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17제1장 행정의 일반이론

2017 행정사 기본서

행정의 일반이론제1장

제1절 행정의 본질

선행학습 추론능력

(1) 행정(administration) - 관리, 봉사라는 의미를 내포

(2) 공행정(행정학, 정부, 국가, 公益, 공공성, 형평성)과 사행정(경영학, 시장, 기업, 私益, 능률성, 효율성)

(3) government vs governance 행정

① ʻʻgovernmentʼʼ로서의 행정 → 행정국가시대의 행정개념：government가 공권력에 근거하여 시장과 시민사회를 일방적으로 명령하여 사회문제를 해결하는 방식으로 정부가 통치, 지배(rule)를 한다.

② ʻʻgovernanceʼʼ로서의 행정 → 정부실패 이후 (신)행정국가시대의 행정개념：지역사회 ․ 국가 ․ 국제사회수준에서, 공공문제해결을 위한 다양한 행위주체들이 참여하는 연계망(network)에 의한 활동으로, 통치나 지배보다는

협력을 통한 국정관리 ․ 경영을 의미한다.

1 행정의 개념

(1) 행정(administration)이란 사회과학의 한 분류로 공행정과 사행정을 불문한다고 정의를

내릴 수 있다(넓은 의미의 행정). 그러나 행정학은 공공행정의 개념을 추구하는 것이므로

사행정과 구분할 필요가 있다(좁은 의미의 행정).

(2) 공행정(public administration)이란 국가, 지방자치단체, 행정위원회, 독립규제위원회,

공기업, 기타 특수한 성격을 갖는 기관의 여러 활동이 국가의 목적(공익)을 달성하기 위한

모든 국가활동을 의미한다고 정의할 수 있다(H. A. Simon).

(3) 사행정(Business administration)이란 민간기업이 사익을 추구하는 활동으로 본다.

(4) 행정학의 아버지인 윌슨(W. Wilson)은 ʻ행정의 분야는 사무(경영, 능률성)의 분야이다.ʼ라고 규정한다.

(5) 사이먼(H. A. Simon)은 행정을 일종의 사회적 행동이며, 협동적 집단행동으로 파악하고

합리성에 기초한 집단적 활동 또는 의사결정의 과정이라고 정의한다.

(6) 왈도(D. Waldo)는 고도의 합리성을 지닌 집단적 협동행위라고 정의하였다.


18 제1편 행정학 총설

(7) 19세기(입법국가)에서 20세기(행정국가)로의 전개과정을 살펴보면 ① 노동조합이 결성되

어 노동운동이 발달, ② 보통평등선거제도가 시행, ③ 큰 정부로 인한 행정권의 강화,

④ 1929년 세계대공황, 1960년대 존슨행정부의 ʻ위대한 사회건설ʼ로 행정의 사회적 기능이 강화되었다.

(8) 행정국가란 행정기능이 고도의 전문성 ․ 복잡성 ․ 다양성을 내포하고 행정권이 강화되는 현상을 의미한다.

(9) 행정국가(큰 정부)로 인한 정부실패가 초래되어 1980년대 이후에는 신공공관리론에 입각한

ʻʻ작지만 효율적이고 강한 정부ʼʼ가 등장하였다. 핵심플러스

1. 행정의 정의

(1) 행정학의 모태되는 학문은 정치학(가치문제, 국가의사, 정책결정)이다.

(2) 행정학이란 행정현상에 관하여 연구하는 학문으로써 기술성(가치, 정책결정기능) 뿐만 아니라 과학성(사실,

정책집행)이라는 양면성을 가진다.

(3) 행정은 정치로서의 특성과 관리로서의 특성이라는 양면성을 가진다.

(4) 행정은 공공문제 해결을 위해 정부가 수행하는 활동

① 정책기능(결정, 형성)：정치의 측면

② 집행기능(집행, 관리)：경영의 측면

(5) 행정은 사회집단의 목적을 실현하는 수단으로서의 과정이다.

(6) 고도의 합리성을 가진 인간의 협동행위이다.

(7) 조직관리, 인사관리, 예산을 관리하는 기술이다.

(8) 행정(기관)은 환경(주민)과 밀접한 관련이 있는 개방체제이다.

(9) 행정에 있어서의 의사결정(공익)은 가치체계와 관련이 있다.

2. 일반적 의미

광의① 모든 조직에 적용할 수 있는 인간의 협동적 노력에 초점을 맞춘 개념

② 행정 → 고도의 합리성을 수반한 인간의 협동적 노력의 한 형태

③ 공공단체, 기업체, 민간단체 등 모든 조직 활동을 포괄하는 개념

협의① 행정 → 정부 관료제를 중심으로 이루어지는 활동

② 행정부의 구조와 공무원의 활동을 포함하는 공행정만을 의미

최근개념

① 정부실패이후 행정개념으로는 거버넌스(governmance)로서의 국가 - 시장 - 시민사회공

동체로 구성된 연계망을 통한 협력적 행위를 의미한다.

② 정부 이전에 존재하는 공공성의 개념을 전제로, 정부의 일과 민간의 일을 엄격히 구분하지

않고 공공성이라는 개념을 통한 양자의 통합을 시도



개인주의

① 아담 스미스(A. smith)

② 인간은 합리적, 이기적, 이성적이고 전지전능한 인간으로 간주하는 자본주의,

자유주의 사상

③ 기회균등으로 인한 역설적으로 불평등 초래

사회주의

① 19C 초 프랑스 사상가 르푸가 개인주의에 대립하여 사용한 용어로써 생산수단의

사회적 소유와 사회적 관리의 수단에 의해 자유, 평등, 사회정의를 실현하는

사회운동

② 개인사유재산 인정

③ 능력에 따라 일하고 ʻʻ실적ʼʼ에 따라 분배

공산주의

① 중앙집중적 기획체계, 생산수단의 공공화

② 재산이라는 개념이 없다

③ 능력에 따라 일하고 ʻʻ필요ʼʼ에 따라 분배

2 행정의 필수용어정리

(1) 개인과 사회비교

개인 사회

나무

미시이론

방법론적 개체주의

개인적 합리성(사익)

숲

거시이론

방법론적 전체주의

사회적 합리성(공익))

(2) 고객의 분류

내부고객 조직내 업무를 담당하는 구성원을 의미한다(관료, 공급자, 기관, 엘리트).

외부고객행정에서는 행정서비스를 이용하는 국민으로서 간접적이고 잠재적인 고객으로 불

특정 다수인(국민, 수요자, 고객, 대중)

참고 고객 변천사

전통적 관료제 국민으로 기관중시

1980년대 신공공관리론(NPM) 국민을 고객으로

1990년대 뉴거버넌스론(NG) 국민을 주인으로

2000년대 신공공서비스론(NPS) 국민을 시민으로

(3) 철학적 접근



공리주의

① 영국의 벤담이 최대다수의 최대 행복 - 다수결원리

② 다수의 행복을 위해서라면 소수약자의 이익은 무시

③ 전체주의 성격으로 소수 무시

⇒ 공리주의를 비판하여 롤스(J. Rawls)의 정의(正義)론 등장, 지나치게 개인을

중시함으로 공동체 분열초래

신공동체주의

① 고대 그리스 민주주의로 환원

② 개개인을 배려하며 참여 중시

③ 공익, 형평성, 정의 가치 중시

④ 뉴거버넌스이론에서 강조

⑤ 마이클 센델(M. Sandel)

(4) 합리주의(合理主義.rationalism)

1) ʻʻ인간은 자연을 이해하고 인간은 자연을 이용하며 인간은 자연을 정복할 수 있다ʼʼ고 보며 비합리적 ․ 우연적인 것을 배척하고, 이성적 ․ 논리적 ․ 필연적인 것을 중시하는 태도. 합리론․ 이성론 ․ 이성주의라고도 한다.

2) 신학적으로는, 신앙의 진리를 은총(恩寵)의 빛에 비추어 계시적으로 이해할 뿐만 아니라,

가능한 한 자연이성(自然理性)에 의해 인식하려는 입장을 말하며 계몽시대의 종교비판에서

그 대표적 사상을 찾아볼 수 있다.

3) 인식론적 견지에서는, 경험론과 대립하여 모든 인식은 생득적(生得的)이고 명증적(明證的)

인 원리에서 유래한다고 하는 입장으로, R.데카르트, B.스피노자가 그 전형이라고 할 수

있다. 일반적 경향으로서는 데카르트, 스피노자, G.W.F.라이프니츠, C.볼프 등 이른바

대륙의 합리론에서 전형적인 것을 볼 수 있듯이 감각적 경험론을 혼란된 것이라 경시(輕視)

하고 수학적 인식을 원형으로 하는 것과 같은 논증적(論證的) 지식을 중시한다.

(5) 경험주의(經驗主義)

베이컨의 ʻʻ아는 것이 힘이다ʼʼ 라는 말은 중세의 사변적이고 관념적일뿐 실생활에 유용하지 못한 지식체계에 도전하여 지식이 현실에서 반드시 유용하게 사용되어야 한다는 지식의 실용

성을 강조한 말이다. 즉 지식은 (아는 것은) 현실세계에서 실용적인 역할을 해야 가치가 있다.

이때 비로소 아는 것이 힘이 될 수 있다. 는 말이다.

합리주의 경험주의

① 나는 생각한다, 고로 나는 존재한다[코기토 에르고 숨, cogito, ergo sum]

② 이성주의(연역법)

③ 데카르트

① 아는 것이 힘이다.

② 경험주의(귀납법)

③ 베이컨

[합리주의 vs 경험주의]



중앙정부, 국가 입법권, 행정권, 사법권[단, 자치단체는 자치 사법권은 없음]

광역자치단체 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도

기초자단체

시, 군, 자치구

특별시와 광역시의 경우 원칙적으로 자치구 설치[예외적으로 광역시의 경우에는 군도

설치할 수 있다, 대구광역시 중구, 대구광역시 달성군], 도의 경우 시와 군을 설치,

(6) 3권분립

입법부(공식적 참여자)

1부, 의회, 입법권(의원입법), 정책결정, 예산심의, 결산승인, 탄핵소추권, 국무위원

에 대한 해임건의권, 국정감사 ․ 국정조사권, 19C 입법국가, 외부통제 ․ 제도적 통제행정부

(공식적 참여자)

2부, 정부, 행정권, 정책집행, 예산편성, 20C 행정국가, 내부통제 ․ 제도적 통제(감사원의 회계감사, 직무감찰, 결산확인, 전문성, 합목적성, 합법성, 사후통제), 비제도적

통제(직업윤리)

사법부(공식적 참여자)

3부, 법원, 사법권, 행정소송(행정재판), 사후통제, 소극적 통제, 19C 사법국가, 외부

통제 ․ 제도적 통제

NGO(비공식적 참여자)

비정부조직(Non-Governmental Organization)은 지역 ․ 국가 ․ 국제적으로 조직된 자발적인 비영리 시민단체(NPO)이다. 공동의 이해를 가진 사람들이 특정 목적을

위해 조직한 NGO는 다양한 서비스와 인도주의적 기능을 수행한다. 정부정책을 감시

하고, 정보제공을 통해 시민의 정치참여를 장려하며, 인권 ․ 환경 ․ 보건 ․ 성차별 등의 특정 이슈를 추구하기도 한다, 아마추어리즘, 외부통제, 비제도적 통제

기 타(공식적 참여자)

① 옴부즈만(Ombudsman) 제도(스웨덴, 의회소속, 외부통제, 공식통제(헌법기관),

이빨 없는 개)

② 국민권익위원회(국민고충처리위원회 + 국가청렴위원회 + 법제처 행정심판기능)

신설 - 부패방지 및 국민권익위원회 설치 및 운영에 관한 법률, 행정부, 국무총리

소속, 내부통제, 관계기관장에게 시정조치 권고기능)

헌법기관(공식적 참여자)

국회, 대법원(행정소송), 헌법재판소(헌법소원), 중앙선거관리위원회, 감사원(회계

감사)

정부조직법(공식적 참여자)

박근혜정부 조직은 17부 5처 16청에 의한 통제

(7) 행정통제

국정감사 국회가 매년 1회 실시하며 20일간 실시

광역자치단체 행정사무감사 지방의회가 실시, 매년 1회 실시하되 14일 범위 이내

기초자치단체 행정사무감사 지방의회가 실시, 매년 1회 실시하되 9일 범위 이내

(8) 자치단체 분류



인구50십만 이상대도시의 경우 행정구를 설치[수원시 장안구]하지만 기초자치단체가

아님에 유의, 특별자치시, 특별자치도내에는 기초자치단체를 구성하지 않으므로 단층

제로서 불일치

(9) 행정심판과 행정소송

구 분 행정심판 행정소송

목 적1차적 － 행정의 적법성 보장

2차적 － 국민의 권리구제

1차적 － 국민의 권리구제

2차적 － 행정의 적법성 보장

성 질 행정작용 사법작용

쟁송대상 위법, 부당(법률문제 ․ 공익문제) 위법(법률문제)판정기관 행정부, 행정심판위원회(내부통제) 사법부(법원)(외부통제)

판정절차 약식쟁송(준사법적 기능) 정식쟁송(사법적 기능)

제소기간

취소심판 － 안 날로부터 90일, 있은 날로

부터 180일

무효 등 확인심판 － 기간제한 없음

취소소송 － 안 날로부터 90일, 있은 날로

부터 1년

무효 등 확인소송 － 기간제한 없음

(10) 가치(Value) vs 사실(Fact)

추상, 가치, 질, 주관, 규범 ․ 당위성,목적, 현상학, 기술성, 신행정학

구체, 사실, 양, 객관, 경험 ․ 존재,수단, 논리실증주의, 과학성, 행정행태론

① 정치 vs 행정 vs 경영 비교

A. 정치 추상성, 가치 = 기술성, 주관적, 규범 = 당위성, 정책결정, 권력 = 민주성, 형평성

C. (공)행정 A or B

B. (사)경영 구체성, 사실 = 과학성, 객관적, 경험 = 존재, 정책집행, 관리 = 능률성, 효율성



② 규범성, 당위성 vs 경험, 존재

규범, 당위성 경험, 존재

① 국가와 국민 간의 권리, 의무에 관한 약속으로서

당연히 지켜져야 할 규칙을 의미한다.

② must, should, sollen

① 현재 상태가 이러이러하다라는 사실적인 의미

를 말한다.

② be, is, sein

③ 사실중심적 연구(논리실증주의적 접근)

㉠ 사실이란 ʻ̒있는 그대로의 객관적인 현상으로 연구자의 주관을 배제한 객관적인 사실ʼ̓을 과학적으로 연구하는 것으로서 상수(常數)로 본다.

㉡ 행정행태론적 접근방법은 행정현상을 관찰 가능한 객관적인 대상으로 보며 인간의 주관

이나 의식을 배제하고 행태의 규칙성, 상관성 및 인과성을 경험적으로 입증하고 설명하

려 한다.

㉢ 행정행태론(정치 ․ 행정2원론, 과학성)㉣ 과학적 접근과 일맥상통한다.

보충 논리실증주의

㉠ 관찰자의 주관이나 가치를 배제하고 육안으로 관찰할 수 있는 인간의 행태를 객관적, 과학적, 경험적으로

연구하는 분석을 중시한다.

㉡ 슐리크(Schlick)와 카르나프(Carnap)를 중심으로 한 비엔나학파에 의해 제기된 이론으로 검증가능성을 중시한다.

㉢ 사회현상도 자연현상처럼 과학적으로 증명이 가능하다고 전제한다.

㉣ 단계로는 개념의 조작적 정의(추상적 개념을 경험적으로 측정가능한 수치로 표시화. 영심이의 지적 능력을

IQ로 수치화) - 가설구성(이론이나 법칙으로부터 가설의 연역적 도출) - 자료수집(관찰 ․ 면접 ․ 실험)을 통한 검증의 단계를 따르는데, 검증 및 이론도출은 전반적으로 귀납적 방법으로 이루어진다.

㉤ 행정행태론자인 H. A. Simon에 의해 발전되었다.

④ 가치중심적 연구(현상학적 접근)

㉠ 가치란 ʻ̒주관적인 평가의식, 선과 악 또는 옳고 그름에 대한 판단ʼ̓으로서 규범적 ․ 당위성 차원의 연구를 의미하며 해석학의 영향을 받았다.

㉡ 신행정론(정치 ․ 행정1원론, 기술성)㉢ 대안적 접근과 일맥상통한다.



보충 현상학

㉠ 관찰자가 관찰할 수 없는 인간의 의식이나 마음을 주관적 ․ 해석학적(解釋學的) 접근방법으로 연구한다.㉡ 행정현상이란 그 속에 참여하는 사람들의 의식, 생각, 언어, 개념 등으로 구성되며 상호 주관적인 경험으로

이룩되는 것이기 때문에 인간의 주관적인 관념, 의식 및 동기 등의 의미를 더 적절하게 다루고 이해할 수

있다는 입장을 취한다.

㉢ 외부 관찰자의 입장에서 관찰할 수 있는 요소나 명백한 외견상의 행태에 대한 인과적 설명에 관심을 갖는

것이 아니라, 외부로 나타난 현상 너머에 있는 근본적인 것, 본질적인 것을 꿰뚫어보기 위한 학문적 태도라고

할 수 있다.

㉣ 프랑크푸르트학파인 E. Husserl이 연구하였으며 신행정학과 관련이 있다.

보충 해석학

① 대표적 학자는 딜타이다

② 인간의 삶을 파악하는 방법은 대상을 보편적인 법칙에 귀속시키는 자연과학적인 방법과는 달리 이해(理解)의

방법을 적용해야 한다고 보았다.

③ 해석학의 기원이 성서 문헌의 해석에 있었지만 딜타이는 슐라이어마허의 해석학 연구를 토대로 생의 해석학의

방법론적 체계를 처음으로 연구하였다.

④ ʻʻ자연을 설명하고 정신생활을 이해한다 ʼʼ라는 명제에서 설명과 이해를 대립시키고 있으며 인간의 정신생활이 표현된 모든 정신과학의 대상들은 이해의 방법에 따라 파악되어야 한다고 주장한다.

⑤ 철학적 비교

논리실증주의 현상학

사실

검증, 분석

규칙성

객관성

존재

행정행태론

가치

이해, 해석

처방성

주관성

규범

신행정학

(11) 전체주의와 개체주의

① 전체주의

㉠ ʻʻ숲은 보되, 나무는 보지 못한다.ʼʼ㉡ 전체가 부분을 결정한다.

㉢ 사회는 개인의 속성으로 설명할 수 없는 그 자체의 독특한 속성이 있다.

㉣ 사회전체를 직접연구대상으로 해야 한다.



㉤ 총체주의, 신비주의, 사회실재론

㉥ 체제론, 조직군 생태론, 합리모형 등

㉦ 전체를 개체로 분할했을 때 그 속성이 달라진다는 ʻʻ분할의 오류, 생태적 오류ʼʼ가 있다.② 개체주의

㉠ ʻʻ나무는 보되, 숲은 보지 못한다.ʼʼ㉡ 부분이 전체를 결정한다.

㉢ 사회현상은 개인의 속성에 의하여 구성될 수 있다.

㉣ 부분주의, 환원주의, 사회명목론

㉤ 행정행태론, 공공선택이론, 현상학, 점증모형 등

㉥ 개인의 합이 전체의 합과 같지 않다는 ʻ̒환원주의, 합성의 오류ʼ̓ 구성의 오류가 발생한다. 사회명목론 사회실재론

사회보다는 개인을 중시하는 입장 개인보다 사회를 중시하는 입장

최고의 기량을 가진 선수들로 팀을 만들면 그 팀은

최고가 된다는 관점

최고의 기량을 가진 선수들로 팀을 만들어도 그 팀

은 최고가 된다는 보장이 없다는 관점

(12) 추론 [推論, inference]

논리학에서 주어진 정보나 전제(前提)에서 출발하여 어떤 긍정할 만한 논의 형태를 통해 결론

을 이끌어내는 것

연역법일반적으로 타당한 논쟁 형태를 분석하여 그 전제가 함축하고 있는 결론을 이끌어내는 것

귀납법 많은 사실들로부터 일반적 진술을 주장하는 것

1) 귀납추론

어떤 칠면조가 칠면조 농장에서 그의 맨 처음 아침을 맞이하면서 주인이 매일 아침 7시가

되면 모이를 준다는 사실을 알게 되었다. 그러나 귀납추론에 익숙한 그 칠면조는 이러한

사실을 성급히 결론으로 비약하지 않고 아침 7시에 모이를 준다는 사실을 아주 여러 차례에

걸쳐 다양한 조건하에서 관찰을 계속하였다. 그후 그는 충분히 많은 자료가 수집되었다고

판단하여 그 관찰결과를 기초로 하여 ʻ̒나는 항상 아침 7시가 되면 모이를 받아먹는다ʼ̓라는 결론을 내리게 되었다. 그러나 슬프게도 그 칠면조는 크리스마스 이브 아침 7시에 모이를

먹는 대신 목이 잘리게 됨으로써 그의 결론이 부정할 수 없는 거짓임이 판명되고야 말았다.



2) 연역법

㉠ 보편적인 원리에서 논리의 절차를 밟아 특수한 사실을 도출하는 기법이다(즉, 이미

알려진 어떤 전제를 통해서 아직 알려지지 않은 결론을 도출하는 기법).

※ 모든 인간은 죽는다. 소크라테스는 인간이다. 고로 소크라테스도 죽는다.

㉡ 증명의 단계(이론)

㉢ 정책결정시 합리모형

미리 목표나 가치가 고정되어 있다고 전제하며 목표는 단수이며, 분석수단에 이론,

정보(기억성)가 있다고 전제한다.

3) 귀납법

㉠ 특수한 사실을 전제로 하여 일반적인 원리를 도출하는 기법이다(즉, 개별적인 사실에

대한 경험을 토대로 과학적 ․ 일반적 법칙을 정립해나가는 기법). 개개의 구체적 사실로부터 일반적인 명제 및 법칙을 유도해내는 기법이다.

㉡ 발견의 단계(경험)

㉢ 정책결정시 점증모형

목표나 가치는 복수이며 가변적이고 분석과정 중 나타나며, 분석수단은 이론, 정보(무

기억성)를 가지고 있지 않다고 전제한다.

(13) 학문의 태동

① 현대 행정학의 기원은 미국으로서 W. Wilson이 ｢행정의 연구(1887)｣라는 논문을 발표한 시기이다.

② 행정법이 체계적으로 발달한 국가는 프랑스이며 민법 ․ 상법은 행정규제작용으로 보지 않는다.

③ 미국 행정학회는 1939년 설립되었으며 규릭(L. H. Gulick)은 미국행정학회가 탄생하는

모태가 되는 1906년 창설된 뉴욕시정연구회에서 활동하였으며, 1920년대 공무원훈련원

의 원장으로 재직하였으며 브라운로우위원회에 메리암과 함께 정부위원으로 참여하기도

하였다.

④ 1950년대 미국 비교행정론(Riggs)의 영향을 받아 1956년 한국행정학회가 설립되었다.



제2절 행정개념에 관한 이론적 전개

유럽의 경우 18C, 미국의 경우 19C에 중시되었으며, 이론적 배경은 ① 3권분립의 엄격성, ② 근대 자유주

의사상에 기인한 의회민주주의, ③ 국가의 통제로부터 국민의 자유를 보장해야 한다(천부인권설)는 역사

적이며, 정치적인 요청에 부응하기 위해서였다.

[행정법학적인 행정개념(법학적인 측면 연구)]

1 행정학과 법학 비교

행정학 행정법학

사실이나 존재에 대한 현상인식, 사실과학행정조직의 구성, 행정기관의 권리 ․ 의무, 개인의 권익보장과 권익침해에 대한 규제수단의 규정, 규범과학

법을 전제로 하는 집행기능 ＋ 정책결정기능까

지 포함

행정조직, 작용, 행정통제에 관한 공법적인 입장, 행정은

법의 함수

행정기능의 확대 ․ 강화에 따른 사실적 행정국가의 개념으로 인식

행정국가를 사법재판소의 발달 등에 따른 규범적인 국가

개념으로 인식

능률성, 효율성 중시 합법성 , 민주성 중시

2 법치행정의 원리

① 법률의 법규창조의 원리：법률을 제정하는 입법부 독점을 의미한다. 새로운 법규를 창조하

는 것은 법률, 즉 입법권의 전적인 권한에 속하는 것으로 행정권은 입법권에 의한 수권이

없는 한 법규를 창조할 수 없음을 의미한다. 국민의 권리와 의무를 규율하고 구속하는 법규

범은 국민의 대의기관인 의회에서만 제정을 하며 법규제정권은 의회의 고유한 권한이라는

입장이다.

② 법률유보는 ʻʻ국가의 행정은 법적 근거를 갖고서 이루어져야 한다ʼʼ는 것이어서 법적 근거가 적극적으로 필요하다는 의미에서 적극적 원리라는 것이다.

③ 법률우위는 ʻʻ국가의 행정이 합헌적 절차에 따라 제정된 법률에 위반되어서는 아니된다는 것ʼʼ으로, 즉 위반되지만 아니하면 무방하다는 것이므로 소극적 원리라는 것이다.

④ 행정의 합법성과 효율성은 상충되기도 하고 보완적 관계에 놓이는 경우도 있다.



3 법률특성

① 법규는 행정에 합리적 ․ 합법적 권위를 부여하는 원천이다.② 정책 및 행정관리의 도구：법은 행정관리와 갈등 조정의 도구

③ 행정의 준사법적 기능：공무원의 권익보호나 국민의 권리구제를 위한 행정심판 기능 수행

④ 법 집행으로서의 행정：추상적 법규의 구체적인 집행을 통해 입법의도의 구현

⑤ 행정의 합법적 권위의 원천：정부의 정책에 대한 국민의 순응 및 상급자의 명령에 대한

부하의 복종

⑥ 행정에 대한 수권 및 정당화의 근거：정책과 행정의 공식적 형식이며, 집행수단으로 작용

⑦ 행정의 책임성 확보：행정행위에 대한 사법적 심사를 통한 권리구제

⑧ 행정의 예측 가능성 보장：사전적 통제를 통해 예측 가능성과 안정성 제고

⑨ 현대 행정에 있어서 합법성의 지나친 강조는 목표의 대치현상으로 행정의 목표를 왜곡시킨

다는 비판이 있다.

4 행정법학적인 행정개념

(1) 구별긍정설

소극설(공제설)

국가작용 중 입법 ․ 사법을 제외한 나머지를 행정으로 본다(G. Jellinek).

적극설

국가목적실현설국가가 법질서 아래에서 국가목적을 실현하기 위하여

행하는 작용으로 본다(O. Mayer).

양태설

(결과실현설)

법률의 범위 안에서 국가목적을 실현하려는 능동적 ․ 형성적 작용으로 본다.

(2) 구별부정설 법함수설 일반적인 법규범을 구체화 ․ 개별화하는 법적 작용으로 본다.(3) 행정과정설 미국의 행정법학계에서 제기된 것으로서 행정이란 규제행위이다.

(4) 개념징표설포르스토프(E. Forsthoff)가 주장하였으며 행정은 정의할 수 없고, 묘사할

수 있을 뿐이다.

(1) 행정학적인 행정개념(행정학적인 측면 연구)

1) 엽관제(獵官制) (1829~1882, 정치 ․ 행정1원론) － 행정은 정치의 시녀적인 입장엽관제(Spoils System)란 1829년대 이전에 소수 특권계층에 의해 공직이 독점되는 것을

방지하기 위해 미국의 잭슨(Jackson) 대통령이 1829년에 도입한 것으로 선거에서 승리한

정당이 공직을 독점하고, 선거과정에서 기여한 자에게 전리품(戰利品)인 공직을 부여하는

제도를 말한다. 이 당시에는 행정이 정치에 예속되어 있던 시기였다.



1. 윌슨(W. Wilson)

① 1887년 ｢행정의 연구｣라는 논문 발표② 행정학의 아버지(M. Weber의 영향) ⇨ 미국의 독창적인 행정이론보다는 당시 미국의

진보주의와 유럽식 중앙집권국가의 관리이론에 영향을 받았다.

③ 정치체제는 미국이 우월하지만, 능률성은 독일이나 프랑스가 우수하므로 대륙법계의

행정을 도입해야 한다고 주장하였으나 영국은 제외시켰다.

④ 미국 28대 대통령이며 프린스턴 대학 총장

⑤ 정치 ․ 행정2원론(행정부패를 막기 위해서 그 진원지가 되는 정치로부터 행정을 격리하려는 논리를 전개)

⑥ 공 ․ 사행정1원론(행정의 영역이 경영의 영역과 크게 다르지 않다고 보고, 능률성을 중시)⑦ 엽관제의 폐해를 극복하고 실적제를 도입하는데 초석(팬들튼 법(Pendleton Act)의 제정

에 따라 추진되기 시작한 공무원 인사제도의 개혁에 관한 이론적 뒷받침을 시도)

2) 행정관리설(1887~1920년대, 정치 ․ 행정2원론) - 실적제 인사행정① 엽관제의 극복：1829년 이후 정치적 관행이 되어 온 엽관주의로 인하여 행정에 대한

정치의 간섭이 행정으로 하여금 독자적 기능을 발휘할 수 없게 하였으며, 이에 따른

행정의 낭비와 비능률로부터 행정의 전문성과 기술성을 보장하기 위해서는 행정을 정치

로부터 분리시킬 필요가 있었다.

② 미국에서 19C 말부터 1920년대까지 지배했던 학설이다(원리주의 행정학, 기술적 행정

학, 능률주의 행정학, 정치 ․ 행정2원론, 공 ․ 사행정1원론).③ 행정이란 정치권력을 말하는 것이 아니라(정치 ․ 행정2원론) 공공사무의 관리 ․ 수단체계

를 말하며, 가치판단적 기능보다는 가치중립적 기능을 수행한다(공 ․ 사행정1원론).④ 행정은 정치와의 관련성보다 사실 ․ 관리의 분야로서 정책 및 법의 집행 ․ 관리 기술현상이

중시되었으며, W. Wilson에 의해 최초로 주장되었고, L. Gulick에 의해 발전되었다.

시대전개 1887~1920년대, 19C 말 과학적 관리법

학 자W. Wilson, M. Weber의 관료제영향, 유럽학문의 영향, 특히, 영국은 제외(지

방분권), 프랑스와 독일영향(중앙집권국가)

특 성

정치(정책결정)와 행정(정책집행)의 구분, 행정은 정책결정이 아닌 정책집행기

능, 엽관제 극복(당파정치)을 통한 공무원제도 개혁을 강조한 진보주의(실적제)

확립, 행정의 능률성과 합법성추구

한국 및 신생국의 경우

정치와 행정의 미분화, 고로 입법국가를 거치지 않고 행정국가로 이행, 관료제국

주의 성격으로 법령에 따라 정책을 집행하는 일선행정 역할로 구분

[행정관리설]

⑤ 대표적인 학자



⑧ 행정관리설(행정은 원리에 충실하면서 국가의사를 과학적 원칙과 원리에 따라서 집행하

여야 한다.)

2. 화이트(L. D. White)

① 최초의 교과서인 ｢행정학입문(1926)｣ 저술② ｢연방주의자｣, ｢제퍼슨주의자｣, ｢잭슨주의자｣, ｢공화당시대｣ 4부작 발표(행정사 연구)

3. 규릭(L. H. Gulick)

① 기계적 능률성을 강조(원리주의 연구)

② ｢행정과학 논문집｣에서 최고 관리자의 기능을 POSDCoRB로 보았다③ 전통적 과정으로 기획 - 조직화 - 실시 - 통제로 분류

5 형식적 의미 VS 실질적 의미

형식적 [形式] 의미 실질적 [實質] 의미

㉠ 형식을 주로 하는 것으로 법률적 의미

㉡ 내용이나 실질이 따르지 않음을 강조하는 경우에

많이 씀

㉢ 정치와 행정은 형식적으로 대등한 관계

㉠ 실상의 본바탕

㉡ 꾸밈이나 외모가 아닌 내용이나 성질

㉢ 행정국가에서 정치와 행정은 실질적으로는

불균등한 관계

6 행정학의 정체성 위기

(1) 행정학이 타 학문과 구별되는 독자적인 패러다임을 갖지 못하는 현상, 독자적인 연구영역,

여타 학문과의 경계, 연구의 목적과 방법 등이 분명하지 않거나 독자적인 locus와 focus를

모두 가지는 접근법이 발견되지 못한 현상을 의미한다.

(2) 행정학의 정체성 위기를 초래한 계기는 정치 ․ 행정1원론의 영향이다.(3) 1960년대 말 왈도(D. Waldo)를 비롯한 신행정학자들이 본격적으로 제기한 것으로, 1960

년대 이후 미국 사회 내의 복잡한 문제들에 직면한 신행정학자들이 이러한 문제에 나약하기

짝이 없는 기존의 행정학을 비판하며 ʻʻ미국 사회에는 행정학이 없다.ʼʼ라는 비판과 함께 행정학의 정체성 논쟁은 본격적으로 가열되기 시작하였다.

(4) 정체성 위기의 극복방안

① D. Waldo：전문직업성의 확립



7 우리나라에서 바람직한 방향

현대행정은 행정과 정치의 균형적 발전이 중요시되어 행정은 그 자체의 독자성 ․ 자율성을 유지해 나가야 할 것이다. 또한 행정인도 정치적 적응력과 쇄신적 능력을 갖춘 행정적 정치인이

되어야 한다.

(1) 시대적인 전개과정

정치 ․ 행정2원론(공 ․ 사행정1원론), 광의개념 정치 ․ 행정1원론(공 ․ 사행정2원론), 협의개념ⓐ 행정＝정책집행(사실의 영역)

ⓑ 가치배제, 몰가치, 가치중립, 가치와 사실 분리

ⓒ 사실성, 과학성

ⓐ 행정＝정책결정(가치의 영역)

ⓑ 가치지향, 사회적 가치배분, 가치판단

ⓒ 기술성, 처방성, 실천성, 규범성, 가치성

행정관리설 (1887~1930)

ⓐ 엽관제 폐해(행정개혁운동＋과학적 관리론)

ⓑ 행정관리학파

→ 정치 ․ 행정의 분리：행정＝능률적 집행(관리기술)

→ 능률주의, 조직의 원리(원리주의)

→ 기술적 행정학

ⓒ 주요학자

- Wilson

- Goodnow

- Fayol의

- White의 ：최초 행정학

교과

- Gulick과 Urwick의 ：

조직의 원리, POSDCoRB

통치기능설 (1930~1940)

ⓐ 세계대공황의 극복

ⓑ Keynes의 유효수요이론, New Deal 정책

→ 기능적 행정학(행정의 사회가치권 배분)

→ 정치와 행정의 연속성

ⓒ 주요학자

- Dimock：사회적 능률

- Apopleby：



행정행태설 (1940~1960)

ⓐ 행태주의

ⓑ Simon 행정행태론

→ 논리실증주의(가치와 사실의 분리)

→ 가치의 배제(비적실성)

→ 사실의 과학적 연구(과학성)

발전기능(행정)론 (1960~1970)

ⓐ 비교행정(1950)의 결정론에 반기

ⓑ 발전행정(쇄신적 행정인, 독립변수)

→ 후진국 발전

신행정학(정책화기능설) (1968~1970)

ⓐ 미국사회 격동기：흑인폭동, 베트남전

→ 행태주의의 비적실성에 대한 학문적 반성

ⓑ 후기행태주의(적실성, 실천성)

- 행태주의의 비적실성 비판

- 행태주의의 과학적 연구는 계승, 사회문제해결

에 활용

→ 정책적：복지지출 증가(거대 정부)

→ 이론적：가치지향(정책학, 신행정학)

거버넌스설 (1980~ )

1980년대：신공공관리론 1990년대：뉴거버넌스(신국정관리론)

ⓐ 재정파탄, Oil Shock(Stagflation)

→ 정부실패

→ 현대적 의미의 시민사회

ⓑ 신공공관리론

→ 작고 효율적인 정부

→ 행정의 시장화

ⓐ 시장주의에 반발, 공행정의 가치중시

→ 국민＝주인(Owner)

→ 다양한 주체가 신뢰를 바탕으로 상호작용하는

서비스 연계망(Network)

→ 행정의 정치화

ⓑ 담론(談論)이론, 심의 민주주의, 참여민주주의

2000년대：신공공서비스이론

- 신공공관리론 비판

- 시민정신 강조



(2) 행정학이론의 발달(paradigm)

구 분행정

관리설통치

기능설행정

행태설발전

행정론신행정학

신공공관리론

뉴거버넌스이론

신공공서비스이론

시 대 1920년대 1930년대1940~1950

년대1960년대 1970년대 1980년대 1990년대 2000년대

정치와행정의 관계

정치 ․ 행정2원론

정치 ․ 행정1원론

새 정치․행정2원론

새 정치․행정1원론

새 정치 ․행정1원론

㉠ 작 은 정 부

( 조 타 수 ,

탈규제화)

㉡ 신자유주의

(노동시장

의 탄력성)

㉢ 기업가형정

부(효율성)

㉣ 분권화

㉤ 정치, 행정

2원론

㉥ Hood

㉠ 작 은 정 부

( 분 권 화 ,

조타수)

㉡ 공동체주의

(NGO참여)

㉢ 경쟁보다

는 협력

㉣ 주인으로

㉤ 형평성

㉥ 정치, 행정

1원론

㉦ Rhodes

㉠ 신공관리

론 비판

㉡ 서비스제

공자

㉢ 담론이론

㉣공익, 심의

민주주의

가치, 형평

성, 정의

㉤ 고객이 아

니라 시민

모두에게

봉사

㉥ 정치, 행정

1원론

㉦Denhardt

공행정과사행정

공 ․ 사행정1원론





과학성과기술성

과학성

중시

기술성

중시

인간행태의

과학성

중시(논리

실증주의에

입각)

기술성

중시

기술성

(처방성)

행정이념

능률성

(기계적

능률성)

민주성

(사회적

능률성)

가치중립성

협동이론효과성

사회적

형평성

행정변수 구 조 인 간 행 태 발전적 행정인(가치주의)

행정이론

과학적

관리론

(원리주의)

인간

관계론과는

별개임

행태론

(사회 ․심리학적

접근방법)

불균형이론현상학적

접근

학 자

Wilson,

Gulick,

Willoughby

Appleby,

Dimock

Simon,

Barnard

Esman,

Weidner

Waldo,

Fredericks

on,

D.Easton

조직관

고전적

조직이론

(기계적 ․폐쇄적 ․정태적

조직)

신고전적

조직

(폐쇄체제)

∙ 현대적 조직이론：유기적 ․ 동태적 ․ 개방적 조직(외부환경 중시)

∙ 주요 이론모형：의사결정모형, 체제모형, 사회체제모형, 개방체제모형, 상

황이론, 거래비용이론, 신제도주의

현대

조직이론

현대

조직이론

현대

조직이론

재무행정통제중심(LIBS, 품목별 예산) ⇨ 관리중심(PBS, 성과주의 예산)⇨ 계획중심(PPBS, 계획예산) ⇨ 감축기능(ZBB, 영기준 예산)

∙ 신성과주의 예산∙ 산출예산제도∙ 프로그램 예산제도∙ Top-down 예산제도



(3) 한국의 행정이론

① 조선시대(억불숭유 정책)

1. 정약용

① 목민심서：지방정부개혁(주나라 예를 모델로 함)

② 공직개혁 강조 ⇨ 500여권 저술 ③ 4가지 두려움, 4외(四畏)：공직자는 ㉠ 감독관청(대간) ㉡ 정부(조정) ㉢ 백성 ㉣ 하늘을

두려워하라

④ 4가지 지, 4지(四知)：공직비리는 ㉠ 내가 알고 ㉡ 네가 알며 ㉢ 하늘이 알고 ㉣ 귀신이 안다

⑤ 4가지 징벌, 4형(四刑)：징계권자가 관료를 징계할 때 ㉠ 백성들의 이해에 관한 일에 잘못을

저지르면 가장 무거운 형벌(上刑) ㉡ 공사(公事)에는 중형(中刑) ㉢ 관사(官事)에는 하형(下

刑) ㉣ 징계권자 본인에게 잘못을 저지르면 징계를 하지 말라

2. 향약의 4대 덕목(향촌자치제)

① 덕업상권 - 덕은 서로 권장 ② 과실상규 - 잘못은 서로 지적

③ 예속상교 - 예를 갖춰 서로 사교 ④ 환난상휼 - 어려울때 서로 상부 상조

3. 사단칠정론(四端七情論)

① 이황은 4단이란 이(理)에서 나오는 마음이고 칠정이란 기(氣)에서 나오는 마음이라 하였으며,

인간의 마음은 이와 기를 함께 지니고 있지만, 마음의 작용은 이의 발동으로 생기는 것과

기의 발동으로 생기는 것 두 가지로 구분하였다. 즉 선과 악이 섞이지 않은 마음의 작용인

4단은 이의 발동에 속하는 것으로, 이것은 인성(人性)에 있어 본연의 성(性)과 기질(氣質)의

성(性)이 다른 것과 같다고 하여 이른바 이기이원론(理氣二元論)을 주장하였다.

② 이황의 이러한 학설은 그 후 학계에 큰 파문을 일으켜 200여 년 간에 걸쳐 유명한 사칠변론(四

七辯論)을 일으킨 서막이 되었다. 즉 기대승(奇大升)은 이황에게 질문서를 보내어, 이와 기는

관념적으로는 구분할 수 있으나 구체적인 마음의 작용에서는 구분할 수 없다고 주장, 이기공

발설(理氣共發說)을 내세웠으며, 이를 다시 이이(李珥)가 뒷받침하여 이기이원론적 일원론

(理氣二元論的一元論)을 말하여 이황의 영남학파(嶺南學派)와 이이의 기호학파(畿湖學派)가

대립, 부단한 논쟁이 계속되었다. 이는 마침내 동인(東人)과 서인(西人) 사이에 벌어진 당쟁

(黨爭)의 이론적인 근거가 되기에 이르렀다.

③ 칠정(七情)이란 ≪예기(禮記)≫와 ≪중용(中庸)≫에 나오는 희(喜) ․ 노(怒) ․ 애(哀) ․ 구(懼) ․애(愛) ․ 오(惡) ․ 욕(慾)을 말한다.

4. 4단이란 仁義禮智(인의예지)

仁 = 惻隱之心(측은지심)：불쌍히 여기는 마음

義 = 羞惡之心(수오지심)：자신의 불의(不義)를 부끄러워하고 남의 불의를 미워하는 마음

禮 = 辭讓之心(사양지심)：양보하는 마음

知 = 是非之心(시비지심)：잘잘못을 분별하여 가리는 마음



(4) 광의 ․ 협의의 행정개념① 광의의 행정

㉠ 공행정과 사행정의 유사점(보편성)에 입각하여 연구한다(정치 ․ 행정2원론, 공 ․ 사행정1원론).

㉡ 행정관리설, 행정행태설, 신공공관리론과 관련성이 깊다.

㉢ 행정이란 고도의 계층제, 대규모성, 합법적인 권위가 지배되는 관료제적인 성격을 가진다.

㉣ 관료제란 정부조직, 민간조직, 군대, 노동조합 등을 의미하는 대규모 조직을 말한다.

② 협의의 행정

㉠ 공행정과 사행정의 차이점(특수성)에 입각하여 연구한다(정치 ․ 행정1원론, 공 ․ 사행정2원론).

㉡ 통치기능설, 발전행정론, 신행정학, 뉴거버넌스이론, 신공공서비스이론과 관련성이 깊다.

㉢ 행정이란 특수목적인 공익을 추구하는 활동으로 간주한다.

(5) 현대 행정의 개념

① 권력성(강제성) ② 공공성 ③ 정치성(가치성)

④ 관리성 ⑤ 안정성 ⑥ 협동성

⑦ 변동대응성 ⑧ 분권화 ⑨ 다원론적 분화

제3절 행정학의 성격

1 행정의 패러다임(paradigm)

(1) 어떤 시기의 특정한 연구자들에 의해 공유되는 신념, 가치, 방법론 및 테크닉의 전반을

구성하는 과학연구의 원형을 말한다. 그것은 연구자가 세계를 바라보는 전망(perspectiv

e), 정신적 창구(mental window) 또는 분석의 틀이라고 할 수 있다.

(2) 쿤(Thomas S. Kuhn)은 그의 저서 ｢과학혁명의 구조(The Structure of Scientific Revolutions) (1962)｣에서 학문 또는 과학의 발전은 오랜 세월에 걸친 학자들의 연구업적의 단순한 누적이 아니라 ʻ패러다임ʼ의 개념과 ʻ과학혁명ʼ이라고 설명하고 있다.

(3) 토마스 쿤에 의하면 과학발달은 전(前)과학 ⇨ 정상과학(normal science) ⇨ 과학혁명 ⇨ 또 다른 정상과학의 순을 밟는다. 전과학을 지나 어떤 과학적 패러다임이 형성되면 그 패러다임을 공유하는 과학자 공동체가 행하는 과학적 탐구활동이 정상과학이다. 과학혁



명은 패러다임의 교체다.

(4) 행정학의 패러다임이 어떻게 변화 ․ 전개되었는가를 파악하기 위하여 헨리(N. Henry)는 소재(locus)와 초점(focus)이라는 두 가지 개념을 제시하면서, 소재란 ʻ연구영역의 제도적 장소ʼ를 말하며, 초점이란 ʻ연구영역의 특정한 이론, 대상ʼ을 말한다고 하였다.

(5) N. Henry는 행정학의 paradigm의 변화를 다음과 같이 5기로 전개하고 있다.

① paradigm Ⅰ [정치 ․ 행정2원론(1900~1926)]：W. Wilson, L. Gulick 등에 의한 행정의 독자성, 정부관료제 내에서의 사무 ․ 관리 ․ 집행 강조(locus 중심)

② paradigm Ⅱ [행정학원론(1927~1937)과 비판론(1937~1947) 및 재비판론(1947~1950)]：

윌로우비(Willoughby) 등의 원리주의 학파(focus 강조)

③ paradigm Ⅲ [정치학으로서의 행정학(1950~1970)]：정체성의 위기(identity crisis)

및 locus 강조

④ paradigm Ⅳ [행정과학으로서의 행정학(1956~1970)]：행정과학을 관리로 인식하고 fo

cus 강조

⑤ paradigm Ⅴ [행정학으로서의 행정학(1970~ )]

㉠ 공 ․ 사행정 구분(locus 강조)㉡ 조직을 중심으로 한 과학적 연구 강조(focus 강조)

㉢ locus와 focus의 동시 강조

1. paradigm의 2가지 구성요소：locus(정부관료제 ․ 정책과정), focus(관리과학 ․ 조직이론)2. paradigm의 연구대상：관리, 목적, 기능

2 행정의 변수

(1) 개념

행정활동에 영향을 미치는 요인을 말한다.

(2) 행정변수의 내용

① 구조(1920년대)

㉠ 법률, 제도, 행정목표, 직책, 절차, 과정, 역할, 정부조직, 대통령중심제 등

㉡ 과학적 관리법, 고전적 조직론, 전통적 관료제, 초기 행정학, 공식 조직에서 중시

㉢ X이론, 권위형, 폐쇄체제



② 인간 ․ 행태(1930년대)㉠ 동기, 태도, 가치관, 성격, 성분 등

㉡ 인간관계론, 신고전적 조직론, 비공식 조직에서 중시

㉢ Y이론, 민주형, 폐쇄체제

③ 환경(1940년대 후반)

㉠ 환경이란 정치 ․ 경제 ․ 사회 ․ 문화, 국민(고객) 등 조직 외적 요인 전반을 말하며, 행정조직을 사회의 하위체제로 보고 각 하위체제 간의 관계를 변수로 하였다.

㉡ 행정생태론, 체제론, 현대조직이론

㉢ Y이론, 개방체제

④ 가치관(인간)

㉠ 발전인이란 자연을 극복하려는 태도, 미래지향적 태도, 성취지향적 태도, 강한 쇄신,

창조성을 가진 사람이라고 할 수 있다.

㉡ 1960년대의 발전행정론, 1970년대에 대두한 신행정론을 들 수 있다.

㉢ 파이(pie)의 법칙：스콧(James S. Scott)에 의하면 ʻ파이ʼ가 고정되어 있다고 생각하는 가치관은 소극적 ․ 침체적 가치관(X이론)이며, ʻ파이ʼ가 팽창한다고 생각하는 가치관은 적극적 ․ 진취적 가치관(Y이론)으로 보았다.

⑤ 3대 변수：구조, 인간, 환경 + 기능(4대 변수) + 가치관 ․ 이념(5대 변수)구 분 1887~1930 1930~1950 1950 1960~1970

행정이론

과학적 관리론,

행정관리론,

관료제 이론

인간관계론

행정행태론

행정생태론

체제론비교행정론

발전행정론,

신행정론

행정변수 구조 인간 환경 기능 인간(가치관)

3 행정과정

(1) 개념

① 행정목표를 효율적으로 달성하기 위한 절차나 단계를 의미한다.

② 전통적 행정과정(1920년대)과 현대적 행정과정(1960년대)으로 구분된다.



(2) 행정과정의 구분

① 전통적 행정과정

㉠ 입법국가시대의 초기 행정이론이나 정치 ․ 행정2원론하에서 중시되었다.㉡ L. Gulick의 POSDCoRB 개념에 따라 행정과정을 ʻ계획(planning) ⇨ 조직화(organiz

ing) ⇨ 실시(activating) ⇨ 통제(controlling)ʼ의 과정으로 파악하였다.보충 규릭(L. Gulick)의 POSDCoRB

1. 1937년에 출판된 규릭(L. Gulick)과 어윅(L. F. Urwick)의 ｢행정과학논문집｣은 11개의 논문으로 구성되어 있고, 그 중 한 논문에서 L. Gulick이 전개한 것이 POSDCoRB이다. 이것은 전통적 행정이론에서 최고관리층의 여러

기능을 머리글자만 따서 만든 용어이다.

2. POSDCoRB의 주요 기능

① 기획(Planning)：목표나 정책의 합리적 운용을 위한 준비활동

② 조직화(Organizing)：인적 ․ 물적 자원과 정보를 편제하는 과정 ③ 인사 ․ 총무(Staffing)：인적 자원을 관리하는 활동 ④ 지휘(Directing)：목표의 성취를 위한 기준을 지시하는 활동

⑤ 조정(Co-ordinating)：조직 총화의 증대를 위해 모든 구성체들이 하나의 구심점에 연계된 활동을 하도록

하는 과정

⑥ 보고(Reporting)：보고를 받기도 하고 하달하기도 하는 과정

⑦ 예산(Budgeting)：예산을 편성 ․ 관리 ․ 통제하는 제반활동3. 최고관리자의 기능(하향식 관리, 상명하복, 상의하달, X이론, 권위형 관리)

4. 폐쇄체제(공식구조 중시)

5. 정치 ․ 행정2원론(과학성), 공 ․ 사행정1원론(기계적 능률성)의 입장6. 원리주의 강조

② 현대적 행정과정

㉠ 발전행정론의 입장에서 강조하였다.

㉡ 행정과정

plan

see

feedbackdo

1. 목표설정：행정의 기본방향 설정, 가장 시발적이고 창조적 단계

2. 정책결정：목표를 구체화하는 정부활동방향의 정립

3. 기획：사전준비과정

4. 조직화：분업 및 인적 ․ 물적 자원, 정보의 배분 ․ 편제5. 동작화：동기부여 ․ 유인 ․ 자극과정6. 평가：정부업무평가를 통한 평가

7. 시정조치：평가상에서 나타난 문제점의 개선과정

㉢ 행정은 하나의 과정이며, 민주주의 행정은 과정을 중시하게 된다. 전통적 행정의 과정은



정태적 ․ 수단적 차원에서 파악한 과정이며, 현대 행정의 과정은 동태적 ․ 거시적 ․ 기능적․ 목적적 차원에서 파악한 과정이다.

㉣ 행정과정 중 예산과 기획은 상호 불가분의 관계에 놓여 있다.

제4절 행정과 관련한 용어정리

선행학습 추론능력

(1) 유사용어정리를 통한 개념 파악하기

(2) 뽀 그림을 응용한 용어정리

(3) 상황에 따른 용어 선택하기

1 행정의 科學性과학성

과 技術기술

性성

- 증명성

(1) 개념 및 특성

① 행정학이 과학이냐 아니면 실천 위주이냐의 문제는 시대에 따라 각기 강조점을 달리하면서

전개되어 왔다. 자연과학의 업적에 관심이 높은 학자는 행정학의 과학성을 주장하였고,

사회과학자는 실제 행정의 실용성 ․ 창조성과 같은 행정학의 기술성을 강조하였다.② 과학성이란 왜(why)를 중심으로 ʻ객관적 자료를 수집하고, 이를 객관적이고 통계적 ․ 경험

적 방법에 의해 이론이나 설명, 인과성 ․ 유형성을 정립하는 것ʼ을 말한다.③ 기술성이란 행정의 활동 자체를 처방하고 치료하는 행위로 보고, 실용성 ․ 실천성 ․ 처방성

․ 문제해결성 ․ 가치성 ․ 당위성 등의 정책중심적 성향임을 강조하였다.(2) 과학성과 기술성의 비교

과학성(science) 기술성(art)

① why 중심(사실, 경험, 존재, 결정론)

② 객관적 자료의 수집, 인과성 ․ 유형성 ․ 보편성, 발견③ 정치 ․ 행정2원론(H. A. Simon)④ 행정행태론

① how 중심(가치, 규범, 당위성, 도덕, 선)

② 실용성 ․ 처방성 ․ 특수성, 창조성, 발명③ 정치 ․ 행정1원론(D. Waldo)④ 신행정학

(3) 과학성과 기술성의 관계

① 과학성은 인간행태에 대한 과학적 연구를 강조하던 행정행태론의 연구경향에 의해 강조되

었다.

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동영상강의 1 행정의 일반이론 · 자발적인 비영리 시민단체(npo)이다. 공동의 이해를 가진 사람들이 특정 목적을 위해 조직한 ngo는 다양한