EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS · 2019. 9. 25. · Paragrahv 97 ... EESTI VABARIIGI PÕHISEADUSE RAKENDAMISE SEADUS ..... 1001 Paragrahv 1 ... seaduse, millele tuginedes tohtis Eesti

EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS

KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

EESTI VABARIIGI PÕHISEADUSKOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

NELJAS, PARANDATUD JA TÄIENDATUD

VÄLJAANNE

2017

Toimetuskolleegium:Ülle Madise (peatoimetaja)Hent KalmoLauri MälksooRaul NaritsPeep PruksJüri RaidlaPriit Vinkel

Kaanekujundus: Jaana Kool

Küljendus: Eve Strom

Kirjastus [email protected]

Trükk: Tallinna Raamatutrükikoda

ISBN 978-9985-75-474-0 (köites)ISBN 978-9985-870-37-2 (epub)ISBN 978-9985-870-38-9 (html)

5

SISUKORD

KOMMENTAARIDE AUTORID .................................................................................................11EESSÕNA ............................................................................................................................... 15SISSEJUHATUS ...................................................................................................................... 17PREAMBUL. EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS ..................................................................... 33

I PEATÜKKÜLDSÄTTED ........................................................................................................................... 43

Paragrahv 1 ....................................................................................................................... 44Paragrahv 2 ....................................................................................................................... 48Paragrahv 3 ...................................................................................................................... 51Paragrahv 4 ...................................................................................................................... 75Paragrahv 5 ....................................................................................................................... 88Paragrahv 6 ....................................................................................................................... 91Paragrahv 7 ....................................................................................................................... 93

II PEATÜKKPÕHIÕIGUSED, VABADUSED JA KOHUSTUSED ................................................................ 95

Paragrahv 8 ......................................................................................................................119Paragrahv 9 .................................................................................................................... 127Paragrahv 10. ................................................................................................................. 140Paragrahv 11. ................................................................................................................. 159Paragrahv 12. ................................................................................................................. 171Paragrahv 13. ................................................................................................................. 187Paragrahv 14 .................................................................................................................. 196Paragrahv 15 .................................................................................................................. 210Paragrahv 16 ................................................................................................................... 241Paragrahv 17 ................................................................................................................... 248Paragrahv 18 ................................................................................................................... 252Paragrahv 19. ................................................................................................................. 262Paragrahv 20 .................................................................................................................. 272Paragrahv 21 .................................................................................................................. 294Paragrahv 22 ................................................................................................................... 304Paragrahv 23 ................................................................................................................... 326Paragrahv 24 ................................................................................................................... 340Paragrahv 25 ................................................................................................................... 356Paragrahv 26 ................................................................................................................... 371Paragrahv 27 ................................................................................................................... 379Paragrahv 28 ................................................................................................................... 389Paragrahv 29 ................................................................................................................... 400Paragrahv 30 ................................................................................................................... 412

6

SISUKORD

Paragrahv 31 ................................................................................................................... 415Paragrahv 32 .................................................................................................................. 423Paragrahv 33 ................................................................................................................... 438Paragrahv 34 ................................................................................................................... 444Paragrahv 35 ................................................................................................................... 449Paragrahv 36 ................................................................................................................... 450Paragrahv 37 ................................................................................................................... 453Paragrahv 38 ................................................................................................................... 462Paragrahv 39 ................................................................................................................... 468Paragrahv 40 ................................................................................................................... 471Paragrahv 41 ................................................................................................................... 479Paragrahv 42 ................................................................................................................... 480Paragrahv 43 ................................................................................................................... 483Paragrahv 44 ................................................................................................................... 495Paragrahv 45 ................................................................................................................... 503Paragrahv 46 ................................................................................................................... 524Paragrahv 47 ................................................................................................................... 526Paragrahv 48 ................................................................................................................... 531Paragrahv 49 ................................................................................................................... 537Paragrahv 50 ................................................................................................................... 540Paragrahv 51 ................................................................................................................... 542Paragrahv 52 ................................................................................................................... 544Paragrahv 53 ................................................................................................................... 547Paragrahv 54 ................................................................................................................... 553Paragrahv 55 ................................................................................................................... 557

III PEATÜKKRAHVAS ................................................................................................................................ 559

Paragrahv 56 ................................................................................................................... 561Paragrahv 57 ................................................................................................................... 564Paragrahv 58 ................................................................................................................... 568

IV PEATÜKKRIIGIKOGU ............................................................................................................................ 571

Paragrahv 59 ................................................................................................................... 572Paragrahv 60 ................................................................................................................... 575Paragrahv 61 ................................................................................................................... 599Paragrahv 62 ................................................................................................................... 601Paragrahv 63 ................................................................................................................... 604Paragrahv 64 ................................................................................................................... 608Paragrahv 65 ................................................................................................................... 615Paragrahv 66 ................................................................................................................... 620Paragrahv 67 ................................................................................................................... 622Paragrahv 68 ................................................................................................................... 624Paragrahv 69 ................................................................................................................... 625Paragrahv 70 ................................................................................................................... 627

7

SISUKORD

Paragrahv 71 ................................................................................................................... 628Paragrahv 72 ................................................................................................................... 632Paragrahv 73 ................................................................................................................... 635Paragrahv 74 ................................................................................................................... 636Paragrahv 75 ................................................................................................................... 638Paragrahv 76. .................................................................................................................. 641

V PEATÜKKVABARIIGI PRESIDENT ....................................................................................................... 649

Paragrahv 77 ................................................................................................................... 650Paragrahv 78 ................................................................................................................... 651Paragrahv 79 ................................................................................................................... 663Paragrahv 80 ................................................................................................................... 667Paragrahv 81 ................................................................................................................... 668Paragrahv 82 ................................................................................................................... 668Paragrahv 83 ................................................................................................................... 670Paragrahv 84 ................................................................................................................... 672Paragrahv 85 ................................................................................................................... 673

VI PEATÜKKVABARIIGI VALITSUS ........................................................................................................... 675

Paragrahv 86 ................................................................................................................... 676Paragrahv 87 ................................................................................................................... 679Paragrahv 88 ................................................................................................................... 681Paragrahv 89 ................................................................................................................... 683Paragrahv 90 ................................................................................................................... 686Paragrahv 91 ................................................................................................................... 688Paragrahv 92 ................................................................................................................... 688Paragrahv 93 ................................................................................................................... 690Paragrahv 94 ................................................................................................................... 694Paragrahv 95 ................................................................................................................... 700Paragrahv 96 ................................................................................................................... 703Paragrahv 97 ................................................................................................................... 707Paragrahv 98 ................................................................................................................... 710Paragrahv 99 ....................................................................................................................711Paragrahv 100 ................................................................................................................. 713Paragrahv 101 ................................................................................................................. 714

VII PEATÜKKSEADUSANDLUS ................................................................................................................. 715

Paragrahv 102 ................................................................................................................. 716Paragrahv 103 ................................................................................................................. 717Paragrahv 104 ................................................................................................................. 719Paragrahv 105 ................................................................................................................. 730Paragrahv 106 ................................................................................................................. 735Paragrahv 107 ................................................................................................................. 737

8

SISUKORD

Paragrahv 108 ................................................................................................................. 743Paragrahv 109 ................................................................................................................. 744Paragrahv 110 ................................................................................................................. 746

VIII PEATÜKKRAHANDUS JA RIIGIEELARVE ........................................................................................... 749

Paragrahv 111 ................................................................................................................. 749Paragrahv 112 ................................................................................................................. 750Paragrahv 113 ................................................................................................................. 754Paragrahv 114 ................................................................................................................. 761Paragrahv 115 ................................................................................................................. 763Paragrahv 116 ................................................................................................................. 769Paragrahv 117 ................................................................................................................. 771Paragrahv 118 ................................................................................................................. 773Paragrahv 119 ................................................................................................................. 775

IX PEATÜKKVÄLISSUHTED JA VÄLISLEPINGUD ................................................................................... 777

Paragrahv 120 ................................................................................................................. 777Paragrahv 121 ................................................................................................................. 781Paragrahv 122 ................................................................................................................. 791Paragrahv 123 ................................................................................................................. 798

X PEATÜKKRIIGIKAITSE ......................................................................................................................... 805

Paragrahv 124 ................................................................................................................. 808Paragrahv 125 ................................................................................................................. 812Paragrahv 126 ................................................................................................................. 814Paragrahv 127 ................................................................................................................. 816Paragrahv 128 ................................................................................................................. 818Paragrahv 129 ................................................................................................................. 823Paragrahv 130 ................................................................................................................. 826Paragrahv 131 ................................................................................................................. 828

XI PEATÜKKRIIGIKONTROLL ................................................................................................................... 833

Paragrahv 132 ................................................................................................................. 833Paragrahv 133 ................................................................................................................. 837Paragrahv 134 ................................................................................................................. 839Paragrahv 135 ................................................................................................................. 842Paragrahv 136 ................................................................................................................. 843Paragrahv 137 ................................................................................................................. 844Paragrahv 138 ................................................................................................................. 845

9

SISUKORD

XII PEATÜKKÕIGUSKANTSLER ................................................................................................................ 847


XIII PEATÜKKKOHUS .................................................................................................................................. 873


XIV PEATÜKKKOHALIK OMAVALITSUS ..................................................................................................... 929


XV PEATÜKKPÕHISEADUSE MUUTMINE ................................................................................................ 987


EESTI VABARIIGI PÕHISEADUSE RAKENDAMISE SEADUS ......................................... 1001Paragrahv 1 ................................................................................................................... 1001Paragrahv 2 ................................................................................................................... 1002Paragrahv 3 ................................................................................................................... 1002

10

SISUKORD

Paragrahv 4 ................................................................................................................... 1003Paragrahv 5 ................................................................................................................... 1004Paragrahv 6 ................................................................................................................... 1004Paragrahv 7 ................................................................................................................... 1005Paragrahv 8 ................................................................................................................... 1005Paragrahv 9 ................................................................................................................... 1006

EESTI VABARIIGI PÕHISEADUSETÄIENDAMISE SEADUS ............................................ 1007Paragrahv 1 ................................................................................................................... 1012Paragrahv 2 ................................................................................................................... 1019Paragrahv 3 ................................................................................................................... 1037Paragrahv 4 ................................................................................................................... 1039

KASUTATUD LÜHENDID .................................................................................................... 1041RAHVUSVAHELISED LEPINGUD ...................................................................................... 1049EESTI VABARIIGI PÕHISEADUSE BIBLIOGRAAFIA 1990–2017 ..................................... 1055MÄRKSÕNASTIK .................................................................................................................1127

11

KOMMENTAARIDE AUTORID

Sissejuhatus ja preambul Tartu Ülikooli professor Raul Narits, PhD Hent Kalmo, mag. iur. Lauri Madise,

dr. iur. Heinrich Schneider

I peatükk Tartu Ülikooli professor Raul Narits, PhD Taavi Annus, LLM Madis Ernits (§ 3 komm-d 1–41; § 4 koos Tartu Ülikooli emeriitprofessori Kalle Meruskiga), PhD Hent Kalmo, PhD Heiki Lindpere, mag. iur. Lauri Madise, Tartu Ülikooli emeriitprofessor Kalle Merusk, Tartu Ülikooli professor Lauri Mälksoo

II peatükk Sissejuhatus – LLM Madis Ernits § 8 – PhD Berit Aaviksoo, PhD Taavi Annus, LLM Kristiina Albi§ 9 – LLM Madis Ernits§ 10 – LLM Madis Ernits§ 11 – LLM Madis Ernits§ 12 – LLM Madis Ernits§ 13 – LLM Madis Ernits§ 14 – LLM Madis Ernits, mag. iur. Nele Parrest§ 15 – LLM Madis Ernits§ 16 – LLM Peeter Roosma§ 17 – PhD Rait Maruste§ 18 – PhD Rait Maruste§ 19 – LLM Madis Ernits§ 20 – PhD Rait Maruste, LLM Tim Kolk§ 21 – PhD Rait Maruste, LLM Tim Kolk§ 22 – MA Heili Sepp, Tartu Ülikooli külalisprofessor Eerik Kergandberg§ 23 – Tartu Ülikooli külalisprofessor Eerik Kergandberg, mag. iur. Saale Laos, MA Heili Sepp§ 24 – MA Heili Sepp, Villem Lapimaa, Virgo Saarmets, Tartu Ülikooli külalisprofessor Eerik Kergandberg§ 25 – PhD Janar Jäätma, Tartu Ülikooli dotsent Ivo Pilving§ 26 – LLM Katri Jaanimägi, LLM Liiri Oja§ 27 – LLM Katri Jaanimägi, LLM Liiri Oja§ 28 – LLM Ave Henberg, LLM Kärt Muller§ 29 – LLM Ave Henberg, LLM Kärt Muller§ 30 – Oliver Kask, PhD Taavi Annus§ 31 – Oliver Kask, Sten Andreas Ehrlich, LLM Ave Henberg§ 32 – LLM Madis Ernits, Tartu Ülikooli professor Aleksei Kelli, LLM Peeter Roosma§ 33 – Oliver Kask, MA Heili Sepp§ 34 – LLM Peeter Roosma§ 35 – LLM Peeter Roosma§ 36 – LLM Peeter Roosma

12

§ 37 – mag. iur. Nele Parrest, PhD Taavi Annus§ 38 – PhD Taavi Annus, Tartu Ülikooli dotsent Ivo Pilving, PhD Hent Kalmo§ 39 – Tartu Ülikooli professor Aleksei Kelli, Tartu Ülikooli külalisprofessor Heiki Pisuke§ 40 – PhD Merilin Kiviorg, LLM Peeter Roosma§ 41 – PhD Merilin Kiviorg, LLM Peeter Roosma§ 42 – Oliver Kask, LLM Peeter Roosma§ 43 – mag. iur. Saale Laos, MA Heili Sepp§ 44 – mag. iur. Nele Parrest, Einar Vene§ 45 – PhD Rait Maruste, mag. iur. Karmen Turk§ 46 – Oliver Kask§ 47 – Oliver Kask§ 48 – Sten Andreas Ehrlich, Oliver Kask§ 49 – mag. iur. Nele Parrest, PhD Taavi Annus§ 50 – mag. iur. Nele Parrest, PhD Taavi Annus§ 51 – mag. iur. Nele Parrest, PhD Taavi Annus§ 52 – mag. iur. Nele Parrest, PhD Taavi Annus§ 53 – Oliver Kask, mag. iur. Martin Triipan§ 54 – Oliver Kask§ 55 – Oliver Kask

III peatükk PhD Hent Kalmo, Oliver Kask

IV peatükk mag. iur. Aaro Mõttus, PhD Janar Jäätma, Arne Koitmäe, mag. iur. Lauri Madise, Tartu Ülikooli külalisprofessor Jüri Põld, mag. iur. Tiina Runthal, Juhan Sarv (§ 76), dr. jur. Paloma Krõõt Tupay

V peatükk Tartu Ülikooli külalisprofessor Ülle Madise, PhD Eerik-Juhan Truuväli, Juhan Sarv (§ 85)

VI peatükk Tartu Ülikooli emeriitprofessor Kalle Merusk (sissejuhatus, §-d 86–87), Heiki Loot (§-d 88, 93–96), Tartu Ülikooli külalisprofessor Jüri Põld ja PhD Janar Jäätma (§-d 89–92, 97–100), Juhan Sarv (§ 101)

VII peatükk mag. iur. Aaro Mõttus, PhD Janar Jäätma, LLM Tim Kolk, Jüri Liventaal, LLM Liiri Oja, Tartu Ülikooli külalisprofessor Jüri Põld, PhD Eerik-Juhan Truuväli, dr. jur. Paloma Krõõt Tupay

VIII peatükk Tartu Ülikooli dotsent Lasse Lehis, dr. iur. Kaspar Lind

IX peatükk Tartu Ülikooli professor Lauri Mälksoo, dr. iur. Kristi Land, PhD Heiki Lindpere, mag. iur. Lauri Madise, Peter Pedak, Tartu Ülikooli külalisprofessor Heiki Pisuke

X peatükk Erki Kodar, Oliver Kask, LLM Kalle Kirss, Enn Markvart, Kristi Purtsak, Tartu Ülikooli külalisprofessor Jüri Põld

XI peatükk Tartu Ülikooli külalisprofessor Ülle Madise, mag. soc. Janek Laidvee, Urmet Lee, Toomas Mattson, Airi Mikli, Rait Sannik, Juhan Sarv (§ 138), dr. iur. Heinrich Schneider, Krista Zibo, mag. iur. Merli Vahar


13

XII peatükk mag. iur. Nele Parrest, mag. iur. Mihkel Allik, PhD Hent Kalmo, Tartu Ülikooli professor Raul Narits, PhD Aare Reenumägi, LLM Peeter Roosma, Juhan Sarv (§ 139 lg 3, § 145), mag. phil. Margit Sarv

XIII peatükk Tartu Ülikooli professor Raul Narits, Tartu Ülikooli külalisprofessor Uno Lõhmus (§-d 146–151), LLM Madis Ernits (§ 152), Juhan Sarv (§ 153)

XIV peatükk Tartu Ülikooli dotsent Vallo Olle, Estonian Business School’i professor Arno Almann, LLM Tim Kolk, Jüri Liventaal, Tartu Ülikooli külalisprofessor Ülle Madise

XV peatükk LLM Tim Kolk, mag. iur. Aaro Mõttus, Tartu Ülikooli külalisprofessor Jüri Põld, PhD Eerik-Juhan Truuväli

Eesti Vabariigi põhiseaduse rakendamise seadus Oliver Kask, Tartu Ülikooli professor Raul Narits, LLM Peeter Roosma

Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seadus Tartu Ülikooli külalisprofessor Julia Laffranque,

Tartu Ülikooli dotsent Carri Ginter, LLM Rodolphe Laffranque, Tartu Ülikooli külalisprofessor Ülle Madise, Tartu Ülikooli professor Lauri Mälksoo, Tartu Ülikooli külalisprofessor Jüri Põld, Estonian Business School’i külalisprofessor Andres Tupits

Eesti Vabariigi põhiseaduse bibli graa a 1 0 2017 Maia Ruttu

ViitamisjuhisPõhiseaduse kommenteeritud väljaanne on teadusartiklite kogumik, seega viidatakse esmalt kommentaari autori(te)le ja seejärel kogumikule.

Viitamine kasutatud allikate loetelus, nt:Kask, Oliver; Triipan, Martin. Põhiseaduse § 53 kommentaar. – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Tallinn: Juura, 2017Kalmo, Hent; Kask, Oliver. Põhiseaduse III peatüki kommentaarid – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Tallinn: Juura, 2017Laffranque, Julia; Ginter, Carri; Laffranque, Rodolphe; Madise, Ülle; Mälksoo, Lauri; Põld, Jüri; Tupits, Andres. Põhiseaduse täiendamise seaduse kommentaarid. – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Tallinn: Juura 2017

Joonealune viide, nt:Ernits, M.; Parrest, N. Põhiseaduse § 14 kommentaar, komm 8. – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Tallinn: Juura, 2017


15

EESSÕNA

Eesti Vabariigi põhiseaduse 25. aastapäevaks ilmub põhiseaduse kommentaaride neljas, paran-datud ja täiendatud väljaanne. Toimetuskolleegium tunneb rõõmu, et käesolevad kommentaarid ilmuvad ühtlasi Eesti Vabariigi sajanda sünnipäeva künnisel.

Eesti riigiõigusliku mõtte areng on olnud märkimisväärne. Põhiseadust tõlgendatakse kõiki tõlgendusvõtteid kasutades: lisaks sätte sõnastusele uuritakse ka selle vastuvõtmise eesmärki ja kohta õiguskorras tervikuna ning järeldusteni viib ennekõike loogiline argumenteerimine. Nagu teisteski riikides, ei anna pelgalt põhiseaduse teksti lugemine vastuseid riigiõigusliku tegelikkuse kohta. Pea iga sätte tähendus on tegelikus elus avatud ning selgineb seadustes, kohtu- ja hal-duspraktikas: just seda tegelikkust selgitatakse ja selle põhjendatust vaetakse kommentaarides.

Põhiseadusandja ehk rahvas seab oma riigile sihid, määrab õiguste ja kohustuste põhi-jaotuse ning põhiseaduslike institutsioonide tasakaaluvalemi – seda üldistatult, lihtsalt, arengut lubades. Nii ongi mõistlik. Põhiseadus ei tohiks olla liiga üksikasjalik ja sellisena hõlpsasti eiratav ning sagedast muutmist nõudev. Põhiseadus on riigiõigusliku ja ka poliitilise keskustelu telg. Mõnegi esmapilgul kasuliku, ent pikemas vaates kahjuliku otsuse on põhiseadus aidanud ära hoida. Sellisena on põhiseadus Eesti rahvast väga hästi teeninud.

Eesti Vabariigi 1992. a põhiseaduse esimene kommenteeritud väljaanne ilmus endise õigus-kantsleri ja Tartu Ülikooli professori Eerik-Juhan Truuvälja eestvedamisel 2002. a põhiseaduse kümnendaks aastapäevaks. Autorkonda kutsuti enamik väljapaistvamaid eesti riigiõigusteadlasi. Uurimuste, arutelude ja vaidluste tulemusel koondati ühtede kaante vahele tolleks ajaks kogu-nenud riigiõiguslik teadmine. Ühtlasi jätkati põhiseaduse kommenteerimise traditsiooni, millele pandi tugev alus 1934. aastal, kui ilmus “Eesti Vabariigi põhiseadus. Seletustega ja tähestikulise sisujuhiga varustanud Joh. Kaiv, J. Klesment” (Tallinn: Autorite Kirjastus).

2002. aasta kommentaaride koostamine lähtus muuseas 1998. aastal valminud põhisea-duse juriidilise ekspertiisi komisjoni lõpparuandest. Nimetatud aruannet ei hõlmatud kommen-taaridesse tervikuna, osa seisukohti vaadati ümber, samuti lisati uut materjali. Tollal ootas ees ühinemine Euroopa Liiduga ja sellest johtuvalt märksa keerulisemad õiguslikud küsimused kui need, mis seonduvad pelgalt riigisisese ja rahvusvahelise õiguse suhte määratlemisega. Küsi-mused Eesti iseseisvuse ja sõltumatuse, põhiseaduse aluspõhimõtete ja Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse tähendusest ja kokkusobimisest püstitati juba tollal.

Kommentaaride 2008. a ilmunud teises, täiendatud väljaandes keskendutigi Eesti ja Euroo-pa Liidu õiguskorra suhtele. 14. septembril 2003. a võttis rahvas vastu põhiseaduse täiendamise seaduse, millele tuginedes tohtis Eesti Vabariik ühineda Euroopa Liiduga ning tohib täita Euroo-pa Liidu liikmesriigi kohustusi tingimusel, et austatakse põhiseaduse aluspõhimõtteid. Varase-mast veelgi põhjalikumaks ja mahukamaks kirjutati põhiõiguste peatükk, millele lisati täiendavalt rahvusvahelist mõõdet.

Põhiseaduse kahekümnenda aastapäeva puhul ilmus 2012. aastal põhiseaduse kommen-taaride kolmas, täiendatud väljaanne, mille maht ületas juba tuhande lehekülje piiri. Uuendu-sena ilmusid 2012. aasta kommentaarid esmakordselt ka veebiväljaandena ning e-raamatuna.

Põhiseaduse kehtimise esimese veerandsaja vältel on maailm Eesti ümber ja Eesti ühiskond ise palju muutunud. Surve kohaliku omavalitsuse, demokraatia, õigus- ja sotsiaalriikluse ning parlamentarismi uuesti mõtestamiseks üha kasvab. Käimasolevad vaidlused ja hõõrdekohad

16

EESSÕNA

peegelduvad kommentaarides selgi korral. Et tegemist on õigusteadusliku teosega, ei ole erine-vaid seisukohti püütud varjata, vaid need on koos põhjendustega esile toodud. Üldreegliks olev ühisautorsus on pakkunud selleks kommentaaride esimesest väljaandest siiani häid eeldusi.

Põhiseaduse kommenteerimist on alates 2002. aastast korraldanud Tartu Ülikooli õigustea-duskonna avaliku õiguse professorid: lisaks E-J. Truuväljale professor Raul Narits, professor Kalle Merusk, professor Ülle Madise jt. Kommentaaride autoriteks on kutsutud enamik valdkon-dade parimaid asjatundjaid nii Tartu Ülikoolist kui väljastpoolt.

Kommentaaride sihtrühmana ei peeta silmas üksnes juriste, vaid kogu Eesti avalikkust. Kasutajasõbralik lahendus, otselingid analüüsi aluseks olevatele kohtulahenditele ning tasuta kättesaadavus on põhiseaduse kommenteeritud väljaandest teinud laialdaselt kasutatava ja ehk mõjukaimagi Eesti riigiõigusteaduse allika.

Põhiseaduse kommentaaride veebiväljaande – www.põhiseadus.ee – ilmumise eest kand-sid hoolt sihtasutus Iuridicum ja Tulipart OÜ, disaini eest Fraktal OÜ. Suur tänu Tartu Ülikooli sotsiaalteaduste valdkonnale, kelle toetus tegi võimalikuks veebiväljaande ilmumise.

Hiigelpanuse väljaande tähtaegseks valmimiseks andsid Peep Pruks ja Priit Vinkel. Kommentaaride sisulise kvaliteedi kindlustamisele aitasid vabatahtlikult kaasa õigusasja-

tundjad õiguskantsleri ametkonnast ja Justiitsministeeriumist, suur tänu neile. Toimetuskolleegium tänab keeletoimetajaid Karol Rummit ja Eve Tammaru ning küljendajat

Kirjastuse Juura juhatajale Lea Lumile aitäh abi ja kannatlikkuse eest.

Toimetuskolleegiumjuuni 2017

17

SISSEJUHATUS

Lühiülevaade põhiseaduse ajaloost

Eesti iseseisvuse taastamisega sündis meie rahvuslikku õiguskorda uus põhiseadus. Kõiku-matus usus ja vankumatus tahtes kindlustada ja arendada riiki võttis Eesti rahvas 1938. aastal jõustunud põhiseaduse § 1 alusel 28. juuni 1992. a rahvahääletusel vastu põhiseaduse. Põhi-seaduse vastuvõtmisest on möödunud peaaegu kakskümmend viis aastat.

2002. aastal ilmus esimene taasiseseisvumisjärgne põhiseaduse kommenteeritud väljaan-ne. 2008. aastal ilmus teine kommenteeritud väljaanne. 2012.a. ilmus kolmas kommenteeritud väljaanne. Käesolevad põhiseaduse kommentaarid on seega juba neljandad.

Eriti akuutseks muutus põhiseaduse mõtte sisustamine seoses Eesti vastuvõtmisega Euroopa Liitu, st alates 1. maist 2004. – Eesti rahvas otsustas rahvahääletusel 14. septembril 2003 Eesti riigi Euroopa Liitu astumise ja põhiseaduse täiendamise üle. Rahvahääletusel vastu võetud Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seaduse paragrahv 1 sätestab: “Eesti võib kuu-luda Euroopa Liitu, lähtudes Eesti Vabariigi põhiseaduse aluspõhimõtetest.” Kuid põhiseadusest tegelikkusega adekvaatse tõlgenduse kujundamine on õigupoolest ajatu küsimus. Käesolevate kommentaaride jaoks lisab kaalu lähenev Eesti Vabariigi 100. sünnipäev. Selleks et paremini aru saada meie kehtivast põhiseadusest, on vajalik heita põgus pilk ajalukku. Nimelt pole oma-riiklus saatnud Eestit kogu aeg. Omariikluse periood on ajaskaalal olnud Eesti jaoks kaunis lü-hike. Kuigi formaalselt on korrektne väita, et Eesti iseseisev demokraatlik vabariik kuulutati välja 24. veebruari 1918. a iseseisvusmanifestiga, annab Eesti ajalugu piisavalt tõendeid selle kohta, et Eestil oli enne riikliku iseseisvuse väljakuulutamist õiguslikult autonoomne ühtsus. Võib ko-guni väita, et 1918. aastal sündinud uus Eesti kujutas endast muinasaja (sks uralte Staat) riigi taassündi. Ajalooallikad räägivad sellest, et muinasaja lõpul oli toonane Eesti ühiskond peaaegu valmis uue kvaliteediga organisatsioonilise vormi – riigi – tekkeks, kui arvestada tolleaegseid tingimusi Euroopas.

Riigi teke peab olema juriidiliselt vormistatud. Ajalugu pakkus meile selleks võimaluse alles 20. sajandil. Eesti esimene põhiseadus võeti vastu 15. juunil 1920. Kuid juba enne seda oli vastu võetud riigiõiguslikke akte, mis oma olemuselt täitsid põhiseaduse rolli, määrates kindlaks Eesti riikluse alused.

Eesti eelkonstitutsioonideks tuleks pidada Eestimaa Kubermangu Ajutise Maanõukogu (hili-sema nimetusega Eesti Maapäev) 15. novembri 1917. a otsust kõrgemast võimust; juba maini-tud manifesti kõigile Eestimaa rahvastele (iseseisvusmanifesti), mille kuulutas välja Päästekomi-tee, ning Asutava Kogu poolt 4. juunil 1919 vastuvõetud Eesti Vabariigi valitsemise ajutist korda.

30. märtsil 1917 moodustas Vene Ajutine Valitsus Eestimaa kubermangu ning tegutsema hakkas Ajutine Maanõukogu. Formaalselt oli tegemist Eestimaa kubermangu omavalitsusorga-niga. Eestis olid tekkinud alged ühiskonna riiklikuks organiseerimiseks demokraatia põhimõtete alusel. Nimelt olid Ajutise Maanõukogu pädevuses kõik kohalikud haldusküsimused ning ta valiti maakondade ja linnade poolt. Valimised ise toimusid 7. juulil 1917. Tormilised sündmused Ve-nemaal 1917. aastal valmistasid ette pinna selleks, et 15. novembril 1917 kuulutas Ajutine Maa-nõukogu ennast kõrgeima võimu kandjaks Eestis ja seda kuni Eesti Asutava Kogu kokkukutsu-miseni. Eesti rahval tuli täita kuni Asutava Kogu kokkuastumiseni ainult Maanõukogu poolt antud

18

SISSEJUHATUS

õigusakte. Ajal, mil Maanõukogu polnud koos, oli Maanõukogu juhatusel ja vanematekogul ühes Maavalitsusega õigus anda kiireloomulisi määrusi ja käske Eestimaa elu korraldamiseks. Kogu-kondlik autonoomia oli muutunud juriidiliselt riiklikuks iseseisvuseks.

Siiski saadeti Ajutine Maanõukogu bolševike poolt laiali ning formaalselt iseseisvuspüüdlu-sed katkesid. Nüüd läks vaja kiireloomulisi lahendusi, mis tuginesid otsusele kõrgemast võimust. Vanematekogu määras 19. veebruaril 1918. a kogu võimu realiseerimiseks Päästekomitee, kes kuulutas 24. veebruaril 1918 välja Eesti Vabariigi iseseisvuse. Samal päeval avaldati “Manifest kõigile Eestimaa rahvastele”. Kõige olulisem on manifestis see, et Eesti kuulutati iseseisvaks de-

-vate Eestimaa osade loetlemisega. Legaliseeriti Päästekomitee ja rõhutati tema sidet Maanõu-koguga. Deklareeriti teiste riikide suhtes poliitilist erapooletust, teistelt riikidelt loodeti sama enda suhtes. Korrati, et maa valitsemiskorra peab lõplikult kindlaks määrama Eesti Asutav Kogu ning kuni Asutava Kogu kokkukutsumiseni jääb kogu seadusandlik ja täidesaatev võim Maapäeva ja selle loodud Ajutise Valitsuse kätte. Tähelepanuväärne on, et manifestis sätestati nüüdisaeg-sete põhiseaduste lahutamatuks osaks olevad põhiõigused ja vabadused: võrdsus seaduse ja kohtute ees; vähemusrahvuste kultuurautonoomia tunnustamine; sõna-, trüki-, usu-, koosoleku-, ühinemis- ja streigivabadus. Ajutisele Valitsusele delegeeriti terve rea sotsiaalsete, majanduslike ja organisatsiooniliste küsimuste lahendamine.

Saksa okupatsiooni tingimustes ei saanud juttu olla reaalsest iseolemisest ja iseotsustami-sest. Alles pärast sakslaste kapituleerumist 1918. a kogunes sama aasta 11. novembril Ajutine Valitsus, mille oli moodustanud Päästekomitee juba 24. veebruaril 1918. 12. novembril 1918. a moodustas Maanõukogu vanematekogu teise Ajutise Valitsuse. 28. novembril 1918. a algas Vabadussõda. Vabadussõja ajal 1919. a aprillis toimusid Eesti Vabariigi konstitueerimiseks Asu-tava Kogu valimised. Valimised korraldati Asutava Kogu valimise seaduse alusel, mille oli vastu võtnud Maanõukogu 24. novembril 1918. Asutav Kogu oli Eestis esimene rahva poolt vahetult valitud rahvaesindus. Valimised ise toimusid proportsionaalsuse põhimõttel üldise ja ühetaolise valimisõiguse alusel salajase hääletamisega. Asutava Kogu avaistung toimus 23. aprillil 1919. Probleemiks oli aga see, et puudus seadus, mis oleks sätestanud Asutava Kogu pädevuse ja tema suhted teiste riigiorganitega. Arvestada tuli ka sellega, et just Asutava Kogu peaülesan-deks oli Eesti Vabariigi põhiseaduse väljatöötamine. Nii moodustaski Asutav Kogu oma teisel tööpäeval, 24. aprillil 1919, ajutise põhiseaduse eelnõu koostamiseks komisjoni. Juba eelnevalt oli Maanõukogu esimees moodustanud eelkomisjoni, kelle ülesanne oli Asutava Kogu komisjoni omaga sarnane ja kes oli Asutava Kogu kokkukutsumise ajaks oma tööga valmis saanud. Just eelkomisjoni eelnõu läks läbivaatamisele Asutava Kogu komisjoni, kes esitas selle mõnevõrra muudetud kujul 21. mail 1919 Asutava Kogu üldkoosolekule. Asutava Kogu üldkoosolek arutas eelnõu kolmel lugemisel ja võttis 4. juunil 1919 vastu “Eesti Vabariigi valitsemise ajutise korra”, mis hakkas kehtima 9. juulil 1919. Ajutine valitsemise kord on kolmas Eesti omariiklust konsti-tueeriv õigusakt, n-ö eelkonstitutsiooniline akt. Lisagem, et ajutise valitsemiskorra üldised põhi-mõtted leiame me hilisemast, 1920. aasta põhiseadusest.

Ajutine valitsemise kord iseloomustas Eestit kui iseseisvat, rippumatut ja demokraatlikku vabariiki, määras esialgsed riigipiirid ning loetles maa-alad, mis kuuluvad Eesti riigile. Riigikee-lena sätestati eesti keel, samas anti vähemusrahvustele tagatised oma keele kasutamisel. Nii nagu iseseisvusmanifestki sisaldas ajutine valitsemise kord ulatuslikku kodanike põhiõiguste ja vabaduste kataloogi. Lisandusid sotsiaalsed õigused: tasuta kohustuslik emakeelne algharidus; õigus saada maad harimiseks ja eluasemeks; õigus saada tööd; töökaitse; emade kaitse; toetus

19

SISSEJUHATUS

riigilt nooruse, vanaduse, töövõimetuse ja õnnetuse korral jm. Ajutine valitsemise kord muutis riigi valitsemiskorda. Kõrgeim võim Eestis kuulub rahvale, kelle nimel ja valikul teostab seda Asutav Kogu. Asutava Kogu peamised ülesanded olid põhiseaduse vastuvõtmise, maakorral-duse ja tähtsamate ühiskondlike uuenduste kindlaksmääramine. Asutav Kogu oli pädev vastu võtma kõiki seadusi. Olgu märgitud, et tagatud oli Asutavas Kogus vastuvõetud seaduste pa-nek rahvahääletusele, kui seda nõuab 25 000 hääleõiguslikku kodanikku või 1/8 Asutava Kogu koosseisust. Tagatud oli samuti rahvaalgatus. Ajutine valitsemise kord kehtestas, et kõik senised seadused ja määrused jäävad kehtima, kuni Asutav Kogu, valitsus või muud seaduslikud või-mud neid seaduslikus korras ei tühista, muuda ega täienda või kuni ajutine valitsemise kord ise pole neid tühistanud, muutnud või täiendanud.

Asutav Kogu võttis Eesti riigi esimese põhiseaduse vastu 15. juunil 1920 ja see oli pealkir-jastatud “Eesti vabariigi põhiseadus”. Selle ametlik tekst avaldati 9. juuli 1920. a Riigi Teatajas (RT 1920, 113/114). Põhiseadus jõustus 21. detsembril 1920.

Esimest põhiseadust võib iseloomustada kui demokraatliku rahvusliku õiguskorra tippakti. Selles põhiseaduses on esile tõstetud õigusriigi idee. Esiteks realiseeris põhiseadus võimude la-hususe idee (§-d 35, 57 ja 68); teiseks sätestas isikute põhiõiguste süsteemi (II ptk “Eesti koda-nikkude põhiõigustest”). Põhiseadus kehtestas üle paarikümne põhiõiguse. Väärib märkimist, et peale isiku- (§ 8), eluaseme- (§ 10) ja omandiõiguse (§ 24) ning kõigi isikute võrdsuse seaduse ees (§ 6) oli sätestatud ka vähemuste kaitse. Eraldi väärib rõhutamist riigi rahva käsitus. Nimelt käsitati riigi rahvast riigiorganina, rõhutades sellega rahva kui avaliku võimu alge tähtsust. Riigi- võimu kõrgeimaks teostajaks luges põhiseadus rahvast, kes teostas riigivõimu hääleõiguslike kodanike kaudu rahvahääletuse, rahvaalgatuse ja Riigikogu valimise teel. Seadusandlikku või-mu omavaks rahvaesinduseks oli Riigikogu, mis valiti kolmeks aastaks proportsionaalse vali-missüsteemi abil üldistel, ühetaolistel ja otsestel valimistel salajase hääletamise teel. Täitevvõim kuulus Vabariigi Valitsusele, mille eesotsas oli riigivanem. Valitsus sõltus täielikult Riigikogust.

Esimese põhiseadusega oli Eesti riigil õiguseks vormitud kõik liberaalsele rahvusriigile oma-sed ja vajalikud põhitunnused: see, kes moodustab riigi rahva ja milline on riigi territoorium, ning ka see, milles leiab väljenduse Eesti omariikluse suveräänsus. On üldtunnustatud, et õiguse aja-

-rida ja legitimeerida rahvusliku õiguskorra loomise teel alates 20. sajandi teise kümnendi lõpust. Niinimetatud eelkonstitutsiooniliste aktide kaudu jõuti 1920. a mandrieuroopalikus õiguskultuuris kõige olulisema rahvusriigi seaduse, põhiseaduse vastuvõtmiseni.

Kuid Riigikogu killustatus, mis põhjustas valitsuste sagedase vahetumise, sundis õige pea rääkima põhiseaduse muutmise vajadusest. 1920. aasta põhiseadust oli võimalik muuta ja täiendada rahvahääletusel: kas siis Riigikogu ettepanekul, millele pidi järgnema rahvahääle-tus, või rahvaalgatuse korras algatatud rahvahääletusel. Esimene katse põhiseaduse täienda-miseks tehti 1924. a ja see oli ilmselt ajendatud enamlaste ülestõusust. Nimelt pakkus K. Päts saadikurühmadele idee sätestada parlamendi poolt valitava vabariigi presidendi institutsioon. Hääletamiseni see kava ei jõudnud. Esimeseks Riigikogu juhatusele esitatud eelnõuks oli Riigi- kogu Põllumeestekogude rühma poolt 1926. aastal esitatud “Põhiseaduse muutmisseaduse eelnõu”. Muu hulgas nägi eelnõu ette rahva valitava presidendi ameti kehtestamise. Kuid ka see eelnõu ei jõudnud hääletuseni. Olgu lisatud, et õigusteadlased jõudsid VII õigusteadlaste päeval J. Uluotsa ettekande alusel otsusele, et põhiseaduse muutmiseks puudub vajadus, sest kehtiv põhiseadus annab piisavalt võimalusi nii valitsusele kui ka riigivanemale oma või-mu teostamiseks.

20

SISSEJUHATUS

Järgmised katsed muuta põhiseadust tehti kolmekümnendate aastate alguses. Põllumees-tekogude ja Rahvaerakonna esindajate poolt esitati 1932. a alguses “Eesti vabariigi põhisea-duse muutmise seaduse eelnõu”. Et eelnõu esitajad pidid ise kandma eelnõu trükikulud, siis jäi eelnõu avaldamata ning Riigikogu juhatus lõpetas menetluse. Samasisulise eelnõu algatas ka Riigikogu ning arutas seda 1932. a veebruaris. Eelnõu otsustati panna rahvahääletusele, mis toimus 13.–15. augustil 1932. Rahvahääletus aga ei õnnestunud, sest vastu oli enamik hääleta-nutest ja nii ei saanud Eesti veel presidenti ning ka Riigikogu suurus jäi muutmata.

1932. a novembris võttis Riigikogu vastu otsuse, milles lubati põhiseaduskomisjonil esitada Riigikogule uus põhiseaduse muutmise eelnõu. Uue eelnõu aluseks võeti rahvahääletusel juba läbikukkunud eelnõu ning õigupoolest oli see Riigikogu samm vastukaaluks vabadussõjalaste tegevusele, kes organiseerisid rahvaalgatuse korras põhiseaduse muutmist. 1933. a jaanuaris esitas põhiseaduskomisjon eelnõu Riigikogu juhatusele ja see otsustati panna rahvahääletu-sele. Rahvahääletus toimus 10.–12. juunil 1933, kuid seda tabas sama saatus mis eelmistki. Eelnõu vastu oli 2/3 hääletanutest.

Kolmas tõsine katse muuta põhiseadust võeti ette rahvahääletusel 14.–16. oktoobrini 1933. Sedakorda oli tegemist vabadussõjalaste poolt rahvaalgatuse korras esitatud eelnõuga. Kuigi Riigikogu muutis eelnevalt põhiseaduse rahvahääletusega vastuvõtmise korda, et tõkestada vabadussõjalaste eelnõu vastuvõtmist (tõstis oluliselt rahvahääletusel põhiseaduse vastuvõtmi-seks vajalikku häälteenamust), võeti see eelnõu vastu suure häälteenamusega. Rahvahääletu-se tulemusel uuenenud põhiseadus muutis Eesti riigi valitsemisvormi, mis kokkuvõtvalt tähen-das pööret autoritaarsuse poole.

Põhiseaduse sisulised muudatused olid nii olulised, et hakati rääkima uuest, 1933. a põhi- seadusest. Formaalselt oli tegemist kehtiva 1920. a põhiseaduse uue redaktsiooniga. Põhi- seaduse uus redaktsioon jõustus 24. jaanuaril 1934. Valitsemisel sätestati mitmeid muutusi. Riigikogu koosseisu vähendati 100 liikmelt 50-le, proportsionaalse valimise põhimõtet täien-dati isikuvalimise võimalusega, Riigikogu enda volitused pikenesid kolmelt aastalt neljani. Muutus riigivanema valimise kord ja tema õigused suurenesid. Näiteks oli riigivanemal põhi-seaduse muudatuste järgi õigus riiklikel kaalutlustel välja kuulutada Riigikogu ennetähtaegsed valimised, piiratud vetoõigus, õigus riiklikel kaalutlustel lõpetada ennetähtaegselt Riigikogu korraline istungjärk, dekreediõigus, valitsuse moodustamise ainupädevus ning kohtunike nimetamise õigus Riigikogu poolt pakutud kandidaatide hulgast. Eesti sai endale peaministri institutsiooni.

Muudetud põhiseaduse alusel ei valitud ei Riigikogu ega riigivanemat. Küll on põhjust rää-kida alanud vaikivast olekust. Riigivanema ülesannetes tegutsev peaminister K. Päts kehtestas 12. märtsil 1934 riigis kuueks kuuks kaitseseisukorra, et takistada Vabadussõjalaste Liidu või-mule pääsemist. Oma sammudest informeeris ta Riigikogu, kes nõustus kaitseseisukorra keh-testamisega. Riigikogu katkestas riigivanema soovil oma tegevuse. Kaitseseisukord ise kehtis formaalselt kuni 1939. a 12. septembrini. 1935. a peatati siseministri määrusega erakondade ja teiste poliitiliste ühingute ja nende liitude tegevus (v.a 1935. a loodud Isamaaliit). Vabadus- sõjalaste organisatsioonid olid juba seoses kaitseseisukorra kehtestamisega keelatud. Siiski esi-tasid vabadussõjalased 1935. a septembris oma teise eelnõu põhiseaduse muutmiseks. Riigi- vanem keeldus 1935. a oktoobris vabadussõjalaste eelnõule ametlikku käiku andmast. Vaikiva oleku ajal esitati ka teine põhiseaduse muutmise eelnõu Riigikogu kolme liikme poolt. Ka siin ei andnud riigivanem eelnõule ametlikku käiku. Suveräänsuse kandjaks kujunes rahva asemel võim ja selline konstitutsiooniline interreegnum kestis 1938. aastani.

21

SISSEJUHATUS

Põhiseaduse 1933. a redaktsioon ning muu õiguslik tegelikkus olid omapäraseks intertem-poraalseks õiguseks (üleminekusäteteks), mis sundis nii rahvast kui ka poliitikuid tähelepaneli-kult suhtuma riigiõiguslikesse arengutesse Eestis. On selge, et ei inter partes ega veel vähem inter omnes saa olla täielikku üksmeelt. Siiski on tendentsina täheldatav liikumine riigi suverään-suselt rahvasuveräänsuse poole, seda siiski piiratult.

Tõsiselt võetav samm uue põhiseaduse poole tehti 23.–25. veebruari 1936. a referendumil, kus eelnõus “Eesti rahva otsus Rahvuskogu kokkukutsumiseks” küsiti, kas oleks vaja kokku kutsuda kahekojaline Rahvuskogu, et täiendada ja/või asendada 1933. a põhiseadust. Rahvus-kogu kokkukutsumine sai heakskiidu. Riigivanem kutsus 1936. a detsembris valitud Rahvus- kogu kokku 1937. a veebruaris ja kokkutulnud Rahvuskogule esitas riigivanem uue põhiseadu-se eelnõu. Rahvuskogu võttiski vastu uue põhiseaduse, esitades töö tulemused riigivanemale. Riigivanem kuulutas põhiseaduse ja selle elluviimise seadused 17. augustil 1937 Kadrioru lossis pidulikult välja ja uus põhiseadus jõustus 1. jaanuaril 1938.

1937. a põhiseadus oli tublisti mahukam seni kehtinust. Nimelt sisaldas 1920. a põhisea-dus 89 paragrahvi, aga 1937. a põhiseadus 150 paragrahvi. Põhiseaduses oli ulatuslik pea-tükk “Eesti kodanikkude õigused ja kohustused” 27 paragrahviga, samas kärbiti oluliselt rahva osalemist riigivõimu teostamisel. Näiteks loobuti rahvaalgatuse korras seaduste vastuvõtmisest. Rahvahääletus oli võimalik ainult presidendi nõusolekul põhiseaduse muutmiseks. Nii jäid riigivanema sõnad kodanike kõrgeimast võimust deklaratiivseteks, sest otsene demokraatia oli asendunud esindusdemokraatiaga. Põhiseaduses püüti jätkuvalt realiseerida õigusriigi idee seda osa, mis nõuab võimude lahusust ja tasakaalustatust. Ühekojalise parlamendi asemele tuli kahekojaline ja Riigikogu hakkas koosnema Riigivolikogust ja Riiginõukogust; seati sisse suure, riigivanema pädevusega sarnane presidendi institutsioon; nähti ette õiguskantsleri institutsioon, kelle nimetas ametisse president ja kelle ülesanne oli valvata avalik-õiguslike asutuste tegevuse seaduspärasuse üle eelkontrolli vormis.

23. augustil 1939 kirjutasid Nõukogude Liit ja Saksamaa alla Molotovi-Ribbentropi paktile ja selle lisaprotokollidele, mis tähendas Eestile kuulumist Nõukogude Liidu huvi- ja mõjusfääri. 28. septembril 1939 kirjutas Eesti alla nn baaside lepingule. Eesti Vabariigi okupeeris 1940. a Nõu-kogude Liit – Eesti ei saanud oma iseseisvust realiseerida pool sajandit kestnud okupatsiooni ajal.

Uus ühiskondlik-poliitiline situatsioon kujunes Eestis 1980. aastate keskpaigast alates ja oli

põhiseaduslikuks aktiks (mitte eelpõhiseaduslikuks aktiks, sest Eesti riik eksisteeris, vaatamata okupatsioonile, edasi de jure ja toimis ka tema 1937. a põhiseadus, mille alusel tegutses eksiil-valitsus) võiks pidada akti, millega kuulutati ajalooliselt kujunenud sinimustvalge värvikombinat-sioon Eesti rahvusvärvideks (vrd 1937. a põhiseaduse § 6 lg 1) ning rukkilill ja suitsupääsuke Eesti rahvussümboliteks. Selles aktis on oskuslikult ühendatud riik ja rahvas, riiklikud ja rahvus-sümbolid. Sellist riigi ja rahva ühendamise taktikat kasutati taasvabastamise teel järjekindlalt, andes rahvale tema koha nii riigivõimu aluse ja kandja kui ka kõrgeima riigivõimuorganina. Rah-va tähtsust taasiseseisvumisel näitavad ilmekalt ka rohkem kui 900 000 toetusallkirja, millele tuginedes võttis Ülemnõukogu 16. novembril 1988 vastu deklaratsiooni Eesti NSV suverään-susest, konstitutsiooniparandused ja otsuse mitte toetada unitaarriigi loomist taotlevaid NSV Liidu konstitutsiooni ja valimisseaduse parandusi. Deklaratsiooniga rõhutas Ülemnõukogu Eesti iseotsustamisõigust kuni konstitutsioonilise otsustamisõiguseni välja. Olemuslikult on tegemist põhiseadusliku aktiga, mida võib võrrelda Maanõukogu 15. (28.) novembri 1917. a otsuse-ga kõrgemast võimust. Nimetatud akti põhiseaduslikku olemust rõhutavad sellega tehtud

22

SISSEJUHATUS

konstitutsiooni muudatused, sh eriti maa, loodusvarade, põhiliste tootmisvahendite, transpor-di- ja sidevahendite, pankade, kaubanduse jne kuulutamine Eesti ainuomandiks (kuulusid NSV Liidu konstitutsiooni põhjal vaid NSV Liidu ainuomandisse); era- ja segaomandi lubamine; koda-nike ja juriidiliste isikute konstitutsiooniliste õiguste kohtuliku kaitse võimaldamine jne.

Rahva ja riigi suhete üle kujunes elav diskussioon seoses küsimusega Eesti NSV riigikee-lest. Eesti keele riigikeeleks tunnistamine (vrd 1937. a põhiseaduse § 5) lõi kindla aluse eesti rahva ja tema kultuuri säilimiseks ja arenemiseks (vrd 1937. a põhiseaduse ja 1992. a põhisea-duse preambulit). Samuti oli omariikluse taastamisega seoses oluline kohaliku omavalitsussüs-teemi taasloomine, mille nägi ette Ülemnõukogu 8. augusti 1989. a otsus. See otsus nägi ette ülemineku tsentraliseeritud nõukogude süsteemilt riigivalitsemise ja omahalduse kindlapiirilisele eristamisele ning territoriaalse haldusstruktuuri reorganiseerimise.

Tähelepanuta ei saa jätta oma territooriumi majanduslikku kasutamist kooskõlas 16. no-vembri 1988. a konstitutsiooniparandusega. Selleks töötati välja Eesti isemajandamise kont-septsioon (IME). Eesti Vabariigi omandiseadus ja omandireformi aluste seadus, Eesti Panga asutamine, 1992. a rahareform jne suunasid majanduse uutele alustele: terviklikule ja NSV Liidu rahvamajandussüsteemist eraldatud arenguteele. Seda oli sunnitud aktsepteerima ka NSV Liidu keskvõim, näiteks NSV Liidu Ülemnõukogu otsuses Balti riikide majanduslikust iseseisvusest.

1989. a muutus suhetes NSV Liidu keskvõimuga üheks kesksemaks küsimuseks Moloto-vi-Ribbentropi paktile (MRP) õigusliku hinnangu andmine. Ülemnõukogu 12. novembri 1989. a otsus “Ajaloolis-õiguslikust hinnangust Eestis 1940. aastal toimunud sündmuste kohta” kvali-

annekteerimiseks NSV Liidu poolt, mistõttu Eesti Vabariigi riikliku korra vägivaldne muutmine oli rahvusvahelise õiguse seisukohalt kehtetu, sh Eesti Vabariigi lülitamine NSV Liidu koossei-su õigustühine. Juriidiliselt tähendas see Eesti tunnistamist okupeerituks ja annekteerituks, st enam mitte liiduvabariigiks, vaid riigiks, kes taotleb iseseisvuse taastamist ja okupatsiooni lõpe-tamist. Ülemnõukogu 30. märtsi 1990. a otsusega “Eesti riiklikust staatusest” kinnitati, et Eesti on okupeeritud riigi staatuses, kuid tema õiguslik järjepidevus kestab edasi de jure. Nimeta-tud otsusega kuulutati välja üleminekuperiood, mis pidi lõppema põhiseaduslike riigiorganite moodustamisega. Samast kuupäevast pärineb deklaratsioon Eesti NSV Ülemnõukogu ja Eesti Kongressi koostööst, millega tunnistati Eesti Kongressi Eesti Vabariigi kodanikkonna esindus-koguna ja Eesti Vabariigi riigivõimu taastajana ning avaldati valmidust temaga koostööd teha. Eesti Kongress pidas oma esimese istungi 11.–12. märtsil 1990 ja valis oma alaliseks orga-niks Eesti Komitee. Üleminekuperioodi põhiseaduslike aktide seas on tähtsamad Ülemnõukogu 8. mai 1990. a seadus “Eesti sümboolikast”, millega taastati Eesti Vabariigi ametlik nimetus ja rakendati 1937. a põhiseaduse §-d 1, 2, 4, 5 ja 6; 16. mai 1990. a seadus “Eesti valitsemise ajutise korra alustest” ja Ülemnõukogu otsus samast kuupäevast “Eesti Vabariigi Ülemnõukogu tegevusprogrammist ülemineku perioodil Eesti Vabariigi iseseisvuse taastamiseni ja valitsemise ajutisest korrast”. Need olid programmilised dokumendid üleminekuperioodi seadusandluses ja riiklikus tegevuses, sh uue põhiseaduse väljatöötamisel.

Olgu märgitud, et 1989. a avaldas I. Gräzin Eesti Demokraatliku Sotsialistliku Vabariigi põhi-seaduse eelnõu ning 1990. aastal avaldasid E. Talvik ja J. Kaljuvee Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõu.

3. märtsil 1991 toimunud referendumil, millest võttis osa 82,86% hääleõiguslikest isikutest, andis jaatava vastuse küsimusele “Kas Teie tahate Eesti Vabariigi riikliku iseseisvuse ja sõltu-matuse taastamist?” 77,83% hääletanutest.

23

SISSEJUHATUS

Riigipöördekatse Moskvas 19. augustil 1991 lõi soodsa pinnase Eesti iseseisvuse väljakuu-lutamiseks Eesti Vabariigi Ülemnõukogu poolt 20. augustil 1991. Ka seda otsust “Eesti riiklikust iseseisvusest” võib käsitada kui põhiseaduslikku akti. Nimelt nähti otsuses ette moodustada põhiseaduse väljatöötamiseks Põhiseaduse Assamblee. Assamblee moodustasid Eesti Kong-ressi ja Ülemnõukogu esindajad pariteetsetel alustel. Põhiseaduse Assamblee sai rakenduse pärast Ülemnõukogu 3. septembri 1991. a otsuste “Põhiseadusliku Assamblee valimistest” ja “Eesti Vabariigi Põhiseadusliku Assamblee tööülesannetest ja töökorraldusest” vastuvõtmist. Assamblee avaistung peeti Toompeal 13. septembril ja selle esimeheks sai Tõnu Anton (Ülem-nõukogu saadik). 11. oktoobril otsustas assamblee Eesti Vabariigi üles ehitada tasakaalustatud parlamentaarse demokraatia põhimõtetest lähtuvalt. Eesti Riigiarhiivi fondi 2324 nimistu 1 säi-liku 12 lehtedelt 421–432 leiame Eesti Vabariigi Põhiseaduse Assamblee läkituse eesti rahva-le, mille see koostas oma tegevuse lõpuks. Läkituses on öeldud, et Põhiseaduse Assamblee on oma töö lõpetanud ning Eesti Vabariigi põhiseaduse ja põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõud on valminud. Rahvahääletusele panekuks valmis põhiseaduse eelnõu tugineb Eesti Vabariigi varasematele põhiseadustele ning on nende loomulik järglane. Uus põhiseadus läh-tub inimõiguste tunnustamise ja parlamentaarse demokraatia põhimõtetest ning rahva kestvuse elulisest huvist. Ka pöördutakse eesti rahva poole ettepanekuga võtta põhiseadus koos selle rakendamise seadusega vastu. Läkituses avaldatakse veendumust, et oma toetava otsusega astub eesti rahvas määrava sammu Eesti riikluse kindlustamise raskel teel. Assamblee esitatud põhiseaduse eelnõu kiitis Ülemnõukogu 20. aprilli 1992. a otsusega heaks ja otsustas selle panna rahvahääletusele.

Rahvahääletus põhiseaduse vastuvõtmiseks toimus 28. juunil 1992. Hääleõiguslike kodani-ke nimekirjadesse oli kantud 669 080 isikut, kellest osales hääletamisel 446 708. Põhiseaduse ja rakendusseaduse eelnõude poolt andis oma hääle 407 867, vastu oli 36 147 kodanikku.

Vastavalt Eesti Vabariigi põhiseaduse rakendamise seaduse §-le 9 jõustus põhiseadus vas-tuvõtmise kuupäevast, seega 28. juunist 1992. Algas uus ajajärk Eesti riigi ja õiguse ajaloos. Põhiseaduse ja selle rakendamise seaduse vigadeta tekst on avaldatud Riigi Teataja 1992. aas-ta 26. numbri kordustrükina.

Käesolevad kommentaarid, mis jätkavad meie põhiseaduse süstemaatilise kommenteeri-mise traditsiooni, püüavad anda tänapäevase pildi põhiseaduse mõttest olukorras, kus Eesti Vabariik tähistab aasta pärast oma 100. sünnipäeva, kus Eesti on Euroopa Liidu liikmesriik üle kümne aasta, kus olulise panuse meie põhiseaduse tõlgendamisse on andnud Eesti kohtud ning õigusteadlased, kuid ka avalik arvamus.

Põhiseadus õiguskorra tippaktina: põhiseaduse aluspõhimõtetest, väärtustest ja tõlgendamisest

28. juunil 1992 tegi eesti rahvas omariikluse mõttes põhimõttelise valiku, hääletades Eesti Vaba-riigi põhiseaduse poolt. Omariikluse tingimustes peabki õiguslike lahenduste leidmine tuginema riiklikult organiseeritud ühiskonna seest tulenevatele valikutele. Tänapäevasel demokraatlikul ühiskonnakorraldusel on mõned põhimõttelised alused, millest tegeliku demokraatia taotle-jad peavad kinni pidama. Riigi jaoks on ainukene võimalus ennast legitimeerida õiguse abil ja kaudu. Oluline on arvestada sellega, et Eesti õiguskord on kuulunud ja kuulub mandri- euroopalikku õiguskultuuri. Selle õiguskorra aluseks on antiikse Rooma õiguskultuur. Selles õiguskultuuris kujunes õiguskord normiloomingu kaudu. Eesti riik ehitab üles meie rahvuslikku

24

SISSEJUHATUS

õiguskorda samuti õigusnorme luues. Seejuures peab normiloomingu tulemus olema piisavalt üldine, samas arusaadav. See on vajalik põhjusel, et nii tavainimesed kui ka õiguse raken-dajad võiksid võimalikult vähe pingutades vastu võtta juriidilist tähendust omava ja õigusele vastava otsustuse.

Mandrieuroopaliku õiguskultuuri olemust rõhutab kehtiv põhiseadus, kui see sätestab, et riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel (PS § 3).

Legitimeerimist õigusnormide abil tuleb iseloomustada nende kehtivuse kaudu. Probleem on selles, et põhiseadusnormi juriidiline kehtivus ei garanteeri selle kehtivust sotsiaalses mõttes. Teisisõnu on olnud normide legitiimsus ja nende sotsiaalne kehtivus alati kaks ise asja. Täna-päevane legitimeerimine kujutab endast lõppastmes kommunikatiivset ratsionaalsust. Õigust saab olla ühiskonnas niipalju, kuipalju õiguse subjektid seda oma käitumise kaudu lõppastmes välja näitavad. Selleks et legislatiivsed pingutused vilja kannaksid, peavad kehtivast õigusest tulenevad nõudmised realiseeruma õiguse subjektide käitumises. Nii oleme tähelepanu juhtinud ühele väga olulisele tahule õiguse tänapäevases mõistmises. Sama loomulikult kuuluvad õiguse tänapäevase mõistmise juurde arusaam õigusest tema objektiivses mõttes, õigusest kui suve-rääni poolt kirja pandud (formaalselt kindlaksmääratud) õigusest. Sama loomulik on õigusest arusaam tema subjektiivses tähenduses ehk objektiivsest õigusest õiguse subjektile tulenevast ja kuuluvast käitumismudelist. Kuid nüüdisajal on õiguse traditsioonilistele tahkudele oluline li-sada arusaam õigusest kui normatiivsest informatsiooni- ja kommunikatsioonisüsteemist. Õigus haarab endasse kõik selle, mis on seotud inimkäitumise õiguslikult relevantse osaga. Sellepä-rast on õiguse tunnetamiseks vaja näha ja tunnustada seda normatiivset korrelatsiooni, mis eksisteerib õiguse ja ühiskonna vahel. Rõhutada tuleb seda eeskätt konstitutsiooniõiguse nor-mide tunnetamise kontekstis, sest nende abstraktsuse aste on võrreldes suure osaga ülejäänust õiguskorrast suurem ning seosed õiguse sotsiaalsete dimensioonidega raskemini tabatavad. Arvesse võttes õiguse tänapäevast käsitust, on kommentaarides püütud põhiseaduse norme sisustades mitte distantseeruda pikka aega mandrieuroopalikus õigusmõtlemises domineerinud õiguspositivismist, kuid samas seda ka mitte üle tähtsustada. Õigus ei saa olla ega olegi paljalt indiviidide või nende ühenduste otsustuste resultaat. Õigus vajab funktsioneerimiseks tegelikku-ses toimivat kommunikatsiooni.

Põhiseadusest arusaamine peab tuginema korrastatud õigusmõtlemisele. Mandrieuroopa-likus õigusmõtlemises on viimastel aastakümnetel toimunud kvalitatiivne muutus ning õigus-mõtlemise vundamendiks on kujunenud väärtused. Väga paljude Euroopa riikide rahvuslike õiguskordade ratsionaalses tunnetamises on sellele tasemele juba jõutud. Tõsi, üleminek uuele kvaliteedile õigusmõtlemises on võtnud suhteliselt palju aega. Eestis on tõsiseid märke läbimur-dest õigusmõtlemise tänapäevasele tasemele. Samas tuleb nõustuda taasiseseisvumisjärgse esimese Riigikohtu esimehe R. Marustega, kes väitis, et meie mõtlemist piirab ajalooline tra-ditsioon, positivistlik arusaam õigusest, mis oli levinud Euroopas ja ka Eestis 20. sajandi esi-mesel poolel. Ta lisas, et see ei ole ainult kohtunike probleem, vaid juristide ja õiguspoliitikute probleem tervikuna. Kui vähemalt Euroopa kultuuriruum on väärtusjurisprudentsile ümber lülitu-nud aastakümnete vältel, siis meie oleme silmitsi olukorraga, kus tuleb teha selline ümberlülitus suhteliselt lühikese aja jooksul. Kohtunike kutseühingu esimees A. Jõks ütles 1997. aastal, et kohtunikke raputas diskusioon õiglase ja väärtustele orienteeritud õigusemõistmise ning seadu-sest tuleneva kohtupidamise kohast Eesti õigussüsteemis. Kõik see tähendab eelkõige seda, et just põhiseaduse seadusetähe taga tuleb osata näha väärtusi. Väärtusjurisprudents tunnustab

25

SISSEJUHATUS

seadusest kõrgemal seisvaid väärtusmastaape ja loeb ennast nendega seotuks. Põhiseadusest arusaamisel tuleb osata väärtusmastaape konkretiseerida.

Põhiseaduse enda struktuuris on väärtused domineerival kohal preambulis. Preambulis si-salduvad suure üldistusastmega väärtused mõjutavad põhiseaduse muid sätteid, kujundades selliselt põhiseaduse mõtet. Loomulikult leiame üldkehtivaid väärtusi põhiseaduse preambuli kõrval ka põhiseaduse muudest osadest. Veel enam, põhiseadusega seoses on vajalik rõhutada väärtuste regulatiivset iseloomu. Regulatiivseks (korrastavaks) teeb põhiseaduses sisalduvad väärtused asjaolu, et need kuuluvad põhiseadusesse. On selge, et meist igaühel on väärtus- kogemusi, mida saab kas heaks kiita või hukka mõista. Tunduvalt raskem on aga seevastu saa-vutada väärtuskogemuste laia baasi, mis saab põhineda väärtusmastaapidel. Põhiseadusest arusaamiseks vajalikud väärtusmastaabid on kirjas põhiseaduses eneses. Nii näiteks on põhi- õigustega seoses ühiskonnas valitsev õiguslik eetos kirjas põhiliselt põhiseaduse teises peatü-kis. Selline olukord on loomulik, sest ühiskonnas on alati midagi sellist, mis garanteerib laiapõh-jalise kooskõla. Probleemiks on aga see, et põhiseaduses sisalduvad väärtused ei moodusta sellist väärtuskorda, mis oleks täiuslik ehk vaba lünkadest. Väärtused ise, nende kvaliteet on pidevas muutumises. Seetõttu on küsimus juba valitsevast või enam mitte valitsevast väärtusest pidevalt päevakorral. Nii pole väärtused identsed põhiseadusega, mille kaudu ja abil me neist teavet saame.

Põhiseaduses leiduvatel väärtustel on väga erinev loomus. Nii võib eristada kõlbelisi, sot-siaalseid, õigusriiklikke jm väärtusi. Nende väärtuste skaala pole mitte üksnes ulatuslik, vaid ka teatud ulatuses muutuv. Näiteks leidis Riigikohus üldkogu otsuses 3-4-1-6-12 (nn ESM kaasus),

riikide sekka Eesti põhiseaduslike väärtuste hulka.Kui aga küsida, kas me võime leida põhiseadusest mingi ülima väärtuse, mis on aluseks

õigusriiklikult organiseeritud Eesti riigile, siis võib sellele vastata põhimõtteliselt jaatavalt. Jutt on inimese ja riigi omavahelistest suhetest. Eesti omariikluses pole inimene loodud riigi jaoks, vaid riik on loodud inimese jaoks. Põhiseaduse preambul konstateerib, et riigi kindlustamise ja arendamise mõte on riigi rahva, keele ja kultuuri säilimise tagamine läbi aegade. Inimese prio-riteet riigi ees pole riigi kehtestatud, vaid riik tunnustab seda kui inimesele loomulikult kuuluvat omadust. Riik reguleerib inimese käitumist sel määral, et see ei riivaks põhjendamatult tema vabadust ja kindlustaks avaliku huvi realiseerumise. Õigupoolest pole ülim väärtus iseenesest juriidiline mõiste, vaid eetiline kategooria. Kuid sattudes põhiseadusesse selle alusväärtusena, muutub see – nagu eespool märkisime – juriidiliseks ehk siduvaks põhimõtteks. Olgu lisatud, et ülimat väärtust peab aktsepteerima ja realiseerima kõigepealt Eesti riik ise. Kõik kolm riigivõimu – seadusandlik, täidesaatev ja kohtuvõim – peavad tegutsema selle nimel, et tagada lõppast-mes inimesele kuuluvad õigused ja vabadused. Nii ei saa õiguste ja vabaduste realiseerimise hindamisel riigi poolt tulla kõne alla otstarbekohasus, vaid eelistus on alati õigustel ja vabadustel endil. Seega tähendab inimese ja tema õiguste ja vabaduste tunnistamine kõrgemaks väärtu-seks seda, et riigil pole ilma seadusliku aluseta võimalik sekkuda inimese tegevusvabadusse. Taoline põhimõte realiseerub keerulise võimumehhanismi abil, milles osalevad kõik riigiorganid ja kasutatakse kogu õigussüsteemi. Sellegi põhimõtte leiame põhiseadusest.

Tähelepanu peab juhtima ka rahvasuveräänsusele. Nimetatud kategooria on väärtuseks igas tänapäevases ja demokraatlikus konstitutsioonis. Rahvasuveräänsuse sätestab põhisea-duse § 1 lg 1: “Eesti on iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas.” Seega on põhiseaduse järgi igasuguse riigivõimu esmaseks õiguslikuks

26

SISSEJUHATUS

aluseks rahva tahe. Ühest küljest tuleb tähele panna, et tegemist ei ole rahvuse suveräänsuse-ga. Teiselt poolt ei tähenda rahvasuveräänsus seda, et kõik inimesed, kes elavad riigi territoo-riumil, kuuluksid riigi rahva hulka. Rahvasuveräänsuse kandjaks on see osa riigi elanikkonnast, kellega riigil on juriidiline side ja seda peaasjalikult kodakondsusinstituudi kaudu. Juba Cicero on juhtinud tähelepanu sellele, et riigi rahvas pole mitte igasugune suur inimeste ühendus, vaid selline ühendus, keda seovad ühised huvid ja lugupidamine kehtiva õiguse vastu. Riikides, kus elab mitmeid rahvusi, võib tõusetuda küsimus naturalisatsiooni dimensioonidest. Eestis ongi juhtunud nii, et okupatsiooniaegseid migratsiooniprotsesse mõjutati sihilikult Eesti kahjuks. Nii peaks meil kodakondsuse andmine – riigi rahva formeerimine – olema seotud õnnestunud in-tegratsiooniprotsessidega. Küll ei saa kodakondsus integratsiooni asendada, see peab olema kodakondsuse andmise eelduseks. Eesti Vabariigi 99. aastapäeva pidulikul tähistamisel Estonia kontserdisaalis ütles president K. Kaljulaid: “Seadusesse saab kirjutada, kuidas saada Eesti ko-danikuks – kuid mitte seda, mil moel saada osaks Eesti rahvast.” Tõepoolest, formaalne seadus ei saa kuidagi asendada ei inimeste pidevat püüdlust saada või olla kodanik ja riigi pidevat toetust sellele. Mõned Euroopa riikide põhiseadused sätestavad seepärast rahvasuveräänsuse kandjana mitte lihtsalt rahva, vaid paljurahvuselise rahva. Samas on riike, mille põhiseadus ei sätestagi rahvasuveräänsuse põhimõtet, lugedes seda tsiviliseeritud maailma lahutamatuks osaks. Rah-vasuveräänsus on väga tihedalt seotud kodaniku õiguste ja kohustustega. Vastavad sätted sisal-duvad põhiseaduse kolmandas peatükis. Rahva võimu ülimuslikkust ei saagi teisiti ette kujutada kui võimu teostavate üksikisikute tegevusena. Rahvasuveräänsuse realiseerimise üksikasjalikud juriidilised regulatsioonid aga annavad tunnistust soovist, et tegelikkuses realiseeruks tõepoolest rahvasuveräänsus, mitte aga näiteks mõnede egoistlikud võimu juurde pääsemise katsed. Rah-vas teostab oma võimu põhiseaduse kohaselt eri vormides ning jääb riigivõimu kandjaks ka siis, kui ta riigivõimu teostamisel toetub seadusandlikule, täidesaatvale või kohtuvõimule.

Tähelepanu tuleks juhtida ühele aspektile rahvasuveräänsuse teostamisel. Nimelt tunneb rahvas ennast suveräänsuse kandjana väga selgelt just teatud ajaperioodidel. Siinkohal on sil-mas peetud Riigikogu valimisi ja rahvahääletust. Tundub, et Eesti riigi rahvas soovib ennast sagedamini tunda rahvasuveräänsuse kandjana. Sellest annab tunnistust näiteks L. Meri poolt Riigikogule esitatud presidendi otsevalimiste seaduse eelnõu.

Kokkuvõtvalt võib väita, et rahvasuveräänsus on õiguse esmane allikas. Rahva tahe, mis on leidnud väljenduse juriidiliselt relevantsetes vormides, on Eesti riigi tõeliseks vundamendiks, just sealt saab lähtuda iga mandaat, et omariikluses midagi täiustada või muuta. Mõned protses-sid, mis on toimunud viimasel ajal Euroopa Liidus – näiteks erinevate stabiilsusmehhanismide jõustamine – võivad endaga kaasa tuua olukorra, kus rahvas kaugeneb riigi juhtimisest. Ilmselt on siin vaja kasutada ühelt poolt traditsioonilisi lahendusi, kus suveräänsuse jaotamisel peab kasutama näiteks referendumit, kuid samuti uue kvaliteediga lahendusi ning need saavad olla Euroopa Liidu liikmesuse tingimustes piiriülesed. Samas tuleb tõdeda, et põhiseadus on elav seadus, millest tuleb aru saada muutuvates ühiskondlikes oludes ja ka muutuvates väärtustes, kus abiks võivad tulla juba mainitud siseriiklikud lahendused. Nii poleks ilmselt välistatud ise-gi selline olukord, kus rahvas otsustaks rahvahääletusel oma kõrgeima riigivõimu kandja rolli riigielu küsimuste lahendamisel muuta.

Õigusest arusaamise eesmärk on alati õiguse adekvaatse tunnetamise saavutamine. Piltli-kult öeldes on tegemist tervikkujundi loomisega õigusest. Sellise tervikpildi kujundamine – sil-mas pidades rahvuslikku õiguskorda – peab toetuma ühelt poolt õiguskorra kui teatud terviku ja teiselt poolt selle tippakti, põhiseaduse ühtsuse ehk koherentsuse ideele. Õiguse teooria

27

SISSEJUHATUS

tunnetussaavutusi arvesse võttes tuleb tähelepanu juhtida kahele alusprintsiibile: esiteks koos-kõlalisust tagavale põhimõttele ja teiseks kontekstilisuse põhimõttele. Põhiseadusest arusaami-seks tuleb neid aluspõhimõtteid kaasata nii, et ei tekiks vastuolusid põhiseaduse enda osade vahel (kooskõlalisus) ning et tekiks selgepiiriline ettekujutus põhiseaduse sätet puudutavast ko-hast põhiseaduse tekstis (kontekstilisus).

Eelnevalt rõhutasime normatiivse kommunikatsiooni tähtsust õigusest arusaamisel. Põhi-seadusest arusaamisel tuleb seepärast tähelepanelikult analüüsida põhiseaduse tõlgendusi, mis on antud kohtute, eriti konstitutsioonikohtu poolt. Selline õigusliku tegelikkuse analüüs aitab lõppastmes parandada õiguse reaalset integratsiooni- ja siduvusjõudu. On igati loomulik tõdeda, et just konstitutsioonikohtu otsustused peavad olema väärtusotsustuste hierarhias kõrgeimad. Kuid küsimus pole ainult hierarhias. Need otsustused peavad olema ka aktsepteeritavad. Loo-mulikult on diskuteeritav, kas ja millisel määral põhiseadus ja kohtuniku otsustus, mis on lange-tatud põhiseaduse alusel, üldse vajavad avalikku või eraviisilist aktsepteerimist. Eri riikide pikk kogemus selles vallas räägib siiski sellest, et põhiseadusest arusaamise objektiviseeritud vor-midel – eriti konstitutsioonikohtu otsustustel – on oluline tähendus riiklikult organiseeritud ühis-konnaelule. On juhtunud, et konstitutsioonikohus läheb vastuollu vaikiva enamuse õigustead-vusega. Jutt on inimestest, kelle seaduskuulekus, lojaalsus riigile ja konstitutsioonile on üldiselt iseenesestmõistetavad. Ilmselt ei saa põhiseaduslikkuse järelevalve kvaliteedi ainumäärajaks olla otsuste üldine aktsepteeritavus, kuid mööda vaadata sellest ei tohi. Avatud ühiskonnas on põhiseaduse interpreteerijate ring lai ning põhiseaduse tunnetamise protsess avatud, sellega seoses on siin alternatiivseid võimalusi. Igatahes peaks selge olema see, et põhiseaduse enda tekstist tema tunnetamiseks ei piisa.

Õiguskorrale ratsionaalse mõtte andmine algab ja lõpeb ühelt poolt seadusandliku prot-sessiga ja teiselt poolt õiguse (seaduse) realiseerimisega. Mõlemad õiguskorrale ratsionaalse mõtte andmise faktilised komponendid on teineteisega seotud. Igapäevases õiguspraktikas, aga samuti õigusteoorias esitatakse tihti küsimus, kuidas on võimalik saavutada ratsionaalsust õiguse tunnetamises, õiguslikus käitumises, õiguslikus otsustamises. Millistel eeldustel ja mil-listes piirides on ratsionaalsus õiguses ja õigusteaduses üldse saavutatav? Kas eksisteerib a priori kehtivaid, mõistuspäraseid printsiipe, reegleid ja protseduure? Meie jaoks on siinkohal tähtis see, et õiguskorra kui teatud terviku ja selle tippakti tunnetamisel lähtutaks reeglitest, mida võiks nimetada õigusteaduse seadusteks. Siin pole loomulikult tegemist seadustega ob-jektiivse õiguse tähenduses. Tegemist on õiguse mõistmise jaoks kehtivate printsiipide, reeglite ja protseduuridega, mille teadmine ning kasutamine aitab mõtestada õiguslikku tegelikkust ja ka

võimalik on vahetegu largissimo sensu ja sensu stricto vahel, millest viimane püüab seletada õigust, toetudes õpetusele õigusest ja õiguspraktikale. Tähtis on siin see, et juristid püüavad tõlgendada, mitte lihtsalt kritiseerida. Õigus ise on see, mis pakub enda tõlgendamiseks pide-punkte. Eesti riik on orienteeritud õigusriiklusele ja sellepärast peab siin olema tagatud kõigile pääs nende endi juriidilist staatust kirjeldava teabe kui kõige selle juurde, mis kuulub õigusega korrastatud tegelikkusse. Sellise juurdepääsu hulka kuulub muu hulgas kindlasti seadustest ja eriti põhiseadusest arusaamine. Seaduste keele kui erialakeele omapära (eksaktsus) aga ei võimalda alati edastada seaduste mõtet kõigile kergesti mõistetavalt. Sellises olukorras ongi kompensatsiooniks kommentaarid.

Kommentaarid ei pretendeeri viimase instantsi tõele. Tuleb nõustuda arvamusega, et eelkõi-ge konstitutsiooniõiguse tõlgendamisel on diskursuse iseloom, kus metoodiline täpsus ei taga

28

SISSEJUHATUS

vaieldamatuid tulemusi. Küll on iga põhiseaduse teaduslik kommentaar abiks õigusmõtlemise korrastamisel. Õigusteaduse ülesanne ongi õiguse kui reaalselt eksisteeriva sotsiaalse fenome-ni igakülgne ja süsteemne uurimine selle kriitilise interpretatsiooni ja esitatud seisukohtade argu-menteerimise abil. Eessõnas märgitud “Eesti Vabariigi põhiseadus. Seletustega ja tähestikulise sisujuhiga varustanud Joh. Kaiv, J. Klesment” autorid märkisid ka selle kommentaari eessõnas, et nende töö eesmärgiks ei ole riigikorra kriitika, selle eesmärgiks on vaid selgitada maksva põhiseaduse eeskirju, kusjuures seletused on püütud rajada peamiselt nii senisele praktikale kui ka enam-vähem üldtunnustatud vaadetele.

Põhiseadusest arusaamise kujundamise objektiks on seaduse tekst, kusjuures teksti tuleb käsitada õiguskultuurilise fenomenina, mitte käsuna. Kehtivast põhiseadusest leiame mõtte sel-le kohta, et täitmiseks kohustuslikud saavad olla üksnes avaldatud seadused (PS § 3). Nii juhib põhiseadus meie tähelepanu ius scriptum’i rollile õiguskorrast arusaamisel. Põhiseaduse keelde tuleb suhtuda eriti tähelepanelikult. C. R. Jakobson on öelnud, et keel ja mõistus käivad käsi-käes, sest keel on avalikuks saanud mõistus. Tänapäevane õiguskultuur on juristide jaoks teed näidanud. Põhiseadus on legislatiivne sõnum, mis on suunatud kõigile selle adressaatidele. Põhiseaduse ja seaduse subjektide vahel toimib vahendajana seaduse tõlgendaja.

Eesti ühiskonda ja sealhulgas juristkonda huvitavad juba mõnda aega küsimused seaduse sätte ja mõtte vahekorrast. Euroopa õigusruumi on see probleem köitnud aastakümneid. Tõl-gendamine on sisult vaba tegevus. Iga seadus, eelkõige aga põhiseadus peab toimima. Nii aga juhtub ainult siis, kui kõigepealt saadakse seadusest mõistuspäraselt aru. Mis saab olla veel tähtsam ja vastuvõetavam kui tees selle kohta, et seadus peab olema arusaadav selle adres-saatidele laias tähenduses? Ja veel – ei maksaks karta, et seadust kommenteerides kantakse õiguse ja tegelikkuse üle sisuline otsustamine ja vahendamine seadusest õiguse konkretiseeri-misele ning nii pole legaalsus enam seotud mitte niivõrd õigusaktidega, vaid juriidilise metoodi-kaga. Kui arvatagi, et seaduste kommenteerimisega kaotab seadusandja “tüki temale kuuluvat maad”, siis selle kaotatu saab ta endale ju tagasi võita, pidades õigustloovate aktide produtsee-rimisel teraselt silmas õiguspraktikat – ka seaduste kommentaare. Nii pole vaja hirmu tunda ei Riigikogul, Vabariigi Presidendil ega rahval. Põhiseaduse kommentaarid ei sea ei formaalseid ega sisulisi takistusi selle formaalseks muutmiseks. Ületada tuleks aga arusaam, nagu oleks juriidiline hermeneutika võimeline pakkuma ainult väärtusvabu lahendusettepanekuid. Eriti tuleb seda silmas pidada konstitutsiooniõiguses.

Mandrieuroopalik õiguskultuur tunneb kaanoneid (canones), mille abil on võimalik tõlgenda-mistulemusteni jõuda. Tegemist on ajaloolise koolkonna rajaja Fr. C. von Savigny poolt õiguse kohta info saamiseks formuleeritud erineva kvaliteediga küsimustega, mille esiisadeks olid ju-ristid klassikalise Rooma õiguse ajast. Õiguse kohta on võimalik esitada viis erinevat küsimust: keele, loogika, süstemaatika, ajaloo ja funktsionaalsuse ehk teleoloogiaalase küsimuse. Viimati nimetatutega on mõeldud seisukohti, mis püüavad leida vastust õigusnormi algupärasele ees-märgile. Valdavalt saab mandrieuroopaliku õiguskultuuri kontekstis õiguse tõlgendamine algu-se ühest osast objektiivsest õigusest ehk õiguse tekstist. Siiski tuleb rõhutada süstemaatilise tõlgendamise kaanonit, mille kasutamine võimaldab näha õiguskorda tervikuna, mistõttu võib süstemaatilise tõlgendamise abil jõuda õiguskorda iseloomustatavate printsiipideni. Süstemaa-tiline tõlgendamine on ilmselt üks keerukamaid põhiseaduse tõlgendamise meetodeid. Siia kuu-luvad nii kooskõlalisust kui ka kontekstilisust tagavad

Documents

EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS · 2019. 9. 25. · Paragrahv 97 ... EESTI VABARIIGI PÕHISEADUSE RAKENDAMISE SEADUS ..... 1001 Paragrahv 1 ... seaduse, millele tuginedes tohtis Eesti