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因應氣候變遷臺灣之河川與海岸災害 防治及水資源管理對策

The Study of Adaptation with Flood and Drought Disasters Reduction Encountered by Climate Change in Taiwan

陳　弘　凷HUNG-KWAI CHEN

經濟部水利署水利規劃試驗所

所長

何　興　亞*

HSIN-YA HO

國際水利環境學院

副執行長

李　亞　儒YA-RU LEE

經濟部水利署水利規劃試驗所

工程員

張　源　修YUAN-HSIOU CHANG

明道大學景觀設計學系

助理教授

張　永　欣YUNG-HSIN CHANG

國際水利環境學院

工程師

摘　　　　　要

工業革命後，工廠排出大量的溫室氣體，使地球表面溫度增加，形成全球性氣候變遷，而氣溫的上升導致南北極地冰山融化，使海水位上升及海岸線後退。降雨也因氣候變遷導致降雨時空分佈不均、出現降雨強度愈來愈強、乾旱愈來愈嚴重的極端氣候現象，並引發較以往更為劇烈之洪旱災害，造成嚴重之損失與衝擊。臺灣近年侵臺之颱風個數及強度均有增加的趨勢，「豐愈豐、枯愈枯」的現象。本研究旨在釐清氣候變遷相關因子對我國河川與海岸災害防治及水資源管理之影響與衝擊，界定關鍵問題，研擬可行調適策略，供未來因應參考。

關鍵詞：河川工程，海岸工程，防災工程，水資源，氣候變遷。

ABSTRACT

Since the Industrial Revolution, the manufactures have emitted a huge amount of greenhouse gas increasing the ground temperature of the earth that becomes a problem of the global climate change. The iceberg melted on north and south of polar which made the sea level rising and the coastline going backwards due to the temperature rising. Climate change has caused uneven rainfall distribution in space and time. Therefore, the phenomenon of extreme climate including the heavy rainfall and critical drought frequently appears in the world. The impact of extreme climate has caused serious losses or damages on the flood or water shortage. In recent years the number of typhoons attacked Taiwan and their rainfall intensity increased. The discharge in rivers increased in the wet season, and decreased in the drought season. The paper investigates the influential factors related the global climate changes that impacts of

* 通訊作者，國際水利環境學院副執行長，10617台北市基隆路3段130號4樓425室，hyh@km.water.tku.edu.tw

臺灣水利　第 58 卷　第 1 期民國 99年 3 月出版

Journal of Taiwan Water ConservancyVol. 58, No. 1, March 2010

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一、前　　　言

18世紀工業革命之後，工廠排出大量的二

氧化碳(CO2)、氟氯碳化物(CFCS)、甲烷(CH4)

與氧化亞氮(N2O)等溫室氣體，造成全球溫室效

應。聯合國跨政府氣候變遷小組(Intergovern-

mental Panel on Climate Change, IPCC)於2007年

陸續公布氣候變遷最新發展趨勢、衝擊影響與調

適策略評估報告，2007年聯合國跨政府氣候變遷

小組(IPCC, 2007)新報告揭示過去100年的氣候變

遷現況，與未來100年在暖化效應持續下可能的

衝擊影響，有關溫度、雨量與海水位溫度與極端

天氣觀測與模擬的評估結果顯示，過去100年(西

元1906~2005年)全球平均溫度上升0.74℃，而到

2100年溫度將上升1.8℃~4℃，極端情況將上升

6.4℃，溫度上升幅度遠大於過去100年，所造成

的衝擊是海水位高度將上升10~20公分，最嚴重

的情形將上升高達59公分，同時全球暖化所伴隨

的熱浪、豪大雨及乾旱的強度與頻率將更甚以

往。

近年全球因極端氣候造成之重大災害事件

不斷發生，如2002年歐洲大洪水，造成嚴重損

失；2003年歐洲熱浪死亡近五萬人；2005年美

國卡崔娜颶風(Hurricane Katrina)，橫掃美國

東南五州，造成美國建國以來最大天災；2007年

英國英格蘭和威爾斯兩地於6月至7月發生近百

年來最嚴重的水災；2007年澳洲發生百年來最

嚴重乾旱，棉花生產減少六成以上；2008年1月

中國雪災，造成20個省級行政區均遭受低溫、

雨雪、冰凍災害；2008年強烈熱帶氣旋「納吉

斯」(Cyclone Nargis)，以時速190公里強風侵

襲緬甸(Myanmar)伊洛瓦底江三角洲，造成重大

災情，是緬甸歷史上最嚴重的自然災害。臺灣近

年侵臺颱風的個數及強度均有增加的趨勢，河川

流量方面也出現「豐愈豐、枯愈枯」的現象。民

國90年潭美、桃芝與納莉颱風重創臺灣，民國91

年發生嚴重乾旱，民國93年敏督利颱風與72水災

造成中部嚴重災情，民國94~95年梅雨季所帶來

的降雨量破近20年的紀錄，民國97年卡玫基颱風

襲台，臺灣新竹以南各地區皆降下豪大雨，台中

縣大坑雨量站連續5小時之降雨強度皆超過100毫

米，導致新竹苗栗以南各縣市發生淹水、土石

流、坡地崩塌、橋樑沖毀等嚴重災情。

為因應全球氣候變遷，世界各國可以從兩

個方向執行，一為溫室氣體排放的控制，1992年

「聯合國氣候變化綱要公約」成立、2005年「京

都議定書」生效後，已開始要求以開發中國家逐

年減少溫室氣體的排放。另一則為提高適應災害

之能力，以減低災害所造成之衝擊與損失。為及

早因應氣候變遷之影響與衝擊，行政院國家永續

會於民國93年11月8日決議成立「氣候變遷暨京

都議定書因應小組」，下設4個策略分組，再分

設11個議題分組，國科會負責「科學研究與教育

宣導」策略分組之召集及「科技研發」議題分

組，並著手規劃推動相關整合型研究。本研究規

劃未來6年因應氣候變遷調適策略，可與經建會

之全國性綱要妥適結合。期能藉由本研究得以釐

清氣候變遷相關因子對我國之影響與衝擊，界定

關鍵問題，研擬可行調適策略，俾於未來逐步落

實，以提高我國河川與海岸災害防治及水資源管

理之整體調適能力。

二、問題檢討與分析

2.1 我國近年災害概況

2.1.1 水災

臺灣位於副熱帶季風區，地形陡峻，河川

短促，每年5、6月間會有異常梅雨，而7~9月間

則有強風豪雨，常造成嚴重的災害。依據中央氣

象局統計，從1897年至2007年間，臺灣曾受到

river and coastal disasters and water resources in Taiwan. Furthermore, the key factors are used as the basis for the planning of adaptation strategy on policy implementation in future.

Keywords: River engineering, Coastal engineering, Disaster prevention engineering, Water resources, Climate change.

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425次的颱風侵襲，平均每年達3.8次之多，其中

在1997年至2007年近10年的颱風更多達70次，也

就是平均每一年會受7個颱風影響。使農業、漁

業、水利工程、房屋、交通設施、電力、電信以

及經濟活動等遭受到嚴重的損害，並造成許多

人命傷亡。茲以近幾年臺灣重大氣象災害事件為

例，說明颱風豪雨事件之損失與衝擊。民國90年

納莉颱風首次造成捷運板南線及淡水線各地下站

區淹水，以及多處縣市淹水、停水，其中又以桃

園117,000戶停水最為嚴重，並造成全臺94人死

亡、10人失蹤，經濟損失逾100億元。民國93年

敏督利颱風侵臺，重創臺灣中、南部地區，引發

嚴重淹水、土石流及坡地崩塌，造成3人死亡、

1人失蹤。而後隨敏督利颱風引進強烈的西南氣

流，更造成0702水災29人死亡、12人失蹤，多處

橋梁道路阻斷，農業損失、重要設施與民眾財物

損失逾新臺幣300億元。民國96年0604豪雨受鋒

面徘徊影響，臺灣西半部、東北部及東部地區發

生局部性豪雨或豪大雨，造成3人死亡，共計10

個縣市210處淹水。民國97年卡玫基颱風侵襲，

在臺灣新竹以南各地區皆降下豪大雨，台中縣大

坑雨量站連續5小時降雨強度皆超過100毫米，導

致臺灣新竹苗栗以南各縣市發生嚴重災情，20人

死亡、6人失蹤，尤其以台中市精華商業區淹水

事件最為嚴重。整體而言，近20年颱風豪雨造成

之災害損失平均每年約新台幣200億元。

2.1.2 海岸災害

在海岸溢淹方面，彰化、雲林、嘉義、屏

東等西南沿海低窪地區，因養殖漁業長年超抽地

下水，造成嚴重地層下陷，降雨稍大即會發生淹

水，若適逢潮位較高，則淹水難以消退。依據經

濟部水利署公布的臺灣海岸概況，以海岸侵淤狀

況及其穩定度而言，約可區分為：淡水河口往東

北至三紹嶺間之海岸，亦即臺灣北部為沖淤並不

顯著之海岸，此段海岸係屬於衝擊性之岩岸，短

時間而言並無顯著的消長，不過如以長期的地質

年代而言，也是屬於侵蝕性海岸。東海岸為逐漸

被侵蝕之海岸，其原因包括直接面臨深海，又有

板塊擠壓的活動之助力，更增加其被侵蝕性。西

部自淡水河口至大甲溪口為漸被侵蝕之海岸。澎

湖列島沿海多為珊瑚礁，但部分地區亦有侵蝕現

象。金門、馬祖列島沿海多屬岩岸，亦有侵蝕現

象。近年海岸災害頻傳，例如：民國93年敏督利

颱風引進強烈西南氣流，適逢海水大潮，造成嘉

義縣東石鄉海水倒灌，全鄉約有5,400戶淹水。

民國94年海棠、龍王颱風侵襲，臺南縣各鄉鎮滿

目瘡痍，海水倒灌，沿海地區農業損失慘重，全

年海堤損毀5,233公尺，修建經費118,409千元。

民國95年珍珠颱風造成高雄縣林園鄉西溪海堤

塌陷100公尺，茄萣鄉茄萣海堤也損壞塌陷130公

尺，全年海堤損毀2,064公尺，修建經費130,586

千元。民國97年9月薔蜜颱風帶來豪大雨，台中

氣象站累計瞬間雨量逼近200公釐，超過豪雨標

準，加上適逢滿潮，使得彰化縣大城沿海地層下

陷區，飽受海水倒灌威脅；屏東縣佳冬鄉與林邊

鄉亦發生長時間淹水。

2.1.3 乾旱

臺灣地處亞熱帶，高溫多雨，年平均雨量

約為2,500公釐，為世界平均值之2.6倍，惟因地

狹人稠、河川地形陡峻及降雨在地域、季節及空

間上之分布不均，水資源利用不易。臺灣降雨約

78%集中於每年5月至10月間之豐水期，11月至翌

年4月之枯水期僅佔22%，另地形受島嶼特性支

配，河川坡陡流急，約60%之降雨量直流入海，

且水庫之庫容受限於狹窄河谷，蓄存不易，故

臺灣地區之水資源調配困難，每人每年可分配之

用水量，甚至低於沙烏地阿拉伯這樣的沙漠氣候

國家，名列世界排名第18位的缺水地區。從民國

49年之後，幾乎每隔十幾年就發生一次大乾旱。

與颱風、豪雨造成的立即性災害相比，乾旱對社

會經濟的衝擊是漸近的方式，但就影響的廣度、

深度及延續性而言，卻是更有過之。近年較大的

乾旱發生於民國91年，從年初到秋季全臺各地累

積雨量大約只有平均雨量50~80%，其中又以東

北部最少，許多測站的雨量更是民國40年以來最

少的一年。根據農委會統計，每年平均休耕、翻

耕、閒置的土地達22萬公頃，民國93年休耕補助

106億元，民國94年休耕補助96億元，民國95年

休耕補助預算新台幣100億元，民國96年休耕補

助99億元。此外，民國93年由於艾莉颱風過境使

原水水質濁度太高，淨水場無法發揮功效，造成

桃園地區面臨21天缺水的問題，對產業與民生造

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成鉅大衝擊。

2.2 災因分析

臺灣地理位置與氣候條件特殊，屬於高災

害潛勢地區，加上社會經濟快速發展，導致環境

惡化，脆弱度增加，災害發生頻仍，綜合歸納近

年災害的主要致災原因如下：

(1) 臺灣地勢陡峻、河川湍急，降雨時空分佈不

均，且集流時間短，低窪地區容易積淹，另

一方面，水庫容量小，集中降雨常造成上

游集水區崩塌，加速水庫淤積，蓄水功能降

低，易發生區域性缺水。

(2) 臺灣易淹水低窪地區總面積約1,150平方公

里，八成集中於縣(市)管河川、區域排水、

事業海堤等未完成改善或地層下陷等地區。

其中以宜蘭、臺北、彰化、雲林、嘉義、臺

南、高雄及屏東沿海地區鄉鎮為甚。探究颱

風淹水原因，係適逢豪大雨，排水水量過

大，區域排水不良及部份地區防洪能力薄弱

等因素所造成。

(3) 臺灣西南沿海地區，長期超抽地下水導致地

層下陷及土地鹽化，由於地勢低窪排水不

易，颱風豪雨常造成嚴重淹水，若適逢滿

潮，則引發海水倒灌，導致長時間淹水。

(4) 近年來臺灣地區因為都市迅速擴張，工商業

發展突飛猛進，加上人民與河、海爭地，造

成洪澇與海岸溢淹災害不斷。此外，用水需

求與日俱增，環保意識高漲，使得水資源開

發日益困難，水資源供需問題日益惡化。

(5) 流域治理涉及上、中游之水土保持與涵養、

下游之河川防洪、都市排水、區域排水，以

及河口防潮等工作。現階段，河川流域管理

之權責單位繁多，銜接界面複雜，難以有效

進行整體治理。

2.3 氣候變遷對我國之衝擊

根據IPCC第四次評估報告(AR4)，過去百年

全球平均表面溫度上升0.74℃，並出現加速增溫

的現象。未來百年，則無論人類是否積極進行溫

室氣體減量，溫度都將持續上升。若國際氣候公

約能夠順利推動，全球平均氣溫在2100年可能較

20世紀末增加1.8~4℃。臺灣氣溫近百年來上升

趨勢也相當明顯，包括：(1)過去50年熱浪發生

頻率及持續天數均明顯增加，且北部溫度變化比

其他地區高。(2)臺灣平均降雨趨勢在過去100年

中沒有明顯的變化，但降雨日數減少，時雨量2

公釐以下的「小雨」天數則大幅減少，暴雨之強

降雨量增加。(3)近四十年侵台颱風數量增加，

且中度以上颱風有增加趨勢。臺灣長期平均為每

年3.5個颱風侵臺，但自2000年以來為每年平均7

個。(4)臺灣海水位每年平均上升速率達2.51毫

米，為全球海水位平均上升速率的1.4倍。

國科會研究報告指出：「臺灣地區的暖化

現象，不只是發生於都會區，無明顯開發的地區

也有顯著的暖化現象，除了夏溫增加，春秋溫度

亦持續增加。就雨量來說，臺灣的年雨日數有明

顯減少的趨勢，但是豪、大雨的次數皆有所增

加」。由臺灣最近襲台的颱風的數量及所挾帶而

來的豪大雨量，以及近來納莉颱風與利奇馬颱風

的怪異路徑，這些發生機率極低(200年發生1次

頻率)的天氣形態及極少發生的天氣現象，近年

內頻繁產生，可見全球氣候的變遷對臺灣氣候產

生了相當程度的影響(李，2001)。民國93年、

94年臺灣地區皆出現單日近1,000公釐、3日近

2,000公釐降雨量，造成臺灣地區重大災情。而

由全球其他地區氣象資料顯示，此一異常氣候恐

將成為常態，對於臺灣地區防災工作造成極為嚴

峻挑戰。未來台北、台中、高雄等都會區，在氣

候變遷衝擊影響下，有可能因氣候變遷與都市熱

島效應導致降雨強度增強，使得降雨集中或逕流

增加，再加上出海口的海水位上升因全球暖化而

上升，這些因素都將不利於洪水宣洩，若發生超

過工程設計規模的劇烈降雨，都市水災發生的機

率與規模有可能提高。

海水位上升除了造成海岸線後退及沙洲潛

沒外，更因為近岸水深變深，碎波帶內移使波浪

能量加大，導致對海岸之侵蝕及對沿岸堤防之破

壞增強，易淹水潛勢範圍也將擴大，可供利用之

國土資源將更為匱乏。目前，台東海岸已有明顯

的侵蝕現象，除造成公路破壞交通中斷外，沿岸

豐富的古跡、自然保育區及觀光景點等資源都將

有流失的危機，實在需要長期的保育工作來加以

維護。此外，台灣西南沿海多處地區皆有嚴重之

地層下陷問題，此等地區未來因豪大雨造成之淹

( 28 )

水範圍將持續擴大，且淹水排除困難，淹水時間

將隨海水位上升與地層下陷而增加，對民生、產

業與環境均將造成嚴重衝擊。

臺灣用水最主要的來源就是雨水，雖然在

季節及區域分布上很不均勻，整體說來，平均

每年大約可以獲得2,500公釐的雨量，換算成水

量約為900億立方公尺。這個數量不少的雨水有

25%藉不同的路徑蒸發回大氣層，5%滲入地下含

水層，55%經由129條河川流到海裡，所以實際讓

我們掌握運用的只有15%，也就是約135億立方公

尺的水量(包括36座水庫調節的水量)。可是目前

臺灣每年需要的水量約為190億立方公尺，地表

水不夠支應的部分就只有藉抽取地下水來補充。

而地下水每年估計的使用量(超過70億立方公尺)

已大幅超過自然補注量(約40億立方公尺)，其中

以灌溉用水消耗最多，佔地下水抽取量的45%，

養殖佔32%，工業方面14%，民生有9%。以區域來

說，則以南部及中部透支地下水的情形最嚴重。

用水需求統計資料顯示，南部每年透支約20億立

方公尺，中部則約在10億立方公尺左右。因此長

期透支下來，已經衍生出地下水位下降、地層下

陷、沿海地區海水入侵、水質惡化等問題。故適

當的水資源管理對於因應全球氣候變遷的影響是

很重要的。

綜合言之，氣候暖化、海水面上升與各地

氣候及降雨情況改變，將造成熱浪、乾旱、極端

暴風雨、颶風等災難性天氣之頻率增加，水資源

平衡供應困難，導致洪旱災害頻繁、海岸保護困

難、國土流失，並衝擊生態系統、農林漁牧生

產、公共衛生與民眾健康等。對河川與海岸災害

防治及水資源管理而言，主要衝擊如下：

(1) 溫室效應與氣候變遷的影響，連帶造成全球

氣候極端異常，降雨型態改變，颱風與豪雨

發生的頻率及強度增加，且分布不均，導致

洪澇災害發生的機率大幅增加。

(2) 海水位上升將導致沿海砂洲、潟湖及潮間帶

消失，造成海洋與陸地間的緩衝帶被壓縮，

暴潮頻率增加，海岸侵蝕加劇海堤及排水系

統的結構破壞，令日益嚴重的海岸溢淹問題

雪上加霜。

(3) 氣候變遷引致海水位上升，臺灣的海岸線將

後退內縮、沿海低漥地區將遭淹沒，有國土

流失的危機，這是海島型國家不得不正視的

問題。

(4) 持續不降雨時間延長，降雨量少的地區發生

乾旱的可能性提高，使臺灣豐水期與枯水期

的差異更大，增加水資源運用的困難。且降

雨強度增加，使得水庫必須增加蓄洪容積，

因而減少蓄水體積，使得供水能力降低，增

加乾旱風險。

三、重要性及迫切性

臺灣地理位置與氣候環境特殊，原本就易

受颱風、豪雨侵襲，且地形陡峭，河川短促，水

庫庫容受限於狹窄河谷，容量有限，加以降雨時

空分佈不均，水資源利用難度較高。在氣候變遷

影響下，臺灣近年侵臺颱風的次數及強度均有增

加的趨勢，河川流量方面也出現「豐愈豐、枯愈

枯」的現象。此趨勢將導致河道內洪峰水位抬

高，現有保護標準下降，較以往更易發生洪澇災

害。同時，海水位上升，對海岸產生的衝擊勢必

會愈來愈大，如何降低海岸地區的國土流失，改

善沿海低窪地區的淹水情況，是急需解決的問

題。

乾旱發生時，水庫供水能力是幫助減輕災

害的緩衝器，應加強維護及管理，發揮其最大

的效用。然而，氣候變遷導致降雨強度變大且

集中，造成集水區上游坡地崩塌、土砂向下游運

移，水庫淤積增快，降低供水能力。同時，由於

環保意識日益高漲，興建水庫的阻力愈來愈大。

因而，未來我國可能發生乾旱的機率與規模，將

愈來愈嚴重。

隨著社會的快速發展，民眾對生活環境品

質的期待日益提高，但在氣候變遷的影響下，流

域防洪能力相對日益薄弱，沿海砂洲與潮間帶消

失、水庫蓄水能力的降低，使得淹水與缺水情況

頻繁，財物損失增大，嚴重危影響人民安全與生

活品質，若未能及早因應，將導致民眾對政府的

信心與耐性喪失，對社會安定與政策實施造成嚴

重衝擊。

( 29 )

四、原則與目標

4.1 原則

參考前述先進國家調適對策及聯合國

發展規劃署(United Nations Development P r o g r a m m e ) 與全球環境基金 ( G l o b a l Environment Facility)共同提出氣候變遷調適

策略綱領(Adaptation Policy Frameworks for Climate Change，以下簡稱APF)，我國水利部門

因應全球氣候變遷調適架構如圖1所示，主要包

括四部份：(A)發展評估工具、監測及預警、強

化認知；(B)界定問題、境況評估；(C)調適策略

形成；(D)調適策略實施與追蹤修訂，其中(D)部

份之追蹤檢討結果，將引導修訂(B)、(C)之評估

與調適策略，而(A)、(B)及(C)部份工作，均需

運用(A)部份之資料、工具及分析結果。以我國

相關工作進展情況而言，第(A)、(B)、(C)等三

部份，應為未來六年主要工作範疇。

全球氣候變遷所導致之海水位與潮位上升

及降雨量變異的程度與速度，仍有相當程度的不

確定性，在相關水文環境變化仍具若干不確定性

的情況下，建議一方面推動現階段治水工作，一

方面擬訂相關調適策略，使現行措施能與未來境

況妥適銜接。而且社會亦持續發展變遷，治水必

須土地利用、產業發展、環境生態保育等事項一

併考慮，涉及許多權責機關，需處理界面甚為繁

雜。綜合考慮此等因素，本研究研擬因應氣候變

遷調適策略之原則歸納如下：

(1) 因應全球氣候變遷之水利部門工作，並非重

新建構，而是透過詳實檢視與評估，在現有

基礎上，予以適切之補強與改善。

(2) 應將全球氣候變遷、我國社會變遷及國人對

生活環境的期待，一併納入考量。

(3) 應審慎界定問題，並基於相關機關之權責分

工，釐清相關水利單位工作範疇及需處理界

面。

(4) 由於未來水文環境變化仍具相當程度之不確

定性，現階段相關因應措施宜以提昇適應彈

性為主，故應加強系統性調適，以流域系統

整體考量，調整依賴少數工程防護措施之思

維，改採多元措施分散災害風險，並加強非

工程方法，不宜採行過多硬體設施之結構性

調適。

(5) 目前世界各國尚難以在全球氣候變遷之量化

評估方向有所突破，因而現階段相關評估結

果，可供系統性規劃工作參考，暫不宜用於

設計作業之依據。

(6) 因應全球氣候變遷的調適策略中，有許多不

需投入大量經費，且無論未來境況是否快速

變化，均可發揮一定程度效果的「不後悔措

施」(No Regret Actions)，例如：宣導災害

風險觀念、加強洪水監測預警、檢討防洪設

計方法及強化對策、研修相關管理法規、改

善治水政策形成與推動機制，此等工作應可

加強推動。

(7) 我國因應全球氣候變遷部份調適作為，可能

需投入龐大資源，且需相當長的實施期程。

故需加強環境監測，結合風險管理訂定預警

指標，建立行動預警機制，以利相關調適策

略之評估與啟動。

(8) 為了讓調適策略能夠有效執行，必須獲得廣

泛的支持，應由所有利害相關人共同討論界

定調適方法與策略。因而，如何透過教育宣

導，讓社會大眾建立正確的觀念與認知，並

結合體制形成決策及與推動機制，亦需加以

重視。

4.2 目標

氣候變遷為一持續漸進過程，通常需數十

年，甚至持續百年以上，持續投入鉅大資源，始

可提高系統調適能力，妥善因應。目前僅有荷蘭

等少數先進國家，針對極為重要且脆弱度甚高之

圖1　水利部門因應全球氣候變遷調適架構

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區域，開始推動因應氣候變遷之具體措施。其餘

如日本、英國、澳洲等先進國家，則以4~6年期

間，進行氣候變遷之辨識、衝擊評估與調適策略

研擬，為啟動大規模調適策略預做準備。考量國

家財政情況，以及水利部門災害防治工作進展，

擬參照日本、英國、澳洲等國家之做法，水利部

門因應氣候變遷之近、中、長程目標如下：

(1) 近程目標(民國98~100年度)：研訂我國氣候

變遷可能面臨境況，調查分析現有系統脆弱

度，界定關鍵問題。

(2) 中程目標(民國101~103年度)：擬訂可行調

適策略，並完成實施調適之準備。

(3) 長程目標(民國104~119年度)：提升水利部

門災害防治之系統性調適能力、建立妥適之

風險管理機能，得以在氣候變遷與社會發展

情況下，提供安全與美好之生活環境。

在近程與中程工作推動過程中，可先針對

河川災害防治、海岸災害防治、水資源管理，各

選擇一個熱點地區(示範區)，評估其現況防災能

力及氣候變遷可能造成之衝擊，界定關鍵問題，

擬訂可行調適策略，予以落實推動，並彙集相關

經驗供後續工作推動參考運用。因而，水利部門

因應氣候變遷相關工作推展之未來六年(涵括近

程與中程)目標為：「界定河川與海岸災害防治

及水資源管理因應氣候變遷之關鍵問題，強化熱

點地區調適能力，擬訂可行調適策略，完成實施

調適前置作業。」水利部門因應全球氣候變遷工

作要徑圖，如圖2所示。

基於上述目標與工作要徑圖，未來六年水

利部門因應氣候變遷推展相關工作之具體達成事

項如下：

(1) 界定氣候變遷衝擊之關鍵問題：A.強化水文

與環境資料監測與應用：針對水利部門工作

因應氣候變遷衝擊與調適評估需求，加強相

關水文與環境資料之監測，以及整合與分析

應用。B.發展氣候變遷衝擊與調適之評估工

具：發展與建立可用於氣候變遷衝擊與調適

評估之水文與水理、社會發展評估、災損評

估、境況模擬及風險分析等模式。C.調查水

利部門防災設施之防護能力，研析氣候變遷

對河川災害、海岸災害、水資源管理等之影

響，完成脆弱度評估工作，提供調適策略研

擬所需資料。

(2) 選定熱點形成與推動調適策略：選擇氣候變

遷影響下，可能造成較大衝擊及脆弱度較高

之區域為熱點(示範區)，評估此等地區目前

防災能力，以及氣候變遷可能造成之衝擊，

界定關鍵問題，並結合國際合作運作機制，

擬訂可行調適策略，並落實推動，相關經驗

可供後續工作推動參考運用。

(3) 擬訂整體性調適策略：掌握氣候變遷之脆弱

環節與關鍵問題，考慮我國環境特性、民眾

對生活與環境的期望、社會發展、行政體

制、可運用資源等因素，綜合國土規劃、流

域管理、產業發展、環境與生態保育等面

向，擬訂全國性水利部門整體調適策略。

(4) 建立決策形成與推動機制：A.考量水利部門

調適策略實施需協調處理之界面，建立妥適

之決策形成與推動機制。B.加強推動教育宣

導，提高社會大眾對氣候變遷與其影響之瞭

解，透過充分溝通與討論，形成共識，以利

調適策略之形成與落實推動。C.結合水文與

環境監測資料分析、氣候變遷衝擊與調適評

估模式，訂定預警指標，建立行動預警機

制。

4.3 熱點計畫

考量氣候變遷影響下，可能造成較大衝擊

及環境特性，初步選定「強化臺北防洪系統」、

「治理嘉義沿海低窪地區」、「改善南部水資源

供需」等三個熱點計畫，其重點工作分別如下：

(1)強化臺北防洪系統圖2　水利部門因應全球氣候變遷工作要徑圖

( 31 )

A. 調查評估既有防洪系統之防護能力與可能

致災風險

B. 推估未來氣候變遷之極端降雨、海水位上

升、潮位升高之可能情境

C. 分析防洪系統因應氣候變遷之脆弱環節與

衝擊程度、界定關鍵問題

D. 研擬強化防洪系統之可行調適策略

E. 優先執行強化防洪系統調適策略中的「不

後悔措施」

(2)治理嘉義沿海低窪地區

A. 調查評估既有區域排水系統之防護能力與

可能致災風險

B. 推估未來氣候變遷之極端降雨、海水位上

升、潮位升高之可能情境

C. 分析區域排水系統因應氣候變遷之脆弱環

節與衝擊程度、界定關鍵問題

D. 研擬區域治理之可行調適策略

E. 優先執行區域治理調適策略中的「不後悔

措施」

(3)改善南部水資源供需

A. 調查評估目前水資源需求與供應能力及缺

水風險

B. 推估未來水資源需求變化及氣候變遷之極

端乾旱可能情境

C. 分析水資源供應不足所造成之衝擊、界定

關鍵問題

D. 研擬改善水資源供需之可行調適策略

E. 優先執行改善水資源供需調適策略中的

「不後悔措施」

上述三個熱點計畫執行過程中，可透過水

利署因應氣候變遷國際熱點合作計畫，與國外交

流相關經驗，以利形成較為周全且具前瞻性的調

適策略，並擴展相關經驗，供後續工作推動參

考。

五、實施策略及措施

5.1 實施策略

由於河川、海岸與水資源等水利災害防

治，涉及土地使用、產業發展、環境生態保育等

層面，需由政府相關部門與民眾共同參與，始可

順利推動。故實施之主要策略如下：

(1) 運用科學方法評估境況：透過科學方法嚴謹

分析，評估現況環境與設施所面臨之災害風

險，以及未來社會發展情況，在氣候變遷下

可能面臨之風險與衝擊，並將分析結果轉換

為簡易明晰之圖資，讓利害相關者能夠充分

瞭解未來可能境況，以利調適策略之形成。

(2) 以現況為基礎提昇系統調適能力：基於既有

設施現行體制，詳予調查評估耐災能力，並

結合國土復育與規劃、社會與產業發展、環

境生態保育，形成有效提昇系統調適能力之

整體性調適策略。

(3) 優先執行不後悔措施：先行推動不需投入大

量經費，且無論未來境況變化急緩，均可發

揮一定程度效果之提高災害風險認知、培

訓人員及教育宣導、加強洪水預警及應變機

能、研修相關管理法規、改善土地規劃與使

用管理、調整治水政策形成與推動機制等工

作。

(4) 透過熱點計畫獲取經驗：藉由不同類型熱點

區域之衝擊評估、關鍵問題界定、調適策略

形成與落實推動，獲取重要經驗，供整體性

調適策略擬訂及後續工作推動參考運用。

(5) 強化環境監測系統建立行動預警機制：配合

氣候變遷衝擊與調適評估需求，加強環境監

測，並整合交通部氣象局、經濟部水利署、

農委會水保局、環保署與地方政府之監測系

統，訂定衝擊調適預警指標，建立行動預警

機制。

5.2 權責分工與協商機制

由於氣候變遷之衝擊，通常先反映於洪旱

災害事件，因而各先進國家多由水利部門率先研

擬構思因應策略。但因應氣候變遷之對策與相關

作為，涵蓋災害防治、國土規劃、流域管理、產

業發展、環境生態等面向，並應將社會變遷與民

眾對生活與環境的期望一併納入考慮，涉及層面

甚廣，應建立溝通平台與整合機制，始可有效

推動。例如，荷蘭以瓦赫寧根大學(Wageningen University)與相關研究機構共同組成溝通平

台，利用決策支援系統與相關模擬分析資料，整

合政府部門及民間機構意見，協助國家研擬調適

( 32 )

策略，此運作模式可供各國參考借鏡。

如同世界各國，相關水利單位亦率先研擬

因應氣候變遷之河川與海岸災害及水資源管理對

策，但相關工作之推動，涉及中央相關部門與地

方政府權責，非相關水利單位可獨立執行完成。

本研究研提之調適策略研擬推動與協商機制如圖

3所示，相關水利單位因應氣候變遷之河川與海

岸災害防治及水資源管理工作，可向國科會提出

相關技術與研究需求，國科會推動相關研究所產

出之模式、方法、技術與研究成果，則供相關水

利單位進行衝擊評估與調適策略研擬運用；相關

水利單位可就熱點調適策略形成與推動、擬訂整

體性調適策略，與業務相關機關及地方政府共同

協商；另可透過上位整合協調機制，建立決策形

成與推動機制。

六、配合措施

「因應氣候變遷河川與海岸災害防治及水

資源管理」之整體工作推動，需由中央相關機關

與地方政府共同合作，方可發揮應有成效。配合

之措施可歸納如下：

(1) 成立上位協調推動機制：成立行政院層級之

上位協調推動機制，以利資源整合與落實推

動。

(2) 結合國土復育規劃與流域治理：透過經建

會、內政部、農委會、環保署、地方政府等

機關共同研商，形成可結合國土復育規劃與

流域治理之調適策略。

(3) 推動氣候變遷相關科技研發：由行政院國家

科學委員會推動氣候變遷相關前瞻性與基礎

性研究，發展評估方法與分析模式，供相關

衝擊與調適評估應用。

(4) 檢討修訂相關法規：考量提昇氣候變遷調適

能力配合措施，增訂或研修國土復育與規

劃、都市計畫、流域管理、防洪排水、災害

防救等相關法規，以利工作推動。

(5) 加強推動教育宣導：經由嚴謹模擬分析，將

脆弱地區之關鍵問題與對策方向，以清晰簡

明方式呈現，並結合教育部、地方政府等

機關，加強宣導氣候變遷衝擊與災害風險觀

念，提高民眾認知與素養，使相關政策形成

與推動，均能獲致民眾廣泛的支持。

七、預期效益

(1) 降低災害造成人員傷亡與損失：推動氣候變

遷相關調適與災害防治工作，短期內難以看

出明顯效益，但長期效益相當可觀。聯合國

的長期統計顯示，一個國家若能務實推動災

害防救工作，人民因天然災害死亡的機率可

降低40倍，經濟損失可減輕30%。我國颱風

豪雨、乾旱及海岸侵蝕等災害造成之經濟損

失，每年平均約新台幣300億元。因而，務實

推動氣候變遷相關調適與災害防治工作，減

輕災害損失之經濟效益，每年可達新台幣90

億元。

(2) 改善整體環境革新產業發展：我國社會、環

境與產業現況，有許多問題糾結難解，可仿

傚荷蘭等歐洲先進國家的做法，透過上位機

制，建立溝通協調與整合平台，掌握因應氣

候變遷的契機，將社會變遷、環境保育、產

業發展，以及人民對生活品質的期望，一併

納入考慮，研擬具前瞻性的整體調適策略，

改善國家整體環境，並革新產業發展，營造

永續與美好的生活環境。

(3) 促進民眾與政府之夥伴關係：透過充分及有

效的溝通，讓所有利益相關者均能瞭解氣候

圖3　 水利部門因應氣候變遷調適策略研擬推動與協商

機制

( 33 )

變遷相關課題，共同研商形成可行調適策

略。透過參與過程，除了提高民眾對相關課

題的素養之外，更可進一步讓社會大眾有機

會學習以理性角度看待問題，尋求合理解決

方案，並縮小民眾與政府的認知差距，建立

夥伴關係，對社會安定與和諧，以及往後相

關工作之推動，均可形成相當難得的正面助

力。

八、結論與建議

8.1 結論

全球暖化及溫室效應導致海水位上升與極

端氣候的現象日益顯著，將造成大範圍之沿海低

窪地區淹沒，以及水資源、環境、生態之惡化，

危及民生安全及產業發展，尤其對島國之衝擊最

為嚴重。臺灣近年之相關研究亦顯示，極端降雨

事件頻率增加、一年中的不降雨天數持續增加，

將導致豐水期河川流量增加、枯水期河川流量減

少之不利境況。此外，臺灣附近海水位亦逐年上

升，甚至上升速率高於全球海水位上升之平均速

率，加以西南沿海低窪地區之地層下陷問題嚴

重，未來離岸沙洲與潮間帶將逐漸消失，防潮堤

受波浪衝毀及波浪越堤之機率大幅提高，危及沿

海地區國土與民生安全。因而，我國應及早進行

因應氣候變遷之衝擊評估，界定關鍵問題，擬訂

妥適調適策略。

因應氣候變遷之未來六年工作重點包括：

(1)界定氣候變遷衝擊之關鍵問題；(2)選定熱

點形成與推動調適策略；(3)擬訂整體性調適策

略；(4)建立決策形成與推動機制。期能透過相

關工作之推動，達成「界定河川與海岸災害防治

及水資源管理因應氣候變遷之關鍵問題，擬訂可

行調適策略，完成實施調適之準備。」

8.2 建議

(1) 因應氣候變遷相關調適工作，事涉中央與地

方諸多權責機關，應及早成立上位運作機

制，以利資源整合與落實推動。

(2) 為釐清氣候變遷可能造成衝擊影響，界定關

鍵問題，應優先設定未來可能面臨氣候情

境，調查評估水利防災設施之防護能力。

(3) 配合氣候變遷衝擊與調適評估需求，應加強

環境監測，並整合監測系統，訂定衝擊調適

預警指標，建立行動預警機制。

(4) 因應全球氣候變遷的調適策略中，有許多不

需投入大量經費，且無論未來境況是否快

速變化，均可發揮一定程度效果的作為(No Regret Actions)應積極推動。

(5) 應經由嚴謹模擬分析，將脆弱地區之關鍵問

題與對策方向，以清晰簡明方式呈現，加強

宣導氣候變遷衝擊與災害風險觀念，提高民

眾認知與素養，以利相關政策形成與推動。

(6) 因應氣候變遷之河川、海岸災害與水資源管

理工作，必須與空間規劃一併處理，並可藉

由此契機，一併改善社會與經濟相關問題，

提昇國家整體競爭力。

(7) 積極促成我國與荷蘭之因應氣候變遷國際熱

點合作，將有助於我國因應氣候變遷相關工

作推展，並提高國際之可見度。

(8) 因應氣候變遷之河川與海岸災害防治及水資

源管理三面向之工作內容，有許多性質相近

且關係密切之項目，宜整併執行，以提高整

體效能。

(9) 相關水利單位執行因應氣候變遷相關計畫之

過程中，宜形成一個總顧問計畫，以整合與

協調相關工作推動。

謝　　　　　誌

本研究承蒙水利署補助經費，研究期間承

蒙台灣大學生物環境系統工程學系童教授慶斌多

方指導，陳課長春宏大力協助；綜合企劃組張組

長國強、謝科長明昌、陳正工程司春錦提供寶貴

意見；黃委員金山、簡委員俊彥、洪委員勝榮、

郭委員金棟、柳委員中明、張委員倉榮、吳委員

金水、陳委員重隆等費心指正；水利署吳副署長

約西、甘教授俊二、虞教授國興、張教授良正、

林教授銘崇、葉教授克家、張教授憲國、郭教授

一羽等多位先進及學者專家提供寶貴意見；國家

災害防救科技中心等防救災相關單位提供珍貴資

料與建議。使本研究得以順利進行，特此謹致由

衷之感謝。

( 34 )

參　考　文　獻

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收稿日期：民國 98 年 04 月 27 日

修正日期：民國 98 年 10 月 20 日

接受日期：民國 98 年 10 月 28 日