「在親朋 好友、全國醫界及所有人民之前已被冠以『落跑』、『SARS 逃兵』、『醫界蒙羞』」等罪名（見復審卷第 140 頁上訴人 之最後說明三），致令全國醫事人員形象嚴重受損，且使政 府信譽嚴重傷害，核其行為自已符合公務人員考績法第 12 條 第 3項第 3款要件。末按行政訴訟法第 201 條規定：「行政機 關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或 濫用權力者為限，行政法院得予以撤銷。」其規範目的在於 限制行政法院之審查。苟非裁量瑕疵之情形，已影響裁量處 分之合法性者外，行政法院不予審查。又行政行為是否符合 比例原則，係就個案認定，並非經由多數行政行為比較分析 ，而為決定。本件被上訴人依照聯合處理小組決議，下達和 平醫院員工全數召回集中隔離之命令，和平醫院員工遲至 92 年 4月 29 日未返院集中隔離人員中，有因先收到居家隔離通 知或身在國外而未返院隔離，亦有因未收到返院隔離通知， 惟於看到媒體報導後即陸續返院隔離，僅上訴人遲至同年 5 月 1 日始返院，顯有刻意遲返醫院之事實。因此在每個各案 上均有因違反時間長短，造成社會觀感與可容忍性之本質上 差異，從而被上訴人認為上訴人是項行為因違抗政府重大政 令且嚴重傷害政府信譽，核定 1次記 2大過並先行停職，與其 他同仁相較並無違反平等原則。再綜觀本案於疫情發生時， 社會人心惶惶，均期待政府能快速且有效控制疫情，惟由於

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SARS 係新興傳染病，全世界之醫學專家學者於初期均無法確 實掌控防治之道，致疫情逐漸蔓延。和平醫院自 92 年 4月 24 日封院開始，員工、病人及家屬的恐慌，更是無以復加，並 經媒體大幅報導，造成社會加劇動盪。上訴人身為專業醫師 ，且為和平醫院之單位主管，當上級長官下達命令後，無視 其存在，嚴重引起社會不安與質疑醫師形象，被上訴人為防 止其他人員起而效尤，斷然予以核定 2大過免職之處分，對 於全國戮力抗疫之醫護人員不僅有安慰之作用，更揭示公立 醫院身負防治傳染病之憲法使命，不容任何人輕忽，因此在 該時期，係依客觀上之需要，所為對上訴人之處分，經核與 公務人員懲戒法第 10 條規定並無違背，亦無逾越權限或濫用 權力之情事，自難謂為違法。至於本件係懲戒罰，屬於特別 權力關係所加之制裁，與行政罰法係就行政秩序法所為規範 者有間，尚無適用之餘地。另上訴人所舉 92 年 6月 21 日上訴 人與張衍談話光碟及譯文，乃上訴本院方始提出之新證據， 本院依法不予審究。其他上訴論旨復就原審取捨證據、認定 事實之職權行使謂為違誤，尚難認為合法之上訴理由。原判 決雖欠允當，惟結果並無二致，仍應予以維持。綜上所述， 上訴論旨均無足採，上訴人猶執前詞，求予廢棄，為無理由 ，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第 255 條第 1項、第 98 條第 3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　95　　年　　10　　月　　12　　日 第二庭審判長法 官　廖　政　雄 法 官 鍾　耀　光 法 官　姜　仁　脩 法 官　黃　清　光

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法 官　王　德　麟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中　　華　　民　　國　　95　　年　　10　　月　　12　　日　　　　　　　　　　　　　　　書記官　張　雅　琴相關法條： 公務人員考績法 第 12 條 各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：一、平時考核：獎勵分嘉獎、記功、記大功；懲處分申誡、記過、記大過。於年終考績時，併計成績增減總分。平時考核獎懲得互相抵銷，無獎懲抵銷而累積達二大過者，年終考績應列丁等。二、專案考績，於有重大功過時行之；其獎懲依左列規定： (一) 一次記二大功者，晉本俸一級，並給與一個月俸給總額之獎金；已達所敘職等本俸最高俸級或已敘年功俸級者，晉年功俸一級，並給與一個月俸給總額之獎金；已敘至年功俸最高俸級者，給與二個月俸給總額之獎金。但在同一年度內再因一次記二大功辦理專案考績者，不再晉敘俸級，改給二個月俸給總額之一次獎金。 (二) 一次記二大過者，免職。前項第二款一次記二大功之標準，應於施行細則中明定之。專案考績不得與平時考核功過相抵銷。非有左列情形之一者，不得為一次記二大過處分：一、圖謀背叛國家，有確實證據者。二、執行國家政策不力，或怠忽職責，或洩漏職務上之機密，致政府遭受重大損害，有確實證據者。三、違抗政府重大政令，或嚴重傷害政府信譽，有確實證據者。四、涉及貪污案件，其行政責任重大，有確實證據者。

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五、圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據者。六、脅迫、公然侮辱或誣告長官，情節重大，有確實證據者。七、挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據者。八、曠職繼續達四日，或一年累積達十日者。

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中正紀念堂更名案

【裁判字號】 97,訴,105 【裁判日期】 970911 【裁判案由】 文化資產保存 【裁判全文】 臺北高等行政法院判決 97 年度訴字第 00105 號原　　　告　國立中正紀念堂管理處代　表　人　甲○○（處長）訴訟代理人　許進德　律師　　　　　　蘇夏曦　律師被　　　告　臺北市政府文化局代　表　人　李永萍（局長）訴訟代理人　羅子武　律師上列當事人間因文化資產保存事件，原告不服臺北市政府中華民國 96年 11月 13 日府訴字第 09670235700 號、96 年 11月 27 日府訴字第 09670243700 號、96 年 11月 27 日府訴字第 09670253100 號、96 年 12月 11 日府訴字第 09670259200 號訴願決定（如附件所示），提起行政訴訟。本院判決如下︰　　主 文訴願決定撤銷。訴訟費用由被告負擔。　　事 實一、事實概要︰ 中正紀念堂於 96 年 3 月 6 日進入古蹟審查程序，而為臺北

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市暫定古蹟。嗣原告於 96 年 5 月 19 日在其本堂正面搭設施 工鷹架，且關閉正面銅門，有阻塞古蹟觀覽通道之情事， 經被告審認已違反文化資產保存法第 30 條規定，乃依同法 第 97 條第 1 項第 4 款及第 2 項規定，以 96 年 6 月 15 日北市 文化二字第 09630280200 號函處原告新臺幣（下同）10萬 元罰鍰，並命其立刻拆除及開放銅像大廳俾利民眾參訪。 同函並告知如拒不辦理，將依同法第 97 條第 2 項規定，代 為必要處置，並徵收代履行費用。嗣被告於 96 年 6 月 20 日 至現場勘查發現，原告仍未依限改正，乃認其違反文化資 產保存法第 21 條及第 30 條規定，爰依同法第 97 條 第 1 項 第 1 款、第 4 款及第 2 項規定，開立 96 年 6 月 20 日北市文 化二字第 09630280400 號函等 54 件處分函，按次分別處原 告 20萬元（54 件處分函共計處 1,080 萬元）罰鍰，並命立 刻拆除及開放銅像大廳俾利民眾參訪。同函並告知如拒不 辦理，將依同法第 97 條第 2 項規定，代為必要處置，並徵 收代履行費用。惟原告仍均未依限改正，被告遂先後分別 以附件編號 1 至 4 號（各 10 件）所載按次處罰之處分函， 每項編號各處 20萬元、30萬元、30萬元及 30萬元罰鍰（40 件處分函共計處 1100萬元罰鍰），並命立刻拆除及開放銅 像大廳俾利民眾參訪。同函並告知如拒不辦理，將依同法 第 97 條第 2 項規定，代為必要處置，並徵收代履行費用。 原告不服如附件編號 1 至 4 號之原處分函，分別提起訴願 （共計 4 次訴願，如附件所示），均經訴願機關為「訴願 不受理」之決定，原告不服，遂向本院提起本件行政訴訟 。二、兩造聲明：　　原告聲明：

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訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。　　被告聲明： 駁回原告之訴。 訴訟費用由原告負擔。三、兩造陳述：　　原告主張： 原告為原處分之受處分人，並無當事人不適格之情事： 經查，原處分記載之相對人為國立中正紀念堂管理處 ，依「國立中正紀念堂管理處組織條例」設立，該條 例第 1 條規定：「國立中正紀念堂管理處（以下簡稱 本處）隸屬教育部，掌理中正紀念堂之管理、維護與 先總統蔣公紀念文物資料之蒐集、典藏、展覽及有 關文教活動之舉辦等事宜」。 惟此機關之名稱，因教育部為推廣臺灣民主教育，依 照行政院 93 年 11月 1 日院授研綜字第 0930025463 號函 訂頒之「行政院及所屬各級機關組織調整作業原則」 第貳、五、，於 96 年 3月 2 日決議，依中央行政機關 組織基準法第 4 條、第 16 條及社會教育法第 5 條第 7款 之規定，將國立中正紀念堂管理處調整轉型，更名為 「國立臺灣民主紀念館」，列為四級社教機構（原證 1），其「國立臺灣民主紀念館組織規程」業經行政 院 96 年 4月 13 日院授研綜字第 09600077461 號函核定（ 原證 2），復經教育部 96 年 5月 10 日台參字第 096007253lB、C 號令發布，並函送立法院在案（原證 3）。 同時，教育部函陳請行政院辦理「國立中正紀念堂管

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理處組織條例」廢止作業，業經 96 年 5月 9 日行政院第 3039次院會通過在案，96 年 5月 10 日以院授研綜字第 0960010180 號函請立法院審議廢止（原證 4）。 雖立法院法制及教育委員會於 96 年 6月 7 日通過廢止「 國立臺灣民主紀念館組織規程」，但已有立委提出復 議，該廢止案尚未提報院會。依照立法院職權行使法 第 63 條、第 10 條及第 62 條第 1項、第 3項規定，該廢止 案尚未生效，「國立臺灣民主紀念館組織規程」亦未 失效，國立中正紀念堂管理處更名為國立臺灣民主紀 念館，仍屬合法有效。 是以，原處分之名義上相對人雖為國立中正紀念堂管 理處，惟其名稱業已變更，且此變更並未影響「機關 同一性」，原告以變更後之名稱「國立臺灣民主紀念 館」提起本件訴願及行政訴訟，應具當事人能力及本 件訴願及行政訴訟之當事人適格，臺北市政府之訴願 決定以當事人不適格，而不受理原告之訴願，實已違 法且不當。 退步言，縱使「國立中正紀念堂管理處」調整、更名 為「國立臺灣民主紀念館」，將來認定係違法或無效 ，但目前「國立中正紀念堂管理處」業已調整、更名 為「國立臺灣民主紀念館」，且以「國立臺灣民主紀 念館組織規程」為其組織法規。原告不能無視「國立 臺灣民主紀念館組織規程」之效力，而以調整前之名 稱「國立中正紀念堂管理處」提起訴願；被告亦不得 以「國立中正紀念堂管理處」、「國立臺灣民主紀念 館」不具同一性，而剝奪原告不服原處分提起訴願之 權利。

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文化資產保存法規定得以機關作為受罰對象，受罰之機 關自有提起訴訟之權能： 按文化資產保存法第 97 條第 1項第 1款及第 4款、第 97 條 第 3項之規定及高雄高等行政法院 90 年度訴字第 1382 號 判決意旨（高雄高等行政法院 90 年度訴字第 2041 號判決 同此意旨）可知，古蹟產權為公有之管理機關亦得為罰 鍰之受罰對象，原告為中正紀念堂之管理機關，並因此 遭被告以前開條文為據予以裁罰，依照目前行政法院之 實務見解，原告對該裁罰處分自有提起訴訟之權能。 臺北市政府並未依照行政程序法第 15 條第 1項委任被告 辦理文化資產保存業務之事項，被告依該委任所為之行 政處分自屬違法： 按行政程序法第 11 條第 5項規定，乃管轄恆定原則， 行政機關非依法規不得隨意變更其管轄權。次按同法 第 15 條第 1項規定：「行政機關得依法規將其權限之 一部分，委任所屬下級機關執行之」，就此，法務部 有 95 年 12月 28 日法律字第 0950044983 號函：「上開 7 種法規修正草案擬委任「船舶所在地或船籍港所在地 航政機關」之事項範圍大多定為「船舶法以及各該法 規之管理及處罰等事項」，依上開規定文義，似已將 船舶法以及各該法規所定權限之「全部」移轉於受委 任機關，此與行政程序法第 15 條所定權限之委任乃「 權限一部分之移轉」是否相符，不無疑義」，病友 95 年 5月 3 日法律字第 0950016259 號函及 90 年 10月 5 日（ 90）法律字第 035872 號函釋示在案。 法務部並就行政院文化建設委員會函詢之「臺北市 政府依據行政程序法第 15 條及臺北市政府組織自

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治條例第 2 條規定，就文化資產保存法所定權限之 「全部」所為之權限委任是否合法乙案」，以 96 年 11月 20 日法律字第 0960036300 號函，再次重申 上開函示：二、按行政程序法（下稱本法）第 11 條第 1項、第 5項規定：「行政機關之管轄權，依 其組織法規或其他行政法規定之。（第 1項）管轄 權非依法規不得設定或變更。（第 5項）」此為學 理上所謂「管轄恆定原則」（又稱「管轄權法定 原則」）之明文規定，乃揭示行政機關之權限均 係以法規為依據，不得任意設定或變更（吳庚著 「行政法之理論與實用」，2005 年 8月增訂 9 版， 第 200 頁參照）。縱因行政事務態樣複雜，行政機 關將部分權限為委任或委託，仍須有法規依據， 是本法第 15 條第 1項、第 2項及第 16 條規定：「行 政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下 級機關執行之。行政機關因業務上之需要，得依 法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機 關執行之。」「行政機關得依法規將其權限之一 部分，委託民間團體或個人辦理。」上開所稱權 限委任、權限委託者，係指涉及對外行使公權力 之權限移轉。此所謂「法規」，包括憲法、法律 、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權 訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之 委辦規則。又依同法第 15 條第 3項及第 16 條第 2項 有關公示規定，係在透過公示廣泛周知，俾利害 關係人知悉，而得適時主張其權利觀之，其委任 、委託依據自應就委任、委託事項具體明確規定

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之，不宜以概括規定為之。 本件疑義所涉之「臺北市政府組織自治條例」第 2 條第 2項至第 4項規定：「中央法令規定市政府為主 管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦 理。（第 2項）市政府及其所屬機關得因業務需要 ，將其權限委任所屬下級機關執行或委託不相隸屬 之行政機關執行之。（第 3項）市政府及其所屬機 關得將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理 ，（第 4項）」倘其單純作為提示性之規定，尚無 不可（此亦為本部 96 年 8月 27 日法規字第 0960031556 號函復內政部無意見在案之意旨所在） ；惟倘作為權限移轉之法規依據，即有疑問。申言 之，上開內容係採概括規定之方式，其權限移轉之 客體，於權限委任係「中央法令規定市政府為主管 機關者，市政府得將其權限」，於權限委託係「其 權限」，於行政委託亦係「其權限」，雖文字用語 不盡相同，惟其權限移轉之事項均屬概括而不確定 ，甚且依該規定文義觀之，於第 2項權限委任及第 3 項權限委託之情形，似亦容許權限之全部移轉。查 權限委任、委託或行政委託者，固係「管轄恆定原 則」下可為容許之例外，惟基於「例外規定從嚴解 釋」之法理，並參諸權限委任時學者有認「不得為 權限之全部委任，否則違反權限分配之有關規定」 之見解（林錫堯著「行政法要義」，2006 年 9月 3版 第 1刷，第 96 頁參照）。故上開規定得否作為權限 移轉之法規依據，不無疑義。 綜上所述，本件「臺北市政府組織自治條例」第 2

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條第 2項至第 4項有關權限委任、委託及行政委託之 規定，其僅單純作為提示性規定，尚無不可，惟倘 個案上有權限一部分之委任、委託或行政委託之必 要時，不宜僅以上開概括規定作為法規依據，仍應 就該事項有具體之法規依據，始為適法。。 又按法務部並於 96 年 12月 14 日發布法令字第 0960700882 號令，足見，行政程序法第 15 條第 1項所 稱之「法規」，需有個別作用法之法源依據，就擬委 任或委託之具體事項為規範，且應係將其權限之一部 分，而非全部，委任所屬下級機關執行，並應依行政 程序法第 15 條第 3項辦理。就此，並有最高行政法院 95 年度判字第 671 號判決、94 年度判字第 1370 號判決 意旨可稽。 審諸臺北市政府諸多案例，如依「臺北市溫泉開發及 經營許可收費標準」第 2 條，將該標準委任臺北市政 府建設局執行；依「臺北市私立幼稚園附設兒童托育 中心設立辦法」第 2 條第 1項，將幼稚園附設兒童托育 中心之主管機關權限委任臺北市政府教育局執行；依 「臺北市市民醫療補助自治條例」第 2 條第 2項，得將 該部分之主管機關權限委任臺北市政府社會局辦理； 依「臺北市原住民衛生醫療自治條例」第 2 條，將原 住民健康管理及醫療保健服務有關事項、原住民居住 事實認定、全民健康保險自付保險費補助、醫療費補 助及相關經費事項委任市政府衛生局及市政府原住民 事務委員會執行等，即可觀之臺北市政府所屬下級機 關向來之執行仍有個別作用法規為其受委任之依據， 此種委任方得謂之適法。

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經查，就原告於國立臺灣民主紀念館上廳門口搭設鋼 管鷹架等情事，臺北市政府先前曾以其名義對原告作 出行政處分，指稱原告違反文化資產保存法，命原告 立刻予以拆卸並回復原狀（96 年 5月 21 日府文化二字 第 09630261500 號函），合先敘明。 惟，臺北市政府嗣後卻突然於 96 年 6月 1 日以府文化秘 字第 9631165300 號公告，委任被告辦理文化資產保存 業務事項，自公告之日起實施，其所載法規依據為行 政程序法第 15 條及臺北市政府組織自治條例第 2 條。 惟審諸上開自治條例第 2 條第 2項規定：「中央法令規 定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬 下級機關辦理」，僅係重申行政程序法第 15 條第 1項 之規定意旨，此觀之同條第 5項規定：「前三項情形 ，應將委任或委託事項，及法規依據公告之，並刊登 市政府公報」，已明定仍須有個別作用法就擬委任或 委託之具體事項，以及委任於何下級機關為規範，即 可自明。 是以，行政程序法第 15 條或臺北市政府組織自治條例 第 2 條均非屬個別作用法，臺北市政府亦未就擬委任 或委託之具體事項為規範，其委任被告機關辦理文化 資產保存業務事項，顯未符合行政程序法第 15 條之要 件，而被告機關依此委任所為之原處分自難謂為適法 ，而應予撤銷。關此，行政院文化建設委員會業已於 96 年 9月 17 日文規字第 0962125178 號、96 年 10月 23 日 文規字第 0962130165 號、96 年 12月 25 日文規字第 0962137116 號、97 年 3月 13 日文規字第 0972107430 號

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訴願決定書中認定在案。 原告於國立臺灣民主紀念館外搭設鋼管鷹架及關閉正面 銅門，並未違反文化資產保存法第 21 條第 1項、第 30 條 ： 經查，原告曾於 96 年 1月 29 日，召開「中正紀念堂主 體建築物、牌樓及迴廊角亭等建築整體結構損壞修復 工程」品管會議，會議中經專家學者建議：「主體建 築物寶頂暨屋頂鋼構補強修復，需再加強寶頂暨屋頂 琉璃瓦之勘查及修復方式與石作牌匾（中山南路側） 之修復」（王亭復委員）、「建築物寶頂暨屋頂鋼構 建議詳細勘查，是否已有生鏽現象？」（陳舜田教授 ），而有「主體建築物寶頂暨屋頂修復補強，請設計 單位分析是否需補強及其方式，提送專家學者指導… 」之結論（第 1項）。 之後因適逢臺北燈節（96 年 3月 3 日至 12 日），以及先 進行建築物伸縮縫漏水等緊急工程，是以杜風工程顧 問有限公司至 96 年 5月 16 日始以杜風公字第 0960609 號函，提出主體建築物寶頂暨屋頂勘查及修復補強之 因應方案，於中正紀念堂上廳門口搭設鋼管鷹架，再 搭設竹爬梯於琉璃瓦屋面上直至寶頂，以勘查、檢視 寶頂暨屋頂琉璃瓦、石作牌匾及斗拱等之損壞現況。 隨即於 96 年 5月 18 日，由承商達豐營造股份有限公司 在館外搭設鋼管鷹架，以鋼索固定於斗拱中央主體 SRC結構梁（並非固定於兩側裝飾用泡沫混凝土瓜拱 等構件上），以利專業及工作人員檢視寶頂暨屋頂琉 璃瓦、石作牌匾及斗拱等。同時，基於檢視時之安全 考量，遂關閉上廳銅門。另外，當天鋼管鷹架之數量

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雖有所不足，但承商已搭設鋼管鷹架至可檢視石作牌 匾之高度。 是以，該檢測計畫是依據「中正紀念堂主體建築物、 牌樓及迴廊角亭等建築整體結構損壞修復工程」96 年 1月 29 日之品管會議決議辦理，早於被告所稱將「 中正紀念堂」列為暫定古蹟的時間點（96 年 3月 6 日） ，文化資產保存法本無溯及既往，適用於本件事實之 餘地。被告機關先前於 96 年 3月 12 日北市文化二字第 09630224700 號函亦稱：「中正紀念堂內刻正舉辦之 活動、已審查完成或辦理中之工程，原則上不溯及既 往」，益徵原告於國立臺灣民主紀念館外搭設鋼管鷹 架及關閉正面銅門，並不適用文化資產保存法。 按建築法第 4 條、第 9 條之規定，原告於國立臺灣民主 紀念館外搭設之鋼管鷹架並未定著於土地上，亦無頂 蓋、樑柱或牆壁，該鋼管鷹架本身並非建築法第 4 條 所規範之建築物，無申請建築執照之必要。又查，該 鋼管鷹架至 96 年 10月 31 日為止只供檢視主牌匾、斗拱 及斜屋琉璃瓦有無龜裂、鬆脫及損壞等情形（原告已 針對檢視結果，提報修復計畫予被告機關審查），並 未用於建築法第 9 條規範之「建造」，亦無申請建築 執照之必要。就此，有內政部 86 年 9月 3 日台內營字第 8606660 號函、96 年 10月 16 日內授營建管字第 0960152666 號函可參。因此，不論是該鋼管鷹架本身 或其用途，均未涉及建築法規範之「建築物」或「建 造」，自無「違建」問題可言。退萬步言，如本件事 實適用文化資產保存法，惟原告於國立臺灣民主紀念 館外搭設鋼管鷹架、關閉上廳銅門，亦有別於文化資

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產保存法第 30 條規範之「營建工程及其他開發行為」 。 關於本件爭議，臺北市政府先前曾對原告作出行政處 分（96 年 5月 21 日府文化二字第 09630261500 號函）， 而古蹟類文化資產之中央主管機關行政院文化建設委 員會業已對文化資產保存法第 30 條及前述行政處分， 作出解釋、意見如後： 行政院文化建設委員會 96 年 5月 23 日函釋（文中一 字字第 0961115174 號函），說明文化資產保存法規 定之「營建工程按營造業法第 3 條第 1款規定，係指 土木、建築工程及其相關業務」、「至於其他開發 行為，則為其他與營建工程有關之開發行為，並對 古蹟有不良之影響，故不得破壞古蹟之完整、遮蓋 古蹟之外貌或阻塞其觀覽之通道」。 行政院文化建設委員會 96 年 8月 17 日文規字第 0962123651 號訴願決定書解釋，文化資產保存法第 30 條所稱「營建工程」，係指「新建房屋、增改建 房屋、以及橋樑、道路、溝渠等公共工程之新建或 增改施作」；而「其他開發行為」，依照環境影響 評估法第 5 條，係指「一、工廠之設立及工業區之 開發。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機 場之開發。三、土石採取及探礦、採礦。四、蓄水 、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林、漁、 牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場 及運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。 八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。九、環 境保護工程之興建等，而破壞古蹟周遭環境或古蹟

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完整、遮蓋古蹟之外貌或阻塞其觀覽之通道之行為 」。本案訴願人（即原告）…，或因檢測建築之需 要所為之設施，非建築法第 4 條所定義之建築物或 雜項工作物，既不屬營建工程，亦非開發行為，自 無違反文資法第 30 條規定，原處分機關以文資法第 30 條規定作為裁罰依據，難謂合法。 由此益徵原告於國立臺灣民主紀念館外搭設鋼管鷹 架，並非文化資產保存法第 30 條規範之「營建工程 及其他開發行為」。 再者，被告既然認定該鋼管鷹架有阻塞觀覽通道之情 事，理應拆除全部鋼管鷹架；但臺北市政府於 96 年 5 月 22 日，卻僅有強制拆除鋼管鷹架上半部約三分之一 ，大部分的鋼管鷹架底部仍放置於國立臺灣民主紀念 館外。由此可證，被告認定鋼管鷹架「阻塞觀覽通道 」，其無理由甚明。 退萬步言，如適用文化資產保存法，原告於國立臺灣 民主紀念館外搭設鋼管鷹架、關閉上廳銅門，均是檢 測古蹟之必要措施。被告於 96 年 6月 6 日召開「中正紀 念堂主體建築物、牌樓及迴廊角亭等建築整體結構損 壞修復工程」書圖審查時，專家學者亦表示：「遊客 安全因屋頂瓦片鬆脫與上構局部剝落遭受影響，應儘 速檢測」、「石材固定部分有檢測需要」、「修復時 應先作檢測，再擬工程計畫」、「關於中正紀念堂主 體建築物主牌匾及寶頂等斜屋頂琉璃瓦安全檢測計畫 ，該檢測計畫有其必要性」。顯然於國立臺灣民主紀 念館外搭設鋼管鷹架、關閉上廳銅門，檢視寶頂暨屋 頂琉璃瓦、石作牌匾及斗拱等之損壞現況，未涉及建

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物結構之整修，即使適用文化資產保存法，亦是屬於 管理維護暫定古蹟之計畫，依據文化資產保存法第 20 條、古蹟管理維護辦法第 2 條，原告可自行擬定，函 送主管機關備查即可。被告竟認定本件事實違反文化 資產保存法第 21 條、第 30 條之規定，其無理甚明。 按文化資產保存法第 30 條係規定：「營建工程及其他 開發行為，不得破壞古蹟之完整、遮蓋古蹟之外貌或 阻塞其觀覽之通道；工程或開發行為進行中，發見具 古蹟價值之建造物時，應即停止工程或開發行為之進 行，並報主管機關處理」，而同法第 20 條、第 21 條則 規範古蹟之管理維護、修復。由此可見，文化資產保 存法第 30 條係禁止「文化資產保存法第 20 條、第 21 條 古蹟之管理維護、修復」以外之「營建工程及其他開 發行為」破壞古蹟之完整、遮蓋古蹟之外貌或阻塞其 觀覽之通道，如此才會有同法第 30 條後段「工程或開 發行為進行中，發見具古蹟價值之建造物」時應如何 處理之規定。尤其，管理維護、修復古蹟時，不可避 免會有阻塞觀覽通道之情事，如果動輒以文化資產保 存法第 30 條禁止之，勢必有礙於古蹟之管理維護、修 復。 在臺北市政府強制拆除鋼管鷹架之同時，臺北市政府 勞工局勞動檢查處以北市勞檢二字第 09630046000 號 函通知承商停工，直至 96 年 6月 12 日才以北市勞檢二 字第 09631280400 號函同意承商復工。當時因為天候 及承商待料等因素影響施工，故實際到了 96 年 6月 26 日，承商始復工搭設鋼管鷹架，並於 96 年 7月 4 日與邱 昌平教授、王亭復委員現場會勘，勘查重點為：牌匾

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本身（含花崗石字面）有無損壞（裂縫）？與後方建 築物結構連結是否牢固無損壞？牌匾周圍裝飾石片是 否連結牢固，有無裂縫？與牌匾連結之後方建築物結 構有無損壞（裂縫）？有無黃褐水銹（鋼筋鏽蝕產生 ）？斗拱有無損壞、裂縫？請考量以使用科學儀器探 測牌匾與後方連結建築物結構詳細狀況，並參考原建 築圖及結構圖予以評估分析。 該次會勘結果為：主牌匾花岡石貼片已有脫落，且有 數處出現裂縫，而花岡石貼片之錨定螺栓有生鏽、掉 落消失之現象。斜屋頂琉璃瓦數處澎拱，有掉落現象 。屋椽下方混凝土塊掉落，露出內部鋼構，已生鏽。 鋼方椽出現生鏽現象。建議方案為：需進行「花岡石 貼片」及「花岡石貼片錨定螺栓」修復、「斜屋頂損 壞之琉璃瓦片」修復、「屋椽去除鬆脫混凝土，鋼構 除鏽修復」及「鋼方椽除鏽修復」。並建議以目前搭 設之鋼管鷹架供修復工程利用，以符合時效要求與經 濟效益。故，於檢測、會勘完畢後，該鋼管鷹架是為 後續的修復工作，而繼續置設於國立臺灣民主紀念館 主體建築物外。嗣後原告依照文化資產保存法第 21 條第 1項，以 96 年 9月 13 日民行(總)字第 0960004090 號函將修復計畫、檢測報告送臺北市政府審查，被告 審查後，業已於 96 年 11月 1 日通過原告所提本館「主 體建築物主牌匾、寶頂與斜屋琉璃瓦及斗拱等修復計 畫」，並同意原告利用原有鋼管鷹架進行此工程，在 此之前原告並無違反該條文逕為修復之情事。 【鋼管鷹架搭設紀錄】 96 年 1月 29 日：原告召開「中正紀念堂主體建築物

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、牌樓及迴廊角亭等建築整體結構損壞修復工程」 品管會議時，專家學者建議：「主體建築物寶頂暨 屋頂鋼構補強修復，需再加強寶頂暨屋頂琉璃瓦之 勘查及修復方式與石作牌匾（中山南路側）之修復 」、「建築物寶頂暨屋頂鋼構建議詳細勘查，是否 已有生鏽現象？」，而有「主體建築物寶頂暨屋頂 修復補強，請設計單位分析是否需補強及其方式， 提送專家學者指導」之結論。 96 年 2月 24 日至 96 年 3月 12 日：配合 2007 臺北燈節 停工。 96 年 5月 16 日：杜風工程顧問有限公司提出主體建 築物寶頂暨屋頂勘查及修復補強之因應方案，於中 正紀念堂上廳門口搭設鋼管鷹架，再搭設竹爬梯於 琉璃瓦屋面上直至寶頂，以勘查、檢視寶頂暨屋頂 琉璃瓦、石作牌匾及斗拱等之損壞現況。 95 年 5月 18 日：承商達豐營造股份有限公司在館外 搭設鋼管鷹架，以利專業及工作人員檢視寶頂暨屋 頂琉璃瓦、石作牌匾及斗拱等。同時，基於檢視時 之安全考量，遂關閉上廳銅門。 96 年 5月 22 日：臺北市政府強制拆除鋼管鷹架上半 部約三分之一，大部分的鋼管鷹架底部仍放置於國 立臺灣民主紀念館外。 臺北市政府勞工局勞動檢查處通知承商停工。 96 年 6月 12 日：臺北市政府勞工局勞動檢查處同意 承商復工。 96 年 6月 26 日：承商復工搭設鋼管檢測鷹架。 96 年 7月 4 日：承商與邱昌平教授、王亭復委員現場

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會勘。 96 年 7月 4 日以後：該鋼管鷹架為預計的後續修復工 作，而繼續置設於國立臺灣民主紀念館外。 96 年 7月 30 日：監造單位送檢測報告至原告。 96 年 8月 9 日：修復計畫函報教育部審查。 96 年 9月 12 日：修復計畫奉教育部核定。 96 年 9月 12 日：修復計畫函送被告機關審查。 96 年 10月 16 日：內政部解釋函：主牌匾、斗拱及斜 屋頂琉璃瓦安全檢測用鷹架，非屬建物施工之施工 架，無涉建築相關法令之規定。 96 年 11月 1 日：被告已開審查會議，結論已同意本 館「主牌匾、寶頂與斜屋頂琉璃瓦及斗拱等修復計 畫」工程案，並同意原告利用原有之鋼管鷹架進行 修復工程。 被告未限期通知原告改正即逐日處罰，有違文化資產保 存法第 97 條第 2項、行政程序法第 7 條第 2款、第 3款： 退萬步言，即使原告於國立臺灣民主紀念館外搭設鋼管 鷹架及關閉正面銅門，有違反文化資產保存法第 30 條、 第 21 條第 1項之情形，但依照同法第 97 條第 2項規定之程 序，被告機關應先限期通知原告改正而不改正，或未依 改正事項改正時，始得按次分別處罰。惟，被告竟未先 限期通知原告改正，亦未給予改正的適當期限，而是選 擇對原告權益損害較大之方法，從 96 年 6月 15 日至 96 年 10月 31 日為止（96 年 8月 31 日前之行政處分，已另外提 起撤銷訴訟），逐日對原告處以罰鍰，僅例假日、放假 日除外，四個半月的時間，罰鍰已累計高達 2,190萬元 ，顯然不符合文化資產保存法第 97 條第 2項處罰之程序

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，以及行政程序法第 7 條第 2款之規定。尤其，被告是逐 日對原告處以罰鍰，罰鍰已累計高達 2,190萬元，被告 採取之方法所造成之損害顯與欲達成目的之利益失均衡 ，亦有違行政程序法第 7 條第 3款之規定，並牴觸大法官 解釋釋字第 604 號，對連續處罰需符合比例原則之要求 。 原告原為「國立中正紀念堂管理處」，為教育部所屬 之社教機構，依照行政院 93 年 11月 1 日院授研綜字第 0930025463 號函訂頒之「行政院及所屬各級機關組織 調整作業原則」第貳、五、：「各級機關之附屬機 構設置應有一定之經濟規模，並應本精簡原則予以整 併。附屬機構除合於特殊需求外（如因精簡所進行之 機構整併作業，其人力與預算規模能與中央三級機關 間保持衡平），以中央四級為規劃原則，其相關業務 之統合作業得由二級機關內部業務單位辦理，其組織 以命令定之」，調整為四級機關，並更名為「國立臺 灣民主紀念館」，「國立臺灣民主紀念館組織規程」 於 96 年 5月 10 日發布施行。 雖「國立中正紀念堂管理處組織條例」目前尚未廢止 ，惟歷來行政機關調整或裁撤時，調整前或遭裁撤的 行政機關，其組織條例多未即時廢止，甚至相隔年餘 始廢止，但此並不影響行政組織調整或裁撤之效力， 立法院在審查新的組織法（條例、通則）時，並不以 原有的組織法（條例、通則）未廢止，而不通過該法 案。 此外，在中央行政機關組織基準法公布施行後，內政 部也依照該法，於 96 年 6月 12 日訂定發布「國家公園

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管理處組織準則」，並提報立法院審查。因「國家公 園管理處組織通則」應配合辦理廢止，行政院遂於 97 年 2月 21 日函送「國家公園管理處組織通則」廢止案 至立法院。足見四級機關組織命令之訂定公布，並不 以其原本之組織法律廢止為前提。 是以，即便「國立中正紀念堂管理處組織條例」目前 尚未廢止，但不得以此否定「國立中正紀念堂管理處 」調整為「國立臺灣民主紀念館」的效力。96 年 5 月 10 日，教育部將「國立臺灣民主紀念館組織規程」提 報立法院審查，行政院同時函送「國立中正紀念堂管 理處組織條例」廢止案至立法院（97 年 2月 21 日再次 函送廢止案），只要立法院未通知教育部廢止「國立 臺灣民主紀念館組織規程」，則「國立中正紀念堂管 理處組織條例」自應配合「國立中正紀念堂管理處」 改制為「國立臺灣民主紀念館」而廢止，尚難以「國 立中正紀念堂管理處組織條例」未廢止為由，而否定 「國立中正紀念堂管理處」組織調整為「國立臺灣民 主紀念館」的效力。 再者，教育部已於 97 年 8月 22 日以台參字第 0970164723A 號函廢止「國立臺灣民主紀念館」組織 規程及編制表、「國立臺灣民主紀念館辦事細則」， 故原告恢復國立中正紀念堂管理處等語。 提出本件訴願決定書及原處分、教育部 96 年 3 月 28 日台 社字第 0960044056 號函、行政院 96 年 4 月 13 日院授研 綜字第 09600077461 號函、教育部 96 年 5 月 10 日台參字 第 096007253lD 號函、行政院 96 年 5 月 10 日以院授研綜 字第 0960010180 號函、法務部 95 年 5 月 3 日法律字第

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0950016259 號函、90 年 10月 5 日（90）法律字第 035872 號函、95 年 12月 28 日法律字第 0950044983 號函、96 年 11 月 20 日法律字第 0960036300 號函、法務部 96 年 12月 14日 法令字第 0960700882 號令、行政院文化建設委員會業 96 年 9 月 17 日文規字第 0962125178 號訴願決定書、96 年 10 月 23 日文規字第 0962130165 號、96 年 12月 25 日文規字第 0962137116 號、中正紀念堂主體建築物、牌樓及迴廊角 亭等建築整體結構損壞修復工程 96 年 1 月 29 日工程品管 會議紀錄、杜風工程顧問有限公司 96 年 5 月 16 日杜風公 字第 0960609 號函、鋼管鷹架照片、臺北市政府文化局 96 年 3 月 12 日北市文化二字第 09630224700 號函、內政 部 86 年 9 月 3 日台內營字第 8606660 號函、96 年 10月 16 日內授營建管字第 0960152666 號函、行政院文化建設委 員會 96 年 5 月 23 日文中一字字第 0961115174 號函、行政 院文化建設委員會 96 年 8 月 17 日文規字第 0962123651 號 訴願決定書、被告 96 年 6 月 6 日「中正紀念堂主體建築 物、牌樓及迴廊角亭等建築整體結構損壞修復工程」書 圖審查會議紀錄、臺北市政府勞工局勞動檢查處 96 年 6 月 12 日北市勞檢二字第 09631280400 號函、中正紀念堂 主體建築物、牌樓及迴廊角亭等建築整體結構損壞修復 工程 96 年 5月 23 日工程品管會議紀錄、杜風工程顧問有 限公司 96 年 7 月 4 日杜風公字第 0960828 號函、原告 96 年 9 月 13 日民行( 總) 字第 0960004090 號函、被告 96 年 11月 1 日「中正紀念堂主體建築物主牌匾、寶頂與斜屋 琉璃瓦及斗拱等修復計畫」審查會議紀錄等件影本為證 。

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　　被告主張： 按行政訴訟法第 4 條第 1項及第 22 條之規定及改制前行政 法院 75 年判字第 362 號判例見解，且按提起任何訴訟， 請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前題，具備權 利保護必要者，其起訴始有值得保護之利益存在，故又 稱為訴之利益。換言之，關於當事人適格與否，為法院 應依職權調查之事項，欠缺此項要件時，除具有行政訴 訟法第 107 條第 2項之情形外，鈞院無須先命當事人補正 ，應以欠缺權利保護要件，在法律上顯無理由，得不經 言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第 107 條第 3項 意旨可參照。 原告並非為本件系爭處分之相對人，其提起本件訴訟， 應有當事人不適格之情事： 按中央行政機關組織基準法第 2 條、第 3 條第 1款、第 4 條第 1項第 1款、第 9 條、第 11 條及中央法規標準法第 22 條第 1項之規定，查國立中正紀念堂管理處係國家 為掌理中正紀念堂之管理、維護與先總統蔣公紀念文 物資料之蒐集、典藏、展覽及有關文教活動之舉辦等 事宜，依「國立中正紀念堂管理處組織條例」所設立 ，並為隸屬教育部之三級行政機關，國立中正紀念堂 管理處組織條例第 1 條定有明文。倘國立中正紀念堂 管理處因業務需要，有調整或裁撤此三級行政機關組 織之必要，應依前揭中央行政機關組織基準法第 11 條 規定，應由國立中正紀念堂管理處或其上級機關（即 教育部）擬案，報請一級機關（即行政院）轉請立法 院審議，於立法院經法定審議程序後，國立中正紀念 堂管理處始完成調整或裁撤，國立中正紀念堂管理處

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之法人格才消滅。然而，日前行政院雖已將國立中正 紀念堂管理處組織條例廢止案函請立法院審查，但立 法院迄今尚未依立法院職權行使法完成三讀會議議決 程序，且國立中正紀念堂管理處組織條例亦未經總經 公布廢止，則國立中正紀念堂管理處組織條例乃仍係 屬有效施行之法律，國立中正紀堂管理處自屬合法存 續之行政機關。 次查，中正紀念堂於 96 年 3月 6 日進入古蹟審查程序， 故依文化資產保存法第 17 條第 1項及第 3項規定，中正 紀念既然已進入古蹟審查程序，即為暫定古蹟，並視 為古蹟，應予管理維護，且受有文化資產保存法之適 用。 再查，國立中國紀念堂管理處自 96 年 5月 19 日起，在 中正紀念堂本堂南、北兩側懸掛大型活動布幔，遮蓋 古蹟外貌；並違反 96 年 6月 6 日召開「中正紀念堂主體 建築物、牌樓及迴廊角亭等建築整體結構損壞修復工 程」書圖審查紀錄結論二：「關於中正紀念堂主體建 築物…惟考量『中正紀念堂』主牌匾結構無立即之危 險性，且目前所搭設鷹架安全性不足，請中正紀念堂 管理處先於本紀錄文到後兩日內拆除，並即開放銅像 大廳俾利民眾參訪。」之內容，故被告認國立中正紀 念堂管理處顯已分別違反文化資產保存法第 30 條及文 化資產保存法第 21 條第 1項之規定，被告遂爰引同法 第 97 條第 1項第 1款、第 4款及 97 條第 2項前段規定，處 以 10萬元及 20萬元不等之罰鍰，並令立刻予以拆卸回 復原狀及開放銅像大廳俾利民眾參訪。 末查，上揭被告所為行政處分之相對人，係依國立中

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正紀念堂管理處組織條例所設立之國立中正紀念堂管 理處，且屬有效存在之機關，前已敘明，而非本件之 行政處分提起訴願及行政訴訟之原告「國立臺灣民主 紀念館」，換言之，原告自稱係依國立臺灣民主紀念 館組織章程而設立，但與受行政處分之國立中正紀念 堂管理處顯非同一機關，不具有同一性，原告仍以國 立臺灣民主紀念館提起訴願，遭臺北市政府訴願會以 當事人不適格為由決定為訴願不受理；原告仍以相同 之名義提起本件訴訟，應屬欠缺權保護必要而無訴之 利益，故依前揭判例及行政訴訟法第 107 條第 3項規定 ，以原告之訴在法律上並無訴之利益，而顯無理由， 應不經言詞辯論，逕以判決駁回，始符法紀。 原告並非與國立中正紀念堂管理處具有「機關同一性」 之情事： 查國立中正紀念堂管理處係國家為掌理中正紀念堂之 管理、維護與先總統蔣公紀念文物資料之蒐集、典藏 、展覽及有關文教活動之舉辦等事宜，依「國立中正 紀念堂管理處組織條例」所設立，並為隸屬教育部之 三級行政機關，國立中正紀念堂管理處組織條例第 1 條定有明文，前已敘明；因此，倘國立中正紀念堂館 理處組織條例未依中央法規標準法第 22 條第 1項規定 廢止前，仍屬有效法律，依國立中正紀念堂管理處組 織條例第 1 條所設立之「國立中正紀念堂管理處」即 屬合法有效之機關，不容假借他途或方法廢止或廢除 ，此乃依法治國家之基本原則。 按中央法規標準法第 5 條第 3款及中央行政機關組織基 準法第 4 條第 1項第 1款規定，國立中正紀念堂館理處

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係屬教育部之三級機關，並依「國立中正紀念堂管理 處組織條例」而設立機關，雖教育部以配合政策施行 為由，將國立中正紀念堂管理處進行組織整併或調整 為四級機關，但據中央行政機關組織基準法第 11 條第 2項規定，教育部並未依此規定由立法院審議通過， 因此，國立中正紀念堂管理處，應並未遭調整或裁撤 ，仍屬中央行政機關組織基準法第 3 條第 1款所謂之機 關，即就法定事務，有決定並表示國家意思於外部， 而依組織法律或命令設立，行使公權力之組織。原告 雖表示，「國立臺灣民主紀念館」是由「國立中正紀 念堂管理處」更名而來，但依中央行政組織基準法第 9 條第 1款規定，國立臺灣民主紀念館依法並不得設立 為機關。 再查，原告於 96 年 10月間，為就中正紀念堂主堂體建 屋頂 8根鋼構大梁補強及大忠門、大孝門之屋瓦整修 事宜而提出之「變更使用執照申請書」（被證 1）， 於申請人欄即載明「國立中正紀念堂管理處」，因此 ，倘國立中正紀念堂已非屬有效之機關，為何原告還 以此名義填載，而非載以「國立臺灣民主紀念館」之 名，由此亦可得知，原告已自承國立中正紀念堂管理 處，確是屬有效之機關。 依上所言，國立中正紀念堂管理處仍是屬有效之機關 ，國立臺灣民主紀念館應屬違法、無效之機關，國立 臺灣民主紀念館既不得取代國立中正紀念堂管理處， 二者亦無機關同一性之情事，縱原告陳明國立臺灣民 主紀念館之設立依據，但仍無解於依此名稱提起本件 訴願、行政訴訟之當事人不適格之事實，因此，臺北

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市政府訴願會以當事人不適格決定訴願不受理，應無 違誤，而鈞院亦應依行政訴訟法第 107 條第 3項規定， 以原告之訴在法律上顯無理由，不經言詞辯論，逕以 判決駁回，方屬正確。 被告依法受臺北市政府之委任，對文化資產保存業務事 項，自屬有管轄權且無違法之情事： 按行政程序法第 15 條第 1項、第 3項、臺北市政府組織 自治條例第 2 條第 2項、第 5項規定，臺北市政府依文 化資產保存法規定主管之文化資產保存業務事項，於 96 年 6月 1 日以府文化秘字第 09631165300 號函，公告 委任予被告，因此，被告對於辦理文化資產保存業務 之事項，應有合法管轄權，原告援引最高行政法院 95 年度判字第 671 號判決，及行政院文化建設委員會之 諸多訴願決定書，作為否認被告有合法委任情事云云 ，但除與本事件並無關聯外，亦不足以推導成被告對 原告之處分違法。 原告以法務部 96 年 11月 20 日法律字第 0960036300 號函，主張臺北市政府將文化資產保存法 所定權限之全部，委任予被告，應有違法云云，並不 實在，說明如后： 查文化資產保存業務，依地方制度法第 18 條第 4項 第 4款規定，應屬直轄市自治事項，臺北市政府應 對此自治管轄事項，當得自由分配，始符地方自治 之精神；且據學者對於地方自治事項之權限委任論 述（詹鎮榮，地方自治事項之權限委任，台灣本土 法學，2007 年 9月，98 期），亦足以說明臺北市政 府依據行政程序法第 15 條、臺北市政府組織自治條

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例第 2 條及文件資產保存法（按應為文化資產保存 法第 7 條）等規定，將文化資產保存業務事項，委 任予被告，應完全合法。 按地方制度法第 18 條規定，詳載臺北市政府自治事 項計有 13項之內容，其中關於教育文化及體育事項 亦計有 6項；此外，被告復依據臺北市政府組織自 治條例第 6 條規定所訂定之「臺北市政府文化局組 識規程」，亦於第 4 條詳載了被告於臺北市政府內 部分工之內容，亦非僅只有文化資產保存業務；因 此，臺北市政府依據行政程序法第 15 條、臺北市政 府組織自治條例第 2 條及文化資產保存法等規定， 僅將臺北市政府主管文化資產保存業務事項，於 96 年 6月 1 日以府文化秘字第 09631165300 號函，公告 委任予被告，並非將臺北市政府原有之自治權限全 部，或是關於教育文化及體育事項之全部，完全委 任予被告，此一委任內容參照前揭地方制度法第 18 條（或第 18 條第 4項）規定，即可明瞭；因此，臺 北市政府將文化資料保存業務委任予被告，應符合 未有概括委任之法理，且與前揭法務部 96 年 11月 20 日法律字第 0960036300 號函及 96 年 12月 14 日法令字 第 0960700882 號函等意旨，並未牴觸，原告以此指 摘，應有錯誤。 按最高行政法院 93 年度判字第 1214 號判決意旨，臺 北市政府依據行政程序法第 15 條、臺北市政府組織 自治條例第 2 條及文件資產保存法（按應為文化資 產保存法第 7 條）等規定，將文化資產保存業務事 項，委任予被告，並無違法之處，法務部 96 年 11月

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20 日法律字第 0960036300 號函說明四所載「綜上所 述，本件『臺北市政府組織自治條例』第 2 條第 2項 至第 4項有關權限委任、委託及行政委託之規定， 其僅單純作為提示性規定，尚無不可，惟倘個案上 有權限一部分之委任、委託或行政委託之必要時， 不宜僅以開概括規定作為法規依據……」云云，似 有違上載最高行政法院 93 年度判字第 1214 號判意意 旨，殊不足採。 依上所言，被告依法受臺北市政府委任處理文化資 產保存業務事項，應屬地方自治事項，並無違法情 事，且臺北市政府亦遵循行政程序法第 15 條、臺北 市政府組織自治條例第 2 條及文件資產保存法（按 應為文化資產保存法第 7 條）等規定，委任予被告 ，適法性應無庸置疑，且臺北市政府亦僅將文化資 產保存業務委任予被告，並非將原有職權之全部地 方自治事項委任予被告，故亦未有概括委任法理之 違背，也符合授權明確性原則及兼顧保障地方自治 之權限，自無違法不妥之處，原告率爾主張授權違 法云云，應不足採。 提出變更使用執照申請書等件影本為證。　　理 由一、本件被告受臺北市政府之委任，對臺北市暫定古蹟之文化資 產保存業務事項有合法之管轄權，臺北市政府為被告原處分 之訴願管轄機關： 按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級 機關執行之。」；「前二項情形，應將委任或委託事項及 法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」，行政程

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序法第 15 條第 1 項、第 3 項各定有明文。次按「中央法令 規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下 級機關辦理。」；「前三項情形，應將委任或委託事項， 及法規依據公告之，並刊登市政府公報。」，臺北市政府 組織自治條例第 2 條第 2 項、第 5 項亦各定有明文。又按 「訴願之管轄如左：四、不服直轄市政府所屬各級機關之 行政處分者，向直轄市政府提起訴願。」，訴願法第 4 條 第 4 款定有明文。 又「前條第 1 款至第 6 款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、 文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關 ：在中央為行政院文化建設委員會（以下簡稱文建會）； 在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」 ；「古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市） 定三類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市 、縣（市）定者，並應報中央主管機關備查。」；「進入 古蹟指定之審查程序者，為暫定古蹟。具古蹟價值之建造 物在未進入前項審查程序前，遇有緊急情況時，主管機關 得逕列為暫定古蹟，並通知所有人、使用人或管理人。暫 定古蹟於審查期間內視同古蹟，應予以管理維護；其審查 期間以六個月為限。但必要時得延長一次。主管機關應於 期限內完成審查，期滿失其暫定古蹟之效力。建造物經列 為暫定古蹟，致權利人之財產受有損失者，主管機關應給 與合理補償；其補償金額，以協議定之。第二項暫定古蹟 之條件及應踐行程序之辦法，由中央主管機關定之。」， 文化資產保存法第 4 條第 1項 、第 14 條第 1 項、第 17 條各 定有明文。經查，中正紀念堂於 96 年 3 月 6 日進入古蹟審 查程序，為臺北市暫定古蹟等情，有被告發文依文化資產

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保存法第 17 條規定，中正紀念堂建物進入古蹟指定之審查 程序，為暫定古蹟之開會通知單影本附本院卷可稽。又臺 北市政府將其依文化資產保存法規定主管之文化資產保存 業務事項，於 96 年 6 月 1 日以府文化秘字第 09631165300 號函，公告委任予被告；因此，被告對於辦理文化資產保 存業務之事項，自有合法之管轄權。是以被告所為關於如 附件所示各該關於臺北市市定古蹟之文化資產保存業務事 項之處分，具有合法之權限。準此，臺北市政府依訴願法 第 4 條第 4 款之規定，即為本件被告各該原處分之訴願管 轄機關，合先敘明。二、訴願決定認行為時（即原告提起訴願時，下同）「國立臺灣 民主紀念館」與原處分相對人「國立中正紀念堂管理處」， 非同一性，其提起訴願為當事人不適格，並非可採： 經查，教育部已於 97 年 8 月 22 日以台參字第 0970164723A 號函廢止「國立臺灣民主紀念館」組織規程及編制表、「 國立臺灣民主紀念館辦事細則」，故行為時原告原使用之 名稱「國立臺灣民主紀念館」，現已恢復為「國立中正紀 念堂管理處」，如當事人欄之原告所示。惟本件訴願決定 有無違誤，仍應依行為時之相關法規審酌，合先敘明。 次查，原處分記載之相對人為行為時國立中正紀念堂管理 處，依行為時「國立中正紀念堂管理處組織條例」設立， 該條例第 1 條規定：「國立中正紀念堂管理處（以下簡稱 本處）隸屬教育部，掌理中正紀念堂之管理、維護與先總 統蔣公紀念文物資料之蒐集、典藏、展覽及有關文教活動 之舉辦等事宜」。而此機關之名稱，經教育部依照行政院 93 年 11月 1 日院授研綜字第 0930025463 號函訂頒之「行政 院及所屬各級機關組織調整作業原則」第貳、五、，於

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96 年 3月 2 日決議，依中央行政機關組織基準法第 4 條、第 16 條及社會教育法第 5 條第 7款之規定，將行為時國立中正 紀念堂管理處調整轉型，更名為「國立臺灣民主紀念館」 ，列為四級社教機構（原告卷原證 1 教育部函可稽），其 「國立臺灣民主紀念館組織規程」業經行政院 96 年 4月 13 日院授研綜字第 09600077461 號函核定（原告卷原證 2 行政 院函可稽），復經教育部 96 年 5月 10 日台參字第 096007253lB、C 號令發布，並函送立法院在案（原告卷原 證 3 教育部函可稽）。 惟中正紀念堂管理處為三級機關，其裁撤或調整，依法須 報請一級機關轉請立法院審議，而教育部所提「中正紀念 堂管理處組織條例」廢止案，行為時尚未經立法院法制及 教育聯席委員會決議通過【經查，第 6 屆立法委員任期屆 滿後，行政院業以 97 年 2 月 21 日院授研綜字第 0972260183 號函，將「國立中正紀念堂管理處組織條例廢止案」重行 送請立法院審議（本院卷原證 22 行政院函可稽）。97 年 2 月 29 日，行政院再以院臺規字第 0970082901 號函，羅列第 7 屆第 1 會期優先審議通過法案，其中即包括「國立中正 紀念堂管理處組織條例廢止案」（本院卷原證 23立法院議 案關係文書可稽）】；再者，雖立法院法制及教育委員會 於 96 年 6 月 7 日通過廢止「國立臺灣民主紀念館組織規程 」，但已有立委提出復議，該廢止案尚未提報院會。依照 立法院職權行使法第 63 條、第 10 條及第 62 條第 1 項、第 3 項規定，行為時該廢止案尚未生效，「國立臺灣民主紀念 館組織規程」亦未失效。 因此，在法定程序完成之前，行為時將中正紀念堂管理處 降為國立臺灣民主紀念館之四級機關，是否適法，已否完

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成更名程序，仍有爭議（行政程序法第 158 條第 1 項第 3 款、中央行政機關組織基準法第 11 條第 1 項第 2 款、第 2 項參照）。而本件行為時國立中正紀念堂管理處或國立臺 灣民主紀念館兩者，應以何者為名，抑或將兩者並列，如 此並稱，並不妨害兩者之「同一性」。再者，本件原告於 提起訴願時，已於各份訴願書，將訴願人載為「國立臺灣 民主紀念館（原國立中正紀念堂管理處）」，有該等訴願 書附各訴願機關卷可稽（於提起本件行政訴訟之起訴狀， 其記載「原告」之情形亦同）。因此，原告以行為時變更 後之名稱「國立臺灣民主紀念館」，且並列更名前之原名 稱「國立中正紀念堂管理處」，提起訴願，客觀上即無原 處分相對人「同一性」之問題。本件訴願決定以原處分之 相對人為「國立中正紀念堂管理處」，原告提起訴願，非 同一性，其訴願為當事人不適格，而為訴願不受理之決定 ，認事用法，核有違誤，並非可採。三、原告請求撤銷訴願決定，為有理由： 按「訴願決定書，應載明左列事項：三、主文、事實及理 由。…」，訴願法第 89 條第 1項第 3款前段定有明文。故「 理由」為訴願決定應記載之法定事項，其欠缺理由之記載 ，而無從補正者，即有訴願決定之違法，為保障訴願人之 程序利益及實體利益，應認訴願人請求撤銷為有理由，將 訴願決定撤銷，著由訴願機關另為適法之決定，合先敘明 。 經查，本件原告於行為時即提起訴願時，已於訴願書記載 訴願人為「國立臺灣民主紀念館（原國立中正紀念堂管理 處）」，是以訴願決定認原處分之相對人為「國立中正紀 念堂管理處」，亦無訴願人不具同一性或當事人不適格之

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問題，已如前述；故訴願機關對於原告提起之訴願，應為 實體之審理，作成適法之決定。惟查，本件訴願決定，僅 以原告提起訴願係當事人不適格，而為訴願不受理之決定 ，對於原告主張被告依文化資產保存法第 21 條、第 30 條、 97 條等規定，所為命回復原狀及處以罰鍰等處分，涉有違 法不當各節，並未為實體審理，敘明原處分有無違法不當 之理由，揆諸前揭規定及說明，其訴願決定即有「理由」 不備之違法，且其未敘明理由，亦無從予以補正，則原告 主張本件訴願決定為違法，訴請撤銷，為有理由，應予准 許。至於原告訴請撤銷各該原處分部分，本件訴願決定既 經撤銷發回，自應由訴願機關依法調查事證詳予審酌，另 為適法之決定，本院於現階段尚無庸予以判斷，附此敘明 。據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第 98 條第 1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　97　　年　 　9　　月　 11 　 日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官　張瓊文 法 官 林育如 法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後 20 日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20 日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　97　　年　 　9　　月　 11 　 日 書記官 蕭純純

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相關法條： 立法院職權行使法 第 63 條 各委員會審查行政命令，本章未規定者，得準用法律案之審查規定。 訴願法 第 4 條 訴願之管轄如左：一、不服鄉 (鎮、市) 公所之行政處分者，向縣 (市) 政府提起訴願。二、不服縣 (市) 政府所屬各級機關之行政處分者，向縣 (市) 政府提起訴願。三、不服縣 (市) 政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。四、不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，向直轄市政府提起訴願。五、不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。六、不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處分者，向各部、會、行、處、局、署提起訴願。七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。 第 89 條 訴願決定書，應載明左列事項：一、訴願人姓名、出生年月日、住、居所、身分證明文件字號。如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，管理人或代表人之姓名、出生年月日、住、居所、身分證明文件字號。二、有法定代理人或訴願代理人者，其姓名、出生年月日、住、居所、身

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分證明文件字號。三、主文、事實及理由。其係不受理決定者，得不記載事實。四、決定機關及其首長。五、年、月、日。訴願決定書之正本，應於決定後十五日內送達訴願人、參加人及原行政處分機關。 行政程序法 第 11 條 行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。行政機關之組織法規變更管轄權之規定，而相關行政法規所定管轄機關尚未一併修正時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項。行政機關經裁併者，前項公告得僅由組織法規變更後之管轄機關為之。前二項公告事項，自公告之日起算至第三日起發生移轉管轄權之效力。但公告特定有生效日期者，依其規定。管轄權非依法規不得設定或變更。 第 15 條 行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。 第 158 條 法規命令，有下列情形之一者，無效︰一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。

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三、其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。法規命令之一部分無效者，其他部分仍為有效。但除去該無效部分，法規命令顯失規範目的者，全部無效。 第 7 條 行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。 中央法規標準法 第 22 條 法律之廢止，應經立法院通過，總統公布。命令之廢止，由原發布機關為之。依前二項程序廢止之法規，得僅公布或發布其名稱及施行日期；並自公布或發布之日起，算至第三日起失效。 第 5 條 （應以法律規定之事項）左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。 行政訴訟法 第 107 條 原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：

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一、訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。但本法別有規定者，從其規定。二、訴訟事件不屬受訴行政法院管轄而不能請求指定管轄，亦不能為移送訴訟之裁定者。三、原告或被告無當事人能力者。四、原告或被告未由合法之法定代理人、代表人或管理人為訴訟行為者。五、由訴訟代理人起訴，而其代理權有欠缺者。六、起訴逾越法定期限者。七、當事人就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴者。八、本案經終局判決後撤回其訴，復提起同一之訴者。九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。十、起訴不合程式或不備其他要件者。撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第一項之規定。原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。 第 4 條 人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。 第 98 條 訴訟費用指裁判費及其他進行訴訟之必要費用，由敗訴之當事人負擔。但為第一百九十八條之判決時，由被告負擔。起訴，按件徵收裁判費新臺幣四千元。適用簡易訴訟程序之事件，徵

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收裁判費新臺幣二千元。 地方制度法 第 18 條 （直轄市自治事項）下列各款為直轄市自治事項：一、關於組織及行政管理事項如下： (一) 直轄市公職人員選舉、罷免之實施。 (二) 直轄市組織之設立及管理。 (三) 直轄市戶籍行政。 (四) 直轄市土地行政。 (五) 直轄市新聞行政。二、關於財政事項如下： (一) 直轄市財務收支及管理。 (二) 直轄市稅捐。 (三) 直轄市公共債務。 (四) 直轄市財產之經營及處分。三、關於社會服務事項如下： (一) 直轄市社會福利。 (二) 直轄市公益慈善事業及社會救助。 (三) 直轄市人民團體之輔導。 (四) 直轄市宗教輔導。 (五) 直轄市殯葬設施之設置及管理。 (六) 直轄市調解業務。四、關於教育文化及體育事項如下： (一) 直轄市學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理。 (二) 直轄市藝文活動。 (三) 直轄市體育活動。

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(四) 直轄市文化資產保存。 (五) 直轄市禮儀民俗及文獻。 (六) 直轄市社會教育、體育與文化機構之設置、營運及管理。五、關於勞工行政事項如下： (一) 直轄市勞資關係。 (二) 直轄市勞工安全衛生。六、關於都市計畫及營建事項如下： (一) 直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。 (二) 直轄市建築管理。 (三) 直轄市住宅業務。 (四) 直轄市下水道建設及管理。 (五) 直轄市公園綠地之設立及管理。 (六) 直轄市營建廢棄土之處理。七、關於經濟服務事項如下： (一) 直轄市農、林、漁、牧業之輔導及管理。 (二) 直轄市自然保育。 (三) 直轄市工商輔導及管理。 (四) 直轄市消費者保護。八、關於水利事項如下： (一) 直轄市河川整治及管理。 (二) 直轄市集水區保育及管理。 (三) 直轄市防洪排水設施興建管理。 (四) 直轄市水資源基本資料調查。九、關於衛生及環境保護事項如下： (一) 直轄市衛生管理。 (二) 直轄市環境保護。十、關於交通及觀光事項如下：

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(一) 直轄市道路之規劃、建設及管理。 (二) 直轄市交通之規劃、營運及管理。 (三) 直轄市觀光事業。十一、關於公共安全事項如下： (一) 直轄市警政、警衛之實施。 (二) 直轄市災害防救之規劃及執行。 (三) 直轄市民防之實施。十二、關於事業之經營及管理事項如下： (一) 直轄市合作事業。 (二) 直轄市公用及公營事業。 (三) 與其他地方自治團體合辦之事業。十三、其他依法律賦予之事項。 建築法 第 4 條 （建築物）本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。 第 9 條 （建造）本法所稱建造，係指左列行為：一、新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。二、增建：於原建築物增加其面積或高度者。但以過廊與原建築物連接者，應視為新建。三、改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。四、修建建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架或屋頂，其中任

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何一種有過半之修理或變更者。 文化資產保存法 第 17 條 進入古蹟指定之審查程序者，為暫定古蹟。具古蹟價值之建造物在未進入前項審查程序前，遇有緊急情況時，主管機關得逕列為暫定古蹟，並通知所有人、使用人或管理人。暫定古蹟於審查期間內視同古蹟，應予以管理維護；其審查期間以六個月為限。但必要時得延長一次。主管機關應於期限內完成審查，期滿失其暫定古蹟之效力。建造物經列為暫定古蹟，致權利人之財產受有損失者，主管機關應給與合理補償；其補償金額，以協議定之。第二項暫定古蹟之條件及應踐行程序之辦法，由中央主管機關定之。 第 20 條 古蹟之管理維護，係指下列事項：一、日常保養及定期維修。二、使用或再利用經營管理。三、防盜、防災、保險。四、緊急應變計畫之擬定。五、其他管理維護事項。古蹟於指定後，所有人、使用人或管理人應擬定管理維護計畫，並報主管機關備查。古蹟所有人、使用人或管理人擬定管理維護計畫有困難時，主管機關應主動協助擬定。第一項管理維護辦法，由中央主管機關定之。 第 21 條 古蹟應保存原有形貌及工法，如因故毀損，而主要構造與建材仍存在

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者，應依照原有形貌修復，並得依其性質，由所有人、使用人或管理人提出計畫，經主管機關核准後，採取適當之修復或再利用方式。前項修復計畫，必要時得採用現代科技與工法，以增加其抗震、防災、防潮、防蛀等機能及存續年限。第一項再利用計畫，得視需要在不變更古蹟原有形貌原則下，增加必要設施。古蹟修復及再利用辦法，由中央主管機關定之。 第 30 條 營建工程及其他開發行為，不得破壞古蹟之完整、遮蓋古蹟之外貌或阻塞其觀覽之通道；工程或開發行為進行中，發見具古蹟價值之建造物時，應即停止工程或開發行為之進行，並報主管機關處理。 第 4 條 前條第一款至第六款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會 (以下簡稱文建會) ；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。前條第七款自然地景之主管機關：在中央為行政院農業委員會 (以下簡稱農委會) ；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。前條具有二種以上類別性質之文化資產，其主管機關，與文化資產保存之策劃及共同事項之處理，由文建會會同有關機關決定之。 第 7 條 主管機關得委任、委辦其所屬機關 (構) 或委託其他機關 (構) 、文化資產研究相關之學術機構、團體或個人辦理文化資產調查、保存及管理維護工作。 第 97 條 有下列情事之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰：

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一、古蹟之所有人、使用人或管理人，對古蹟之修復或再利用，違反第二十一條規定，未依主管機關核定之計畫為之。二、古蹟之所有人、使用人或管理人，對古蹟之緊急修復，未依第二十三條規定期限內提出修復計畫或未依主管機關核定之計畫為之。三、古蹟、自然地景之所有人、使用人或管理人經主管機關依第二十四條、第八十一條規定通知限期改善，屆期仍未改善。四、營建工程或其他開發行為，違反第三十條、第五十條第二項、第七十五條或第八十六條第二項規定者。五、發掘遺址或疑似遺址，違反第四十五條、第四十六條或第五十二條規定。六、再複製公有古物，違反第六十九條第一項規定，未經原保管機關 (構) 核准者。有前項第一款、第二款及第四款至第六款情形之一，經主管機關限期通知改正而不改正，或未依改正事項改正者，得按次分別處罰，至改正為止；情況急迫時，主管機關得代為必要處置，並向行為人徵收代履行費用；第四款情形，並得勒令停工，通知自來水、電力事業等配合斷絕自來水、電力或其他能源。有第一項各款情形之一，其產權屬公有者，主管機關並應公布該管理機關名稱及將相關人員移請權責機關懲處或懲戒。 環境影響評估法 第 5 條 下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦、採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林、漁、牧地之開發利用。

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六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。九、環境保護工程之興建。一○、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。一一、其他經中央主管機關公告者。前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。 營造業法 第 3 條 本法用語定義如下：一、營繕工程：係指土木、建築工程及其相關業務。二、營造業：係指經向中央或直轄市、縣 (市) 主管機關辦理許可、登記，承攬營繕工程之廠商。三、綜合營造業：係指經向中央主管機關辦理許可、登記，綜理營繕工程施工及管理等整體性工作之廠商。四、專業營造業：係指經向中央主管機關辦理許可、登記，從事專業工程之廠商。五、土木包工業：係指經向直轄市、縣 (市) 主管機關辦理許可、登記，在當地或毗鄰地區承攬小型綜合營繕工程之廠商。六、統包：係指基於工程特性，將工程規劃、設計、施工及安裝等部分或全部合併辦理招標。七、聯合承攬：係指二家以上之綜合營造業共同承攬同一工程之契約行為。八、負責人：在無限公司、兩合公司係指代表公司之股東；在有限公司、

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股份有限公司係指代表公司之董事；在獨資組織係指出資人或其法定代理人；在合夥組織係指執行業務之合夥人；公司或商號之經理人，在執行職務範圍內，亦為負責人。九、專任工程人員：係指受聘於營造業之技師或建築師，擔任其所承攬工程之施工技術指導及施工安全之人員。一○、工地主任：係指受聘於營造業，擔任其所承攬工程之工地事務及施工管理之人員。一一、技術士：係指領有建築工程管理技術士證或其他土木、建築相關技術士證人員。 臺北市政府組織自治條例 第 2 條 臺北市政府（以下簡稱市政府）辦理本市自治事項並執行中央政府委辦事項。中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。市政府及其所屬機關得因業務需要，將其權限委任所屬下級機關執行或委託不相隸屬之行政機關執行之。市政府及其所屬機關得將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。前三項情形，應將委任或委託事項，及法規依據公告之，並刊登市政府公報。 第 6 條 市政府設下列各局、處、委員會：一、民政局。二、財政局。三、教育局。四、產業發展局。五、工務局。

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六、交通局。七、社會局。八、勞工局。九、警察局。十、衛生局。十一、環境保護局。十二、都市發展局。十三、文化局。十四、消防局。十五、捷運工程局。十六、臺北翡翠水庫管理局。十七、觀光傳播局。十八、地政處。十九、兵役處。二十、主計處。二十一、人事處。二十二、政風處。二十三、公務人員訓練處。二十四、資訊處。二十五、研究發展考核委員會。二十六、訴願審議委員會。二十七、法規委員會。二十八、都市計畫委員會。二十九、原住民事務委員會。三十、客家事務委員會。各局、處及委員會之組織規程，由市政府擬訂，並送臺北市議會（以下簡稱市議會）審議。

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中央行政機關組織基準法 第 11 條 機關組織依本法規定以法律定之者，其設立依下列程序辦理：一、一級機關：逕行提案送請立法院審議。二、二級機關、三級機關、獨立機關，由其上級機關或上級指定之機關擬案，報請一級機關轉請立法院審議。機關之調整或裁撤由本機關或上級機關擬案，循前項程序辦理。 第 2 條 本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。 第 3 條 本法用詞定義如下：一、機關：就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令 (以下簡稱組織法規) 設立，行使公權力之組織。二、獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。三、附屬機關：指為處理技術性或專門性業務之需要，劃出部分權限及職掌，另成立隸屬之專責機關。四、單位：基於組織之業務分工，於機關內部設立之組織。 第 4 條 下列機關之組織以法律定之，其餘機關之組織以命令定之：一、一級機關、二級機關及三級機關。二、獨立機關。前項以命令設立之機關，其設立、調整及裁撤，於命令發布時，應即送立法院。

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教師停聘案

【裁判字號】 96,訴,3310 【裁判日期】 970731 【裁判案由】 有關教育事務 【裁判全文】臺北高等行政法院判決 96 年度訴字第 03310 號原　　　告　甲○○訴訟代理人　張泰昌　律師複代 理 人　陳淑玲　律師（兼送達代收人）被　　　告　臺北市中山區吉林國民小學代　表　人　乙○○校長）住同.訴訟代理人　李漢中　律師（兼送達代收人）　　　　　　丙○○上列當事人間因有關教育事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：　　主 文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。 事實及理由一、事實概要： 原告原係臺北市北投區秀山國民小學（下稱秀山國小）籌備 處主任兼大安區和平國民小學（下稱和平國小）籌備處主任 ，於任職籌備處主任期間，涉嫌違反貪污治罪條例第 5 條第 1 項第 2 款之利用職務上機會詐取財物及刑法第 216 條行使

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第 214 條使公務員登載不實文書等罪嫌，經臺灣士林地方法 院檢察署檢察官提起公訴，嗣經臺灣士林地方法院以民國（ 下同）94 年 6 月 22 日 92 年度訴字第 581 號刑事判決，處原告 有期徒刑 7 年 6 個月，禠奪公權 5 年。原告不服，提起上訴 ，亦經臺灣高等法院以 96 年 2 月 9 日 94 年度上訴字第 2696 號 刑事判決駁回其上訴。原告仍不服，乃上訴最高法院，業經 該院於 96 年 7 月 26 日以 96 年台上字第 4076 號判決：原判決撤 銷，發回臺灣高等法院（目前更審中）。 其間，被告自 92 年 8 月 1 日起至 96 年 7 月 31 日止，聘請原告 擔任該校教師。臺北市政府教育局以 95 年 9 月 7 日北市教國 字第 09536852300 號函通知被告略以：「主旨：檢送臺灣士 林地方法院 92 年度訴字第 581 號刑事判決書乙份，請貴校依 教育人員任用條例等相關規定，召開教師評審委員會辦理後 續評議事宜，..」。被告乃於 96 年 1 月 30 日召開教師評審委 員會，審議結果認原告於擔任秀山國小及和平國小籌備處主 任期間涉及貪污案件經有關機關查證屬實，依教師法第 14 條 第 1 項第 6 款規定，作成停聘之決議。被告遂依同法第 14 條 之 1 第 1 項規定，以 96 年 2 月 2 日北市吉國小字第 09630072 400 號函報請臺北市政府教育局核准。案經臺北市政府教育 局審議教師不續任評議小組第 35次會議決議同意被告停聘原 告，臺北市政府教育局乃據以 96 年 4 月 27 日北市教人字第 09 633436000 號函復被告予以核准。嗣被告以 96 年 5 月 1 日北 市吉國小字第 09630256300 號函通知原告略以：「主旨：有 關臺端自即日起停聘乙案，..說明：......二、本校報奉臺 北市政府教育局前開函復，核准本校依教師法第 14 條第 1 項 第 6 款：『行為不檢有損師道經有關機關查證屬實者』之規 定予以停聘。..」。原告不服，遂向本院提起確認暨給付訴

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訟。二、原告訴稱： 原告提起本件確認訴訟，有即受確認判決之法律上利益： 教師法第 14 條第 3 項對於教師之解聘、停聘或不續聘，則 規定除應經該校之教師評審委員會決議外，另定有應報請 主管教育行政機關核准始得解聘之規定，則有關教師之解 聘、停聘或不續聘，除應依聘約履行外，因有主管教育行 政機關之介入，並審查該教師評審委員會之決議是否合法 妥適，而作出是否核准之決定，自係行政機關就具體事件 所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，因此教育主 管機關之核准已具有行政處分之性質，是有關教師之解聘 、停聘或不續聘應踐行之程序，前段教師評審委員會之決 議固屬聘約之履行行為，惟後段教育主管機關之核准則具 有行政處分之性質，自得為訴願之標的。依教師法第 33 條 ：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性 質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律 等有關規定，請求救濟」；教師對於解聘、停聘或不續聘 之處分所為之不服表示，並不限於申訴之方式，仍得逕提 起訴願。而本件經臺北市政府 96 年 8 月 23 日府訴字第 0967 0200100 號為訴願不受理之決定，該訴願決定亦認原告應 提起確認之訴以資救濟。而本件係請求確認原告與被告間 聘任關係存在，因當時對停聘行政處分未提救濟，故現在 只能提確認訴訟。 按行政訴訟法第 6 條第 1 項之規定包含確認公法上法律關 係存在或不存在之訴訟。又所謂「即受確認判決之法律上 利益者」，係指原告所處之不確定法律狀態（法律關係） ，若非判決予以確認，即將受不利益之效果。兩造間之聘

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約關係既屬公法上之契約，依憲法第 15 條及教師法第 1、2 條之規定，原告自受憲法及教師法之保障無疑。而本件係 確認原告與被告間 96 年 5 月 1 日至 96 年 7 月 31 日之聘約法 律關係存在，蓋被告已經發給原告聘書自 94 年 8 月 1 日 起 至 96 年 7 月 31 日，被告違法停聘，嚴重影響原告工作權益 （即影響原告 96 年 5 月 1 日至同年 7 月 31 日之聘約法律關 係），原告既對與被告間之教師聘約關係是否存在發生爭 議，而受有不利益，自有提起本件確認聘任之公法法律關 係存在訴訟受確認判決之法律上利益，而可提起本件確認 訴訟。最高行政法院對於公立學校基於聘任契約而通知受 聘教師解聘、停聘或不續聘，認為僅屬基於行政契約而為 之意思通知，尚非行政處分，迭有判決、裁定意旨足資參 照（97 年度判字第 121 號判決、94 年度裁字第 565 號裁定 可稽），並明確指出「若因解聘、停聘或不續聘發生爭執 ，致聘任之公法法律關係成立、不成立或存在、不存在不 明，應循確認訴訟救濟之。」，有最高行政法院 91 年度裁 字第 1436 號裁定、94 年度裁字第 187 號裁定供參。 原告所涉之刑事案件迄未判決確定，且遭指訴犯罪之時，原 告並不具教師身分，故無教師法之適用： 依據教師法第 3 條之規定，教師法之適用應以實際擔任專 任教師為前提。原告於 89 年至 91 年間擔任秀山國小及和平 國小籌備處主任，任免係由臺北市政府所發布，而非由臺 北市政府教育局發布任免令，與教師兼訓導主任與教師兼 總務主任性質不同，顯見原告身分係屬公務員，而非專任 教師，自無適用教師法之餘地。原告有關貪瀆案件目前仍 在臺灣高等法院審理中，尚未確定，且上開期間原告並非 擔任專任教師，本件應無教師法之適用。

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原告非教師兼秀山國小及和平國小籌備處主任，有下列文 件可證，故被告認原告之身分為教師，以教師法將原告停 職，顯已違法： 1.88 年 10月 18 日臺北市政府府人二字第 8806729600 號令以 原告是秀山國小及和平國小之籌備處主任。此不同於教 師兼教務、訓導、總務、輔導主任等，有臺北市政府教 育局北市教人字第 85240182 號令可稽。 2.依臺北市政府教育局之成績考核通知書（北市教人字第 8828151900、0000000000及 00000000000 號）及其獎懲 令（北市教人字第 09137493600 號），其現職欄是秀山 國小及和平國小籌備處主任，又依 92 年 6 月 6 日臺北市 政府教育局派免建議函，原告之原派兼職務為秀山國小 籌備處主任，均非載教師兼秀山國小及和平國小籌備處 主任。 3.依秀山國小籌備處 92 年 5 月份人事費印領清冊，原告所 支領係校長之學術研究費新臺幣（下同）29,830元和教 師兼總務主任之 24,870元不同，相差 4,960 元，本件原 告非教師兼秀山國小籌備處主任，否則臺北市教育局即 有故意圖利原告之罪嫌。 4.依 85 年 7 月 30 日臺北市政府教育局令（北市教人字第 85 240182 號），原告在原服務學校及職稱和新到任學校及 職稱皆為教師兼訓導主任或教師兼總務主任，而依 87 年 9 月 3 日臺北市政府教育局函文，原告免兼社子國小教 師兼訓導主任，而在新到學校及職稱欄並無填寫。當教 師兼任訓導、總務等主任時由臺北市教育局發布任免令 ，而原告任免秀山國小及和平國小籌備處主任係由臺北

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市政府發布，如由臺北市教育局發布任免，則是無效之 行政處分（鈞院 93 年度訴字第 243 號判決可稽）。 5.依 87 年 8 月社子國小之離職證明書，原告自 87 年 8 月 4 日離職，職別是教師；而依 94 年 9 月 13 日秀山國小籌備 處離職證明書，原告之職稱係籌備處主任，非教師兼籌 備處主任。且依 92 年 4 月 21 日北市秘字第 09233079700 號臺北市政府教育局函文內容提及該局所屬各級學校籌 備處係屬任務編組，並非正式學校，93 年 12月北市教國 字第 1009339571500 號北市教育局函，亦表明原告於 87 年 8 月 1 日至 91 年 12月期間，未兼辦任何業務。 依教師法第 14 條及其施行細則第 16 條第 1 項所規定，教師 如有教師法第 14 條第 1 項各款所列情事發生，雖得解聘、 停聘或不續聘，惟仍需該當其中教師法第 14 條第 1 項任一 款規定以上者，始足當之。教師法第 14 條第 1 項第 2 款係 貪污瀆職經判刑確定或通緝有案尚未結案者，第 6 款係行 為不檢有損師道經有關機關查證屬實者，為各別之要件， 依文義、體系解釋，如應適用第 2 款之規定，不能於未該 當第 2 款之要件時，以其他款為理由強行適用。依法律明 文規定，曾服公務因貪污瀆職之事實，必至經判刑確定或 通緝有案尚未結案程度，方得該當解聘、停聘或不續聘之 要件，如經有罪判決而尚未確定，或雖經通緝而業經結案 ，均為構成要件不該當，即適用第 2 款「曾服公務貪污瀆 職」者，縱有受有期徒刑 1 年以上判決未宣告緩刑，亦不 能主張第 1 款之規定據以停職，否則第 2 款之規定將形同 具文，顯與立法者之本意相違。原告固因涉貪污治罪條例 案件，而遭檢察官起訴及第一、二審為有罪判決，既經上 訴最高法院，業經該院判決：原判決撤銷，發回臺灣高等

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法院，即屬尚未確定，原告並未該當第 2 款之要件，被告 以教師法第 6 款之規定予以停聘之處分，自屬明顯違誤。 原告遭違法停聘前每月可領薪資 77,485元，停聘後僅得領薪 資 22,833元，每月差額 54,652元，另原告亦無法支領考績獎 金及年終獎金，故被告應再給付原告之每月薪資為 54,652元 ，考績獎金為 152,450 元（94 學年度之核定考績參照）。 綜上，原告主張其提起本件確認訴訟，有即受確認判決之法 律上利益。而原告於本件應無教師法之適用，被告認原告之 身分為教師，以教師法將原告停職，顯已違法等情，因而聲 明：「確認原告與被告間 96 年 5 月 1 日起至 96 年 7 月 31 日之 聘約法律關係存在，暨被告應自 96 年 5 月 1 日起至聘約終止 日（96 年 7 月 31 日）止，按月給付原告每月薪資 54,652元、 95 學年度考績獎金 152,450 元，及分別自應給付之日起至清 償日止，按年息百分之 5 計算之利息，訴訟費用由被告負擔 。」。三、被告抗辯： 因本件停聘處分之公法上關係已確定，故本件確認利益已不 存在。 本件原告確具教師身分，要與兼任與否無關： 本件原告前於 70 年 3 月間獲臺灣省政府教育廳頒發國民小 學教師證書，嗣於 75 年 10月 2 日經臺北市政府教育局以北 市教人字第 53227 號令派臺北市士林區社子國民小學（下 稱社子國小）教師，迄至臺北市政府於 87 年 8 月 4 日以府 人二字第 8705640300 號令核定派任為和平國小籌備處主任 ，再於 88 年 10月 18 日以府人二字第 8806729600 號令核定調 派兼任秀山國小籌備處主任期間，原告始終具有教師資格

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，合先敘明。 教師法第 3 條規定：「本法於公立及已立案之私立學校編 制內，按月支給待遇，並依法取得教師資格之專任教師適 用之。」本件原告前於 70 年 3 月取得由前臺灣省政府教育 廳（教小登字第 179060 號）所發臺灣省國民小學教師證書 ，於 75 年 10月 2 日經臺北市政府教育局以北市教人字第 53 227 號令派充為社子國小教師，注意事項欄並附記：「一 、林師等八員係 75 學年度候用教師甄選錄取分發人員。」 等情。就此而言，足認原告確具前揭條文所示之「專任教 師」身分及資格。況原告對於在兼任秀山國小及和平國小 籌備處主任之前，係社子國小教師乙節，並不爭執，本件 原告確具專任教師身分及資格，並有教師法之適用。 本件原告所涉刑事案件，雖未確定，仍得依法停聘無誤： 教育部前於 94 年 12月 29 日以台人字第 0940168057 號函略 謂：「主旨：各級學校教師因涉刑事案件，於未判決確定 前，學校應本於權責就涉案教師是否有教師法第 14 條第 1 項各款規定情事進行程序及實體查證，並提各級教師評審 委員會審議。說明：..，基於維護學生受教權及教師之紀 律，教師因涉刑事案件，於未判決確定前，學校應本於權 責依教師法第 14 條第 1 項各款進行程序及實體審查，並以 書面記載調查事實、證據及程序等事項，再依法召開教師 評審委員會審議，如作成解聘、停職或不續聘之決議後， 並應依程序報請主管教育行政機關核准，不得藉故拖延.. 。」茲本件被告對於原告所涉刑事案件，前於 96 年 1 月 30 日依法召開 95 學年度教師評審會，經決議：「本案經本校 教師評審委員會出席委員過半數同意，依教師法第 14 條第

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1 項第 6 款之規定，建議停聘甲○○教師，並報請臺北市 政府教育局核定。」等情，則本件被告所為原告停聘之決 議，於法洵屬有據。 鈞院 95 年度訴字第 4493 號判決略以：「雖原告否認有偽造 上開署押及印文之行為，並主張造成此情形係助理疏失所 致，其之所以書立該協議書以示道歉，係因原告有監督不 周之責，況其所涉偽造文書之刑事案件並未經判決有罪確 定，依無罪推定原則，尚不得認定其有偽造文書之犯行等 語。惟，我國刑事罰係採罪刑法定主義，茍行為人行為與 刑法所定之構成要件不該當即不成立犯罪；然行政罰則不 然，縱行為人之行為未達犯罪程度，但已該當行政罰規範 之要件，非謂需待刑事判決確定始得論處行政罰之責任。 原告負責系爭研究計劃，於執行計劃中發生偽造文書之情 事，甚至牽涉犯罪行為，惹人爭議，亦屬必然；故偽造文 書之犯行縱非原告所親為，抑或原告所為與犯罪構成要件 不該當而不致入罪，高雄醫學大學為釐清事實、了解真相 ，自得指派專人負責調查，並就調查所得提交各級教評會 審議是否與『行為不檢、有損師道』之要件該當。原告主 張其涉及之刑事偽造文書犯行未經判刑確定，依無罪推定 原則，教評會尚不得認其有偽造文書行為進而決議不予續 聘，顯不足採。」，依上開判決意旨，刑事責任縱然尚未 確定，主管機關仍可為行政罰之處分，益證本件被告對於 原告在刑事案件尚未判決確定前所為之停聘處分，洵屬有 據。 本件原告停聘之決議，業經教育主管行政機關核准在案： 本件被告前於 95 年 9 月間接奉教育主管行政機關即臺北市政 府教育局 95 年 9 月 7 日北市教國字第 09536852300 號函檢附

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本件原告經臺灣士林地方法院 92 年度訴字第 581 號刑事判決 書，並謂：「請貴校依教育人員任用條例等規定，召開教師 評審委員會，辦理後續評議事宜」。經被告於 96 年 1 月 30 日 召開 95 學年度教師評審委員會，並依法審議停聘本件原告後 ，爰依教師法第 14 條之 1 第 1 項之規定，於 96 年 2 月 2 日以 北市吉國小字第 096300372400 號函檢附相關文件陳報臺北市 政府教育局略以：「有關鈞局增列員額歸建本校之教師甲○ ○一員聘任問題，經本校教師評審委員會會議決議，....， 依據教師第 14 條第 1 項第 6 款『行為不檢有損師道，經有關 機關查證屬實者。』之規定，建議予以停聘，..。」嗣經臺 北市政府教育局於 96 年 4 月 27 日以北市教人字第 0963343600 0 號函核准對本件原告停聘之決議案。本件被告停聘原告之 決議，既經臺北市政府教育局核准在案，即無違誤。 本件原告確已該當教師法第 14 條所定停聘之法定要件無誤： 教師法第 14 條第 1 項第 6 款規定：「教師聘任後除有下列 各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：六、行為不檢 有損師道，經有關機關查證屬實者。」同條第 3 項復規定 ：「有第 1 項第 1 款至第 7 款情形者，不得聘任為教師， 其已聘任者，除有第 7 款（經合格醫師證明有精神病者） 依規定辦理退休或資遣者外，應報請主管教育行政機關核 准後，予以解聘、停聘或不續聘。」。 擔任國小籌備處主任之前提，必須具備教師法上教師之資 格者，始足當之。本件原告於 89 年至 91 年間在擔任秀山國 小及和平國小籌備處主任期間涉嫌貪污，雖經臺北市政府 於 92 年 6 月 16 日以府人二字第 09215452300 號令核定自 92 年 6 月 5 日起生效免兼上開籌備處主任乙職，然其教師之 身分及資格並未因此同遭免除，自應依據教師法之相關規

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定予以辦理。此由本件原告於 92 年 5 月 26 日北市教三字第 09234173501 號函改派被告學校擔任教師，以迄目前為止 均領有被告所發教師薪資可得證明。又本件原告既有行為 不檢有損師道之法定情形發生，自已該當教師法第 14 條第 1 項第 6 款及第 3 項之停聘要件，則被告依上開規定，予 以停聘，於法並無違誤。 教育人員任用條例第 31 條之規範意旨在於「任用限制」， 在教育人員任用之前，具有上開條例第 31 條所列各款情況 者，不得為教育人員，如在任用時未發覺有各款所列情形 ，而於任用後始發覺者，即應報請主管教育行政機關核准 解聘或免職，而非停聘，可資明瞭。 本件被告確係教師法所定有權認定之有關機關： 有關教師法第 14 條第 1 項第 6 款所稱有關機關是否包括學 校乙節，教育部於 87 年 6 月 2 日以台（87）人字第 8704 1958 號函略以：「關於教師法第 14 條第 1 項第 6 款有關機 關是否包括學校乙節，經查司法院大法官會議釋字第 382 號解釋理由書略以：『..，公立學校係各級政府依法令設 置實施教育之機構，具有機關之地位，而私立學校係依私 立學校法經主管教育行政機關許可設立，並製發印信授權 使用，在實際教育之範圍內，有錄取學生、獎懲學生、核 發畢業或學位證書等權限，係屬由法律在特定範圍內授與 行使公權力之教育機構，於處理上述事項時，亦具有與機 關相當之地位。』審酌上開解釋，公立學校應具有機關之 地位，私立學校於處理其所屬教師之言行是否有損師道事 宜時，亦具有與機關相當之地位。」則本件被告之教師評 審委員會依據上開臺灣士林地方法院刑事判決所為原告依 法予以停聘之決議，自屬教師法第 14 條第 1 項第 6 款所定

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有權認定之有關機關。 依前開教育部 94 年 12月 29 日台人字第 0940168057 號函及 教師法第 14 條第 3 項之規定，益證本件爰引教師法第 14 條 第 1 項第 6 款、第 2 項及第 3 項等規定就原告所涉貪污案 件予以停聘，並經臺北市政府教育局核准，洵屬有據。況 教育部於 96 年 6 月 22 日以台人字第 0960079430 號函函釋 略以：「說明：二、..，依上開函釋意旨，學校各級教師 評審委員會均具實體查證權並得就查證結果變更前一級教 師評審委員會決議。復查主管教育行政機關審核學校函報 之教師解聘、停聘或不續聘案，依教師法第 14 條規定意旨 ，係審查各級教師評審委員會審議過程等程序部分，實體 部分則基於尊重大學自主之原則，不介入審查。」堪認本 件被告對於原告停聘之要件具有實體查證權無誤。 本件原告既經停聘，被告自無給付薪資及獎金之義務： 教育部 88 年 12月 4 日以臺（86）人字第 88145216 號函釋略 以：公立學校教職員成績考核辦法（現修正為公立高級中等 以下學校教師成績考核辦法）第 3 條第 3 項規定：「另予成 績考核，於學年度終了辦理之。但辭職、退休、資遣、死亡 或留職停薪者得隨時辦理之。」以解聘停聘或不續聘非屬上 開規定之列舉事項。是以，於學年度內解聘停聘或不續聘之 教師，雖已連續任職達 6 個月以上，尚無法辦理另予成績考 核。本件業於 95 學年度內解聘停聘或不續聘之原告，雖已連 續任職達 6 個月以上，惟仍無法辦理成績考核，遑論核發薪 資及獎金甚明。 綜上，本件原告雖無教師法第 14 條第 1 項第 2 款之適用，但

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被告依據同法同條項第 6 款之規定，就本件原告停聘案件悉 依規定辦理，並經教育主管行政機關臺北市政府教育局核准 在案，未有逾越權限或濫用權力之情事，原告主張無理由， 因而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。四、得心證之理由： 與本案停聘相關之規定： 其事由及程序：行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實 者，如已聘任為教師，應報請主管教育行政機關核准後， 予以停聘（教師法第 14 條第 1 項第 6 款、第 3 項）；學校 教師評審委員會依第 14 條規定作成教師停聘之決議後，學 校應自決議作成之日起 10 日內報請主管教育行政機關核准 ，並同時以書面附理由通知當事人（教師法第 14 條之 1 第 1 項）。 停聘期間：學校應予保留底缺，俟停聘原因消滅並經服務 學校教師評審委員會審查通過後，回復其聘任關係（教師 法第 14 條之 2 第 1 項）。並應發給半數本薪（年功薪）， 停聘原因消滅後回復聘任者，其本薪（年功薪）應予補發 （教師法第 14 條之 3 ）。 救濟方式：教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之 措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申 訴評議委員會提出申訴（教師法第 29 條第 1 項）。教師不 願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起 訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定 ，請求救濟（教師法第 33 條）。 兩造無爭執之事項： 原告於 89 年至 91 年間擔任秀山國小及和平國小籌備處主任 ，而後自 92 年 8 月 1 日起至 96 年 7 月 31 日止，經被告聘請

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擔任該校教師。原告於任職籌備處主任期間，涉嫌違反貪 污治罪條例第 5 條第 1 項第 2 款之利用職務上機會詐取財 物及刑法第 216 條行使第 214 條使公務員登載不實文書等 罪嫌，經提起公訴歷一、二審裁判，經最高法院發回臺灣 高等法院，目前更審中。 被告召開教師評審委員會，針對原告於擔任秀山國小及和 平國小籌備處主任期間涉及貪污案件經有關機關查證屬實 ，依教師法第 14 條第 1 項第 6 款規定，作成停聘之決議； 並報請教育主管機關核准；經臺北市政府教育局核准在案 （該核准函並未副知原告，參本院卷 p109）。被告乃以 96 年 5 月 1 日北市吉國小字第 09630256300 號函通知原告（ 當日送達）予以停聘；經原告提起訴願，訴願決定機關認 為停聘行為非屬行政處分，而為訴願不受理之決定（參本 院卷 p-17）。 兩造之爭執： 程序上：本件是否可以提起確認之訴，該確認訴訟之提起 有無法律上之利益（行政訴訟法第 6 條第 1 項）？原告提 起確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，是否因得提 起撤銷訴訟者，而不得提起確認之訴（行政訴訟法第 6 條 第 3 項）？ 實體上：原告涉案時（國小籌備處主任期間）有無教師身 分，是否得適用教師法予以停職？原告所涉及之具體刑事 案件，並未判決確定，被告是否得據教師法第 14 條第 1 項 第 6 款之規定，認原告行為不檢有損師道，經有關機關查 證屬實，而予以停聘？ 關於程序部分： 按公立國民小學聘任之教師係基於聘約關係，擔任教育工

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作，依其聘約之內容，要在約定教師應履行公立國民小學 對於學生所應提供之教育服務，及所得行使之公權力行政 ，性質上係公法上契約。其契約關係之成立，本質上仍屬 雙方間意思表示之合致。是關於聘約內容之事項，無由一 方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言，自不應 承認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之權限。教師 法第 14 條規定教師解聘、停聘或不續聘之事由及應踐行之 程序，無非聘約之法定內容。校方單方面為解聘、停聘或 不續聘之行為，關係聘約之形成或改易，其性質非行政處 分，而為行使終止聘約之權利。若因解聘、停聘或不續聘 發生爭執，致聘任之公法法律關係成立、不成立或存在、 不存在不明，應循確認訴訟救濟之（參見最高行政法院 91 年度裁字第 1436 號裁定）。 公立國民小學聘任之教師之聘約關係，為公法上行政契約 關係，校方單方面停聘之行為，為行使終止聘約之權利， 該權利之行使必須依照相關法規為之，就本案而言該終止 權之行使，為被告以 96 年 5 月 1 日北市吉國小字第 096302 56300 號函通知原告略以：「主旨：有關臺端自即日起停 聘乙案，..說明：......二、本校報奉臺北市政府教育局 前開函復，核准本校依教師法第 14 條第 1 項第 6 款：『行 為不檢有損師道經有關機關查證屬實者』之規定予以停聘 。..」，至於該行使終止權之前，被告內部如何形成終止 聘約關係之決定（包含如何召開教師評審委員會，針對如 何之具體事件，作成是否停聘之決議，主管機關核准與否 ），均無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之 可言，不應承認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之 權限，故各該內容均非行政處分，自無法針對各該內容為

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訴願進而主張撤銷訴訟。 然而，學校教師評審委員會依第 14 條規定作成教師停聘之 決議後，學校應自決議作成之日起 10 日內報請主管教育行 政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人（教師法第 14 條 之 1 第 1 項），可見停聘決議在未經核准前，是要 先行告知當事人，此項告知是讓教師對主管教育行政機關 或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益 者，得提出申訴（教師法第 29 條第 1 項）或按其性質依法 提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關 規定，請求救濟（教師法第 33 條）。故本案之教育主管機 關臺北市政府教育局核准停職決議（該核准函並未副知原 告，參本院卷 p109），被告乃以 96 年 5 月 1 日北市吉國小 字第 09630256300 號函通知原告（當日送達）予以停聘； 經原告提起訴願，訴願決定機關認為停聘行為非屬行政處 分，而為訴願不受理之決定（參本院卷 p-17），程序上應 無違誤。 問題在本案原告不循申訴程序，而據教師法第 33 條之規定 「按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他 保障法律等有關規定」請求救濟，所稱之「其性質依法提 起」，是否提起確認訴訟為適法之主張。參見最高行政法 院 91 年度裁字第 1436 號裁定之意旨，若因停聘發生爭執， 致聘任之公法法律關係成立、不成立或存在、不存在不明 ，應循確認訴訟救濟之，足見原告提起確認之訴，應有所 憑。而原告遭停聘後影響每月可領薪資，無法支領考績獎 金及年終獎金，其提起本件確認訴訟，有即受確認判決之 法律上利益。而就原告提起確認公法上法律關係成立或不 成立訴訟之前，本案並無針對原告而為之行政處分，並無

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得無提起撤銷訴訟之可能（主管機關臺北市政府教育局核 准函，並非對原告之行政處分，是對教育機構內之行政管 理，故該核准函並未副知原告；而被告通知原告停聘函， 亦非屬行政處分），本案情節自與行政訴訟法第 6 條第 3 項無涉，原告未經撤銷之訴而提起本案之確認訴訟，應無 違誤。 關於，原告稱：「主管教育機關審查該教師評審委員會之 決議是否合法妥適，而作出是否核准之決定，自係行政機 關就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為 ，因此教育主管機關之核准已具有行政處分之性質，是有 關教師之解聘、停聘或不續聘應踐行之程序，前段教師評 審委員會之決議固屬聘約之履行行為，惟後段教育主管機 關之核准則具有行政處分之性質，自得為訴願之標的。而 本件係請求確認原告與被告間聘任關係存在，因當時對停 聘行政處分未提救濟，故現在只能提確認訴訟。」，其理 由似有未妥雖不足採，但有其他合法之理由，程序上仍應 准許。至於，被告稱：「因本件停聘處分之公法上關係已 確定，故本件確認利益已不存在。」，參見上開最高行政 法院 91 年度裁字第 1436 號裁定之意旨，應無可採，均此敘 明。 關於實體部分： 依據教師法第 14 條之規定，（第 1 項）教師聘任後除有下 列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：一、受有期 徒刑一年以上判決確定，未獲宣告緩刑者。二、曾服公務 ，因貪污瀆職經判刑確定或通緝有案尚未結案者。三、依 法停止任用，或受休職處分尚未期滿，或因案停止職務， 其原因尚未消滅者。四、褫奪公權尚未復權者。五、受禁

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治產之宣告，尚未撤銷者。六、行為不檢有損師道，經有 關機關查證屬實者。七、經合格醫師證明有精神病者。八 、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節 重大者。（第 2 項）有前項第 6 款、第 8 款情形者，應經 教師評審委員會委員三分之二以上出席及出席委員半數以 上之決議。（第 3 項）有第 1 項第 1 款至第 7 款情形者， 不得聘任為教師。其已聘任者，除有第 7 款情形者依規定 辦理退休或資遣外，應報請主管教育行政機關核准後，予 以解聘、停聘或不續聘。其規範之本旨在於教師聘任後（ 成立公法上聘約關係）不得任意解聘、停聘或不續聘，但 如果有教師法第 14 條第 1 項之各款情形，「未聘者」不得 聘任為教師，「已聘任」者（除第 7 款），應報請主管教 育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘；足見教師 法第 14 條第 1 項之各款情形發生於受聘為教師之前後，並 不生影響，如在未聘任為教師之前，有教師法第 14 條第 1 項之各款情形，即使獲聘為教師，亦應得報請主管教育行 政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘。故兩造爭執於 原告涉案時（國小籌備處主任期間）有無教師身分，是否 得適用教師法予以停職，與教師法第 14 條之適用無關，只 要原告被停聘時，擁有教師身分，且為聘約期間，即無違 誤。 按學校教師是否構成「行為不檢有損師道，經有關機關查 證屬實者」而應予解聘，包含兩要件，其一為「行為不檢 有損師道」，其二為「經有關機關查證屬實」；前者為高 度之不確定法律概念，如經被告教師評審委員會委員三分 之二以上出席及出席委員半數以上之決議，認定原告為有 行為不檢有損師道，司法機關為事後審查時應對行政機關

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委員會形成之決議與以尊重；而後者所謂有關機關，並未 排除司法機關，則原告既因上開犯行經刑事二審法院論罪 科刑在案，顯見法院對其犯行已查得具體事證，則被告依 上開教師法規定，對原告為停聘處分，並無違誤。司法審 查是可以審查相關委員會組織之密度（是否為適當之成員 組成）、及其決議程序是否合法（形成決議之過程是否合 法），而審查其有無濫權或存有其他不法情事。針對本案 而言，程序上經被告教師評審委員會委員三分之二以上出 席及出席委員半數以上之決議，該決議並經教育主管機關 （臺北市政府教育局）核准，核准機關也是透過委員會決 議（經臺北市政府教育局審議教師不續任評議小組第 35次 會議決議，參被告相關資料卷 p-51），而被告教師評審委 員會列舉具體事由及其相關資料，邀請原告提出書面報告 及列席說明，並進而討論形成決議，其認原告有行為不檢 有損師道經查證屬實，並就解聘、停聘或不續聘之法律效 果中予以選擇，自無濫權或存有不法可言。 關於原告主張其涉犯行，未經法院判決有罪確定前，應推 定為無罪，被告在其未經判決有罪確定前，不得認定該行 為，而為停聘之處分云云；按我國刑事罰係採罪刑法定主 義，茍行為人行為與刑法所定之構成要件不該當即不成立 犯罪，而行政罰則不然，縱行為人之行為未達犯罪程度， 但已該當行政罰規範之要件，非謂需待刑事判決確定始得 論處行政罰之責任，足見原告所稱，並不可採。至於，原 告另稱教師法第 14 條第 1 項第 2 款係貪污瀆職經判刑確定 或通緝有案尚未結案者，第 6 款係行為不檢有損師道經有 關機關查證屬實者，為各別之要件，依文義、體系解釋， 如應適用第 2 款之規定，不能於未該當第 2 款之要件時，

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以其他款為理由強行適用云云；按第 2 款之規定為具體明 示情狀，只需因貪污瀆職經判刑確定或通緝有案尚未結案 者均屬之，並非不確定之法律概念，無需經由實質法律概 念之審查，而第 6 款為抽象規範之不確定法律概念，二者 顯然不同，為各別之要件，如何之情節為行為不檢有損師 道經有關機關查證屬實者，與是否涉及貪污瀆職經判刑並 無關聯，並無依文義、體系解釋而謂行為不檢有損師道如 因涉及貪瀆就必須判決確定之可言，原告此部分所稱亦無 足憑。 承上，顯見原告主張聘約關係存在之訴並無理由，應予駁回 。而停聘期間依法學校應予保留底缺，並應發給半數本薪， 故原告主張「停聘前每月可領薪資 77,485元，停聘後僅得領 薪資 22,833元，每月差額 54,652元，無法支領考績獎金及年 終獎金，故被告應再給付原告之每月薪資為 54,652元，考績 獎金為 152,450 元」之給付之訴，亦以聘約關係存在之訴有 理由為前提，此部分給付之訴當失所憑，亦無理由，應併予 駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件　　判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第 98 條第 1 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　 97　　年　 7 　　月　 31　日　　　　　　　　　　臺北高等行政法院第三庭 　　審判長法 官　姜素娥 　　　 法 官　楊莉莉 　 　　 法 官　陳心弘上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後 20 日內向本院提出上訴狀並表明上訴

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理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後 20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　97　　年　 　7　　月　 31 　 日 書記官 鄭聚恩相關法條： 行政訴訟法 第 6 條 確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。確認訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院。應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。 第 98 條 訴訟費用指裁判費及其他進行訴訟之必要費用，由敗訴之當事人負擔。但為第一百九十八條之判決時，由被告負擔。起訴，按件徵收裁判費新臺幣四千元。適用簡易訴訟程序之事件，徵收裁判費新臺幣二千元。 中華民國刑法 第 216 條 （行使偽造變造或登載不實之文書罪）

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行使第二百十條至第二百十五條之文書者，依偽造、變造文書或登載不實事項或使登載不實事項之規定處斷。 貪污治罪條例 第 5 條 有下列行為之一者，處七年以上有期徒刑，得併科新台幣六千萬元以下罰金：一、意圖得利，擅提或截留公款或違背法令收募稅捐或公債者。二、利用職務上之機會，詐取財物者。三、對於職務上之行為，要求、期約或收受賄賂或其他不正利益者。前項第一款及第二款之未遂犯罰之。 教師法 第 14 條 教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：一、受有期徒刑一年以上判決確定，未獲宣告緩刑者。二、曾服公務，因貪污瀆職經判刑確定或通緝有案尚未結案者。三、依法停止任用，或受休職處分尚未期滿，或因案停止職務，其原因尚未消滅者。四、褫奪公權尚未復權者。五、受禁治產之宣告，尚未撤銷者。六、行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者。七、經合格醫師證明有精神病者。八、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者。有前項第六款、第八款情形者，應經教師評審委員會委員三分之二以上出席及出席委員半數以上之決議。有第一項第一款至第七款情形者，不得聘任為教師。其已聘任者，除有第七款情形者依規定辦理退休或資遣外，應報請主管教育行政機關

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核准後，予以解聘、停聘或不續聘。 第 14-1 條 學校教師評審委員會依第十四條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起十日內報請主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任。 第 14-2 條 教師停聘期間，服務學校應予保留底缺，俟停聘原因消滅並經服務學校教師評審委員會審查通過後，回復其聘任關係。教師依法停聘，於停聘原因未消滅前聘約期限屆滿者，學校教師評審委員會仍應依規定審查是否繼續聘任。 第 14-3 條 依第十四條規定停聘之教師，停聘期間應發給半數本薪 (年功薪) ；停聘原因消滅後回復聘任者，其本薪 (年功薪) 應予補發。但教師係因受有期徒刑或拘役之執行或受罰金之判決而易服勞役者，其停聘期間之薪資，不得依本條規定發給。 第 29 條 教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。教師申訴評議委員會之組成應包含該地區教師組織或分會代表及教育學者，且未兼行政教師不得少於總額的三分之二，但有關委員本校之申訴案件，於調查及訴訟期間，該委員應予迴避；其組織及評議準則由教育部定之。 第 3 條 本法於公立及已立案之私立學校編制內，按月支給待遇，並依法取得

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教師資格之專任教師適用之。 第 33 條 教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。 教育人員任用條例 第 31 條 （不得任用及已任人員解聘或免職之情形）具有左列情事之一者，不得為教育人員；其已任用者，應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘或免職：一、曾犯內亂、外患罪，經判決確定或通緝有案尚未結案者。二、曾服公務，因貪污瀆職經判決確定或通緝有案尚未結案者。三、依法停止任用，或受休職處分尚未期滿，或因案停止職務，其原因尚未消滅者。四、褫奪公權尚未復權者。五、受禁治產之宣告尚未撤銷者。六、經醫師證明有精神病者。七、行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者。

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教師解聘案

【裁判字號】 97,訴,288 【裁判日期】 970904 【裁判案由】 有關教育事務 【裁判全文】臺北高等行政法院判決 97 年度訴字第 00288 號原　　　告　甲○○訴訟代理人　徐鈴茱　律師　　　　　　盧孟蔚　律師被　　　告　臺北市立建國高級中學代　表　人　乙○○（校長）訴訟代理人　丙○○上列當事人間因有關教育事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：　　主 文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。　　事 實一、事實概要： 原告因涉國際生物奧林匹亞競賽弊案，於民國（下同）91 年 4 月經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官以貪污等罪名提起公 訴，爰經被告於 91 年 4 月 22 日起停聘，並經臺北市政府教育 局 91 年 6 月 7 日北市教人字第 09134506401 號、93 年 8 月 9 日北市教人字第 0935955500 號及 95 年 6 月 21 日北市教人字

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第 09534543900 號函准予同意停聘在案。 停聘期間因 96 年 2 月 1 日屆原告（31 年 1 月 3 日生）命令退 休期限，故被告專案報請臺北市政府教育局核示是否准予辦 理退休，嗣經臺北市政府教育局 95 年 11月 13 日北市教人字第 09538596900 號函復略以「…其停聘原因並未消滅，…目前 自不得同意辦理退休，須俟停聘原因消滅復職後，再行辦理 退休…」。 臺灣高等法院於 96 年 1 月 22 日以 95 年度上更（二）字第 586 號判決書就原告等貪污治罪條例案件判決確定，判處原告「 有期徒刑壹年，緩刑肆年，褫奪公權壹年」；被告遂於 96 年 1 月 30 日召開 95 學年度教師評審委員會第 2 次會議，決議「 先予辦理退休，在褫奪公權期間，暫時停發退休金，於復權 後始得領取。」；惟經臺北市政府教育局 96 年 2 月 7 日北市 教人字第 0963083835800 號函復以：「…本案湯師既經臺灣 高等法院確定判決，處有期徒刑壹年，緩刑肆年，褫奪公權 壹年，依上開規定自應予以解聘，貴校教評會決議顯與教師 法及教育人員任用條例之規定有違；基此，解聘後之湯師既 不具學校教職員身分，自不得依學校教職員退休條例之規定 辦理退休。」。 被告於 96 年 3 月 1 日再次召開 95 學年度教師評審委員會第 3 次會議，嗣經決議：「依教師法施行細則第 16 條第 2 項暨教 育人員任用條例第 31 條，應依法解聘。」並函報臺北市政府 教育局核准在案。 原告不服被告教評會所作解聘處分，向臺北市教師申訴評議 委員會提起申訴，該會按「高級中等以下學校教師評審委員 會設置辦法」第 10 條第 1 項規定略以：審查教師解聘事項時

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，應給予當事人陳述意見之機會…，故決定申訴有理由，被 告復於 96 年 12月 27 日召開 96 學年度教師評審委員會第 2 次會 議，並函知原告出席陳述意見，會議決議依教師法第 14 條、 教師法施行細則第 16 條第 2 項及教育人員任用條例第 31 條、 第 33 條規定，予以解聘，並函報臺北市政府教育局 97 年 1 月 15 日北市教人字第 09730022200 號函核准在案。原告不服， 遂依法提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：　　原告聲明求為判決：請求確認原告與被告間教師聘約關 係存在。 被告應回復與原告間之教師聘約關 係。 訴訟費用由被告負擔。　　被告聲明求為判決：駁回原告之訴。 訴訟費用由原告負擔。三、兩造之爭點： 本案爭執點如下： 1.教師法施行細則第 16 條第 2 項、及教育人員任用條例， 是否違反法律概括授權而違法？ 2.被告於停聘期間存續中，於可得確定停聘原因即將消滅 而解聘原告，是否違法？ 3.原告褫奪公權的宣告，已經於 97 年 1 月 22 日屆滿，是否 符合教師法第 14 條第 1 款、第 4 款的要件？　　原告主張之理由： 程序部分： 原告依行政訴訟法第 6 條第 1 項「…確認公法上法律 關係成立或不成立之訴訟」，請求確認「原告與被告

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間教師聘約關係存在」： 參最高行政法院 91 年判字第 2282 號判決「…公立學 校與教師聘約關係，由於適用法規如教育人員任用 條例等多具有強制性、公益性及公法性，且契約標 的內容乃為實現國家教育高權之任務，故學界通說 向來係以行政契約之公法關係定其屬性。」（原證 六）；雖最高行政法院 62 年裁字第 233 號判例，將 公立學校與教師聘約關係認定為私法契約，惟該則 判例已經最高行政法院 91 年 10月、11月、12月庭長 法官聯席會議決議不再援用（原證七）。 準此，揆諸前開實務裁判，原告與被告間之教師聘 約關係乃屬「行政契約」之公法關係；而基於「契 約」本質，係雙方意思表示合致，故無由一方本於 意思優越之地位，以單方行為改變聘約之內容，易 言之，被告無以行政處分形成或改變與原告間教師 聘約內容之權限（參原證八) ，則被告於 97 年 1 月 2 日仍以建中人字第 09730001700 號函解聘原告， 其性質並非行政處分，而係行使終止契約之權利。 查被告實際上係違法解聘原告（實體理由詳後）， 致雙方就系爭教師聘約關係存否發生爭執，復以， 教師受聘任後，依法享有待遇、福利、退休、撫恤 、資遣、保險等權益，教師法第 16 條 第 2 款定有 明文，而被告係違法解聘原告，終止雙方聘約關係 ，此節，原告既有爭執，系爭教師聘約關係存否即 陷不明確之狀態，致原告無法享受上開權益，受有 損害，自得循確認訴訟以除去該不明確狀態，易言 之，原告具備「即受確認判決之法律上利益」，要

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無疑義。 綜上，原告應得依據行政訴訟法第 6 條第 1 項規定 ，提起確認訴訟，請求確認「原告與被告間教師聘 約關係存在」；此參最高行政法院 91 年裁字第 1436 號裁定「…教師法第 14 條條規定教師解聘、停聘或 不續聘之事由及應踐行之程序，無非聘約之法定內 容…若因解聘、停聘或不續聘發生爭執，致聘任之 公法法律關係成立、不成立或存在、不存在不明， 應循確認訴訟救濟之。」( 原證八) ，同明斯旨， 懇請鈞院鑒察。 原告除請求確認聘約關係存在外，並依行政訴訟法第 8 條第 1項 「…請求作成行政處分以外之其他非財產 上之給付」合併請求「被告應回復與原告間之教師聘 約關係」： 查依據臺北市政府教育局 95 年 6 月 21 日北市教人字 第 09534543900 號函，認定在 95 年 8 月 1 日至 97 年 7 月 31 日，被告續聘原告之期間內，准予被告繼續 停聘原告（原證九) ； 準此，原告目前仍處於「續停聘階段」，如今原告 停聘原因既已消滅（實體理由詳後），依據教師法 第 14 條之 2 規定，自得依法請求被告回復與原告間 之聘約關係； 承前，依據最高行政法院 91 年裁字第 1436 號裁定，被 告無以「行政處分」形成與原告間教師聘約之權限， 準此，被告於原告停聘原因消滅後，續聘原告之行為 ，即屬「行政處分以外非財產給付」，故原告除請求 確認聘約關係存在外，亦得依據行政訴訟法第 8 條第

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1 項「…請求作成行政處分以外之其他非財產上之給 付」合併請求「被告應回復與原告間之教師聘約關係 」，此參鈞院 91 年訴字第 3405 號裁判「…其與被告間 聘任關係，為行政契約之公法關係，被告以系爭通知 告知原告不續聘，終止該行政契約，系爭通知並非行 政處分，是原告應依行政訴訟法第六條第一項提起確 認訴訟（確認行政契約存在）及同法第八條第一項給 付訴訟…」( 原證十) ，即明斯旨，懇請鈞院鑒察。 實體部分： 被告因被控違反貪污治罪條例，經檢察官提起公訴後 ，該案臺灣高等法院更一審判決被告「有期徒刑 1 年 6 月、褫奪公權 1 年」（原證十一）；被告不服聲明 上訴，案經最高法院廢棄發回更審，臺灣高等法院更 二審判決「有期徒刑 1 年、緩刑 4 年、褫奪公權 1 年 」（原證十二），該判決於 96 年 1 月 22 日定讞（原證 十三），先予敘明。 查教師法施行細則第 16 條第 2 項、教育人員任用條例 第 31 條等規定，違反法律概括授權之限制，故被告依 此等規定解聘原告，明顯違法： 按大法官釋字第 367 號解釋理由書謂「…若法律僅 概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關 於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦 得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行 細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由 權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之 外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述 原則。本院釋字第 268 號、第 274 號、第 313 號及

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第 360 號解釋分別闡釋甚明。」；準此，雖允許法 律概括授權訂定施行細則，然仍有一定條件之限制 ，易言之，該施行細則僅得就執行授權母法有關細 節性、技術性事項為規定、內容不得牴觸授權母法 ，或增加人民授權母法所無之限制。 揆諸教師法施行細則第 16 條第 2 項規定「教師聘任 後具有教育人員任用條例第 31 條或第 33規定情事者 ，應依法解聘。」而教育人員任用條例第 31 條第 4 款規定「具有左列情事之一者，不得為教育人員； 其已任用者，應報請主管教育行政機關核准後，予 以解聘或免職：四、褫奪公權尚未復權者」；準此 ，原告因受臺灣高等法院宣判有期徒刑 1 年、緩刑 4 年、褫奪公權 1 年判決確定，故被告依前開規定 解聘原告； 按被告以 97 年 1 月 2 日建中人字第 09730001700 號 函（請見原證四）解聘原告通知記載之法律依據為 「依教師法第 14 條、教師法施行細則第 16 條第 2項 及教育人員任用條例第 31 條、第 33 條規定予以解聘 ，並自年 1 月 22 日起生效」，其中教師法第 14 條及 教育人員任用條例第 31 條、第 33 條規定論及得以解 聘、停聘或不續聘之行為態樣多達八種，惟被告並 未明確指出究係依據法律規定何條項之行為予以解 聘顯係違反「明確性原則」，此其一； 次按，教師法係制定公布於 84 年 8 月 9 日，其適用 對象僅限公立及已立案之私立學校編制內，按月支 給待遇，並依法取得教師資格之專任教師適用；而 教育人員任用條例係制定公布於 74 年 5 月 1 日，其

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適用對象則包括各公立各級學校校長、教師、職員 、運動教練，社會教育機構專業人員及各級主管教 育行政機關所屬學術研究機構研究人員。依此二法 律之制定公布時間及適用對象範圍可知教師法應係 教育人員任用條例之特別法，而應優先適用，此其 二； 復按，法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者， 該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之 限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性 之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或 對人民之自由權利增加法律所無之限制，司法院大 法官釋字第 367 號、第 268 號、第 274 號、第 313 號及第 360 號解釋分別闡釋甚明，行政程序法第 15 0 條亦定有明文。揆諸教師法施行細則之授權母法 乃教師法，而教師法第 14 條第 1 項已針對教師解聘 、停聘或不續聘等各款情形為詳細規定；同條第 3 項另規定「有第 1 項第 1 款至第 7 款情形者，不得 聘任為教師。其已聘任者，除有第 7 款情形者依規 定辦理退休或資遣者外，應報請主管教育行政機關 核准後，予以解聘、停聘或不續聘。」，惟查教師 法施行細則第 16 條第 2 項，確又自行規定「教師聘 任後具有教育人員任用條例第 31 條或第 33 條規定情 事者，應依法解聘。」，其規定應予解聘之唯一選 擇，顯然超出授權母法之範圍，而並非針對執行教 師法細節性、技術性事項為規定，此其三； 再者，教師法第 14 條規定之法律效果，包括「解聘 、停聘或不續聘」三種，其中「停聘」為暫時處置

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，於原因消滅後仍得回復聘任關係，對於教師較有 保障，惟教師法施行細則第 16 條第 2 項卻超母法範 圍，自行規定適用教育人員任用條例第 31 條，適用 結果確係「直接解聘」，此不僅未據行為狀態不同 而為不同處置顯有違比例原則之虞，更無疑是限縮 裁量空間，增加教師法所無之限制，此其四； 最後，依教育部 87 年 3 月 4 日台(87)人( 二) 字第 8700323 號函：「查教師法第十四條第三項規定： 『有第一項第一款至第七款情形者，不得聘任為教 師。其已聘任者，除有第七款情形者依規定辦理退 休或資遣者外，應報請主管教育行政機關核准後， 予以解聘、停聘或不續聘。』另同法施行細則第十 九條第二項規定：『教師依前項解聘、停聘或不續 聘，於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿 者，學校應予暫時繼續聘任。』準此，本案教師解 聘應自主管教育行政機關核准後生效。惟教師曠職 期間依規定應按日扣除薪給。」，故依上開函釋認 為教師解聘應自主管教育行政機關核准後生效，惟 被告解聘之通知卻係溯及至 96 年 1 月 22 日生效顯不 適法。 綜上，被告以 97 年 1 月 2 日建中人字第 0973000170 0 號函( 請見原證四) 解聘原告之法律依據即教師 法施行細則第 16 條第 2 項、教育人員任用條例第 31 條等規定，顯然違反法律概括授權訂定施行細則之 限制、明確性原則及比例原則等，而係違法解聘， 彰彰甚明，懇請鈞院鑒察。 被告於原告續停聘期間存續中，可得確定原告停聘原

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因即將消滅，仍舊違法解聘原告，侵害原告請求被告 回復聘約關係並辦理退休之權益，顯然違反「善意信 賴保護原則」，而係違法解聘： 按教師法第 14 條第 1 項第 1 款係規定「受有期徒刑 一年以上判決確定，未受緩刑宣告者」，惟查，原 告乃受「有期徒刑一年、緩刑四年」之宣告，核與 教師法第 14 條第 1 項第 1 款規定情形不同； 查依據臺北市政府教育局 95 年 6 月 21 日北市教人字 第 09534543900 號函（請見原證九）「…三、復查 湯老師續聘期間自 95 年 8 月 1 日起至 97 年 7 月 31 日 止，依教師法第 14 條第 1 項第 3 款規定：『依法停 止任用，或受休職處分尚未期滿，或因案停止職務 ，其原因尚未消滅者』暨第 4 款規定：『褫奪公權 尚未復權者』之規定報請予以續停聘，經核符合規 定，本局同意所請」，足證原告自 95 年 8 月 1 日起 至 97 年 7 月 31 日止尚在續聘期間內，而臺北市政府 教育局亦准予被告繼續停聘原告； 再者，原告雖因被控違反貪污治罪條例，經臺灣高 等法院 95 年度上更（二）字第 586 號（請見原證十 三）判處有期徒刑 1 年、緩刑 4 年及褫奪公權 1 年 ，該判決並於 96 年 1 月 22 日定讞，而依刑法第 37 條 第 5 項規定，原告褫奪公權從判決確定日 96 年 1 月 22 日起算至 97 年 1 月 22 日屆滿，而被告竟在原告尚 在續停聘關係內之 97 年 1 月 2 日即決議解聘原告（ 請見原證四），致原告喪失請求回復聘任關係並辦 理退休之權益，顯係於可得確定停聘原因消滅（按 系爭停聘原因之消滅時間，即褫奪公權何時屆滿，

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乃可得確定) 之情況下，而違反原告之善意信賴保 護及法律概括授權訂定施行細則之限制、明確性原 則及比例原則等之法律依據即教師法施行細則、教 育人員任用條例等規定，致原告喪失請求回復聘任 關係並辦理退休之權益，顯係違法解聘。 是以，原告既尚在續停聘期間內，則參學校教職員 退休條例第 13 條「退休教職員有左列情形之一者， 停止其領受退休金之權利，至其原因消滅時回復： 一、褫奪公權尚未復權者。二、領受月退休金後， 再任有給公職者。」、教師法第 14 條之 2 「教師停 聘期間，服務學校應予保留底缺，俟停聘原因消滅 並經服務學校教師評審委員會審查通過後，回復其 聘任關係。」等規定，原告褫奪公權期間既已屆滿 ，停聘原因即歸消滅，原告依法即得請求被告回復 聘任關係並辦理退休。 綜上所述，被告在原告續停聘關係內，可得確定停 聘原因消滅（按系爭停聘原因之消滅時間，即褫奪 公權何時屆滿，乃可得確定），卻仍依據違反「法 律概括授權限制」之教師法施行細則、教育人員任 用條例等規定，於 97 年 1 月 2 日決議解聘原告（參 原證四），致原告喪失請求回復聘任關係並辦理退 休之權益，顯係違法解聘，懇請鈞院鑒察。 原告所受臺灣高等法院褫奪公權 1 年之宣告，已於 97 年 1 月 22 日屆滿，原告已無教師法第 14 條第 1 款與第 4 款所定情形，從而停聘原因消滅、亦無解聘事由存 在： 按教師非有「受有期徒刑 1 年以上判決確定，未獲

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宣告緩刑者」、「褫奪公權尚未復權者」，經報請 主管教育行政機關核准後，不得予以解聘、停聘或 不續聘，教師法第 14 條第 1 項第 1款 與第 4 款，及 同條第 2 項定有明文。 查被告係根據教育人員任用條例第 31 條第 4 款與教 師法施行細則第 16 條第 2 項等規定，決議解聘原告 ，而對照教育人員任用條例第 1 條「教育人員之任 用，依本條例行之。」與第 2 條「本條例所稱教育 人員為各公立各級學校校長、教師…」，以及教師 法第 2 條規定「教師資格檢定與審定、聘任、權利 義務、待遇、進修與研究、退休、撫恤、離職、資 遣、保險、教師組織、申訴及訴訟等悉依本法之規 定。」等規定，準此，教育人員任用條例與教師法 皆係教師聘任之準據法律，要無疑問。 承前，被告以原告係受臺灣高等法院更一審判決「 有期徒刑 1 年 6 月、褫奪公權 1 年」（參原證十一 ），原告尚且未受緩刑宣告之情況下，臺北市政府 教育局針對「褫奪公權尚未復權者」乙節，仍同意 以停聘方式處理，嗣後被告卻以原告經臺灣高等法 院 95 年度上更（二）字第 586 號判處「有期徒刑 1 年、緩刑 4 年及褫奪公權 1 年」為由，以 96 年 3 月 3 日以建中人字第 09630085200 號函解聘原告（參 原證一），並函臺北市政府教育局核定准予解聘， 原告乃於 96 年 4 月 2 日依法提起申訴（參原證二） ，惟經臺北市教師申訴評議委員會以府教中字第 09 639858600 號函，撤銷發回要求被告另為適法處分 在案（參原證三），然被告於 97 年 1 月 2 日仍以建

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中人字第 09730001700 號函解聘原告，函請臺北市 政府教育局核定准予解聘，原告受「宣告褫奪公權 1 年尚未復權」乙節，依據教師法第 14 條規定係得 「解聘、停聘與不續聘」，而依據教育人員任用條 例第 31 條規定則限於「解聘」；然二者既皆為教師 聘任有效之準據法，法源位階相同，並無何者優先 適用之問題，故「褫奪公權尚未復權者」究竟應解 聘、停聘與不續聘，參照二者規定，應有「裁量」 空間。 此參下列臺北市政府教育局函釋，即徵此點： 臺北市政府教育局 95 年 6 月 21 日北市教人字第 09 534543900 號函「…三、復查湯老師續聘期間自 95 年 8 月 1 日起至 97 年 7 月 31 日止，依教師法第 14 條第 1 項…第 4 款規定：褫奪公權尚未復權者 之規定報請予以續停聘，經核符合規定，本局同 意所請。」（參原證九）； 臺北市政府教育局 95 年 11月 13 日北市教人字第 09 538596900 號函「…三、本案湯老師經臺灣高等 法院確定判決有期徒刑 1 年 6 月、褫奪公權 1 年 ，其停聘原因並未消滅，且業經本局 95 年 6 月 21 日北市教人字第 09534543900 號函同意續停聘在 案，目前自不同意其辦理退休，須俟停聘原因消 滅復職後，再行辦理退休…」（原證十四）。 綜合上開函釋意旨，當時原告係受臺灣高等法院更 一審判決「有期徒刑 1 年 6 月、褫奪公權 1 年」（ 參原證十一），原告尚且未受緩刑宣告之情況下， 臺北市政府教育局針對「褫奪公權尚未復權者」乙

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節，仍同意以停聘方式處理，準此，「褫奪公權尚 未復權者」究竟應解聘、停聘與不續聘，實有「裁 量空間」，核與教師法第 14 條第 3 項定有「解聘、 停聘或不續聘」三種法律效果相符，故解聘非唯一 方式，懇請鈞院鑒察。 承前，原告褫奪公權宣告已於 97 年 1 月 22 日屆滿後 ，更無教師法第 14 條第 1 項第 4 款規定情形。綜上 所述，被告原「96 年 3 月 3 日建中人字第 09630085 200 號函」之解聘措施（參原證一），既經臺北市 教師申訴評議委員會撤銷發回（參原證三），則原 告即回歸 95 年 6 月 21 日北市教人字第 09534543900 號函釋意旨（參原證九），仍處續停聘期間內，既 尚在續停聘之期間內，於 97 年 1 月 22 日褫奪公權期 間屆滿後，原告停聘原因即歸消滅、已無解聘事由 存在，依法即得請求被告回復聘任關係，故被告顯 係違法解聘，再予強調。 原告服務於高級中學教育垂 37 年之久，今為原告解聘， 致令退休金悉數領不到，陷原告生活於危亡之境。原告 擔任建國中學生物教師，指導學生參加自然學科能力競 賽連獲教育部第一等、第二等獎，又參加國際生物奧林 匹亞競賽，於 88 年指導學生獲得二面金牌（臺灣第一次 參賽），91 年復得二金牌，為國際之總冠軍，遠勝中共 ，使中華民國揚名世界。 綜上，被告之解聘無情理復違法之處如下： 據退休法褫奪公權屆滿之日即可領返休金，今褫奪公 權即滿，卻遭臺北市教育局及被告解聘，不許領退休 金。使原告陷於危亡之境，其無情理復違法者一。

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根據原告的聘期應至 97 年 7 月 31 日止，教育局及被告 在其時間未到而逕予解聘，是違背情理法者二。 根據臺北市教師申訴評議委員會評議書主文「本件申 訴有理由，原措施撤銷，由原措施學校另為適法之處 分」。而臺北教育局及被告皆視若罔睹，其違背情理 法者三。 被告第三次教師會議人事主任等人早已決定在前，事 後才在 96 年 12月 27 日命原告開會，又不接受小民任何 陳述之意見。即以屆齡及褫奪公權為由逕予解聘，實 不合情理者四。 根據公務人員退休法第 11 條之規定，領不到退休金者 為：死亡；褫奪公權終身者；曾犯內亂、外患 罪者；喪失中華民國國籍者；第 12 條褫奪公權尚未 復權者。今原告已復權，則於法可以領得退休金，而 臺北教育局及被告剝奪原告退休金，是完全違背情理 法者五。 根據教師法第 14 條除有下列各款之外，不得解聘、停 聘或不續聘。今察所列 8 款，是其根據本條法，取消 原告退休金者是違情理法者六。 根據教育人員任用條例第 31 條之規定七條解聘例中我 亦無犯。於 12月 27 日星期五命原告開會，在 1 月 1 日 年假過後即發文解聘。復察其決意云云臺北市教師申 訴評議委員會於 96 年 11月 30 日已宣判其無效，自不能 依學校退職命自 96 年 1月 22 日生效。所以其所為所行 違背情理法者七。 學校所根據教育人員任用條例 33 條「已屆應即退休年 齡者，不得任用為專任教育人員。」，此明指新任教

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育人員而言，原告是原任教員聘期至 97 年 7 月 31 日， 自不能依新聘人員解聘。此違背情理法者八。 原告褫奪公權宣告已於 97 年 1 月 22 日屆滿後，更無教師 法第 14 條第 1 項第 4 款規定情形。綜上所述，被告原「 96 年 3 月 3 日建中人字第 09630085200 號函」之解聘措 施（參原證一），既經臺北市教師申訴評議委員會撤銷 發回（參原證三），則原告即回歸 95 年 6 月 21 日北市教 人字第 09534543900 號函釋意旨（參原證九），仍處續 停聘期間內，既尚在續停聘之期間內，於 97 年 1 月 22 日 褫奪公權期間屆滿後，原告停聘原因即歸消滅、已無解 聘事由存在，依法即得請求被告回復聘任關係之情況下 ，故被告之解聘顯係違法。是懇請鈞院賜判如起訴聲明 ，以維權益，至感法便，如蒙所請，實毋任感禱。　　被告主張之理由： 查教育人員任用條例第 31 條第 1 項第 2 款及第 4 款規定 ，曾服公務，因貪污瀆職經判決確定或通緝有案尚未結 案者，及褫奪公權尚未復權者，不得為教育人員；其已 任用者，應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘或 免職。復查教師法第 14 條第 1 項規定，教師聘任後除有 下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：…2.曾 服公務，因貪污瀆職經判刑確定或通緝有案尚未結案者 。…4.褫奪公權尚未復權者。同條第 3 項規定，有第 1 項第 1 款至第 7 款情形者，不得聘任為教師。其已聘任 者，除有第 7 款情形者依規定辦理退休或資遣外，應報 請主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘 。復查教師法施行細則第 16 條第 2 項：「教師聘任後具 有教育人員任用條例第 31 條或第 33 條規定情事者，應依

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法解聘。」（證七）可見其有關教師解聘、免職之條件 規定，皆以教育人員任用條例及教師法等法律明文規範 ，教師法施行細則僅係就教師法為補充規定，並無原告 所稱「增加授權母法所無之限制」情形，合先陳明。本 校依法行政自無不當，亦不生原告所謂違反大法官解釋 對於法律概括授權訂定施行細則所設條件限制之情事。 本案依上開規定，原告應予解聘，實無疑義。惟慮及原 告服務教育界業已 30 年，且又屆命令退休年齡，茲衡酌 其退休金領受事宜，故經被告 95 學年度第 2 次教師評審 委員會會議決議「先予辦理退休，在褫奪公權期間，暫 時停發退休金，於復權後始得領取。」惟經臺北市政府 教育局函復有違規定，故又召開第 3次 教師評審委員會 決議予以解聘，被告依規定處理應無違誤。至有關原告 指稱「學校教職員退休條例」第 13 條規定：「退休教職 員有左列情形之一者，停止其領受退休金之權利，至其 原因消滅時回復：一、褫奪公權尚未復權者。二、領受 月退休金後，再任有給公職者。」係指教職員退休後發 生停止領受退休金權利之情事，原告並未經核定退休， 自無上開規定適用之情事。另教師法第 14 條之 2 規定「 教師停聘期間，服務學校應予保留底缺，俟停聘原因消 滅並經服務學校教師評審委員會審查通過後，回復其聘 任關係。」則係指其停聘原因消滅，經教師評審委員會 審查通過後，方得予以回復聘任之程序規定，惟本案原 告因判刑確定，經被告教師評審委員會決議予以解聘， 其程序應無違誤，原告與被告之聘約關係自不存在。 另查教育部「教師解聘停聘不續聘作業流程」規定，學 校教師評審委員會議過程應讓當事人有答辯機會一節，

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其旨意係希望學校本於勿枉勿縱之原則，妥慎處理教師 解聘、停聘、不續聘事宜，而規定學校應予當事人答辯 之機會。然依臺灣高等法院 96 年 1 月 22 日 95 年度上更（ 二）字第 586 號判決書，判原告因涉貪污治罪條例，處 「有期徒刑壹年，緩刑肆年，褫奪公權壹年」之刑事處 分，其就教育人員任用條例及教師法規定之解聘客觀條 件，已充分具足，實無待原告之說明。況本校復於 96 年 12月 27 日召開 96 學年度教師評審委員會第 2 次會議，給 予原告陳述意見之機會，程序上已符規定。 綜上，本案原告之訴應無理由，敬請予以判決駁回。　　理 由一、本件被告代表人原為吳武雄，訴訟中變更為乙○○，茲據乙 ○○具狀聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。二、按「教育人員之任用，依本條例行之。本條例未規定者，適 用其他有關法律之規定。」、「本條例所稱教育人員為各公 立各級學校校長、教師..。」、「具有左列情事之一者，不 得為教育人員；其已任用者，應報請主管教育行政機關核准 後，予以解聘或免職：..二、曾服公務，因貪污瀆職經判決 確定或通緝有案尚未結案者。..四、褫奪公權尚未復權者。 ..」教育人員任用條例第 1 條、第 2 條及第 31 條第 2 款、第 4 款分別定有明文。次按「為明定教師權利義務，保障教師 工作與生活，以提昇教師專業地位，特制定本法。」、「教 師資格檢定與審定、聘任、權利義務、待遇、進修與研究、 退休、撫卹、離職、資遣、保險、教師組織、申訴及訴訟等 悉依本法之規定。」、「教師聘任後除有下列各款情形之一 者外，不得解聘、停聘或不續聘：..二、曾服公務，因貪污 瀆職經判刑確定或通緝有案尚未結案者。..四、褫奪公權尚

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未復權者。..（第 1 項）。..有第 1 項第 1 款至第 7 款情形 者，不得聘任為教師。其已聘任者，除有第 7 款情形者依規 定辦理退休或資遣外，應報請主管教育行政機關核准後，予 以解聘、停聘或不續聘。」教師法第 14 條第 1 項第 2 款、第 4 款及第 3 項亦有明定。另教師法施行細則第 16 條第 2 項規 定：「教師聘任後具有教育人員任用條例第 31 條或第 33 條規 定情事者，應依法解聘。」足見教師解聘之條件規定，教育 人員任用條例及教師法分別定有相同之明文規範，且均可適 用，而不具排他性，合先敘明。三、本件原告因涉國際生物奧林匹亞競賽弊案，於 91 年 4 月經臺 灣臺北地方法院檢察署檢察官以貪污等罪名提起公訴，爰經 被告於 91 年 4 月 22 日起停聘，並經臺北市政府教育局 91 年 6 月 7 日北市教人字第 09134506401 號、93 年 8 月 9 日北市教 人字第 0935955500 號及 95 年 6 月 21 日北市教人字第09534543 90 0 號函准予同意停聘在案。嗣臺灣高等法院於 96 年 1月 22 日以 95 年度上更（二）字第 586 號判決書就原告等貪污治罪 條例案件判決確定，判處原告「有期徒刑壹年，緩刑肆年， 褫奪公權壹年」；被告遂於 96 年 1 月 30 日召開 95 學年度教師 評審委員會第 2 次會議，決議「先予辦理退休，在褫奪公權 期間，暫時停發退休金，於復權後始得領取。」；惟經臺北 市政府教育局 96 年 2 月 7 日北市教人字第 0963083835800 號 函復以：「…本案湯師既經臺灣高等法院確定判決，處有期 徒刑壹年，緩刑肆年，褫奪公權壹年，依上開規定自應予以 解聘，貴校教評會決議顯與教師法及教育人員任用條例之規 定有違；基此，解聘後之湯師既不具學校教職員身分，自不 得依學校教職員退休條例之規定辦理退休。」。被告於 96 年

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3 月 1 日再次召開 95 學年度教師評審委員會第 3 次會議，嗣 經決議：「依教師法施行細則第 16 條第 2項 暨教育人員任用 條例第 31 條，應依法解聘。」並函報臺北市政府教育局核准 在案。原告不服被告教評會所作解聘處分，向臺北市教師申 訴評議委員會提起申訴，該會按「高級中等以下學校教師評 審委員會設置辦法」第 10 條第 1 項規定略以：審查教師解聘 事項時，應給予當事人陳述意見之機會…，故決定申訴有理 由，被告復於 96 年 12月 27 日召開 96 學年度教師評審委員會第 2 次會議，並函知原告出席陳述意見，會議決議依教師法第 14 條、教師法施行細則第 16 條第 2 項及教育人員任用條例第 31 條、第 33 條規定，予以解聘，並函報臺北市政府教育局 97 年 1 月 15 日北市教人字第 09730022200 號函核准在案。原告 不服，遂依法提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄所 載之陳述，並對於下列事項不為爭執：原告於 91 年 4 月經 台北地檢署以貪污罪嫌起訴，被告於 91 年 4 月 22 日起停聘原 告，台北市教育局准予同意停聘。臺灣高等法院 96 年 1 月 22 日以 95 年度上更（二）字第 586 號判決原告貪污罪處有期 徒刑 1 年、緩刑 4 年、褫奪公權 1 年確定，被告 96 年 3 月 1 日召開 95 學年度教評會第 3 次會議決議，依教師法施行細則 第 16 條第 2 項、教育人員任用條例第 31 條解聘原告，被告在 96 年 3 月 3 日建中人字第 09630085200 號函通知原告解聘事 宜。原告不服前開解聘處分，向台北市教評會申訴，因被 告作成解聘處分，未予原告陳述意見的機會，該解聘處分被 撤銷。被告 96 年 12月 27 日召開 96 學年度第 2 次會議，同時 通知原告出席陳述意見，決議依教師法第 14 條、教師法施行 細則第 16 條第 2 項、教育人員任用條例第 31 條、33 條解聘原 告，函報台北市教育局核准在案，旋以 97 年 1 月 2 日建中人

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字第 09730001700 號解聘原告。被告曾經開會續聘原告， 期間是 95 年 8 月 1 日到 97 年 7 月 31 日。原告對於 91 年 4 月 22 日停聘處分未曾提起行政救濟。而兩造主要爭執點厥為： 教師法施行細則第 16 條第 2 項、及教育人員任用條例，是 否違反法律概括授權而違法？被告於停聘期間存續中，於 可得確定停聘原因即將消滅而解聘原告，是否違法？原告 褫奪公權的宣告，已經於 97 年 1 月 22 日屆滿，是否符合教師 法第 14 條第 1 款、第 4 款的要件？本院判斷如下。四、原告訴之聲明第 1 項（即請求確認原告與被告間教師聘約關 係存在部分）：、按「曾服公務，因貪污瀆職經判決確定或通緝有案尚未結案 者。」其已任用者，應報請主管教育行政機關核准後，予以 解聘，首揭教師法第 14 條第 1 項第 2 款及教育人員任用條例 第 31 條第 2款分別定有明文。、查本件原告違反貪污治罪條例案件，業經臺灣高等法院 96 年 1 月 22 日以 95 年度上更（二）字第 586 號判決原告「共同非 依據法令從事公務之人員，亦非受公務機關委託承辦公務之 人，對於受公務機關委託承辦公務之人，關於違背職務之行 為，行求賄賂，依貪污治罪條例判處原告有期徒刑 1 年、緩 刑 4 年、褫奪公權 1 年」（見本院卷第 100 、101 頁），且 於 96 年 1 月 22 日確定，有臺灣高等法院 96 年 1 月 24 日院信刑 子字第 0960001483 號函在卷可稽（見本院卷第 99 頁），足見 原告所為已符合首揭教師法第 14 條第 1 項第 2 款及教育人員 任用條例第 31 條第 2 款規定解聘之要件，被告 96 年 3 月 1 日 召開 95 學年度教評會第 3 次會議決議，依教師法施行細則第 16 條第 2 項、教育人員任用條例第 31 條解聘原告，被告在 96 年 3 月 3 日建中人字第 09630085200 號函通知原告解聘事宜

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（見本院卷第 90 頁），核無不合。、原告主張教師法施行細則第 16 條第 2 項規定「教師聘任後具 有教育人員任用條例第 31 條或第 33規定情事者，應依法解聘 。」自行規定應予解聘之情況，超出教師法授權範圍，教師 法施行細則第 16 條第 2 項、教育人員任用條例第 31 條等規定 ，違反法律概括授權訂定施行細則之限制，故被告依此規定 解聘原告，仍違法解聘，依法不生解聘效力云云。惟按教師 法第 14 條第 1 項第 2 款及教育人員任用條例第 31 條第 2 款： 定：「曾服公務，因貪污瀆職經判決確定或通緝有案尚未結 案者。」其已任用者，應報請主管教育行政機關核准後，予 以解聘，已如前述，此種構成解聘之事由，乃法律所明文規 範，而非法律授權行政命令規範至明，而教師法施行細則第 16 條第 2 項規定：「教師聘任後具有教育人員任用條例第 31 條..規定情事者，應依法解聘。」完全與授權之教師法第 14 條第 1 項第 2 款規定相符，僅係對於教師法第 14 條第 1 項規 定做一重申之舉，要無超越教師法授權範圍可言，且教育人 員任用條例第 31 條之規定，係法所明文，更無所謂違反「明 確性原則」及「增加授權母法所無之限制」之情，原告此項 主張，顯不足採。、另查教育人員任用條例第 31 條明定：「具有左列情事之一者 ，不得為教育人員；其已任用者，應報請主管教育行政機關 核准後，予以解聘或免職：..二、曾服公務，因貪污瀆職經 判決確定或通緝有案尚未結案者。..四、褫奪公權尚未復權 者。..」；教師法第 14 條第 1 項及教育人員任用條例第 31 條 明文：「教師聘任後除有下列各款情形之一者外，不得解聘 ：... 」均指已任教師者有：「曾服公務，因貪污瀆職經判 決確定或通緝有案尚未結案者。」或「褫奪公權尚未復權者

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」之情形之一者，即構成解聘之法定事由。被告以原告構成 「曾服公務，因貪污瀆職經判決確定」為由，報請台北市教 育局核准解聘原告，乃依法行政作為，並無不合。此外，原 告主張被告在原告停聘原因即將消滅前予以解聘係屬違法云 云。但查原告依原聘約雖即將在 97 年 1 月 22 日褫奪公權期間 屆滿後，而消滅其停聘原因；然法無明文在停聘原因即將消 滅之前，不得解聘，原告此項主張，洵屬無據。至於「緩刑 期滿，而緩刑之宣告未經撤銷者，其刑之宣告失其效力。」 固為刑法第 76 條本文所規定；但該規定係針對罪刑之宣告為 對象；本件則涉得否擔任教育人員之行政措施，兩者規範目 的不同，要無執刑法緩刑效力資為被告不得解聘原告之依據。、再查本件被告解聘原告，係依行政契約所為，且係依據教師 法第 14 條第 1 項第 2 款及教育人員任用條例第 31 條之明定， 並非基於行政處分所為，亦無原告所稱違反比例原則及限縮 裁量空間之問題，原告主張被告系爭解聘處置，違反比例原 則及限縮裁量空間云云，殊不足採。五、原告訴之聲明第 2 項（即請求被告應回復與原告間之教師聘 約關係部分）：、按教師法第 14 條第 1 項所規定之「停聘」，係指教師與聘任 之學校之聘任契約仍然存續，而因法定事由暫停該契約權利 義務之履行，即原告所主張之暫時處置，可在原因消滅後回 復聘任關係；惟原告可否回復原聘任關係，須以其聘約存在 為前提，查原告於 91 年 4 月經台北地檢署以貪污罪嫌起訴， 被告即於 91 年 4 月 22 日起停聘原告，且經台北市教育局准予 同意停聘，原告對該停聘處置，並未尋求救濟，要無再事爭 執該停聘效力可言。且原告在聘任契約存續期間，既經被告 合法、有效解聘，其與被告之間之聘任契約關係即已消滅，

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自無所謂回復聘約之問題，原告此項主張，殊不足採。、查教師法或教育人員任用條例均無被告在原告停聘期間不得 解聘之規定，而被告於原告構成解聘原因時，依法解聘，更 無所謂「在原告續停聘關係內，且可得確定停聘原因即將消 滅而解聘原告，有違善意信賴保護原則」可言，蓋被告解聘 原告，係基於不同於停聘之原因，且無原告足以信賴其不被 解聘之信賴基礎，原告此項主張，顯屬無據。六、綜合上述，本件原告起訴論旨，顯不足採，被告依教師法第 14 條第 1 項第 2 款及教育人員任用條例第 31 條第 2 款規定解 聘原告，核無不合，而原告既經被告解聘，其先前所受停聘 處置，即因契約之解除而不存在，要無再請求回復聘約之餘 地，從而，原告訴請：認原告與被告間教師聘約關係存在 。被告應回復與原告間之教師聘約關係，均屬無據，為無 理由，均應駁回。七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法（例如原告所提 公務人員退休法第 11 條、教師法第 14 條第 1 項第 2 款以外條 文、教育人員任用條例第 33 條等），核與本件判決結果不生 影響，爰不逐一論述，併此敘明。八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第 98 條 第 1 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　97　　年　　9 　 月　 　4　　日 臺北高等行政法院第七庭審判長法 官 黃 秋 鴻 法 官 林 玫 君 法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後 20 日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後

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20 日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 97 年 9 月 5 日 　　　　　　　　　　 書記官 孫 筱 晴相關法條： 行政程序法 第 150 條 本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。 行政訴訟法 第 6 條 確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。確認訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院。應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。 第 8 條 人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上

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契約發生之給付，亦同。前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。除別有規定外，給付訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院。 第 98 條 訴訟費用指裁判費及其他進行訴訟之必要費用，由敗訴之當事人負擔。但為第一百九十八條之判決時，由被告負擔。起訴，按件徵收裁判費新臺幣四千元。適用簡易訴訟程序之事件，徵收裁判費新臺幣二千元。 中華民國刑法 第 37 條 （褫奪公權之宣告）宣告死刑或無期徒刑者，宣告褫奪公權終身。宣告一年以上有期徒刑，依犯罪之性質認為有褫奪公權之必要者，宣告一年以上十年以下褫奪公權。褫奪公權，於裁判時併宣告之。褫奪公權之宣告，自裁判確定時發生效力。依第二項宣告褫奪公權者，其期間自主刑執行完畢或赦免之日起算。但同時宣告緩刑者，其期間自裁判確定時起算之。 第 76 條 （緩刑之效力）緩刑期滿，而緩刑之宣告未經撤銷者，其刑之宣告失其效力。但依第七十五條第二項、第七十五條之一第二項撤銷緩刑宣告者，不在此限。 教師法 第 14 條 教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：

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一、受有期徒刑一年以上判決確定，未獲宣告緩刑者。二、曾服公務，因貪污瀆職經判刑確定或通緝有案尚未結案者。三、依法停止任用，或受休職處分尚未期滿，或因案停止職務，其原因尚未消滅者。四、褫奪公權尚未復權者。五、受禁治產之宣告，尚未撤銷者。六、行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者。七、經合格醫師證明有精神病者。八、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者。有前項第六款、第八款情形者，應經教師評審委員會委員三分之二以上出席及出席委員半數以上之決議。有第一項第一款至第七款情形者，不得聘任為教師。其已聘任者，除有第七款情形者依規定辦理退休或資遣外，應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘。 第 14-2 條 教師停聘期間，服務學校應予保留底缺，俟停聘原因消滅並經服務學校教師評審委員會審查通過後，回復其聘任關係。教師依法停聘，於停聘原因未消滅前聘約期限屆滿者，學校教師評審委員會仍應依規定審查是否繼續聘任。 第 16 條 教師接受聘任後，依有關法令及學校章則之規定，享有下列權利：一、對學校教學及行政事項提供興革意見。二、享有待遇、福利、退休、撫卹、資遣、保險等權益及保障。三、參加在職進修、研究及學術交流活動。四、參加教師組織，並參與其他依法令規定所舉辦之活動。五、對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當

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致損害其權益者，得依法提出申訴。六、教師之教學及對學生之輔導依法令及學校章則享有專業自主。七、除法令另有規定者外，教師得拒絕參與教育行政機關或學校所指派與教學無關之工作或活動。八、其他依本法或其他法律應享之權利。 第 2 條 教師資格檢定與審定、聘任、權利義務、待遇、進修與研究、退休、撫卹、離職、資遣、保險、教師組織、申訴及訴訟等悉依本法之規定。 教師法施行細則 第 16 條 本法第十四條第一項所稱解聘、停聘或不續聘，其定義如下：一、解聘：係指教師在聘約存續期間，具有本法第十四條第一項各款情事之一，經服務學校教師評審委員會決議，除有第七款情形者依規定辦理退休或資遣外，並報經主管教育行政機關核准後，解除聘約者。二、停聘：係指教師在聘約存續期間，具有本法第十四條第一項各款情事之一，經服務學校教師評審委員會決議，除有第七款情形者依規定辦理退休或資遣外，並報經主管教育行政機關核准後，暫時停止聘約關係者。三、不續聘：係指教師具有本法第十四條第一項各款情事之一，經服務學校教師評審委員會決議，於聘約期限屆滿時不予續聘，除有第七款情形者依規定辦理退休或資遣外，並報經主管教育行政機關核准者。教師聘任後具有教育人員任用條例第三十一條或第三十三條規定情事者，應依法解聘。 學校教職員退休條例 第 13 條

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（停止領受退休金之事由）退休教職員有左列情形之一者，停止其領受退休金之權利，至其原因消滅時恢復：一、褫奪公權尚未復權者。二、領受月退休金後，再任有給之公職者。 教育人員任用條例 第 1 條 （本法之適用範圍）教育人員之任用，依本條例行之。本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。 第 31 條 （不得任用及已任人員解聘或免職之情形）具有左列情事之一者，不得為教育人員；其已任用者，應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘或免職：一、曾犯內亂、外患罪，經判決確定或通緝有案尚未結案者。二、曾服公務，因貪污瀆職經判決確定或通緝有案尚未結案者。三、依法停止任用，或受休職處分尚未期滿，或因案停止職務，其原因尚未消滅者。四、褫奪公權尚未復權者。五、受禁治產之宣告尚未撤銷者。六、經醫師證明有精神病者。七、行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者。 第 33 條 （不得任用）

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有痼疾不能任事，或曾服公務交代未清者，不得任用為教育人員。己屆應即退休年齡者，不得任用為專任教育人員。公務人員退休法 第 11 條 有左列情形之一者，喪失其領受退休金之權利：一、死亡。二、褫奪公權終身者。三、動員戡亂時期終止後，曾犯內亂、外患罪，經判刑確定者，或通緝有案尚未結案者。四、喪失中華民國國籍者。

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教師升等案

【裁判字號】 92,訴更,45 【裁判日期】 930318 【裁判案由】 教師升等 【裁判全文】高雄高等行政法院判決 92 年度訴更字第 45 號　原　　　告　甲○○　被　　　告　國立中山大學　代　表　人　乙○○校長　訴訟代理人　蘇吉雄律師　　　　　　　陳雅娟律師右當事人間因教師升等事件，原告不服教育部中華民國九十年七月六日台（九○）申字第九○○八五五二三號再申訴評議決定，提起行政訴訟，經本院中華民國九十一年二月七日九十年度訴字第一七三○號判決後，被告提起上訴，經最高行政法院將原判決關於撤銷再申訴決定、申訴決定及原決定部分廢棄，發回更審。本院判決如左： 主 文原告之訴駁回。訴訟費用（含發回前最高行政法院之訴訟費用）由原告負擔。 事 實一、事實概要： 緣原告前為被告中山學術研究所副教授，於民國（下同）八十九年間向被告申請自同年二月一日起升等為教授，經被告教師評議委員會（以下簡稱校教評會）依該校八十九年三月二十四日八十八學年度第

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三次校務會議通過之「國立中山大學教師（助理教授以上）升等計分表」（以下簡稱系爭升等計分表）核分方式，於八十九年六月二十七日第二三五次會議決議不予通過。嗣被告乃根據校教評會之決議，於八十九年八月九日以中（八九）評字第○一九號函通知原告其申請教授升等不予通過。原告對被告是項決定不服，向被告教師申訴評議委員會（以下簡稱校教師申評會）申訴，亦遭申訴駁回。原告再向教育部中央教師申訴評議委員會提起再申訴（以下簡稱中央教師申評會），仍遭決定駁回。原告猶不甘服，乃向本院提起行政訴訟，請求判決再申訴決定、申訴決定、原決定均撤銷。被告應同意原告自八十九年二月一日起升等為教授。前經本院審理結果，以原告之主張部分有理由，部分無理由，而以九十年度訴字第一七三○號判決「再申訴決定、申訴決定、原決定均撤銷。原告其餘之訴駁回。」嗣被告就其敗訴部分對本院上開判決提起上訴，案經最高行政法院以九十二年度判字第六九六號判決，將本院上揭判決關於撤銷再申訴決定、申訴決定及原決定部分廢棄（至原告訴請被告應同意其自八十九年二月一日起升等為教授，前經本院判決敗訴部分，因原告未提起上訴而告確定），發回本院更為審理。二、兩造之聲明： 原告聲明求為判決： 再申訴決定、申訴決定、原決定均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 被告聲明求為判決： 如主文所示。三、兩造之爭點： 原告申請教授升等，被告校教評會以原告總分未達最低升等標準七十分，而決議不予通過。嗣被告乃作成原告教授升等不予通過之決定，並以八十九年八月九日中（八九）評字第○一九號函通知原告。則被

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告是項決定有無違法或違反司法院釋字第四六二號解釋，此為兩造爭執之所在。 甲、原告主張之理由： 按，法規命令既經憲法及法律授權之委任立法，即不得牴觸憲法、法律及司法院解釋意旨，須遵守法律優先原則，是被告所訂之教師升等審查辦法與升等計分表不得牴觸大學法及司法院釋字第四六二號解釋關於教師升等應基於客觀專業知識與學術成就之考量，始能落實憲法保障學術自由之真諦。系爭升等計分表中研究部分百分之二十五之項目設計，既有其他學術成就項目，則應切實執行。被告八十八年度主管會議通過之國立中山大學邀請傑出學者及文學藝術家蒞校講演要點中未明文規定傑出學者需為校外人士，且該辦法係唯一對傑出學者提供定義之法規，並明定獲得三次行政院國家科學發展委員會（以下簡稱國科會）傑出獎之學者始被列為受邀之傑出學者。被告對原告中山學術著作獎之評分，即未遵照該辦法中對於獲得中山學術著作獎之學者與獲得三次國科會傑出獎之學者同屬第三級傑出學者之方法評分；若一次國科會傑出獎便可獲得二十分，何以原告獲有中山學術成就獎，然其他學術成就項目之分數僅獲三．○六分？顯見被告校教評會評分違法不公。另被告校教評會就原告兩篇論文刊登ＳＳＣＩ外國期刊評分部分，亦未遵照同學年度通過之國立中山大學社會科學院教師升等審查辦法與細則，對一篇ＳＳＣＩ論文之加分等同於一次國科會甲等獎助之辦法評分；倘如被告所稱因ＳＳＣＩ論文外審業有考慮，故不計入該百分之二十五之計分云云，該計分設計顯牴觸司法院釋字第四六二號解釋之意旨。 被告校教評會針對非國科會委託原告之研究案之評分方式未先預告，即任意酌減評分分數，復針對研究案經費及執行時間評分，實難令人苟同。試問：被告校教評會是否仍須根據研究報告之字數給分？查，人文社會科學研究案經費與理工自然科學研究案經費，無法相提

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並論，眾所皆知，亦為司法院釋字第四六二號解釋揭櫫教師升等尊重專業外審之主要原因。另原告所隸屬之中山學術研究所之所有同仁均認為委託研究案不分國科會與非國科會皆為一件一分， 鈞院可參見中山學術研究所及社會科學院針對（九○）中人字第九六五九號函所做之建議表即明。 根據司法院釋字第四六二號解釋意旨所示，非相關專業人員組成之委員會僅能針對名額、年資或教學成果等因素予以斟酌，不應對升等申請人專業學術能力以多數決作成決定。本件被告對於原告獲得中山學術著作獎之處理，明知校教評會違反非相關人員所組成之委員會介入專業學術成就之審查評分在先，於其強行評分時，評分標準復違反平等原則、濫用裁量權在後，致原告就系爭研究部分項下七年內政府委託研究計畫及獎助部分（占研究部分百分之二十五），本可實得二十五分，遽遭縮減為十四．五六分。倘被告校評會秉持平等原則，未恣意壓低原告所獲中山學術著作獎及兩篇ＳＳＣＩ論文之分數，重新計算，則原告研究部分之實際分數應為五十四．二五分【計算式：（52.25＋25）×0.7=54.25】，加計教學部分十四．九一二分及服務部分七．○一八分，原告升等教授總成績應為七六．一八分，應能升等為教授。況被告前審輔佐人即其校教評會委員何扭今教授於　鈞院九十年十二月五日行準備程序時，對被告教師升等計分表研究部分成績切割成外審成績占百分之七十五、政府委託研究計畫另占百分之二十五之設計，亦自承有改變外審成績之企圖。堪認上揭升等計分表研究部分成績之切割設計，顯違司法院釋字第四六二號解釋意旨。換言之，專業外審審查結果成績未通過者，非相關專業人員所組成之委員會不得以多數決通過；反之，專業外審審查結果通過者，該委員會亦不得以多數決不通過之。 系爭升等計分表研究部分項下外審部分之點數與分數計算，違反司法院釋字第四六二號解釋文對尊重專業外審要求之意旨。蓋獲三位

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外審審查人評定結果皆為推薦之升等申請人，照該升等計分表規定之點數為三點，其對應之分數應為七十分，始符尊重專業外審認定達升等之最低門檻。詎系爭升等計分表於四點與三點級距間分數之轉換，違反每隔○．五點數之差距為五分之原則，將四點與三．五點及三．五點與三點兩組級距之分數差距恣意加大為十分之違法作法，致使原告該部分實得三．五點數轉換成分數時，原本應得七十五分之計分，短少五分，致僅獲七十分。這項換算方式，不但缺乏令人信服的理由，甚至有惡意拉大升等及格門檻之外審成績點數與分數的換算，本就是恣意妄為的行為。被告雖出示中山大學乙○○校長與陳慶鏗副校長，提出的曲線理論設計來為原爭訟之升等計分表辯護其合理性，後又以所得稅等採無等距設計之理由為其補強。試問採無等距設計的基本理由為何？適用那種性質資料的評量？其弱點或缺點為何？如果原爭訟之無等距升等計分表如此之合理與完美，為何要修改成等距之計分表呢？職故，被告教評會若將該違法短少之五分算入，原告於研究部分實得分數應為五六．二五分（計算式：75×0.75= 56.25），而非五二．五分。從而，如重新計算原告研究部分之總成績分數，應為四九．五六七分（計算式：(56.25＋14.56 =70.81)×0.7 = 49.567）；該分數加計教學部分十四．九一二分、服務部分七．○一八分，則原告於升等計分表上總分應為七一．四九七分，業已通過升等之七十分門檻。倘同時糾正系爭升等計分表上之兩項錯誤，則原告在系爭升等計分表上研究部分分數應為五六．八七五（計算式：(56.25+25)×0.7=56.875），加計教學部分之十四．九一二分、服務部分七．○一八分，則原告在系爭升等計分表上之總分應為七八．八○五分，更明顯超過升等七十分之門檻。上述三種情況，均無法得出原告不通過升等申請之結果，顯見被告教評會不通過原告升等之原決定，確屬違法。末查，各大學得自行訂定教師升等審查辦法，固為彰顯大學自治精神，然各大學自訂教師升等評審章則及其實施，需能

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保證對升等者專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量。是被告教評會於計算原告升等計分，不得令人質疑該計分表之目的，究為減少人為、主觀之干擾，提供升等教師客觀、具體之指標工具，使其升等審查過程更加透明化，協助升等教師有明確之依據，順利通過升等，或僅係欲建立一套更有利校方進行干預升等申請成敗之評分工具而已。 又學術事業是良心事業，被告身為國立大學又被教育部列為重點大學，既然引述大學法強調學術自由，就應遵守大學法落實憲法保障學術自由之真諦以及司法院釋字第四六二號解釋關於教師升等應基於客觀專業知識與學術成就之考量，而尊重教師在學術研究上的投入與付出，不可恣意妄為，隨意打壓專業教師在教學研究上所投入的心力與付出的熱情。是被告倘能遵重教師在學術上之專業成就，又何以致使專業能力與學術成就獲得外審肯定、教學與服務皆通過校升等計分表合格門檻的原告，於提出教授升等之申請，竟然獲得不通過的行政處分﹖何況，經過原告的努力，已經促成原升等計分表瑕疵部份獲得修訂，而使多數老師因此受惠，益證系爭升等計分表確有可議之處。 如果論文獲刊登於ＳＳＣＩ期刊在理工科是普遍現象，而論文獲刊於ＳＳＣＩ期刊在人文社會是難度較高的工程，那就得給予差別的考量，以求公平合理。 又被告社會科學院就所謂其他學術成就獎部分，亦曾作出提議，如升等申請人之論文獲刊在ＳＳＣＩ期刊，每篇得六分；如獲刊在國外匿名外審期刊論文，每篇得四分；如獲刊在ＴＳＳＣＩ期刊，每篇得三分，另學術稀有性及貢獻性每件得一至三分，這些提案均代表對原升等計分表上關於其他成就獎計分缺乏客觀依據所作之修補動作。 最高行政法院判決書指稱原告僅係未能升等，並未遭受免職處分；且本件不予升等之行政處分係經被告內部組成立場公正之校教評會作成，故將原審法院之判決撤銷，關於此點，原告實在無法接受，蓋難

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道需要遭到免職的不當行政處分，訴訟才能撤銷，而嚴重程度不達免職的不當行政處分，就不能尋求行政救濟嗎？相信憲法保障的不只是工作權的有無，包括有尊嚴的勞動條件。又最高行政法院可知中山大學校教評會委員的性別分佈、專業分佈、政黨分佈、與派系分佈？甚或調閱過會議記錄，仔細研究該委員會對升等案中爭議之處的討論經過與達成決議的模式？既然不知，又未曾做過此番調查，何以能確認本件不予升等之行政處分，係經上訴人機關內部組成立場公正之教師評審委員會作成，而如此肯定該委員會立場公正？ 另外，有關國科會與非國科會研究計畫計分的差異，最高行政法院指被告已陳明國科會之研究計畫均有嚴格之申請標準及審查制度，且研究期間均為一年，而原告由高雄市政府委託研究計畫並無嚴格之申請標準及審查制度，且研究計畫僅分別為五個月、三個月及六個月，因而將原告在國科會之研究計畫一件以一分計算，而高雄市政府之研究計畫以每件○．六分計算等語，故難謂有違反平等原則云云。惟系爭升等計分表之設計原意就是期望以客觀、透明、數量化的計分方式，給予升等教師在升等要件上公正之評斷。本件八十八學年度校務會議通過之系爭升等計分表中關於國科會與非國科會研究案並無明確標明將以差別計分的方式處理，校教評會「未教而殺」，顯然違反公平原則。何況被告在原告歷次之申訴、再申訴後，於九十一年一月十七日與九十二年五月二十八日校教評會通過之計分表，業已針對上開不當之瑕疵做出重大的修正，乃以執行時間長短（半年以下得一分，半年以下得○．五分），而非採取國科會與非國科會委託的研究案作為計分標準。再者，高雄市政府委託之研究案亦有嚴格的審查制度，並且研究計畫的主持人尚需於執行期間內接受期中、期末二次審查，方能順利結案。相反的，國科會研究案一旦通過後，不但不需要做期中、期末報告，而且祗要繳交四至六頁的簡要結案報告，便可完成。是當年校教評會以差別計分方式處理原告之研究計畫，既違反公開透明的正當法

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律程序，且審查過程中恣意妄為，自難謂為合法。再者，最高行政法院舉「大學學生考試得將選擇題定為每題五分，是非題每題僅三分等差異之情形，合屬大學學術自治之範疇，．．」用來說明系爭升等計分表並無違反平等原則及司法院釋字第四六二號解釋意旨，然而這樣的操作模式，使一位原本達錄取標準的考生意外地落榜，試問是否也屬大學自治的範圍嗎？或是並無違反平等原則？ 綜上，被告校評會於審查教師升等過程，立場應絕對公正，尤其當原告質疑計分表的問題時，至少應該尊重憲法保障原告的應有權益，而不是要原告在放棄訴訟與再提升等之間做出二擇一的選擇。本件原告申請升等乙案依據被告最新校教評會通過之升等計分表，原告的總分已達通過教授升等最低七十分的門檻，理當獲得通過升等之決議。亦即，姑不論服務與教學分數、甚至研究部分中非外審部分分數之爭議，縱祗根據教評會最新通過之升等計分表中研究分外審成績的點數與換算法，原告研究部分外審成績已達四點（極力推薦二點＋介於極力推薦與推薦之間一．五點＋推薦○．五點，共計四點），換算對應分數應為七十五分，乘上○．七五為五六．二五分，再加上原來Ａ部分一四．五六分，就已達到七○．八一分，超過研究部分七十分的通過門檻。再加上原告原來在服務與教學部分的分數，都超過七十分的門檻，所以總分必然會超過升等七十分的門檻，足以證明原告的教授升等案，早應該獲得通過之決議，爰請將原決定及申訴決定、再申訴決定均予撤銷，使原告通過教授升等的日期，得以追溯至八十九年二月一日。 乙、被告答辯之理由： 按大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權；又大學、獨立學院、專科學校教師分教授、副教授、助理教授及講師，有關教師之升等，由各該學校設校、院、系（所）教師評審委員會評審。大學法第一條第二項、第十八條、第二十條及專科學校法第八條、第二

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十四條分別定有明文。又依教育人員任用條例第十四條第四項規定：「大學獨立學院及專科學校教師之聘任、升等均應辦理資格審查，其審查辦法由教育部定之。」教師法第十條規定： 「專科以上學校教師資格審定辦法由教育部定之。」教育部八十六年五月二十一日依據教育人員任用條例第十四條及第四項及教師法第十條所制定之專科以上學校教師資格審定辦法第七條第一項第二款規定：「學校各級教師評審委員會應就申請者之教學、研究、推廣服務等成果辦理評審。其中專門著作（包含學位論文）應送請校（系）外審者專家評審」，同條第二項則規定：「前項第二款各級教師評審委員會辦理教師評審項目、標準及程序，由學校定之」。 準此，有關教師升等之評審標準乃屬大學自治範疇內之事項，由各大學本於專業評量之原則訂定。又依教育部八十七年五月十三日所制定之專科以上學校教師教學服務成績考核審核參考原則第一條規定：「為維持一定之學術水準，各校在辦理教師資格審查時，有關教師送審之研究成績部分，應與教學服務分開核計，亦即著作審查仍請依既定程序作業，並建請學校辦理著作初審時訂定最低通過標準。（例如現行通過標準為七十分）」，及依教育部辦理專科以上學校教師資格審定複審作業程序要點第三條第項第一款及第項第二款分別規定「著作審定判定標準：以七十分為及格標準，未達七十分為不及格」「作品審查判定標準：以七十分為及格標準，未達七十分為不及格。」可知前開審查辦法中就教師升等資格審查事件及各該學校教師評審委員會應審查之項目，就項目計分方式及其所占比例等內容，均未逐一作細部規範，蓋此係屬大學自治之範疇，為彰顯大學自治之精神，得由各大學自行訂頒細部規範。而被告於八十九年三月二十四日八十八學年度第三次校務會議通過之「國立中山大學教師（助理教授以上）升等計分表」，即依據司法院釋字第四六二號解釋意旨及專科以上學校教師資格審定辦法，本於大學自治之精神所訂定之標準。

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司法院釋字第四六二號解釋意旨，認各大學校、院、系（所）教師評審委員會，本於專業評量原則，應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，將其結果報請教師評審委員會評議。教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。由非相關專業人員所組成之委員會除就名額、年資、教學成果等因素予以斟酌外，不應對申請人專業學術能力以多數決作成決定。準此，上開解釋顯認大專院校就教師升等事項，除專業審查部分教師評審委員會應尊重專業判斷外，學校仍得就名額、年資及教學成果等因素予以斟酌。被告乃依據前開司法院解釋意旨制定「國立中山大學教師及研究人員升等審查辦法」，而該辦法第八條第三項復規定：「本校教師評審委員會就各院（科、中心）複審通過人選之研究、教學、服務成績進行決審。決審時除能提出具有專業學術依據之具體理由以動搖送請外審學者專家專業審查之可信度與正確性外，應尊重其判斷與意見，惟仍得就名額、年資、教學、服務等因素予以斟酌決定之。」嗣後被告復據該規定制定系爭升等計分表。故系爭升等計分表並未違反司法院釋字第四六二號解釋之意旨，此亦為最高行政法院發回意旨所肯認。 被告依據前揭規定制定系爭升等計分表，其在外審研究部分係以三．五點（七十分）做為及格基準向上及向下計算（而不是以六點即一百分做為標準往下算），此乃被告基於前開審定辦法之規定，秉其學術專業，對於教師升等之學術水準所為決定，並無如原告所指之違法情事。又參酌司法院釋字第三八二號、第三九一號解釋意旨，應認被告在制定升等及格點數及分數決定所為之學術評價，其他機關應予尊重。本件被告基於大學自治原則，在教師升等審查事項，於系爭升等計分表Ａ就外審部制定須達三．五點始符合及格分數七十分，此項決定並無違反平等原則。且原告升等外審部分（原告升等送審著作經送三位外審學者審查結果為一位「極力推薦」、一位「勉予推薦」、一位

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「在極力推薦與勉予推薦之間」）點數為三．五點，換算成分數為七十分，達到及格之標準。又以三．五點對應之分數七十分為及格門檻計算，四點對應之分數應為七十五分而已，並非八十分，被告將四點對應之分數數計算為八十分，反而對申請升等之教師有利。升等之標準在外審部分須達三．五點，對應之分數應為七十分，從而在計算各級距間之分數，其起算點應從七十分往上起算。而三．五點以下對應之分數既未過七十分之及格條件，根本無法通過升等，因此三點之設計是六十分或六十五分縱有不當，亦與申請人之能否升等無關。 其次，系爭升等計分表外審研究部分點數折算分數級距不同之理由，因當初被告校教評會係採用「曲線理論」之設計方式。且三點至四點之間之對應分數雖有不同，惟其訂定程序係經過全體教評會委員充分討論通過，並提校務會議報告後實施，適用於全體擬升等之教師，並未偏頗任何一方。有關教師升等審查機制係被告依大學法第一條第二項、第十八條、第二十條、教育人員任用條例第十四條第四項及教帥法第十條規定及司法院釋字第四六二號解釋之意旨，本於大學自治精神所制定。本項升等審查機制係屬大學自主，憲法學術自由保障之範圍另查現行綜合所得稅稅率之稅級亦採累進方式計算，並無等距之設計，豈能謂其違反公平原則。 再被告八十九年三月二十四日、九十二年一月十七日及九十二年五月二十八日校務會議通過之教師升等之計分表所示，對於外審研究部分三．五點之對應分數均為七十分，並以此往上及往下算。且若依原告在 鈞院前審所提出八十九年五月十六日被告社會科學院教師升等審查細則規定之內容觀之，外審研究部分七十分之對應點數為四點以上，三．五點之對應分數六十五，可知被告前開系爭升等計分表之規定，對升等人顯較為有利。 此外，再參酌司法院釋字第五六三號解釋意旨，亦認憲法第十一條之講學自由賦與大學教學、研究與學習之自由。並於直接涉及教學、

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研究之學術事項，享有自治權。國家對於大學之監督，依憲法第一百六十二條規定，應以法律為之，惟仍應符合大學自治之原則。立法及行政措施之規範密度於大學自治範圍內，均應受適度之限制（參照司法院釋字第三八○號、第四五○號解釋）。準此，被告對有關教師升等事項於法律授權範圍內制定教師升等辦法，實難謂有違反司法院釋字第四六二號解釋之意旨。 又平等原則固為現代國家憲法上之重要原則，支配國家各部門職權之行使，不僅行政機關及司法機關適用法律之際應予遵守，即立法機關於制定法律時亦不得有所違背。然平等原則所要求者，為相對之平等，而非絕對之平等，亦即在法律上對相同事物應為相同之處理，對不同事物應為不同之處理。因此，行政程序法第六條乃規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」。質言之，若行政機關有正當理由，其作成行政行為時，自得為差別待遇。而在認定事物之相同或不同時，應尋求相比較事物間之合理關連，並就該合理之關連，探究是否平等，而事物相同或不同之比較，應有一個合理之「比較標準」。查被告所制定之系爭升等計分表Ａ項下之「Ａｄ研究計劃」部分，Ａ部分既將「政府委託研究計劃及獎助次數」，二者並列，而獎助次數「Ａａ甲等研究獎」與「Ａｂ傑出獎」部分係指由行政院國科會所頒布之甲等研究獎及傑出獎而言，此有卷附行政院國家科學委員會研究獎勵費申請注意事項第二條及第五條之規定可稽，則Ａｄ「政府委託研究計劃」部分在法律之解釋上亦應僅限於國科會之研究計劃，其他政府委託之研究計劃計分自不適用Ａｄ之計分標準。 此外依被告之輔佐人即當時之教評會委員何扭今在　鈞院陳述：「（問：對計分表Ａ：七年內政府委託研究計畫及獎勵次數中的「政府委託研究計畫」限於國科會的研究，其依據何在﹖） 因為有些副教授

認為平常的研究表現良好，但是外審分數不佳，會影響其升等。因此校方才在計分表中列入本項。使外審成績不佳，平常表現良好的副教

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授有升等的機會。依照一般的認知，政府委託計畫，限於國科會研究。因為有人覺得太嚴格，所以才放寬到國科會以外政府機關委託的研究也可以。一般認知，政府委託計畫，是指一年期以上之研究，而且要經過審查。但制定評分表當時，並沒有考慮到國科會以外之政府委託計畫，會有兩個月之情形，所以於實際評分時，才會考慮到非屬國科會委託之計畫及研究計畫低於一年期者，僅能酌給分數。 原告的分

數會打折，是因為教評會的認知不同，認為原告提出高雄市政府委託計畫沒有比照國科會有外審制度，所以分數上會有所打折」等語，足以證明系爭升等計分表上政府委託研究計劃係以國科會計劃為限，若是其他政府委託研究計劃，評審委員得視研究計劃之期間審查機制及性質，在分數上為不同之處理，豈能謂有違反平等原則。另就卷附三件由高雄市政府委託原告研究之計劃與二件國科會之研究計劃相比較觀之：就時間長短而言，原告所提出之國科會二件研究計劃之時間均為一年（為至及至），惟前開三件由高雄市政府之委託研究計劃期間均僅分別為五個月（至）、三個月（至 ）、六個月（至）。茲依行政院國家科學委員會補助專題研究計劃作業要點第十三條之規定，其在申請補助之標準審查機制上及研究成果之繳交均有明確之規定，相較於其他政府委託之研究計劃更為縝密。又試問：若是鄉鎮市政府委託研究之計劃，其雖亦為政府委託研究之計劃，然若不問其研究期間長短，有無審查制度均認應與國科會之研究計劃作相同之評分標準，顯與平等原則之內涵有違。準此，被告將原告三件由高雄市政府委託之研究計劃以每件○．六分計算，顯有其正當理由，並無違反平等原則。 次查，被告教評會就原告升等申請審查之研究部分分數，在外審部分並無其他足以動搖其審查意見之具體理由而完全尊重外審專家之審查意見。原告對教師評審委員會之組成亦不爭執，僅就其中「其他學

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術成就獎」部分得分三．○六分表示不服，主張依「國立中山大學邀請傑出學者及文學藝術家蒞校講演要點」獲得中山學術著作獎與獲得三次國科會傑出獎、教育部學術獎，應等同列為第三級傑出學者，應得二十分之加分云云。惟前開講演要點僅係被告內部對邀請校外學者蒞校演講給付酬金之依據及標準，此由該辦法之名稱係規定為「講演要點」及該辦法第三條有關演講酬金等級規定即明，尚難將之擴張解釋等同於系爭升等計分表Ａｂ部分之傑出獎，而應給予二十分之成績。是原告上揭主張，洵屬無據，亦無理由。 又查，系爭升等計分表Ａ政府委託研究計劃及獎助次數乙欄中，「Ａａ：獲甲等研究獎」及「Ａｂ：傑出獎」均係指由行政院國科會所頒布之甲等研究獎及傑出獎而言，此有行政院國家科學委員會研究獎勵費申請注意事項第二條及第五條之規定附卷可稽；上揭傑出獎及甲等研究獎乃國科會專有之獎項，被告當初制定系爭升等計分表時，即直接援用前揭行政院國科會研究費獎助事項規定上之獎項名稱。且甲等研究獎及傑出獎在一般大學教授之認知中，均係指國科會之獎項，被告僅將基於此一週知之事實，列於前開計分表中。原告為從事教育研究之人員，且其亦自承曾獲二次「國科會甲等研究獎」，對於前揭國科會獎助事項規定，自難諉為不知。準此，原告所獲得之中山學術著作獎，要難歸入Ａｂ部分之傑出獎內。 再查，依前開「國立中山大學邀請傑出學者及文學藝術家蒞校講獎要點」第二條有關第三級傑出學者之規定，亦明文將「國科會傑出獎」與「中山學術著作獎」分別規定；且就文義解釋而言，系爭升等計分表Ａｂ傑出獎部分，亦有意與其他獎項區隔，而僅指國科會傑出獎而言，則原告所獲中山學術著作獎應歸入其它學術成就獎。另依原告所不爭執之「國立中山大學教師長期聘任聘期計算之分數標準」，亦明列「國科會傑出獎」及「國科會甲、乙等獎」二項目，足證被告制定之系爭計分表Ａａ之甲等研究獎與Ａｂ之傑出獎，其文義均指國科會傑出獎及甲

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等研究獎，其他獎項則不在此列；原告主張其所獲中山學術著作獎應歸於傑出獎乙節，顯有誤會。又系爭升等計分表Ａａ部分既已明定為國科會甲等研究獎，文義甚為明確，原告又主張其刊登ＳＳＣＩ之論文亦等同於國科會之甲等獎助云云，亦無足取。 又查，原告所提「國立中山大學社會科學院教師升等審查細則」，僅屬該社會科學院內部對其教師升等制定之辦法，由該社會科學院院務會議通過後施行，並無拘束被告之效力。況依該審查細則第加分部分，亦將國科會甲等研究獎助與論文刊登於ＳＳＣＩ期刊採分別列舉，益證系爭升等計分表Ａａ甲等研究獎及Ａｂ傑出獎，僅指國科會甲等研究獎及傑出獎，其他獎項則均應列入Ａｃ其他學術成就獎之內。至於系爭升等計分表Ａ項下之Ａｄ「研究計劃」部分，Ａ既將「政府委託研究計劃及獎助次數」二者並列，且獎助次數Ａａ「甲等研究獎」與Ａｂ「傑出獎」部分又均僅限於國科會所頒發之獎項，則Ａｄ「研究計劃」部分於解釋上亦應僅限於國科會之研究計劃，其他政府委託之研究計劃，其計分自不適用Ａｄ之計分標準。且高雄市政府委託原告研究之三件計劃與二件國科會之研究計劃相較，即知國科會二件研究計劃時間均為一年，且有嚴格之審查制度。惟前揭高雄市政府三件之委託研究計劃期間分別為五個月、三個月及六個月，二者期間及審查標準既不相同，其計分標準即不得適用Ａｄ研究計劃之計分標準。揆諸前揭說明，被告並無違反平等原則及信賴保護原則。 依前開中山大學教師及研究人員升等審查辦法第七條第二項之規定：「各學院（科、中心）教師評審委員會辦理複審時，應將初審通過之升等教師著作送請校方聘請校外適格之學者專家三至五人審查。審查人選由學術副校長會同各學院院長（科、中心主任）擬提具有充分專業能力之校外學者專家七人以上，簽請校長圈定。外審成績結果送回各該院（科、中心）複審。」茲查，原告獲刊登ＳＳＣＩ之論文部分，據原告自陳其於提出升等申請之際，已投稿於ＳＳＣＩ期刊之三篇英

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文學術論文，或正在修正之中，或在等候回音之狀況中，故僅提供屬ＳＳＣＩ中國季刊的論文接受函等語。而被告於送外審時，已將原告獲ＳＳＣＩ刊登之論文及被接受而尚未刊登之證明一併檢送外審審查，該部分成績由外審審查員獨立判斷，被告無從置喙。且被告既已將原告所提出應送外審之資料一併送給外審委員審查，嗣後原告論文是否獲刊登，被告並無從知悉，何能通知其補正？另原告稱獲二次澳洲研究獎助，一次加拿大研究獎助，均係本件決審完畢後始提出，自不能列入考量。 綜上所陳，被告所為之行政處分並無違反司法院釋字第四六二號解釋意旨及行政法之一般原則。而受理此類事件之行政救濟機關及行政法院對於教師升等之案件，參照司法院釋字第四六二號解釋，固得審查校教評會其是否遵守相關之程序，或其判斷評量有無違法或顯然不當之情事，惟對升等申請人之著作是否符合學術水準，應避免涉入審查。因此大學教師升等之評審應尊重評審委員會所為之學術評價，於適用該不確定法律概念時，大學評審委員對升等與否之決定享有判斷餘地，其他機關及行政法院均不得以自己之判斷，代替評審委員之決定，此亦可參酌司法院釋字第三八二號解釋有關涉及學生品行考核，學業評量或懲處方式之選擇，應尊重教師及學校本於專業及對事實真相之熟知所為之決定及釋字第三一九號解釋有關考試評分事件，應尊重閱卷委員會所為之學術評價，而獲相同結論。從而本件教師升等事項既經外審委員會及教評會委員秉其學術上專業之判斷而作成決定，行政法院對評審委員會所作之決定，應予尊重。 理 由一、按大學、獨立學院、專科學校教師分教授、副教授、助理教授及講師，有關教師之升等，由各該學校設校、院、系（所）教師評審委員會評審，大學法第十八條、第二十條及專科學校法第八條、第二十四條定有明文。又教育人員任用條例就公立各級學校教師之任用資格亦有規定，同法

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第十四條第四項及教師法第十條並授權教育部訂定「專科以上學校教師資格審定辦法」，該辦法第七條及第九條規定，教師資格之審查，由學校教師評審委員會審核通過後，送教育部提交學術審議委員會審議決定，經審查合格者，始發給教師證書。次按「大學教師升等資格之審查，關係大學教師素質與大學教學、研究水準，並涉及人民工作權與職業資格之取得，除應有法律規定之依據外，主管機關所訂定之實施程序，尚須保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，始符合憲法第二十三條之比例原則。且教師升等資格評審程序既為維持學術研究與教學之品質所設，其決定之作成應基於客觀專業知識與學術成就之考量，此亦為憲法保障學術自由真諦之所在。故各大學校、院、系（所）教師評審委員會，本於專業評量之原則，應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，將其結果報請教師評審委員會評議。教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評量有無違法或『顯然不當』之情事。」亦經司法院釋字第四六二號解釋在案。二、本件原告前為被告中山學術研究所副教授，於八十九年間向被告申請自同年二月一日起升等為教授，經被告校教評會依該校「教師及研究人員升等審查辦法」、「國立中山大學教師升等教學及服務績效評分原則」及八十九年三月二十四日八十八學年度第三次校務會議通過之「國立中山大學教師（助理教授以上）升等計分表」核分方式審查，其中研究部分以七十分為滿分（占總成績百分之七十），並分為外審研究（占研究部分百分之七十五）及七年內政府委託研究計畫及獎助部分（占研究部分百分之二十五）。而原告升等著作（社會變遷中的勞工問題）經送三位外審學者審查結果，分別評為極力推薦、勉予推薦及在極力推薦與勉予推薦之間，依「國立中山大學社會科學院教師

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升等審查細則」規定核算其點數為三．五點，經換算成分數為七十分，則按百分之七十五比例折算，原告外審成績為五二．五分；另七年內政府委託研究計畫及獎助部分，原告共計獲甲等研究獎兩次（每次四分，最高二十分）得八分，其他學術成就獎經校教評會審核得三．○六分；至研究計畫（每件一分，最高五分）部分，原告受國科會委託者（ＮＳＣ）計二件；受高雄市政府研考會委託者計一．八件，合計三．五分，加計上開外審部分共計六七．○六分。此外，教學部分（占總成績百分之二十）以二十分為滿分，原告就教學年資部分得四十八分、升等時職級五年內平均授課時數部分得二五分、其他教學事蹟經校教評會審核得一．五六分，合計分數為七四．五六分，按百分之二十比例折算，原告教學部分成績為一四．九一二分。其餘服務部分（占總成績百分之十）以十分為滿分，經加計被告系教評會、院教評會及校教評會評分後為七○．一八分，加權計分後為七．○一八分。彙整上開研究部分、教學部分及服務部分，原告升等教授總成績為六八．八七二分，未達最低升等標準七十分。被告校教評會於八十九年六月二十七日第二三五次會議決議不予通過。嗣被告乃作成原告教授升等不予通過之決定，並以八十九年八月九日中（八九）評字第○一九號函通知原告等情，此有國立中山大學教師及研究人員升等審查辦法、國立中山大學教師升等教學、服務績效評分原則、國立中山大學教師（助理教授以上）升等計分表、被告校教評會會議紀錄及被告八十九年八月九日中（八九）評字第○一九號函附於原處分可稽，堪認為真實。惟原告對被告之上開處分不服，循序向校教師申評會、中央教師申評會提起申訴、再申訴，均遞遭決定駁回，乃向本院提起行政訴訟，無非以被告校教評會依據系爭升等計分表之核分方式違法不公，顯然違反平等原則及司法院釋字第四六二號解釋意旨云云，資為爭執。而被告則以有關原告申請升等事宜，校教評會均係依大學法之自治精神及相關之審查辦法予以審查，並無違反平等原則及司法院釋字第四六

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二號解釋意旨等語置辯。是本件兩造所爭執者，乃被告依校教評會之決議而為原告教授升等不予通過之決定，有無違法或違反司法院釋字第四六二號解釋之問題。三、經查，被告校教評會對原告申請教授升等之審查，乃係依該校「教師及研究人員升等審查辦法」第八條第三項規定，於八十九年三月二十四日八十八學年度第三次校務會議通過之上揭系爭升等計分表核分方式審查，及依「國立中山大學教師升等教學及服務績效評分原則」予以評定分數。茲觀該系爭升等記分表內容，共分Ａ大項「研究部分」、Ｂ大項「教學部分」及Ｃ大項「服務部分」等三部分。Ａ大項「研究部分」以七十分為滿分（即占總成績百分之七十），並再分為Ａ「外審研究部分」（占研究部分百分之七十五）及Ａ「七年內政府委託研究計畫及獎助次數」（占研究部分百分之二十五）；Ａ項下，又細分成Ａａ「獲甲等研究獎」（占Ａ項目百分之二十）每次四分、Ａｂ「傑出獎」一次二十分、Ａｃ「其他學術成就獎」、Ａｄ「研究計畫」（占Ａ項目百分之五）每件一分。另Ｂ大項「教學」部分，則規定依據被告教師升等教學及服務績效評分原則（教學部分）評定分數。至Ｃ大項「服務」部分，亦規定依據被告教師升等教學及服務績效評分原則（服務部分）評定分數。此外，該系爭升等計分表備註欄另載明「藝術與體育類科展演、訓練之成就表現另訂比照分數。總分以七十分（含）以上通過升等。」此有該系爭升等計分表附於原處分卷內可稽。又原告對被告校教評會依系爭升等計分表之核分方式，其中就上開系爭升等記分表中之Ｂ大項「教學」部分及Ｃ大項「服務」部分之評分結果，並不爭執，而係僅就記分表所列Ａ大項「研究部分」之Ａ「外審研究部分」（占研究部分百分之七十五）計分設計；及Ａ「七年內政府委託研究計畫及獎助次數」（占研究部分百分之二十五）之細項Ａａ「獲甲等研究獎」、Ａｂ「傑出獎」、Ａｃ「其他學術成就獎」、Ａｄ「研究計畫」計分方式有所爭執，是本院就系爭升等記分表中Ｂ大項「教學」部分及Ｃ

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大項「服務」部分之評分結果，即不予論述，而僅就原告所爭執之Ａ大項「研究部分」之計分方式及其設計，是否有違反平等原則及司法院釋字第四六二號解釋，論述如下： 甲、Ａ「外審研究」（占研究部分百分之七十五）評分部分： 原告主張系爭升等計分表Ａ「外審研究」部分之計分設計不當，違反司法院釋字第四六二號解釋文對尊重專業外審要求之意旨。蓋獲三位外審評定結果皆為推薦之升等申請人，照該升等計分表規定之點數為三點，秉持尊重專業外審原則，其對應之分數應為七十分，始符尊重專業外審認定達升等之最低門檻。本件原告本次升等著作「社會變遷中的勞工問題」，經送請三位外審學者審查結果，分別獲評為「極力推薦」、「勉予推薦」及「在極力推薦與勉予推薦之間」，被告校教評會依系爭升等記分表核算獲計三．五點，換算分數為七十分，按百分之七十五比例折算，外審研究部份獲計五二．五分。然系爭升等計分表就點數換算成對應分數之設計，本應遵守每隔○．五點數之差距為五分之原則，惟系爭升等計分表於四點與三點級距間分數之轉換，竟違反每隔○．五點數之差距為五分之原則，將四點與三．五點及三．五點與三點兩組級距之分數差距，恣意加大為十分之違法作法，致使原告該部分實得三．五點數轉換成分數時，原本應得七十五分之計分，短少五分，致 僅獲七十分。這項換算方式，不但缺乏令人信服的理由，甚至惡意拉大升等及格門檻之外審成績點數與分數的換算，為恣意妄為的行為，並違反平等原則及司法院釋字第四六二號解釋意旨云云。 惟按大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權；又大學、獨立學院、專科學校教師分教授、副教授、助理教授及講師，有關教師之升等，由各該學校設校、院、系（所）教師評審委員會評審，大學法第一條第二項、第十八條、第二十條及專科學校法第八條、第二十四條分別定有明文。又依教育人員任用條例第十四條第四項規定：「大學、獨立學院及專科學校教師之聘任、升等均應辦理資格審查；其

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審查辦法由教育部定之。」教師法第十條規定：「專科以上學校教師資格審定辦法由教育部定之。」是教育部依上開授權，於八十六年五月二十一日另訂定「專科以上學校教師資格審定辦法」（原名為：大學獨立學院及專科學校教師資格審查辦法），然於該審查辦法中就教師升等資格審查事件、各該學校教師評審委員會應審查之項目，其計分方式及其所占比例等內容，均未逐一作細部規範，蓋此屬大學自治之範疇，自得由各大學自行訂頒細部規範，以彰顯大學自治之精神，並避免不當限縮各大學權限之行使。又大學教師升等資格之審查，關係大學教師素質與大學教學、研究水準，並涉及人民工作權與職業資格之取得，除應有法律規定之依據外，主管機關所訂定之實施程序，尚須保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，始符合憲法第二十三條之比例原則。且教師升等資格評審程序既為維持學術研究與教學之品質所設，其決定之作成應基於客觀專業知識與學術成就之考量，此亦為憲法保障學術自由真諦之所在，亦經司法院釋字第四六二號解釋在案。而被告依據大學自治之精神，並參酌前開司法院釋字第四六二號解釋意旨，乃制定「國立中山大學教師及研究人員升等審查辦法」，而該辦法第八條第三項復規定：「．．．本校教師評審委員會就各院（科、中心）複審通過人選之研究、教學、服務成績進行決審。決審時除能提出具有專業學術依據之具體理由以動搖送請外審學者專家專業審查之可信度與正確性外，應尊重其判斷與意見，惟仍得就名額、年資、教學、服務等因素予以斟酌決定之．．．。」因此，被告於八十九年三月二十四日八十八學年度第三次校務會議通過之「國立中山大學教師（助理教授以上）升等計分表」，送請校長核定後實施，並確立占總成績百分之七十之研究部分，以「外審研究」占其百分之七十五）及以「七年內政府委託研究計畫及獎助次數」占分百分之二十五之審查標準，自難謂違反司法院釋字第四六二號解釋意旨。 查本次原告升等著作「社會變遷中的勞工問題」，經送請三位外

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審學者審查結果，一位為「極力推薦」、一位為「勉予推薦」、另一位為「在極力推薦與勉予推薦之間」，被告校教評會依系爭升等記分表核算獲計三．五點成績點數核算獲計三．五點（「極力推薦」為二點、「勉予推薦」為○點、「推薦」為一點），換算分數為七十分，依百分之七十五比例折算，外審研究部份獲計五二．五分。按系爭升等計分表，其在外審研究部分係以三．五點換算成分數七十分為及格門檻，並以此基準向上及向下計算，而非以三點經換算七十分為及格門檻。再者，該部分之點數從一點到六點，各有對應分數可資參照（從四十分到一百分），其中除了三點到三．五點與三．五點到四點兩組級距間，每隔○．五點數之差距為十分外，其餘每隔○．五點數之差距均為五分，而此種計分之設計，乃是被告校教評會全體委員秉其學術專業，為維持學校之學術研究品質，及為對升等申請人專業學術能力及成就作出客觀可信、公平正確之評量，經與會委員討論通過，並提校務會議報告後，送請校長核定後實施，以作為全體擬升等教師之審核標準，殊非因特定之個人或特定之原因，而刻意有此設計，從而法院對於被告是項計分設計，本乎大學自治精神，理當予以尊重，而非可任意指摘其設計顯有不當情形，且逾越前述升等辦法之授權範圍。再者，被告九十二年五月二十八日第二七四次校教評會通過之「國立中山大學教師（助理教授以上）升等計分表」，雖將三點到三．五點與三．五點到四點兩組級距間，每隔○．五點數之差距修正為五分，然仍維持以三．五點換算分數為七十分，作為及格分數之門檻，固有原告提出該升等計分表附卷可參，然究不得以上開計分設計之修正，遽謂先前之系爭升等計分表計分設計，違反平等原則，而不符司法院釋字第四六二號解釋意旨。何況原告外審成績獲計三．五點，在修正後之計分表換算成分數亦為七十分，而非七十五分，亦無影響總成績。故原告主張被告教評會將其外審研究實得三．五點數換算成七十分，使其原本應得七十五分之計分，短少五分，故如將該違法短少之五分算入，原

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告於外審研究部分實得分數應為五六．二五分（計算式：75×0.75= 56.25），而非五二．五分（計算式：70×0.75= 52.5）云云，即不足採。 乙、Ａ「七年內政府委託研究計畫及獎助次數」部分（占研究部分百分之二十五）： Ａｂ「傑出獎」及Ａｃ「其他學術成就獎」評分部分： 原告主張被告對原告獲中山學術著作獎之評分，未遵照「國立中山大學邀請傑出學者及文學藝術家蒞校講演要點」中對於獲得中山學術著作獎之學者與獲三次國科會傑出獎之學者同屬第三級傑出學者之方法評分；即若一次國科會傑出獎可獲二十分，原告獲有中山學術成就獎，即亦應獲二十分，然被告將之歸類於其他學術成就項目，且分數僅獲三．○六分，顯見校教評會評分違法不公。另就原告兩篇刊登ＳＳＣＩ期刊論文之評分，被告校教評會亦未遵照同學年度通過之「國立中山大學社會科學院教師升等審查辦法與細則」，以一篇刊登ＳＳＣＩ之論文加分，等同於獲得一次國科會甲等獎助之辦法評分（每次四分），亦屬違法不公。倘被告校評會秉持平等原則，未恣意壓低原告所獲中山學術著作獎及兩篇ＳＳＣＩ論文之分數，則原告應能升等為教授，是被告校教評會違反非相關人員所組成之委員會介入專業學術成就之審查評分在先，而其評分標準復違反平等原則、濫用裁量權在後，應屬違法及牴觸司法院釋字第四六二號解釋之意旨云云。 經查，原告本次升等之著作「社會變遷中的勞工問題」，因掌握當前勞工問題，且見解分析和理論探討客觀周延，而獲得第三十四屆中山學術著作獎，此為被告所不爭執。惟原告獲得是項著作獎，是否符合系爭升等計分表Ａ「七年內政府委託研究計畫及獎助次數」下之Ａｂ「傑出獎」要件，應給予二十分之分數，自應參酌其設計之原意而予以推敲。茲查，目前國內各公私立大專院校，無不以獲得國科會頒發之獎項，視為學術成就之重要指標。而參諸國科會訂頒「行政院國家

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科學委員會研究獎勵費申請注意事項」規定，乃將其研究獎項類別，乃分為「傑出獎」及「甲、乙種獎」二大類別（參該注意事項第二條及第五條規定）。再者，依被告於本院前審提出之「國立中山大學教師長期聘任聘期計算之分數標準」，亦明列有「國科會傑出獎」及「國科會甲、乙等獎」二項目，是被告辯稱系爭升等計分表中Ａ細項下之Ａａ「獲甲等研究獎」及Ａｂ「傑出獎」二者，均係指由國科會所頒發之「甲等研究獎」及「傑出獎」，且被告當初制定系爭計分表時，即係援用國科會上揭研究獎勵費申請注意事項中所規定之獎項名稱等語，本院認為應可採信。是被告校教評會未將原告所獲中山學術著作獎納入Ａｂ「傑出獎」計分，而逕將其納入Ａｃ「其他學術成就獎」中一併考量，尚非無據，自難指被告校教評會濫用裁量權。其次，再從系爭升等計分表Ａ細項下之Ａａ 「獲甲等研究獎」中之分數觀之，其每次獲獎者得四分（最高以二十分計算），而同細項下之Ａｂ「傑出獎」分數，則每一次得二十分，準此，「傑出研究 」之殊榮顯然較「甲等研究獎」之層次為

高，自不待言。本件原告先前曾獲二次國科會甲等研究獎，被告校教評會亦給八分之分數，而原告對此並無異議，則原告主張其升等著作獲有中山學術著作獎，即應列入Ａｂ「傑出獎」之範圍，並可獲得二十分之加分，純屬其個人見解，尚難憑採。至原告主張依「國立中山大學邀請傑出學者及文學藝術家蒞校講演要點」規定，其獲得中山學術著作獎與獲得三次國科會傑出獎、教育部學術獎，應等同列為第三級傑出學者乙節，經查，上揭講演要點，僅係被告為提昇學術研究風氣及學術交流，就其邀請傑出學者之等級（計分為三級，第一級：獲諾貝爾獎及相當於諾貝爾獎級者；第二級：獲中央研究院院士或其他國家科學院院士榮銜者；第三級：曾獲國科會三次傑出獎、教育部國家獎座．．．中山學術著作獎．．．）、講演酬金之計算標準、各類科學組每年邀請之人數及其他相關行政事宜等諸項，所訂定之參考依據，核與本件教授升等之審查，並無相互之關聯，自難據此作為教師升等研

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究部分之計分基準。是原告主張其獲得「中山學術著作獎」與「國科會傑出獎」相同，應給予二十分之加分云云，亦不足採。 又原告主張被告校教評會對其兩篇刊登ＳＳＣＩ期刊論文之評分，被告校教評會亦未遵照同學年度通過之「國立中山大學社會科學院教師升等審查細則」，以一篇刊登ＳＳＣＩ期刊之論文加分，等同於獲得一次國科會甲等獎助之辦法評分（每次四分），亦屬違法不公云云乙節，經查，國內外對大學評鑑學術成就指標，大抵皆使用ＳＣＩ、ＳＳＣＩ、ＡＨＣＩ等論文之篇數為評量之基準，固為社會所週知之事實。然一篇刊登ＳＳＣＩ期刊之論文加分，其所代表的學術水準與地位，是否等同於獲得一次國科會甲等研究獎助之辦法評分（每次四分），要非無討論之餘地。蓋依被告八十九年五月十六日第二三三次校教評會通過之「國立中山大學社會科學院教師升等審查細則」規定，其中論文刊登於ＳＳＣＩ期刊者，與副教授升教授五年內獲得國科會甲種研究獎助者，於研究部分乙項，固均可獲每次（篇）加二分，惟社會科學院對其教師升等之計分設計，並不如系爭升等計分表將外審成績部分外之加分部分（即Ａ「七年內政府委託研究計畫及獎助次數」），再予細分成Ａａ「獲甲等研究獎」、Ａｂ「傑出獎」、Ａｃ「其他學術成就獎」、Ａｄ「研究計畫」等諸項，自難將上揭社會科學院教師升等審查細則中就加分部分之規定，亦適用於系爭升等計分表中之Ａｃ「其他學術成就獎」中，而謂一篇刊登ＳＳＣＩ期刊之論文計分，應等同於獲得一次國科會甲等研究獎助之計分，原告上開之主張，尚不足採。至原告獲中山學術著作獎之升等著作及兩篇刊登ＳＳＣＩ期刊論文之評分，於系爭升等計分表中Ａｃ「其他學術成就獎」中，應給予多少分數，始為適當及公平﹖亦為兩造爭執之所在。茲依據系爭升等計分表就Ａ「七年內政府委託研究計畫及獎助次數」之計分，除Ａａ「獲甲等研究獎」、Ａｂ「傑出獎」、Ａｄ「研究計畫」係依次數列計分數外，另Ａｃ「其他學術成就獎」部分，則係由校教評會委員於開會審議

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時予以討論評分。查，原告兩篇刊登ＳＳＣＩ期刊之論文（Nationalism and Self-determination:The Ident-ity Politics in Taiwan.＆In Response to Globalization:What we can learn from the Telstra Experience.），於原告向被告提出教授升等之申請時，僅提供「中國季刊」通知其修訂後之論文接受信，並未提出被ＳＳＣＩ期刊接受刊登之證據，此為原告所不爭執，故校教評會委員於開會審議時，就此部分無法審酌而給予分數，尚非無因。另原告升等著作獲中山學術著作獎部分，經提交校教評會委員審查後，統計該項成績總分為五十五分，再除以十八位出席委員，所得平均分數為三．○六分，此亦有被告校教評會提出之說明書乙紙附於原處分卷可參，而此項評分並非係就原告專業學術能力之實質審查，僅係就原告獲得該項著作獎於列入「其他學術成就獎」時，應加計多少分數之評斷而已，核與司法院釋字第四六二號解釋意旨並無違背。從而原告指被告校教評會對於其獲中山學術著作獎及兩篇刊登ＳＳＣＩ期刊論文之評分，僅給予三．○六分，顯然違法及牴觸司法院釋字第四六二號解釋之意旨云云，容有誤解。Ａｄ「研究計畫」評分部分：原告主張八十八學年度校務會議通過之系爭升等計分表中關於國科會與非國科會研究案件，並無明確標明將以差別計分的方式處理。惟被告校教評會將高雄市政府委託原告之研究計畫任意酌減分數，將原告在國科會之研究計畫一件以一分計算，而高雄市政府之研究計畫以每件○．六分計算，既違反公開透明的正當法律程序，且審查過程中恣意妄為，自難謂為合法云云。經查，系爭升等計分表之設計，原意無不期望以客觀、透明的計分方式，給予升等教師公正之評斷。本件被告校教評會將國科會與非國科會研究案件以差別計分的方式處理，有無違法，自應參酌二者之審查機制及研究時間是否相同，以作為判斷之依據。茲依行政院國家科學委員會補助專題研究計劃作業要點第十三條之規定，其在申請補助之標準審查機制上及研究成果之繳交，均有明確之規定。反之，高

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雄市政府委託原告之研究計畫，其審查機制如何，於原告向被告提出教授升等之申請時，並未提出具體之說明，故校教評會委員即改採酌給分數之方式處理，洵無不當。另就時間長短而言，原告所提出之國科會二件研究計劃之時間均為一年（分別為八十五年八月一日至八十六年七月三十一日；及八十八年八月一日至八十九年七月三十一日），然高雄市政府委託原告研究之三件計畫，時間分別為五個月（八十七年九月一日至八十八年一月三十一日）、三個月（八十八年二月一日至同年四月三十日）、六個月（八十八年七月一日至同年十二月三十一日）。準此，系爭升等計分表中雖未明確標明國科會與非國科會研究案之計分，得採差別計分的方式處理，然政府機關委託學者研究之計畫，因其單位不同，其要求之水平互有差異，從而其審查機制之嚴密性亦無法劃一，自難將各種不同之研究計畫予以量化而等同視之，是校教評會委員於評分時，賦予委員得斟酌各種情形而酌量給予分數，乃有其必要，此亦符合行政程序法第六條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」之本旨。故是項研究計畫之評分，除有具體事實可證明校教評會委員於評分時，顯有恣意之違法行為外，則由委員酌情給予適當之分數，反有助於大學研究計畫水準之提升，自難指被告有違反公開透明的正當法律程序之違法。是校教評會委員將原告受國科會委託與非國科會委託之研究計畫，二者在計分上作差別方式之處理，亦屬合情而合理。 又被告之前審輔佐人即當時之教評會委員何扭今於本院前審亦到院陳稱：「（問：對計分表Ａ：七年內政府委託研究計畫及獎勵次數中的「政府委託研究計畫」限於國科會的研究，其依據何在﹖） 因為有

些副教授認為平常的研究表現良好，但是外審分數不佳，會影響其升等。因此校方才在計分表中列入本項。使外審成績不佳，平常表現良好的副教授有升等的機會。依照一般的認知，政府委託計畫，限於國科會研究。因為有人覺得太嚴格，所以才放寬到國科會以外政府機關委

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託的研究也可以。一般認知，政府委託計畫，是指一年期以上之研究，而且要經過審查。但制定評分表當時，並沒有考慮到國科會以外之政府委託計畫，會有兩個月之情形，所以於實際評分時，才會考慮到非屬國科會委託之計畫及研究計畫低於一年期者，僅能酌給分數。 原

告的分數會打折，是因為教評會的認知不同，認為原告提出高雄市政府委託計畫沒有比照國科會有外審制度，所以分數上會有所打折」等語（參九十年十二月五日準備程序筆錄），亦可證明被告校教評會將國科會委託之研究計畫與系爭三件高雄市政府委託研究計畫，以差別計分的方式處理，即將國科會委託之研究計畫一件以一分計算，而高雄市政府委託之研究計畫以每件○．六分計算，並無違反平等原則，自不待言。 綜上，本件被告校教評會對原告教授升等之審查，乃係依據被告「教師及研究人員升等審查辦法」規定進行審查，而計算成績亦係依據「國立中山大學教師升等教學及服務績效評分原則」及「國立中山大學教師（助理教授以上）升等計分表」核分方式計分。另在學術專業能力方面，校教評會委員亦完全尊重外審專家之專業判斷。本院綜合各項資料以觀，認被告校教評會之評審過程尚無違法及有顯然不當之具體情事，而對於各類評審項目之計分，亦無違反平等原則及牴觸司法院釋字第四六二號解釋意旨之情形，則本於大學自治之精神，本院對被告校教評會審核之結果，應予尊重。茲摘錄原告之分數總計如下： 、研究部分七十分為滿分（佔總成績百分之七十），並分二項計分： 外審研究部分（佔百分七十五）：原告升等著作之外審成績，分別評為極力推薦、勉予推薦及在極力推薦與勉予推薦之間，共得三．五點，經換算成分數為七十分，則按百分之七十五比例折算，原告外審成績為五二．五分。 七年內政府委託研究計畫及獎助部分（佔百分之二十五）甲等研究獎（每次四分，最高二十分）：二次，得八分。傑出研究獎：無，

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得○分。 其他學術成就獎（由校教評會審核）：得三．○六分。 研究計畫（每件一分，最高五分）：ＮＳＣ（國科會）委託二件、高雄市政府研考會委託一．八件，合計三．五分。小計：8＋0＋3.06＋3.5 =14.56 研究部分合計為：52.5＋14.56 =67.06 加權計分後研究部分成績為 67.06×0.7 =46.942 、教學部分二十分為滿分（占總成績百分之二十），並分六項計分： 教學年資（最高六十分）：得四十八分。 升等時職級五年內平均授課時數（最高二十五分）：得二五分。 傑出教學獎：○分。 是否教通識課程：○分。 教育部教學改進計畫教材篡評鑑：○分。 其他教學事蹟（由校教評會審核）：得一．五六分。 教學部分合計分數為：七四．五六分 加權計分後教學部分成績為 74.56×0.2 =14.912 、服務部分以十分為滿分（占總成績百分之十），並分四項計分： 系教評會 50％：四十分。 院教評會 30％：二三．四分。 是否曾擔任校行政主管：○分。 專業服務及其他優良服務事蹟（由校教評會審核，最多十分）：六．七八分 服務部分合計為：40＋23.4＋0＋6.78 =70.18 加權計分後服務部分成績為 70.18×0.1 =7.018 以上三項（研究部分、教學部分及服務部分）總成績為六八．八七二分（合計 46.942＋14.912＋7.018 =68.872），未達最低升等標準七十分，故被告校教評會未通過原告教授升等案，洵無不合。是

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原告主張其教授升等之總分數業已超過升等七十分的門檻，自應該獲得通過之決議云云，委不足採。四、綜上所述，本件原告教授升等案，經被告校教評會審查結果，以原告總分未達最低升等標準七十分，而決議不予通過。被告乃於八十九年八月九日以中（八九）評字第○一九號函通知原告其申請教授升等不予通過，是項決定尚無違法之具體情事，應予維持。一再申訴決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，執詞指摘原決定、申訴決定及再申訴決定違法不當，請求予以撤銷，難謂有理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法並不足以影響本件判決之結果，自無庸逐一論述，併此敘明。五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中華民國九十三年三月十八日 高雄高等行政法院第四庭 審判長法官 呂佳徵 法 官 簡慧娟 法 官 邱政強右為正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中　　華　　民　　國 九十三　年　三　月 十八 日 法院書記官 藍慶道

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相關法條： 行政程序法 第 6 條 行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。 行政訴訟法 第 195 條 行政法院認原告之訴為有理由者，除別有規定外，應為其勝訴之判決；認為無理由者，應以判決駁回之。撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決。 教師法 第 10 條 專科以上學校教師資格審定辦法由教育部定之。 大學法 第 1 條 大學以研究學術，培育人才，提升文化，服務社會，促進國家發展為宗旨。大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。 第 18 條 大學教師分教授、副教授、助理教授、講師，從事授課、研究及輔導。大學得設講座，由教授主持。大學為教學及研究工作，得置助教協助之。大學得延聘研究人員從事研究及專業技術人員擔任教學工作；其分級、資格、聘任、解聘、停聘、不續聘、申訴、待遇、福利、進修、退休、撫卹、資遣、年資晉薪及其他權益事項之辦法，由教育部定之。

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專科以上學校教師資格審定辦法 第 7 條 教師資格之審定，依下列方式辦理：一 學經歷證件由學校先行辦理查核後，交學校各級教師評審委員會評審。國外學歷之查證，應依專科以上學校以國外學歷送審教師資格作業須知辦理。二 學校各級教師評審委員會應就申請者之教學、研究、推廣服務等成果辦理評審。其中專門著作 (包含學位論文) 應送請校 (系) 外學者、專家評審。三 經各級教師評審委員會評審通過者，由學校將相關資料，報送本部複審。四 本部複審時，依下列程序辦理： (一) 依本條例第十六條第二款、第三款、第十六條之一第二款至第四款第十七條各款及第十八條各款送審者，應先將其專門著作送請學者、專家二人至三人評審後，由本部學術審議委員會 (以下簡稱學審會) 審定。 (二) 依本條例第十六條第一款及第十六條之一第一款送審者，由學審會審定。必要時，得經學審會常務委員會議 (以下簡稱常會) 決議，將其專門著作送請學者、專家二人至三人評審後，送學審會審定。前項第二款各級教師評審委員會辦理教師評審之項目、標準及程序，由學校定之。第一項第四款教師資格複審程序及著作評審項目、標準，由本部定之。評審過程及學者、專家之評審意見應予保密，以維持評審之公正性。 專科學校法 第 8 條 為均衡區域之專科學校教育，教育部得就未設有專科學校或專科部之縣 (市) ，依法遴選公立職業學校一所或整併數所改制為專科學校並附

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設高職部，其條件、資格、申請、審核程序及附設高職部之組織、師資，由教育部定之。 教育人員任用條例 第 14 條 大學、獨立學院及專科學校教師分為教授、副教授、助理教授、講師。大學、獨立學院及專科學校教師應具有專門著作在國內外知名學術或專業刊物發表，或已為接受且出具證明將定期發表，或經出版公開發行，並經教育部審查其著作合格者，始得升等；必要時，教育部得授權學校辦理審查。大學、獨立學院及專科學校體育、藝術、應用科技等以技能為主之教師聘任或升等，得以作品、成就證明或技術報告代替專門著作送審。大學、獨立學院及專科學校教師之聘任、升等均應辦理資格審查；其審查辦法由教育部定之。

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興建垃圾場案

【裁判字號】 92,訴更,35 【裁判日期】 940531 【裁判案由】 興建垃圾場 【裁判全文】高雄高等行政法院判決九十二年度訴更字第三十五號原　　　告　甲○○　　　　　　戊○○上二人共同訴訟代理人　寅○○原　　　告　乙○○　　　　　　丙○○　　　　　　丁○○　　　　　　己○○　　　　　　庚○○　　　　　　辛○○上　一　人訴訟代理人　卯○○原　　　告　壬○○　　　　　　癸○○上　一　人訴訟代理人　蘇治芬原　　　告　子○○原告十一人共同

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訴訟代理人　陳旻沂　律師　　　　　　吳艾藜　律師被　　　告　雲林縣政府代　表　人　丑○○○○○○訴訟代理人　鄭淑子　律師上列當事人間因興建垃圾場事件，原告等不服行政院環境保護署中華民國九十年八月七日（九十）環署訴字第００三八二九五號及第0000000 號訴願決定，合併提起行政訴訟，經本院裁定後，原告提起抗告，由最高行政法院發回更審。本院判決如下： 主 文原告之訴駁回。行政院環境保護署民國九十年八月七日（九十）環署訴字第００三八二九五號、第 0000000 號訴願決定及被告民國九十年五月二日（九０）府環府字第九０三六００九八七四號公告之行政處分違法。訴訟費用由被告負擔。 事 實壹、事實概要： 緣雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠開發單位達和焚化廠投標組合（ 領銜公司：台灣水泥股份有限公司）於民國（下同）九十年 三月六日檢具環境影響說明書送請被告審查，被告於九十年 三月二十六日請審查委員會辦理用地現場勘驗，同年四月二 日及四月二十三日分別舉行環境影響說明書審查會，並於第 二次審查會作成結論：不須進行第二階段環境影響評估工作 ，本案有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依十八項 條件辦理。被告嗣於九十年五月二日以（九０）府環府字第 九０三六００九八七四號公告「雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興

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建營運計畫環境影響說明書」審查結論。原告不服，提起訴 願，經遭決定駁回，遂合併向本院提起行政訴訟，仍遭本院 九十年度訴字第一八六九號、第一九０四號裁定駁回，原告 不服，提起抗告，案經最高行政法院九十二年度裁字第五一 九號裁定，將原裁定廢棄，發回本院更為審理。貳、兩造之聲明：甲、原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）訴訟費用由被告負擔。乙、被告聲明求為判決：（一）原告之訴駁回。（二）訴訟費用由原告負擔。、兩造訴辯意旨：甲、原告起訴意旨略謂：一、原告等人之法律上利益受侵害，自得提起本件訴訟：（一）行政訴訟上原告之「訴訟權能 (Klagebefugnis)」並不限 於「基於法規明定的訴訟」，還包括「基於憲法規範的訴 權」、「基於不成文法的訴訟權能」乃至「根據判決、行 政處分及契約之拘束力的訴訟權能」等類型。（二）次按憲法第八十條規定：「法官須超出黨派之外，依據法 律獨立審判，不受任何干涉。」其所謂法律，不僅限於經 立法院通過、總統公布之法律，尚且包括憲法之規定，甚 至「憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務」， 此有司法院釋字第三七一號解釋可稽。從而，解釋行政訴 訟法第四條規定關於撤銷訴訟之訴願人或利害關係人之「 法律上利益」，自亦不能僅限於「法律」，而應包括「憲 法」。

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（三）再查，憲法第十五條規定「人民之生存權、工作權及財產 權，應予保障」，且解釋上「環境權」亦為受憲法第二十 二條保障之基本人權。次查，本件焚化爐之興建，因其產 生之環境污染問題（包括世紀之毒—戴奧辛），勢必影響 當地即原告等人居住地區之空氣、水源等環境，亦即影響 原告等人之身體健康、農作物收成及居住環境品質等，對 原告等人之生存權、財產權及環境權之侵害不可謂非鉅， 從而原告等人受保護之地位，得直接依據憲法基本權利而 來，原告等人自有權提起本件訴訟，請求撤銷原處分，以 維護上開法律上利益之必要。（四）司法院釋字第四六九號解釋揭示：「法律規定之內容非僅 屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護 人民生命、身體及財產等法益．．．」等語，亦可得知欲 判斷法律規定（尤其是行政法規）之性質及目的，不能只 一昧地認定係公益之性質而人民只有反射利益而已，而應 考慮該法規是否亦包括保護人民之法律上利益。從而，縱 退萬步而認行政訴訟法第四條規定所謂「法律上之利益」 ，僅止於形式實定之法律，而不包括憲法，但單就「環境 影響評估法」規定之性質及目的而論，除了具有一般公益 之性質外，尚且具有保障開發行為當地居民之法律上利益 之目的，蓋環境影響評估法（以下簡稱環評法）第四條第 二款對於環境影響評估之定義，為：「指開發行為或政府 政策對環境包括生活環境．．．」即包括對當地居民生活 環境之影響評估。又環評法第七、八、九、十、十一、十 二、十三條等亦明確規定當地居民對於環境影響評估作業 之參與權與異議權，甚至作業過程必須進行現場勘察，在 在顯示該法亦同時在保障當地居民之生命、身體及財產等

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法益。且就本案事實而言，系爭審查結論所附加之十八項 條件，大都係針對當地居民權益而為者（例如第一、二、 三、四、五、六、七、九、十、十六、十七、十八等項條 件），亦足證該法亦同時在保障當地居民之生命、身體及 財產等法益。準此，原告基於憲法所保障之生存權、財產 權及環境權等基本人權，以及環境影響評估法除實現公益 ，亦寓有保障當地居民之利益之規範目的地位，原告在法 律上因之享有受保護之地位，自得享有環評法所保障之法 益，而如此當有權以其法律上利益受到原處分之侵害為由 ，自得提起本件訴訟。被告抗辯略謂原告並非法律上之利 害關係人、不得提起本件訴訟云云，洵無足採。二、被告九十年五月二日九十府環府字第九０三六００九八七四 號公告之「雲林縣Ｂ００垃圾焚化廠興建營運計畫環境影響 說明書」審查結論違法應予撤銷：（一）被告該行政處分有規避環評法第八條以下應進行第二階段 環境影響評估之違法。 １、按環評法第七條規定：「開發單位申請許可開發行為時， 應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由 目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到 前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之， 並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其 審查期限之延長以五十日為限。前項審查結論主管機關認 不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應 舉行公開之說明會。」同法第八、九條則規定：「前條審 查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段 環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境 影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發

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場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於三十日。 三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論 及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳 列或揭示期滿後，舉行公開說明會」、「前條有關機關或 當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會 後十五日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目 的事業主管機關。」又依環境影響評估法施行細則（以下 簡稱：環評法施行細則）第十九條規定：「本法第八條所 稱對環境有重大影響，係指左列情形之一者：一、與周圍 之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境 資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或 珍費稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、 有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容 能力者。五、當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳 統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安 全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯 著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」 ２、依上開條文可知，開發行為對環境有重大影響之虞者，應 繼續進行第二階段環境影響評估，主管機關不可逕認不須 進行第二階段環境影響評估，若開發行為對環境有重大影 響之虞而主管機關竟認不須進行第二階段環境影響評估， 應可認係違法。本件被告前述公告之審查結論謂：「有條 件通過環境影響評估審查，開發單位應依下列事項辦理」 ，即認不須進行第二階段環境影響評估。然審查結論通過 審查所附之條件（負擔）揭載「垃圾車及垃圾運送車輛經 過地區，應有適當對策包含興建在說明書已承諾之道路， 並確保社區或校區等敏感地點之環境品質」、「戴奧辛等

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危害性污染物應確實做好防制措施並持續監測」、「開發 單位應採先進之污染防制技術，以控制各種空氣污染物之 濃度，使其符合環境品質標準」、「廠址廢水應確實回收 ，不能影響環境衛生及造成二次公害」、「本計畫開發單 位應於施工前及運轉後針對鄰近村里完成健康風險評估」 、「本案核准設立施工時，施工及營運期間均不可對鄰近 農業環境產生不利之影響」等，應均符合環評法施行細則 第十九條所指之對環境有重大影響之情形（否則被告審查 結論何須要求開發單位必須有該等負擔？），然被告竟認 不須進行第二階段環境影響評估，明顯有違反環評法第八 條以下應進行第二階段環境影響評估之違法。（二）被告該行政處分有裁量逾越之違法。 １、按行政機關決策與否，即是否作成行政處分，稱為決策裁 量。又裁量係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由 判斷，但裁量並非完全之放任，行政機關行使裁量權限仍 須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免違背平 等平則、比例原則等一般法的規範，如裁量係基於法律條 款之授權時，尤其不得違反授權之目的或超越授權之範圍 ，凡此均屬裁量時應遵守之義務。裁量與上述義務有悖者 ，構成裁量瑕疵，若影響處分之合法性者，應認為裁量之 違法，而可循行政救濟途徑予以撤銷。 ２、本件被告前述審查結論認不須進行第二階段環境影響評估 ，雖是否進行第二階段環境影響評估由被告認定，然其認 定既係基於環評法之授權，而環評法第八條、施行細則第 十九條既已揭載對環境影響有重大影響之虞，應進行第二 階段環境影響評估，被告不依之進行第二階段環境影響評 估逕通過環境影響評估審查，顯然超越授權範圍而為裁量

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，係屬違法，是該審查結論應予撤銷，重為審查。（三）被告之審查結論有行政程序參與原則之違反。 １、按行政機關作成侵害人民權益之處分前，當事人、利害關 係人有要求陳述意見之權利，行政機關有義務給予當事人 陳述意見之機會，否則將構成裁決不依證據之違法，若案 件涉利害相反之反造關係人時，則不得僅聽一造之陳述， 俾符合聽審兼顧各造之原則，此參諸行政程序法第一百零 二條、第一百零五條、第一百零六條、第一百零七條、第 一百零八條之規定自明；而環評法第九、十二、十三條「 前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者， 應於公開說明會後十五日內，以書面向開發單位提出，並 副知主管機關及目的事業主管機關。」、「目的事業主管 機關收到評估書初稿後三十日內，應會同主管機關、委員 會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地 居民，進行現場勘察並舉行聽證會，於三十日內作成紀錄 ，送交主管機關」、「目的事業主管機關應將前條之勘察 現場紀錄、聽證會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。 主管機關應於六十日內作成審查結論送達目的事業主管機 關及開發位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作 成評估書，送主管機關依審查結論認可。」亦揭明環境影 響評估審查參與原則之旨。 ２、被告明知其所為之雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建營運計畫 環境影響說明書之審查通過，允許開發單位達和焚化廠投 標組合為焚化廠之興建勢必造成開發場所當地居民原告之 不利益，依前述行政程序法、環評法第八條以下規定，應 給予原告等陳述意見之機會，舉行聽證、斟酌聽證結果作 成行政處分，被告略而不為，逕作出不須進行第二階段環

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境影響評估之審查結論，已然違反前述法條揭示之行政程 序參與原則而當然違法，自應予撤銷。三、不論是行政裁量，抑或是判斷餘地，鈞院仍得予以審查，且 本案原處分既有瑕疵，應予撤銷：（一）行政裁量而言，行政訴訟法第四條第二項規定：「逾越權 限或濫用權力之行政處分，以違法論。」及第二百零一條 規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或 不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。 」從而鈞院自得審查甚至撤銷原處分。（二）就判斷餘地而言，雖涉及高度之專業等因素，但行政法院 並非毫無審查之空間，此觀諸司法院釋字第四六二號解釋 意旨略謂「受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得 據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評量有無違 法或顯然不當之情事」等語即明。易言之，無論係程序上 瑕疵或實體的判斷濫用情形，法院均得予以審查。至所謂 判斷濫用係指行政機關行使判斷餘地權限之際，並未充分 斟酌相關之事項甚或以無關之因素作為考量，或者判斷係 基於不正確之事實關係等情形而言（參照吳庚著「行政法 之理論與實用（七版）」第六四七頁）。被告對系爭環境 影響說明書所為審查結論，因事涉專業而享有判斷餘地， 雖係由環境影響評估審查委員會所為之審查，涉及專業領 域，惟此非謂其判斷得全不受司法審查，鈞院當有權據以 審查其是否遵守相關之程序，或其判斷有無違法或顯然不 當等判斷濫用情事。（三）是則不論原處分具有行政裁量或判斷餘地，鈞院仍有審查 之空間，而非不能審查。又原處分具有多項違法及顯然不 當之情形（例如：附加條件多達十八項，竟仍予以有條件

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通過，又例如：未就淨水廠、取水口及地下水源等影響作 評估）。從而，鈞院自得予以撤銷。四、被告對系爭環境影響說明書所為審查結論，顯有判斷濫用之 情形，原處分因而具有重大瑕疵應予撤銷。蓋系爭環境影響 說明書（九十年八月定稿本）內容，實係具有下列重大瑕疵 ，不正確之內容之情形說明如後：（一）對本計畫可行性評估所依據基礎資料錯誤之質疑： １、依本案環境影響說明書附錄十二現勘委員意見答覆說明第 一頁中，中央研究院賴委員問題一提及，計畫處理量六０ ０公噸／日，雲林縣之垃圾與一般事業廢棄物是否可穩定 提供此數量二十年，若無法是否會影響此焚化爐之ＢＯＯ （興建—營運—擁有），請進一步評估處理量之上下限。 開發單位答覆雲林縣境內之家戶垃圾量為六九五噸／日， 未來因重大工程建設及開發案將引入相當之人口，故家戶 垃圾量亦將會隨之增加。 ２、開發單位有關六九五噸／日之數據及家戶垃圾量將增加之 說法顯不正確。依環保署網站所公佈雲林縣之家戶垃圾量 ，八十九年為六四七公噸／日、九十年為六一八公噸／日 ，九十一年更降至五六一公噸／日，即雲林縣垃圾量已較 本案規劃時減少甚多，如何要穩定提供二十年六００公噸 ／日之保證量，顯有困難；且依雲林縣地方環境保護計畫 第二三七頁，雲林縣對一般廢棄物之管理，亦大力推廣資 源回收、成立聯合廢棄物處理中心，於此情形下，實應合 理可認定雲林縣之家戶垃圾量亦反將逐年減少，被告及開 發單位於環境影響說明書中不僅非但未就垃圾處理採跨區 轉運等替代方案加以評估，甚而隱匿、提供上述不實資訊 予環境影響評估委員會，致使環境影響評估委員會未能於

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本件審查充分斟酌相關之事項，甚至係基於不正確之事實 關係作成錯誤決定，顯有判斷濫用之情形。開發單位之行 為實係業已該當行政程序法第一百十九條第一項第一款， 以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分，其 信賴不值得保護，此種違法行政處分，縱令法定救濟期間 經過，原處分機關或其上級機關仍得應依行政程序法第一 百十七條規定依職權將環境影響評估審查結論之行政處分 予以撤銷（行政程序法第一百十七條規定參照）。（二）飲用水水源水質保護區漏未調查： １、本開發行為之開發單位，就環境影響評估項目，委託康城 工程顧問服務有限公司辦理，該公司應依據環保署「開發 行為環境影響評估作業準則」第五條第一項規定，行文各 主管機關確認開發行為基地是否位於環境敏感區位及特定 目的區位限制開發區內，然查：該公司以九十年一月十二 日康城（八十九）環工字第三七七號函詢經濟部水資源局 ，且據該公司於環評報告中第摘—６頁環境敏感區位及特 定目的區位限制調查表中第四項指出，經濟部水資源局（ 九０）水資二字第０九００００一一二二０號函已函覆該 公司本案基地並未位經飲用水水源水質保護區。但飲用水 水源水質保護區係依飲用水管理條例第五條第三項所劃設 ，其主管機關依同法第二條規定為縣（巿）政府。經濟部 水資源局並非主管機關，其僅函覆本基地並不位於水利法 施行細則所核定公告之水源保護區。 ２、台灣省自來水公司籌建之林內淨水廠與林內焚化爐廠相距 僅一公里，其實施期程係自九十年至九十四年（被告於八 十九年十二月二十九日准予辦理分區及用地變更編定）， 然本案於九十年初方始進行本案之環境影響評估，由於康

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城工程顧問公司未確實函詢主管機關，致環境影響評估委 員會未能考量其影響，為重大且無法補正之瑕疵，因依「 開發行為環境影響評估作業準則」第四條第一項環保主管 機關收到說明書，應進行程序初步審查，確定其程序及書 件內容是否符合相關規定；其未符者，環保主管機關得不 予受理，並副知目的事業主管機關。但經主管機關同意限 期補件者除外。本案環評報告既有前述書件內容瑕疵（不 符合法定內容），環保主管機關即被告於收到時，原應逕 行不予受理或命其限期補件，惟竟容認由環評委員會審查 通過，自屬其違法、不當甚明。 ３、且縱使事後再由被告或自來水公司完成水源之環境影響評 估，但既未經（且無法經）環評委員會審查，自仍為重大 且無法補正之瑕疵。（三）空氣品質現況調查位置顯然不當： １、環境影響評估進行開發行為之計畫場址現況調查之目的， 在於了解計畫場址未進行該開發案前，其所具有的環境品 質（即計畫場址之空氣、水文水質、土壤等環境因子之現 況），以作為評估計畫場址之適宜性及若進行開發行為是 否將逾越計畫場址鄰近地區之環境負荷，易言之，若該計 畫場址現況環境品質已未符合相關法規標準或開發行為所 造成之汙染物將超過計畫場址之所剩餘之負荷量，則該計 畫廠址不宜進行本開發案。 ２、故「開發行為環境影響評估作業準則」附表六開發行為環 境品質現況調查表中，就空氣品質之調查地點已有明確規 定，計畫場址一處以上，周圍地區二處以上（含主要上、 下風處），其調查頻率為六個月測三次，每次間隔一個月 為原則，各測一日（連續二十四小時，不含下雨天及雨後

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四小時內）。依本案環評報告第６—３３頁中指出本案計 畫場址盛行北風，但空氣品質測站位置依報告中第６—４ ４頁標示，計畫場址上風處並無空氣品質測站，及開發單 位所進行之二處空氣品質測站均位於下風處，顯未符合「 開發行為環境影響評估作業準則」之規定。承前所述，現 況調查既為開發行為環境影響評估之基礎，然本案空氣品 質環境現況調查方式既顯有重大違誤，則是開發單位據以 評估之環境影響說明，既自屬不適法亦顯不正確。而環評 委員會既係基於不正確之事實而作判斷，自屬判斷濫用。（四）生態調查頻率未達法定頻率且相關調查表有隱匿、不實情 形。 １、「開發行為環境影響評估作業準則」附表六開發行為環境 品質現況調查表中，生態之調查地點已有明確規定，其調 查頻率為六個月進行二次，其目的即在於動植物生態環境 係因季節性所調查之物種將有所不同。然依本案環評報告 第６—１３５頁中指出開發單位僅於九十年元月份進行生 態調查，顯未符合「開發行為環境影響評估作業準則」之 規定。 ２、由本案環境影響說明書第６—１３８頁，開發單位調查時 發現有農委會所列之珍貴稀有保育類動物（紅隼），但開 發單位卻於報告書中環境敏感區位及特定目的區位限制調 查表中，記載明本計畫區「並無珍貴稀有之保育類野生動 物」。依野生動物保育法第十八條第一項規定，保育類野 生動物應予保育，不得騷擾、虐待、獵捕、宰殺或為其他 利用。然焚化爐之興建，顯將嚴重騷擾及破壞該珍貴稀有 保育類野生動物之生存。（五）相關民意調查報告之調查方法及結論均有嚴重瑕疵：

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１、首須指明者，依「開發行為環境影響評估作業準則」附表 六開發行為環境品質現況調查表中，就社會經濟類別中居 民關切事項中，採問卷調查辦理者，其調查範圍為計畫範 圍及影響區，本案計畫場址雖位於林內鄉，但其影響範圍 涵蓋彰化二水鄉、南投竹山等地區，但民眾意見調查卻僅 就雲林縣林內鄉，其調查範圍明顯不足。應依環境影響說 明書第４—４頁中，就本案五公里範圍內之民眾進行問卷 調查方屬適法。 ２、系爭說明書本案附錄十一中所檢附之民意調查報告，其第 十二頁調查結論中指出多數受訪者對於垃圾焚化爐廠處理 過程並不了解，而且其第五頁中更指出「不了解的民眾遠 超過了解的民眾」，換言之，多數當地居民對於垃圾焚化 爐興建及營運並不了解，如何正確及清晰回答問卷中所臚 列之各項問題，於此情形下，回答「不了解」之受調查之 民眾，就後續各項問題之回答在統計上顯是否仍具無意義 ，殊值懷疑。 ３、又，由於開發單位並未就受訪者中「有些了解」或「非常 了解」（合計僅佔２１．６﹪）之民眾「是否支持興建焚 化爐」進行相關性分析，其第十二頁調查結論第一點竟能 推論出「若使民眾了解焚化廠處理垃圾之過程，將有助於 興建計畫之推動」此一結論，其推論顯然欠缺合理基礎， 而不足採。事實上，自國際經驗觀之，廢棄物以焚化方式 處理，帶來許多污染問題，焚化廢棄物之處理方式早已被 歐、美、日等已開發國家所摒棄，而改採「零掩埋」及「 零焚化」之零廢棄政策。因此若能對民眾就整體垃圾處理 作有效宣導，反而可能將提高民眾反焚化爐之呼聲。五、綜上所述，本件具有包括「計畫可行性評估所依據基礎資料

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錯誤」、「飲用水水源水質保護區漏未調查」、「空氣品質 現況調查位置顯然不當」、「生態調查未達法定頻率且相關 調查表有隱匿、不實情形」、「民意調查報告之調查方法及 結論均有嚴重瑕疵」等情形，原處分既係由開發單位提供不 正確之資訊，使行政機關判斷錯誤而作成錯誤決定之違法情 形，實已昭然若揭。乃訴請判決如聲明所示等語。乙、被告答辯意旨略謂：一、關於原告是否具有當事人適格部分：（一）原告行政訴訟起訴狀中自認為利害關係人，得依行政訴訟 法第四條規定提起行政訴訟。惟所謂利害關係乃指法律上 之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內（改制前 行政法院七十五年判字第三六二號判例參照）。但依原告 主張其為利害關係人之根據為原告均居住於雲林縣林內鄉 ，上開關係應是一種事實上之利害關係，而非法律上之利 害關係，故原告應非適格之當事人。（二）又按行政訴訟法第四條第一項規定，必須於原告之權利或 法律上之利益為違法被訴行為所侵害為許可要件，故原告 應有實體法上之法益作為依據，即此項法規範必須至少以 保護個人利益為目的，而非專門為實現公共利益而加以規 定，如客觀的法規基於公益之目的，命令行政主體作為或 不作為時，個人因該單純的反射效果享受的利益，只是一 種反射利益，個人不能單獨對於行政機關有所請求。但依 原告主張，興建焚化爐會對其居住環境造成重大損害，上 述環境權之主張應屬反射利益或觀念利益，但一般人民主 張享受良好環境之利益，並非實定行政法上所保護的「法 律上之利益」，原告應無訴訟權能可言，其訴欠缺保護之 必要，應予駁回。

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（三）依環評法第六條之規定，開發行為應實施環境影響評估者 ，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施 第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。故第一 階段環境影響評估，即已適度納入公眾參與之精神，本件 開發單位於環境影響說明書製作調查期間，已委託政治大 學商學院民意與市場調查研究中心，特別針對雲林縣林內 鄉居民進行民意調查；且環境影響說明書審查作業流程即 已邀請政府機關、民意代表、學者專家與地方民眾列席參 與環境影響評估審查委員會會議表達意見，故第一階段環 境影響評估並未將地方意見完全排除在外，已展現尊重地 方環境權的精神。（四）縱認原告之主張與自己權利及法律上利益之事項無關，而 係基於維護公益，但依行政訴訟法第九條之規定，維護公 益之行政訴訟，雖為法所允許，惟依立法理由，此種訴訟 究屬例外，不宜過度擴張，須以法律有特別規定者為限， 始得為之。原告主張其居住環境有因焚化廠設立之開發行 為受有重大影響，因法並無特別規定允許提起行政訴訟， 其訴亦不合法。（五）另原告復主張生存權、財產權及環境權為其法律上利益， 以受原處分侵害為由，提起本件行政訴訟云云。按人民之 生存權、工作權及財產權，雖受憲法明文之保障，但原告 仍應具體說明，其生存權及財產權，如何因原處分受到侵 害，始足當之。但原告主張本件焚化爐之興建，因其產生 之環境污染問題，勢必影響當地即原告等人居住之空氣、 水源等環境，亦即影響原告等人之身體健康、農作物收成 及居住環境品質，侵害原告等人之生存權、財產權及環境 權，依前所述，原告顯係臆測其將來會因原處分受到生存

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權、財產權及環境污染之損害，並非其現在已受到原處分 之侵害，依最高行政法院（改制前行政法院）五十九年判 字第二一一號判例意旨，若恐將來有損害之發生而預行請 求行政救濟，非法之所許，是原告難以本件焚化爐之興建 ，將來可能產生戴奧辛，即預為主張其法律上利益受到侵 害，提起本訴。（六）縱原告所提環境權為憲法第二十二條保障權利之主張可採 ，但其前提需在「不妨害社會秩序公共利益者」之前提下 受憲法之保障。環評法第一條即已明定「為預防及減輕開 發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的， 特制定本法」，故就此開發行為，對環境有不良影響之虞 者，應進行環境影響評估，環評法之立法目的即在保護憲 法維護人民環境權之基本權利，但經環境影響評估，准予 許可開發，人民之環境權即應受到合理限制，以免妨害社 會秩序及公共利益。本件焚化爐之設置乃為處理民生垃圾 及事業廢棄物，期能達成安定化、衛生化、減量化及資源 化之處理目標，屬於公共利益之開發行為，原告不得主張 其居住環境品質應受憲法之絕對保障，以免使一般人民日 常生活所產生之垃圾因無適當場所處理，製造更嚴重之環 境污染及衛生問題。二、原告因疑慮焚化廠的興建，會對其居住環境造成不良影響， 故採取強力抗爭並提起本訴，但我國為預防及減輕開發行為 對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，已頒布環 評法，作為主管機關及開發單位依循之標準，因焚化廠開發 行為屬於該法規定應實施環境影響評估之項目，故開發單位 均依該法相關規定提出申請許可。依環評法第七條及第三條 之規定，開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說

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明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉 送主管機關審查，而各級主管機關為審查環境影響評估報告 有關事項，應設環境影響評估審查委員會。故「雲林縣ＢＯ Ｏ垃圾焚化廠興建營運計畫」環境影響說明書審查結論乃是 根據該法規定，由環境評估審查委員會之委員本於專業而為 獨立之審查。上開審查，本法之所以規定另設環境影響評估 審查委員會審查，乃因涉及專業領域，故行政法學者均主張 當立法者用不確定法律概念時，即係授權行政機關，享有判 斷之餘地，此為獨有之領域，法院對行政機關之決定，僅能 作有限度之審查；而由專家學者組成之委員會，依據專業技 術所為之獨立評鑑，依據最高行政法院（改制前行政法院） 六十一年判字第五二０號判例及翁岳生大法官著「論不確定 法律概念與行政裁量之關係」乙文，並參照林錫堯先生著「 行政法要義」中第十二篇「行政裁量與不確定法律概念」， 均認委員會所為之評鑑，行政機關應有判斷餘地，法院應尊 重其判斷。上開委員會之審查，涉及環境保護專門技術判斷 問題，如其程序上並未違背本法相關規定，應不得指其審查 結論違法或有瑕疵。但原告提起本訴，均是在指責為何要在 雲林縣林內鄉進行焚化廠開發行為，質疑委員會之代表性不 足及為何未辦理第二階段環評等等，均是在攻擊委員會之審 查結論，其訴應無理由。三、就被告於九十年五月二日九十府環府字第九０三六００九八 七四號公告之「雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建營運計畫環境 影響說明書」審查結論之形成依據、法律效力及對被告之拘 束力，陳述意見如下：（一）依環評法第四條第二款「環境影響評估」之定義為：指開 發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會

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環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前 以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環 境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括 第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程 序。足見環境影響評估範圍事涉廣泛且複雜，具備高度專 業性，若由主管機關之公務人員自行審查，恐未臻周延， 故環評法第三條特別規定，各級主管機關為審查環境影響 評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。前項 委員會任期二年，其中專家學者不得少於委員會總人數三 分之二。被告即是依上開規定，訂定「雲林縣政府環境影 響評估審查委員會組織章程」。而審查「雲林縣ＢＯＯ垃 圾焚化廠興建營運計畫環境影響說明書」之環境影響評估 委員，任期為自八十九年七月十六日至九十一年三月十四 日止，專家學者逾委員總人數三分之二，故上開委員會所 為之審查結論，程序上並不違法，且有法律授權依據。而 委員會作成之審查結論，依環評法施行細則第四十三條之 規定，主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查 結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境 影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、 應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。 五、其他經中央主管機關認定者。故委員會究會作成何種 審查結論，完全是由委員本於專業知識，就包括自然環境 、景觀美質、社會經濟、生態環境等事項，進行審查，其 所為之獨立判斷，連主管機關亦無置喙之餘地。上開審查 結論，依最高行政法院發回意旨，雖認對開發單位具有拘 束力，但縱認該審查結論具有行政處分之效力，但根據學 者通說，行政處分之作成，若係基於具有專門知識之委員

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會獨立判斷所為時，因法院受專門知識欠缺之限制，及確 保判斷作成之獨立、正確及客觀性，應承認委員會對不確 定法律概念之判斷，享有「判斷餘地」，在評價上該判斷 應具有最終拘束力。正因環境影響評估審查具備高度專業 性，其審查結論有獨立性和客觀性，採合議制由環境影響 評估委員共同決定，不是任何團體或個人所能左右，地方 民意僅為參考評估，沒有絕對影響力，正所謂「民意不能 凌駕專業，公投不能推翻環評」（參照環保署長郝龍斌於 台北縣坪林鄉以公投支持將坪林行政中心專用道開放為一 般交流道之爭議所發表之言論）。被告身為主管機關，依 環評法之規定，應執行委員會之審查結論。（二）原告提起本訴主張上開審查結論違法應予撤銷，其理由為 認本開發行為對環境有重大影響之虞，應進行第二階段環 境影響評估而未進行，但所謂「對環境有重大影響」之情 形，在環評法施行細則第十九條雖有規定，但何謂「有使 當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力 者」，此應屬不確定法律概念，當立法者用不確定法律概 念時，即係授權行政機關，依其權責而為決定，依環評法 第三條及第七條以下之規定，立法者將何者情形屬對環境 有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估，則 是授權委員會作判斷，法院應只能對其判斷為程序上審查 ，應不得對其專業判斷進行實質審查。（三）依環評法施行細則第四十三條之規定，審查結論本就可附 帶條件通過環境影響評估審查，上開審查結論既屬「有條 件通過環境影響評估審查」，則其附帶條件為何，依環評 法施行細則第四十三條之規定，委員會應為綜合評述；審 查結論為「有條件通過環境影響評估審查」既為法所允許

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，則原告引述審查結論附帶之條件，主張所附帶條件應進 行第二階段環境影響評估，與上開施行細則之規定，容有 未合。（四）審查結論依環評法之規定，乃由委員會作成，並非由被告 認定，原告主張被告未認定應進行第二階段環境影響評估 ，顯然超越授權範圍而為裁量，原告上開主張失所依據， 被告對審查結論並無裁量權。（五）委員會所作之審查結論，雖對開發單位及機關有拘束力， 被告不得另為與審查結論相左之決定。但上開審查結論， 只是作為開發行為進行中及完成後使用時目的事業主管機 關監督審查結論執行情形之依據，開發單位能否獲得目的 事業主管機關對開發行為之許可，仍需視其他條件有無通 過審查而定，委員會審查結論「通過」或「有條件通過」 環境影響評估審查，只是條件之一，對目的事業主管機關 不會因開發單位「通過」或「有條件通過」環境影響評估 審查即需許可開發行為之拘束力。故上開審查結論「有條 件通過開發」並不代表目的事業主管機關之「開發許可」 ，原告主張上開審查結論允許開發單位為焚化廠之興建， 勢必造成開發場所當地居民的不利益，其主張顯然擴大審 查結論之拘束力。四、環境影響評估需投注成本，若要求任何人類活動皆需進行環 境影響評估，勢必造成資源浪費，但要求若過於寬鬆，卻又 不利於環境保護，故如何取得安適平衡，各國均有不同規定 ，在我國則是以環評法作為依循之標準。環境影響評估乃科 學的客觀事實判斷，而民眾參與環境影響評估決策程序，則 抱持著環境主觀價值，如何在科學客觀判斷與環境主觀價值 間取捨，則應視環評法如何規定。自環評法整體觀之，為求

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主觀價值判斷與客觀事實判斷之平衡，兼顧經濟與環保之發 展，民眾參與環境影響評估之範圍、參與管道與方式及何時 開放民眾參與，依環評法第七條以下之規定觀之，主管機關 係監督機關，並非決策機關，開發單位應否進行第二階段環 境影響評估，應依審查結論而定，如認不須進行第二階段環 境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會；如 認應進行第二階段環境影響評估者，開發單位應於揭示期滿 後，舉行公開說明會，當地居民如有意見者，應於公開說明 會後十五日內以書面向開發單位提出，故當地居民需於審查 結論為應繼續進行第二階段環境影響評估者時，方有參加開 發單位舉行之公開說明會並提出書面意見，及由居民代表參 與界定評估範疇之請求權，但本件開發案審查結論並未進行 第二階段環境影響評估，原告要求行使上開請求權，於法無 據，其請求欠缺保護之必要。五、就原告主張原處分有重大瑕疵部分，說明如下：（一）就本計畫可行性評估依據基礎資料錯誤部分： 查雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠早在八十五至八十七年即奉行 政院環境保護署（以下簡稱環保署）核准，開始規劃。其 焚化量亦經環保署核准在案，即環保署之補助經費亦是依 此為準。經查環保署環境保護年報資料中雲林縣八十八年 平均每日垃圾清運量達七０五公噸，當時雲林縣各鄉鎮公 所尚未全面實施垃圾分類資源回收工作，多數鄉鎮垃圾掩 埋廠面臨飽和之窘境，八十九年環保署全力推動各縣市垃 圾分類資源回收工作，故自八十九年起雲林縣之垃圾量才 會逐年降低，這是後來政策之推行成果並非推估錯誤。然 而垃圾量之增減隨著人口、經濟、文化等社經發展而有變 化，況且雲林縣目前大型開發案持續推動中（如中部科學

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園區雲林基地、斗六加工出口區、六輕離島工業區之擴建 及未來可能發展之八輕工業區），將帶動就業人口增加， 在雲林縣由農業轉型為工業縣之同時，人口數必定增加， 所以就長程計畫而言，推估垃圾增加是合理的（參見雲林 縣未來二十年垃圾量推估，資料來源行政院環境保護署統 計年報、行政院經濟建設委員會—台灣未來人口推計簡報 ）。原告未將預計開發之重大工程建設案引入之人口垃圾 量納入評估，僅主張作好資源回收即可逐年減少垃圾量， 在政策面之執行上，具有不確定性，且考量不夠周延，站 在被告行政機關之立場，無法採納原告選擇性之主張。（二）就飲用水水源水質保護區漏未調查部分： １、環保署已有公告劃定全台「飲用水水源水質保護區」，本 區不包括在環保署公告之範圍內。且經康城工程顧問公司 函詢經濟部水資源局，並於現場勘察時說明足為佐證，詳 見「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」，另附上 台灣省及環保署飲用水水源水質保護區劃定範圍圖供參， 原告指稱開發單位漏未調查飲用水水源水質保護區，實屬 無稽。依據飲用水管理條例第五條第四項規定：「飲用水 水源水質保護區之範圍及飲用水取水口之一定距離，由直 轄市、縣（市）主管機關擬定，報請中央主管機關核定後 公告之」，各直轄市、縣（市）主管機關公告的結果，均 會彙整公布於環保署網站上供大眾查閱，本縣並未公告飲 用水水源水質保護區，開發單位於環保署網站上查詢後亦 確定未位於「飲用水水源水質保護區」內，非原告所稱之 「漏未調查」。又依據「開發行為環境影響評估作業準則 」第四條之一第一項開發單位委託經中央主管機關最近連 續二次評鑑合格之技術顧問機構製作之說明書或評估書初

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稿，依本法第七條或第十三條送主管機關審查時，主管機 關得免程序審查，本開發案所委託之技術顧問機構康城工 程顧問股份有限公司即符合上述規定，故被告依規定不須 進行程序審查，得逕行召開委員會審查，被告程序審查上 並未有違法不當之情事。 ２、本案於環境影響說明書調查期間，開發單位委託之技術顧 問機構即康城工程顧問服務有限公司依環保署「開發行為 環境影響評估作業準則」相關規定函詢經濟部水資源局、 水利處及台灣省自來水股份有限公司開發廠址是否位於環 境敏感區位及特定目的區位限制，上開目的事業主管機關 均函覆：非位於自來水水源水質水量保護區及重要水庫集 水區、保護帶或水源保護區內，並未告知林內淨水場正在 籌建中，康城公司已依法善盡調查之義務，環評委員會依 據上開機關之回函進行審查，其判斷並無違法或不當，原 告指稱康城公司未確實函詢主管機關，與事實不符。 ３、委員會作出審查結論後，部分人士才以林內淨水場與開發 基地僅相距一公里餘為由，提出質疑，開發單位為求釋疑 ，又委託財團法人成大研究發展基金會成功大學環境微量 毒物研究中心完成「雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建及營運 計畫附近環境介質戴奧辛背景濃度調查及健康風險評估研 究施工前健康風險評估（含林內淨水場）」報告，被告已 於九十一年五月十六日邀集環評委員及國內著名專家學者 審核通過，此審查會係依據雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建 及營運計畫環境影響說明書審查結論第六點辦理。按環評 法第十八條規定：開發行為進行中及完成後使用時，應由 目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明 書、評估書及審查結論之執行情形。被告為監督開發單位

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審查結論之執行情形，除邀集環評委員審核外，同時為慎 重起見更擴大邀請國內著名污染防治專家學者共同參與審 核上開報告，所有一切審查程序均依法進行，原告所謂未 經環評委員會審查與事實不符。 ４、上開成功大學環境微量毒物中心完成之「施工前健康風險 評估報告」，對焚化爐排放物質對林內淨水場可能造成之 水質影響進行科技化分析評估模擬，其結論為林內焚化爐 之設置對林內淨水場之衝擊是極微的，其戴奧辛暴露劑量 亦均在容許範圍內。而台灣省自來水股份有限公司亦另委 託正修科技大學超微量研究科技中心進行「雲林縣ＢＯＯ 垃圾焚化廠興建對林內淨水場水質影響評估」報告，其模 擬分析結果，林內焚化爐之操作，並不會使林內淨水場中 重金屬鎘、鉛及汞含量高於飲用水水源水質標準；在人體 健康風險評估方面，在假設自來水處理單位對水中戴奧辛 及重金屬污染物去除效率情況下，同時考慮焚化爐一般正 常操作狀況及啟爐排放與緊急排放狀況下加上實測背景值 所模擬之結果得之水中ＰＣＤＤ／ＦＳ致癌風險低於致癌 風險管理值；至於重金屬Ｃｄ、Ｐｂ及Ｈｇ之危害商數亦 低於危害商數管理值。故林內焚化爐之設置對林內淨水場 之水質影響及人體健康風險並未超出可容許範圍，換言之 ，兩個開發案可相行不悖，故合理推斷，縱使環評審查時 有將淨水場納入評估，亦不影響其審查結論，更何況，委 員會及專家學者已為補正審查，基於經濟原則，縱使認為 淨水場於審查結論時未納入評估或有瑕疵，其程序之瑕疵 亦已因成功大學環境微量毒物中心及正修科技大學超微量 研究科技中心前開二份評估報告補正完畢。 ５、環境影響評估作業準則第五條規定，開發單位應先查明開

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發行為之基地，是否位於環境敏感區位及特定目的區位限 制調查表所列之環境敏感區位及特定目的區位，但淨水廠 並不屬於上開規定之環境敏感區位及特定目的區位，故非 開發單位應查明對象；且開發單位向自來水公司函詢時， 自來水公司並未告知開發行為半徑十公里範圍內有規劃中 之淨水廠及其範圍與進度，故開發單位未能從淨水廠開發 機關蒐集到可能影響範圍內之規劃中淨水廠相關計畫，依 環保署九十三年四月二十六日函示有關「開發行為可能影 響範圍之各種相關計畫」係指開發單位「蒐集到」可能影 響範圍內之規劃中、施工中及已完成之各種相關計畫；內 政部雖於八十九年八月十四日已核准林內淨水廠開發計畫 ，但真正定案卻是在九十年七月十一日行政院發函同意本 計畫照經建會審議結論辦理，故在九十年四月二十三日為 本案環評審查時，林內淨水廠並非公告周知確定之計畫， 要求開發單位應能蒐集到上開計畫內容並納入評估，有實 質上的困難，開發單位因未蒐集到規劃中之淨水廠相關計 畫，方未列入評估，客觀上並無瑕疵可指。 ６、依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第十 三條規定，淨水處理廠每日處理水量二十萬噸以上者，應 實施環境影響評估，但因林內淨水廠每日處理水量未達此 一標準，未提出環境影響評估，故雲林縣環保局只是在進 行地目變更時於八十八年配合會勘而已，環保局非目的事 業主管機關，對其開發進度、時程、規劃內容及處理水量 ，並無所悉。 ７、被告雖於八十九年十二月二十九日核准淨水廠地目用地辦 理變更，但僅表示上開用地日後只能供淨水廠開發使用， 並無法確定淨水廠何時會開發，又依據「開發行為環境影

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響評估作業準則」第四條之一第一項之規定，開發單位委 託經中央主管機關最近連續二次評鑑合格之技術顧問機構 製作之說明書或評估書初稿，依本法第七條或第十三條送 主管機關審查時，主管機關得免程序審查。本開發案所委 託之技術顧問機構—康城工程顧問股份有限公司即符合上 述規定，故依上開規定環保局不須再進行程序審查，得逕 行召開委員會由環評委員直接進入實體審查，被告程序審 查上並未有違法不當之情事。（三）就空氣品質現況調查位置顯然不當部分： 本案之空氣品質現況調查位置分別為廠址、民生國小、榮 興活動中心，雖除廠址的測站外其餘二站皆位於下風處（ 南方及東南方），但因空氣品質現況調查之目的，在於了 解未進行開發前，其所具有之環境品質（亦即建立「背景 資料」），如此可在開發之後，有一比較之依據。因本廠 址所在地盛行北風，除夏季外一年十二個月中有九個月盛 行北風，因此，污染物最大著地濃度點位在廠址南向方位 ；且本案廠址在濁水溪南岸堤防邊，廠址以北堤防內（上 風處）即為濁水溪，並無人居住，因此，經審慎考慮後將 空氣品質測站選為廠址南方二點，此乃基於實際情況考量 的修正，此點在環評審查會時即已提出口頭說明，各委員 皆認可而未提出反對意見，故本案空氣品質環境現況調查 方式並未有重大違誤，委員會之判斷自無違法濫用之處。（四）就生態調查未達法定頻率且相關調查表有隱匿、不實情形 部分： １、按「開發行為環境品質現況調查表」中規定：「如無右列 機構之代表性資料，則應於最近六個月至少調查二次」， 本案之生態調查除委託專家進行實地現勘調查外，另還分

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別函詢農委會及被告，經其函覆，本區非野生動物保護區 、棲息地，亦非自然保護區，因農委會已提出代表性資料 ，即不需再受六個月至少二次調查頻率之限制，開發單位 之調查並未違反相關規定。 ２、本案於生態調查統計時雖曾發現紅隼一次，但經查詢國立 中央圖書館所出版—台灣賞鳥地圖，發現紅隼係屬冬候鳥 ，每年九月至次年三月出現於平地、河口、沼澤或山區湖 泊，而本開發基地非位於河口、沼澤或山區湖泊區域，雖 地形平坦，然終究僅屬偶一發現之個案，無法代表該地區 為珍貴稀有保育類動物生活環境。其餘鳥類、蝴蝶、爬蟲 及兩棲類或哺乳類中皆無發現任何稀有或保育類物種，蓋 因該區久為農業區，農業活動頻繁，動物生態環境較一般 自然林木環境單純，在長期農業活動與車輛交通之干擾下 ，現存之野生動物資源亦十分貧乏。且農委會及被告之函 覆，也說明本區非野生動物保護區、棲息地。且被告環境 影響評估委員除包含被告農業局局長外，亦包括社會、經 濟、文化、生態、環保等各方面領域之專家學者所組成， 審查會時委員對相關生態調查報告亦未表示疑義，因此原 告主張「相關調查表有隱匿、不實情形」一說，實乃妄加 推測之詞。（五）相關民意調查之調查方法及結論均有嚴重瑕疵部分： １、在環評法之相關規定中，並無民意調查方法之規定，原告 主張問卷調查範圍應涵蓋彰化二水鄉、南投竹山等地區， 並無根據。且本開發案已委請公正機關辦理民意調查，且 將結果忠實呈現，並無任何隱瞞。 ２、本開發案所委託之民意調查機關，是「政治大學商學院民 意與市場調查研究中心」，乃國內極富盛名，且極具公信

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力之民意調查機關，即使是總統大選之民意調查亦是委託 該單位進行，原告質疑其調查結論欠缺合理基礎，乃原告 之片面推測，並無所據，應不足為憑。 ３、另依據「開發行為環境影響評估作業準則」—開發行為環 境品質現況調查表（附表六）『社會經濟類別』中６．居 民關切事項之調查方法實施問卷調查其調查地點為半徑五 公里範圍內係指核能發電廠開發、放射性核廢料儲存處理 場所興建適用之，並不適用於本開發案，原告所指即有誤 會，本開發案之民意調查均符合環保署相關規定。 ４、世界先進國家鑑於資源日益匱乏與垃圾處理成本日益提高 ，極力推廣「零廢棄」之觀念，美國喬治亞州預定於西元 （下同）二０二０年達成零廢棄目標、澳洲首都坎培拉訂 定二０一０年零廢棄目標、日本預計二０一０年廢棄物最 終處理與二０００年相比較減少五十﹪。但廢棄物之處理 方法選定須配合垃圾量、垃圾成分及處理之可行性，而目 前台灣採行之廢棄物處理方法包括衛生掩埋、堆肥處理、 資源回收及焚化處理；由於台灣垃圾分類情況不佳，無法 與歐美日等已開發國家相比，環保署於八十九年推廣資源 回收之政策預定九十六年可達總減量二﹪之目標、一百年 達四十﹪、一百零九年達七十五﹪，即在十五年後，仍至 少有二十五﹪廢棄物需掩埋或焚化處理。被告於八十九年 配合環保署政策大力推廣「資源回收再利用及垃圾分類」 之觀念，目前資源回收率約十五﹪，由於資源回收效果不 佳，被告除配合環保署「零廢棄」政策執行資源回收再利 用外，仍需搭配其他廢棄物處理之方式。因中央政府垃圾 處理原則為以焚化為主，掩埋為輔，且自九十四年起不再 補助地方鄉鎮自行興建衛生掩埋場經費，因被告轄下各鄉

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鎮垃圾掩埋場處理量平均使用年限只剩下四年，若未能及 早未雨綢繆，勢必引爆垃圾危機，因此被告考量垃圾之成 分、減量之效果及用地之取得，規劃設置一垃圾焚化廠， 在資源回收率未達百分之百之前，作為被告轄區內垃圾處 理之方法，實為目前最佳之垃圾處理政策，原告主張之「 零掩埋」及「零焚化」之零廢棄政策，陳義雖佳，亦是被 告垃圾處理政策推行之終極目標，但實務上並非一蹴可及 ，故民意調查報告結論「若使民眾了解焚化爐處理垃圾之 過程，將有助於興建計畫之推動」應屬合理可信，其調查 方法及結論並無瑕疵可指。六、又本開發計畫已執行百分之九十二（至九十三年八月底）， 預計九十三年十一月主體完工並進行垃圾試燒，開發單位已 投入鉅額資金，故若撤銷原「有條件通過環境影響評估審查 」結論之行政處分，不但將使開發單位遭到行政機關違背信 賴保護原則之侵害，被告亦將面臨鉅額之國家賠償，且有造 成被告轄區內垃圾無處可去之虞；故縱使鈞院審理結果，認 為環境影響評估審查結論屬行政處分且認原處分有瑕疵，亦 請斟酌該瑕疵已補正，而原告主張之損害並未發生，且日後 縱有發生損害，亦可依環評法第二十三條第八項之規定尋求 救濟，敬請鈞院衡量若撤銷原處分，將使社會公益之受重大 損害，相較於原告未發生具體損害，且另有其他損害防止之 方法，應認撤銷原處分顯與社會公益相違背，乃請鈞院依行 政訴訟法第一百九十八條之規定，駁回原告之訴。 理 由壹、程序部分：一、本件被告代表人原為張榮味縣長，於本院審理中變更為丑○ ○○○○○，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

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二、按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所 為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方 行政行為，此觀訴願法第三條第一項規定自明。次按「開發 單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的 事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審 查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作 成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。 」「目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成 審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效，並由主 管機關函請目的事業主管註銷之。經主管機關審查認定不應 開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發 單位得另行提出替代方案重新送主管機關審查。」行為時環 評法第七條第一項、第二項及第十四條分別定有明文。揆諸 上開規定可知，開發案核定許可與否，固屬於目的事業主管 機關之權限，惟其核定許可與否，仍受環境影響評估主管機 關（以下簡稱環評主管機關）之審查結論所拘束，故環評主 管機關審查認應開發與否之結論，直接影響開發案之許可與 否，而產生法律上之效果，應屬行政處分。至於目的事業主 管機關核定開發案之准許與否，則係另一行政處分，法務部 八十四年七月二十九日（八四）法律決字第一八０三三號函 亦採相同見解，足資參照。本件被告於九十年五月二日以（ 九０）府環府字第九０三六０００九八七四號函公告之「雲 林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建營運計畫環境影響說明書」審查 結論為：「本案有條件通過環境影響評估審查，開發單位應 依下列（一）至（十八）事項辦理。」，此項審查結論一方 面除發生終結環境影響評估程序之法律效果，並解除開發單 位須進行第二階段環境影響評估程序之義務之外；另一方面

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則以附條件方式，課予開發單位如何實施開發行為之諸多負 擔，衡諸首揭訴願法第三條第一項對於行政處分之定義，此 項審查結論要屬被告就公法事件所為發生法律效果之單方行 政行為，應屬行政處分，而非觀念通知。再者，依環評法第 二十二條前段規定，開發單位未經環評主管機關認可前即逕 行為開發行為者，環評主管機關並得依法予以裁處罰鍰，益 足徵此項審查結論具有規制效力，核屬行政處分。最高行政 法院九十二年度裁字第五一九號裁定所表示之法律見解，亦 認被告九十年五月二日以（九０）府環府字第九０三六００ ０九八七四號函為行政處分，本院自應遵循。三、又按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其 權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定， 或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個 月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴 訟法第四條第一項所明定。依此規定，人民提起撤銷訴訟以 行政處分違法侵害其權利或法律上之利益為要件。惟行政訴 訟法第四條第一項所規定之「人民」並不以行政處分之相對 人為限，如系爭處分對相對人以外具有利害關係之第三人產 生一定之法律效果（學理上稱之為「第三人效力之行政處分 」），而干涉或侵害第三人之權利或法律上利益者，亦應開 放訴訟救濟途徑，使其得依上開法條起訴救濟（訴願法第十 四條第二項規定參照）。而關於法律上利害關係人之認定標 準，目前係採「保護規範理論」以為認定，亦即符合此一範 圍之第三人，對於涉及第三人效力之行政處分，方具備提起 行政訴訟之當事人適格，茲將理由分述如下：（一）因行政訴訟係以「主觀訴訟」為原則，以「客觀訴訟」、 「民眾訴訟」為例外，為避免具利害關係之第三人範圍過

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份擴張，形同以訴訟途徑主張他人權利或公共利益之侵害 ，以免主觀訴訟流於民眾訴訟，因此，對於第三人之範圍 應加以明確界定。（二）另行政訴訟程序所保障之權利，係指所有法秩序認為值得 保護並得加以個別化之利益，因此探究原告有無得以主張 之權利，即轉換為以保護原告利益為目的之保護規範存否 的問題。在非處分相對人提起撤銷之訴的情形，以「保護 規範理論」作為界定第三人範圍之基準意義尤其深刻，須 先認定系爭處分依據之法規範對該第三人而言為「保護規 範」，第三人於系爭案件始具當事人適格（學說上亦稱之 「訴訟權能」）。（三）「保護規範理論」之內涵向有兩說，有偏重從歷史上之立 法意旨解釋法規範，詳言之，必須該法規範至少同時包含 保護該第三人之權利或法律利益之目的，始得認為「保護 規範」（最高行政法院八十九年度裁字第七三一號裁定參 照）；另有著重於探求法規範的客觀目的，如「就法律之 整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因 素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時」，即得 認該法規屬「保護規範」（司法院釋字第四六九號解釋理 由書參照）。（四）然上開新舊兩種「保護規範理論」並非互斥，而係具有互 為補充之關係，蓋依立法目的解釋（歷史解釋方法）不足 認定為保護規範時，於法律無明文限制時，即得依客觀解 釋方法，探求系爭規範是否有保護特定人之意旨，並應就 規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及其他社會因 素諸如公害防止、環境權之保護、建築計畫或其他計畫實 施所造成之影響等，予以斟酌，應更有助於保障人民之實

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體權利以及提供人民有效的權利救濟途徑，亦得避免撤銷 訴訟淪為民眾訴訟之風險。四、本件原告等提起本件行政訴訟，無非主張：系爭審查結論「 有條件通過環境影響評估審查」，業已違反環評法第八條之 規定云云。茲有疑義者，乃環評法第八條是否屬於「保護規 範」，且原告等是否為此規定之保護目的所及，而具有提起 本件撤銷訴訟之訴訟權能？經查：（一）環評法係針對特定開發行為許可之核發，設定一套前置程 序，藉以預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，並達 成環境保護之目的（環評法第一條參照），其評估機制係 事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提 出環境管理計畫，並公開說明及審查。就此觀之，環評法 之規範目的，似僅在維護抽象之環境利益（公共利益）， 至於個人因此所獲得之利益，充其量似僅係反射利益。惟 查，環評法第八條所稱對環境有重大影響，依同法施行細 則第十九條之界定，其中不乏屬於影響個人生命、身體、 財產權益者，例如對當地眾多居民之遷移、權益或少數民 族之傳統生活方式，或對國民之健康、安全等有顯著不利 影響之情形，則開發行為是否於環境有重大影響而應進行 第二階段環境影響評估，自不能不考慮當地居民生命權、 身體權或財產權益受影響之實際情況。再者，環評法將開 發行為所在地之居民，列為程序進行之必要成員，賦予其 對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公 聽會之程序權利，並課予開發單位處理當地居民意見之義 務（環評法第九條、第十條、第十一條第十二款、第十二 條參照）。自此以觀，環評法實兼有透過程序權保障之賦 予，以保障當地居民權益之用意。

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（二）再者，環評主管機關於進行環境影響評估程序後，必須作 成「審查結論」，此一審查結論具有行政處分之性質，已 如前述，核其內容並非僅止於是否准予開發之判定，尚對 於開發行為之實施設定基本框架，並可透過「有條件通過 環境影響評估」之方式附加開發單位應辦理事項，例如本 件系爭審查結論第一項、第六項即指明：「垃圾車及垃圾 運送車輛經過地區，應有適當對策，包含興建在說明書已 承諾之道路，並確保社區或校區等敏感地點之環境品質」 、「本計畫開發單位應於施工前及運轉後針對鄰近村里完 成健康風險評估．．．。」等，而此等事項亦均與當地居 民權益直接相關。此外，審查結論可作為後續追蹤管制及 考核之基礎，開發單位若有違反，環評主管機關尚得予以 處罰。是以，環境影響評估制度並非只是一種程序機制， 尚具有規範實體權利義務之作用（參見李建良著「環境行 政程序的法制與實務」，月旦法學雜誌二００四年一月， 第一０四期，頁六一）。因此，由新保護規範理論觀之， 環評法第八條之規定，應有保障開發行為所在地當地居民 生命權、身體權、財產權益不因開發行為而遭受顯著不利 影響之規範意旨存在，而非純粹以保護抽象之環境利益（ 公共利益）為目的，應屬「保護規範」。（三）惟本件尚須進一步審究原告等是否為此等規定之保護目的 所及，亦即原告必須在系爭保護規範之射程範圍內，始得 據以主張。申言之，原告之權益必須因系爭開發行為未進 入第二階段環境影響評估程序而有受侵害之虞，始足當之 。查本件依原告之主張，系爭垃圾焚化廠距離台灣自來水 公司籌建中之林內淨水廠僅一．八公里，其焚化爐落塵有 污染自來水源之可能，而原告又居住於自來水源之供應區

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域，應認為其權益有受侵害之可能，從而具有提起本件撤 銷訴訟之訴訟權能。故本件被告主張原告不具訴訟權能， 其訴欠缺權利保護必要云云，尚不足採。貳、實體部分：一、按「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影 響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路 、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦 、採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、 林、漁、牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場 及運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。八、新市 區建設及高樓建築或舊市區更新。九環境保護工程之興建。 十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所 之興建。十一、其他經中央主管機關公告者。前項開發行為 應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估 作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後 一年內定之，送立法院備查。」「開發單位申請許可開發行 為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出， 並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收 到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之， 並通知目的事業主管機關及開發單位。」「前條審查結論認 為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評 估．．．。」行為時環評法第五條、第七條第一項、第二項 及第八條第一項分別定有明文。二、經查，雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠開發單位於九十年三月六日 檢具環境影響說明書送請被告審查，被告於同年三月二十六 日請審查委員辦理用地現場勘驗，同年四月二日及四月二十 三日分別舉行環境影響說明書審查會，第二次審查會作成結

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論：不須進行第二階段環境影響評估工作，本案有條件通過 環境影響評估審查，開發單位應依十八項條件辦理云云。被 告嗣於九十年五月二日即以（九０）府環府字第九０三六０ ０九八七四號公告「雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建營運計畫 環境影響說明書」審查結論在案。上開事實，有九十年四月 二十三日雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建營運計畫影響說明書 第二次審查會會議紀錄、被告九十年五月二日（九０）府環 府字第九０三六００九八七四號公告附卷足按，並為兩造所 不爭執，堪認為實在。三、惟原告不服，提起本件行政訴訟，其起訴主張：（一）被告 對系爭環境影響說明書所為審查結論，雖係由環境影響評估 委員會所為專業審查，享有判斷餘地，惟其是否有判斷濫用 情形，仍應受司法審查。（二）又被告對系爭環境影響說明 書所為審查結論，顯有判斷濫用之情形，蓋原處分實具有下 列重大瑕疵：１、本計畫可行性評估所依據基礎資料錯誤。 ２、飲用水水源水質保護區漏未調查。３、空氣品質現況調 查位置顯然不當４、生態調查未達法定頻率且相關調查表有 隱匿、不實情形。５、相關民意調查報告之調查方法及結論 均有嚴重瑕疵等情形，是以，原處分之違法情形，實已昭然 若揭，自應予撤銷。而被告答辯意旨無非以：（一）環境影 響評估審查委員會所作成之審查結論，完全是由委員本於專 業知識所為之獨立判斷，為確保判斷作成之獨立、正確及客 觀性，應承認委員會對不確定法律概念之判斷，享有判斷餘 地，在評價上該判斷應具有最終拘束力。而被告身為主管機 關，依環評法之規定，應執行委員會之審查結論。（二）況 依環評法施行細則第四十三條之規定，審查結論本即可附帶 條件通過環境影響評估審查，則原告引述審查結論附帶之條

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件，主張所附帶條件應進行第二階段環境影響評估，與上開 施行細則之規定，容有未合。再者，審查結論「有條件通過 開發」並不代表目的事業主管機關之「開發許可」，原告主 張上開審查結論允許開發單位為焚化廠之興建，勢必造成開 發場所當地居民之不利益，其主張顯然擴大審查結論之拘束 力。（三）又依據水利處九十年二月五日經（九０）水利工 字第Ｚ○○○○○○○○○號函及台灣省自來水公司第五區 管理處九十年一月二十日台小五區工字第六九０號函覆意旨 ，系爭開發行為並未位於自來水水源水質水量保護區及重要 水庫集水區、保護帶或水源保護區，故委員會根據上開回函 進行審查，其判斷並無違法或顯然不當之情事。縱有瑕疵， 惟系爭開發行為之設置對林內淨水場之水質影響及人體健康 風險並未超出可容許範圍，亦即兩開發案可並行不悖，故應 可合理推斷即使環評審查時已將淨水場納入評估，亦不影響 其審查結論，況委員會及專家學者已為補正審查，基於經濟 原則，應認為其瑕疵業已補正云云，資為抗辯。四、本院判斷如下：（一）按現行環評法第五條規定所有須進行環境影響評估之開發 行為，均須依同法第六條規定先實施第一階段環境影響評 估，再依同法第七條規定檢具環境影響說明書送交環評主 管機關審查，據以研判是否「有重大環境影響之虞」，決 定是否進行第二階段環境影響評估程序。換言之，第一階 段環境影響評估程序多僅是「書面審查」程序，真正的環 境影響評估程序始於第二階段（參見李建良前揭「環境行 政程序的法制與實務」一文，頁五六）。因此，第一階段 環境影響評估程序實負有過濾對環境是否有重大影響之虞 的任務。

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（二）又環評法第八條所稱「對環境有重大影響之虞」，屬於不 確定法律概念中之規範概念，亦即須經由科技專門知識， 或採取評價之態度，始能加以確定之法律概念。而學理上 均認為不確定法律概念所涉及之事項，倘若具有高度之屬 人性、專業性、經驗性之專業判斷，例如國家考試之評分 、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力之評 價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預 測決定或風險評估等，由於法院審查能力有限，而承認行 政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。但如行政機關之 判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認法院得例外加 以審查，其可資考量之情形包括：１、行政機關所為之判 斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。２、行政機 關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。３、行政 機關之判斷，是否違反法定之正當程序。４、作成判斷之 行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。５、行政機 關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連 結之禁止。６、行政機關之判斷，是否違反平等原則，仍 應由法院審查。（三）經查，本件系爭開發行為是否「對環境有重大影響之虞」 ，固然屬於高度專業性之不確定法律概念，固應承認被告 有判斷餘地。惟按： １、「本法第八條所稱對環境有重大影響，係指左列情形之一 者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衡突且不相容 者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之的影響者 。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不 利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或 超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、

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權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。 六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其 他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機 關認定者。」乃環保署依據環評法第三十一條之授權規定 而訂定之環境影響評估法施行細則第十九條所規定。是以 ，如開發行為有上開情形之一者，即應認為「對環境有重 大影響」，而須繼續進行第二階段環境影響評估。 ２、經查，經濟部水利處所屬台灣省自來水公司為因應集集攔 河堰之興建，乃規劃配合辦理下游自來水工程，而於雲林 縣林內鄉烏塗村興建林內淨水場。該公司於八十八年三月 二十二日檢附集集攔河堰下游自來水工程計畫及林內淨水 場工程開發計畫，函請被告審議，俾使辦理林內淨水場用 地變更使用編定事宜。被告除於八十八年四月一日將該二 計畫函轉當時台灣省政府審議外，被告所屬建設局、民政 局、環保局等相關機關並於同年五月六日會同前往現場勘 查。嗣經內政部於八十九年八月十四日依區域計畫法第十 五條之一許可林內淨水場開發計畫用地，被告於同年十二 月二十九日函准台灣省自來水股份有限公司申辦用地辦理 變更事宜。而集集攔河堰下游自來水工程計畫則於九十年 七月十一日經行政院原則同意照經建會審查結果優先辦理 等情，分別有八十八年五月六日集集攔河堰下游自來水工 程開發計畫審查會勘紀錄、被告八十九年十二月二十九日 八九府地用字第八九０七一０五八九六號函、行政院經濟 建設委員會九十年五月三十日總（九十）字第０二五一六 號函及行政院九十年七月十一日台九十經字第０三四四三 八號函附於本院卷可稽，堪信為實。 ３、本件被告係於九十年三月間收到系爭開發計畫之投標廠商

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（達和焚化廠投標組合）所提出之林內焚化廠興建計畫， 包括「資格投標書」、「興建營運計畫書」及「環境影響 說明書」等投標文件，足認被告於審查時即已知悉該廠商 焚化廠預定廠址在林內鄉烏塗村。然承前所述，被告既於 八十八年五月六日即已會同台灣省自來水公司及該縣環保 局等相關單位前往同位於林內鄉烏塗村之集集攔河堰下游 自來水工程計畫及林內淨水場工程計畫（下稱林內淨水場 工程計畫）地點進行勘查，嗣經內政部於八十九年八月十 四日依區域計畫法第十五條之一許可林內淨水場開發計畫 用地後，被告於八十九年十二月二十九日函准林內淨水場 工程計畫辦理分區及用地變更編定事宜，則被告對於取水 口、導水管及部分送水管均在施工中之林內淨水場計畫位 置與系爭開發行為之開發基地位置僅相距一公里餘之事實 ，應知之甚詳。被告一再辯稱林內淨水場計畫於進行環境 影響評估說明書之審查時尚未定案云云，顯然悖離事實。 是被告於審查開發單位所提出之系爭開發計畫時，並未慮 及系爭開發計畫與同位在烏塗村之林內淨水場僅相距一公 里餘之情況，及時要求開發廠商對該焚化廠廠址是否適宜 及對林內淨水場可能之影響切實加以評估；且未主動與經 濟部水利處或台灣省自來水公司聯繫溝通，深入評估系爭 開發行為之排氣落塵對林內淨水場水質可能造成之影響， 二次召開林內焚化廠環境影響評估說明書審查會，亦未邀 集水利處或台灣自來水公司與會；此外，被告就此部分亦 未辦理現場勘查，使該縣環境影響評估審查委員會委員實 地瞭解相關區位及現況，俾為必要之考量，致該環境影響 評估審查委員會逕行認定系爭開發行為對環境並無重大影 響，而作成「有條件通過環境影響評估，且不須進行第二

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階段環境影響評估」之審查結論，則審查委員所作之結論 ，自出自未能完全評估事實，而有前述「出於錯誤之事實 認定或錯誤之資訊」之判斷瑕疵。 ４、被告對此雖抗辯：該縣環境影響評估委員會未能考量系爭 開發行為排氣落塵對林內淨水場可能之影響，或有瑕疵， 然開發單位事後業已委託財團法人成大研究所發展基金會 成功大學環境微量毒物研究中心完成「雲林縣ＢＯＯ垃圾 焚化廠健康風險評估研究—施工前健康風險評估報告」（ 含林內淨水場），報告中判斷淨水場之衝擊極微，並經被 告邀集九位著名學者專家審查通過，故上開程序上瑕疵業 經補正云云。然系爭開發行為之落塵排氣可能影響之範圍 ，非僅止於系爭開發行為對林內淨水場之水質影響，是否 有害當地居民健康安全，尚包括此一水質影響是否將對當 地自然環境及水域經營造成不可復原之衝擊，而被告又漠 視系爭開發行為廠址附近抗爭民眾之激烈反對意見，未充 分與當地民眾進行理性溝通，即以書面審查方式遽以附帶 條件方式通過審查之方式替代第二階段環境影響評估之審 查，藉以規避環評法就第二階段環境影響評估程序所設定 之多元參與及意見表達機制，即環評法第九條規定，有關 單位或當地居民得以書面提出意見；另第十條則規定，主 管機關於進行第二階段環境影響評估之前，應先邀集目的 事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及當地居民 代表參與評估範疇之界定；第十二條復規定，目的事業主 管機關應會同主管機關、相關機關、團體、學者、專家及 當地居民進行現場勘查，舉行公聽會等，致剝奪當地居民 對此項重大開發行為之程序參與權。 ５、被告雖另辯稱：依水利處九十年二月五日經（九０）水利

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工字第Ｚ○○○○○○○○○號函及台灣省自來水公司第 五區管理處九十年一月二十日台小五區工字第六九０號函 覆意旨，系爭開發行為並未位於自來水水源水質水量保護 區及重要水庫集水區、保護帶或水源保護區云云。然查， 卷附之開發行為環境影響評估作業準則第六條第一項明定 ：「（環境影響評估）說明書及評估書應記載事項及審查 要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估 書初稿、評估書應記載事項及審查要件件（附件四）、說 明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。」 其中（附件三）及（附件四）規定說明書、評估書初稿及 評估書應記載事項及審查要件含「開發行為可能影響範圍 之各種相關計畫如所附表五」，而附表五所列範圍則含「 開發行為半徑十公里範圍可能影響之各種相關計畫（包含 規劃中、施工中及已完成之各計畫）」均應載入。是縱系 爭開發行為並未位於自來水水源水質水量保護區及重要水 庫集水區、保護帶或水源保護區，然林內淨水場仍應為說 明書或評估書記載之相關計畫而應列為環評項目。被告既 為辦理之權責機關亦明確知悉該規定，然開發單位及被告 均未將此淨水廠計畫資訊充分揭露，致該縣環境影響評估 委員會未能考量系爭開發行為對林內淨水場可能之影響， 而作成「有條件通過環境影響評估，且不須進行第二階段 環境影響評估」之審查結論，被告遽予公告，自有瑕疵。 又此部分應由環評委員評估之項目未予審查，尚不得以事 後送請其他單位即財團法人成大研究所發展基金會成功大 學環境微量毒物研究中心完成「雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠 健康風險評估研究—施工前健康風險評估報告」（含林內 淨水場）而予取代。

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６、又訴外人張榮味於雲林縣長任內，在「雲林縣政府鼓勵公 民營機構興建營運垃圾焚化廠ＢＯＯ公開招標案」擔任「 雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建及營運計畫環境環說明書審 查會」主任審查委員，負責審查欲參與林內焚化廠ＢＯＯ 案之廠商所提出的環境影響說明書，擔任林內焚化廠ＢＯ Ｏ之價格標得標價核定人，負責核定底價及在得標廠商進 行林內焚化廠ＢＯＯ案而需申請將建廠土地地目，申辦「 一般農牧用地」變更編定地目為「特定目的事業用地」時 ，擔任「雲林縣政府非都市土地開發暨變更專責審議小組 審查會」主任委員，負責審查該地目變更申請案之事項， 主導系爭焚化廠之審查。另訴外人顏嘉賢為該縣環保局長 ，並在林內焚化廠ＢＯＯ案擔任環評委員，負責審核欲參 與該案廠商所提出之環境影響說明書及於林內焚化廠ＢＯ Ｏ案價格標之開標時，負責主持開標程序暨於該程序審核 該價格標標單及決標。兩人均因涉嫌違背職務收受賄賂罪 名，經台灣雲林地方法院檢察署檢察官以九十三年度偵字 第二五三六號、二九六０號、三０七三號、三０四０號、 三四五三號及偵緝字第二二九號案件提起公訴，核該起訴 理由亦認張榮味及顏嘉賢明知環境影響說明書未將林內淨 水廠納入評計項目，且當地民眾已採取激烈抗爭手段反對 林內焚化廠ＢＯＯ案，卻在受邀代表當地民眾列席環評審 查會時均故意保持緘默，促使林內焚化廠ＢＯＯ案之環境 影響說明書得以不經過第二階段環境影響評估，並在九十 年四月二日起的短短一個月後的同年五月二日即通過審查 並公告而收受賄賂之事實，有該起訴書附卷足參，益足認 本件審查過程及公告確有違法之處。五、如前所述，本件就系爭開發行為是否對環境無重大影響而無

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須繼續進行第二階段環境影響評估審查，既有未充分斟酌相 關事項而出於錯誤之事實認定或錯誤資訊之判斷而有瑕疵， 本院自得加以審查，而認定被告前揭公告違法。然按「行政 法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷 或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度 、防止方法及其他一切情事，認為原處分或決定之撤銷或變 更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」行政訴訟法第一 百九十八條第一項定有明文，此即行政訴訟法關於情況判決 之規定。而情況判決乃是專為撤銷訴訟而設計之制度，其目 的在避免因法院作成撤銷判決，傾覆以行政處分有效存續為 前提所造成之既成事實，轉而對公益產生重大損害。因此， 情況判決制度之目的在於尊重既成事實，並以之維護公益（ 蔡茂寅著「情況判決與情況決定」一文，載於台灣本土法學 雜誌第七期，第一０一頁參照）。蓋行政機關如已作成處分 ，因以此處分為前提，可能累積法律上或事實上之諸多事實 ，若該處分經判決撤銷，進而需除去該已累積之事實，在社 會經濟面，可能存在顯著困難或為不可能之狀態，故為因應 此種狀況，由尊重既成事實之觀點，而有情況判決之制度。 本件被告所為「有條件通過環境影響評估審查」公告處分， 係屬違法，已如前述；訴願決定未予糾正而為不受理之決定 ，同有可議之處，原均應撤銷。惟查，本件垃圾焚化廠之工 程狀況，至九十四年二月二十五日為止，實際工程進度已達 百分之九十八．七五，此有開發單位所作九十四年二月份施 工進度報告在卷足按，而系爭焚化廠，已正式啟用在即，若 判決撤銷原處分，目前已實施之工程行為均將因原處分之撤 銷而失所附麗，而須全予拆除，此一社會成本顯然過鉅，殊 與公共利益相違背，故本院認本件原處分及決定之撤銷顯與

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公益相違背，爰依首揭行政訴訟法第一百九十八條第一項規 定為情況判決，而駁回原告之訴；並依同條第二項規定諭知 行政院環境保護署九十年八月七日（九十）環署訴字第００ 三八二九五號、第 0000000 號訴願決定及被告九十年 五月二日（九０）府環府字第九０三六００九八七四號公告 之行政處分違法。六、綜上所述、本件訴願決定及原處分雖均有違誤，然本院依法 為情況判決，原告訴請撤銷原處分，仍應駁回並諭知行政院 環境保護署九十年八月七日（九十）環署訴字第００三八二 九五號、第 0000000 號訴願決定及被告九十年五月二 日（九０）府環字第九０三六００九八七四號公告之行政處 分違法。又本件原告聲明未為損害之求償，本院即無依行政 訴訟法第一百九十九條第一項規定命被告賠償。至兩造所爭 執之空氣品質現況調查位置顯然不當、生態調查未達法定頻 率且相關調查表有隱匿、不實情形及民意調查報告之調查方 法及結論均有嚴重瑕疵等其餘攻擊防禦方法，並不影響本件 判決基礎，尚無逐一論述之必要，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十八條、第九十八條第三項但書，判決如主文。中　　華　　民　　國　九十四　年　　五　　月　三十一　日 第二庭審判長法 官 呂佳徵 法 官 林勇奮 法 官 蘇秋津以上正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達

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前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中　　華　　民　　國　九十四　年　　五　　月　三十一　日　　　　　　　　　　　　　　　書記官 陳嬿如相關法條： 訴願法 第 14 條 訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。訴願人誤向原行政處分機關或受理訴願機關以外之機關提起訴願者，以該機關收受之日，視為提起訴願之日。 第 3 條 本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢止或一般使用者，亦同。 行政程序法 第 102 條 行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。

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第 117 條 違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一 撤銷對公益有重大危害者。二 受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。 第 119 條 受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一 以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二 對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三 明知行政處分違法或因重大過失而不知者。 行政訴訟法 第 198 條 行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。 第 199 條 行政法院為前條判決時，應依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害，於判決內命被告機關賠償。原告未為前項聲明者，得於前條判決確定後一年內，向高等行政法院訴請賠償。

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第 4 條 人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。 第 9 條 人民為維護公益，就無關自已權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。 區域計畫法 第 15-1 條 區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣 (市) 政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣 (市) 政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。區域計畫擬定機關為前項第二款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。 野生動物保育法 第 18 條 保育類野生動物應予保育，不得騷擾、虐待、獵捕、宰殺或為其他利用。但有下列情形之一，不在此限：

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一 族群量逾越環境容許量者。二 基於學術研究或教育目的，經中央主管機關許可者。前項第一款保育類野生動物之利用，應先經地方主管機關許可；其可利用之種類、地點、範圍及利用數量、期間與方式，由中央主管機關公告之。前二項申請之程序、費用及其他有關事項，由中央主管機關定之。 飲用水管理條例 第 5 條 在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指︰一 非法砍伐林木或開墾土地。二 工業區之開發或污染性工廠之設立。三 核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。四 傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質之物品。五 以營利為目的之飼養家畜、家禽。六 新社區之開發。但原住民部落因人口自然增加形成之社區，不在此限。七 高爾夫球場之興、修建或擴建。八 土石採取及探礦、採礦。九 規模及範圍達應實施環境影響評估之鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。一○ 河道變更足以影響水質自淨能力，且未經主管機關及目的事業主管機關同意者。一一 道路及運動場地之開發，未經主管機關及目的事業主管機關同意

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者。一二 其他經中央主管機關公告禁止之行為。前項第一款至第九款及第十二款之行為，為居民生活所必要，且經主管機關核准者，不在此限。第一項飲用水水源水質保護區之範圍及飲用水取水口之一定距離，由直轄市、縣 (市) 主管機關擬訂，報請中央主管機關核定後公告之。其涉及二直轄市、縣 (市) 以上者，由中央主管機關訂定公告之。飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。 環境影響評估法施行細則 第 19 條 本法第八條所稱對環境有重大影響，係指左列情形之一者：一 與周圍之相關計畫，有顯著不利之衡突且不相容者。二 對環境資源或環境特性，有顯著不利之的影響者。三 對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四 有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五 對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六 對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七 對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八 其他經主管機關認定者。 開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準 第 13 條

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供水工程之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一 抽水、引水工程，其抽、引取地面水每秒抽水量二立方公尺以上者或抽取地下水每秒抽水量○．二立方公尺以上者。但抽取海水做為冷卻水使用及引水作為農業灌溉使用者，不在此限。二 海水淡化廠每日處理水量一千公噸以上者。三 淨水處理廠或工業給水處理廠，符合下列規定之一者： (一) 位於國家公園。 (二) 位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境。 (三) 位於山坡地，申請開發面積一公頃以上者。 (四) 每日處理水量二十萬噸以上者。前項第三款第一目、第二目屬簡易之淨水處理設施，經主管機關及目的事業主管機關同意者，得免實施環境影響評估。第一項第一款屬臨時救急之亢旱救旱抽水、引水工程，經主管機關及目的事業主管機關同意者，得免實施環境影響評估。

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興建廢棄物掩埋場案

【裁判字號】 94,訴,2466 【裁判日期】 960517 【裁判案由】 環境影響評估法 【裁判全文】台北高等行政法院判決 94 年度訴字第 2466 號原　　　告　甲○○　　　　　　乙○○　　　　　　己○○　　　　　　壬○○　　　　　　申　○　　　　　　宇○○　　　　　　午○○　　　　　　未○○　　　　　　宙○○　　　　　　玄○○　　　　　　黃○○　　　　　　Ａ　○　　　　　　地○○　　　　　　巳○○　　　　　　寅○○　　　　　　Ｃ○○　　　　　　辰○○　　　　　　Ｆ○○

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　　　　　　Ｄ○○　　　　　　Ｇ○○　　　　　　卯○○　　　　　　戊○○　　　　　　丙○○　　　　　　丁○○　　　　　　庚○○　　　　　　Ｈ○○　　　　　　子○○　　　　　　Ｌ○○　　　　　　癸○○　　　　　　Ｅ○○　　　　　　Ｉ○○　　　　　　Ｍ○○　　　　　　丑○○　　　　　　Ｊ○○　　　　　　Ｋ○○　　　　　　酉○○　　　　　　戌○○　　　　　　亥○○○　　　　　　天○○　　　　　　辛○○　　　　　　Ｂ○○共　　　同訴訟代理人　蔡志揚律師　　　　　　詹順貴律師被　　　告　臺北縣政府

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代　表　人　Ｎ○○（縣長）訴訟代理人　Ｏ○○　　　　　　Ｑ○○參　加　人　欣服股份有限公司代　表　人　Ｐ○○訴訟代理人　林雯澤律師上列當事人間因環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國 94 年 7 月 28 日環署訴字第 0940048572 號訴願決定，提起行政訴訟，經本院裁定命參加人獨立參加本件被告之訴訟。本院判決如下：　　主 文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。　　事 實一、事實概要：緣參加人於 89 年間申請開發台北縣新店市○○段 溪西小段 32地號等 52筆土地，提出「新店安康一般事業廢棄 物掩埋場興建工程環境影響說明書」送審，經被告分別於 89 年 12月 7 日辦理現場勘查、89 年 12月 21 日召開第一次討論會 、90 年 2 月 22 日召開第一次審查會、90 年 3 月 15 日召開第二 次審查會後，作成「有條件通過環境影響評估」之審查結論 （以下簡稱系爭審查結論），並於 90 年 8 月 21 日以 90 北府環 一字第 303676 號公告之。原告甲○○、丁○○、壬○○、巳 ○○、Ａ○、Ｃ○○、戊○○、乙○○、Ｇ○○、Ｈ○○、 Ｉ○○、癸○○、Ｊ○○、Ｋ○○、子○○、Ｌ○○、Ｍ○ ○、丑○○18 人於 92 年 7 月 4 日向被告申請確認系爭審查結 論無效，並要求依環境影響評估法（以下簡稱環評法）第 8 條規定進行第二階段環境影響評估，經被告於 92 年 8 月 29 日

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以北府環一字第 0920037123 號函否准所請。原告共 41 人及訴 外人粱曉鶯不服，提起行政訴訟，經本院於 93 年 11月 4 日以 92 年度訴字第 4816 號裁定「本件屬應提起撤銷訴訟，而誤為 提起確認行政處分無效之訴訟，且未經訴願程序，依行政訴 訟法第 6 條第 5 項規定，本院自應以裁定移送於訴願管轄機 關。」，移由行政院環境保護署（以下簡稱環保署）審理結 果，該署於 94 年 7 月 28 日以環署訴字第 0940048572 號訴願決 定不予受理甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己 ○○、庚○○、辛○○、寅○○、卯○○、辰○○、地○○ 、Ｆ○○、粱曉鶯部分，駁回壬○○、癸○○、子○○、丑 ○○、巳○○、午○○、未○○、申○、酉○○、戌○○、 亥○○○、天○○、宇○○、宙○○、玄○○、王閨增、Ａ ○、Ｂ○○、Ｃ○○、Ｄ○○、Ｅ○○、Ｇ○○、Ｈ○○、 Ｉ○○、Ｊ○○、Ｋ○○、Ｌ○○、Ｍ○○部分。原告仍不 服，提起行政訴訟，並經本院於 95 年 11月 22 日依職權裁定命 參加人參加本件被告之訴訟。二、兩造及參加人之聲明：　原告聲明： 訴願決定及原處分（系爭審查結論）均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。　被告聲明： 駁回原告之訴。 訴訟費用由原告負擔。 參加人聲明： 駁回原告之訴。 訴訟費用由原告負擔。

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三、兩造及參加人之爭點：環境影響評估委員會（以下簡稱環評 委員會）認本件無須進行第二階段環 境影響評估而作出系爭審查結論，是 否違反環評法第 8 條及環評法施行細 則第 19 條等規定？　原告主張之理由： 經查系爭審查結論有下列違法之處： 系爭審查結論對環評法法律概念之解釋顯有違背解釋法 則及牴觸環評法之規定： 按就涉及判斷餘地事件之審查密度，司法院大法官會 議釋字第 553 號解釋理由書要旨「．．．對法律概 念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規 範。」可資參酌。 依環評法之相關規定，若得進入第二階段環境影響評 估（以下簡稱環評），開發單位應將環境影響說明書 公開陳列或揭示（第 8 條第 1 項），使居民知悉而能 參與，再由開發單位舉行公開說明會（第 8 條第 2 項 ），使當地居民可在說明會上對於環境影響說明書中 有不詳盡之處，要求開發單位說明，而有關單位或當 地居民以書面提出之意見（第 9 條），開發單位應參 酌之（第 11 條），且為免評估浮濫不實，由主管機關 邀集目的機關、相關機關、團體、學者、專家及居民 代表界定評估範疇（第 10 條），其後，開發單位編製 並提出評估書初稿（第 11 條），目的機關會同主管機 關、相關機關、團體、學者、專家及居民進行現址勘 察並舉行公聽會（第 12 條），作成勘察及公聽會紀錄 （第 13 條第 1 項），最後，再由主管機關作成審查結

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論（第 13 條第 2 項）；惟若不進行第二階段環評，中 間過程均無公共參與，僅最後才有開發單位舉行公開 說明會，然此說明會亦只是在使開發單位得以闡釋其 計畫構想，並與居民溝通，以減少日後實施開發之阻 力。自上開兩階段之程序觀之，第二階段方始為真正 之環境影響評估程序，第一階段僅係一篩漏網機制， 蓋以形式審查開發單位自行提出之預測分析，自第二 階段開始才真正進入一個較縝密且踐行公共參與之程 序（實則從法條文義開發單位於第一階段所檢具者為 環境影響「說明書」，第二階段所檢具者乃為環境影 響「評估書」，亦顯可得知第一階段並非所謂「環境 影響『評估』」）。上開見解有訴願審議委員李建良 於本件所揭之不同意見可稽，高雄高等行政法院 92 年 度訴更字第 35 號判決更明確揭示「按現行環評法第 5 條規定所有須進行環境影響評估之開發行為，均須依 同法第 6 條規定先實施第一階段環境影響評估，再依 同法第 7 條規定檢具環境影響說明書送交環評主管機 關審查，據以研判是否『有重大環境影響之虞』，決 定是否進行第二階段環境影響評估程序。換言之，第 一階段環境影響評估程序多僅是『書面審查』程序， 真正的環境影響評估程序始於第二階段（參見李建良 前揭『環境行政程序的法制與實務』一文，頁 56）。 因此，第一階段環境影響評估程序實負有過濾對環境 是否有重大影響之虞的任務。」。 又環評法第 8 條明定「前條審查結論認為對環境有重 大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者． ．．」，其中所謂「重大影響」例示規定於環評法施

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行細則第 19 條，可見施行細則第 19 條明定之各該情形 ，並非環評委員會審查結論認為應繼續進行第二階段 環評之構成要件。實則，應於第 19 條各款後加上環評 法第 8 條所定之「之虞」二字，若環評委員會審查認 為對環境「有重大影響『之虞』」，即應決議繼續進 行第二階段環境影響評估，而非認為開發案必該當「 有重大影響」始足當之。此非但符合前開環評程序第 一階段僅係過濾篩選之程序體系，亦為司法審查系爭 判斷餘地是否具有瑕疵所不可不辨者。 經查上揭環評法之體系與相關條文概念內涵解釋，乃 法律解釋之範疇，屬法律問題，須由審查行政機關適 用法律是否合法之法院以自己之責任加以解答，非屬 專業判斷之範疇。故鈞院於解釋法律、肯認上開環評 法之體系解釋及概念內涵之前提下審查本件，將發現 系爭審查結論對於法律概念之解釋有明顯違背解釋法 則、牴觸環評法之違法瑕疵，茲析述如下： 環評委員會議紀錄有諸多委員提出對於環境影響之 重大問題，諸如「開發場址鄰近人煙稠密區，不宜 貿然選址於此社會敏感區內」、「計畫場址幾乎只 能使用安康路，惟安康路目前交通服務水準已達 E 或D 級（已經飽和壅塞），本案所增加交通量將對 安康路造成嚴重影響」、「開發單位對於道路及路 口的評估結果，服務水準過於樂觀，與現況不符」 、「建議針對安全、交通及民意部分做更深入之評 估」、「將造成交通重大影響」、「當地交通狀況 不佳，若利用五重溪便道行駛，對交通改善恐影響 不大」、「交通服務水準目前在 F 級，全日時段皆

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塞車」、「五重溪便道完工通車後，對此案交通量 紓解，評估過於樂觀」等，尤其第二次審查會仍有 許多重大的問題尚待釐清，諸如交通方面：「交 通影響分析應再檢討」、「開發單位調查的交通量 、平均行駛速率、服務水準數據，應與現況吻合， 如落差過大，請再重新測量」、「目標年（93 年） 的交通量較現況（90 年）的交通量，無增反減（安 康路），報告中僅就最後結果顯示，並未提供交通 量遞減的數據預測分析」、「對於另覓其他替代道 路至今開發單位仍無具體方案，足證本案對安康路 依賴程度之大，無論從那一個方向清運，務必行經 安康路才能進入本掩埋場，此為不爭之事實，故本 開發案業對該路段交通服務水準必有一定影響（縱 使在非尖峰時段營運），請將報告書中有關『不致 有太大影響』、『與現況相同』等詞刪除，以符合 現況」；水文、水質方面：「基地面積高達 50 公 頃餘，實際開發面積亦有 30 公頃左右；有關基地開 發後造成之地表逕流改變，除基地內本身之水保防 災工程外，下游地區之區域排水系統於暴雨期間是 否有足夠容量承受因本案開發所增加之排水量，是 否可能造成下游地區淹水？」、「請說明，並補充 五重溪枯、豐水期之流量資料」、「請對於施工中 、營運中及封閉期間所可能造成該承受水體水質影 響加以評估說明」、「本區地下水水位相當高，然 於報告中始終未補充基地地下水之水文與水質現況 調查資料」、「基地內有廢礦坑道，如產生沈陷， 是否可能造成不透水布之破裂及滲出水收集管線之

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斷裂」；地形、地質方面：「已開發煤坑之應力 集中效應未評估」、「基地全區之坡度頗高，五級 坡佔 28.3% ，六級坡佔 56.6% ，全區之平均坡度高 達 60.7% ，請．．．分析其相關結構物之安全性」 等。 上述諸多委員提出之事實均與環評法第 8 條及環評 法施行細則第 19 條所定「對環境資源或環境特性， 有顯著不利之影響『之虞』者」、「有使當地環境 顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力『 之虞』者」、「對當地眾多居民之權益，有顯著不 利之影響『之虞』者」、「對國民健康或安全，有 顯著不利之影響『之虞』者」等款相關，依旨揭環 評法立法者所規範之體系及概念內涵解釋，審查結 論如認不須進行第二階段環境影響評估，則顯與環 評法所設計第一階段僅係過濾篩選程序之立法意旨 不符，蓋僅第一階段審查實未經真正之環評程序。 是以，系爭審查結論對環評法法律概念之解釋，顯 有違背解釋法則及牴觸環評法之規定。 系爭審查結論對環評法法律概念涵攝顯有錯誤： 按就涉及判斷餘地事件之審查密度，司法院大法官會 議釋字第 553 號解釋理由「．．．法律概念涉及事 實關係時，其涵攝有無錯誤？」意旨可資參照。 本件不進入第二階段環評審查之理由為「有鑑於北縣 一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計」，顯 然對於環評法法律概念涵攝之有誤，茲說明如下： 本件未繼續進行第二階段環評審查之理由雖未於行 政處分上有所記載，但從環評審查會議紀錄明顯可

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知係「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫 ，故為權宜計．．．」。被告固辯稱該項純係某出 席委員個人之意見，非為本件不進入第二階段環評 之理由，但司法者立於客觀審查者之角度，基於下 列 4 項理由，顯可證明「有鑑於北縣一般事業廢棄 物之處置問題緊迫，故為權宜計．．．」確為本件 未繼續進行第二階段環評審查之理由，茲析述如下 ： (A)本件第一次討論會時，審查結論為「本案『新 店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程』環境 影響說明書討論會，建議進行第二階段環境影 響評估，惟於下次委員會會議討論議定。」， 亦即原本環評委員會係建議進行第二階段環境 影響評估，惟「下次委員會議討論議定」，即 下次所開之「第一次審查會」「討論議定」。 (B)前一次會議結論「建議進行第二階段環境影響 評估，惟於下次委員會會議討論議定」，而後 一次會議委員的第一個意見即為「原建議應直 接進入第二階環評，惟有鑑於北縣一般事業廢 棄物之處置問題緊迫，故為權宜計」，且該次 審查結論未再「建議進行第二階段環境影響評 估」。 (C)該「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊 迫，故為權宜計」之語顯然係主席之裁示，蓋 該委員意見「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處 置問題緊迫」，緊接著「原建議應直接進入二 階環評，惟．．．」語句之後，顯係因應第一

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次討論會「建議進行第二階段環境影響評估， 惟於下次委員會議討論議定」之結論。再者， 該委員意見「本案因涉及（一）地方民意（二 ）交通影響（三）安全課題等課題之關係繁複 ，有待仔細釐清，故原建議應直接進入第二階 環評．．．」，而該次審查會議審查結論適為 「請依委員（單位）意見補正後，再送委員會 審查，並請就左列事項詳加說明：一、地方民 意。二、交通影響。三、安全。．．．」，若 該項意見非最後主席之裁示，豈會如此恰合致 於該次會議審查結論。遍查歷次審查會議紀錄 ，除該項外，其餘無一句係對開發單位有利之 意見者，該項乃為本件不進入第二階段環評文 字上唯一可見之理由。 基上，「北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫」確 為本件匆匆通過環評及未進入第二階段環評之理由 。 經查「一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜 計」並非環評法規定得不進入第二階段環評之事由 ，原環評審查就事實關係涵攝法律顯有錯誤，顯然 牴觸環評法之規定。再者，既然本件因涉及地方 民意、交通影響、安全課題等課題之關係繁複 ，有待仔細釐清，則依環評法第 8 條之規定，理應 延續原「建議進行第二階段環境影響評估」之審查 結論，惟環評委員會反而欲使開發單位多加「補強 」環境影響「說明」書，而不依環評法第 8 條之規 定繼續進行第二階環評，此顯然對於法律概念內涵

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存有嚴重錯誤之認知。 又第二次審查會（即最後一次），環評委員既已揭示 仍有許多重大的問題尚待釐清，卻認為「非」對環境 有重大影響「之虞」，不須進入真正之環評程序，顯 與環評法第 8 條及同法施行細則第 19 條之規定不符。 系爭審查結論有違不當聯結禁止原則： 按「．．．行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地　 。但如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事， 亦應承認法院得例外加以審查，其可資考量之情形包 括：．．．行政機關之判斷，是否出於與事物無關 之考量，亦即違反不當聯結之禁止。．．．，仍應由 法院審查。（釋字第 553 號解釋理由書、釋字第 319 號翁岳生等 3 位大法官所提不同意見書、並參照學者 通說見解）若法院審查行政機關之判斷有上開恣意濫 用及其他違法情事，自應依法撤銷違法之行政處分。 」，為鈞院 94 年度訴字第 752 號判決所明揭。 前已述及，本件環評審查未繼續進入第二階段環評審 查，一個唯一可見之理由在於「台北縣一般事業廢物 處置問題緊迫，故為權宜計」。惟查環境影響評估之 目的在於預防及減輕開發行為對環境造成不良影響， 藉以達成環境保護之目的，而依環評法之規定，審查 是否應進入第二階段環評之判斷標準在於是否「開發 行為對環境有重大影響之虞」，並不包含開發行為是 否得以疏減其他地方之廢棄物，此參照環評法施行細 則第 19 條各款即可佐證。是該項理由顯係出於與事物 無關之考量，違反不當聯結禁止原則至灼。 系爭審查結論顯係出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊：

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承上所述，本件環評審查未繼續進入第二階段環評審查 ，一個唯一可見之理由，在於「台北縣一般事業廢物處 置問題緊迫，故為權宜計」為由。然查於環評委員會開 會當時，並未有任何資料揭示台北縣當時日產一般事業 廢棄物噸數之數據及目前轄區內可使用之焚化爐及掩埋 場每日可處理之噸數、使用年限之數據，得以佐證「台 北縣一般事業廢物處置問題緊迫」。實際上，台北縣一 般事業廢棄物之處置並無緊迫，且在逐年提高垃圾減量 及灰渣再利用比例之下，從行政院 92 年 12月 4 日院台環 字第 0920063196 號函（以下簡稱行政院 92 年 12月 4 日函 ）就「未來垃圾處理方案之檢討與展望」業已明示「再 利用為主，掩埋為輔」之原則，且依行政院環境保護署 「零廢棄」不再鼓勵設置最終處置場之政策，顯見台北 縣一般事業廢棄物之處置並無急迫之有。尤其，今年已 為 95 年，系爭通過環評時為 90 年，此足驗證台北縣一般 事業廢棄物之處置是否有急迫到必須犧牲程序正義及附 近居民之權益而不繼續進行第二階環評？其顯然係「否 定」之結論。是以，環評審查會之判斷，顯係出於錯誤 之事實認定或錯誤之資訊，該審查通過環評之判斷結論 顯有瑕疵。 系爭審查結論顯然違反法定之正當程序： 查系爭掩埋場開發面積高達 50.4 公頃，且位於高低差達 近 300 公尺之陡坡，毗鄰流貫安康地區之五重溪，而掩 埋之廢棄物容積高達數百萬立方公尺，又屬「事業廢棄 物」之掩埋，附近高樓大廈星羅棋布，任何人一望即知 其對於環境不僅有「重大影響之虞」，且係顯對環境有 「重大影響」，詎環評審查結論卻認本件「對環境無重

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大影響之虞」，無須進入第二階段真正之「評估」程序 ，此不僅不符前揭環評法所定之正當程序，亦已剝奪原 告等當地居民依據環評法所賦予正當法律程序之參與權 。再者，如此地方民意、交通影響、安全等課題繁複之 開發案，竟能僅憑 2 次審查會議及開發單位片面提供資 料分析、數據，即可信其「說明」之無虞（而實際上從 環評委員審查意見中可以得知開發單位所提供之許多資 料數據根本不實），環評法所定第二階段完整之「評估 」程序顯然遭到「架空」，系爭審查結論之判斷違反法 定正當程序至明。 系爭審查結論顯然違反比例原則： 按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法 應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之 方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之 方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡 。」，行政程序法第 7 條定有明文。 查依環評法之規定，對環境有不良影響之虞之開發行 為，須由開發單位檢具環境影響說明書交由主管機關 審查，此審查階段開發單位所提之環境影響說明書， 乃係開發單位於提出申請之前，自行預測開發行為可 能引起之環境影響，並提出對策或替代方案，而由環 評審查委員過濾掉小規模且確不會對環境造成重大影 響之開發案（亦即非屬對環境有重大影響「之虞」之 開發案）。本件開發面積高達 50.4 公頃，高低差達近 300 公尺，掩埋之廢棄物容積高達數百萬立方公尺， 毗鄰五重溪，周圍 13萬住居民社區大樓密布，地底下 遍布廢礦坑道（故多年來安坑地區山坡地社區住宅開

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發林立，惟本區則無任何開發案），且環評審查委員 亦已提出等該對環境有重大影響之虞之疑慮，惟卻令 本件始終停留在開發單位自說自話之第一階段，而不 使其進入第二階段環評，如此是否能達到前開「預防 及減輕開發行為對環境造成不良影響」之行政目的顯 有疑問。退步言之，縱認本件不進入第二階環評可達 前開「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之 行政目的，惟在第二次審查會尚有如此多之疑義及補 正要求之情形下，環評委員會不再召開第三次審查會 ，卻決議「先通過、再審補正資料」，此項作法亦明 顯違背最小侵害原則。實則，難有任何具說服力之說 詞，得說明再增開一次審查會會有多大之困難，且少 開一次審查會所達到之利益與其可能造成之損害相較 ，亦顯失均衡。 次查系爭主管機關之確認行為有下列違法之處： 系爭主管機關之確認行為顯然違反審查結論及法定之正 當程序： 查本件環評之審查結論清楚記明為：「一、有條件通 過環境影響評估，並請就左列事項詳加說明：管理 計畫。交通評估。承諾事項。經費編列。監 測計畫。督察小組規劃。二、請依委員（單位）意 見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」 ，明確訂明係「請依委員（單位）意見補正後送全體 委員書面確認同意後，始得通過」，要「全體」委員 「書面確認同意」「後」「始得通過」；嗣被告於 90 年 7 月 20 日將開發單位所提環境影響說明書件及補正 事項函請各委員於 7 日內回復確認，至截止期限 27 日

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止僅有 2 位委員書面回復確認同意，迄至原處分公布 之時，仍未經「全體」委員「書面確認同意」，是以 ，審查結論根本係「未通過」至明。實則，本件環評 委員係在有諸多疑義之前提下「權宜」通過本件環評 之審查，故須經「全體」委員「書面確認同意後」「 始得通過」，惟被告竟得再便宜行事（前一次便宜行 事係環評審查時主席裁示「原建議應直接進入二階環 評，惟．．．故為權宜計．．．」），僅以確認表上 記載「如逾期未復則視為同意核可」等字樣，於未經 「全體」委員「書面確認同意」之條件下，即遽然公 告審查「通過」之處分，該處分失所附麗，當然違法 。甚者，被告更一再強調環評委員之「判斷餘地」應 予尊重云云，卻逕自違反審查結論便宜行事。 參以訴願審議委員李建良教授及蔡秀卿教授之不同意 見書所示「本件補正意見未經送全體委員書面確認同 意，至為灼然。原處分機關雖稱『依慣例，未回覆者 ，視為同意』，惟所謂『慣例』者，不知係指所有行 政程序皆是如此，抑或僅是環評程序，還是專指本件 補正意見之確認程序？又所謂之『慣例』究係如何形 成？是否具有法之確信？以上問題均未獲釋明，自難 執以作為本件補正意見業經送全體委員『書面確認同 意』之憑據。況且，環境影響評估法第 3 條第 1項規定 ：『各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項 ，應設環境影響評估審查委員會。．．．』同條第 2 項規定：『前項委員會任期 2 年，其中專家學者不得 少於委員會總人數 2/3 。目的事業主管機關為開發單 位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。』核其立

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法旨趣，實因環境影響評估制度之所由設，旨在對生 活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等 可能之影響程度及範圍，進行事前調查、預測、分析 及評定（環境影響評估法第 4 條第 2 款參照），故特 設兼納多數專家學者之委員會，作為審查之組織，藉 以確保環評之專業性及公正性。本件環評委員會經多 次會議後作成審查結論時，既慎重其事載明：『依委 員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意，始 得通過』，原處分機關豈可便宜行事，以『未回覆者 』代之以『書面確認同意』，置環境影響評估法特設 專責組織，以利其獨立認事之法旨於不顧。本件環評 審查結論雖經原處分機關公告在案，而對外發生法律 效果，惟因補正意見未經全體委員以書面確認同意， 罹有程序上之瑕疵而不生內部效力，故屬應予撤銷之 違法行政處分。」（第 24 頁）、「按環境影響評估之 決定，係開發行為有無影響或如何影響人文、社會、 自然環境之重大決定，並非開發行為以通過環境影響 評估為原則，不通過為例外。惟原處分機關對於 13 名 未回覆委員之意見，視為同意，逕行以同意通過環境 影響評估處理，即屬可議。甚且，於監察院調查後， 再度確認時，仍有 2 名棄權（既非同意，亦非不同意 ），5 名行政主管委員未為詢問，在處理程序上，均 與審查結論所載『依委員（單位）意見補正後送請全 體委員書面確認同意』之附加條件，並未符合。從而 審查結論附加之條件既未成就，審查結論即未發生效 力。再者，縱令不論審查結論所附加之程序條件，而 從環境影響評估程序之理念以觀，該審查結論亦難謂

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有效。質言之，環境影響評估之結論，審查委員係主 要決定權者，全體委員之意見，應以書面為之並具簽 名，始得確認委員意見之真實性及委員責任之明確化 ，從而僅以電話詢問或當面詢問之簡易程序，自難謂 已踐行嚴謹之正當程序，自難以擔保委員專業判斷之 正當性。因此，本件在審查結論形成程序上，難謂無 重大明顯之瑕疵，審查結論之效力，自屬無效。」。 此項行政行為，在當時顯然欠缺任何法律之依據或任 何法規命令及行政規則之依據，甚至無任何足以形成 確信之行政慣例可以支持，亦未見有任何緊急或急速 處分之必要性。是以，該確認行為顯然違背法定正當 程序原則，不具實質之「視為同意」效力，乃行政機 關「依法行政原則」之當然結果。 系爭主管機關之確認行為顯然違反比例原則： 原本不論審查結論有無記載「送全體委員書面確認同意 後始得通過」等字樣，作業單位依理均應確實將開發單 位補正資料送交全體委員並確實得到委員之書面確認回 覆後，始得認為確經審核（包括補正資料）完竣通過， 況本件審查結論有明確記載。惟主管機關卻捨此不為， 逕以「權宜」作法即發函「7 日內未回覆，視為同意」 。姑不考量 7 日之期間究對於公務繁忙之委員是否足夠 或是否適逢出差、考察而未及收悉開發單位補正資料等 情況，主管機關欲加速行政效率之方法亦有多種，例如 電話詢問、催促委員確實追蹤等等，故本件主管機關所 選擇之確認方法顯有違最小侵害原則。且不等待委員確 實之書面回覆所可達成之利益，與開發單位補正資料之 問題可能因經委員提出質疑乃至應改正而未改正所可能

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造成之損害，相較之下亦屬顯失均衡。是本件不論環評 審查之審查結論及主管機關其後之確認行為，均不符比 例原則至明。 末後謹就鈞院 94 年度訴字第 394 號判決陳述意見如下： 前開多項判斷瑕疵雖經原告一再指陳，惟上開判決卻認 環評審查結論皆屬環評委員專業判斷之範疇，非行政法 院得以審究，故就該案原告所指摘之判斷瑕疵全然不究 ，顯有疏略。 該判決認為審查結論所謂「書面」，並非全體環評委員 回覆之書面，實已悖離文義解釋。 前揭判決以「且查，被告對於其所主辦『萬里天財土石 方資源堆置場環境影響說明書』，該環境影響評估委員 會研討會議於 90 年 03月 15 日提案三決議通過：「一、補 正完成後送全體委員書面確認（7 天）。．．．」等語 ，此有該決議附卷可考；．．．」，認定被告寄予環評 委員確認之期間為 7 天，自屬有本。然該會議既屬「萬 里天財土石方資源堆置場環境影響說明書」，何以適用 ？　被告答辯之理由： 查原告提起本件行政訴訟，其類型依原告訴之聲明「訴願 決定及原處分均撤銷」（參照 95 年 4 月 17 日準備程序筆錄 第 1 頁記載），即屬行政訴訟法第 41 條第 1 項規定之撤銷 訴訟性質，而提起此類訴訟應以客觀上有行政處分存在為 前提，亦即須有符合行政程序法第 92 條第 1 項定義之「行 政處分」存在。茲原告一再狀稱「查本件環評之審查結論 清楚記明為『．．．二、請依委員（單位）意見補正後送 全體委員書面確認同意後，始得通過』，要『全體』委員

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『書面確認同意』後『始得通過』；．．．在未經『全體 』委員『書面確認同意』之條件下，即遽然公告審查『通 過』之處分，該處分失所附麗．．．」云云，果真屬實， 系爭處分（即審查結論）既未通過，則其處分自不存在， 不得作為本件撤銷訴訟之標的，依行政訴訟法第 107 條第 1 項第 10款之規定，原告之訴應以裁定予以駁回。另他案 94 年度訴字第 394 號環評法事件，原告為甲○○等 29 人， 核其原因事實及為訴訟標的之法律關係俱與本件原因事實 及其訴訟標的之法律關係相同，並無二致，業經鈞院於 94 年 12月 28 日判決駁回原告之訴在案，合先敘明。 本件係開發單位即參加人依環評法第 7 條規定提送環境影 響說明書，由被告依同法第 3 條第 5 項之規定組成環評委 員會，於 89 年 12月 7 日辦理現場址現勘、89 年 12月 11 日召 開第一次討論會（審查委員出席人數未過半）、90 年 2 月 22 日召開第一次審查會、90 年 3 月 15 日召開第二次審查會 ，復依「台北縣政府環境影響評估委員會組織規程」之程 序，由過半數委員出席，經各出席委員依其專業及整體考 量，行使客觀、獨立、公正之審查職權，作成系爭「有條 件通過」之共同審查決議結論。先後參與委員之相關審查 意見均經參加人補充彙整，於下次會議提出充分討論，且 審查委員所提問之意見及參加人所為之補正答覆說明皆附 載於環境影響說明書中，由委員詳實審查在案，經委員認 可後方作成系爭審查結論，所有審查意見、補正內容皆有 列入紀錄，由參加人承諾切實執行辦理，此有環境影響說 明書、環境影響說明書修訂本、定稿本及現勘紀錄、討論 會會議記錄、審查會會議記錄 2 份、審查結論確定表等影 本在卷足憑。原告所稱前開會議審查意見尚未經由參與委

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員審查檢討之情事云云，顯與事實不符。 茲就原告之主張分別辯駁如下： 原告訴稱系爭審查結論對環評法法律概念之解釋顯有違 背解釋法則及牴觸環評法之規定云云，並非屬實。經查 所謂「違背解釋法則」一事，究係指本件何項原因事實 於適用何項法令時有違背論理法則、經驗法則或現行環 評法之某條項所規範文字上之意義解釋、論理解釋或法 學方法論上一般解釋原則之情事？對此，原告迄未具體 指述或舉證證明，依證據法則，即屬不實。又部分環評 委員於 89 年 12月 7 日現勘紀錄、89 年 12月 21 日第一次討 論會會議記錄、90 年 2 月 22 日第一次審查會議紀錄及 90 年 3 月 15 日第二次審查會議紀錄分別提出之交通問題、 水文問題、水質問題及地形、地質問題等狀況，皆為該 環評委員本於「專業判斷」知能，就其具體事實加以認 定，進而作為評估。此一事實認定問題於本質上尚非屬 法律層次之爭點，何來法律概念之解釋顯有違背解釋法 則之謬論？究其原委，無非係原告企圖將系爭審查結論 （原處分），窮盡比附司法院大法官會議釋字第 553 號 解釋旨趣，作為指摘原處分違法，俾便進行行政爭訟程 序之立論，實有浪費司法資源之嫌。 原告復稱本件不進入第二階段環評審查之理由為「有鑑 於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計。 」，顯然對於環評法法律概念涵攝之有誤；第二次審查 會（即最後一次）環評委員既已揭示仍有許多重大問題 尚待釐清，被告卻認非對環境有重大影響之虞，不須進 入真正之環評程序，顯與環評法第 8 條及環評法施行細 則第 19 條之規定不符等語。惟遍查系爭審查結論之內容

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及其歷次審查會議紀錄所載，均未見有經全體出席委員 討論一致議決以「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問 題緊迫，故為權宜計」為由，有條件通過此一環評事宜 。實則，上述意見純係某一環評委員出席第一次審查會 時，以個人意見所表示之內容，此稍加檢視該次會議紀 錄所載全盤內容，即明原告所言謬誤矣！況原告迄未具 體舉證證明，被告全體出席環評委員究於何次審查會議 決議以該事實為由，有條件通過此一環評事宜，所稱不 無有捕風捉影之嫌，不實採信。又環評法第 8 條所謂「 對環境有重大影響之虞」者，為一規範性概念，有賴專 業知識人員（單位）對於開發行為未來「可能」發生之 原因事實進行「預測」之決定，本質上係以蓋然性之判 斷進行，亦即上述專業人員（單位）以過去已存在且已 知悉（發生）之事實，根據經驗法則，推論將來可能發 生之事實關係（蓋然性）而已，根本非為法學上所應用 之涵攝（Subsumtion）作用，與原告援引之司法院大法 官會議釋字號 553 號解釋理由不相牽涉，純屬二事。另 環評法施行細則第 17 條就「對環境有重大影響之虞」明 列有 8 種類型，已為專業判斷之層次，屬該環評委員之 權限，亦符合現行環評法等相關規定，原告恣意指摘有 違環評法第 8 條及環評法施行細則第 19 條等規定，顯然 無據。 原告又稱系爭審查結論有違不當聯結之禁止云云。經查 系爭審查結論果涉有不當之聯結情形，原告應提出確切 具體事證證明何事項之不當聯結與系爭環評審查之成立 間有直接因果關係存在，否則此一空言僅係企圖一昧迎 合司法院大法官會議釋字第 553 號解釋意旨，根本無任

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何意義可言。 原告再稱以行政院 92 年 12月 4 日函就「未來垃圾處理方 案之檢討與展望」明示「再利用為主，掩埋為輔」原則 ，及環保署「零廢棄」不再鼓勵設置最終處置場之政策 ，系爭審查結論顯係出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊 等語。惟查本件係於 90 年 3 月 15 日第二次審查會議通過 環評審查，而環保署上述函示係在系爭審查結論公告後 2 年始為之，原告以後者政策否定前者處分，違背法律 解釋原則。 原告逕稱系爭審查結論顯然違反法定之正當程序云云， 惟查無論審查結論為有條件通過環評審查、應繼續 進行第二階段環評、認定不應開發、其他經中央主

管機關認定者、通過環評審查，此一裁量處分之法源 依據固為環評法施行細則第 43 條所明定，核其法律性質 ，要屬行政裁量之範疇，即對於案涉具體原因事實及法 之構成要件相聯結，尚非僅存於單一法律效果，而係產 生多項不同之法律效果，抉擇其中一種行之，於行政法 上謂之選擇裁量（Auswahlermessen ），由立法者授權 行政機關於適用法律時有自行判斷之餘地，其作成此一 裁量之處置具有合法性，不構成違法與否，而不受司法 機關之審查。因此，本於裁量處分而言，被告環評委員 即有依法「決定是否」（此即裁量選擇之意）進行第二 階段環評程序之裁量權限。原告狀述所及高雄高等行政 法院 92 年度訴更字第 35 號判決意旨已明確表示在於「決 定是否」而已，惟此一意思表示，在論理解釋上，當然 包括被告亦得決定（判斷）不進行第二階段環評程序在 內，斷非如原告所謂「一定」進行第二階段環評程序，

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方為適法。況系爭審查結論係「有條件通過」，其法源 依據為環評法施行細則第 43 條第 2 款之規定，亦為環評 委員本於其專業判斷行使裁量權之結果，並無任何違反 法定正當程序之情形。原告實不應有所謂「第二階段之 環評程序才是真正之環評程序」之迷思，否則豈非剝奪 環評委員所具有環評法第 7 條及環評法施行細則第 43 條 規定不進行第二階段環評程序之裁量權限，而摒棄對此 一開發行為之預測評估專業判斷空間？至原告援引李建 良所稱「第一階段環評程序多僅係『書面審查』程序， 真正之環評程序始於第二階段」云云一節，純屬李建良 個人意見，不足影響被告環評委員本於我國現行環評法 規定所為之裁量判斷，其理甚明。另本件審查分別於 89 年 12月 7 日辦理現勘、89 年 12月 11 日舉辦第一次討論會 （該次審查委員出席人數未過半）、90 年 2 月 22 日進行 第一次審查會及 90 年 3 月 15 日進行第二次審查會，所有 會議紀錄均分送有關機關及台北縣議員林重誠、金中玉 、陳梅嬌暨新店市民代表會，非但過程公開，先後參與 委員相關審查意見亦均經參加人彙整補正資料後，於下 次會議提出公開討論，且審查委員所提意見及參加人補 正之答覆說明資料皆附載於環境影響說明書中，由與會 委員審查在案，經委員認可方作成系爭審查結論，於法 並無不合。 系爭審查結論係於 90 年 3 月 15 日第二次審查時，經環評 委員會全體出席委員一致同意，依環評法施行細則第 43 條第 2 款規定行使裁量權所作出之決定。經查 90 年 3 月 15 日審查結論表審查結論欄業已載明「有條件通過環境 影響評估，條件如左，並依左列方式辦理：一、管理計

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畫。二、交通評估。三、承諾事項。四、經費編列。五 、監督小組規劃。六、監測頻率。請依委員（單位）意 見補正送全體環評委員書面確認同意後，始得通過。」 等語，於為審查結論（行政處分）時，均無任一委員表 示反對之意見存在。退萬步言，縱如原告所稱，依系爭 審查結論，系爭環評顯「未通過」，則此一處分（審查 結論）未曾發生行政法上之效力，自不得為本件撤銷訴 訟之標的，是所稱不足採據。 原告稱本件環評委員係在有諸多疑義之前提下「權宜」 通過本件環評之審查，故須經「全體」委員「書面確認 同意後」始得通過，詎被告竟便宜行事，僅以確認表上 記載「如逾期未復則視為同意核可」等字樣，於未經全 體委員書面確認同意之情形下，遽然公告系爭審查結果 一節，俱與事實不符，不足採信。經查 90 年 3 月 15 日第 二次環評會會議紀錄載有「送全體委員書面確認同意後 ．．．。」等字樣，其中「書面」係指被告 90 年 7 月 20 日 90 北府環一字第 264807 號函及所附同年月日該案審查 第一次確認表等資料，斷非係由各該委員再行一一出具 所謂確認同意之文書予被告，作為表示確認同意參加人 補正意見之意思。至其附記緊接載明「請於 90 年 7 月 27 日以前將審查結果傳真或函復本局，如逾期未復則視為 同意認可。」等語，係指如未回復被告反對與否，當即 發生該書函之內容，表示已經環評委員確認同意參加人 對環境影響說明書修正意見之效力，被告毋庸再次函請 該未予回復意見之環評委員，或必須取得各該委員親具 確認同意之書函，此觀環保署 90 年 10月 18 日（90）環署 綜字第 0065773 號公告「行政院環境保護署環境影響評

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估書件定稿或補正事項確認作業要點」已明示「委

員、專家學者或相關機關未於上開確認期限內回復意見 ，視同無意見其期限屆滿後之回覆意見，亦不予處理。 」即明。 至原告片面指述地質地形、營運受理、交通、水質水文 、復育及二次污染防制、噪音、臭味等問題均不符合「 開發行為環境影響評估作業準則」（以下簡稱作業準則 ）相關規定一節。經查參加人對此業已逐一詳加說明， 並依各環評委員之意見予以補正，此參照環境影響說明 書（定稿本）即明參加人未來之開發行為均符合作業準 則各項規定。謹就原告狀稱細項逐一駁斥如下： 地質地形問題： 原告稱本件規劃報告中有關水土保持計畫僅止於原 則性，對於施工中之防災措施、截流措施及回填過 程之邊坡處理均未明確交代，近年來掩埋場之災變 等例所以發生之因素於規劃案案中如何改進應有所 考量云云。經查本計畫目前尚處於規劃階段，於未 來細部設計階段時，將會進一步提出更詳盡之水土 保持計畫細部設計圖說及水土保持施工作業流程。 茲將本計畫目前之重點防災措施列述如下： A.首先於集水區下遊處（滯洪池之出流口）承接埋 設一支WXH=3 ×1.5m之地下排水箱涵，埋設長度 約為 500 公尺，排入五重溪中，作為本基地之主 要聯外排水渠道，不使下游有洪患之虞。 B.設置一大型之滯洪兼沉砂池，以確保下游地區不 致因本計畫之開發而遭受洪患之影響。 原告稱有關數值分析之根據下列幾點待釐清：為

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何 K0=1？未開挖煤層、已開挖煤層之 E、V、強度 等參數如何決定？已開發煤坑之應力集中效應未 評估？應力集中可造成煤坑之進一步破壞，如何可 以「平均」視之。為何只觀察 νV，剪應力（ν J2）之增量應係造成破壞之直接因素等語。經查： A.本工址附近並無現地應力量測資料，K 值選取之 考量如下：(a) 回填之最大梯度方向與地層之走 向夾角約 60°，與構造應力作用方向呈斜交； (b) 參考北宜高速公路、北二高等大烈建設計畫 隧道分析中，有關現地應力部分多取 K 值為 1.0 。本部分將補充說明於報告中。 B.岩體力學參數係依訴外人中聯工程技術顧問有限 公司（以下簡稱中聯工程顧問公司）所為之「新 店安康一般事業廢棄物掩埋場新建工程地質調查 分析報告書」分析報告書中有關地質調查與室內 試驗結果之建議值，煤層範圍不論未開採或已開 採，皆視為已開挖煤層，分析結果傾向保守。另 已開挖煤層之力學參數則參考同為中聯工程顧問 公司所為之「新店安康一般事業廢棄物掩埋場新 建工程地質調查分析報告書」分析報告書及北宜 高速公路南港二號隧道已開挖煤層區之分析參數 選取。 C.國內煤坑之尺寸通常僅 2m×2m或更小，相較於數 十公分至 1m厚之片狀已開挖煤層，其規模甚小， 故對於本件之地表沉陷，其影響程度亦小於已開 挖煤層。另分析結果顯示已開採煤層對地表沉陷 之影響甚小，屬於工可處理範圍，故已開挖煤炕

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之影響應可忽略。 D.本件分析沉陷分析中地層材料採莫爾庫倫破壞準 則，數值分析中己已納入剪應力增量引致破壞之 考量，分析結果並無茂應力破壞發生，故報告中 未比較茂應力增量，而採主應力增量做為可能引 致沉陷量之比較基準。有關剪力破壞之考量已補 充說明於報告中（參照說明書附錄 15-4.15-5.15 -6 所載）。 原告稱基地全區之坡度頗高，五級坡占 28.3% ，六 級坡占 56.6%，全區之平均坡度高達 60.7%，請以圖 示說明本件預計使用之填埋區域之坡度分布情形及 填埋深度，並分析其相關結構物之安全性云云，業 已遵照辦理，本計畫掩埋區域坡度分析及掩埋深度 圖詳見說明書（參照說明書附錄 17-27 ；附錄 16-1 ；16-82 所載）附錄 17，邊坡穩定分析成果詳見說 明書附錄 16。 原告稱本區地下水水位相當高，然於報告中始終未 補充基地地下水之水文與水質現況調查資料等語。 被告業已補充基地地下水之水文與水質現況調查資 料及析（詳說明書 6.2.2節）。 原告問基地內有廢礦坑道處，如產生沉陷，是否可 能造成不透水布之破裂及滲出水收集管線之斷裂， 請補充分析云云。經查工址內煤層距離地表達 279m 以上，煤層、廢礦坑道處因回填引致之應力增量小 於 3%，故地表之沉陷主要來自於深度較淺之地層， 此部分之沉陷對於不透水布之影響已於設計中充分 考慮。依地質鑽探報告，本區於 52 年之前已有採煤

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活動，而相鄰地區更早在 36 年即有採煤活動（例如 長豐煤礦在 36 年 8 月開發新坑，臺灣礦業史上冊， 1966，第 781 頁參照），可知太乙煤礦採煤活動前 後進行時間可能有 20 至 30 年，其舊有坑道廢棄距今 已有 20 年以上的時間，支撐之坑木應早已腐爛，失 去支撐坑道功用，坑道塌陷與地表可能發生之沈陷 估計均早已完成，故不致於再出現此類工程地質問 題。另本場底部舖設皂土，若有破洞，遇水會自動 膨脹修補而阻水（膨脹 15倍以上），防止滲出水污 染地下水，依不透水布之物理特性，其伸長率可達 500%以上，可避免不透水布之破裂。 營運管理問題： 原告問現今一般事業廢棄物之內涵所含項目究竟有 否確切定義？以「油泥」為例，它可不可能含有害 物質而仍被列為「一般」？如定義仍處不清現狀， 則管制及監督作業之重要性即格外重要，故原說明 書中涉及「管制」與「監督」之部分須加強與從詳 討論等語。經查依環保署場外處置自動申報資料（ 90 年 環署廢字第 0017708 號函），台北縣污泥及 油泥比例約占台北縣一般事業廢棄物之 0.15% ，按 環保署之分類，油泥（D00-93）為一般事業廢棄物 （符合 TCLP溶出試驗標準）。本場於營運管理計畫 中（詳見說明書附錄 18），規劃現在作業區於「油 、污泥」工作面每月進行 2 次定期抽測，每次抽測 2 個樣品，並規劃對疑有害廢棄物進行檢測，預作 每年 50樣品，以達管制與監督之目標。另台北縣之 主要廢棄物污泥及灰渣亦可藉由遞送聯單得廢棄物

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來源，作為判斷是否為有害廢棄物，如焚化場之灰 渣及一般生活污水處理廠之污泥為無害性污泥，若 為化學工廠如廢料回收及電鍍製之廢水處理廠之污 泥則可能含有銅或鎳等重金屬，故需進行 TCLP之檢 測，確定其為有害或無害廢棄物（詳說明書附錄 18 ）。 原告建議廢棄物進場之管理制度應作更詳細之說明 ，且管制進場之查核程序應再補充廢物審查、確立 、核可之程序，業已遵照辦理，詳說明書附錄 18及 環保署製作之「事業廢棄物最終處置場設置申請程 序及相關法令規章參考手冊」事業廢棄物審查、確 立、核可之程序圖 2。 交通問題： 原告建議本基地如欲利用五重溪便道為替代道路， 請將新店資源回數廠垃圾清運旅次及本區其他規劃 案（如安和路台麥廠商業區）吸引旅次，納入考量 云云。經查五重溪便道（永和次系統道路）原規劃 作垃圾車專用道使用，本件亦期望能利用此道路進 入場址，惟新店市公所口頭告知希本道路以小客車 使用為主，且本件評估時已考慮車輛均經安康路進 入本場之最嚴重情形（參見附錄 12交通影響分析報 告第 14 頁 3.1節說明）。 原告盼被告就交通影響分析方法應再檢討（含容量 計算、路口延滯及車輛路線分析等），相關交通影 響分析方法及其補充說明，已可見說明書附錄 12交 通影響分析報告第 2-11 頁。 原告問基地至安康路之道路（柴程路）條件如何？

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營運期可能造成之影響如何？經查五重溪便道於暗 坑地區即終止，往南銜接安康路之部分亦稱為柴程 路，寬度則約 6 至 8 公尺。而基地至安康路之進場道 路為柴程路旁本計畫新闢道路，路寬約 10 公尺（雙 車道），配置雙向二車道，容量為雙向 1200PCU ， 營運時段交通量為雙向 120PCU，V/C 為 0.10，服務 水準A 級，可負擔本身營運車輛進出交通需求，不 致影響地區交通。 原告稱應規定當安康路（或其相關道路）之交通量 及行駛速率已達D 級服務水準以下時，應縮短或調 整營運時間或改善策略，應要有較詳細之交通監測 計畫，以便追蹤督導云云。經查營運時段由交通維 持人員監測安康路交通狀況，若發現有嚴重塞車時 ，則聯絡欲進場之代清除公司於交通離峰時段再進 場（機動式調整入場時間），以便即時反映及減輕 交通塞車之情況。 原告稱目標年（93 年）之交通量較現況（90 年）之 交通量無增反減（安康路），報告中僅就最後結果 顯示，工程所能解本基地旅次，請一併以明確數據 進行分派等語。經查本件針對未來年交通影響分析 之假設條件說明，詳述於附錄 12交通影響分析報告 第 14 頁 3.1 節說明，已假設交通量年平均自然成長 率為 2%，並考慮相關建設計畫及其時程，納入未來 年路網重新進行指派。而依指派結果，可看出安康 路部分路段，安康路因五重溪便道工程完工，可移 轉其安坑往來台北市區部分車流至五重溪便道，安 康路約移轉 22% 交通量至五重溪便道，交通量獲得

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紓解。 原告稱本基地位於安康路為新店市○○○道之一， 對於另覓其他替代道路，至今參加人仍無具體方案 ，足證本件對安康路依賴程度之大，無論從那一個 方向清運，務必行經安康路才能進入本掩埋場，故 本開發案業對該路段交通服務水準必有一定影響（ 縱於非尖峰時段營運），請將報告書中有關「不致 有太大影響」、「與現況相同」等詞刪除，以符合 現況云云。經查本件對安康路交通服務水準確有一 定影響，但因五重溪便道完工，有效疏解安康路交 通量，故雖各項交通績效指標有惡化趨勢，然於目 標年服務水準（LOS ）仍可維持與現況相同之服務 水準，業已遵照辦理，修正對交通影響程度之形容 文字，詳見附錄 12交通影響分析第 16 頁 3.4 節說明 文字。 水質水文問題： 原告稱暴雨期之滲出水量及水質，尤其連續下雨期 間更應明確推估，否則污水處理廠容量不足，應如 何應變？經查利用掩埋場水文評估模型Hydrologic Evaluation Landfill Performance Model(HELP) 電腦程式計算，如附錄 3 之附圖 4-3 所示，歷年滲 出水量最大值出現在掩埋後 4-6 年，平均值約 370 CMD ，雨季平均值為 510CMD，異常降雨平均可達 720CMD。本場設置污水塘，其容量為 15,000立方公 尺，應可防範暴雨生時產生之大量污水，另於掩埋 區四周設截水溝，使下雨之逕流量流至滯洪沈砂池 ，減少滲出水量。

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原告稱請對於施工中、營運中及封閉期間所可能造 成該承受水體水質影響加以評估說明云云，請原告 詳說明書 7.1.2節所載。 原告稱基地面積達 20 公頃餘，實際開發面積亦有 30 公頃左右，有關基地開發後造成之地表逕流改變， 除基地內本身之水保防災工程外，下游地區之區域 排水系統於暴雨期間是否有足夠容量承受因本案開 發所增加之排水量？是否可能造成下游地區淹水？ 請一併妥善評估，並研提因應措施云云。經查本計 畫區之集水面積共計 50.708ha，開發前之 25 年頻率 洪峰流量Ｑ 25＝15.916cms ，於開發區下游設置滯 洪池(50 年頻率標準) 遲滯開發後之 50 年頻率洪峰 流量(19.127cms) ，使開發後之最大放流量Ｑ 0 ＝ 15.893cms ，小於開發前之 25 年頻率洪峰流量，故 本開發計畫不致因開發之行為而增加下游之承受水 量。另下游區之聯外排水渠道為五重溪，其寬度為 20m 、深度為 6.5m，如當水深為 5.2m時，坡度為 1% ，曼寧 n 值取 0.020 ，其排洪量為 1180.6cms ，排 洪量應大於Ｑ 0 ＝15.893cms ，應不致受本計畫之 放流量所影響，故亦不致造成下游地區之淹水問題 。 原告稱有關承受水體影響評估方面，未針對施工及 填埋期間降雨沖刷裸露地表夾帶泥沙對承受水體 SS （縣浮微粒）之影響說明，且營運期間水質影響評 估項目除COD 外，應再評估其它項目，另承受水體 五重溪之流量資料 0.1CMS從何而來，被告均應予說 明，並補充五重溪枯、豐水期之流量資料云云。經

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查施工及填埋期間若遇大雨將可能造成局部表土流 失，故擬先於下游谷口處構築沈砂池及防洪調節池 ，防止施工區內泥砂流出影響河川水質（詳說明書 7.1.2 節）。又廢棄物掩埋場之放流水標準為化學 需氧量 200mg/l ，縣浮固體 50mg/l，本計畫將以此 兩項指標進行評估（詳說明書 7.1.2 節）。再參考 相關之垃圾掩埋場放流水重金屬之分析，重金屬中 以鐵、鋅及鎳較高（廢水處理廠為二級處理），主 要因素為垃圾中含有鐵灌或電池等產生，依環保署 之統計，台北縣一般事業廢棄物主要以灰渣、污泥 及垃圾為主，重金屬含量較低，本場廢水處理廠為 三級處，對於重金屬去除率可達 80% 以上，減輕對 河川水質之影響，且後續監測計畫中監測項目地下 水及承受水體亦有監測重金屬項目，可達監督之目 的。另承受水體五重溪之流量資料 0.1CMS 為實測值 (90.1) 。本計畫委託訴外人台旭環境科技中心股 份有限公司分別於 90 年 4 月 12 日（枯水期每年 11月 至 4月 ）及 90 年 5 月 2 日（豐水期每年 5 月至 10月 ）承受水體（五重溪預定放流口及其上下游）進行 流量監測，結果如表 6.2.2-2 所示（詳附錄 5 ）。 復育及二次污染防制問題： 原告稱場址現有植生雖非為原生樹林，植生綠化工 程仍應以當地原生種及生態工法復育，所提以不透 水布上土客以 50 公分以上應考量喬木等所須之厚度 、取水來源應說明及覆蓋方式及時程等語。經查未 來植生綠化工程以原地表整理時之當地原生樹種（ 擇地移植）為優先，且依碩士劉秀媚於 85 年所為之

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論文「台灣原生地被植物應用於垃圾場復育工作之 探討—以台灣北部地區為例」，利用自然演替之植 物為植生復育材料仍為最經濟且最有效率之方法。 一般人工地盤喬木覆土層以 1.5M 以上為佳，報告中 所提之 50CM客土為斜坡地區之最低標準，未來將視 現地邊坡穩定許可情形下，儘量加厚覆土層，以塑 造更理想之植物生長立地環境。如種植喬木時，將 局部加厚最終覆土厚度，取土來源大部分以原地表 整地時之表層土為主，小部分以外借方式為輔，最 終覆土厚度於邊坡部分以 0.5 公尺為原則，邊坡之 小平台部分最終覆土厚度以 0.5 公尺為原則，最終 掩埋完成（最高高程）面之大平台部分最終覆土厚 度以 1.5 至 2.0 公尺為原則。本場將參考國內掩埋 場植生復育之研究及目前正在進行或以完成之垃圾 掩埋場封閉後復育工程（詳附錄十四），作為植生 植物之參考，於掩埋完成面（各期除每日覆土及中 間覆土外，掩埋至設計高程時，即進行最終覆土） 予以覆土而後植生綠化，如此可使雨水不滲入掩埋 面之廢棄物中，減少滲出水之產生量，並可避免雨 水沖刷，同時作好水土保持工作，取水來源則可利 用經廢水處理廠處理後之放流水及滯洪沈砂池。 原告稱監測計畫中，地表水監測一項未有承受水體 上游、下游測點，請補充設置；監測作業僅執行至 掩埋場封閉後 5 年，是否能充分、確實掌握對環境 之影響？尤其掩埋滲出水，封閉後 5 年時，污染濃 度可能仍相當高，地表水、地下水之監測期程不應 比污水處理廠之營運年限短，請詳加評估分析，並

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作修正云云。經查監測計畫中空氣品質由 1 測站增 為 2 測站，噪音振動增為 2 測站，地表水 3 測站， 監測項目增加重金屬，施工期間地表水水質監測頻 率請改為每月 1 次，交通監測由每季 1 次增加為每 月 1次 。監測期限配合廢水處理廠營運最少進行 25 年監測，若測值符合環境品質標準即暫停監測作業 ，不合格者究其原委，立即採行應變措施並持續監 測（詳說明書 8.4.2 節）。 噪音問題： 原告稱臭味模擬評估結果中，各項臭味物質之模擬濃 度，請與本國法規標準值作比較分析云云。經查臭味 模擬評估取最臭之甲硫醇模擬，模擬結果為安康路之 臭味濃度（甲硫醇）為 1.7×10-5mg/m3(0.0347ppm) ，安坑國小之濃度為 1.4×10-6mg/m3(0.00029ppm)， 玫瑰中國城之濃度為 9.4×10-7mg/m3(0.0002ppm)， 均小於初嗅度 4×10-5mg/m3。而甲硫醇周界標準為勞 工作業環境空氣中有害物質容許濃度標準之 1/50，目 前勞工作業環境空氣中有害物質容許濃度標準尚未訂 定甲基醇項目。另擴散至周界約 0.0019ppm ，硫化氫 擴散至周界約 0.01ppm ，符合「固定污染源空氣污染 物排放標準」，氨氣周界之排放標準為 1ppm，硫化氫 周界之排放標準為 0.1ppm。據此，原有環評委員所提 問題即係原告疑問所在，均經參加人逐一詳加說明並 依各委員意見予以補正，此參照說明書（定稿本）所 載內容即明參加人或其開發行為均符合作業準則相關 規定，已無原告所指述說明書（定稿本）尚非符合該 準則相關規定。

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　參加人主張之理由： 本件原告訴訟代理人業於 95 年 5 月 1 日行政訴訟請求狀第 2 頁（鈞院卷編碼第 93 頁）自承「本件原告（指鈞院 94 年 度訴字第 394 號事件）之請求理由與該案原告（即本事件 ）起訴求為判決之理由，除原告有不同外，其他理由均為 一致，顯係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者 。倘就同一理由之主張，法院卻作成完全相反之認定，實 有損法院之公信。」等語。惟查鈞院業就 94 年度訴字第 394 號事件判決參加人勝訴，依原告訴訟代理人前揭訴狀 所述，益證原告之訴顯無理由，應予駁回，先予陳明。 本件新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建計畫係依「公民 營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」申請設置，開發行 為之目的事業主管機關為被告。本計畫環境影響說明書業 經被告審查，於 90 年 8 月 21 日公告審查結論，參加人再依 水土保持法相關規定提出水土保持規劃者，目前已經行政 院農業委員會審核完竣，於 94 年 7 月 5 日以農授水保字第 0941814516 號函有條件通過，而參加人尚須依區域計畫法 相關規定提出開發計畫書經內政部區域計畫委員會專案小 組審查，始得完成其開發興建之規畫。是本件有條件通過 環境影響評估審查，應按照環評法第 16 條第 1 項及第 17 條 之規定，已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管及 目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容，參加人應 依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實 執行，蓋有條件通過環境影響評估查之審查結論，其所列 各項條件屬參加人在開發時應履行之事項。而通過環境影 響評估審查，並不代表能動工興建，除應經開發行為目的 事業主管機關許可外，涉及水土保持、土地使用及其他事

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項，應分別經水土保持主管機關、土地使用主管機關及其 他權責機關審查許可。故通過環境影響評估之審查，倘未 能取得目的事業主管機關之許可，或未能通過其他權責機 關審查，尚不能實施開發行為。 經查本件掩埋場興建工程環境影響評估之審理過程，先於 89 年 12月 7 日辦理現勘，89 年 12月 11 日第 1 次討論會（審 查委員出席人數未過半）、90 年 2 月 22 日第 1 次審查會、 90 年 3 月 15 日第 2 次審查會，所有紀錄均分送有關機關及 臺北縣議員林重誠、金中玉、陳梅嬌與新店市民代表會， 過程公開而無任何隱瞞，先後參與委員之相關審查意見， 均經參加人補充彙整後，於次會議提出充分討論，而審查 委員所提問之意見及參加人補正答覆說明，皆附載於環境 影響說明書中，由委員詳實審查在案，最後經委員認可後 方符合「有條件通過環境影響評估」之審查結論，並無違 法或不當之情事。至是否應進入第 2 階段環境影響評估， 臺北縣一般廢棄物問題嚴重，而有權宜之計等情，均在主 管機關權責裁量之權限內，尚無不當。另原告所主張參加 人違反環評法及其授權相關命令，包括有地質地形問題、 營運管理問題、交通問題、水質水文問題、復育及二次污 染問題、噪音問題、臭味問題等，對問題亦未作具體回覆 ，尚多審議問題待釐清，及未附交通及營運管理資料云云 ，則與實情不符，不可採信，蓋本件原告所提出專業團體 之意見，均在原已審查之事項之中，且為主管機關權責之 事項，原告肆意指摘，尚非可取。 次查系爭處分對上述開發行為，如認應進行第 2階段環境 影響評估之審查，必須該當環評法第 8 條之規定要件。易 言之，開發行為對環境有重大影響之虞，始應進行第 2階

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段環評，而此所謂「對環境有重大影響者」，其適用範圍 之界定在環評法施行細則第 19 條有所明定。經查： 上述開發行為對環境究否有重大影響之虞？有無該施行 細則第 19 條各款之情形存在？諸此事實，原告亦迄未依 法窮盡舉證責任之能事，用資證明屬實，徒憑其片面固 持己見，認為該開發行為應繼續進行第 2 階段環境影響 評估事宜，自無上述法規範之效力可循。 環境影響評估本質上，具有專業性、技術上，獨立性及 整合性之特徵，其純係透過一個獨立組織中專業成員， 針對開發單位所提開發行為，作為其評估審查之客體（ 對象），其中檢驗、審查及評定之因素，咸須專業知能 ，萬不得徒憑任何一方利益之影響，而有所偏見，否則 ，亦違害行政機關依法行政之原則。 退萬步言，無論環評法所規定之第 1 階段環境影響評估 或第 2 階段環境影響評估，其立法目的，性質及內容， 雖別有不同，惟其實體上，皆係對開發行為之預測、分 析，評估及其究否有對環境不良影響存在。如上述專業 評估成員們，經由第 1 階段環評之探討認定，及其審酌 參加人所提「環境影響說明書」之內容，即議決形成「 審查結論」，准予有條件通過環境影響評估審查，而不 採行議決「應繼續進行第 2 階段環境影響評估」者，當 非該法及其相關法令所禁。質言之，參諸該法施行細則 第 43 條之規定，環評委員究採何類型之審查結論，此一 專業性抉擇，實由渠等裁量，任何第三人不應置喙，或 片面主張應採何種類型審查結論為是。 又關於環評審查作業方式等，當時中央主管機關並未有訂 定相關規範，而地方機關參照中央主管機關作業模式及縣

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市既有作業方式據以辦理，是本件審查公告當時並無違法 。經查： 本件系爭環評之審查結論為：「一、有條件通過環境影 響評估，．．．。二、請依委員（單位）意見補正後送 全體委員書面確認同意後，始得通過。」，其中「請依 委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後」 依被告暨全體環評委員之真意，實為：參加人應確實遵 照審查委員意見補正並製作修訂本送被告，被告仍依台 北縣政府環境影響評估審查委員會 89 年 12月 14 日研討會 議討論事項，提案三之辦法，將相關文件以書面方式函 送全體委員確認，其確認方式亦於確認表中詳細載明。 環保署所公告之「行政院環境保護署環境評估事件定稿 或補正事項確認作業要點」其公告事項「三、．．．環 境影響評估書件經本署環境評估審查委員會（以下簡稱 委員會）審查通過後，開發單位依委員會決議事項提送 補充、修正事項或環境影響評估書件定稿（以下簡稱書 件），其經委員、專家學者或相關機關確認之作業規定 如下：．．．（二）書件確認期限，依個案特性，以五 至七日為限。．．．（四）委員、專家學者或相關機關 未於上開確認期限內回覆意見，視同無意見，其期限屆 滿後之回覆意見，亦不予處理。」，亦足以證明被告其 上級監督機關就環境評估事件定稿或補正事項其確認作 業方式與被告之內部確認作業規定完全相符。益證前揭 說明並無違誤。準此，原告之訴顯無理由，應予駁回。　　理 由一、本件起訴時被告之代表人為林錫耀，嗣於本件訴訟程序進行 中變更為Ｎ○○，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准

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許，合先敘明。二、原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、 庚○○、辛○○、寅○○、卯○○、辰○○、地○○、Ｆ○ ○（以下簡稱原告甲○○等 13 人）部分： 按當事人就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴者，行政 法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第 107 條第 1 項第 7 款定 有明文。 參加人於 89 年間申請開發臺北縣新店市○○段溪西小段 32地 號等 52筆土地，提出「新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建 工程」環境影響說明書送審，經被告分別於 89 年 12月 7 日辦 理現場勘查、89 年 12月 21 日召開第一次討論會、90 年 2 月 22 日召開第一次審查會、90 年 3 月 15 日召開第二次審查會後， 作成「有條件通過環境影響評估」之審查結論，並於 90 年 8 月 21 日公告之。原告甲○○等 13 人於 92 年 8 月 15 日向環保署 申請撤銷系爭審查結論，同時申請命被告應依環評法第 8 條 規定進行第二階段環境影響評估，經環保署於 92 年 11月 28 日 以環署綜字第 0920086696 號函復略以本件之目的事業主管機 關為被告，依行為時環評法施行細則第 12 條規定，本件環境 影響說明書審查係屬被告權責，來函所陳本件環境影響說明 書審查事宜，被告已於 92 年 8 月 29 日以北府環一字第 092003 7123 號函復在案，請逕參考辦理等語。嗣原告甲○○等 13 人 以渠等向環保署提出申請，迄未獲任何處置或回覆為由，提 起訴願，遭決定不受理，其中有關不服系爭審查結論及申請 命被告應依環評法第 8 條規定進行第二階段環境影響評估部 分，經行政院移由環保署審理結果，該署業於 93 年 12月 14 日 以環署訴字第 0930049814 號決定駁回其訴願，嗣並經本院 94 年度訴字第 394 號環境影響評估法事件於 95 年 12月 28 日判決

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駁回原告之訴在案，有上開訴願決定書及判決正本影本等各 1 份在卷可稽，並為原告甲○○等 13 人所不爭，自堪認為真 正。經查原告甲○○等 13 人雖對環保署 94 年 7 月 28 日環署訴 字第 0940048572 號訴願決定不服而提起本件行政訴訟，惟查 渠等於 94 年 2 月 4 日與訴外人邱清燕等人業就系爭審查結論 及申請命被告應依環評法第 8 條規定進行第二階段環境影響 評估部分起訴（即本院 94 年度訴字第 394 號案件），嗣竟於 94 年 8 月 3 日復以同一訴訟標的再行起訴請求，自堪認原告 係就同一事件重複請求，揆之首揭法條規定，自為法所不許 。是訴願決定機關環保署以原告甲○○等 13 人連同訴外人梁 曉鶯（僅訴願，本件未經起訴）係對已決定之訴願事件重行 提起訴願而從程序上予以決定不受理，經核並無違誤，原告 甲○○等 13 人復行提起本件行政訴訟，顯非合法，應予駁回 。另本件訴訟因不合法既經駁回，其實體上之主張即無庸審 酌論究，併予述明。三、原告壬○○、癸○○、子○○、丑○○、巳○○、午○○、 未○○、申○、酉○○、戌○○、亥○○○、天○○、宇○ ○、宙○○、玄○○、王閨增、Ａ○、Ｂ○○、Ｃ○○、Ｄ ○○、Ｅ○○、Ｇ○○、Ｈ○○、Ｉ○○、Ｊ○○、Ｋ○○ 、Ｌ○○、Ｍ○○（以下簡稱原告壬○○等 28 人）部分： 按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體 事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生效果之單 方行政行為。」，訴願法第 3 條第 1項定有明文。次按「已通 過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主 管機關核准，不得變更原申請內容。」、「開發單位於未經 主管機關依第 7 條或依第 13 條規定作成認可前，即逕行為第 5 條第 1 項規定之開發行為者，處新臺幣 30萬元以上 150 萬

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元以下罰鍰，‧‧。」，復分別為環評法第 16 條第 1 項、第 22 條前段所規定。由上開法條可知環境影響評估之審查結論 公告對開發單位具有拘束力，並對外直接發生法律效果，核 其性質自屬行政處分。是本件被告將審查結論予以公告，雖 公告本質上固屬事實行為，然原告所爭執者係公告內容即「 審查結論」，而非公告之行為，故原告壬○○等 28 人請求被 告撤銷系爭審查結論，本院自應予以審理，合先說明。 又按「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見 者，應於公開說明會後 15 日內以書面向開發單位提出，並副 知主管機關及目的事業主管機關。」、「主管機關應於公開 說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、 專家及居民代表界定評估範疇。」及「目的事業主管機關收 到評估書初稿後 30 日內，應會同主管機關、委員會委員、其 他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現 場勘察並舉行公聽會。」，分別為環評法第 9 條、第 10 條第 1 項及第 12 條所明定。再按「本自治條例所稱之相關地區如 左：一、當地村里：指處理場（廠）場（廠）址所在地之行 政村里。二、相鄰村里：指處理場（廠）與當地村里緊鄰之 行政村里。三、其他地區：指垃圾車進出區域性垃圾處理場 （廠）主要道路沿線或經查有環境嚴重影響及有因果關係之 地區。」，亦為台北縣區域性垃圾處理場（廠）營運階段提 供回饋金自治條例（以下簡稱自治條例）第 2 條所規定。經 查系爭審查結論為行政處分，已如前述，而依開發單位即參 加人於本院 94 年度訴字第 394 號環境影響評估法事件審理中 所提受系爭開發計畫所影響之範圍（即半徑 5 公里以內範圍 ）之地理位置圖，原告壬○○等 28 人均係居住於該範圍內之 居民，且多緊鄰開發場址，此為被告所不爭執，是原告壬○

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○等 28 人自屬上開自治條例所謂之「當地村里」或「相鄰村 里」之居民，殆無疑義，則渠等以系爭審查結論影響其生命 、身體、財產、住居安全等權利而提起本件訴訟，殊難謂無 法律上之利益，自屬當事人適格，先予陳明。 經查被告辦理本件環境影響評估，其審查過程係於 89 年 12月 7 日勘查現場、89 年 12月 21 日召開第一次討論會、90 年 2 月 22 日 召開第一次審查會、90 年 3 月 15 日召開第二次審查會 後，作成系爭審查結論，並於 90 年 8 月 21 日以 90 北府環一字 第 303676 號公告，有現勘紀錄、討論會會議記錄、審查會會 議及上開公告等影本各 1 份附於原處分卷可憑。茲原告雖主 張被告 90 年 8 月 21 日公告審查通過環評之行政處分明顯違法 等語，然查環評法第 8 條明定「前條審查結論認為對環境有 重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，‧‧ ‧。」，是開發行為對環境有重大影響之虞，始應進行第二 階段環評，應可確定。惟上開法條所謂「對環境有重大影響 者」，依環評法施行細則第 19 條「本法第 8 條所稱對環境有 重大影響，係指下列情形之一者：一、與周圍之相關計畫， 有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性 ，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之 棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾 越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾 多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不 利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者 。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他 經主管機關認定者」規定，係有其界定範圍，且於實務個案 審酌究否屬「對環境有重大影響者」核屬環評委員專業判斷 之範疇，自非屬不確定法律概念予以規範，是其涵義於個案

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中並非屬能經由客觀經驗及社會通念加以認定及判斷並可由 司法審查予以確認之範圍，自非本院得以審究，堪以認定。 至所謂「對環境有重大影響之虞」者，此一規範性概念亦有 待專業人士對於開發行為進行預測決定，質言之，環境影響 評估審查委員會對於某一土地開發行為，在日後周遭環境等 「可能」影響之程度及範圍大小，所提出環境影響評估之一 種審查即含有「評估性質」，故該一法律規範所評估事實關 係時，即使用預測評定方法為之。經查本件係有條件通過環 境影響評估審查，徵諸環評法第 16 條第 1 項、第 17 條規定意 旨，已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管及目的事 業主管機關核准，不得變更原申請內容；且開發單位應依環 境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行； 而有條件通過環境影響評估查之審查結論，其所列各項條件 屬開發單位在開發時應履行之事項，是以，通過環境影響評 估之審查，倘未能取得目的事業主管機關之許可或未能通過 其他權責機關審查，仍不能實施開發行為，毋庸置疑。次查 被告辦理本件環境影響評估之審查過程，先後辦理一場現場 勘查、一次討論會及二次審查會，所有相關紀錄皆已分送各 有關機關、單位及人員，且先後參與委員相關之審查意見亦 均經參加人彙整補正資料後於下次會議提出公開討論，該審 查委員所提意見及參加人補正答覆說明資料復均附載於環境 影響說明書中，再由與會委員審查在案，最後經委員認可方 作成系爭審查結論並予公告，有環境影響說明書、環境影響 說明書修訂本、定稿本及現勘紀錄、討論會會議記錄及審查 會會議記錄暨簽到表、審查結論確定表等影本在卷足資參照 ，核其處理流程於法並無不合，原告所稱系爭審查結論對環 評法法律概念涵攝錯誤，有違不當聯結禁止原則及法定正當

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程序云云，殊有誤解，委無可採。 又所謂比例原則，通說認為包括下列三項子原則：即必要性 原則、適當性原則及衡平性原則；必要性原則係要求行政機 關若有多種能達成同樣目的之方法時，應選擇對人民權益侵 害最少者，至於衡平性原則，則是指行政機關採取之行政手 段所造成之損害，不得與欲達成之行政目的間利益失衡，先 予述明。經查系爭審查結論係於 90 年 3 月 15 日第二次審查時 ，經環評委員會全體出席委員一致同意，依環評法施行細則 第 43 條第 2 款規定所為『有條件通過環境影響評估』，此觀 該次會議記錄審查結論所載「一、有條件通過環境影響評估 ，並請就左列事項詳加說明：管理計畫。交通評估。 承諾事項。經費編列。監測計畫。督察小組規劃事項 。二、請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同 意後，始得通過」等字樣即明，是被告嗣於 90 年 07月 20 日以 90 北府環一字第 264807 號函暨附同年月日該案審查第一次確 認表等資料函送全體環評委員，自係俾就系爭審查結論表示 意見無訛。茲原告起訴主張上開所謂『書面確認同意』之文 意有所爭議，卷附台北縣公民營廢棄物清除處理機構許可案 件審查意見表及其後所附書面審查表僅有 2 名委員書面表示 同意認可並簽名於上，其餘 8 名委員皆未以書面回覆，被告 竟製作新店安康一般事業廢棄物掩埋場環境影響評估委員未 回覆確認原因徵詢結果表予以說明，自難認系爭審查結論業 送全體委員書面確認同意而『通過』在案，被告率予公告， 即違必要程序等語；被告則以系爭審查結論所謂「書面」者 乃指其 90 年 07月 20 日 90 北府環一字第 264807 號函及附同年月 日該案審查第一次確認表等資料，而請全體環評委員確認此

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一所附「審查結果確認表」之該函表而言等語資為答辯。經 查台北縣公民營廢棄物清除處理機構許可案件審查意見表所 附書面審查表，其審查結果欄為「【】同意認可【】不同意 認可，應再補充說明如後：」等字樣，末後附記並載明「請 於九十年七月二十七日以前將審查結果傳真或函復本局，如 逾期未復則視為同意認可。」等字樣，第以所謂「視為」一 詞乃法律之擬制，即審查結果為『同意認可』之效果已然發 生之意，由該書面審查表整體觀察，被告於該表之初先予說 明並附本案之審查結論（如附件），繼則明列審查結果欄、 審查委員簽名欄及附記等，是環評委員當對該表係針對 90 年 3 月 15 日審查結論所載之補正及說明（包括開發單位就『條 件』事項之說明及委員《單位》意見等）予以確認一節，甚 為明暸，並於接獲該表後對『逾期未復』之法律擬制效果即 審查結果為『同意認可』了然知悉，其整體設計固難得窺各 個委員之心證審酌過程，但仍無礙於其確認之目的，殊難據 此逕謂該表係便宜行事而有違反必要程序之情形。至原告所 稱該書面審查表僅給予環評委員傳真或函復之時間 7 天實屬 太短一節，經查傳真或函復期間之長短係屬行政機關之裁量 權，其裁量是否適當雖非不得遵循其目的予以判斷，惟仍以 其是否符合比例原則所要求之「必要性」、「適當性」及「 衡平性」原則為考量重點。本件被告因慮及審查委員及承辦 單位未能確實掌握時間，為避免影響案件之進行，遂於書面 審查表載明環評委員傳真或函復之時間為「請於九十年七月 二十七日以前將審查結果傳真或函復本局‧‧‧‧」等字樣 （即 7 天之期間），衡之環保署嗣於 90 年 10月 18 日（90）環 署綜字第 0065773 號公告（針對環境影響評估書件定稿或補 正事項確認作業要點）亦於第 3 項第 4 款明定委員、專家學

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者或相關機關未於確認期限內（以 5 至 7 日為限）回覆意見 ，視同無意見等字樣，足見本件 7 天期間之裁量尚與首揭比 例原則無違，原告所稱實無可取。 再按「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主 管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之 具體內容，以書面告知主管機關。」、「主管機關於書面告 知送達之日起 60 日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以 該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政 法院提起訴訟，請求判令其執行。」，固分別為環評法第 23 條第 8 項及第 9 項所規定。然上開規定係指開發單位依環評 法或依該法授權訂定之相關命令負有作為或不作為義務，如 其違反此作為或不作為義務，主管機關得加以制裁或強制其 作為或不作為，而主管機關疏於執行時，經受害人民或公益 團體敘明疏於執行之具體內容，人民或公益團體得以該主管 機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提 起訴訟，請求判令其執行而言。而環境影響說明書則係開發 單位申請許可環評法第 5 條對環境有不良影響之虞之開發行 為所應檢具提出於目的事業主管機關之文書，係由目的事業 主管機關轉送主管機關審查，是環境影響說明書究否符合環 評作業準則之規定，乃開發單位之申請是否能通過環境影響 評估之要件，與環評法第 23 條第 8 項及第 9 項所規定之作為 或不作為義務尚屬有間，苟環境影響說明書不符合環評作業 準則之規定，其效果至多為無法通過環境影響評估而已，並 無所謂執行與否之問題。原告於 92 年 7 月 4 日向被告申請確 認系爭審查結論無效時並要求被告應依環評法第 8 條規定進 行第二階段環境影響評估，係將上開各該法條規定混為一談 ，容有誤解，併此敘明。

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綜上所述，本件被告所為系爭審查結論，並無違誤，訴願決定 予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由， 應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不 生影響，爰不予一一指駁論究，附此述明。據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法第 98 條第 3 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　96　　年　 5　　月　 17 　 日 第七庭審判長法 官　李得灶 法 官　林玫君 法 官　林育如上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後 20 日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20 日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　96　　年　　5　　 月　　17　　日　　　　　　　　　　　　　　　 書記官　蘇亞珍相關法條： 訴願法 第 3 條 本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢止或一般使用者，亦同。 行政程序法 第 7 條 行政行為，應依下列原則為之︰

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一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。 第 92 條 本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。 行政訴訟法 第 107 條 原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一 訴訟事件不屬行政法院之權限者。二 訴訟事件不屬受訴行政法院管轄而不能請求指定管轄，亦不能為移送訴訟之裁定者。三 原告或被告無當事人能力者。四 原告或被告未由合法之法定代理人、代表人或管理人為訴訟行為者。五 由訴訟代理人起訴，而其代理權有欠缺者。六 起訴逾越法定期限者。七 當事人就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴者。八 本案經終局判決後撤回其訴，復提起同一之訴者。九 訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。一○ 起訴不合程式或不備其他要件者。撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第一項之規定。原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經

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言詞辯論，逕以判決駁回之。 第 41 條 訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定者，行政法院應以裁定命該第三人參加訴訟。 第 6 條 確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。確認訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院。應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。 第 98 條 行政訴訟不徵收裁判費。裁判費以外其他進行訴訟之必要費用，其徵收辦法由司法院定之。前項費用由敗訴之當事人負擔，但為第一百九十八條之判決時，由被告負擔。 環境影響評估法 第 3 條 各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會 (以下簡稱委員會) 。前項委員會任期二年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。

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中央主管機關所設之委員會，其組織規程，由行政院環境保護署擬訂，報請行政院核定後發布之。直轄市主管機關所設之委員會，其組織規程，由直轄市主管機關擬訂，報請權責機關核定後發布之。縣 (市) 主管機關所設之委員會，其組織規程，由縣 (市) 主管機關擬訂，報請權責機關核定後發布之。 第 4 條 本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第五條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。

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拖吊案件

【裁判字號】 96,訴,3803 【裁判日期】 971009 【裁判案由】 違反道路交通管理處罰條例 【裁判全文】 臺北高等行政法院判決 96 年度訴字第 3803 號原　　　告　甲○○被　　　告　臺北縣汐止市公所代　表　人　乙○○（市長）訴訟代理人　丙○○參　加　人　臺北縣政府環境保護局代　表　人　鄧家基（局長）訴訟代理人　丁○○上列當事人間因違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服臺北縣政府中華民國 96 年 9月 12 日北府訴決字第 0960375526 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：　　主 文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。　　事 實一、事實概要： 被告所屬清潔隊於 96 年 5月 2 日及 15 日，分別在轄內臺北縣汐 止市○○路○ 段 29 號對面高速公路連接縣道高架橋下方處及 大同路 2 段 184 巷之道路旁，發現無牌無引擎廢棄汽車，因

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車體髒污鏽蝕破損，占用道路，遂依占用道路廢棄車輛認定 基準及查報處理辦法第 2 條第 2 款及第 3 條規定，查報為占 用道路廢棄車輛，並於車體明顯處張貼限期 7 日清理之通知 。惟系爭車輛所有人逾時仍未自行清理，參加人臺北縣政府 環境保護局遂依通報資料及道路交通管理處罰條例第 82 條 之 1 規定，於 96 年 5 月 10 日及 23 日委託民間業者將系爭車輛 移置至拖吊保管場保管。原告不服，提起訴願，亦遭駁回， 遂向本院提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：　　原告聲明： 訴願決定及原處分（被告 96 年 5月 2 日及 5月 15 日占用道 路廢棄機動車輛清理通知書）均撤銷。 請求被告應將系爭車輛回復原狀。 訴訟費用由被告負擔。　　被告聲明： 駁回原告之訴。 訴訟費用由原告負擔。 參加人聲明： 駁回原告之訴。 訴訟費用由原告負擔。三、兩造陳述：　　原告主張： 原告為系爭車輛所有人： 按民法第 940 條、第 943 條、第 946 條、第 954 條、第 962 條、最高法院台上字第 4771 號、18 年抗字第 101 號判例 17 年上字第 419 號判例、最高行政法院 93 年度判字第 494 號判決、民法第 940 條立法理由及民法第 943 條立法理由

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意旨，原告依據行政訴訟法第 27 條、民法第 940 條、第 943 條、第 946 條、第 954 條、第 962 條及行政程序法第 20 條第 1項第 2款、第 22 條第 1項第 1款規定行使權利，原 告為系爭車輛之實質管理占有人，有讓與契約及買賣之 統一發票為證（鈞院卷第 17 頁及第 19 頁之原證 1及 2）， 發票名目雖寫「汽車材料」，那是因報廢汽車廠商其營 業項目之關係（車體涉及製造及貨物稅條例第 12 條參照 ），畢竟系爭車輛係一般民眾經報廢登記後，賣於報廢 廠商獲取最後之殘餘利益，報廢廠商再分門別類出售， 至於買物之人做如何運用，賣物之人自無從干涉。是系 爭車輛賣出之人於法令限制內，行自由使用收益處分之 權能，原告亦同。從而無論內容係填寫何名稱，皆無法 改變原告出具資金向其購買且已交付之事實，甚至系爭 車輛門邊明顯處，亦張貼有原告之聯絡電話，車體上置 有廣告鐵架、張掛有廣告帆布等等，重要是，迄今亦無 第三人出面另行表彰權利，若言系爭車輛並非原告所有 ，依上述民法、民事判例所指，被告有何證據堅稱系爭 車輛非原告所有。再者，民事判例之意旨對於鈞院固無 拘束力，然行政訴訟程序上之實體法亦皆以民法為其主 政，原告為合法管道購買及占有且佐以文書為證，於此 訴訟程序中自屬有行使權利之人，亦屬應受法律所保護 之客體，其理甚明。 違規事實之認定： 按道路交通管理處罰條例第 3 條各款例示規定，系爭車 輛置放地點雖屬公有空地，惟依汐止市清潔隊之採證照 片所示，系爭地點皆非屬公路或市區道路用地亦無妨礙 交通之虞，管理機構亦非交通機關，平常亦非屬一般民

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眾通行之區域，此觀由原告自行向主管機關查證後之交 通部公路總局第一區養護工程處景美工務段 96 年 9月 26 日一工景字第 0960005613 號函及臺北縣政府財政局 96 年 11月 26 日北財產字第 0960753148 號之函釋，可證系爭車 輛所停放地點並非道路區域，自不待言（鈞院卷第 132 頁，原證 4 ）。 事務權限之管轄： 按改制前行政法院 60 年判字第 575 號判例意旨，汐止市 清潔隊依台北縣汐止市清潔隊組織規程為汐止市公所內 分工單位，其掌理事項規定於組織規程第 4 條各款，並 無有關「廢棄車輛」之查報張貼事項。縱屬被告亦非道 路交通管理處罰條例規定旨稱「處罰機關」，既非處罰 權責機關則，並無權限下命限期義務人即原告於一定期 間內應「自行清理」之處分，否則予以強制執行之意旨 。且法規明定查報權與處分權原各自有別，有 93 年 6月 15 日最高行政法院庭長法官聯席會議決議文及 92 年 3月 27 日最高行政法院 92 年度判字第 323 號判決即明。是依 行政程序法第 111 條第 1項第 6款規定，被告之「下命處 分」，為「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或 缺乏事務權限」之行政處分，且依同第 110 條第 4項規定 ，系爭處分係自始不生效力。而斷不能以被告之內部單 位（汐止市清潔隊）具名行文，下命原告為一定期間內 須自行清理否則將予以拖吊移置之不利益處分。 法律之優先適用原則： 被告意欲引用環保法規「廢棄物清理法」為其執行張貼 之依據，經查，系爭車輛乃違反道路交通管理處罰條例 第 82 條之 1規定，觀系爭處分文書之依據係明示「道路

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交通管理處罰條例第 82 條之 1及占用道路廢棄車輛認定 基準及查報處理辦法」，則被告再引用「廢棄物清理法 」為其執行張貼之依據，於此似有未合。再者，廢棄物 清理法第 1 條明定：「為有效清除、處理廢棄物，改善 環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者 ，適用其他有關法律之規定。」；查：廢棄物清理法係 專責清理「廢棄物」之法規，從而道路障礙之廢棄車輛 依法並非廢棄物清理法第 2 條旨稱「廢棄物」者，被告 機關如何得援引「廢棄物清理法」為其處理道路障礙廢 棄車輛之授權依據。再者，廢棄物清理法施行細則第 4 條：「本法所定執行機關之執行事項如下：(八)鄉(鎮 、市○○○○○道路廢棄車輛之查報、認定及張貼。」 廢棄物清理法施行細則第 1 條明定：本細則依廢棄物清 理法(以下簡稱本法)第 76 條規定訂定之。被告機關以其 規定「執行占用道路廢棄車輛之查報、認定及張貼」， 此規定更顯爭議違反法理，按廢棄物清理法既已明定係 「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民 健康，特制定本法」，卻又於其廢棄物清理法施行細則 內規定「執行占用道路廢棄車輛之查報、認定及張貼」 ，此牴觸道路交通管理處罰條例第 2 條之特別規定，廢 棄物清理法與道路交通管理處罰條例規範事項及處罰各 有專責，廢棄物清理法施行細則第 4 條固有規定，然道 路交通管理事項屬於道路交通管理處罰條例明訂之權限 ，依行政法理被告自不得予以捨此就它。 系爭處分通知與送達之程序： 按改制前行政法院 71 年 6月 30 日裁字第 371 號判例、鈞院 96 年度訴字第 03033 號判決意旨，道路交通管理處罰條

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例第 82 條之 1 第 1項及占用道路廢棄車輛認定基準及查報 處理辦法就如何「通知車輛所有人」並無另行規定，只 載明「查報後，由警察機關通知車輛所有人限期清理」 ，系爭限期處分文書之通知送達程序，自應優先適用違 反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第 5 條， 亦即適用行政程序法之送達規定。經查，被告固依道路 交通管理處罰條例第 82 條之 1 第 1項及占用道路廢棄車輛 認定基準及查報處理辦法第 4 條規定查報系爭車輛為「 廢棄車輛」，然被告並未依行政程序法第 72 條、第 76 條 、第 86 條、第 100 條第 1項集第 110 條第 1項之送達規定， 踐行以書面通知原告作「自行清理」之限期處分，並送 達原告營業所或以電話聯絡方式通知，系爭處分文書被 告既未經合法程序送達原告處所即未生效力，執行機關 依據被告張貼公告之處分而取得行政執行之名義，該後 續移置保管系爭車輛代履行之間接強制作為，自屬違法 拖吊。再者，由被告卷證之系爭車輛處分前後採證相片 ，由其內容觀之，系爭車輛車門已明顯張貼有原告所有 之行動電話號碼「0000-000000」（鈞院卷第 140 頁，原 證 8），廣告物上有印有廣告主之聯絡電話「0000-0000 」，依行政程序法第 110 條第 1項規定，被告縱無採取書 面之通知，亦可以電話聯絡上述電話且作成通話通聯紀 錄，通知系爭處分之內容，然被告並無依規定行使上述 行政義務，致使原告無法知悉系爭處分之「限期 7 日」 情事。是以，系爭車輛雖無懸掛車牌號碼，惟原告既已 在明顯處張貼告示，表明「廣告車出租、0000-000000 」，系爭車輛為何人所有委實不難探究，被告應不得再 以系爭車輛無法知悉為何人所有，資為抗辯。

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本件行政執行法「代履行」之適用： 按鈞院 96 年度訴字第 03033 號判決意旨，及行政執行法 第 1 條、第 27 條第 1項及行政執行法施行細則第 32 條之規 定，執行機關固依汐止市清潔隊張貼公告之通知書，亦 即「系爭處分」而取得系爭車輛之執行名義，惟欲行使 行政執行法之「代履行」而執行移置系爭 2部車輛時， 必須優先適用行政執行法施行細則第 32 條之規定，以書 面記載該例式事項，事先踐行前置程序，此屬保護人民 權益之法規亦為執行機關之義務。是以，通知原告作「 自行清理」之限期處分並送達原告營業所（行政程序法 第 110 條參照），執行機關亦即臺北縣政府環境保護局 ，既未經合法程序送達原告即未生效力，該移置保管系 爭車輛代履行之間接強制作為，自無依據。 就系爭車輛回復原狀之部分： 原告依行政訴訟法第 5 條、第 196 條規定提起行政救濟， 已於訴願請求及起訴狀聲明原告係請求及訴請原審判令 「回復系爭車輛原狀之處分」，觀諸原告原意即符合行 政訴訟法第 5 條規定之意旨，即屬依公法上之法令規定 或其他公法上原因，自有請求被告回復系爭車輛原狀之 權利。且臺北縣政府環境保護局為道路交通管理處罰條 例法定之「執行移置機關」，依行政執行法第 1 條之規 定，其移置行為係屬行政執行法第 29 條規定所稱之「代 履行」，其「執行依據」之取得係來自汐止市清潔隊張 貼系爭車輛上之系爭處分，下命處分與移置保管之措施 間，存有不可分割之法律關係，若系爭處分依法有構成 「撤銷」之理由，則臺北縣政府環境保護局之移置作為 依據自無所附麗，依行政訴訟法第 196 條規定，鈞院自

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應判命被告為回復原狀之必要處置。 正當法律程序乃法治國之根本，現代行政法不僅講究實 體，更擴張到程序制度保障，亦即要求行政機關必須遵 守一定之程序規定，人民依據實體法規制權利義務，政 府之行政機關則依據相關程序法限制、處罰人民，釋字 第 520 號亦揭櫫：「蓋基於法治國原則，縱令實質正當 亦不可取代程序合法。」；蓋系爭處分從實體道路「事 實認定」上，即有爭議為其一，次又以未具行政機關之 「內部單位」具名下命製作文書為其二，被告機關又無 道路管理之「事務權限」為其三，系爭處分又無「合法 送達」義務人即原告為其四，執行機關於行政執行時又 未實施「告戒程序」為其五，由其種種觀之，法律規範 查報占用道路之廢棄車輛，其程序存有相互矛盾之處， 因有關法律或授權命令定有類似規定且相互衝突，然事 實上法理有「特別法優於普通法」之原則，相關規定固 各自有別，然行政執行法為一切政府機關相關執行之特 別法，在相關法規尚未廢止或修正之前，人民與行政機 關自有遵循之義務。是以，被告應遵守法律優越原則依 法行政，原告於法定期間或作為內，亦同時應受法律保 護之客體，原告出資購買報廢車體供做廣告車輛使用， 乃行使合法之權利，至目前為止法規並無立法禁止，只 要合乎現有法律規範，原告自有行使民法規定「自由使 用收益處分」之權能，他人自亦不能加以干涉。依改制 前行政法院 32 年度判字第 25 號判例意旨，原告僅依行政 訴訟法第 5 條及第 196 條規定，請求鈞院判決如訴之聲明 云云。 提出系爭處分及車輛買賣發票編號：TZ-00000000、系

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爭處分及車輛買賣發票編號：TZ-00000000、北縣汐清 字第 0960013263 號函釋、北縣汐清字第 0960013923 號訴 願答辯書、本件訴願決定書、北工內字第 0965100675 號 及 96 年 9月 26 日一工景字第 0960005613 號函釋、83 號車 系爭現場照片 8 張、工內字第 0965100675 號及 96 年 9月 26 日一工景字第 0960005613 號函、臺北縣政府財政局 96 年 11月 26 日北財產字第 0960753148 號函釋、遠傳電訊「 0000-000000」行動電話繳費單據、系爭 2車輛停放地點 、占用道路廢棄機動車輛清理通知書等件影本為證。　　被告主張： 訴訟當事人適格疑義： 按訴訟事件其當事人有無主張權利之資格（即當事人適 格），係為訴權之存在要件，若並無此項資格而貿為當 事人起訴者，應予駁斥（19 上字 941）。次按當事人適 格，係指當事人就具體特定之訴訟，得以自己之名義為 原告或被告，而受為訴訟標的法律關係之本案判決之資 格而言（93 台上 382）。經查，本件原告並未提供相關 車籍資料，僅提供二紙載明「汽車材料」之發票，汽車 材料一般之認知為雨刷、輪胎、車窗、椅墊…等材料， 無法證明即為系爭廢棄車輛，故原告應提出相關證明， 俾確認系爭廢棄車輛為其所有。否則，原告即不具訴訟 當事人之資格，應予駁斥。 違規事實之認定： 原告稱其廢棄車輛停放之地點並非道路並無妨害交通之 虞云云。經查，系爭車輛等分別停放於大同路 2段 184巷 口及大同路 3段 29 號對面高架橋下方，該區域土地或為 國有財產局或為公路總局所有管理，其用途為供民眾通

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行之廣場用地或為高架道路下方供民眾通行之公共用地 ，依照道路交通管理處罰條例第 3 條第 1 條款規定所稱「 道路：指公路、街道、老街、騎樓、走廊或其他供民眾 通行之地方。」上述系爭車輛停放之位置地點均屬所謂 「道路」之範圍應無疑義。經查，大同路 2段 184巷口停 放車輛地點之土地，目前為台灣鐵路管理局「汐科站」 廣場之人行道，為人行往來之重要通道；另大同路 3段 29 號對面高架道路下方土地其使用用途即為道路用地， 雖為高架橋使用，但其下方係供由一般民眾或車輛通行 之區域，即符合「道路」之定義規範。 事務權限之管轄： 經查，汐止市清潔隊為被告之附屬機關，此依臺北縣汐 止市清潔隊組織規程之規定即明，故汐止市清潔隊僅係 因功能性之組織分工而設置，並無獨立之編制及預算亦 無依印信條例頒發之大印或關防，雖於系爭車輛張貼之 通知書上書寫汐止清潔隊，但仍應以所屬機關（即被告 ）為表意機關，而視為被告之行政行為，此由鈞院 92 年 9月 8 日 91 年度訴字第 3825 號裁定即明。 法律之優先適用原則： 按道路交通管理處理條例第 82 條之 1 第 1項之規定可知， 是否為占用道路之廢棄車輛，警察機關、環境保護主管 機關均有認定之權限應無疑義，而被告及臺北縣政府環 境保護局依廢棄物清理法第 5 條之規定均為執行機關。 另依據廢棄物清理法施行細則第 4 條第 4款第 8目規定， 本件主管機關為臺北縣政府，被告依照上級主管機關分 工規定執行廢棄車輛之張貼查報工作，並由臺北縣政府 環境保護局依照道路交通管理處罰條例第 82之 1 條第 1項

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後段之規定，委由民間單位移置系爭車輛等行為，均係 依據法令執行公務絕無原告所述之逾越權限而為違法之 處分。 系爭處分通知與送達之程序： 原告主張被告未依行政執行法之規定實施踐行「告戒」 程序云云。按道路交通管理處罰條例第 82之 1 條第 1項之 規定，如為「車輛所有人行方不明無法通知或無法查明 該車輛所有人情形，環境保護主管機關應先行移置或委 託民間單位移置」而系爭車輛均為經認定不堪使用之無 牌廢棄車輛，亦屬無法查明該車輛所有人情形，故環境 保護機關依法張貼「占用道路廢棄機動車輛清理通知書 」及委託民間單位移置屬正當。原告所稱行政程序法有 關規定，應係有明確義務人之情形，而於本件應無適用 ；且道路交通管理處罰條例特別修訂增列 82之 1 條，其 用意亦在於解決現今社會上公有道路廢棄車輛充斥之亂 象，針對廢汽車車主任意停放破壞市容景觀之行為且於 無法查明車輛所有人時，逕予張貼書面通知書於車體明 顯處並限期清理，即為兼顧送達通知不明車主及公務執 行效率之特別規定，被告於車體明顯處張貼通知書為依 法令執行之程序，亦有「告戒」、「送達」不明車輛之 實質效果，因此被告之行為完全係依法行政自屬有效之 行政處分。 本件行政執行法「代履行」之適用： 按行政訴訟法第 8 條第 1項所稱之公法上原因，例如行政 契約、公法上不當得利、公法上無因管理或公法上之法 令規定。可知，原告主張被告返還系爭廢棄車輛必須有 公法上請求權（公法上原因）。惟系爭廢棄車輛經被告

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依占用道路廢棄車輛認定基準即查報處理辦法第 2 條第 2 款及第 3 條規定，查報為疑似占用道路廢棄車輛，並於 車體明顯處張貼限期 7 日清理之通知，逾時仍未自行處 理，遂依道路交通管理處罰條例第 82 條之 1規定，將系 爭廢棄車輛移置至托吊管理場保管。是原告對被告並無 行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理、公法上 之法令規定或其他公法上原因，而得請求被告返還系爭 廢棄車輛之權利。再者，依廢棄物清理法及廢棄物清理 法施行細則」之規定，主管機關為臺北縣政府，被告依 照上級主管機關分工規定執行廢棄車輛之張貼查報工作 ，被告及臺北縣政府環境保護局均為執行機關，被告之 張貼自行清理之通知，及後續臺北縣政府環境保護局車 輛移置，僅係分工作業，並非臺北縣政府環境保護局之 拖吊係「代履行」，原告恐有誤解。 就系爭車輛回復原狀之部分： 為確保人民權益，該車倘為原告所有，請儘速備齊相關 資料，逕洽臺北縣政府環境保護局委託之「全運通環保 科技公司」洽領車輛，被告已於 96 年 5月 24 日北縣汐清 字第 0960013263 號函復在案。 綜上所述，被告依照道路交通管理處罰條例、占用道路 廢棄車輛認定基準及查報處理辦法及廢棄物清理法、廢 棄物清理法施行細則之相關規定辦理系爭車輛之廢棄車 輛認定張貼通知書於車輛顯要位置及委託民間單位拖吊 移置等行政程序，執行廢棄車輛之查報張貼及移置工作 各項程序均有法令明文規定，原告對於張貼於車體明顯 位置之通知書已逾 7 日仍不予理會，且未懸掛任何可供 辨認之車牌，擅自佔用公共使用之通行用地空間之道路

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，其廣告行為亦無經合法申請使用，原告諸多之理由均 應無足採信等語。 提出臺北縣廢棄車輛查報張貼處理記錄表、占用道路廢 棄機動車輛清理通知書樣式、相片二式計 6 張、臺北縣 政府查報廢棄機動車輛標準作業流程圖、臺北縣政府環 境保護局 92 年 1月 15 日北環四字第 0920003986 號函、台 北縣廢機動車輛資料一覽表、被告 96 年 5月 24 日北縣汐 清字第 0960013263 號函及臺北縣政府 96 年 9月 12 日北府 訴決字第 0960375526 號函等件影本為證。　　理 由一、按「占用道路之廢棄車輛，經民眾檢舉或由警察機關、環境 保護主管機關查報後，由警察機關通知車輛所有人限期清理 ；車輛所有人屆期未清理，或有車輛所有人行方不明無法通 知或無法查明該車輛所有人情形，環境保護主管機關應先行 移置或委託民間單位移置，並得向車輛所有人收取移置費及 保管費。該車輛經公告一個月仍無人認領者，由該環境保護 主管機關依廢棄物清除。前項廢棄車輛之認定基準與查報處 理辦法，由交通部會同內政部、法務部、行政院環境保護署 定之；收取移置費及保管費之基準，由直轄市、縣（市）政 府定之。」，道路交通管理處罰條例第 82 條之 1 定有明文。 次按「本辦法依道路交通管理處罰條例第 82 條之 1 第 2 項規 定訂定之。」；「占用道路車輛，有下列情形之一者，認定 為廢棄車輛：二、車輛髒污、銹蝕、破損，外觀上明顯失去 原效用之車輛。」；「占用道路廢棄車輛由警察機關、環境 保護機關派員現場勘查認定後，張貼通知於車體明顯處，經 張貼日起七日仍無人清理者，由環境保護機關先行移置至指 定場所存放。前項廢棄車輛張貼通知後，警察機關應查明車

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輛所有人，以書面通知其限期清理或至指定場所認領，逾期 仍未清理或認領，或車輛所有人行方不明無法通知或無法查 明車輛所有人情形，由環境保護機關公告，經公告一個月無 人認領者，由環境保護主管機關依廢棄物清除。環境保護主 管機關將廢棄車輛依廢棄物清理時，其號牌號碼、引擎號碼 或車身號碼可查明者，應通知公路監理機關逕予報廢登記。 有號牌者，亦應併同送交處理。第 2 項公告應於公告欄或其 他適當方式公告之，其內容包括被移置車輛之車輛類別、廠 牌、顏色、停放地點、號牌號碼或引擎號碼或車身號碼或車 輛特徵等資料。」，占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理 辦法第 1 條、第 2 條第 2 款及第 4 條各定有明文。二、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件 、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可 稽。茲依前述兩造主張之意旨，就本件爭點敘明判決之理由 。三、原告提起本件訴訟具有當事人適格： 原告主張其為系爭車輛之管理占有人，提出讓與契約及買賣 之統一發票（本院卷第 17、19 頁）為證，並說明系爭車輛屬 報廢汽車，故發票「品名」記載為「汽車材料」，及系爭車 輛門邊明顯處，張貼有原告之聯絡電話「0000-000000 」， 提出原告遠傳電訊「0000-000000 」行動電話繳費單據、現 場照片（本院卷第 125 、140 頁）等為證；原告據以主張其 為系爭車輛之管理占有人，為本件訴訟適格之當事人，並無 不合。被告主張本件訴訟原告欠缺當事人之適格云云，尚非 可採。四、被告有處理本件事務之權限： 按「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市

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）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」，廢棄物清理法第 5 條第 1 項定有明文。」。次按「本法所定執行機關之執行事 項如下：四、鄉（鎮、市）公所：鄉（鎮、市○○○○○ 道路廢棄車輛之查報、認定及張貼。」，同法施行細則第 4 條第 4 款第 8 目設有規定。是以被告依上開規定，為占用道 路廢棄車輛查報、認定及張貼之執行機關，有處理本件事務 之權限。原告主張被告機關欠缺處理本件事務之權限云云， 並非可採。至於汐止市清潔隊係隸屬於被告機關，其就本件 事務之執行，乃基於功能性之組織分工，並無獨立決策之權 限、編制及預算，亦無依印信條例頒發之大印或關防，非屬 行政程序法第 2 條第 2 項所稱具有「單獨法定地位」之組織 ，故非行政機關，僅係汐止市公所之內部單位，有臺北縣汐 止市清潔隊組織規程可資參照（原處分卷第 22 頁）。本件系 爭車輛張貼之通知書雖以被告所屬汐止市清潔隊之單位名稱 對外為意思表示，但因其為內部單位，外觀上清楚可辨其與 被告機關之隸屬關係，故仍應以所屬機關即本件被告汐止市 公所為表意機關，而視為汐止市公所之行政行為，併予敘明 。五、原告之系爭廢棄車輛涉有占用道路之違章情事： 經查，系爭廢棄車輛有占用道路，妨礙他人通行權益，且 車體髒污、鏽蝕、破損（前後保險桿、車體外殼），已達 占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第 2 條第 1 項 第 2 款定義之「廢棄車輛」等情，有臺北縣廢棄車輛查報 張貼處理紀錄表（原處分卷第 1 頁、第 2 頁）、96 年 5 月 2 日及 5 月 15 日分別於汐止市○○路○ 段 29 號對面高速公 路連接縣道高架橋下方處及大同路 2 段 184 巷之道路旁拍 攝之照片（原處分卷第 4 頁、第 5 頁）等件為證。而系爭

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車輛確屬廢棄車輛等情，亦為原告所自認（本院 97 年 8 月 19 日準備程序筆錄第 2 頁參照），合先敘明。 原告主張其廢棄車輛停放之地點並非道路並無妨害交通之 虞云云。經查，系爭廢棄車輛二部，分別停放於大同路 2 段 184 巷口及大同路 3 段 29 號對面高架橋下方，已如前述 ；又查，大同路 2 段 184 巷口停放車輛地點之土地，目前 為台灣鐵路管理局「汐科站」廣場之人行道，為人行往來 之重要通道；另大同路 3 段 29 號對面高架道路下方土地其 使用用途即為道路用地，雖為高架橋使用，但其下方係供 由一般民眾或車輛通行之區域等情，有現場圖、照片、占 用土地管理使用之資料（原處分卷第 27 至 30 頁）可稽，該 區域土地或為國有財產局或為公路總局所有管理，為可供 民眾通行之廣場用地或為高架道路下方可供民眾通行之公 共用地，核屬道路交通管理處罰條例第 3 條第 1 條款規定 所稱「道路：指公路、街道、老街、騎樓、走廊或其他供 民眾通行之地方。」，故該等廢棄車輛停放占用之地點， 均屬「道路」之範圍，並無疑義。原告主張系爭廢棄車輛 並無占用道路之情形云云，核不足採。六、被告所為之處分（清理之通知），並無違誤，且已合法送達 ： 原告主張被告原處分（清理之通知）並未合法送達，且未踐 行「告戒」之程序云云。按「行政處分除法規另有要式之規 定者外，得以書面、言詞或其他方式為之」；「行政機關對 於不特定人之送達，得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替 之。」，行政程序法第 95 條第 1 項及第 75 條各定有明文。經 查，本件系爭車輛，均屬不堪使用之「無牌」、「無引擎」 之廢棄車輛等情，為兩造所不爭（本院 97 年 6 月 24 日 準備

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程序筆錄第 1 、2 頁參照），故無法從該等車輛本身資料查 明該等車輛之所有人；原告雖主張系爭車輛已張貼表明「廣 告車出租、0000-000000 」，該電話為原告電話，被告機關 應可據以查明系爭車輛為何人所有，據以送達云云；惟查， 以系爭該等車輛其車體髒污、鏽蝕、破損（且無法行駛）之 程度及車架上散置借款之廣告看板等情以觀，該等車輛外觀 上較屬他人棄置之車輛（原告亦自認為「廢棄車輛」），而 非車主暫時停放之車輛，故其車身張貼廣告車出租電話，一 般常情應屬廣告商張貼之廣告，客觀上尚難認該「廣告電話 」即為「車主電話」；準此，被告機關在無從自該等車輛本 身資料查明車輛所有人之情形，且對於不特定人之送達，依 法得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替，被告所屬汐止市 清潔隊乃將原處分（即「占用道路廢棄機動車輛清理通知書 」）以公告方式，張貼於系爭該等車輛，其處分並無違誤， 且其送達方式，亦無不合。原告主張被告原處分（清理之通 知）並未合法送達云云，並非可採。又被告所屬汐止市清潔 隊在系爭該等車輛車體明顯處張貼限期 7 日清理之通知，其 限期清理之通知，在行政程序上即有「告戒」違章當事人之 效果，附此敘明。七、原告請求被告將系爭車輛回復原狀，核非有據： 承前所述，本件被告所屬汐止市清潔隊將原處分（限期 7 日 清理之通知）以公告方式，張貼於系爭該等車輛，其處分並 無違誤，且已合法送達。惟系爭該等車輛之車主，逾時仍未 自行清理等情，為兩造所不爭。又按道路交通管理處罰條例 第 82之 1 條第 1 項規定，如為「車輛所有人行方不明無法通 知或無法查明該車輛所有人情形，環境保護主管機關應先行 移置或委託民間單位移置」，本件參加人臺北縣政府環境保

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護局為執行機關，遂依通報資料及道路交通管理處罰條例第 82 條之 1 第 1 項規定，於 96 年 5 月 10 日及 23 日委託民間業者 將系爭車輛移置至拖吊保管場保管，並無不合。本件被告之 原處分既無違誤，原告請求被告將系爭車輛回復原狀云云， 即非有據。再者，有關系爭車輛之取回，被告已以 96 年 5 月 24 日北縣汐清字第 0960013263 號函復原告（原處分卷第 10 頁），得備齊相關資料，逕洽臺北縣政府環境保護局委託之 「全運通環保科技公司」洽領車輛等語，附此敘明。八、從而，本件被告依占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦 法第 2 條第 2 款及第 3 條規定，查報系爭車輛為占用道路廢 棄車輛，並於車體明顯處張貼限期 7 日清理之通知，於法並 無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴 請撤銷，並請求被告將系爭車輛回復原狀云云，為無理由， 應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第 98 條第 1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　97　　年　 10　　月　　9　　 日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官　張瓊文 法 官 林育如 法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後 20 日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20 日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　97　　年　 10　　月　　9　　 日 書記官 蕭純純

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相關法條： 行政執行法 第 1 條 行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。 第 29 條 依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。 行政程序法 第 110 條 書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在無效之行政處分自始不生效力。 第 111 條 行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。

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七、其他具有重大明顯之瑕疵者。 第 2 條 本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。 第 20 條 本法所稱之當事人如下︰一、申請人及申請之相對人。二、行政機關所為行政處分之相對人。三、與行政機關締結行政契約之相對人。四、行政機關實施行政指導之相對人。五、對行政機關陳情之人。六、其他依本法規定參加行政程序之人。 第 72 條 送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之。但必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之。應受送達人有就業處所者，亦得向該處所為送達。 第 95 條 行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之

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以書面以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關係人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕。 行政執行法施行細則 第 32 條 執行機關依本法第二十九條第一項規定，委託第三人或指定人員代履行時，應以文書載明下列事項，送達於義務人：一、執行機關及義務人。二、受委託之第三人或指定之人員。三、代履行之標的。四、代履行費用之數額、繳納處所及期限。五、代履行之期日。 行政訴訟法 第 196 條 行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。 第 27 條 能獨立以法律行為負義務者，有訴訟能力。法人、中央及地方機關、非法人之團體，應由其代表人或管理人為訴訟行為。前項規定於依法令得為訴訟上行為之代理人準用之。 第 5 條 人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利

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或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。 第 8 條 人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。除別有規定外，給付訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院。 第 98 條 訴訟費用指裁判費及其他進行訴訟之必要費用，由敗訴之當事人負擔。但為第一百九十八條之判決時，由被告負擔。起訴，按件徵收裁判費新臺幣四千元。適用簡易訴訟程序之事件，徵收裁判費新臺幣二千元。 民法 第 940 條 （占有人之意義） 對於物有事實上管領之力者，為占有人。 第 943 條 （占有權利之推定） 占有人於占有物上行使之權利，推定其適法有此權利。 違反道路交通管理事件統一裁罰基 第 5 條 處理違反道路交通管理事件，有關文書送達之程序，依行政程序法之規定。 貨物稅條例

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第 12 條 車輛類之課稅項目及稅率如左：一、汽車：凡各種機動車輛、各種機動車輛之底盤及車身、牽引車及拖車均屬之。 (一) 小客車：凡包括駕駛人座位在內，座位在九座以下之載人汽車均屬之。 1 汽缸排氣量在二千立方公分以下者，從價徵收百分之二十五。 2 汽缸排氣量在二千零一立方公分以上者，從價徵收百分之三十五。但自本條文修正施行日起第六年之同一日起稅率降為百分之三十。 (二) 貨車、大客車及其他車輛，從價徵收百分之十五。 (三) 供研究發展用之進口車輛，附有特殊裝置專供公共安全及公共衛生目的使用之特種車輛、郵政供郵件運送之車輛、裝有農業工具之牽引車、符合政府規定規格之農地搬運車及不行駛公共道路之各種工程車免稅。二、機車：凡機器腳踏車、機動腳踏兩用車及腳踏車裝有輔助原動機者均屬之，從價徵收百分之十七。前項第一款第三目所稱供研究發展用之進口車輛，指供新車種之開發設計、功能系統分析、測試或為安全性能、節約能源、防治污染等之改進及零組件開發設計等之進口汽車。第一項第一款第三目所稱附有特殊裝置專供公共安全及公共衛生目的使用之特種車輛如左：一、專供公共安全使用之警備車、偵查勘驗用車、追捕提解人犯車、消防車及工程救險車等。二、專供公共衛生使用之救護車、診療車、灑水車、水肥車、垃圾車、消毒車、掃街車、溝泥車、沖溝車、捕犬車及空氣污染測定車等。電動車輛按第一項第一款及第二款稅率減半徵收。

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道路交通管理處罰條例 第 2 條 （適用範圍）道路交通管理、處罰，依本條例規定；本條例未規定者，依其他法律規定。 第 3 條 本條例所用名詞釋義如下：一、道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。二、車道：指以劃分島、護欄或標線劃定道路之部分，及其他供車輛行駛 之道路。三、人行道：指為專供行人通行之騎樓、走廊，及劃設供行人行走之地面道路，與人行天橋及人行地下道。四、行人穿越道：指在道路上以標線劃設，供行人穿越道路之地方。五、標誌：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而以文字或圖案繪製之標牌。六、標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。七、號誌：指管制道路交通，表示行進、注意、停止，而以手勢、光色、音響、文字等指示之訊號。八、車輛：指在道路上以原動機行駛之汽車 (包括機器腳踏車) 或以人力、獸力行駛之車輛。九、臨時停車：指車輛因上、下人、客，裝卸物品，其引擎未熄火，停止時間未滿三分鐘，保持立即行駛之狀態。十、停車：指車輛停放於道路兩側或停車場所，而不立即行駛。 第 82-1 條

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占用道路之廢棄車輛，經民眾檢舉或由警察機關、環境保護主管機關查報後，由警察機關通知車輛所有人限期清理；車輛所有人屆期未清理，或有車輛所有人行方不明無法通知或無法查明該車輛所有人情形，環境保護主管機關應先行移置或委託民間單位移置，並得向車輛所有人收取移置費及保管費。該車輛經公告一個月仍無人認領者，由該環境保護主管機關依廢棄物清除。前項廢棄車輛之認定基準與查報處理辦法，由交通部會同內政部、法務部、行政院環境保護署定之；收取移置費及保管費之基準，由直轄市縣 (市) 政府定之。 廢棄物清理法 第 1 條 為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。 第 2 條 本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物： (一) 有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。 (二) 一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。游離輻射之放射性廢棄物之清理，依原子能相關法令之規定。第一項第二款之事業，係指農工礦廠 (場) 、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體

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之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。 第 5 條 本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣 (市) 環境保護局及鄉(鎮、市) 公所。執行機關應設專責單位，辦理一般廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查工作。執行機關應負責規劃一般廢棄物回收、清除、處理用地，並協同相關機關優先配合取得用地。一般廢棄物之回收、清除、處理，在直轄市由直轄市政府環境保護局為之；在省轄市由省轄市環境保護局為之；在縣由鄉 (鎮、市) 公所負責回收、清除，由縣環境保護局負責處理，必要時，縣得委託鄉 (鎮、市) 公所執行處理工作。中華民國九十三年七月十四日前，縣環境保護局應依前項規定完成一般廢棄物工作調整，由縣環境保護局統一處理。第二項一般廢棄物回收項目，由中央主管機關定之。但直轄市、縣 (市)主管機關得視轄區內特殊需要，增訂其他一般廢棄物回收項目，報請中央主管機關備查。 占用道路廢棄車輛認定基準及查報 第 1 條 本辦法依道路交通管理處罰條例第八十二條之一第二項規定訂定之。 第 2 條 占用道路車輛，有下列情形之一者，認定為廢棄車輛：一、經所有人或其代理人以書面放棄之車輛。二、車輛髒污、銹蝕、破損，外觀上明顯失去原效用之車輛。三、失去原效用之事故車、解體車。四、其他符合經中央環境保護主管機關會商相關機關公告認定基準之

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車輛。 第 4 條 占用道路廢棄車輛由警察機關、環境保護機關派員現場勘查認定後，張貼通知於車體明顯處，經張貼日起七日仍無人清理者，由環境保護機關先行移置至指定場所存放。前項廢棄車輛張貼通知後，警察機關應查明車輛所有人，以書面通知其限期清理或至指定場所認領，逾期仍未清理或認領，或車輛所有人行方不明無法通知或無法查明車輛所有人情形，由環境保護機關公告，經公告一個月無人認領者，由環境保護主管機關依廢棄物清除。環境保護主管機關將廢棄車輛依廢棄物清理時，其號牌號碼、引擎號碼或車身號碼可查明者，應通知公路監理機關逕予報廢登記。有號牌者，亦應併同送交處理。第二項公告應於公告欄或其他適當方式公告之，其內容包括被移置車輛之車輛類別、廠牌、顏色、停放地點、號牌號碼或引擎號碼或車身號碼或車輛特徵等資料。 廢棄物清理法施行細則 第 1 條 本細則依廢棄物清理法 (以下簡稱本法) 第七十六條規定訂定之。 第 4 條 本法所定執行機關之執行事項如下：一、直轄市政府環境保護局： (一) 公告指定直轄市之清除地區。 (二) 直轄市一般廢棄物回收、清除、處理用地之規劃及取得。 (三) 直轄市一般廢棄物回收、清除、處理工作之規劃及執行。 (四) 直轄市一般廢棄物清除處理費徵收之執行。

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(五) 直轄市一般廢棄物清理設施之設置及操作管理。 (六) 直轄市廢棄物之稽查及處分。 (七) 直轄市受託清除、處理一般事業廢棄物之規劃及執行。 (八) 直轄市一般廢棄物性質之檢驗與種類及數量之調查。 (九) 直轄市執行占用道路廢棄車輛之查報、認定、張貼、移置及公告。 (一○) 直轄市指定或委託辦理廢棄物研究與清理人員之訓練及管理。 (一一) 直轄市其他有關一般廢棄物清理事項。二、市環境保護局： (一) 公告指定市之清除地區。 (二) 市一般廢棄物回收、清除、處理用地之規劃及取得。 (三) 市一般廢棄物回收、清除、處理工作之規劃及執行。 (四) 市一般廢棄物清除處理費徵收之執行。 (五) 市一般廢棄物清理設施之設置及操作管理。 (六) 市廢棄物之稽查及處分。 (七) 市受託清除、處理一般事業廢棄物之規劃及執行。 (八) 市一般廢棄物性質之檢驗與種類及數量之調查。 (九) 市執行占用道路廢棄車輛之查報、認定、張貼、移置及公告。 (一○) 市指定或委託辦理廢棄物研究與清理人員之訓練及管理。 (一一) 市其他有關一般廢棄物清理事項。三、縣環境保護局： (一) 縣一般廢棄物回收、清除、處理用地之規劃及取得。 (二) 縣一般廢棄物回收、清除、處理工作之規劃及執行。 (三) 縣一般廢棄物清理設施之設置及操作管理。 (四) 縣一般廢棄物清除處理費徵收之執行。 (五) 縣廢棄物之稽查及處分。 (六) 縣受託清除、處理一般事業廢棄物之規劃及執行。 (七) 縣一般廢棄物性質之檢驗與種類、數量調查之統籌、協調及督導。

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(八) 縣執行占用道路廢棄車輛之查報、認定、張貼、移置及公告。 (九) 縣指定或委託辦理廢棄物研究與清理人員之訓練及管理。 (一○) 縣其他有關一般廢棄物清理事項。四、鄉 (鎮、市) 公所： (一) 公告指定鄉 (鎮、市) 之清除地區。 (二) 鄉 (鎮、市) 一般廢棄物清理自治法規之訂定及釋示。 (三) 鄉 (鎮、市) 一般廢棄物回收、清除工作之規劃及執行。 (四) 鄉 (鎮、市) 一般廢棄物清除處理費徵收之執行。 (五) 鄉 (鎮、市) 一般廢棄物回收、清除、處理用地之規劃及取得。 (六) 鄉 (鎮、市) 廢棄物之稽查及處分。 (七) 鄉 (鎮、市) 受託清除、處理一般事業廢棄物之規劃及執行。 (八) 鄉 (鎮、市) 執行占用道路廢棄車輛之查報、認定及張貼。 (九) 鄉 (鎮、市) 其他有關一般廢棄物清理事項。(三) 直轄市一般廢棄物回收、清除、處理工作之規劃及執行。 (四) 直轄市一般廢棄物清除處理費徵收之執行。 (五)

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聘用原住民人數不足案

【裁判字號】 96,訴,3362 【裁判日期】 970731 【裁判案由】 原住民族工作權保障法 【裁判全文】臺北高等行政法院判決 96 年度訴字第 03362 號原　　　告　泛亞電信股份有限公司代　表　人　甲○○（董事長）訴訟代理人　王子瑜　律師　　　　　　劉俊霙　律師（兼送達代收人）被　　　告　行政院原住民族委員會代　表　人　章仁香（主任委員）訴訟代理人　乙○○上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國 96 年 7 月 31 日院臺訴字第 0960088925 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：　　主 文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。 事實及理由一、程序事項： 本件被告代表人夷將‧拔路兒於訴訟進行中變更為章仁香， 茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不 合，應予准許。

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二、事實概要： 本件被告以原告標得內政部警政署刑事警察局（下稱刑事警 察局）「泛亞電信GSM900 行動電話監察系統建置案」採購案 （下稱系爭採購案），依法即應於履約期間僱用原住民，其 人數不得低於員工總人數百分之 1 ，惟原告進用原住民人數 未達原住民族工作權保障法第 12 條第 1 項之標準，乃依同條 第 3 項規定發單追繳原告原住民就業代金新臺幣（下同）19 1,664 元。原告不服，訴經行政院院臺訴字第 0940092462 號 訴願決定將原處分撤銷，由被告於 2 個月內另為適法之處分 。案經被告重行審查，以原告標得系爭採購案，履約期間僱 用原住民人數未達原住民族工作權保障法第 12 條第 1 項之標 準，以民國（下同）95 年 12月 28 日原民衛字第 0950042413號 處分書，核定原告應繳納原住民就業代金 1,601,424 元。原 告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。三、原告訴稱： 本件原處分及訴願決定有違行政法上行政行為應明確性原則 及信賴保護原則（行政程序法第 5 條及第 8 條參照），顯有 重大瑕疵及違法，依法應予撤銷： 本件原處分及訴願決定所適用之法規為現行之原住民族工 作權保障法第 12 條、政府採購法第 98 條及政府採購法施行 細則第 107 條，而前開法令相互間，就課徵原住民就業代 金之法制互有依存關係之存在。依中央法規標準法第 13 條 之規定，則系爭採購契約係於 91 年 7 月 15 日訂立，惟該時 原住民族工作權保障法（90 年 10月 31 日制定）第 12 條第 1 項既規定「其人數不得低於總人數百分之 1 」，則其追繳 金究為百分之 1 、百分之 2 或百分之 3 ，因法律僅規定最

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低比例，故並無課徵之準據。原住民族工作權保障法施行 細則為 91 年 7 月 23 日制定，在系爭採購契約訂立之後，依 法其效力自不及於原告。 而政府採購法第 98 條於 91 年 2 月 6 日修正，其條文既為「 ..身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之 2 」 ，則法律僅規定身心障礙者及原住民二者人數不得低於總 人數百分之 2 之最低比例，足見亦無課徵之準據。再政府 採購法施行細則第 107 條於 91 年 11月 27 日修正，其修正前 條文僅規定原住民身分認定標準；其修正後之條文則明確 規定「各」應達國內員工總人數「百分之 1 」，至此有關 課徵原住民就業代金之法制始稱完備，始得依法執行，其 行政行為方具明確性，且足以保護人民正當合理之信賴。 其於修法之前有關課徵原住民就業代金之法制尚未完備， 亦即其認定之標準並無明確準據，則人民對其行為所產生 之負擔、所應負責之制裁責任或其他不利後果均無預測可 能性，原處分及訴願決定遽依現行法為處分，使原告受有 不可測之損害，有違行政法上行政行為應明確原則及信賴 保護原則，原處分及訴願決定自有違誤，均應撤銷。 訴願決定違反行政程序法第 6 條之規定，相同案件為不同之 認定，自應撤銷： 行政院院臺訴字第 0960091489 號、第 0000000000 號、第 00 00000000 號、第 0000000000 號之訴願決定，均表明：「.. 原處分機關於審認政府機關、公立學校及公營事業機構標 得採購案，履約期間未足額僱用原住民，依原住民族工作 權保障法第 12 條第 3 項規定追繳代金前，有無一併考量以 員工總人數作為應僱用原住民人數之計算基準可能造成追 繳代金金額超過採購案金額及政府機關、公立學校及公營

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事業機構因受預算員額限制於履約期間僱用原住民之可能 性？亦待研明。」之法律見解，故均將原處分撤銷。 本件如依原處分及訴願決定所認，原告自 91 年 6 月 30 日至 93 年 8 月 31 日應繳交 1,601,424 元整之原住民就業代金， 若至 97 年止，原告豈非得繳交上千萬元之原住民就業代金 ，屆時原告是否能繼續經營尚有疑問，遑論照顧「原住民 就業」。原告於本件亦有「以員工總人數作為應僱用原住 民人數之計算基準可能造成追繳代金金額超過採購案金額 」或不符比例原則之可能，其與前開訴願決定，具有同一 之法律上理由，自係相同案件無正當理由而為差別待遇， 訴願決定自應撤銷。 本件招標案件，並非完全適用政府採購法之相關規定： 依政府採購法第 101 條、第 103 條規定，若廠商遭機關列 為不良廠商並刊登於政府採購公報，該廠商將不得參與投 標或作為決標對象或分包廠商；又依同法第 60 條規定，廠 商未依招標機關通知期限辦理說明、減價、比減價格、協 商、更改原報內容或重新報價，視同放棄。而參與投標之 廠商若屬主動參與者，其均應受前開規定之拘束，然若屬 原告等係因履行法定義務而被動參與投標之廠商而言，前 開規定則自毫無適用之餘地。 以原告為例，因通訊保障及監察法第 14 條及其施行細則規 定已課予原告等電信業者負有執行通訊監察之義務，縱電 信業者因故遭列為不良廠商而刊登於政府採購公報，該電 信業者仍得且必需參與該項標案；又若投標之電信業者未 依招標機關通知期限辦理決標程序之相關事項時，招標機 關並不得依據政府採購法第 60 條規定，視同該電信業者放 棄投標，招標機關與投標廠商仍應繼續完成該決標程序，

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此即足認定，因履行法定義務而被動參與投標之廠商，其 招標程序並非全然得適用政府採購法。 原處分本文及其附件（即原告於 90 年 11月至 93 年 8 月止政府 採購履約期間內僱用原住民人數未達法定標準及應繳納代金 一覽表）所指之履約期間不符，附件所引用之政府採購法第 107 條在原告簽立系爭採購契約時尚未修正，而訴願決定亦 未予詳求，均見原處分及訴願決定顯有違誤，自應撤銷： 原處分於主旨欄內稱「受處分人自 91 年 6 月 30 日至 93 年 8 月 31 日履行政府採購契約之期間內，未足額僱用法定最低 原住民人數..」，惟其處分書附件表頭載明：「附件 1 泛 亞電信股份有限公司於 90 年 11月至 93 年 8 月為止..一覽表 」，其記載之內容未盡詳實，錯誤至為明顯，足見原處分 未善盡注意義務，有違行政程序法第 9 條之規定，而訴願 決定亦未予注意，其處分均應撤銷。又政府採購法施行細 則第 107 條係於 91 年 11月 27 日始修正，而系爭採購契約早 於 91 年 7 月 15 日即簽立，則原處分依尚未修正之法規，命 原告繳納代金，即無法令依據，其處分違法。 原處分附件之「一覽表」，其記載之內容未盡詳實，蓋一 覽表中僅有金額，然其下並無「標案名稱」可供核對。故 原告實不明原處分之計算準據究為何項「標案」，該「標 案」是否即為「得標資料」所載之「標案」，而得作為本 件計算之準據。再參以該附件「一覽表」、「標案名稱」 暨其本文，均未見任何就計算方式為理由之說明，依行政 程序法第 5 條明定之行政行為應明確之原則，原處分顯然 違法。 刑事警察局 95 年 8 月 9 日刑後字第 0950114777 號函業已指 明 4 個月為建置時間，而非履約時間，且於建置完成後起

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租已甚明確，遑論原住民族工作權保障法第 12 條亦明文規 定原住民代金是指「..履約期間..」。且建置期間內，招 標機關不須給付費用，其費用乃自起租時給付，原告如何 僱用原住民，則原處分不具任何法律理由，即自行曲解並 認定無關其權責範圍內之本件契約「履約期間」，置當事 人間之真意、系爭採購案之建置係原告法定義務、系爭契 約中明訂建置完成後，原告方得請求支付必要費用及原住 民族工作權保障法第 12 條之明文於不顧，自係處分不具理 由之裁量濫用。 本件原告於並非原住民族工作權保障法及政府採購法中所規 定之「得標廠商」，而係依通訊保障及監察法相關規定所負 之法定義務，原處分及訴願決定未慮及本件有「法定義務衝 突」及「一事不兩罰」之情形，均有違法： 原告雖於 91 年 6 月 30 日與刑事警察局簽訂「行動電話監察 系統租賃契約書」，惟該契約係依通訊保障及監察法相關 規定所負之法定義務，該契約並非公開招標之案件，而是 所有電信業者依通訊保障及監察法均須參與之法定義務， 此觀通訊保障及監察法施行細則第 21 條第 2 項之規定及該 契約前言中說明：「為解決甲方（即刑事警察局）所編列 之相關預算與通訊保障及監察法之規定間適用問題」即明 。另參該契約書前言，業經說明：「為辦理建置『GSM900 /1 800 行動電話監察系統案』，雙方同意依通訊保障及監 察法及其施行細則之規定，乙方（即原告）就甲方所提需 求擬定之建置計畫，經雙方協商確定後開始建置；於建置 完成後，請求甲方支付必要之費用。」等語，足見原告係 依通訊保障及監察法第 14 條第 2 項之規定，並經刑事警察 局之命令而配合簽訂前開契約書，故該工程係法定義務，

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此與政府採購法由一般廠商依自由意願向政府相關單位投 標而承攬工程，並受有利益之情形，顯屬不同。況原告如 未依通訊保障及監察法第 14 條第 2 項之規定辦理時，更將 遭上級主管機關即國家通訊傳播委員會處以 50萬元以上 25 0 萬元以下罰鍰，最重甚可處以撤銷原告特許執照之手段 制裁，此觀諸通訊保障及監察法第 31 條之規定自明。 為符合通訊保障及監察法所訂之法定義務，原告除必須依 內政部部警政署之需求建置「GSM900/1800 行動電話監察 系統」外，同時亦須協助執行通訊監察之任務，除於契約 期間內，所需購置通訊監察設備所費不貲外，於「通訊保 障及監察法」實施期間內所投入之人力、物力實已遠超出 內政部警政署所支付之必要費用，更遑論原告因本建置案 而未受有其他利益。如此為符合法律要求而全力配合之措 施，卻反使原告產生巨大之成本負擔外，更蒙原處分追繳 代金之雙重損害，此一結果顯與「原住民族工作權保障法 」及「政府採購法」之立法精神相去甚遠，是以原告依通 訊保障及監察法規定之法定義務，而與刑事警察局簽訂契 約書，顯然不屬「原住民族工作權保障法」及「政府採購 法」中所指「得標廠商」之構成要件。 前開契約書前言已明白揭示本件法律依據為「..依通訊保 障及監察法及其施行細則之規定..」，惟原處分為追繳本 件代金，片面逕予認定本件應受政府採購法之規範，則原 處分及訴願決定已嚴重違反行政程序法第 10 條之規範意旨 ： 1.被告非「政府採購法」之主管機關，其就本件是否為依 「政府採購法」之案件，無權逕予認定，如其有疑，自 應向該法規之主管機關說明本件原委及爭議，並請求釋

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明法律疑義，原處分並未說明原委及爭議，僅依其意思 及一般政府採購案函詢主管機關，即逕予認定，顯逾其 權限，其認定原告本件適用「政府採購法」，顯係違法。 2.本件契約書前言後段文字：「雙方同意以資本租賃之方 式，依政府採購法及其主管機關訂定之規定訂定本契約 」，已說明僅本件契約之內容及方式，依政府採購法及 其主管機關訂定之規定訂定契約，要言之，僅形式上符 合，尚難如原處分及訴願決定所云為「適用政府採購法」。 3.被告為政府機關，如為行政處分，本質上即為行使公權 力之行為，依行政程序法第 4 條之規定，故被告如為行 政處分，必須證明原告有何違反法令之故意或過失行為 ，但原處分於其理由欄認「係國家為一定政策目標之需 要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限 定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課..」，惟本 件是否為特別公課，容有斟酌之餘地，蓋其仍為侵害憲 法所保障之人民財產權，自不容原處分遽以其他名目視 之，即謂本件不以故意過失為要件，否則即為裁量濫用 ，其逕為行政處分，絕非適法。 通訊保障及監察法具有強制規定之性質，而行政程序法第 4 條明定：行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。故 本件並非如原處分及訴願決定所指為特別法與普通法之適 用問題，或原告係以履行其他法律所定之義務為由，規避 上揭僱用原住民或繳納代金之義務，而是依行政法一般法 律原則，政府各機關間事權如何統一，應由政府整體衡量 ，非如原處分及訴願決定所云，於有義務衝突，而顯然有 一事兩罰之違法處分時，為原處分規避其責任之托詞，此 觀原處分及訴願決定亦認知並載明原告確有此「法定義務

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」之存在即明，尤見原處分及訴願決定僅顧及「原住民就 業問題」，而忽視原告之財產權亦同受憲法保障，其處分 及訴願決定自有違誤。 原處分及訴願決定就原告適用原住民族工作權保障法及其相 關法規之認定，顯不符該法之規範意旨： 行政行為與其所意圖實現之目的間，要合於比例關係，即 行政行為須有實益且無過當，此為行政法上之比例原則（ 行政程序法第 7 條參照）。而就「以員工總人數作為應僱 用原住民人數之計算基準可能造成追繳代金金額超過採購 案金額」，其不符行政法比例原則之處，顯而易見，除不 符原住民族工作權保障法所稱「基於本法促進原住民就業 ，保障原住民工作權及經濟生活」之規範意旨，更不符行 政法上比例原則，原處分及訴願決定自應再為審酌。 依原住民族工作權保障法第 24 條第 1 項之規定，則既各級 政府機關未依法僱用原住民，尚應自該法施行 3 年後始開 始繳納代金，則此一規定於依政府採購法得標之廠商亦應 一體適用，否則有違公平正義及行政程序法第 6 條之平等 原則。再者，依原住民族工作權保障法第 12 條第 3 項暨第 24 條第 2 項，並未如同法第 24 條第 1 項規定「各級政府機 關..應每月繳納代金」之明文，則原處分及訴願決定要求 原告「每月」繳納代金之依據何在，應詳予說明。 參照原住民族工作權保障法第 1 條之規定，則其立法本旨 原則上在於提供原住民工作機會，例外始以代金方式責令 相關單位履行。雖依政府採購法得標之廠商，依法亦需進 用一定比例之原住民，然參酌前開該法之立法意旨，其於 法解釋上應限縮解釋於該「採購」性質上得「提供原住民 就業」之範圍，始為允當，此觀政府採購法第 2 條所稱之

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採購計有「工程定作」、「財物之買受、定製、承租」及 「勞務之委任或僱傭」。依前所述，政府採購法與提供原 住民就業有關者，應僅有工程定作、財物定製及勞務等， 至於財物買受及承租等並不與焉。以本件而言，原處分及 訴願決定雖指稱原告為政府採購法得標廠商，然細觀原處 分及訴願決定所指之相關標案，依系爭採購契約之明文， 係為採「資本租賃」方式，所為之法定義務，其無任何得 提供予原住民之就業機會者，灼然甚明，則其與提供任何 原住民就業機會之立法本旨均相去甚遠，顯非原住民工作 權保障法之規範本意。職故，原處分及訴願決定要求原告 就系爭採購案繳納代金乙節，顯於法未合。 本件原處分認其裁量空間為零，惟原處分所持理由（訴願決 定亦同此旨），均為對法令之解釋，原處分及訴願決定對該 等法令之見解如何，均為原處分及訴願決定之「裁量」，豈 能以「裁量空間為零」，為其處分之理由。其既以前開法令 解釋之裁量權為本件處分之理由，自亦不能規避應受司法之 審酌。再參以本件所適用之法令，均屬侵害憲法所保障之人 民財產權，如依原處分及訴願決定認定之理由，即不考量法 定義務衝突、一事兩罰、不區分採購類型始須僱用原住民、 不考量相關成本、人員編制及職務缺額等問題，徒以依政府 採購法負有法定義務，即不論其他法律應負之法定義務，能 否以此機關本位主義，即謂原處分及訴願決定為適當，顯與 行政法法治國原則之精神背道而馳。況原處分未經向採購機 關確認，亦未以其他方式查證相關事實，僅依上開資料作為 本件追繳代金行政處分之依據，所據事實及理由是否充分明 確，即有可議，至少原處分應就前開法律爭議向採購機關（ 即刑事警察局）確認其法令適用，故原處分及訴願決定即不

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無斟酌之餘地。 本件原告為履行法定義務而必須參與投標之採購案件，與一 般主動參與依據政府採購法招標之採購案件，其形式上雖均 適用政府採購法之招標程序，惟二者於本質實具有重大差異 ；故原住民族工作權保障法第 12 條、政府採購法第 98 條未區 分得標廠商係依其自由意願投標，抑或係為履行法定義務參 與政府採購案，一律課予得標廠商僱用原住民之義務，及於 得標廠商僱用不足時，課予得標廠商繳納代金之義務，明顯 侵害人民之平等權、財產權而屬違憲無效；而且原住民族工 作權保障法第 12 條、政府採購法第 98 條及政府採購法施行細 則第 108 條第 2 項規定，未區分得標廠商得標金額之多寡， 於得標廠商僱用不足時，一律依照單一標準課予得標廠商繳 納代金之義務，明顯違反比例原則而屬違憲無效；故被告係 依據原住民族工作權保障法第 12 條、政府採購法第 98 條及政 府採購法施行細則第 107 條為本件處分，原告認原住民族工 作權保障法第 12 條有違反憲法第 7 條、第 15 條、第 23 條對平 等權、財產權之保障及比例原則。 綜上，原告主張原處分及訴願決定對原告追繳原住民就業代 金，有違行政程序法之相關規定，且本件應無政府採購法第 98 條及原住民族工作保障法第 12 條之適用，原告非該等條文 所謂之「得標廠商」。又本件處分所依據之原住民族工作權 保障法第 12 條、政府採購法第 98 條等顯有違憲之虞，原處分 及訴願決定之認事用法，均有違法之情且侵害原告之權益等 情，因而聲明：「訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被 告負擔」。四、被告抗辯： 原處分係以原住民族工作權保障法第 12 條與政府採購法第 98

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條為法律依據；而該等法律之施行細則僅係對細節性、技術 性等事項加以規範： 原住民族工作權保障法第 12 條補充政府採購法第 98 條關於 進用比例之規範： 政府採購法第 98 條規定得標廠商需僱用原住民及身心障礙 者比例達百分之 2 ，然為避免僱用偏頗之流弊，原住民族 工作權保障法第 12 條進而規範僱用比例達百分之 1 與未達 僱用義務者需向原住民綜合發展基金之就業基金繳納代金 二者。職是，廠商依法僱用原住民之義務係源自政府採購 法第 98 條，僅因其規範未盡明確，故於原住民族工作權保 障法制定時進一步規定該義務之條件，是原住民族工作權 保障法第 12 條係在補充政府採購法第 98 條之規範。而補充 關係之法律適用上，需優先適用補充條文對於補充事項之 規範，其餘即回歸原規範，此亦符合補充關係旨在修復法 律致規範完全之狀態。故於適用原住民族工作權保障法第 12 條與政府採購法第 98 條二者，優先適用原住民族工作權 保障法關於補充項目「進用原住民比例之標準」及「代金 之收取機關」之規定，餘悉則回歸採購法之相關規定。 配合原住民族工作權保障法之施行，政府採購法主管機關 對僱用比例作成相關函釋並修正政府採購法施行細則： 原住民族工作權保障法第 12 條業就政府採購法第 98 條中比 例進用採合計方式之缺失，作成補充限制，且行政院公共 工程委員會（下稱工程會）以 90 年 11月 13 日（90）工程企 字第 90044255 號令公告揭示政府採購法第 98 條代金繳納之 方式須依身心障礙者保護法第 31 條及原住民族工作權保障 法第 12 條規定，各均不得低於總人數百分之 1 ，嗣後並於 91 年 11月 27 日配合修正政府採購法施行細則第 107 條第 2

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項僱用身心障礙者及原住民「各應達百分之 1 」之規定， 以達法規範關於得標廠商履約期間內僱用比例之一致。 承前，法律一經公布施行，除有例外或排除之規定外，受 規範之對象即應遵行。政府採購法於 87 年制定當時，已賦 予得標廠商僱用弱勢團體義務，然始至原住民族工作權保 障法 90 年 10月 31 日公布施行後，依政府採購法得標之廠商 即應遵行第 12 條之規範而負有法定僱用百分之 1 原住民之 義務。至若 91 年 7 月 23 日制定原住民族工作權保障法施行 細則與 91 年 11月 27 日修正政府採購法施行細則第 107 條二 者，僅在補充法律之細節性、技術性等事項，本件被告追 繳代金之依據係源於原住民族工作權保障法第 12 條，得標 廠商本無待原住民族工作權保障法施行細則或政府採購法 施行細則之制定始負有法定義務，是非如原告所言需至 91 年 11月 27 日修正政府採購法施行細則後始得追繳代金。 原告爭執履約期間之疑義，於法尚屬無據： 處分書之附件暨已繳代金明細表標題所載之期間（即自 90 年 11月至 93 年 8 月止）為被告追繳原住民就業代金第 1 階 段清查期間。於該階段內，查得原告自 91 年 6 月 30 日始履 行政府採購案，而得標廠商本於履約期間內始負有僱用義 務，是此被告處分書主旨欄則以系爭採購案實際履約起始 日至第 1 階段截止日止予以登載。職是，記載期間或稍有 差異，僅屬查核程序中之必然過程，且被告已於處分書如 實登載，並未有侵害原告權益之舉。再者，被告於原處分 書附件已標明原告得標之標案資料（含標案名稱、履約起 迄日期及招標機關等）以供核對；另法規依據暨計算方式 ，亦已逐項明列於後，原告應善盡注意義務，非得因未善 盡義務即稱被告行政行為不具明確性。

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而原處分附件所載履約期間暨員工總人數，依政府採購法 施行細則（88 年 5 月 21 日發布施行）第 107 條第 1 項之規 定，其已將履約期間暨員工總人數之認定標準予以定義， 至 91 年 11月 27 日僅修正需僱用身心障礙者並原住民各百分 之 1 之規定，非如原告所言係以嗣後修正之法規計算履約 期間暨員工總人數而命其繳納代金。 另依政府採購法施行細則第 107 條第 1 項後段：「所稱履 約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止」。被告 為釐清系爭採購案之履約期間，以 95 年 7 月 27 日原民衛字 第 0950023647 號函詢刑事警察局，經該局以 95 年 8 月 9 日 刑後字第 0950114777 號函回覆，說明系爭採購案契約係建 置 4 個月後，始履行租賃關係 6 年。因該契約含建置及租 賃兩部分，且採購契約中亦明載於建置完成後起租，兩者 皆屬系爭採購案之履約期間，需予以計入。是被告按契約 所示認定系爭採購案履約期間，並無裁量濫用之處。 原告既有政府採購法第 98 條與原住民族工作權保障法第 12 條 之特定構成要件存在，即應依法繳納代金，其法定義務具有 強制性： 為落實憲法促進原住民族與身心障礙者就業及經濟生活之 保障，故政府採購法於 87 年制定時，即透過立法方式賦予 得標廠商責任以作為保障弱勢團體之政策工具，故政府採 購法之制定除建立公平、公開之採購程序外，更賦予該法 透過此等公平公開之採購程序改善原住民及身心障礙者經 濟狀況之社會福利功能。是此，若係依採購程序辦理，並 有採購上之對價關係者，立法時即賦予該等廠商需比例進 用弱勢團體之義務，至若係以何種採購程序辦理（如限制 性招標、選擇性招標或公開招標等）、標案性質為何等，

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本在所不問。 政府採購法與通訊保障及監察法之規範目的不同，後者並 非前者之特別法，前者亦未對履行後者法定義務之採購有 除外之規定，是以通訊保障及監察法雖對電信事業課有協 助執行通訊監察之義務，然就此法定義務之履行如係依政 府採購法之程序為之，仍屬該法所稱採購而受其規範。且 原住民族工作權保障法第 12 條及政府採購法第 98 條之規定 ，既未區別得標廠商係依其自由意願投標抑或是為履行法 定義務參與政府採購案而作不同之規定，故所稱之得標廠 商，自亦不以自由意願投標者為限。另參諸該等條文規定 係為配合協助原住民就業及經濟發展之政策目標，以政府 採購作為促進原住民就業之政策工具，具有強制規定之性 質，自不容得標廠商以履行其他法律所定之義務為由，規 避上揭僱用原住民或繳納代金之義務。又本件據以核定追 繳代金處分之基礎事實，非在確定原告依通訊保障及監察 法所負義務之內容為何，是亦無該法適用疑義之問題。 另被告辦理得標廠商僱用原住民情形及追繳代金之查核資 料，係由招標機關依「政府採購公告及公報發行辦法」第 14 條第 1 項第 4 款規定，定期彙送至工程會之決標資料， 而工程會前以 92 年 3 月 31 日工程企字第 09200113290 號函 文授權被告得使用該會所建立之政府採購資訊公告系統「 得標廠商彙整明細表」，故得標廠商之認定有公定力而受 到適法妥當之推定；再者，被告前以 95 年 7 月 27 日原民衛 字第 0950023639 號函詢工程會關於依據「通訊保障及監察 法」所履行之法定義務，是否應適用政府採購法，經該會 以 95 年 8 月 11 日工程企字第 09500295730 號函回覆說明係 依政府採購法第 22 條辦理。故原告既為依政府採購法得標

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廠商，即負有依採購程序之相關義務，與原告是否適用採 購法其他程序無涉，原告主張主動參與政府標案與因履行 法定義務而被動參與者有間，故非全然適用採購法規定云 云，顯有混淆程序與義務之虞。故此，本件既適用政府採 購法即需依原住民族工作權保障法第 12 條於履約期間內足 額僱用原住民。 不論原告與刑事警察局簽定之系爭採購案契約是否屬行政 契約，皆未必然排除政府採購法之適用： 1.政府採購法與行政程序法是否有適用競合之餘地，學說 及實務向來容有爭論。惟政府採購法於 91 年修正後，該 法第 74 條、第 83 條等規範之修正，關於招標、審標、決 標之爭議，已係依循訴願特別程序之異議及申訴機制處 理。換言之，應將採購行為以契約成立時點界分二階段 ，在前段招標階段，例如投標資格、招標方式、審標開 標程序等，應屬公法行為；而契約簽訂後之履約、驗收 等階段，即屬私法行為。 2.原告雖認依電信法、通訊保障及監察法、行動通訊管理 規則等負有相關義務，故必須參與標案之執行。惟依上 開法令之規範，原告於契約簽訂前若認非有政府採購法 適用餘地時，即應依法提起異議或申訴；然一旦簽訂採 購契約後，即屬雙方私法上之契約，惟考量政府採購資 金來自公共資源，故立法賦予得標廠商得標後依法負有 僱用法定比例原住民之義務。職此，不論原告與刑事警 察局簽定之系爭採購案契約是否屬行政契約，皆未必然 排除採購法之適用。再者，前已敘明工程會函覆說明此 等案件係依採購法第 22 條限制性招標辦理。故此，既適 用政府採購法即需依該法第 12 條於履約期間內足額僱用

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原住民。 代金處分性質屬特別公課，本不以故意過失為要件： 所謂特別公課係指國家為一定政策目標之需要，對於有特 定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之 用途。簡言之，特別公課乃指國家基於統治高權，依其特 殊行政目的，課予人民公法上之金錢負擔，究與行政罰或 其他行政責任有別，故當符合法令之要件時，即依法負有 義務。惟特別公課應遵循下列原則：1.徵收目的、對象、 用途應以法律定之；如由法律授權以命令訂定者，其授權 符合具體明確之標準。2.符合公課公平負擔之原則。 得標廠商違反法律上應僱用原住民之義務者，依原住民族 工作權保障法第 12 條、政府採購法第 98 條等規定應向原住 民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，即係屬國家基於 扶助原住民就業及生存之政策目標，對於有特定關係之國 民（於國內具一定規模以上依政府採購法得標之廠商）所 課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途於發展原住 民就業使用，性質上係特別公課，同時遵循上開原則，已 無疑義。 原處分對於原告適用政府採購法與原住民族工作權保障法及 其相關法規之認定，並未悖於法規之立法意旨： 原處分屬羈束處分，是被告對於代金計算方式並無裁量空 間，自與比例原則無悖： 1.依據原住民族工作權保障法第 12 條第 1 項、政府採購法 施行細則第 107 條第 1 項前段、身心障礙者保護法施行 細則第 12 條第 1 項前段、政府採購法施行細則第 108 條 第 2 項、原住民族工作權保障法第 24 條第 2 項等規定， 法規並未賦予被告對於計算代金標準有裁量空間，即特

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定構成要件事實存在時，即應為特定法律效果之行為， 並無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之 處分，係屬於羈束處分，是無行政程序法第 7 條比例原 則之適用。故原告既有工作權保障法第 12 條之特定構成 要件事實存在，被告即應依法核算代金，於系爭採購案 之履約期間內，每月依差額人數乘以基本工資額計算， 並無違誤。 2.另裁量係指決策與否或多數法律效果之選擇而言，原住 民族工作權保障法規定得標廠商依法應僱用原住民之義 務，未足額僱用即須繳納代金。被告本無裁量空間得選 擇是否作成處分或就不同之法律效果行為擇一而行，非 如原告所言對法令之解釋皆屬裁量空間。 原住民族工作權保障法未予得標廠商 3 年緩衝期之規定， 已係斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，並未 違反平等原則： 1.原住民族工作權保障法第 24 條之 3 年緩衝期係針對政府 機關、公立學校及公營事業機構依該法第 4 條及第 5 條 規定於平時即應比例進用原住民而給予緩衝期間，其所 負的義務遠較得標廠商於履約期間內始需比例僱用原住 民者為高。是觀原住民族工作權保障法第 4 、5 條及第 12 條二者，雖其目的皆為促進原住民族就業，然因規範 之主體不同，適用期間、執行方式亦有差異。故按不同 性質之事物為不同之處理，立法者對此為合理之立法區 別，未予得標廠商 3 年緩衝期，已係斟酌規範事物性質 之差異，就事物內在價值及其所欲達成之目的判斷，而 為合理之區別對待，並未違反平等原則。 2.政府採購法施行細則第 108 條第 1 項：「得標廠商僱用

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身心障礙者及原住民之人數不足前條第 2 項規定者，應 於每月 10 日前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之 直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業 基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基 金專戶，繳納上月之代金。」由上開規範可知，原告本 應按月繳納上月未足額僱用之代金。 訴願決定考量政府機關、公立學校、公營事業機構平時即 負有僱用原住民之義務，並受限於員額編制問題： 1.工作權保障法第 4 、5 條係規範各級政府機關、公立學 校及公營事業機構平時應依比例進用原住民，是組織法 上人員編制限制問題；而工作權保障法第 12 條係在規範 依政府採購法得標之廠商應僱用一定比例之原住民，是 為特定之法律行為。觀其立法意旨雖相同，然二者規範 之主體、適用期間不同，執行方式亦不衝突。職此，無 論係公家機關亦或一般廠商，若依政府採購法得標者， 即應適用工作權保障法第 12 條與採購法第 98 條規範，皆 屬被告追繳代金之列。 2.觀行政院訴願審議委員會（下稱訴願會）作成撤銷公家 機關處分之院臺訴字第 0960091489、0000000000、0000 000000、0000000000 號等訴願決定，以其平時即依工作 權保障法第 4 條負有僱用義務，若履約期間未足額僱用 將產生雙重繳納代金情形；又公家機關因受員額編制之 限制，是否得於履約期間以員工總人數作為計算基準而 僱足原住民，有待研明等語而撤銷處分。然因訴願會屬 被告之上級機關，其考量上開因素而對個案作出不同於 被告之決定，自當予以尊重。職是，訴願會作成撤銷處 分之決定，係考量公家機關（構）平時即負有進用義務

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，並受限於員額編制，非以「員工總人數作為應僱用原 住民人數之計算基準可能造成追繳代金金額超過採購案 金額」為由而撤銷處分。是此，對於非屬公家機關（構 ）之得標廠商，縱有追繳代金金額超過採購案金額之情 ，然因被告作成追繳代金處分屬羈束處分，並無恣意裁 量之權，故訴願會皆作成訴願駁回之決定，此可參行政 院院臺訴字第 0960083566、0000000000 號等決定書可明 。 3.況憲法上平等原則並非漫無限制，於不法時非得主張之 。是經主管機關認定違法而遭受處分者，並不得就自己 之違法，主張平等原則，而謂主管機關執法有差別待遇 、選擇性執法。故此，公家機關是否於得標後需另負有 工作權保障法第 12 條之義務，與原告依法負有法定義務 顯然無涉，原告既屬依政府採購法得標之廠商，即應負 有僱用原住民之義務。 被告於作成處分前已善盡調查程序： 被告於調查原告違反原住民族工作權保障法第 12 條及採購法 第 98 條事實時，以原民衛字第 0940035651 號及原民衛字第 09 50023647 號函，先後函請招標機關刑事警察局協助提供系爭 採購案之得標案件名稱、履約期間及履約情事等，業經該機 關以刑後字第 0940187717 號及刑後字第 0950114777 號函回覆 在案可稽。又被告核對原告已僱用員工總人數暨原住民人數 時，非由被告自行恣意認定，而係函請勞工保險局協助提供 每月投保生效人數為認定之依據。員工總人數是以每月 1 日 投保生效人數為準；已僱用原住民人數則以被告建置之原住 民人口資料庫提供予勞工保險局進行比對原住民之加退保紀

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錄後，再逕送被告進行彙整，若遇有疑義時，再透過連線各 縣（市）之「戶役政資訊系統」，查詢彙整後所列僱用原住 民名單其身分之得喪變更情形。而被告即係據此核實計算原 告未足額僱用原住民及應納之原住民就業代金。是被告於作 成處分前，已善盡調查程序，自屬有據。 原住民族工作權保障法第 12 條、政府採購法第 98 條於立法時 已斟酌憲法第 23 條之規定，要無違憲之虞。參照憲法增修條 文第 10 條第 12項之規定，促進原住民族工作權屬於公共利益 ；而繳納代金雖使部分人民生財產權喪失之後果，惟法條已 限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額 僱用原住民，其干涉法益之影響程度已屬最小，經權衡促進 原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族 就業為優先。故廠商依法標得政府採購案時，即應於履約期 間內僱用法定比例之原住民，已係斟酌憲法第 23 條之情事而 以法律限制他人之工作權與財產權。再者，審查原住民就業 代金於立法之初，即希冀透過政府採購方式給予弱勢團體更 多就業機會，特課與達一定規模得標廠商僱用原住民之公法 上義務；另手段係以代金繳納取代未足額僱用原住民之法律 效果，且立法設計上以最低基本工資作為代金之計算基準， 並規定國內員工總人數逾 100 人之廠商方具此等義務，已屬 侵害最小；又原處分之目的係以扶助原住民就業，手段係課 與僱用原住民或繳納代金之義務，手段有助於目的之達成。 準此，僱用原住民義務之規範實質上合乎比例原則之三內涵 ，要無違反之虞。是立法時已斟酌考量採取手段所造成之侵 害與所欲達成之立法目的未失均衡。 綜上，被告以原告有政府採購法第 98 條與原住民族工作權保 障法第 12 條之適用，則本件既有履約期間僱用原住民人數未

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達原住民族工作權保障法第 12 條第 1 項標準之情事，依法即 應繳納代金。又被告於作成原處分前亦已善盡調查程序，是 以原處分並無違誤等語，資為抗辯，而聲明：「原告之訴駁 回，訴訟費用由原告負擔」。五、得心證之理由： 兩造之爭點： 原住民族工作權保障法第 12 條與政府採購法第 98 條為爭執 事項之法律依據，而該等法律之施行細則公告之時間，與 系爭契約成立之時間先後，是否有違明確性原則及信賴保 護原則。 本件原告是否為原住民族工作權保障法及政府採購法中所 規定之得標廠商，是否應適用政府採購法之相關規定；原 告依通訊保障及監察法之規定，是否存在因法定義務衝突 ，而原處分漏未審酌是否因之而違法。 原處分本文及其附件（即原告於 90 年 11月至 93 年 8 月止政 府採購履約期間內僱用原住民人數未達法定標準及應繳納 代金一覽表）所指之履約期間、附件所引用之相關規定， 是否有誤。 參照行政院院臺訴字第 0960091489 號、第 0000000000 號、 第 0000000000 號、第 0000000000 號之訴願決定所表明之意 旨，本件訴願決定有無違反行政程序法第 6 條之規定，就 相同案件為不同之認定。 原處分對於原告適用政府採購法與原住民族工作權保障法 及其相關法規之認定，是否合於該法規之立法意旨，而有 無違反憲法第 7 條、第 15 條、第 23 條對平等權、財產權之 保障及比例原則。 關於相關法規及其施行細則之施行時間：

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原告主張：系爭採購契約係於 91 年 7 月 15 日訂立，當時原 住民族工作權保障法（90 年 10月 31 日制定）第 12 條第 1 項 既規定「其人數不得低於總人數百分之 1 」，則其追繳金 究為 1%、2%或 3%，因法律僅規定最低比例，故並無課徵之 準據，而原住民族工作權保障法施行細則於 91 年 7 月 23 日 始制定；且政府採購法第 98 條於 91 年 2 月 6 日修正，僅規 定「身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之 2 」，亦無課徵之準據，政府採購法施行細則第 107 條於 91 年 11月 27 日修正，之前條文僅規定原住民身分認定標準， 修正後之條文才則明確規定「各」應達國內員工總人數之 1% ； 足見相關施行細則都是在系爭採購契約訂立之後才 制定，依法其效力自不及於原告云云。 經查，政府採購法第 98 條規定得標廠商需僱用原住民及身 心障礙者比例達百分之 2 ，為避免僱用偏頗之流弊，原住 民族工作權保障法第 12 條進而規範僱用比例達 1%，與未達 僱用義務者需向原住民綜合發展基金之就業基金繳納代金 ，此為法規間之補充。況政府採購法之主管機關工程會以 90 年 11月 13 日（90）工程企字第 90044255 號令公告揭示政 府採購法第 98 條代金繳納之方式須依身心障礙者保護法第 31 條及原住民族工作權保障法第 12 條規定，各均不得低於 總人數 1%，早於系爭採購契約訂立之前已有相關之函釋， 嗣後並於 91 年 11月 27 日修正政府採購法施行細則第 107 條 第 2 項僱用身心障礙者及原住民「各應達 1%」之規定，況 且施行細則僅在補充法律之細節性、技術性等事項，本件 被告追繳代金之依據係源於原住民族工作權保障法第 12 條 ，得標廠商本無待原住民族工作權保障法施行細則或政府 採購法施行細則之制定始負有法定義務，足認原告以系爭

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採購契約訂立之後才制定相關施行細則，而否認其效力， 自不足採。 本件原告是否應適用政府採購法之相關規定： 原告主張：系爭採購合約，係依通訊保障及監察法相關規 定所負之法定義務，與政府採購法由一般廠商依自由意願 向政府相關單位投標而承攬工程，並受有利益之情形，顯 屬不同，不屬「原住民族工作權保障法」及「政府採購法 」中所指「得標廠商」之構成要件；如未依通訊保障及監 察法第 14 條第 2 項之規定辦理時，將遭國家通訊傳播委員 會裁處罰鍰甚至撤照之制裁，足見原處分及訴願決定僅顧 及原住民就業問題，而忽視原告之財產權亦同受憲法保障 ，其處分及訴願決定自有違誤云云。 經查，原告依據電信法、通訊保障及監察法、行動通訊管 理規則等負有相關義務，必須參與標案之執行。然而，政 府採購法第 74 條、第 83 條等規範於 91 年修正，關於招標、 審標、決標之爭議，已係依循訴願特別程序之異議及申訴 機制處理，應將採購行為以契約成立時點界分二階段，在 前段招標階段，例如投標資格、招標方式、審標開標程序 等，應屬公法行為；而契約簽訂後之履約、驗收等階段， 即屬私法行為，就此原告於契約簽訂前若認非有政府採購 法適用餘地時，即應依法提起異議或申訴，一旦簽訂採購 契約後，即屬雙方私法上之契約，就成為一個單純參與政 府採購的一個採購合約，而政府採購法第 98 條考量政府採 購資金來自公共資源，故立法賦予得標廠商得標後依法負 有僱用法定比例原住民之義務。故不論原告與刑事警察局 簽定之系爭採購案契約是否屬行政契約，皆未必然排除政 府採購法之適用。而被告亦以 95 年 7 月 27 日原民衛字第

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095002 3639 號函詢工程會關於依據「通訊保障及監察法 」所履行之法定義務，是否應適用政府採購法，經該會以 95 年 8 月 11 日工程企字第 09500295730 號函回覆說明係依 政府採購法第 22 條辦理，亦足供參。 至於，系爭採購契約是依通訊保障及監察法第 14 條第 2 項 之規定，經刑事警察局之要求而配合簽約，應歸屬於行政 契約，其構成要件仍屬契約之合致，而非行政處分所導致 之單方高權關係，雖原告如未依通訊保障及監察法第 14 條 第 2 項之規定辦理時，依照同法第 31 條有可能遭罰鍰或重 至撤照，但原告仍擁有契約當事人之相關權益，而契約雙 方彼此之權利義務仍依據契約之內容而定，並非因而喪失 契約當事人之地位。參照通訊保障及監察法第 14 條：（第 2 項）電信事業及郵政事業有協助執行通訊監察之義務； 其協助內容為執行機關得使用該事業之通訊監察相關設施 與其人員之協助。（第 3 項）前項因協助執行通訊監察所 生之必要費用，於執行後，得請求執行機關支付；其項目 及費額由交通部會商有關機關訂定公告之。（第 4 項）電 信事業之通訊系統應具有配合執行監察之功能，並負有協 助建置機關建置、維持通訊監察系統之義務。但以符合建 置時之科技及經濟上合理性為限，並不得逾越期待可能性 。（第 5 項）前項協助建置通訊監察系統所生之必要費用 ，由建置機關負擔。另因協助維持通訊監察功能正常作業 所生之必要費用，由交通部會商有關機關訂定公告之。可 見，原告協助執行通訊監察之義務，協助至如何之程度， 以符合建置時之科技及經濟上合理性為限，並不得逾越期 待可能性，所生之必要費用亦得請求支付，就該協助義務 ，原告並不因之而喪失契約當事人之地位自明；堪認在合

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理遵循相關法規之期待下，原告是可以參與通訊監察系統 之建置，而獲得適當之費用，不至於發生罰鍰或撤照情事 ，而且完成政府採購契約，同時合法聘僱原住民及身心障 礙者比例各達 1%，完成通訊保障及監察法、政府採購法之 規範要求，是雙贏而非兩罰。故原告否認應適用政府採購 法之規定，為不足採。 關於原處分之數據，及其附件所引用之相關規定： 關於所引用之相關規定，原告質疑相關施行細則公告於係 爭採購契約之後，業經釐清如上，且就原處分附件所載履 約期間暨員工總人數，依政府採購法施行細則（88 年 5 月 21 日發布施行）第 107 條第 1 項之規定，其已將履約期間 暨員工總人數之認定標準予以定義，至 91 年 11月 27 日僅修 正需僱用身心障礙者並原住民各百分之 1 之規定，非如原 告所言係以嗣後修正之法規計算履約期間暨員工總人數而 命其繳納代金。 另依政府採購法施行細則第 107 條第 1 項後段：「所稱履 約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止」。被告 為釐清系爭採購案之履約期間，以 95 年 7 月 27 日原民衛字 第 0950023647 號函詢刑事警察局，經該局以 95 年 8 月 9 日 刑後字第 0950114777 號函回覆，說明系爭採購案契約係建 置 4 個月後，始履行租賃關係 6 年。因該契約含建置及租 賃兩部分，且採購契約中亦明載於建置完成後起租，兩者 皆屬系爭採購案之履約期間，參照通訊保障及監察法第 14 條「（第 4 項）電信事業之通訊系統應具有配合執行監察 之功能，並負有協助建置機關建置、維持通訊監察系統之 義務。但以符合建置時之科技及經濟上合理性為限，並不 得逾越期待可能性。（第 5 項前段）前項協助建置通訊監

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察系統所生之必要費用，由建置機關負擔。」等相關規定 ，將建置期間予以計入，自無為誤。 況處分書之附件暨已繳代金明細表標題所載之期間（即自 90 年 11月至 93 年 8 月止，參本院卷 p-29）為被告追繳原住 民就業代金第 1 階段清查期間。於該階段內，查得原告自 91 年 6 月 30 日始履行政府採購案，而得標廠商本於履約期 間內始負有僱用義務，是此被告處分書主旨欄則以系爭採 購案實際履約起始日至第 1 階段截止日止予以登載（參本 院卷 p-24），並未有侵害原告權益之舉；又被告於原處分 書附件已標明原告得標之標案資料（含標案名稱、履約起 迄日期及招標機關等，參本院卷 p-31）以供核對；另法規 依據暨計算方式，亦已逐項明列於後（參本院卷 p-31）， 被告稱「原告應善盡注意義務，非得因未善盡義務即稱被 告行政行為不具明確性」，應屬可採。 本件訴願決定有無就相同案件為不同之認定： 原告主張：行政院其他訴願決定表明，就依原住民族工作 權保障法第 12 條第 3 項規定追繳代金前，應斟酌以員工總 人數作為應僱用原住民人數之計算基準，可能造成追繳代 金金額超過採購案金額，及相關公立機構因受預算員額限 制於履約期間僱用原住民之可能性等，但本件訴願決定未 為相同之斟酌，顯然違法云云。 經查，依據工作權保障法第 4 、5 條係規範各級政府機關 、公立學校及公營事業機構平時應比例進用原住民，是組 織法上人員編制限制問題；而工作權保障法第 12 條係在規 範依政府採購法得標之廠商應僱用一定比例之原住民，是 為特定之法律行為，二者不同。但如依政府採購法得標者 ，就適用工作權保障法第 12 條與政府採購法第 98 條規範，

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並無差異；訴願會作成撤銷公家機關處分之院臺訴字第 09 60091489、0000000000、0000000000、0000000000 號等訴 願決定，係考量公家機關（構）平時即負有進用義務，並 受限於員額編制，非以「員工總人數作為應僱用原住民人 數之計算基準可能造成追繳代金金額超過採購案金額」為 由而撤銷處分。故原告無由主張非屬公家機關（構）之得 標廠商，有追繳代金金額超過採購案金額之情（原告並無 平時即負有進用義務，亦無受限於法定員額編制），而認 為應為相同之決定。就不同事物為不同之處置，正是憲法 上平等原則，本件訴願決定自無違反行政程序法第 6 條之 規定，原告所稱亦無足採。 就原處分是否合於該法規之立法意旨，有無違憲： 原告不認同原處分認其裁量空間為零，並認為原處分所適 用之法令，均屬侵害憲法所保障之人民財產權，未考量法 定義務衝突、一事兩罰、不區分採購類型始須僱用原住民 、不考量相關成本、人員編制及職務缺額等問題，徒以依 政府採購法負有法定義務，即不論其他法律應負之法定義 務，自非妥適；且未區分得標廠商係依其自由意願投標， 抑或係為履行法定義務參與政府採購案，亦未區分得標廠 商得標金額之多寡，於得標廠商僱用不足時，一律依照單 一標準課予得標廠商繳納代金之義務，明顯違反憲法第 7 條、第 15 條、第 23 條對平等權、財產權之保障及比例原則 云云。 承上開其他爭點之說明，已就原處分之妥適及其無違憲法 之意旨為論述。此外，參照憲法增修條文第 10 條第 12項之 規定，促進原住民族工作權屬於公共利益；而繳納代金雖

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使部分人民生財產權喪失之後果，惟法條已限縮至標得政 府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額僱用原住民 ，其干涉法益之影響程度已屬最小，經權衡促進原住民就 業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為 優先，裨益少數民族之扶助。故廠商依法標得政府採購案 時，即應於履約期間內僱用法定比例之原住民，已係斟酌 憲法第 23 條之情事而以法律限制他人之工作權與財產權。 而政府採購屬於公平、公開程序，原告於參與投標時，即 可由招標機關之投標須知、相關法令及契約內容等得知相 關規定，廠商應就相關成本、人員編制及職務缺額予以考 量、編派，以達促進原住民就業之目的，是原告承標採購 案所參與之人力，及因應相關規定所需增聘原住民之人力 ，原告均得事先規劃及運作，不因是否為協助政府建置計 畫而有異；且得標廠商之認定係由招標機關依政府採購法 規定辦理，並將其決標資料登錄於行政院公共工程委員會 政府採購資訊公告系統，原告為依政府採購法得標之廠商 ，即應依規定於履約期間僱用原住民，自不得因標案所獲 得利益之多寡，而認為違反比例原則。故依政府採購法得 標之廠商，事先可得規劃可得配合之事項，且在適當之範 圍內，自無違憲之虞。又原處分之目的係以扶助原住民就 業，手段係課與僱用原住民或繳納代金之義務，手段有助 於目的之達成，實質上合乎比例原則，自無違反該等法規 之立法意旨，亦無違憲。六、就此原告因進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第 12 條第 1 項之標準，被告乃依同條第 3 項規定追繳原告原住民 就業代金 1,601,424 元。本件原處分及訴願決定並無違誤， 原告聲明訴願決定及原處分撤銷，為無理由，應予駁回。本

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　　件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果　　不生影響，故不逐一論述，併此敘明。七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第 98 條 第 1 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　 97　　年　 7 　　月　 31 日　　　　　　　　　　臺北高等行政法院第三庭 　　審判長法 官　姜素娥 　　　 法 官　楊莉莉 　 　　 法 官　陳心弘上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後 20 日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後 20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　97　　年　 　7　　月　 31 　 日 書記官 鄭聚恩相關法條： 行政程序法 第 10 條 行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。 第 4 條 行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。 第 5 條 行政行為之內容應明確。 第 6 條 行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。

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第 7 條 行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。 第 9 條 行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。 政府採購法 第 101 條 （應通知廠商並刊登公報之廠商違法情形）機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、容許他人借用本人名義或證件參加投標者。二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。三、擅自減省工料情節重大者。四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。五、受停業處分期間仍參加投標者。六、犯第八十七條至第九十二條之罪，經第一審為有罪判決者。七、得標後無正當理由而不訂約者。八、查驗或驗收不合格，情節重大者。九、驗收後不履行保固責任者。一○、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。一一、違反第六十五條之規定轉包者。

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一二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。一三、破產程序中之廠商。一四、歧視婦女、原住民或弱勢團體人士，情節重大者。廠商之履約連帶保證廠商經機關通知履行連帶保證責任者，適用前項之規定。 第 107 條 （採購文件之保存）機關辦理採購之文件，除依會計法或其他法律規定保存者外，應另備具一份，保存於主管機關指定之場所。 第 2 條 （採購之定義）本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。 第 22 條 （限制性招標）機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一者，得採限制性招標：一、以公開招標、選擇性招標或依第九款至第十一款公告程序辦理結果，無廠商投標或無合格標，且以原定招標內容及條件未經重大改變者。二、屬專屬權利、獨家製造或供應、藝術品、秘密諮詢，無其他合適之替代標的者。三、遇有不可預見之緊急事故，致無法以公開或選擇性招標程序適時辦理，且確有必要者。四、原有採購之後續維修、零配件供應、更換或擴充，因相容或互通性之需要，必須向原供應廠商採購者。五、屬原型或首次製造、供應之標的，以研究發展、實驗或開發性質辦

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理者。六、在原招標目的範圍內，因未能預見之情形，必須追加契約以外之工程，如另行招標，確有產生重大不便及技術或經濟上困難之虞，非洽原訂約廠商辦理，不能達契約之目的，且未逾原主契約金額百分之五十者。七、原有採購之後續擴充，且已於原招標公告及招標文件敘明擴充之期間、金額或數量者。八、在集中交易或公開競價市場採購財物。九、委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者。一○、辦理設計競賽，經公開客觀評選為優勝者。一一、因業務需要，指定地區採購房地產，經依所需條件公開徵求勘選認定適合需要者。一二、購買身心障礙者、原住民或受刑人個人、身心障礙福利機構、政府立案之原住民團體、監獄工場、慈善機構所提供之非營利產品或勞務。一三、委託在專業領域具領先地位之自然人或經公告審查優勝之學術或非營利機構進行科技、技術引進、行政或學術研究發展。一四、邀請或委託具專業素養、特質或經公告審查優勝之文化、藝術專業人士、機構或團體表演或參與文藝活動。一五、公營事業為商業性轉售或用於製造產品、提供服務以供轉售目的所為之採購，基於轉售對象、製程或供應源之特性或實際需要，不適宜以公開招標或選擇性招標方式辦理者。一六、其他經主管機關認定者。前項第九款及第十款之廠商評選辦法與服務費用計算方式與第十一款、第十三款及第十四款之作業辦法，由主管機關定之。第一項第十三款及第十四款，不適用工程採購。 第 60 條

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（廠商未依機關通知辦理之結果）機關辦理採購依第五十一條、第五十三條、第五十四條或第五十七條規定，通知廠商說明、減價、比減價格、協商、更改原報內容或重新報價，廠商未依通知期限辦理者，視同放棄。 第 74 條 （廠商與機關間爭議之處理）廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。 第 98 條 （僱用殘障人士及原住民）得標廠商其於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。 政府採購法施行細則 第 107 條 本法第九十八條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第十二條第一項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第九十八條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。 第 108 條 得標廠商僱用身心障礙者及原住民之人數不足前條第二項規定者，應於每月十日前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之直轄市或縣 (市) 勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。

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前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足一月者，每日以每月基本工資除以三十計。 中央法規標準法 第 13 條 （生效日期（一））法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。 行政訴訟法 第 98 條 訴訟費用指裁判費及其他進行訴訟之必要費用，由敗訴之當事人負擔。但為第一百九十八條之判決時，由被告負擔。起訴，按件徵收裁判費新臺幣四千元。適用簡易訴訟程序之事件，徵收裁判費新臺幣二千元。 原住民族工作權保障法 第 1 條 （立法目的）為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。 第 12 條 （得標廠商僱用原住民之比例及補助）依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。依前項規定僱用之原住民於待工期間，應辦理職前訓練；其訓練費用應由政府補助；其補助條件、期間及數額，由中央勞工主管機關另以辦法定之。得標廠商進用原住民人數未達第一項標準者，應向原住民族綜合發展

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基金之就業基金繳納代金。 第 24 條 （違反本法之處置）本法施行三年後，各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用原住民之人數，未達第四條及第五條所定比例者，應每月繳納代金。但經依第十四條第二項規定函請各級主管機關推介者，於主管機關未推介進用人員前，免繳代金。前項及第十二條第三項之代金，依差額人數乘以每月基本工資計算。依本法應繳納之代金，經通知限期繳納而仍不繳納者，依法移送強制執行。各級政府機關、公立學校、公營事業機構及依政府採購法之得標廠商僱用原住民人數，超出規定比例者，應予獎勵；其獎勵辦法，由中央主管機關定之。 通訊保障及監察法 第 14 條 通訊監察之執行機關及處所，得依聲請機關之聲請定之。法官依職權核發通訊監察書時，由核發人指定之；依第七條規定核發時，亦同。電信事業及郵政事業有協助執行通訊監察之義務；其協助內容為執行機關得使用該事業之通訊監察相關設施與其人員之協助。前項因協助執行通訊監察所生之必要費用，於執行後，得請求執行機關支付；其項目及費額由交通部會商有關機關訂定公告之。電信事業之通訊系統應具有配合執行監察之功能，並負有協助建置機關建置、維持通訊監察系統之義務。但以符合建置時之科技及經濟上合理性為限，並不得逾越期待可能性。前項協助建置通訊監察系統所生之必要費用，由建置機關負擔。另因協助維持通訊監察功能正常作業所生之必要費用，由交通部會商有關機關訂定公告之。

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第 31 條 有協助執行通訊監察義務之電信事業及郵政機關 (構) ，違反第十四條第二項之規定者，由交通部處以新台幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰；經通知限期遵行而仍不遵行者，按日連續處罰，並得撤銷其特許或許可。 通訊保障及監察法施行細則 第 21 條 電信事業為協助執行通訊監察，應將電信線路以專線接至建置機關監察機房。但專線不敷使用或無法在監察機房內實施時，執行機關得請求建置機關與電信事業協商後，派員進入電信機房附設之監錄場所執行。執行機關依前項但書指派之人員，不得進入電信機房。第一項發生專線不敷使用情形時，電信事業應依執行機關或建置機關之需求，儘速擴增軟、硬體設施。

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外勞案件

【裁判字號】 97,訴,846 【裁判日期】 971022 【裁判案由】 就業服務法 【裁判全文】臺北高等行政法院判決 97 年度訴字第 00846 號原　　　告　甲○○○○○ ○○.訴訟代理人　謝幸伶律師　　　　　　宋一心律師　　　　　　孫則芳律師被　　　告　行政院勞工委員會代　表　人　王如玄（主任委員）訴訟代理人　乙○○　　　　　　丙○○上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院中華民國 97 年 2月 12 日院臺訴字第 0970081676 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：　　主 文訴願決定及原處分均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔三分之二，餘由原告負擔。　　事 實壹、事實概要： 原告為菲律賓籍，由雇主施艷紅（下稱施君）申經被告以民

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國（下同）95 年 9 月 5 日勞職外字第 09501026026 號函核准 聘僱從事家庭看護工工作，聘僱許可期間自 95 年 8 月 20 日起 至 97 年 8 月 20 日止。嗣施君於 95 年 9 月 28 日及 30 日致電台中 市政府外勞諮詢服務中心申訴原告身體不好，不願繼續僱用 原告。原告則向菲律賓駐台代表處申訴施君無原因扣薪並欲 將其遣返，由該處於 95 年 10月 2 日向台中市政府請求協助調 查。經台中市政府於 95 年 10月 3 日召開協調會結果，施君同 意原告轉換雇主。施君於 95 年 10月 23 日申請轉出原告，經被 告以 95 年 10月 31 日勞職外字第 0951073643 號函同意原告辦理 轉換雇主或工作。旋原告以施君有令其從事許可以外工作及 不當對待之情事，委由天主教會新竹教區中壢希望職工中心 （下稱希望職工中心）於 95 年 11月 3 日及 12月 22 日向被告請 求跨業別轉換雇主，經台中市政府 95 年 12月 15 日府勞行字第 0950259899 號函覆無証據証明施君指派Ｃ君從事許可外之工 作事實，被告爰以 96 年 3 月 12 日勞職外字第 0960061657A 號 函（下稱原處分）復，以原告之雇主並未經所轄台中市政府 查獲有違法情事，且原告與雇主雙方已合意解約，同意原告 轉換雇主，不符跨業別轉換雇主之要件，原告應於該函送達 後 14 日內出國。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院 提起行政訴訟。貳、兩造聲明：一、原告聲明：(一)訴願決定及原處分均撤銷。(二)被告應准予原告跨業別轉換雇主。二、被告聲明： 原告之訴駁回。

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參、兩造之陳述：一、原告主張之理由：(一)依被告 93 年 1 月 13 日公布「外國人從事就業服務法第 46 條第 1 項第 8 款至第 11款工作資格及審查標準」（下稱審查標準 ）及被告 88 年 8 月 2 日 88職外字第 710140 號公告：１、被告 88 年 8 月 2 日 88職外字第 710140 號公告，就外籍監護工 之工作範圍公告說明謂：「若為照顧重病受監護人所必須之 相關生活照料工作，例如為受監護人在許可工作地點調理膳 食、餵食受監護人、洗滌衣物、清潔環境等不涉及營利性質 者，自可視為原許可監護工作範圍」、「因監護工作及幫傭 料理家務工作繁瑣，本局尚難就各種工作一一詳述，原則上 須視具體個案，如與原許可之工作相關連且不涉及營利性質 者，基於社會相當性，自可視為原許可工作之延伸，而為許 可工作之範圍」云云。上開函釋其解釋之適用範圍兼納家庭 監護工以及家庭幫傭二者，且該等二者之合法工作範圍，需 符合與原許可之工作相關連、不涉及營利性質、必須 有社會相當性等 3 個要件。２、因上開公告於適用上仍有疑義，審查標準將「家庭幫傭工作 」及「家庭看護工作」區分，此由第 10 條、第 3 條第 2 項規 定，家庭幫傭之聘僱者，以有年齡 3 歲以下之 3 胞胎以上之 多胞子女之家庭為主，故家庭幫傭之工作，係在私人家庭從 事房舍清理、食物烹調、家庭成員起居照料或其他與家事服 務有關工作」，然審查標準第 22 條、23 條及第 4 條第 4 款規 定，家庭看護工之聘僱者，以其親屬為特定身心障礙重度等 級項目之一者，或經醫療機構之專業評估認定需全日 24 小時 之照護者，方得聘僱，故家庭看護工之工作，係在私人家庭 從事身心障礙者或病患日常生活照顧等相關事務工作。

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３、「家庭幫傭工作」係以家事服務為主，「家庭看護工作」則 以特定之照護對象（即病患護或身心障礙者）之生活照顧為 主。縱使家庭看護工作者，因為照護「特定被照護者」之目 的，而必須從事與該「特定被照護者」有關之生活照料工作 （如為被看護人調理膳食、餵食、為被看護人洗滌衣物、被 看護人主要生活環境之清潔打掃等），因與被照護者日常生 活息息相關，且為達照顧服務必要，故該等延伸之工作與原 許可工作堪認有相當之關連性及社會正當性，被認定係許可 範圍內之工作。然若與生活照護無必要之關連性，甚至擴及 與被照護者全家人之日常生活事務，或超越提供該特定被看 護者之日常生活照顧之目的（例如為全家人洗衣服、打掃清 潔全家人之居住環境），即便不涉及營利性質，然因無關連 性，亦無社會正當性，不宜再將之認為屬於家庭看護工之工 作延伸，依審查標準必須認定為係另一類工作者即家庭幫傭 之工作範圍，否則審查標準將家庭幫傭及家庭看護工區別之 規定，無異形同具文。４、被告 95 年 7 月 6 日勞職外字第 0950013210 號函釋：「．．． 所稱『相關事務工作』包括：．．．在許可工作地點代理 或協助本國照顧服務員從事與照顧上開病患為目的之環境清 潔、膳食料理、衣物洗滌等工作。」。被告亦認看護者之工 作包括照顧「特定被照護者」及出於照顧「特定被照護者」 目的之生活照料等 2 部分。看護工之工作內容範圍，不應超 出以照顧「特定被看護者」為目的，若超出該目的，殊難認 為有社會之相當性。(二)施君命原告之工作甚多，部分已與原許可之工作既無關聯性 又無社會相當性，屬於原許可範圍外之工作：１、施君命原告除必須照顧被看護者施王貴花外，另須打掃整間

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房屋（含 3 間房間及廚房）、擦及拖地板、擦所有窗戶、家 具、日光燈管、收全家垃圾、洗含雇主、雇主 2 名姪女、被 看護者在內全家人人衣物、煮飯菜給全家人吃、洗全家碗盤 等工作，原告每日晚上 11時就寢，隔日清晨 2 時 30 分即須起 床，工作超過負荷。原告已背負債務，為了不喪失工作不得 不隱忍，身體因不堪負荷而昏倒，然雇主卻以各種理由嫌棄 原告，並威脅要將原告遣返。２、施君雖於台中市政府調查時稱：原告係負責照顧其母施王貴 花，打掃客廳、打掃其母之房間及浴室，全家之飯菜係由其 （施君）煮給全家人吃，原告會幫忙揀菜並於飯後洗碗筷， 其（施君）將全家人之衣服放進洗衣機內清洗，由原告曬衣 服。其餘房間及浴室大都由其（施君）打掃，因其（施君） 腳受傷，原告有時會主動幫忙云云。然施君上開所述，顯與 其 95 年 10月 2 日書寫之字據明顯不符，施君意圖規避責任說 謊：、施君 95 年 10月 2 日之書面記載：「浴室沒洗、窗戶沒擦、洗 衣服不會洗、主臥室浴室沒打掃、廚房擦表面、地上有碼蟻 當我沒看見，扣 2,000 元，遣返。」，與其於勞工局之陳述 明顯不符。蓋依施君所述，全家人衣服既係由其放進洗衣機 內，非由原告清洗（依陳述原告僅負責晾全家之衣服），且 原告僅負責打掃施王貴花之房間及浴室，其餘房間及浴室大 都由施君打掃，則施君焉有可能以原告「洗衣服不會洗」、 「主臥室浴室沒打掃」（註：主臥室為施君夫婦之房間，施 王貴花之房間非主臥室）為扣薪理由。若原告果真是主動幫 忙，焉有可能因此被嫌惡工作不力而被扣薪新台幣（下同） 2,000 元。有關打掃浴室部分，包括「浴室沒洗」、及「主 臥室浴室沒打掃」2 個項目，可見原告非僅限於打掃施王貴

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花之浴室，尚包括其他全家人之浴室。若原告僅負責調理施 王貴花之膳食，而不必為全家煮菜，則於原告於廚房為施王 貴花調理食物後，因此將廚房稍加整理之工作（如將清洗原 告因此使用過之廚具），固然可視為看護工作之延伸，但施 君卻要求原告清理廚房內所有物品、廚具及地板，稍有未達 標準則被責罵，此亦係施君以「廚房擦表面」為由扣原告薪 水之原因。、施君於勞工局稱因原告身體不好，恐原告再度發生昏倒，故 於欲聘僱之 40 日試用期內將原告遣返回國，以便遞補新外勞 ，則施君欲遣返原告應係出於善意，而非嫌惡原告工作不力 。惟依施君 95 年 10月 2 日之字據充滿對原告不滿之情，不但 列舉多項認為原告工作不力事項，更稱「地上有碼蟻當我沒 看見」，並作出「扣薪 2,000 元」「遣返」不利原告之決定 ，與施君所稱擔心原告再昏倒始欲將之遣返之說詞南轅北轍 。對照原告向菲律賓駐台辦事處之檢舉信函即已說明雇主要 求其包作家事、經常辱罵原告懶惰等等，顯然原告之陳述較 真實可信。、原告自向菲律賓駐台辦事處檢舉施君不法，而為勞工局安置 於收容機構後，從未發生身體不適或昏倒，足見原告於雇主 處昏倒，係因原告要包作全家之家事，工作時間太長，工作 量太大所導致。３、依施君 95 年 10月 2 日之書面，其要求原告清洗全家衣物並清 洗除施王貴花使用之浴室以外之浴室、清潔廚房、晾全家衣 服等工作，已脫離照護施王貴花之目的，而無必要之關聯性 ，難認具有社會相當性，應認定屬於原許可範圍外之工作。(三)依外國人受聘僱從事就業服務法第 46 條第 1 項第 8 款至第 11 款規定工作之轉換雇主或工作程序準則（下稱外國人轉換雇

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主或工作程序準則）第 6 條規定及被告 95 年 7 月 18 日勞職外 字第 0950507414 號函，被告應准許原告跨業別轉換雇主之請 求，不得將原告遣送出境：１、按就業服務法第 59 條規定：「外國人受聘僱從事第 46 條第 1 項第 8 款至第 11款規定之工作，有下列情事之一者，經中央 主管機關核准，得轉換雇主或工作：1 、雇主或被看護者死 亡或移民者。2 、船舶被扣押、沈沒或修繕而無法繼續作業 者。3 、雇主關廠、歇業或不依勞動契約給付工作報酬經終 止勞動契約者。4 、其他不可歸責於受聘僱外國人之事由者 。前項轉換雇主或工作之程序，由中央主管機關另定之。」 原告從事看護工作，屬就業服務法第 46 條第 1 項第 10款經主 管機關指定之工作（參審查標準第 4 條第 4 款），若有不可 歸責於己之事由，得轉換雇主或工作。２、次按「公立就業服務機構應依外國人原從事行業之同一工作 類別，辦理外國人轉換作業，並以 3 次為限。但經中央主管 機關核准者，不在此限。幫傭及看護工視為同一工作類別。 」外國人轉換雇主或工作程序準則第 6 條定有明文。雖第 12 條第 1 項規定：「外國人無正當理由未依第 5 條規定出席協 調會議、或經轉換作業仍無法轉換雇主或工作，公立就業服 務機構應通知原雇主於公立就業服務機構協調會議翌日起 14 日內負責為該外國人辦理出國手續並使其出國。但外國人有 特殊情形經中央主管機關核准者，不在此限。」。被告 95 年 7 月 18 日勞職外字第 0950507414 號函略謂：「如外國人因主 動舉報雇主或仲介公司不法，致無法保障自身之權益，無法 於法定 3 次公告轉換雇主次數內轉換雇主，經縣政府勞工主 管機關查證屬實者，始准予辦理跨業別轉換雇主」。外籍勞 工如符合就業服務法第 59 條第 1 項情形，可申請轉換雇主或

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工作，然此項轉換受有 2 限制，一是仍應從事同一工作類別 之工作，二是轉換作業最多辦理 3 次（目前改為 6 次），無 法轉換成功者，即應出國。惟若外籍勞工舉報雇主或仲介公 司不法，經縣政府勞工主管機關查證屬實者，則可申請跨業 別轉換雇主，不受同一工作類別之限制。３、施君除有使原告從事許可範圍外之工作外、尚有非法持有原 告護照、苛扣原告薪資等違法情事：、依原告與施君之僱傭契約第 3 條約定，原告每月薪資 15,840 元，雇主應定期於每月之月底 1 次發給。原告於 95 年 8 月 20 日入境台灣，迄 95 年 10月 2 日止，施君應分別於 95 年 8 月 31 日、同年 9 月 31 日給付 95 年 8 月及 95 年 9 月之薪資，施君均 以原告工作偷懶為由拖延不給付，於 95 年 10月 2 日欲遣返原 告時，始 1 次給付，又假藉各種理由扣款 2,000 元，有違法 預扣薪資之情事。、施君於原告至其住處工作後，即將原告之護照扣留，迄原告 向菲律賓駐台辦事處申訴後，始將護照交還原告。、原告符合被告 95 年 7 月 18 日勞職外字第 0950507414 號函，因 主動舉報雇主不法，得以辦理跨業別轉換雇主之要件。(四)被告與台中市政府勞工局，就作成行政處分之程序及實體之 認定，均有違法之瑕疵，應予撤銷：１、被告認定原告不符合申請跨業別轉換雇主，係依台中市政府 調查未查獲雇主有違法情事之結果，並未另外進行調查程序 ，故台中市政府進行調查認定之結果即直接影響原告可否轉 換業別、是否須限期出境等與權益。此種須事先經他機關參 與表示意見後始能作成之行政處分，學說以「多階段行政處 分」稱之，並認為此時雖存在複數行政行為，前階段之行政 行為屬行政內部行為，最後階段對人民直接作出之行政行為

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，始符合行政處分之要件。人民縱或僅對前階段之行政行為 有所不服，亦只得以最後階段之行政處分為對象提出救濟。 如前階段行政行為確有違法或不當之情事者，即應廢棄最後 階段之行政處分，以維護人民之權益。因此，倘台中市政府 之調查有違法或不當，原告仍得以最後階段之行政處分即 96 年 3 月 12 日勞職外字第 0960061657A 號處分提起訴願、行政 訴訟。２、原處分有於程序上及實體上之瑕疵，應予以撤銷：、按行政程序法第 9 條、第 36 條規定：「行政機關就該管行政 程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」「行政 機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人 有利及不利事項一律注意。」。次按「行政機關為處分或其 他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依 論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當 事人。」同法第 43 條亦定有明文。被告於程序上對於一切有 利及不利之情形，應一律加以注意；於實體認定上，應斟酌 全部之陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判 斷事實之真偽。、台中市政府 95 年 10月 3 日協調會會議紀錄，可知該協調會僅 就勞雇雙方是否同意轉出、是否同意暫時安置收容中心、薪 資等問題進行協調，並未針對雇主有無違法要求原告從事許 可外工作、有無無故扣薪、或要求仲介公司遣返原告等爭議 調查，顯對原告申訴之項目完全未有調查。嗣後被告雖命台 中市政府勞工局再為補充之調查，惟台中市政府勞工局均僅 片面約談施君，未再約談原告，即作出對施君有利之認定， 違背行政程序法第 9 條、第 36 條之規定。、台中市政府早已取得施君 95 年 10月 2 日之書面「浴室沒洗、

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窗戶沒擦、洗衣服不會洗、主臥室浴室沒打掃、廚房擦表面 、地上有碼蟻當我沒看見，扣 2,000 元，遣返。」，卻仍採 信施君所為原告係負責照顧其母施王貴花，打掃客廳、打掃 其母施王貴花之房間及浴室云云之說詞。無視於其說詞顯然 前開書面不符之處，未依論理法則及經驗法則判斷事實。(五)依被告 95 年 7 月 18 日勞職外字第 0950507414 號函，准予受聘 雇之外國人辦理跨業別轉換雇主之要件為：外國人因主動 舉報雇主或仲介公司不法。無法於法定 3 次公告（註：已 改為 6 次）轉換雇主次數內轉換雇主。經縣市政府勞工主 管機關查證屬實。原告符合前開三要件，分述如下：１、形式要件：、原告係主動舉報雇主或仲介公司不法： 施君要求原告兼作「家庭幫傭」及「家庭看護工」工作，原 告因工作量負荷過大而昏倒，雇主卻藉口原告工作不力為由 ，不但苛扣原告之薪資，更要求仲介公司遣返原告。原告不 得已於 95 年 10月 2 日至菲律賓駐台辦事處台中菲勞中心尋求 協助，由菲律賓駐台辦事處台中菲勞中心於同日傳真「請求 調查函」「原告自書信函」「雇主自書文件」等 3份文件至 予台中市政府請求調查。不但於「原告自書信函」中已提及 雇主要她「每天作家事」、「專心煮飯」、「從薪水扣錢」 等有關雇主之不法事項，且由雇主自書之文件中可知雇主確 實有要求原告「作家事」並「扣薪」等情。、原告已經 6次轉換雇主之程序，無法順利轉換雇主： 行政院勞工委員會職業訓練局以 95 年 12月 18 日號中一字第 09 50019131 號函，原告確定無法於法定 6 次公告轉換雇主次數 內轉換雇主。

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２、實質要件：雇主或仲介公司確有違法之情事。 本件雖經台中市政府勞工局分別於 95 年 12月 15 日及 96 年 1 月 23 日以府勞行字第 0950259899 號及第 0960019182 號函復被告 「依兩造說詞暨無其他積極證據足以證明施君有指派原告從 事許可外之工作事實」、「無積極事證證實原告所述屬實」 ，被告亦據以引用作為處分之依據。然若縣市政府勞工主管 機關怠惰或違法，無視於有利勞工之事證，亦不依經驗法則 判斷，而作出雇主或仲介並無不法之查證結論，被告仍應依 證據判斷事實真偽，不應無視具體事證及經驗法則而以縣市 主管機關之查證結論為擋箭牌，並因而作出不利於勞工之處 分。(六)施君確有「指派原告從事許可範圍外工作」、「非法苛扣原 告薪資」之違法情事：１、有關「指派原告從事許可範圍外工作」部分： 原告從事之許可工作係照顧被看護人施王貴花，以及與提供 該特定被看護者之日常生活照顧之目的具社會相當關連性之 工作。施君命原告除必須照顧被看護者外，另須煮全家人的 飯菜、洗全家人的衣服，打掃全家的住所等工作，工作量嚴 重超過負荷。施君確實有將原告當作「家庭幫傭」使用，台 中市政府勞工局刻意包庇，被告又以下級機關之不實查處結 果推卸責任：、由台中市政府勞工局與施君之 3 次（95 年 12月 12 日、96 年 1 月 5 日、96 年 12月 26 日）訪談記錄，施君堅稱並未要求原告 作許可範圍外之工作，且對原告每日所作之工作描述約略為 ：上午起床後幫施王貴花泡牛奶、換衣服、換尿布、燒開水 、作早餐，之後整理家裡（應係指打掃客廳、打掃施王貴花

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之房間及浴室）、倒垃圾，吃完午餐（原告不用準備午餐） 後陪施王貴花睡午覺，一直到下午 4 點多起床，泡牛奶給施 王貴花喝，原告自己則吃餅乾喝下午茶，之後原告幫施王貴 花洗澡後及自己洗澡，晚餐由施君煮，原告則僅立於幫忙之 立場例如幫忙揀菜，幫忙洗碗筷，晚餐後亦係由施君準備水 果，原告與施王貴花一起吃完水果，看完電視，約晚上 8 點 多、9 點左右原告即陪施王貴花睡覺；全家人之衣服由施君 親自放進洗衣機內清洗，原告只有幫忙晾衣服，原告只負責 打掃施王貴花房間及浴室（施君之房間不用原告打掃，又施 君之房間為主臥室）云云。、由台中市政府 95 年 10月 2 日外勞諮詢服務中心受理外勞諮詢 服務案件紀錄表中之紀錄得知，施君曾於 95 年 9 月 28 日及 9 月 30 日二度打電話至台中市政府外勞諮詢服務中心抱怨：「 不滿意原告的打掃家庭能力」，該中心曾告知施君：「原告 是看護工，主要的工作是為照顧病人，並非清潔居住環境， 若說她打掃能力不好就要遣返她，太不合人情了」。倘若施 君只要求原告照顧施王貴花，而非將原告當作家庭幫傭使用 ，焉會數度打電話至外勞中心抱怨「不滿意原告的打掃家庭 能力」。、茍若施君於台中市政府勞工局之陳述屬實，則原告工作內容 應不包括「洗衣服」「打掃『主臥室』之浴室」「仔細清理 廚房」，若原告有作洗衣服、打掃「主臥室」之浴室、清理 廚房等工作，亦僅是因為施君腳不方便，原告基於協助之立 場幫忙，施君應心存感激，而非指責原告，甚至將此等工作 項目視原告未作好之工作（96 年 12月 26 日談話記錄，施君稱 ：「黃先生告訴我把他沒作的都寫下來。當時正在結算原告 薪資，黃先生叫我寫自己扣款給我，然後叫我簽名後就將原

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告帶走」)， 而對原告予以扣款、並要求仲介遣返原告。、對於為何對原告扣款 3,000 元之理由，施君於 96 年 1 月 5 日 談話時，因欲掩蓋事實而推諉稱：「是向我借款打電話費用 ，當時因生氣，才說是日常生活用品扣款及沒打掃的扣款。 」，但於 96 年 12月 26 日談話時，則承認：「是黃先生（即仲 介）告訴我把他（指原告）沒作的都寫下來。當時正在結算 原告薪資，黃先生叫我寫自己扣款給我，然後叫我簽名後就 將原告帶走，後來你們市政府人員來我家協調，我將 3,000 元還給原告。」。對照 95 年 10月 2 日施君書寫之書面記載： 「浴室沒洗、窗戶沒擦、洗衣服不會洗、主臥室浴室沒打掃 、廚房擦表面、地上有螞蟻當我沒看見，扣 2,000 元，遣返 。」，施君確實將原告視為家庭幫傭使用，才會對於原告所 為非屬於家庭看護工作甚不滿意，執意扣款及遣返。、施君稱原告只負責打掃施王貴花房間及浴室，施君自己及其 姪女的房間及浴室都是施君自己打掃，原告有時看渠腳受傷 打掃不方便，會幫我打掃一下（96 年 1 月 5 日談話記錄）。 又施君自承其房間為主臥室（見 96 年 12月 26 日談話記錄）。 茍若施君確實只有要求原告作照顧施王貴花及與照顧有關連 性之工作，因此只要求原告打掃王貴花房間及浴室，又焉會 以「主臥室浴室沒打掃」為扣款及遣返之理由。２、有關「不當扣款」部分：、按「工資應全額直接給付勞工，但法令另有規定或勞雇雙方 另有約定者，不在此限。」「雇主不得預扣勞工工資作為違 約金或賠償費用。」勞動基準法第 22 條第 2 項及第 26 條分別 定有明文。、工資乃勞工提供勞務所得之對價報酬，為勞工賴以維生之主 要收入，應全額直接給付勞工，如勞工涉有違約時，雇主宜

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循民事訴訟求償，不得逕行預扣勞工薪資。所謂「不得預扣 勞工工資」，係指在違約、賠償等事實未發生或其事實已發 生，但責任歸屬、範圍大小、金額多寡等未確定前，雇主預 先扣發勞工工資作為違約金或賠償費用。有行政院勞工委員 會 93 年 12月 9 日公告、89 年 7 月 28 日 89 台勞動二字第003134 3 號函參照，亦有實務判決加以肯定（台中地方法院 94 年度 中勞小字第 23 號判決、台北地方法院 94 年度北勞簡字第 135 號判決）。、外籍勞工從事家庭幫傭或監護工工作，依行政院勞委會職訓 局（89）台勞職外字第 0218141 號函，雖不適用勞動基準法 ，但對於工資之給付，一般勞工及外籍家庭監護工並無不同 ，外籍家庭監護工應可援引相同之法理保障以其工作權；且 原告與雇主間所成立者為僱傭契約，按僱傭契約中，僱用人 之主要義務為給予報酬，縱使受僱人提供之勞務未達到預期 之結果，僱用人仍須給予受僱人報酬。、原告與施君之僱佣契約並無約定雇主可扣薪。退萬步言，縱 施君以原告工作不力造成彼之損害，亦應以民事訴訟向原告 請求損害賠償，不得預扣薪資。施君顯已違背雙方契約之約 定，而違法預扣薪資，雖嗣於 95 年 10月 3 日台中市政府調解 時，雇主同意返還 3,000 元予原告，惟此嗣後返還並無法治 癒其違法瑕疵。(七)被告不得以原告於協調時未表示施君指派許可外工作，對薪 資亦無爭議為理由：１、依台中市政府 95 年 10月 2 日外勞諮詢服務中心受理外勞諮詢 服務案件紀錄表中之紀錄，施君曾致電台中市政府外勞諮詢 服務中心抱怨「不滿意原告的打掃家庭能力」，可知 10月 3

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日協調前一日，台中市政府不僅收到原告申訴雇主不法之申 訴函、雇主自書扣款之書面，亦已得知雇主曾對「原告打掃 家庭的能力不足」提出抱怨，被告及台中市政府勞工局係專 責處理外籍勞工事件之單位，對於身為外籍之原告有不諳我 國語言、文化、法令之困窘，不可能有明確一一主張雇主有 何種違法事項之能力知之甚詳，依其專業及常理即足判斷， 該雇主應有違反就業服務法第 57 條第 3 款之情，應依職權主 動調查雇主是否有命原告從事許可以外工作之違法情事，而 不受原告主張之約束，不得消極地以「原告於協調時未表示 雇主施君指派許可外工作，對薪資亦無爭議」，即不積極地 去踐行認定雇主有不法情事之職責，而將申訴案件終結。２、被告稱「協調時原告未表示施君指派許可外工作，對薪資亦 無爭議」，作為認定雇主並無違法情事之理由。被告前開所 辯，既與外勞所面臨之窘境不符，亦顯然已悖離其勞工最高 主管機關應保護勞工合法權益之職責，並與行政程序法第 9 條、第 36 條之規定有違。３、原告與施君雖於 95 年 10月 3 日台中市外籍勞工諮詢服務中心 協調會中，合意終止僱傭契約，然此雙方私法上僱傭契約終 止與否，與施君是否有違法事證無涉，自不得以原告同意終 止僱傭契約，即遽認定雇主無違法之情。４、原告於 95 年 10月 2 日檢舉雇主不法情事，並於 95 年 10月 4 日 經天主教希望職工中心收容後，隨即於 95 年 11月 3 日再請希 望職工中心以天菲字第 951103-2函行政院勞工委員會職業訓 練局，陳明雇主令其從事許可以外之工作，請求被告准予跨 行業轉換雇主，並經被告以 95 年 12月 5 日勞職外字第 095118 1229B 號函請台中市政府查處，非如被告所稱「嗣原告因等

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待 6 次公告均無人承接需離境時才又請希望職工中心代為申 訴」。５、行政程序法第 102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民 自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見的 機會。」，台中市政府之調查過程，除了 95 年 10月 3 日之協 調會原告有出席外，其餘 95 年 12月 12 日及 96 年 1 月 5 日對雇 主之訪談及同年 1 月 8 日對仲介之訪談，皆未給原告陳述意 見之機會，僅憑雇主片面之詞，即認定無積極事證證明雇主 違法，遽為不利原告之處分，此亦經行政院秘書長 96 年 11月 2 日院台訴字第 0960093151函肯認「台中市政府僅詢問雇主 ．．．，並未詢問原告或被看護人、住在雇主家中的 2 名姪 女（都是大學生），亦未詢問希望職工中心及菲律賓駐台代 表處台中菲勞中心之人員．．．，其調查程序有瑕疵」。二、被告主張之理由：(一)按就業服務法第 73 條第 3 款規定：「雇主聘僱之外國人，有 下列情事之一者，廢止其聘僱許可：、．．．3 、連續曠職 3 日失去聯繫或聘僱關係終止。」、第 59 條第 1 項第 4 款及 第 2 項規定：「外國人受聘僱從事第 46 條第 1 項第 8 款至第 11 款 規定之工作，有下列情事之一者，經中央主管機關核 准，得轉換雇主或工作：．．．。4 、有其他不可歸責於受 聘僱外國人之事由者。」「前項轉換雇主或工作之程序，由 中央主管機關另定之。」。次按外國人轉換雇主或工作程序 準則第 6 條第 1 項規定：「依公立就業服務機構應依外國人 原從事行業之同一工作類別，辦理外國人轉換作業，並以 3 次為限。但經中央主管機關核准者，不在此限。幫傭及看護 工視為同一工作類別。」、第 12 條第 1 項規定：「外國人無 正當理由未依第 5 條規定出席協調會議、或經轉換作業仍無

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法轉換雇主或工作，公立就業服務機構應通知原雇主於公立 就業服務機構協調會議翌日起 14 日內負責為該外國人辦理出 國手續並使其出國。但外國人有特殊情形經中央主管機關核 准者，不在此限。」，另依第 3 條及第 6 條但書規定，被告 以 95 年 5 月 3 日勞職外字第 0950504033 號函訂定「外國人因 不可歸責之事由無法於法定 3 次公告轉換次數內順利轉換雇 主」之後續處理原則，針對外國人於法定 3 次公告次數內均 無雇主登記承接者，因屬不可歸責事由，再予該等外籍勞工 3 次轉換雇主機會、另被告以 95 年 7 月 18 日勞職外字第 0950 507414 號函說明 4 略以「有關外國人因舉報雇主或仲介公司 不法，致無法保障自身權益於法定之 3 次公告轉換雇主次數 內轉換雇主，請求准予不受原從事行業同一工作類別之限制 ，請地方主管機關先行查處認定相關案件是否符合以下情形 ，再將調查事實及認定結果彙送本會，憑以核處外國人轉換 雇主事宜：外國人是否係主動檢舉遭雇主或仲介公司非法 僱用或媒介從事違規工作。雇主或仲介公司有無具體違法 事證。外國人於辦理轉換雇主時，是否符合法定 3 次公告 轉換雇主均無人登記承接之情形。」(二)原告委由天主教會新竹教區希望職工中心向被告申訴遭施君 指派從事許可以外工作，且施君欲將其強制遣返，請求跨業 別轉換雇主，被告以 95 年 12月 5 日勞職外字第 0951181229 B 號函請台中市政府查處，該府查復結果以該府於 95 年 10月 2 日受理菲律賓駐台代表處台中菲勞中心傳真原告申訴遭施君 無原因扣款及遣返，經該府 10月 3 日往施君住所了解並協調 ，協調結果經施君同意原告轉出，且將 10月 2 日所扣款項新 台幣 3,000 元退還原告，原告希望等待轉換期間至收容中心 ，該府亦安排至天主教希望職工中心收容。是日原告均未表

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示施君指派許可外工作，薪資亦無爭議，且告知如公告 6 次 無人承接即須離境。依兩造說詞暨無其他積極證據足以證明 施君有指派原告從事許可外之工作事實。嗣原告經被告職業 訓練局中彰投區就業服務中心依外國人轉換雇主或工作程序 準則第 3 條及第 6 條但書及被告 95 年 5 月 3 日勞職外字第 09 50504033 號函規定，辦理 6 次轉換雇主仍無新雇主接續聘僱 。天主教會新竹教區希望職工中心以台中市政府查復結果與 事實不符，以 95 年 12月 22 日天菲字第 951222之 2 號函請准許 原告跨業別轉換雇主，被告復以 96 年 1 月 16 日勞職外字第 09 60500356A 號函請該府查明；並以 96 年 1 月 16 日勞職外字第 0960500356B 號函，同意原告暫緩出國，經該府再次查處結 果，該府函復略以依原告至菲律賓駐台代表處並於 95 年 10月 2 日傳真至該府勞工局申訴內容並無申訴指派原告從事許可 外之工作及限制行動，亦無積極事證證明原告所述簽署不能 使用手機及無休假切結書。原告與施君業於 95 年 10月 3 日經 台中市外籍勞工諮詢服務中心協調會協調決議，聘僱關係終 止，施君同意將原告轉換雇主，並經被告 95 年 10月 31 日勞職 外字第 0951073643 號函同意轉換雇主；嗣原告經 6 次轉換雇 主皆無人接續聘僱；亦未符合被告 95 年 7 月 18 日勞職外字第 0950507414 號函有關得准予跨業別轉換雇主之規定。被告依 法不予核准原告跨業別轉換雇主，原告應於本函送達後 14 日 內出國，並無違誤。(三)查公立就業服務機構辦理外國人轉換雇主，依外國人轉換雇 主或工作程序準則第 6 條第 1 項規定，除經被告核准外，應 依外國人原從事行業之同一工作類別辦理轉換作業，並以 3 次為限。被告鑑於偶有轉出之外籍勞工人數多於雇主登記接

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續聘僱之人數，造成多數等待轉換外籍勞工無法於規定之 3 次公告轉換雇主次數內順利轉換雇主，影響外籍勞工工作權 益，爰以 95 年 5 月 3 日勞職外字第 0950504033 號函頒「外國 人因不可歸責之事由無法於法定 3 次公告轉換次數內順利轉 換雇主」之後續處理原則，針對外國人於法定 3 次公告次數 內均無雇主登記承接者，再予 3 次轉換雇主機會。復考量外 國人因舉報雇主或仲介公司不法，無法於法定之公告轉換雇 主次數內完成轉換雇主之案件，係屬不可歸責於外國人之事 由，影響外國人工作權益甚鉅，嗣以 95 年 7 月 18 日勞職外字 第 0950507414 號函補充前開處理原則，明示該類案件之外國 人請求准予不受原從事行業同一工作類別之限制，經地方主 管機關查處認定符合以下情形者，得憑以核處外國人轉換雇 主事宜：外國人是否係主動檢舉遭雇主或仲介公司非法僱 用或媒介從事違規工作。雇主或仲介公司有無具體違法事 證。外國人於辦理轉換雇主時，是否符合法定 3 次公告轉 換雇主均無人登記承接之情形。台中市政府於 95 年 10月 3 日 協調會已告知原告等待公告 6 次無人承接即需離境，並詢問 有無任何需要協助者，原告僅表明等待轉換期間至收容中心 ，台中市政府亦安排至天主教希望職工中心收容。嗣原告因 等待 6 次公告均無人承接需離境時才又請希望職工中心代為 申訴。(四)被告 88 年 8 月 2 日 88職外字第 710140 號公告說明 2 、4 略以 「2 、按家庭監護工之開放引進，主要幫助有重度殘障、癱 瘓中風或重大病患之家庭『照顧此類親屬』，即其監護範圍 主要係在『照顧』重病受監護人，若為照顧重病受監護人所 必須之相關生活照料工作，例如：為受監護人在許可工作地 點調理膳食、餵食受監護人、洗滌衣物、清潔環境等不涉及

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營利性質者，自可視為原許可監護工作之範圍。」、「因監 護工作及幫傭料理家務工作繁瑣，本局尚難就各種工作狀況 一一詳述，原則上需視具體個案，如與原許可之工作相關連 且不涉及營利性質者，基於社會相當性，自可視為原許可工 作之延伸，而為許可工作之範圍。」。原告稱雇主要求其從 事清洗浴室、門窗、洗滌衣物、打掃主臥室、浴室及廚房， 並為全家烹調等，係屬於原告單方面之主張，此業經台中市 政府調查，以原告無其他積極證據足以證明施君有指派其從 事許可外之工作事實；原告亦無法再提供更積極之事證，故 認定雇主無違法情事。原告所提自訴書亦非客觀事實，尚難 逕為本件認事用法之證據。(五)被告以 95 年 12月 5 日勞職外字第 0951181229B 函及 96 年 1 月 16 日勞職外字第 0960500356A 函請台中市政府「儘速查明有 無違法情事」「儘速派員查處雇主有無不當對待外國人之情 事」，台中市政府於 95 年 12月 15 日及 96 年 1 月 23 日分別以勞 行字第 0950259899 號函及勞行字第 0960019182 號函回覆「依 兩造說詞暨無其他積極證據足以證明施君有指派原告從事許 可外之工作事實」「無積極事證證實原告所述屬實」，據此 ，被告認定原告因未合於上開處理原則及補充原則規定，否 准原告所請跨業別轉換雇主，並無不合。本件事涉原告利益 ，其於協調會並未就協調結果提出有利於己之辯駁，依一般 經驗法則，應係無爭執；被告為求妥善，協調會後仍以 96 年 1 月 16 日勞職外字第 0960500356A 函請台中市政府儘速派員 查處雇主有無不當對待外國人之情事，台中市政府以 96 年 1 月 23 日勞行字第 0960019182 號函回覆「無積極事證證實原告 所述屬實」。

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(六)依行政程序法第 36 條規定：「行政機關應依職權調查證據， 不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意 。」，原告無法積極舉證其所主張為事實之事證憑供調查， 依兩造陳述皆無法積極證明施君有指派原告從事許可以外之 工作事實，斟酌全部陳述及調查事實及證據結果，原告不符 合被告 95 年 7 月 18 日勞職外字第 0950507414 號函說明有得跨 業別轉換之情形，原處分並無違法或不當。(七)被告 95 年 7 月 6 日勞職外字第 0950013210 號函釋係說明「機 構」看護工作內容，非說明「家庭」看護工作，主體不同。　　理 由甲、程序方面： 本件被告代表人於訴訟繫屬中由盧天麟變更為王如玄，並已 具狀聲明承受訴訟，合先 明。

乙、實體方面：壹、兩造不爭之事實及兩造爭點： 如事實概要欄所述之事實，業據提出被告 95 年 9 月 5 日勞職 外字第 09501026026 號函（核准聘僱家庭看護工）、台中市 政府於 95 年 10月 3 日召開協調會議紀錄、施君 95 年 10月 23 日 申請書（申請轉出原告）、被告 95 年 10月 31 日勞職外字第 0951073643 號函（同意辦理轉換雇主）、台中市政府 95 年 12 月 15 日府勞行字第 0950259899 號函（無証據証明施君指派Ｃ 君從事許可外之工作）、原處分為証，為兩造所不爭執，堪 信為真，兩造爭點厥為：一、雇主施君有無具體違法事證？被告就台中市政府 95 年 12月 15 日府勞行字第 0950259899 號函（無証據証明施君指派Ｃ君從 事許可外之工作）是否不得為實質審查？

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二、得否以「原告與雇主雙方已合意解約」，作為否准原告跨行 業轉換雇主之理由？貳、本院之判斷：一、本件應適用之法條與法理：（一）就業服務法第 53 條第 4 項規定：「受聘僱從事第 46 條第 1 項第 8 款至第 11款規定工作之外國人，不得轉換雇主或工 作。但有第 59 條第 1 項各款規定之情事，經中央主管機關 核准者，不在此限。」（二）就業服務法第 59 條第 1 項第 4 款及第 2 項規定：「外國人 受聘僱從事第 46 條第 1 項第 8 款至第 11款規定之工作，有 下列情事之一者，經中央主管機關核准，得轉換雇主或工 作：．．．4 、有其他不可歸責於受聘僱外國人之事由者 。」「( 第 2 項）前項轉換雇主或工作之程序，由中央主 管機關另定之。」（三）外國人轉換雇主或工作程序準則第 6 條第 1 項規定：「公 立就業服務機構應依外國人原從事行業之『同一工作類別 』，辦理外國人轉換作業，並以 3 次為限。但經中央主管 機關核准者，不在此限。幫傭及看護工視為同一工作類別 。」（四）外國人轉換雇主或工作程序準則第 12 條第 1 項規定：「外 國人無正當理由未依第 5 條規定出席協調會議、或經轉換 作業仍無法轉換雇主或工作，公立就業服務機構應通知原 雇主於公立就業服務機構協調會議翌日起 14 日內負責為該 外國人辦理出國手續並使其出國。但外國人有特殊情形經 中央主管機關核准者，不在此限。」二、雇主施君是否有違法事證尚不明確，被告就台中市政府 95 年 12 月 15 日府勞行字第 0950259899 號函（無証據証明施君指

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派原告從事許可外之工作）應為實質審查：（一）按外國人於何種情形下可以「轉換雇主，不受原從事工作 類別之限制」，就業服務法及外國人轉換雇主或工作程序 準則並無明文規定，被告前曾以 95 年 7 月 18 日勞職外字第 0950507414 號函釋「外國人請求准予『不受原從事行業同 一工作類別之限制』，經地方主管機關查處認定符合以下 情形者，得憑以核處外國人轉換雇主事宜：外國人是否 係主動檢舉遭雇主或仲介公司非法僱用或媒介從事違規工 作。雇主或仲介公司有無具體違法事證。外國人於辦 理轉換雇主時，是否符合法定 3 次公告轉換雇主均無人登 記承接之情形」，該函示與「管制外國人就業」之立法意 旨並無違背，自得作為跨業別轉換雇主之標準。而被告既 為就業服務之主管機關，就外國人是否合於該標準而可「 跨工作類別轉換雇主」，自應依前揭自訂之標準而為認定 。被告前揭函示雖委託地方主管機關查處認定「雇主或仲 介公司有無具體違法事證」，但地方主管機關並無「法律 所規定」之查處認定職權，其查處認定結果對被告自無法 律上之拘束力，該地方主管機關之查處，僅屬內部建議之 性質，被告就「雇主或仲介公司有無具體違法事證」，仍 有實質查証之義務。（二）依被告 93 年 1 月 13 日公布之「外國人從事就業服務法第 46 第 10 條、第 3 條第 2 項規定「家庭幫傭之聘僱」，同標準 第 22 條、23 條及第 4 條第 4 款則規定「家庭看護工之聘僱 」，可知「家庭幫傭工作」及「家庭看護工作」確有區分 ，被告 88 年 8 月 2 日 88職外字第 710140 號公告稱：「若為 照顧重病受監護人所必須之相關生活照料工作，例如為受 監護人在許可工作地點調理膳食、餵食受監護人、洗滌衣

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物、清潔環境等不涉及營利性質者，自可視為原許可監護 工作範圍」、「因監護工作及幫傭料理家務工作繁瑣，本 局尚難就各種工作一一詳述，原則上須視具體個案，如與 原許可之工作相關連且不涉及營利性質者，基於社會相當 性，自可視為原許可工作之延伸，而為許可工作之範圍」 等語，可知「家庭監護工」以及「家庭幫傭」二者工作範 圍確有不同，其區別主要在於工作「是否僅與受監護人有 關」，且以上公告內容與「管制外國人就業」之立法意旨 無違，自應予以適用。（三）本件依台中市政府所取得雇主施君 95 年 10月 2 日之字條陳 述原告「浴室沒洗、窗戶沒擦、洗衣服不會洗、主臥室浴 室沒打掃、廚房擦表面、地上有螞蟻當我沒看見，扣 2,00 0 元，遣返。」，有施君親自簽名之字條一紙在卷可憑， 為兩造所不爭執，雇主施君顯然要求原告「洗浴室、擦窗 戶、洗衣服、打掃主臥室浴室、清理廚房」，而該等工作 似非單純「僅與受監護人有關」。被告雖辯稱該字條所述 只是「陳述原告所未做的工作，『並未要求』原告從事該 等工作」云云，惟雇主施君若「未要求」原告從事該等工 作，就其所「未要求」之前揭工作，即不應責怪原告，施 君即不可能會寫「地上有螞蟻當我沒看見」等字樣，更不 會以「扣 2,000 元，遣返」等方式要求原告負責，被告所 辯尚不足採。（四）本件台中市政府 95 年 12 月 15 日府勞行字第 0950259899號 函雖稱「無証據証明施君指派Ｃ君從事許可外之工作」， 然該函僅係被告之內部參考意見，對被告並無拘束力，被 告仍應就雇主是否指派原告從事許可外之工作為實質調查

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，然原處分單純採信台中市政府調查結果，無視於該調查 結果與前揭雇主施君之書面陳述明顯不符，非無違誤。三、被告不得以「原告與雇主雙方已合意解約」，或「原告已同 意若（同類工作）6 次無人承接即須離境」，作為否准原告 申請跨行業轉換雇主之理由：（一）按公立就業服務機構辦理外國人轉換雇主，依外國人轉換 雇主或工作程序準則第 6 條第 1 項規定，除經被告核准外 ，應依外國人原從事行業之同一工作類別辦理轉換作業， 並以 3 次為限。被告鑑於偶有轉出之外籍勞工人數多於雇 主登記接續聘僱之人數，造成多數等待轉換外籍勞工無法 於規定之 3 次公告轉換雇主次數內順利轉出，影響外籍勞 工工作權益，爰於 95 年 5 月 3 日以勞職外字第 0950504033 號函頒「外國人因不可歸責之事由無法於法定 3 次公告轉 換次數內順利轉換雇主」之後續處理原則，針對外國人於 法定 3 次公告次數內均無雇主登記承接者，再予 3 次轉換 雇主機會。旋考量外國人因舉報雇主或仲介公司不法，無 法於法定之公告轉換雇主次數內完成轉換雇主之案件，係 屬不可歸責於外國人之事由，影響外國人工作權益甚矩， 復以 95 年 7 月 18 日勞職外字第 0950507414 號函補充前開處 理原則，明示該類案件之外國人請求准予不受原從事行業 同一工作類別之限制，經地方主管機關查處認定符合以下 情形者，得憑以核處外國人轉換雇主事宜：外國人是否 係主動檢舉遭雇主或仲介公司非法僱用或媒介從事違規工 作。雇主或仲介公司有無具體違法事證。外國人於辦 理轉換雇主時，是否符合法定 3 次公告轉換雇主均無人登 記承接之情形。（二）被告 95 年 7 月 18 日勞職外字第 0950507414 號函示（跨業

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別 轉換雇主之條件）之目的在於「保護外國人之工作權」， 其所稱之「轉換雇主」，自不必侷限於「原僱用契約尚未 解除」為前提，若外國人符合前揭函示條件，縱使外國人 與雇主已經合意解除契約，外國人仍非不得請求跨工作類 別轉換雇主，且若外國人確屬不可歸責，其跨業別轉換雇 主之權利即須予以保障，不得以「該外國人已同意若（同 類工作）6 次無人承接即須離境」，作為剝奪該外國人「 跨業別轉換雇主」權利之理由。（二）本件雇主施君雖已同意原告轉換雇主，合意解除契約，施 君並已將 95 年 10月 2 日所扣款項及護照退還原告，且原告 於協調當時就台中市政府人員告知「如公告 6 次無人承接 即須離境」，雖無任何異議，但原告若確屬「不可歸責」 ，其跨業別轉換雇主之權利即須予以保障，不得以「原告 與雇主已經合意解除契約」、「原告已同意若（同類工作 ）6 次無人承接即須離境」，作為剝奪原告「跨業別轉換 雇主」權利之理由，已如前述。本件雇主是否確無違法事 証，尚有未明，被告仍有查証義務，原處分逕以「雇主並 未經所轄台中市政府查獲有違法情事，且原告與雇主雙方 已合意解約，同意原告轉換雇主，不符跨業別轉換雇主之 要件」為由，否准原告跨類別轉換雇主之申請，非無違誤 ，訴願決定未予糾正，竟予維持，亦屬錯誤，爰撤銷訴願 決定及原處分，以昭公允。四、惟按「原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行 政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法 律見解對於原告作成決定　。」，行政訴訟法第 200 條第 4 款定有明文，本件除不得以「原告與雇主雙方已合意解約」

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、「原告已同意若（同類工作）6 次無人承接即須離境」， 作為剝奪原告「跨業別轉換雇主申請」之理由外，雇主是否 確有具體違法事証？是否符合跨業別轉換雇主之其他條件？ 被告仍有查明並予以裁量之餘地，被告自應依本院之法律見 解，重行考量雇主有無違法情事後，另為適法之處分。原告 此部分訴請判決「被告應准予原告跨業別轉換雇主」部分為 無理由，應予駁回。、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訴訟法第 200 條第 4 款，第 104 條，民事訴訟法第 79 條，判決如主文。中　　華　　民　　國　　97　　年　　10　　月 　22 　日 臺北高等行政法院第二庭 審判長法 官 徐瑞晃 法 官 蕭惠芳 法 官　畢乃俊上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後 20 日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20 日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　97　　年　　10 　月　　22　　日 書記官 陳圓圓相關法條： 行政程序法 第 102 條

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行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。 第 36 條 行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。 第 9 條 行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。 行政訴訟法 第 200 條 行政法院對於人民依第五條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為左列方式之裁判：一、原告之訴不合法者，應以裁定駁回之。二、原告之訴無理由者，應以判決駁回之。三、原告之訴有理由，且案件事證明確者，應判命行政機關作成原告所申請內容之行政處分。四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。 民事訴訟法 第 79 條 （一部勝訴一部敗訴之負擔標準）各當事人一部勝訴、一部敗訴者，其訴訟費用，由法院酌量情形，命兩造以比例分擔或命一造負擔，或命兩造各自負擔其支出之訴訟費用。

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勞動基準法 第 22 條 （工資之給付（一）--標的及受領權人）工資之給付，應以法定通用貨幣為之。但基於習慣或業務性質，得於勞動契約內訂明一部以實物給付之。工資之一部以實物給付時，其實物之作價應公平合理，並適合勞工及其家屬之需要。工資應全額直接給付勞工。但法令另有規定或勞雇雙方另有約定者，不在此限。 就業服務法 第 46 條 （外國人從事工作之限制）雇主聘僱外國人在中華民國境內從事之工作，除本法另有規定外，以下列各款為限： 一、專門性或技術性之工作。二、華僑或外國人經政府核准投資或設立事業之主管。三、下列學校教師： (一) 公立或經立案之私立大專以上校院或外國僑民學校之教師。 (二) 公立或已立案之私立高級中等以下學校之合格外國語文課程教師。 (三) 公立或已立案私立實驗高級中等學校雙語部或雙語學校之學科教師。 四、依補習教育法立案之短期補習班之專任外國語文教師。五、運動教練及運動員。六、宗教、藝術及演藝工作。七、商船、工作船及其他經交通部特許船舶之船員。八、海洋漁撈工作。九、家庭幫傭。十、為因應國家重要建設工程或經濟社會發展需要，經中央主管機關

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指定之工作。十一、其他因工作性質特殊，國內缺乏該項人才，在業務上確有聘僱外國人從事工作之必要，經中央主管機關專案核定者。從事前項工作之外國人，其工作資格及審查標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。 雇主依第一項第八款至第十款規定聘僱外國人，須訂立書面勞動契約，並以定期契約為限；其未定期限者，以聘僱許可之期限為勞動契約之期限。續約時，亦同。 第 53 條 （外國人轉換雇主之規定）雇主聘僱之外國人於聘僱許可有效期間內，如需轉換雇主或受聘僱於二以上之雇主者，應由新雇主申請許可。申請轉換雇主時，新雇主應檢附受聘僱外國人之離職證明文件。第五十一條第一項第一款、第三款及第四款規定之外國人已取得中央主管機關許可者，不適用前項之規定。 受聘僱從事第四十六條第一項第一款至第七款規定工作之外國人轉換雇主或工作者，不得從事同條項第八款至第十一款規定之工作。 受聘僱從事第四十六條第一項第八款至第十一款規定工作之外國人，不得轉換雇主或工作。但有第五十九條第一項各款規定之情事，經中央主管機關核准者，不在此限。 前項受聘僱之外國人經許可轉換雇主或工作者，其受聘僱期間應合併計算之，並受第五十二條規定之限制。 第 57 條 （雇主行為之限制）雇主聘僱外國人不得有下列情事：一、聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。

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二、以本人名義聘僱外國人為他人工作。三、指派所聘僱之外國人從事許可以外之工作。四、未經許可，指派所聘僱從事第四十六條第一項第八款至第十款規定工作之外國人變更工作場所。五、未依規定安排所聘僱之外國人接受健康檢查或未依規定將健康檢查結果函報衛生主管機關。六、因聘僱外國人致生解僱或資遣本國勞工之結果。七、對所聘僱之外國人以強暴脅迫或其他非法之方法，強制其從事勞動八、非法扣留或侵占所聘僱外國人之護照、居留證件或財物。九、其他違反本法或依本法所發布之命令。 第 59 條 （轉換雇主或工作之情形）外國人受聘僱從事第四十六條第一項第八款至第十一款規定之工作，有下列情事之一者，經中央主管機關核准，得轉換雇主或工作：一、雇主或被看護者死亡或移民者。二、船舶被扣押、沈沒或修繕而無法繼續作業者。三、雇主關廠、歇業或不依勞動契約給付工作報酬經終止勞動契約者。四、其他不可歸責於受聘僱外國人之事由者。前項轉換雇主或工作之程序，由中央主管機關另定之。 第 73 條 （廢止聘僱許可）雇主聘僱之外國人，有下列情事之一者，廢止其聘僱許可：一、為申請許可以外之雇主工作。二、非依雇主指派即自行從事許可以外之工作。三、連續曠職三日失去聯繫或聘僱關係終止。四、拒絕接受健康檢查、提供不實檢體、檢查不合格、身心狀況無法勝任所指派之工作或罹患經中央衛生主管機關指定之傳染病。

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五、違反依第四十八條第二項、第三項、第四十九條所發布之命令，情節重大。六、違反其他中華民國法令，情節重大。七、依規定應提供資料，拒絕提供或提供不實。

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