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考核式监管的运行与困境考核式监管的运行与困境考核式监管的运行与困境考核式监管的运行与困境：：：：

基于主要污染物总量减排考核的分析

黄冬娅黄冬娅黄冬娅黄冬娅 杨大力杨大力杨大力杨大力∗∗∗∗

内容摘要内容摘要内容摘要内容摘要：：：：西方发达国家监管体系建构主要围绕监管规则制定的问题，与此不同，我国的监管建设面对巨大的执行挑战。这使得我国的监管过程高度依赖以“考核”为核心的行政手段。基于对主要污染物减排运作过程的勾勒，本文认为，依靠国家内部的考核体系来实现监管目标成为中国监管国家发展的重要特征，减排考核依赖于国家内部的控制体系，而非国家对于企业的日常监管体系。这部分地缓解了环保日常监管能力的不足，使中国环境治理走了一条与西方监管相当不同的道路，同时也隐藏了一系列棘手的难题。因此，依靠社会问责而非国家内部考核体系强化监管执行，并推动监管体系从“督政”到“督企”的转变，是我国监管体系建设的重要任务。 关键词关键词关键词关键词：：：：环境监管 总量控制 减排考核 目标考核 在市场化改革中，我国的监管国家体系在不断建立和完善。① 然而，它脱胎于原有的政治经济体制，不可避免地打上了原有的体制烙印，呈现诸多与西方监管国家不同的特征。已有研究试图从多个层面来揭示这些特征，包括国有经济对监管独立性的挑战、② 监管权力的碎片化、③

地方分权化的监管体系、④ 以及城乡双轨的监管体系等⑤。 这些研究无疑为我们理解中国监管国家建设的特点提供了洞见。不过，与这些研究不同，本文试图揭示，依靠国家内部的考核体系来实现国家的监管目标成为中国监管国家发展的重要特征，本文将这种监管方式称为“考核式监管”。基于对主要污染物减排运作过程的勾勒，

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本研究受教育部人文社会科学基金青年项目（2014）“国家治理现代化与干部考核评价制度改革：以减排考核为例”（14YJC810005）以及中山大学优秀青年教师培育计划资助。 ① Dali. Yang, Remaking the Chinese Leviathan: Market transition and the politics of governance in China. Stanford University Press, 2004. ② Margaret M. Pearson, “The Business of Governing Business in China”, World Politics, Vol.57, No.2，2005; C. S. Liou, “Bureaucratic Politics and Overseas Investment by Chinese State-owned Oil Companies: Illusory

Champions”, Asian Survey, Vol.49，2009； Scott Kennedy, The Business of Lobbying in China, Harvard

University Press, 2009; Dongya Huang and Da L. Yang, “Regulatory Capture,Chinese Style: SOPEs and

Environmental Regulation in China”, working paper(unpublished), 2015. ③ Margaret M. Pearson, “The Impact of the PRC’s Economic Crisis Response on Regulatory Institutions:

Preliminary Thoughts”, China Analysis, Vol.78，2010；Yukyung Yeo, “Between Owner and Regulator: Governing

the Business of China's Telecommunications Service Industry.”, The China Quarterly, Vol.200, 2009:1013-1032,； Chung-Min Tsai, “The Reform Paradox and Regulatory Dilemma in China's Electricity Industry”, Asian Survey,

Vol.51, No.3，2011；Chung-min Tsai, “Regulating China’s Power Sector: Creating an Independent Regulator

without Autonomy”, The China Quarterly, Vol.218, 2014. ④ 曹正汉：《地方分权与政治风险：中国食品安全监管实行地方分级管理的原因》,《社会学研究》,2013年第 2 期；Yaping Liu and Dali L. Yang, “Bureaucratic Interests and Risk Regulation in a Multi-level Governance

System: A Study of the Food QS System in China”, working paper(unpublished),2015 ⑤ Peng Liu and William McGuire, “One Regulatory State, Two Regulatory Regimes: Understanding Dual

Regimes in China's Regulatory State Building through Food Safety”, Journal of Contemporary

China,Vol.24,No.91,2015；Wallace, Jeremy. Cities and Stability: Urbanization, Redistribution, and Regime

Survival in China, Oxford University Press, 2014.

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本文认为，减排考核依赖于国家内部的控制体系，而非国家对于企业的监管体系，它部分地缓解了国家日常监管能力的不足，但同时也隐藏了逆向激励、目标替代、数字游戏和政府共谋等问题。如果说减排考核体系在过去十年中发挥了一定积极的作用，那么，随着总量减排的效力释放，推动工作重心从“督政”到“督企”转变，依靠社会问责而非政府考核是我国总量控制和环境治理的发展方向。

一一一一、、、、考核式监管考核式监管考核式监管考核式监管：：：：以考核推动监管执行以考核推动监管执行以考核推动监管执行以考核推动监管执行 监管国家不仅意味着国家与经济关系的重新定位，而且意味着一套具有普遍约束力的法律规则的制定和执行，监管者和被监管者都受到监管规则的约束。①当具有普遍适用性的监管法令建立起来之后，监管即面对着如何执行监管规则的挑战。 在西方监管国家，监管执行面对的往往就是如何获取监管对象服从的问题。比如，有学者将监管执行按照四个维度来进行分类，即形式化程度，即监管执法是灵活执法还是严格遵守法令规则；强制性程度，即监管执法是倾向于教育劝导还是严厉强制；自主性，即监管者在制定和实现执行目标中是协商合作还是自主独立；能力，即监管机构在监控违法行为中是被动执法还是主动执法。② 还有学者根据监管者对监管对象执法的方式提出五种模式，包括强制型、教导型、计划型、调节型和形式型。③ 与此同时，不仅被监管者受到法律的制约，监管机构亦受到司法审查制度的约束。 在我国，也有学者试图分析监管对象的服从问题。对环保监管的研究，主要考察在排污费收取过程中何种因素影响企业相对于地方环保部门的议价能力。研究发现，私营企业较之于国有企业的议价能力更低，资金紧张的企业有更强的议价能力；企业污染的社会影响越大（以投诉来测量），它的议价能力越低。④ 同时，研究还发现，供应链末端的买家比行业协会和消费者能对企业施加更大的压力，并获得监管对象的服从；⑤ 与之相对应的是，出口到发达国家的企业更可能在环境行为上自我约束。⑥ 然而，与西方国家不同，在我国，监管执行不仅是如何获取被监管者的服从问题，它还必须面对一个更为巨大的挑战，即在一个法治发展历史不长的体制内，如何获取监管者本身对于法令和规则的服从，即让监管者有效执行监管法令的挑战。目前的研究从以下几个方面来探究为何地方监管者并未能够有效地执行监管法令：第一，环保监管部门的能力仍然有限。虽然中国的环保监管日益严厉，地方环保机构的监管能力不断提升，经济发达地区的环保治理能力已得到相对改善，但是，我国的环保监管总体上仍然存在很大的困境。环保监管法规

① 王绍光：《煤矿安全生产监管：中国的治理模式的转变》，《比较》，第 13辑，中信出版社，2004年版。 ② Peter J. May and Søren Winter,“Regulatory Enforcement and Compliance: Examining Danish

agro‐environmental Policy.”, Journal of Policy Analysis and Management, Vol.18, No.4 ，1999；L. K McAllister,

“Dimensions of Enforcement Style: Factoring in Regulatory Autonomy and Capacity”, Law & Policy, Vol.32,

No.1 ，2010. ③ C. W. H., Lo, Fryxell, G. E., & Van Rooij, B., Changes in Enforcement Styles among Environmental

Enforcement Officials in China, Environment and Planning, Vol.41, No.11，2009. ④ H., Wang, Mamingi, N., Laplante, B., and Dasgupta, S., “Incomplete Enforcement of Pollution Regulation:

Bargaining Power of Chinese Factories, Environmental and Resource Economics, Vol.24, No.3，2003. ⑤ W. H. Yee, Lo, C. W. H., & Tang, S. Y., “Assessing Ecological Modernization in China: Stakeholder Demands

and Corporate Environmental Management Practices in Guangdong Province”, The China Quarterly,Vol.213,

2013. ⑥ P. Christmann, and Taylor, G., “Globalization and the Environment: Determinants of Firm Self-regulation in

China”, Journal of International Business Studies, Vol.32, No.3，2001.

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本身不完善，监管机构在权力、资金、设备、专家和人力等各方面存在不足。① 中国的监管部门还被认为面对更艰巨的“规模政治”的挑战，即庞大的监管对象、巨大的地理规模以及多层级体系和多部门分割的官僚体系，都催生了监管失灵。② 第二，监管部门的多重目标阻碍了监管执法。地方政府持续的发展主义热忱与环保监管发生冲突。在工业监管中，大量分散的乡村工业企业规模小，环境污染严重，环保投入严重不足，而地方官员和环保执法者会掂量工业污染的生态和健康后果与工业发展的经济和财政收益的轻重。③ 数据分析也发现，那些有支柱企业的城市，特别是在支柱企业是高污染企业的情况下，往往环境污染信息的披露更为不透明。④ 有学者认为，在地方官员晋升锦标赛中，出现了所谓“为了晋升而污染”的现象。⑤ 地方干部的频繁更迭进一步阻碍了国家实现绿色发展的目标，它使得地方干部往往追求短期的政绩，而不重视经济发展的质量和环境的保护。⑥ 第三，监管执法面对严重的代理人监控问题。相对于西方监管国家而言，在中国，一些地方封闭的政策过程、公众参与的缺乏和司法体系的缺位无疑使得监管者有了操纵规则的空间。⑦ 在外部监督缺乏的情况下，监管以行政指令为导向，法治化程度低，呈现出“混合型监管”的特征。。。。⑧

中国的环境监管执法被认为是相当非正式化的过程，监管机构内部充满了讨价还价和博弈；⑨ 监管执行中广泛地存在着特殊主义，环保部门享有较为任意的自由裁量权。⑩ 同时，干部体制强调意识形态、绩效至上和随机应变，这也被认为是进一步侵蚀了监管机构的法治化。11 周雪光和练宏对减排考核的案例研究则发现，总量减排中，激励设计包括标设定、检查验收和激励分配三种控制权，在这三种控制权的组合中，松散关联型的考核体系难以保证政策的执行。12 可以看到，如何确保监管执法到位、推动政策的执行构成了我国监管国家建设的重大

① Wanxin Li and Hon S. Chan., “Pollution Discharge and Treatment in China: Implications for Environmental

Governance.”, working paper(unpublished), 2008. ② Waikeung Tam, and Dali Yang, “Food Safety and the Development of Regulatory Institutions in China.”, Asian

Perspective, Vol.29, No.4，2005; Tilt, B., “The Political Ecology of Pollution Enforcement in China: A Case from

Sichuan's Rural Industrial Sector, The China Quarterly, Vol.192, 2007. ③ B. Tilt, “The Political Ecology of Pollution Enforcement in China: A Case from Sichuan's Rural Industrial

Sector. The China Quarterly, Vol.192, 2007 ④ Peter Lorentzen, Berkeley Pierre Landry, and John Yasuda, “Undermining Authoritarian Innovation: The Power

of China’s Industrial Giants.”, The Journal of Politics, Vol.76, No.1，2013. ⑤ Ruixue Jia, “Pollution for Promotion”, unpublished paper, 2012. ⑥ S. Eaton,and Kostka, G., “Authoritarian Environmentalism Undermined? Local leaders’ Time Horizons and

Environmental Policy Implementation in China”, The China Quarterly,Vol. 218, 2014; L. Gu, and Sheate, W. R.

Institutional Challenges for EIA Implementation in China: a Case Study of Development versus Environmental

Protection, Environmental Management, Vol.36, No.1，2005. ⑦ S. Lee, “Environmental Movements and Social Organizations in Shanghai”, China Information, Vol.21,

No.2，2007; P. Stalley, and Yang, D., “An Emerging Environmental Movement in China?”, The China Quarterly,

Vol.186，2006; R. E. Stern, “From Dispute to Decision: Suing Polluters in China”, The China Quarterly, Vol.206，2011; Wanxin. Li, “Advocating Environmental Interests in China,” Administration and Society, Vol.44, No.6，2012. ⑧ 刘鹏：《混合型监管：政策工具视野下的中国药品安全监管》，《公共管理学报》,2007 年第 1 期。 ⑨ C. W. H. Lo, Fryxell, G. E., & Van Rooij, B, “Changes in Enforcement Styles among Environmental

Enforcement Officials in China”. Environment and Planning A, Vo.41,No.11, 2009: 2706-2723 ⑩ X., Ortolano Zhang, L., and Z. Lü., “Agency Empowerment through the Administrative Litigation Law: Court

Enforcement of Pollution Levies in Hubei Province”, The China Quarterly, Vol.202，2010; L. K. McAllister,

“Dimensions of Enforcement Style: Factoring in Regulatory Autonomy and Capacity”, Law & Policy Vol.32,

No.1，2010. ⑪ Bo Rothstein, “The Chinese Paradox of High Growth and Low Quality of Government: the Cadre Organization

Meets Max Weber”, Governance, Vol.28, No.4，2014. ⑫ 周雪光、练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例》，《中国社会科学》，2011 年第 5 期； 周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个‘控制权’理论》，《社会学研究》，2012 年第 5 期。

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挑战。在这样的情况下，通过建立目标考核责任制并不断强化考核的压力，成为我国推动监管的重要方式。那么，在实践中，考核式监管中的目标考核责任制如何运作？通过考核是否可以实现监管目标？本文以环保监管为例，聚焦于主要污染物总量减排考核的运作，揭示监管领域考核体系运作的困境，为理解中国监管国家的建设及其独特轨迹提供新的视角。

二二二二、、、、总量控制总量控制总量控制总量控制：：：：从从从从““““督企督企督企督企””””走向走向走向走向““““督政督政督政督政”””” 本文将中国主要污染物总量控制的思路分为两种模式，即“督企模式”和“督政模式”。“督企模式”指的是，环境监管部门在核定污染源污染物排放量和能够有效监测污染源排放的两个基础之上，通过总量收费、超量处罚和排污权交易等方式来监管污染源的排放，并通过司法和公众参与来监督监管者。“督政模式”指的是，在未能够核定污染源主要污染物排放量和尚不具备有效检测污染源排放的基础之上，通过强化政府自上而下的考核来监控地方政府，利用行政手段推动削减主要污染物排放量，是“压力型”政府的重要体现。 回顾总量控制思路的变化，可以看到，从“十一五”开始，中央政府总量控制日渐强调“督政”，试图通过“督政”实现“督企”。在“九五期间”，我国对 12 种污染物实行排放总量控制。当时提出，总量控制的手段主要是从之前的污染源超标排污收费制度过渡到发放排污许可证，按排污总量收费，超标罚款。这种做法的核心是要将排污总量分配到污染源，对重点污染源实施排污总量核定制度，并发放排污许可，引入排污权交易等市场手段激励企业削减排污量。与此不同，“十一五”开始，工作重心转向“督政”，从监控“污染源”到监控“地区”，依靠国家内部的考核体系考核地方政府而非地方环保部门，计算“地区”一揽子的削减量和新增量。2007 年 6 月，《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》明确提出，对节能减排考核实行“一票否决”制。① 随后，环保总局颁发了《主要污染物总量减排考核办法》，首次对主要污染物总量控制的一票否决制度进行了明确规定。 将减排指标压在地方政府肩上是此后总量控制目标能够顺利完成的重要原因。在访谈中，环保部某工作人员 A就谈到：“虽然新环保法赋予了环保部门‘关停’的权力，但是这很难，主要还是靠地方政府。‘十一五’之前不是政府亲自抓，十年治污回到原点，‘十一五’之后就是通过考核让政府去做事情。”② 减排考核极大地提高了地方政府对于化学需氧量和二氧化硫这两项约束性考核指标的重视，“这两个数据的影响已经上升到了政治的高度，已经影响到了地方党政主要领导和领导班子的政绩以及他们的政治命运。……下半年以来，我陆续接待了十多位省长，他们都在和我谈这两个数据的问题。”③ 在这种压力之下，各地在执行节能减排方面增加了措施和力度，个别地方甚至出现对企业和居民拉闸限电的局面，最终“十一五”总量控制目标基本完成。④

①《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，2007 年 06 月 03 日,国务院办公厅网站,http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/200803/t20080328_32749.html，2015 年 5 月 30 日。 ② 访谈，2015 年 10 月 8 日，环保部工作人员 A。 ③ 《张力军副局长在总量核算细则培训班上的总结讲话》，2007 年 9 月 29 日，环保部网站,http://www.zhb.gov.cn/zlkz/ldjh/zjldjh/200802/t20080219_118336.htm。 ④《环境保护部公布 2010 年度及‘十一五”全国主要污染物总量减排考核结果’，‘十一五’主要污染物总量减排任务全面完成》，环保部网站，2011 年 8 月 29 日, http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201108/t20110829_216607.htm，2015 年 5 月 20 日。

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三三三三、、、、减排考核减排考核减排考核减排考核的运作和困境的运作和困境的运作和困境的运作和困境 “十一五”以来，减排考核强化和倒逼了监管国家的建设，推动了总量控制目标的实现。然而，减排考核的强化却也隐藏了对于监管国家建设的侵蚀，使得总量控制过程中滋生了各种博弈、讨价还价和冲突，并重塑了地方政府和环保部门的激励机制，甚至对日常监管产生了逆向激励的作用。 （（（（一一一一））））目标确定目标确定目标确定目标确定：：：：政府内部的权衡政府内部的权衡政府内部的权衡政府内部的权衡 “督企模式”的核心是将总量目标分配到源，环保部门需要核定每个污染源的主要污染物排放量，然后根据监管规则，通过超量处罚或者排污权交易来实现总量控制。而“督政模式”只是将目标分配到地区和少数大型企业基础之上，而未分配到大部分污染源。虽然环保部详细地规定了主要污染物总量分配的计算方式，① 然而，在实际操作中，总量控制目标并非都按照总量分配的计算方式来确定。 可以看到，虽然国家有统一的总量分配计算方式，但在实际过程中，上级环保部门会权衡多方面因素进行考虑，包括减排潜力、经济发展、产业布局和环境容量等。在中央层面， “确定目标主要考虑减排潜力，根据减排潜力进行估算，并考虑了经济发展程度，环保设施，环境质量等因素，只是一个预测。还要算 GDP，‘十二五’期间，经济计划增长 7%，那么我们也要把这个增量算进去，再根据污水处理厂达标率等预测有多少空间”。② 省级和市级的指标下达也有类似的过程：“省里面制定目标时会考虑到产业双转移和新增项目，比如，大石化大钢铁项目。在市里，我们会先根据现状和不同区域的情况，先定大数。”③ 这个过程中，上级环保部门会发挥主导性作用，但是，也会征求下级环保部门的意见。环保部的官员就谈到：“地方先根据地方发展规划估算，然后我们会把指标‘两上两下’。我们定了，再给地方，地方根据它自己的情况反映它的要求，我们再修改，再下去，最后收集意见，再根据总的要求形成控制目标。”④ 在区局看来，“市局会征求意见，我们区局先自己算，然后谈，他们对我们情况也清楚，如果他们定的目标我们搞不定的话也不好。”⑤ （（（（二二二二））））淡化基数淡化基数淡化基数淡化基数：：：：获取污染源信息的难题获取污染源信息的难题获取污染源信息的难题获取污染源信息的难题 “督企模式”的前提是要获取污染源的排放量数据，然后总量分配到源，监控和引导污染源削减排放量。然而，由于现有的污染源普查数据和在线监测数据都很难提供准确的污染源主要污染物排放信息，因此，在督政模式中，减排考核的运作不得不“淡化基数”，也就是整个减排考核并不建立在全面核定污染源主要污染物排放量的基础之上。

1.获取污染源信息

①《关于印发<二氧化硫总量分配指导意见>的通知》，环发〔2006〕182 号，2006 年 11 月 9 日，http://www.zhb.gov.cn/gkml/zj/wj/200910/t20091022_172430.htm，2015 年 6 月 2 日。 ② 访谈，2015 年 10 月 8 日，环保部工作人员 A。 ③ 访谈，2015 年 5 月 6 日，F 市环保局污染物排放总量控制科工作人员 C。 ④ 访谈，2015 年 10 月 8 日，环保部工作人员 A。 ⑤ 访谈，2015 年 5 月 11 日，N 区环境运输和城市管理局总量办工作人员 L。

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首次全国污染源普查对象是境内排放污染物的工业污染源、农业污染源、生活污染源和集中式污染治理设施。① 值得注意的是，普查对象数据不与“十一五”总量削减任务、目标责任制考核及排污收费等工作挂钩，不作为对普查对象实施处罚性收费的依据。因此，普查数据并不构成环保部门对每个污染源(特别是企业)核定的排放量。所谓企业的核定排放量，意味着的是对于企业合法的排放量的一种许可，而污染源普查的数据则是包括了实际的合法和非法的排放量。 与此同时， 2006年环保总局提出了三个体系建设。其中，建设“准确的减排监测体系”要求，各级政府分级确定各自控制的重点污染源。根据相关文件要求，所有国控重点污染源必须在 2008年年底前安装自动监测设备。② 2007年 7月，环保总局又颁布了《环境监测管理办法》，同年 11月，颁布《主要污染物总量减排监测办法》。“所有的在线监测数据由区县级环保部门监控，其中，国控企业的排放数据直接接到环保部；省控市控企业的信号则都只接到区县级环保部门，因为数据量太大，但是如果我们去要就可以看到。”③ 对于未安装自动监测设备的污染源，由排污单位提供具备资质的监测单位出具的化学需氧量和二氧化硫监测数据，以此申报化学需氧量和二氧化硫排放量。④ “十二五”期间，国家将氨氮和氮氧化物也纳入总量控制指标体系，对四项主要污染物实施国家总量控制。因此，《“十二五”主要污染物总量减排监测办法》要求在 2013 年底前完成自动监测设备的安装和验收。⑤

2.获取污染源信息的局限 虽然全国污染源普查和在线监测系统建设使得国家能够初步掌握污染源信息，但是，全面核定污染源的主要污染物排放量仍然是一个尚待完成的艰巨任务。 第一，普查数据的局限。污染源普查数据并不能作为企业主要污染物排放量的核定数。首先，普查数据不准确。“当时各个省都不知道普查数据是要用来做减排考核用的，所以，数字报得比较随意，后来很多都后悔：报多了，一样的减排比例，需要削减的排放量就多了；报少了呢，很多污染源没有报进来，以后削减了都不能算在削减量中。”⑥ 其次，普查数据包括合法和非法的排放量。普查数据并非是根据其批准产能、能耗和排放标准等来核定最大许可排放量，而是包含了污染源所有的排放量。再次，未能通过申报和环评等方式全面核定企业主要污染物的排放量。虽然“十一五”后环评都会核定新项目主要污染物的许可排放量，也就是将排放量分配到源，但是，已建项目仍然缺乏核定排放量。“以前环评要么没有具体明确主要污染物的排放量，就算有也不全。即便是 2007年到 2010年，环评中也就只有 COD和 SO2的量。‘十二五’后的环评才开始有四个指标以及特殊污染物指标。”⑦ 最后，削减量和削减比例缺乏法律的依据。即便地方政府环保部门试图全面核定辖区内企业的排放量，

① 环境保护部、国家统计局、农业部：《关于发布‘第一次全国污染源普查公报’的公告》，2010 年 2 月6 日，环保部网站，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201002/t20100210_185698.htm，2016年 6 月 2 日。 ②《周生贤局长在加快污染减排指标、检测和考核体系建设视频会议上的讲话》，2007 年 3 月 1 日，环保部网站，http://www.zhb.gov.cn/zlkz/ldjh/zjldjh/200802/t20080219_118318.htm，2015 年 5 月 24日。 ③ 访谈，2015 年 5 月 6 日，F 市环保局污染物排放总量控制科工作人员 C。 ④《主要污染物总量减排监测办法》，2007 年 11 月 23 日，中国网，http://www.china.com.cn/news/txt/2007-11/23/content_9283067.htm，2015 年 6 月 14 日。 ⑤ 《关于印发‘十二五’主要污染物总量减排统计、监测办法的通知》，环发[2013]14 号，环保部网站，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201302/t20130204_245884.htm，2015 年 6 月 14 日。 ⑥ 访谈，2015 年 10 月 7 日，环保部工作人员 H。 ⑦ 访谈，2015 年 6 月 15 日，F 市环保局污染物排放总量控制科工作人员 C。

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但是，确定企业的具体削减量和削减比例仍然会有相当大的随意性，必然是特殊主义的讨价还价，因此，实际过程中也很难落实到每个企业。 第二，在线监测的局限。“十一五”实行总量控制之初，在线监测系统还未建立起来，在无法监控污染源排放情况之下实行总量控制无疑是一项不可完成的任务。“十一五”之后，国家着力推进在线监测系统建设，实时掌握污染源排放情况起了很大的作用。 然而，在线监测系统所提供的污染源排放情况的数据仍然有局限性。在总量控制过程中，在线监测数据并不成为总量核算的基础。首先，在线监测并没有做到污染源全覆盖。。。。“在线监测系统主要也是对重点排污企业和污水处理厂进行监控，小企业就难以监控了，越小企业越偷排。① 并且，如果企业要偷排，就不会走排放口，因而，在线监测也难以起到监控作用。② 广东省环保厅分管环保监测的官员也承认：“大部分污染物监测不了，更不要说大部分污染物还是未知的。（监管部门）是可以看到监测设备开没有开，但是（排放）浓度就不知道，而且，浓度是可以作假的。更重要的是，检测仪器是否装到了主要排放口这个是最大的问题，或者企业是否还有其他排放口？” ③ 其次，监测设备不完善，“相对于实验室上百万的检测仪器而言，在线监测设备比较便宜，所以，一定是有缺陷的。比如，因为由于技术的局限，重金属的在线监测仪器国家标准未认证，企业都未安装。烟尘检测误差比较大，排污浓度超标太高的时候，都会发生很大误差。”④ 最后，在线监测也存在运营不良的情况。在 F市，“首批 2003、2004年安装 40多家检测仪是财政部的钱，后来是自己交钱，目前是委托第三方运营，但运营费用还是企业自己出。”由于委托第三方运营的在线监测系统日常开支由企业出，因此，在监管不力的情况下，存在企业篡改监测数据和在线监测数据不全等情况。 （（（（三三三三））））三大工程三大工程三大工程三大工程：：：：行政手段与逆向激励行政手段与逆向激励行政手段与逆向激励行政手段与逆向激励 在难以确定污染源基本信息而淡化总量减排基数的情况下，督政模式旨在强化通过地方政府推动三大工程减排的压力，着重于计算削减量和新增量。

1.三大工程 所谓“三大工程”指的是工程减排、结构减排和管理减排。督政模式主要是将总量目标分配到地方政府，依靠地方政府采取行政手段实施三大工程，实现总量控制目标的完成。环保部总量司的工作人员就谈到：“‘十一五’总量控制最重要的发展就是通过三大工程来进行减排。比如，‘十一五’前污水处理厂才 110多万吨的处理能力，到‘十一五’末就 4000多万吨的处理能力了。”⑤ 在三大工程中，结构减排和工程减排是主要的削减量贡献来源，其中，工程减排主要是指通过脱硫脱硝和污水处理厂建设等工程项目削减排放量，而结构减排主要指通过市场淘汰和行政手段进行关停整治。 淡化基数，以核算“削减量”和“新增量”为核心，依靠三大工程进行减排，不仅极大地缓解了总量控制中信息获取的难题，也通过考核地方政府向地方施加了很大的压力，地方政府

① 访谈，2014 年 4 月 24 日，G区环保局副局长。 ② 访谈，2015 年 5 月 11 日，N 区环境运输和城市管理局总量办工作人员 L。 ③ 访谈，2016 年 1 月 12 日，广东省环保厅环境监察局官员 L。 ④ 访谈，2015 年 6 月 15 日，F 市环保局污染物排放总量控制科工作人员 C。 ⑤ 访谈，2015 年 10 月 8 日，环保部工作人员 A。

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承担了主要的减排职责。

2.依靠三大工程减排的局限 以三大工程为核心，淡化基数、计算增减量的做法推动了“十一五”以后总量控制目标的完成，但这种督政模式在实现总量减排目标上也存在相当的局限。 第一，依靠行政手段进行总量控制。即便新环保法明确了超量排放与超标排放一样，政府可以“对企业实施限制生产，停产整治和责令停业、关闭”，但是，与超标排放处罚不一样，在许多企业并没有核定排放许可量的情况下，很难确定企业是否属于“超量排放”。这样，依据超量排放关停企业的做法依然面临合法性的问题。在企业各种许可齐全并未超标排放的情况下，地方政府往往只能通过查税收、查消防、查劳动合同等综合手段达到环保目标。同样，与环保排放标准有法可依不同，工程减排很多时候并没有明确的法律依据，而往往只是由上级政府颁发的红头文件和行政指令，而企业却被要求必须要承担由此产生的改造工程和运行费用。 第二，逆向激励问题。对于减排考核的日益重视和压力强化，反而削弱了日常监管的动力和压力，甚至对日常监管构成了一定程度上的逆向激励。 首先，削弱了日常监管的动力和压力，在某些地区出现日常监管松懈。在未全面核定污染源主要污染物排放总量的情况下，对某个地区污染物排放削减总量的计算是核算因企业关停倒闭（结构减排）、脱硫脱硝工程等（工程减排）、清洁生产等（管理减排）而带来的削减量。由于对于现有污染源的超标排放、偷排和超量排放的日常监管并不会带来削减量，在环保部门越来越以实现“削减量”作为“硬任务”的情况下，地方环保部门会将更多的精力投入到对削减量有贡献的工作中，而忽略造成环境污染而无助于削减量完成的工作，从而减弱了对企业的日常环保监管。在这种逆向激励下，出现了一种看似矛盾的现象：一方面，地方政府和环保部门面对层层加码的考核压力，减排考核日益严厉；另一方面，地方政府和环保部门却经常对企业的超标排放或者偷排等违规违法行为，对于造成恶劣环境影响的农村工业，对于没有纳入主要污染物考核指标内，却对环境质量构成重要影响的污染物排放等存在姑息懈怠。从这个意义而言，希望依靠减排考核来倒逼地方总量控制和强化日常监管的初衷，仍然难以实现。在访谈中，某环保官员就直言：“减排考核主要是算削减量和新增量，与日常监管关系不大。所以基层人员也不愿意去监管，有投诉都不管，为什么？多管多得罪人，管多了，负责了，反而人际关系很复杂。关系越搞得好，升迁得越快。上面也不想搞（日常监管），抓严了，追究责任，追究的都是自己的兄弟、领导，谁愿意？”① 其次，对未纳入“基数”的污染排放监管松懈。由于减排考核对某个地区污染物排放削减总量的计算是基于全国污染源普查数据，而全国污染源普查数据基于各省市自治区自报数据。这个数据并不是很准确，有的地方在报数据的时候报得比较小；并且，在实际中，还存在各种“三无”或者证照不齐的企业，这也使得许多污染源并不在统计的“基数”中。在核算削减量的时候，一个直接的后果是：如果不在环保部规定核算的行业中，不在统计的基数中，削减了也对完成上级要求的减排指标没有用。比如，在珠三角地区的村级工业园，许多是三无家庭作坊，几台机器，缺乏基本的污染处理设备，污染物直排，然而，它们却长期游离于 ① 访谈，2016 年 1 月 12 日，广东省环保厅环境监察局官员 L。

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环保监管之外。除了因为村委不配合之外，也是由于“查了也不算削减量”。因此，对于基层环保部门而言，投入执法的人力物力没有回报，也就缺乏动力进行环保执法。① 最后，对于未纳入考核指标的污染物排放监管松懈。在“十一五”减排考核中，主要污染物考核指标是两项，“十二五”新增到四项。然而，这四项指标与环境质量之间却被认为存在相当的脱钩情况。广东省环保厅环监局的官员在访谈中就谈到：“一万吨煤燃烧后，产生两千吨煤渣，脱硫脱硝等处理后也就减少二百至三百吨二氧化硫等废气，还有七千多吨污染物是我们完全没有处理和控制的，就排到大气中去了。”② 更为重要的是，考核四项污染物排放，会使得地方环保部门松懈对于其他同样重要的污染物的监管。在 D市 A镇，主要的产业是电子配件，有三千多家配件企业，减排考核主要是 COD，因为其他三项排放都不多。然而，造成 A 镇环境污染的却主要是重金属排放、废气和废水。这些却都不在减排考核的监控范围，基层环保部门的对此的重视程度就弱很多。③ 第三，目标替代。在督政模式中，以削减量计算为核心，使得地方更热衷去做可以算到削减量中但却对环境污染治理并不一定有意义的工作。广东省环保厅的官员也谈到：“美国的总量控制是控制废气和废物，不是控制某一个单项的污染物，我们只考核几个污染物，对于大量的污染物以及大量仍未知的污染物却完全不管，这个才是造成这几年总量控制严厉了，环境质量却恶化的原因。”④ 比如，脱硫脱硝设施和污水处理厂的建设都会大规模地增加削减量，但是，在实际运作中存在为了完成削减量而上工程、工程上马后空置不运行的现象。2013 年，环保部就曾通报，中石油、中石化的自备燃煤电站锅炉脱硫设施目前几乎全部不能实现达标排放。虽然环保部会通过现场核查和监察等方式检查工程的实际运作情况，然而，这种核查监察毕竟难以实现全面、全时段覆盖。“污水处理厂使用率仍然不高，虽然处理厂日常运营外包不用政府掏钱，但管网成本比建厂成本高三四倍，有的地方会高七倍左右。所以总是存在处理厂空置的情况。我们领导两年换一次，没有人下这个决心去搞。”⑤ （（（（四四四四））））核算核查核算核查核算核查核算核查 减排考核的成效还有赖于下级环保部门减排数据的真实性。“十一五”以来的减排考核的重要经验就在于建立了一套较为严格的核算核查体系。然而，这套体系仍然存在相当的局限。

1，核算核查体系的建立 根据当时环保总局的规定，核算削减量主要有监测数据法、物料衡算法和排污系数法三种方式。其中，物料衡算数据是核心的数据计算方式。总量司的负责人就提出过所谓的“羊论”，即“不用数有多少羊，算算用了多少物料就可以了”。也就是说，不仅仅依靠监测数据，不仅监测排放的出口量，而是建立全过程监控，通过计算生产物料来核算排放量。

2006 年（十一五减排计划实施的第一年）结束后，环保总局公布称未完成减排任务，而且环保部门是 2006年所有政府部门中唯一没有完成任务的。当时一位环保总局副局长谈到，如果按照当时各省上报的数据，2006年全国完成了排放下降 2%的目标。但是，鉴于对 ① 访谈，2015 年 5 月 11 日，N 区环境运输和城市管理局总量办工作人员 L。 ② 访谈，2016 年 1 月 12 日，广东省环保厅环境监察局官员 L。 ③ 访谈，2015 年 9 月 10 日，D市 A镇环保所工作人员 L。 ④ 访谈，2016 年 1 月 12 日，广东省环保厅环境监察局官员 L。 ⑤ 访谈，2015 年 6 月 15 日，F 市环保局污染物排放总量控制科工作人员 C。

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地方自报的数据可信度有疑问，环保总局于 2007年初派出了 15个工作组，逐省核查总量减排工作。“在经过大量科学测算和广泛征求意见的基础上，……最后核定的结果是二氧化硫有 11个省下降、COD有 12个省下降。只有 4个省市都完成了两个指标的年度削减计划。”① 2007 年，环保总局提出减排核查是统计、监测、考核三大体系的汇总和核心，并制定了《“十一五”主要污染物总量减排核查办法（试行）》。②

在最初几年的核查核算中，减排核查口径和数据仍然存在很多内部的矛盾和问题。在对 2006年和 2007年上半年的核查中，都出现了省的数据、督查中心的数据和环保总局总量办的数据三者不统一的情况。比如，根据地方政府上报的数据，2007 年上半年全国 COD 下降 4.7%，各督查中心核查后得出的数据是全国 COD下降 3.7%，而经过总量司核算以后，同期全国 COD增加 0.24%；二氧化硫排放的情况也有类似情况，地方上报数据汇总后是二氧化硫排放全国下降 6.2%，督查中心核算后得出二氧化硫排放下降 3.8%，最终总量司核算的结果是二氧化硫排放下降 0.88%。③ 因此，环保总局不断强调统一核算方法和标准，2007年 11月，《主要污染物总量减排统计办法》发布，进一步规范了减排的统计办法。④

随即，12 月，环保总局出台了总量核算细则，召集总量核算细则培训，以保证省的测算、督查中心的核算核查和总量办的核查统一标准和方法。⑤ 由于“十二五”增加了增加氨氮和氮氧化物两项控制指标，因此，环保部门协同有关部门对各项制度进行了完善。

2.核算核查的局限 核算核查依靠的是国家内部自上而下的监控手段，通过数字化管理和指标硬化来实现总量控制的目标。与司法和公众监督不同，政府的内部监控仍然有相当大的操作空间；同时，减排考核的高度数字化，难免滋生各种数字游戏。在访谈中，基层环保部门工作人员的最大感受就是要把握好核算核查的“节奏”，即指的是核算核查的松紧尺度。 第一，确保目标任务完成。在主要依靠核算核查来强化对下级政府的压力和监控的情况下，内部博弈在所难免。一方面，基层环保工作人员就认为，核算核查的“节奏”不好掌握，时紧时松，上报的削减量会不会被认可要看运气。“核算最大的问题是，它们想认什么就认什么，不想认什么就不认什么，太随意。核算人员每年认的数据都不一样，权力太大。”另一方面，基层人员却也在工作中形成一个基本判断，认为核算和监察是建立在确保目标任务完成的基础之上的。“核算时紧时严，我们都把握不好这个节奏。不过，大致是全国和省里任务完成不好，就松一些，以保障任务的完成，完成得好时才会紧一些。”⑥“很难把握上面的节奏，不过一般都是可以完成的，反正大家都是完成任务。不能让你完不成”。⑦ ①《张力军副局长在总量减排工作培训会议上的讲话》，2007 年 5 月 12 日，环保部网站，http://www.zhb.gov.cn/zlkz/ldjh/zjldjh/200802/t20080219_118321.htm，2015 年 5 月 18 日。 ② 《张力军副局长在总量核算细则培训班上的总结讲话》，2007 年 9 月 29 日，环保部网站，http://www.zhb.gov.cn/zlkz/ldjh/zjldjh/200802/t20080219_118336.htm，2015 年 5 月 18 日。 ③ 《张力军副局长在总量核算细则培训班上的总结讲话》，2007 年 9 月 29 日，环保部网站，http://www.zhb.gov.cn/zlkz/ldjh/zjldjh/200802/t20080219_118336.htm，。 ④ 《主要污染物总量减排统计办法》，国发〔2007〕36 号，2007 年 11 月 17 日，中国网，http://www.china.com.cn/news/txt/2007-11/23/content_9282993.htm，。2015 年 5 月 18 日 ⑤“关于印发<主要污染物总量减排核算细则（试行）>的通知”，环发〔2007〕183 号，2007 年 11 月 30 日，环保部网站，http://www.zhb.gov.cn/info/gw/huanfa/200712/t20071206_113914.htm，2015 年 5月 18 日。 ⑥ 访谈，2015 年 5 月 6 日，F 市环保局污染物排放总量控制科工作人员 C。 ⑦ 访谈，2015 年 5 月 11 日，N 区环境运输和城市管理局总量办工作人员 L。

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第二，全国一盘棋。虽然核查核算的力度时紧时松，但是，为了防止地方操作空间过大，中央政府在核算方式上采取全国一个尺度，不留变通的政策空间，而基层有关机构则忙于收集数据计算各种指标，以完成任务。虽然核算工作全国一盘棋，标准很严格，但是考核核算则着重于核算数字：“核算都不考虑地方的不同情况。… 比如，同样是印染企业，但是我们的治污水平高一些，有中水回用，排放量小一些，但是，国家不管，都是按照一个指数去算。”“我们去年一年却就新增机动车 30 万辆。其实，很多是由于紧邻的 G市汽车限牌，（所以，G市的车主）都在我们这里上车牌，（这些车都是）在 G市开的车，那排放肯定不在我们这里。但是，核算不管，结果我们汽车排放新增量大增，黄标车腾出来的量都没有了。”在基层工作人员看来，考核排放数据不如考核环境改善最终结果更有实效：”你不管我怎么做到，不管削减了多少，只要环境质量改善了就可以。比如，兰州不用削减，天天洒水，或者组织人到工地看住扬尘，PM2.5就降下来了。”① 第三，统计的政治。在计算是否完成总量控制目标时，除了核算排放削减量，还要计算排放新增量。计算排放新增量，必须采用统计局关于产业、人口、机动车数量、污水处理厂能力等数据，根据这些社会经济和人口数据来核算新增量。并且，核算要求采用的社会经济和人口数据与统计局的数据偏差不能超过 5%。然而，随之而来的问题是，如果 GDP 统计数据偏高，特别是经济增速偏高，会使得计算出的污染新增量相应地偏高。对于环保部门而言，希望 GDP尽量地反映实际情况，而不是偏高。然而统计部门也面临做高 GDP增速的压力。地方政府就需要在两者之间做出权衡。其他统计口径也会直接影响到减排考核目标的完成。比如，在 A 市，70%的 COD 来源于生活用水排放，因此，计算 COD与人口数量直接相关。2008 年 F 市将外来人口纳入常住人口统计口径，修订了作为“十一五”总量控制目标基数的 2005年的 COD排放量计算方式，大幅度调高了 2005年基数，有的指标调整幅度超过 5倍，从而大大地缓解了减排任务完成的压力。②

四四四四、、、、结论与结论与结论与结论与讨论讨论讨论讨论 西方发达国家是在法治比较健全的基础上构建环境监管体系的，所以，其监管体系构建主要围绕的是监管规则制定的问题，监管规则的执行并不构成一个主要的挑战。而中国建立了一个分权式的监管体系，并设置了庞大的地方和基层的监管机构去执行政策与监管规则。然而，如何约束和激励这些分权式监管体系下的地方监管机构和人员本身却又成为了一个核心的任务。 本文提出，考核式监管国家的特征在于在监管过程中高度依赖行政手段，而非通过日常监管执法来实现监管目标，这种监管的高度行政化以考核体系为主要的手段。本文通过勾勒减排考核的建立和运作情况，得出以下初步的结论：第一，通过考核实现监管目标是中国监管国家建设的重要特征。与许多国家为规则制定中存在的监管捕获（？）所困扰不同，在中国监管国家建设的过程中，更为严峻的挑战来自于监管执行。某些地方法治的不完善和公共监督的缺失，政府的发展主义导向，以及监管能力的限制，使得监管规则常常停留在纸面上。国家设定了庞大的地方监管机构深入到最基层，试图以此强化监管的执行，然而，这些地方监管机构带来的却依然是更大的代理人监控问题。在这样的背景下，通过引入目标考核责任 ①访谈，2015 年 5 月 6 日，F 市环保局污染物排放总量控制科工作人员 C。 ②《印发 F 市 2008 年主要污染物排放总量控制计划的通知》，F 府办[2008]132 号，2008 年 4 月 25 日，F市人民政府网站，http://zwgk.gd.gov.cn/007039450/201103/t20110331_29321.html，2015年 7月 2 日。

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制来推动监管目标的执行成为了一种新的惯例。在过去十来年中，在环保、食品药品安全和安全生产等领域，国家都试图通过强化考核来推动监管规则的执行。在主要污染物总量控制过程中，虽然环保监测体系等的建设都在推动监管国家的建设，但是，更重要的发展方向是一套以“淡化基数，算清削减量和新增量”为基础的目标制定和核算核查系统的建立，这套系统是节能减排考核体系的核心。 第二，考核倒逼监管国家的建设。考核旨在克服监管执行中获取监管对象信息和监控监管者的难题，以此推动监管目标的实现。考核依赖于政府内部的目标传递和考核，在监管规则难以执行或者即使执行也未能改变环境恶化状况的情况下，它通过下达数字化的监管目标来监控执行，并通过行政化和政治化的奖惩来保障目标的完成。总量减排可以追溯到“六五”计划，但是，始终无法获得实效。直到“十一五”时期，在环保部门未能全面核定并有效监测污染源主要污染物排放量的情况下，在难以通过外部监督或者司法诉讼监控地方环保部门日常监管的情况下，减排考核体系的建立帮助国家克服信息获取和代理人监控的难题，通过下达总量控制目标到地方政府，并硬化指标、统一核算核查、建立一票否决的奖罚体系，切实地推动了总量控制目标的完成。 第三，考核的强化也在一定程度上弱化了监管国家建设。虽然减排考核在一定程度上突破了信息获取和代理人监控的难题，将中央政府对地方政府的考核压力转化为地方政府对于污染源强化监管的压力和动力；然而，本文发现，在实际运作中，减排考核并不一定会倒逼地方环保部门加强对于污染源的日常监管。相反，一方面，由于减排手段缺乏普适性的规则和目标，从而使得减排在目标分配、执行落实和核查监察等各个环节都滋生了各种博弈、讨价还价和冲突；另一方面，减排考核重塑了地方政府和环保部门的激励机制，甚至削弱了环保日常监管的动力和压力，对地方环保部门的日常监管起到了逆向激励的作用，也滋生了某种目标替代现象。 基于对减排考核的案例研究，本文认为，在过去几十年中，考核体系在一定程度上推动了我国监管目标的实现，然而，随着考核体系效力的释放，进一步推动监管国家建设，需要从以下两个方面推动中国监管体系的完善。第一，在通过考核推动监管执行存在显然的弊端的情况下，应进一步转变思路，着力于建立和完善司法和社会对于监管执行的监督。“督政”模式下考核式监管面对的问题和困境，意味着完全依靠压力型体制下政府至上而下的监控难以真正实现监管目标。在这种情况下，强化地方监管部门日常监管的压力、动力和能力，需要依靠社会公众的监督，其核心在于建立监管部门对于民众投诉和举报、媒体曝光以及舆论监督的回应性和问责。第二，工作重心应围绕提升监管部门对于监管对象的监控能力。在环境监管领域，为了进一步推动环境治理和总量控制，达到环境质量改善的“实效”，应围绕“督企”开展工作，全面核定全市污染源的主要污染物排放量，强化日常监管，推动环境治理和总量控制由“上项目”到强化“日常监管执法”的转变；推动政策试点，弱化对于单项主要污染物的考核，而从总体上控制废水和废气排放总量，并将此排放总量分配到源；通过通过超量处罚和排污权交易，监控和引导污染源总量控制。 黄冬娅,中山大学中国公共管理研究中心,政治与公共事务管理学院；杨大力,芝加哥大学政治学系 （责任编辑：孟令梅）

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