of 165/165
EFEKTIVITAS PROGRAM RASKIN DI KECAMATAN BANJARSARI KOTA SURAKARTA TAHUN 2009 (Penelitian Deskriptif Kualitatif Tentang Efektivitas Program Beras Untuk Keluarga Miskin (Raskin) Di Kecamatan Banjarsari, Kota Surakarta) SKRIPSI Diajukan Untuk Melengkapi Tugas-Tugas dan Syarat-Syarat Mencapai Gelar Sarjana Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Jurusan Ilmu Administrasi Disusun Oleh : PEDRO HARMOKO NIM : D1107522 FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK UNIVERSITAS SEBELAS MARET SURAKARTA 2010

EFEKTIVITAS PROGRAM RASKIN DI …...vi 5. Bapak H. Achmad Arief selaku Kepala Perum BULOG Subdivre III Surakarta dan Bapak Pajar Yuwono, S.H selaku Ketua Tim Koordinasi Raskin Kecamatan

  • View
    213

  • Download
    0

Embed Size (px)

Text of EFEKTIVITAS PROGRAM RASKIN DI …...vi 5. Bapak H. Achmad Arief selaku Kepala Perum BULOG Subdivre...

EFEKTIVITAS PROGRAM RASKIN DI KECAMATAN

BANJARSARI KOTA SURAKARTA TAHUN 2009

(Penelitian Deskriptif Kualitatif Tentang Efektivitas Program Beras Untuk

Keluarga Miskin (Raskin) Di Kecamatan Banjarsari, Kota Surakarta)

SKRIPSI

Diajukan Untuk Melengkapi Tugas-Tugas dan Syarat-Syarat

Mencapai Gelar Sarjana Ilmu Sosial dan Ilmu Politik

Jurusan Ilmu Administrasi

Disusun Oleh :

PEDRO HARMOKO NIM : D1107522

FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK

UNIVERSITAS SEBELAS MARET

SURAKARTA

2010

ii

PERSETUJUAN

Disetujui untuk dipertahankan di hadapan Panitia Penguji Skripsi

Jurusan Ilmu Administrasi

Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik

Universitas Sebelas Maret

Surakarta

Dosen Pembimbing,

Drs. Suharsono, M.S NIP. 195107011979031001

iii

PENGESAHAN

Telah disetujui dan disahkan oleh Panitia Penguji Skripsi

Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik

Universitas Sebelas Maret

Surakarta

Pada hari : Kamis

Tanggal : 11 Februari 2010

Tim Penguji Skripsi :

1. Drs. Sudarmo, M.A. Ph.D : ___________________ NIP. 196311011990031002 Ketua

2. Herwan Parwiyanto, S.Sos, M.Si : ___________________ NIP. 197505052008011033 Sekretaris

3. Drs. Suharsono, M.S : ___________________ NIP. 195107011979031001 Penguji

Mengetahui,

Dekan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik

Universitas Sebelas Maret Surakarta

Drs. H. Supriyadi SN., S.U. NIP. 195301281981031001

iv

MOTTO

Berusahalah untuk tidak menjadi manusia yang berhasil, tapi berusahalah menjadi manusia yang berguna

(Einstein)

Hidup itu sebuah pilihan, take it or leave it...

(Penulis)

PERSEMBAHAN

Karya kecil ini saya persembahkan kepada :

v Allah SWT yang senantiasa memberi petunjuk dan melindungiku

v Bapak dan Mamah tercinta yang selalu

memberiku motivasi, serta doa yang tak pernah berakhir

v Rizal dan Aji, saudaraku tersayang,

yang sangat berarti dalam hidupku

v Kekasih dan sahabatku yang selalu memberiku semangat untuk berjuang dalam hidup

v

KATA PENGANTAR

Syukur Alhamdulillah penulis panjatkan kehadirat Allah SWT yang

telah melimpahkan berkah, rahmat, dan hidayah-Nya, sehingga penulis dapat

menyelesaikan skripsi ini dengan judul Efektivitas Program Raskin di

Kecamatan Banjarsari Kota Surakarta Tahun 2009.

Pada kesempatan ini, dalam suka cita penulis hendak menyampaikan

ucapan terima kasih yang sebesar-besarnya kepada semua pihak yang telah

berkenan memberikan bimbingan dan bantuan, sehingga pada akhirnya penulisan

skripsi ini dapat terselesaikan. Untuk itu terima kasih banyak saya haturkan

kepada :

1. Bapak Drs. Suharsono, M.S. selaku pembimbing skripsi yang telah

menyediakan waktu dan kesabarannya untuk membimbing dan memberikan

arahan sehingga penulis dapat menyelesaikan penyusunan skripsi ini.

2. Bapak Drs. Sudarmo, M.A. P.hD dan Bapak Herwan Parwiyanto, S.Sos, M.Si

sebagai Dosen Penguji yang telah banyak memberikan masukan yang

berharga dalam penulisan skripsi ini.

3. Bapak dan Ibu Dosen Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik UNS yang telah

memberikan ilmu pengetahuan yang berguna kepada penulis, sehingga dapat

dijadikan bekal dalam penulisan skripsi ini dan semoga ilmu tersebut dapat

kami amalkan dalam kehidupan masa depan penulis.

4. Seluruh Pegawai dan Staf Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik UNS yang

telah banyak membantu kelancaran administrasi kepada penulis.

vi

5. Bapak H. Achmad Arief selaku Kepala Perum BULOG Subdivre III Surakarta

dan Bapak Pajar Yuwono, S.H selaku Ketua Tim Koordinasi Raskin

Kecamatan Banjarsari Kota Surakarta atas ijin yang diberikan kepada penulis

untuk melakukan penelitian serta membantu memberikan informasi yang

berkaitan dengan penulisan skripsi dan menyediakan segala macam bahan

yang penulis butuhkan di sela-sela kesibukan, atas pengertian, kesabaran, dan

keramah-tamahannya sehingga penulis dapat menyelesaikan skripsi ini.

6. Seluruh satgas Raskin dan pegawai kelurahan di wilayah Kecamatan

Banjarsari Kota Surakarta atas bantuan dan keramah-tamahannya.

7. Ibu Herminawati selaku Kepala Bidang Statistik Sosial dari Badan Pusat

Statistik Kota Surakarta atas waktu dan kerjasamanya.

8. Teman-teman AN Non Reg 07 yang telah turut memberi motivasi, sehingga

menumbuhkan semangat penulis.

9. Semua pihak yang tidak dapat penulis sebutkan satu-persatu yang telah turut

serta memberikan bantuan dan dukungan sehingga dapat terselesaikannya

penyusunan skripsi ini.

Penulis menyadari bahwa dalam penulisan skripsi ini masih terdapat

banyak kekurangan, untuk itu penulis dengan besar hati menerima kritik dan saran

yang membangun, sehingga dapat menambah kesempurnaan dari tulisan ini dan

semoga skripsi ini dapat bermanfaat bagi semua pihak yang membutuhkan.

Surakarta, Februari 2010

Penulis

vii

DAFTAR ISI

Halaman

HALAMAN JUDUL ....................................................................................... i

HALAMAN PERSETUJUAN ....................................................................... ii

HALAMAN PENGESAHAN......................................................................... iii

MOTO DAN PERSEMBAHAN .................................................................... iv

KATA PENGANTAR..................................................................................... v

DAFTAR ISI.................................................................................................... vii

DAFTAR BAGAN........................................................................................... x

DAFTAR GAMBAR....................................................................................... xi

DAFTAR TABEL ........................................................................................... xii

ABSTRAK ....................................................................................................... xiii

BAB I PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah.............................................................. 1

B. Perumusan Masalah .................................................................... 13

C. Tujuan Penelitian ........................................................................ 13

D. Manfaat Penelitian ...................................................................... 13

E. Tinjauan Pustaka ......................................................................... 14

1. Efektivitas ............................................................................. 14

2. Evaluasi Kebijakan................................................................ 16

3. Evaluasi Pelaksanaan Program ............................................. 24

4. Program Raskin..................................................................... 34

viii

5. Efektivitas Program Raskin Di Kecamatan Banjarsari Kota

Surakarta............................................................................... 38

F. Kerangka Pemikiran.................................................................... 43

G. Metode Penelitian........................................................................ 48

BAB II DESKRIPSI LOKASI PENELITIAN

A. Deskripsi Umum Kecamatan Banjarsari ..................................... 57

1. Kondisi Demografis ................................................................ 57

2. Sumber Daya Alam ................................................................. 62

3. Sumber Daya Manusia ............................................................ 62

4. Perekonomian Daerah ............................................................. 62

B. Deskripsi Program Raskin........................................................... 63

C. Tim Koordinasi Raskin Di Kecamatan Banjarsari...................... 68

BAB III HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN

A. Program Raskin Di Kecamatan Banjarsari Kota Surakarta ........ 70

1. Tahap Perencanaan ............................................................... 70

a. Sosialisasi Program........................................................... 70

b. Penetapan Kuota Dan Seleksi Penerima Raskin .............. 79

2. Tahap Pelaksanaan ............................................................... 96

a. Penyaluran Bantuan Beras ................................................ 97

b. Pemanfaatan Bantuan Beras ............................................. 110

c. Pelaporan .......................................................................... 112

B. Efektivitas Program Raskin Di Kecamatan Banjarsari ............... 114

1. Ketepatan Komunikasi dan Koordinasi................................ 115

2. Transparansi Dan Akuntabilitas ........................................... 124

ix

3. Sumber Daya Yang Memadai .............................................. 127

4. Sikap Positif Pelaksana......................................................... 135

5. Dukungan Dan Partisipasi Kelompok Sasaran..................... 140

C. Hambatan-hambatan Dan Usaha Yang Dilakukan Dalam

Program Raskin Di Kecamatan Banjarsari ................................ 144

BAB IV KESIMPULAN DAN SARAN

A. Kesimpulan ................................................................................. 148

B. Saran............................................................................................ 152

DAFTAR PUSTAKA

LAMPIRAN

x

DAFTAR BAGAN

1. Bagan 1.1 : Model Implementasi Kebijakan Menurut Grindle ............... 26

2. Bagan 1.2 : Model Proses Implementasi Kebijaksanaan Menurut Van

Meter dan Van Horn ............................................................. 29

3. Bagan 1.3 : Model Implementasi Kebijakan Menurut Mazmanian dan

Sabatier ................................................................................. 32

xi

DAFTAR GAMBAR

1. Gambar 1.1 : Kerangka Pemikiran ......................................................... 48

2. Gambar 1.2 : Model Analisis Interaktif.................................................. 55

3. Gambar 3.1 : Mekanisme Perencanaan Kuota Raskin dan Penetapan

Penerima Manfaat ............................................................ 82

xii

DAFTAR TABEL

1. Tabel 1.1 : Jumlah Keluarga Miskin sebagai Rumah Tangga Sasaran

Di Wilayah Kota Surakarta ................................................... 8

2. Tabel 1.2 : Jumlah Rumah Tangga Miskin di Kecamatan Banjarsari

Tahun 2009............................................................................ 11

3. Tabel 2.1 : Jumlah Penduduk Menurut Kelompok Umur dan Jenis

Kelamin Di Kecamatan Banjarsari Tahun 2009.................... 58

4. Tabel 2.2 : Penduduk Menurut Mata Pencaharian Di Kecamatan

Banjarsari Tahun 2009 .......................................................... 59

5. Tabel 2.3 : Jumlah Penduduk Menurut Tingkat Pendidikan Di

Kecamatan Banjarsari............................................................ 60

6. Tabel 3.1 : Rumah Tangga Sasaran Di Kecamatan Banjarsari Kota

Surakarta Tahun 2009 ........................................................... 83

7. Tabel 3.2 : Jumlah Rumah Tangga Miskin Di Kecamatan Banjarsari

Tahun 2009............................................................................ 93

8. Tabel 3.3 : Perbandingan Alokasi Beras Raskin Tahun 2008 dan 2009

Di Kecamatan Banjarsari Kota Surakarta ............................. 129

xiii

ABSTRAK Pedro Harmoko, D1107522, Efektivitas Program Raskin di Kecamatan Banjarsari Kota Surakarta Tahun 2009, Skripsi, Jurusan Ilmu Administrasi Negara, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Sebelas Maret Surakarta, 2010, 153 Halaman.

Tujuan penelitian ini untuk mengetahui efektivitas Program Raskin di Kecamatan Banjarsari Kota Surakarta, dengan melihat pada proses implementasinya yaitu tahap perencanaan dan tahap pelaksanaan distribusi beras Raskin, serta hambatan-hambatan yang muncul selama pelaksanaan program. Untuk melihat efektivitas pelaksanaan program ini digunakan lima indikator yang digunakan untuk menentukan keberhasilan program yaitu Ketepatan Komunikasi dan Koordinasi, Transparansi dan Akuntabilitas, Sumber Daya Yang Memadai, Sikap Positif Pelaksana, serta Dukungan dan Partisipasi Kelompok Sasaran. Metode penelitian yang digunakan bersifat deskriptif kualitatif. Sumber datanya meliputi data primer yang dilakukan melalui wawancara kepada sumber data yang dicari dengan menggunakan teknik Purposive Sampling. Selain data primer juga didukung dengan data sekunder yang diperoleh dari dokumen-dokumen, buku dan catatan-catatan yang berkaitan dengan tema penelitian. Teknik pengumpulan data adalah wawancara, observasi dan dokumentasi. Validitas data yang digunakan adalah trianggulasi data. Teknik analisa data yang digunakan adalah analisis interaktif. Berdasarkan hasil penelitian dapat diketahui bahwa implementasi Program Raskin telah dilaksanakan secara tuntas dengan indikasi jatah alokasi dari pemerintah sebanyak 107.220 kg beras telah disalurkan seluruhnya kepada masyarakat miskin. Faktor yang mendukung adalah sumber daya, meliputi pelaksana distribusi, dana APBN dan beras subsidi yang tersedia pada saat pelaksanaan program. Selain itu Program Raskin di Kecamatan Banjarsari dilaksanakan secara transparan dan dapat dipertanggungjawabkan. Namun terdapat beberapa hambatan dalam Program Raskin di Kecamatan Banjarsari. Hal tersebut dapat diketahui dari komunikasi yang terjalin kurang baik karena dilaksanakan secara cepat dan kurangnya waktu bagi pelaksana untuk melakukan sosialisasi program. Hambatan lain yang terjadi adalah terbatasnya jumlah alokasi beras bantuan, kurangnya pemahaman masyarakat terhadap program, keterlambatan pengiriman beras dan waktu pelaksanaan program yang bersamaan dengan pelaksanaan program lain. Namun sikap pelaksana yang positif untuk mendukung keberhasilan program ini mampu mengatasi permasalahan yang ada, meskipun masih ada kelemahan dalam penanganannya. Dari sini dapat disimpulkan bahwa pelaksanaan Program Raskin di Kecamatan Banjarsari Kota Surakarta Tahun 2009 berjalan kurang efektif, karena masih banyak hal-hal yang perlu ditingkatkan, diantaranya dari segi pengetahuan tentang program, ketepatan waktu dan kuota alokasi raskin kepada rumah tangga miskin.

xiv

ABSTRACT

Pedro Harmoko, D1107522, The Effectiveness of Program Raskin (Subsidized Rice Program for Poor Family) at Banjarsari Sub-district in Surakarta City Year 2009, Thesis, Public Administration Department, Faculty of Social and Politics, Sebelas Maret University of Surakarta, 2010, 153 pages.

The purpose of this research is to measure the effectiveness of Program

Raskin at Banjarsari Sub-district, Surakarta, by looking at the implementation process includes planning and execution of subsidized rice distribution, and also resistances which emerge during program implementation. There are five indicators used to determine the program effectiveness such as; 1) The Accuracy of Communication and Coordination, 2) Transparancy and Accountability, 3) Sufficiency of Resources, 4) Positive Attitude of Executor, 5) Support and Participation of Target Group.

Research method used is descriptive qualitative. The data source includes the primary data conducted through interview toward data source which is searched by using technique of Purposive Sampling. Besides, it is also supported by the secondary data obtained from documents, books and notes related to research title. Techniques of data collecting are interview, observation and documentation. Data triangulation is used for the data validity. Technique of data analyzing used is interactive analysis.

Based on the research, the program implementation had been implemented entirely by fulfilling requirements at about 107.220 kilograms of subsidized rice. The rice had been distributed to the poor family. The supportive factors in the program among others; the availability of human resources, national budget, and subsidized rice. But there are some obstacles happen in Program Raskin implementation at Banjarsari Sub-district. It can be seen from the lack of communication caused by the instantly-applied communication and limited time for executors to socialize the program. The other obstacles are; the limited amount of subsidized rice, the lack of peoples understanding toward the program, the delay of rice distribution, and time of program execution is at the same time with the other programs execution. But the positive attitude of executors to support the program is able to overcome the obstacles, although there is still a weakness in handling it. In conclusion, implementation of Program Raskin at Banjarsari Sub-district, Surakarta City in 2009 is considered less effective because there are still many things required to be improved, such as the knowledge about program, the aspect of time accuracy and the quota of subsidized rice allocation to poor family.

xv

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah

Pangan merupakan kebutuhan dasar manusia yang hakiki dan harus

dipenuhi. Bahkan pangan merupakan hak azasi setiap manusia. Begitu pentingnya

sehingga dapat dikatakan bahwa pangan merupakan tonggak kehidupan dalam

suatu wilayah, begitupun di suatu negara. Pemenuhan kebutuhan rakyat

merupakan tanggung jawab dan kewajiban pemerintah. Khususnya di Indonesia,

yang memiliki wilayah luas dan jumlah penduduk yang besar, sangat rawan

terjadinya krisis pangan.

Hampir seluruh masyarakat Indonesia mengkonsumsi beras sebagai

makanan pokok. Pemerintah perlu menyediakan persediaan beras yang mencukupi

untuk konsumsi sehari-hari rakyatnya dengan kualitas yang baik dan sesuai

dengan daya beli masyarakat. Namun masih ada permasalahan yang harus

diselesaikan oleh pemerintah, karena ternyata jumlah masyarakat Indonesia yang

mampu membeli beras dengan harga pasar normal masih sangat terbatas. Hal ini

dikarenakan masih terdapat banyak masyarakat yang berpenghasilan rendah

sehingga berpengaruh pada daya beli mereka terhadap kebutuhan pangan.

Saat ini Indonesia masih menghadapi masalah kemiskinan dan kerawanan

pangan yang harus ditanggulangi bersama oleh pemerintah dan masyarakat.

Masalah kemiskinan ini seakan tidak pernah berhenti dibahas dan diperhatikan

banyak cendekiawan, politisi, bahkan pemuka agama. Kemiskinan manusia tidak

xvi

hanya dilihat dari tingkat pendapatan yang rendah, juga harus dikaitkan dengan

tingkat pendidikan dan kesehatan, atau hidup dalam lingkungan yang tidak aman

sehingga berkurangnya kesempatan untuk memperluas kemampuan dan

potensinya. Adapun dasar kriteria atau indikator penentuan penduduk miskin

antara lain adalah; 1) luas lantai kurang dari 8 meter persegi per orang, 2) jenis

lantai tanah/bambu/kayu murahan, 3) dinding rumah bambu atau kayu berkualitas

rendah/tembok tanpa diplester, 4) tidak memiliki fasilitas MCK, 5) penerangan

bukan listrik, 6) sumber air minum bukan PDAM/tidak terlindung sungai dan air

hujan, 7) tidak memiliki kompor atau menggunakan arang/kayu bakar, 8) membeli

daging maksimal 1 kali sepekan, 9) 1 tahun membeli 1 stel pakaian baru, 10)

frekuensi makan satu/dua kali sehari, 11) tidak mampu berobat ke

Puskesmas/poliklinik, 12) lapangan pekerjaan buruh tani, buruh bangunan dan

lainnya dengan pendapatan di bawah Rp 600 Ribu per bulan, 13) pendidikan

tertinggi kepala rumah tangga tidak sekolah/tidak tamat SD/tidak tamat sekolah,

14) tidak memiliki tabungan, barang yang mudah dijual nilainya tidak sampai Rp

500 Ribu, (Sumber: Data BPS). Ke-14 indikator diatas mengukur kemiskinan

menggunakan pendekatan pendapatan atau konsumsi dan fisik. Seseorang

dikatakan miskin jika tingkat pendapatan atau konsumsinya berada di bawah

tingkat minimum atau garis kemiskinan/ poverty line. Berbagai aspek kemiskinan

dibahas dan berbagai cara mengentaskan kemiskinan dicarikan strateginya, namun

kemiskinan terus saja hidup.

Masalah ini menjadi perhatian nasional dan penanganannya perlu

dilakukan secara terpadu melibatkan berbagai sektor baik di tingkat pusat maupun

daerah. Penerapan pemberdayaan paling banyak digunakan dalam upaya

xvii

penanggulangan kemiskinan. Sebagai bagian dari pembangunan manusia itu

sendiri, maka program pemberdayaan tidak dapat dipisahkan dari usaha

pengentasan kemiskinan yang abadi. Dalam jangka pendek/menengah amat

diperlukan sejumlah upaya untuk mengatasi kerawanan pangan di rumah tangga

miskin. Program transfer pangan menjadi program komplementer penting. Upaya

tersebut telah dicantumkan menjadi salah satu program prioritas dalam Rencana

Kerja Pemerintah (RKP) tahun 2009 yaitu peningkatan efektivitas

penanggulangan kemiskinan melalui pembangunan dan penyempurnaan sistem

perlindungan sosial bagi masyarakat miskin.

Dengan adanya Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 2008 tentang

Kebijakan Perberasan, yang menjelaskan bahwa dalam rangka stabilitas ekonomi

nasional, meningkatkan pendapatan petani, peningkatan ketahanan pangan, dan

pengembangan ekonomi pedesaan, dipandang perlu untuk menetapkan kebijakan

perberasan nasional. Berdasarkan hal tersebut, Presiden menginstruksikan Menteri

dan Kepala Lembaga Pemerintah Non Departemen tertentu, serta Gubernur dan

Bupati/Walikota seluruh Indonesia untuk melakukan upaya peningkatan

ketahanan pangan dan stabilitas ekonomi nasional. Dan, Pemerintah secara khusus

menginstruksikan Perum BULOG untuk menyediakan dan menyalurkan beras

bersubsidi bagi kelompok masyarakat miskin dan rawan pangan, yang

penyediaannya mengutamakan pengadaan beras dari gabah petani dalam negeri.

Pemenuhan kebutuhan pangan bagi masyarakat miskin ini terkait dengan

sistem ketahanan pangan nasional. Pentingnya sistem ketahanan pangan (food

security system) tidak diragukan lagi. Bank Dunia mendefinisikan ketahanan

pangan sebagai "akses terhadap kecukupan pangan bagi semua orang pada setiap

xviii

saat untuk memperoleh tubuh yang sehat dan kehidupan yang aktif". Kedaulatan

negara sangat ditentukan oleh kedaulatan pangan. Tanpa kecukupan pangan, suatu

negara tidak bisa beradab dan bermartabat. Maka dari itu, sebagai salah satu

program pemerintah dalam menciptakan ketahanan pangan nasional, Program

Raskin dilaksanakan dengan prinsip pengelolaan berupa nilai-nilai dasar yang

menjadi landasan atau acuan setiap pengambilan keputusan dalam pelaksanaan

rangkaian kegiatan, yang diyakini mampu mendorong terwujudnya tujuan

Program Raskin. Adapun prinsip-prinsip tersebut antara lain; keberpihakan

kepada Rumah Tangga Sasaran Penerima Manfaat (RTS-PM) Raskin,

transparansi, partisipatif, dan akuntabilitas.

Untuk mengefektifkan Program Raskin Tahun 2009, maka dibentuk Tim

Koordinasi Raskin mulai dari tingkat Pusat, Provinsi, Kabupaten/Kota hingga

tingkat pemerintahan yang paling kecil yaitu Desa/Kelurahan. Tim Koordinasi

Raskin ini merupakan bagian dari Tim Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan

yang melaksanakan program perlindungan dan bantuan sosial seperti Jamkesmas,

Bantuan Langsung Tunai (BLT), Program Keluarga harapan (PKH), Bantuan

Operasional Siswa (BOS) dan Program Raskin itu sendiri. Hal ini terkait dengan

Peraturan Presiden RI No. 54 Tahun 2005 tentang Tim Koordinasi

Penanggulangan Kemiskinan, yang menjelaskan bahwa dalam rangka peningkatan

penanggulangan kemiskinan diperlukan koordinasi dan sinkronisasi penyusunan

dan pelaksanaan penajaman kebijakan penanggulangan kemiskinan. Tim

Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan adalah forum lintas sektor sebagai

wadah koordinasi penanggulangan kemiskinan. Tim Koordinasi ini dipimpin oleh

xix

Menteri Negara Koordinasi Bidang Kesejahteraan Rakyat, yang berada di bawah

dan bertanggung jawab kepada Presiden.

Tim Koordinasi Raskin menyelenggarakan fungsi koordinasi dan

sinkronisasi penyusunan dan pelaksanaan Program Raskin. Guna memadukan

penyusunan dan pelaksanaan Program Raskin di daerah, Pemerintah Daerah

membentuk Tim Koordinasi Raskin di tingkat Propinsi dan/atau Kabupaten/Kota,

bahkan hingga di tingkat Kecamatan. Di Kota Surakarta ini, Tim Koordinasi

Raskin Kota adalah sebagai pelaksana Program Raskin yang berkedudukan

dibawah dan bertanggung jawab kepada Walikota. Dan, Walikota merupakan

penanggung jawab pelaksanaan Program Raskin di tingkat Kota. Tugas Tim

Koordinasi Raskin ini adalah merencanakan, melaksanakan, mengendalikan,

sosialisasi, monitoring, evaluasi dan melaporkan pelaksanaan Program Raskin di

wilayah Kota Surakarta.

Program Raskin merupakan sebuah program beras bersubsidi bagi

keluarga miskin yang menyediakan 15 kg beras per rumah tangga miskin dengan

harga Rp. 1.600,- per kg. Program ini merupakan salah satu upaya pemerintah

dalam program penanggulangan kemiskinan. Peraturan perundangan yang

menjadi landasan pelaksanaan Program Raskin ini antara lain; UU No.7 Tahun

1996 tentang Pangan, Peraturan Pemerintah No.68 Tahun 2002 tentang Ketahanan

Pangan, Peraturan Presiden RI No. 54 Tahun 2005 tentang Tim Koordinasi

Penanggulangan Kemiskinan dan peraturan pendukung lainnya.

Dalam pasal 45 UU No.7 Tahun 1996 Tentang Pangan, dijelaskan bahwa

pemerintah bersama masyarakat bertanggung jawab untuk mewujudkan ketahanan

pangan. Dalam rangka mewujudkan ketahanan pangan, pemerintah

xx

menyelenggarakan pengaturan, pembinaan, pengendalian dan pengawasan

terhadap ketersediaan pangan yang cukup, baik jumlah maupun mutunya, aman,

bergizi, beragam, merata dan terjangkau oleh daya beli masyarakat. Terkait

dengan upaya pemerintah untuk mewujudkan ketersediaan pangan yang merata

dan terjangkau oleh daya beli masyarakat, maka salah satu langkah yang diambil

pemerintah yaitu dengan melaksanakan Program Raskin. Program Raskin ini

merupakan wujud nyata komitmen Pemerintah dalam pemenuhan kebutuhan

pangan bagi masyarakat miskin melalui penyediaan beras bersubsidi yang

bertujuan untuk mengurangi beban pengeluaran keluarga miskin dan untuk

meningkatkan akses masyarakat miskin dalam pemenuhan kebutuhan pangan

pokoknya sebagai salah satu hak dasar masyarakat. Dalam Program Raskin,

keluarga miskin tersebut selanjutnya dikenal dengan istilah Rumah Tangga

Sasaran atau disingkat RTS. Sasaran Program Raskin adalah berkurangnya

beban pengeluaran 18,5 juta Rumah Tangga Sasaran (RTS) berdasarkan data

Badan Pusat Statistik (BPS), melalui pendistribusian beras bersubsidi sebanyak 15

kg/RTS/bulan selama 12 bulan dengan harga tebus Rp. 1.600,- per kg.

Pada tahap implementasi Program Raskin di wilayah Surakarta agar

sesuai dengan perencanaannya dan berjalan dengan efektif, diperlukan kesiapan

dari semua pihak yang terlibat didalamnya, baik itu Pemerintah Kota, Perum

BULOG, Badan Pusat Statistik, Tim Koordinasi Raskin Kota, Tim Koordinasi di

tingkat bawah seperti Tim Satuan Kerja Kecamatan hingga tingkat Kelurahan,

masyarakat itu sendiri, dan pihak terkait lainnya. Selain itu juga diperlukan

koordinasi dan keterpaduan antar sektor dan stakeholder tersebut sehingga tidak

terjadi tumpang tindih kepentingan. Dalam hal ini diperlukan adanya keterlibatan

xxi

semua pihak yang berkepentingan seperti Pemerintah Kota, Tim Satuan Kerja

Kecamatan hingga tingkat Kelurahan, masyarakat, Perum BULOG, Perguruan

Tinggi dan Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM).

Pada tahap implementasi ini juga diperlukan kesamaan persepsi antara

masyarakat dengan lembaga atau orang-orang yang terlibat dalam pelaksanaan

kegiatan ini sehingga masyarakat benar-benar memahami rencana yang akan

dilaksanakan. Hal ini diperlukan untuk menghindari adanya permasalahan dalam

pelaksanaan Program Raskin. Pada tahun sebelumnya pernah terjadi

permasalahan dari titik distribusi hingga rumah tangga penerima, dan jenis

permasalahannya relatif sama dari tahun ke tahun. Selain itu masyarakat masih

meragukan mengenai sosialisasi dan transparansi program; sasaran penerima,

harga, jumlah, dan frekuensi penerimaan beras; biaya pengelolaan program;

pelaksanaan monitoring dan evaluasi; dan fungsinya mekanisme pengaduan.

Di Kota Surakarta masih banyak terdapat masyarakat yang sulit memenuhi

kebutuhan hidup mereka, terutama kebutuhan pangan pokok berupa beras.

Sehingga masih banyak rumah tangga miskin di wilayah ini yang membutuhkan

program beras bersubsidi. Banyaknya masyarakat seperti ini dikarenakan tingkat

pendapatan yang rendah, dan harga barang-barang kebutuhan yang semakin

mahal, salah satunya adalah kebutuhan pangan. Jumlah keluarga miskin sebagai

Rumah Tangga Sasaran di wilayah Kota Surakarta dapat dilihat berdasarkan tabel

di bawah ini.

Tabel 1.1

Jumlah Keluarga Miskin sebagai Rumah Tangga Sasaran

Di Wilayah Kota Surakarta

xxii

No Kecamatan Jumlah Keluarga Jumlah Keluarga Miskin Presentase (%)

1 Laweyan 25,814 3,211 12.4

2 Serengan 13,595 2,145 15.8

3 Pasar Kliwon 28,709 4,784 16.7

4 Jebres 32,408 5,441 16.8

5 Banjarsari 40,245 7,148 17.8

Total 140,771 22,729 16.1

Sumber :

Data BAPERMAS, PP, PA dan KB dan Badan Pusat Statistik Tahun 2009

Data di atas merupakan statistik jumlah keluarga miskin yang termasuk

dalam daftar Rumah Tangga Sasaran yang ada di wilayah Kota Surakarta. Data

tersebut diperoleh dari Badan Pusat Statistik Kota Surakarta, yang kemudian data

tersebut digunakan oleh Pemerintah Kota Surakarta sebagai dasar penetapan

jumlah penerima manfaat program Bantuan dan Perlindungan Sosial, misalnya

program pengentasan kemiskinan, salah satunya adalah Program Raskin. Dalam

Program Raskin, penerima manfaat beras bersubsidi tersebut disebut sebagai

Rumah Tangga Sasaran (RTS). Dari tabel diatas dapat diketahui bahwa pada saat

ini jumlah Rumah Tangga Sasaran di Surakarta masih cukup banyak, sehingga

perlu adanya program pengentasan kemiskinan seperti Program Raskin ini guna

meningkatkan taraf hidup masyarakat dan terbebas dari kemiskinan. Dari data

yang disebutkan dalam tabel diatas, diketahui bahwa dari 5 Kecamatan yang ada

di Kota Surakarta, Kecamatan Banjarsari merupakan Kecamatan dengan

presentase terbesar dalam jumlah keluarga miskin, yaitu hampir mencapai 18%.

xxiii

Dari data yang diperoleh, Kecamatan Banjarsari merupakan salah satu

kecamatan yang memiliki jumlah rumah tangga miskin terbesar di wilayah

Surakarta. Hal ini dikarenakan kondisi sosial-ekonomi beberapa masyarakat di

daerah tersebut yang masih kekurangan. Kecamatan Banjarsari merupakan daerah

urban serta tidak memiliki sumber daya alam sehingga potensi pertanian menjadi

kecil kontribusinya, akibatnya kebutuhan bahan pangan sangat tergantung dari

pasokan dari daerah sekitarnya. Selain itu, saat ini masih banyak masyarakat di

Kecamatan Banjarsari Kota Surakarta terutama dari Rumah Tangga Sasaran yang

mengandalkan Program Raskin didasarkan pada fakta bahwa harga beras Raskin

yang jauh lebih terjangkau dibandingkan dengan harga beras di pasaran yang

terbilang mahal. Hal ini secara signifikan mampu mengurangi beban pengeluaran

hidup mereka. Sehingga dalam hal ini, perlu adanya koordinasi yang terpadu

antara pemerintah setempat dengan pihak yang bersangkutan dalam pelaksanaan

Program Raskin di Kecamatan ini. Dengan jumlah rumah tangga miskin terbesar,

diasumsikan bahwa Kecamatan Banjarsari rawan akan konflik atau permasalahan

terkait dengan pendistribusian beras Raskin. Untuk itu, diharapkan distribusi beras

untuk keluarga miskin ini dapat menjangkau jumlah keseluruhan rumah tangga

miskin di Kecamatan Banjarsari.

Maka penulis memilih judul Efektivitas Program Raskin di Kecamatan

Banjarsari Kota Surakarta Tahun 2009 karena penulis sangat tertarik dengan

masalah program bantuan pangan yang dilaksanakan oleh pemerintah di lingkup

Kecamatan Banjarsari wilayah Kota Surakarta. Dengan banyaknya jumlah

keluarga miskin di Kecamatan Banjarsari, tentunya perlu dilakukan pendataan

keluarga miskin yang layak menerima manfaat dari Program Raskin ini secara

xxiv

baik dan benar agar program beras berubsidi ini dapat tepat sasaran. Pendataan

keluarga miskin sebagai RTS dilakukan dalam rangka validasi data calon sasaran

penerima Program Raskin Tahun 2009 dengan menggunakan data sesuai

kebijakan yang disusun Badan Pusat Statistik dengan indikator : 1) luas lantai

kurang dari 8 meter persegi per orang, 2) jenis lantai tanah/bambu/kayu murahan,

3) dinding rumah bambu atau kayu berkualitas rendah/tembok tanpa diplester, 4)

tidak memiliki fasilitas MCK, 5) penerangan bukan listrik, 6) sumber air minum

bukan PDAM/tidak terlindung sungai dan air hujan, 7) tidak memiliki kompor

atau menggunakan arang/kayu bakar, 8) membeli daging maksimal 1 kali

sepekan, 9) 1 tahun membeli 1 stel pakaian baru, 10) frekuensi makan satu/dua

kali sehari, 11) tidak mampu berobat ke Puskesmas/poliklinik, 12) lapangan

pekerjaan buruh tani, buruh bangunan dan lainnya dengan pendapatan di bawah

Rp 600 Ribu per bulan, 13) pendidikan tertinggi kepala rumah tangga tidak

sekolah/tidak tamat SD/tidak tamat sekolah, 14) tidak memiliki tabungan, barang

yang mudah dijual nilainya tidak sampai Rp 500 Ribu, (Sumber: Data BPS).

Keluarga miskin yang menjadi sasaran Program Raskin akan mendapat

Kartu Raskin. Kartu Raskin ini ditandatangani oleh petugas pelaksana distribusi

Raskin di Kelurahan dengan masa berlaku satu tahun dan dapat diperpanjang

selama pemilik kartu masih termasuk sasaran Program Raskin. Pendataan

keluarga miskin yang dilakukan di Kecamatan Banjarsari Kota Surakarta

menghasilkan jumlah Rumah Tangga Sasaran ada 7,148 Kepala Keluarga dari

jumlah Kepala Keluarga sebanyak 40,245 atau 17,8% penduduk Kecamatan

Banjarsari Kota Surakarta. Masing-masing Kepala Keluarga yang tercantum

dalam DPM (Daftar Penerima Manfaat Raskin) yang ditetapkan oleh Badan Pusat

xxv

Statistik akan mendapatkan jatah beras Raskin sebanyak 15 kg per bulan selama

12 bulan. Jumlah Rumah Tangga Miskin di Kecamatan Banjarsari beserta

kuantum beras Raskin yang diperoleh terinci pada tabel 1.2.

Tabel 1.2

Jumlah Rumah Tangga Miskin

di Kecamatan Banjarsari

Tahun 2009

No. Kelurahan Jumlah KK Kuantum beras Raskin

1 Kadipiro 1,896 28,440

2 Nusukan 1,295 19,425

3 Gilingan 1,148 17,220

4 Banyuanyar 322 4,830

5 Sumber 605 9,075

6 Manahan 419 6,285

7 Mangkubumen 432 6,480

8 Timuran 127 1,905

9 Ketelan 235 3,525

10 Punggawan 148 2,220

11 Kestalan 112 1,680

12 Setabelan 224 3,360

13 Keprabon 185 2,775

Jumlah 7,148 107,220

Sumber: Data Pemerintah Kota Surakarta Tahun 2009

Program Raskin telah mengalami beberapa kali penyesuaian, namun

efektivitasnya masih diperdebatkan. Meskipun demikian, penilaian keberhasilan

program tidak dapat dilakukan secara parsial karena Program Raskin merupakan

sebuah kesatuan program untuk menyampaikan beras bersubsidi kepada Rumah

xxvi

Tangga Sasaran. Dengan banyaknya jumlah Rumah Tangga Sasaran di

Kecamatan Banjarsari, tentunya tidak lepas dari hambatan dalam program

penyaluran beras bersubsidi. Penulis ingin melakukan penelitian lebih lanjut untuk

mengkaji efektivitas Program Raskin dan memetik pelajaran dalam rangka

perbaikan program ini. Oleh karena itu, penulis tertarik untuk meneliti lebih jauh

mengenai pendistribusian beras Raskin di wilayah Kecamatan tersebut, terkait

dengan tujuannya untuk mengurangi beban pengeluaran Rumah Tangga Miskin

melalui pemenuhan sebagian kebutuhan pangan pokok berupa beras. Diharapkan

dengan Program Raskin yang efektif, maka kebutuhan pangan masyarakat miskin

dapat terpenuhi dengan baik.

B. Perumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang seperti diuraikan diatas, maka dalam

penelitian ini merumuskan masalah sebagai berikut :

1. Bagaimana efektivitas Program Raskin Tahun 2009 di Kecamatan

Banjarsari Kota Surakarta ?

2. Hambatan-hambatan apa yang terjadi dalam pelaksanaan Program Raskin

Tahun 2009 di Kecamatan Banjarsari Kota Surakarta dan bagaimana

upaya penyelesaiannya ?

C. Tujuan Penelitian

xxvii

1. Untuk mengkaji efektivitas Program Raskin Tahun 2009 di Kecamatan

Banjarsari Kota Surakarta.

2. Untuk mengetahui hambatan-hambatan yang terjadi dalam pelaksanaan

Program Raskin Tahun 2009 di Kecamatan Banjarsari Kota Surakarta dan

upaya penyelesaiannya.

D. Manfaat Penelitian

1. Dapat memberikan sumbangan pemikiran kepada Tim Koordinasi

Program Raskin dalam melaksanakan Program Raskin sebagai tim yang

dibentuk oleh pemerintah untuk memenuhi kebutuhan pangan khususnya

beras bersubsidi bagi keluarga miskin di Kecamatan Banjarsari Kota

Surakarta.

2. Dapat memberikan informasi kepada pihak-pihak yang mempunyai

perhatian terhadap terwujudnya pelaksanaan Program Raskin yang efektif

di Kecamatan Banjarsari Kota Surakarta.

3. Bagi peneliti, digunakan untuk memenuhi persyaratan guna memperoleh

gelar sarjana pada Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas

Sebelas Maret Surakarta.

E. Tinjauan Pustaka

1. Efektivitas

Mengenai pengertian efektivitas ini, pada kenyataannya para ahli

belum memperoleh kesepakatan dalam hal perumusannya. Masing-masing

ahli cenderung melihat dari sudut pandangnya sendiri-sendiri, tetapi yang

xxviii

perlu diperhatikan disini bahwasanya secara umum efektivitas selalu

terkait dengan adanya suatu pencapaian tujuan atau hasil. Pengertian

efektivitas biasanya diartikan sebagai keberhasilan yang dicapai dalam

usahanya mencapai tujuan yang telah ditentukan sebelumnya. Menurut

Richard M. Steers efektivitas memiliki arti sejauh mana organisasi

melakukan seluruh tugas pokoknya untuk mencapai semua sasarannya.

Kemudian ditegaskan lagi bahwa efektivitas paling mudah dipakai bila

dipandang dari sudut pencapaian tujuan optimum yakni efektivitas

organisasi dapat dipandang sebagai batas kemampuan organisasi

mendapatkan dan memanfaatkan sumber daya yang tersedia untuk

mencapai tujuan operasi dan operasionalnya (1985 : 17).

Menurut Emil Salim (1996 : 94) Efektivitas juga memiliki

pengertian sebagai suatu ketepatan dari suatu program tindakan atau

kesempurnaan (jaminan) hasil suatu pekerjaan itu sendiri. Kemudian

menurut Yutchman dan Seashore (dalam Alo Liliweri, 1997 : 121) bahwa

efektivitas organisasi sangat tergantung antara lain oleh bagaimana

organisasi secara relatif mengeksploitasi lingkungan dari sumber daya

yang langka dan sumber-sumber lain yang bernilai untuk mencapai tujuan

organisasi.

Dari beberapa penjelasan diatas bahwa efektivitas merupakan tolak

ukur dalam pencapaian sasaran atau tujuan yang telah ditetapkan

sebelumnya oleh sebuah organisasi. Hal ini sesuai dengan pengertian

efektivitas menurut Handayaningrat (1986 : 6) yaitu pengukuran dalam arti

tercapainya sasaran atau tujuan yang telah ditentukan sebelumnya.

xxix

Berdasarkan pernyataan di atas dapat disimpulkan bahwa

efektivitas selalu berorientasi pada pencapaian tujuan suatu program atau

kebijakan dari organisasi. Organisasi dimaksudkan sebagai alat untuk

mencapai tujuan bersama, yang tujuan itu tidak mungkin dapat dicapai

sendiri-sendiri. Jadi dengan organisasi sebagai alat itulah, orang atau

orang-orang ingin mencapai tujuan. Dengan demikian, efektivitas

merupakan keberhasilan organisasi dalam menjalankan program atau

kebijakannya melalui berbagai sarana dan cara serta upaya memanfaatkan

segala sumber daya dalam rangka mencapai tujuan yang telah ditetapkan.

Serta dalam mencapai ukuran efektivitas program atau kebijakan sebuah

organisasi dapat menggunakan kriteria kriteria diatas.

2. Evaluasi Kebijakan

Perkembangan saat ini menunjukkan semakin kompleksnya

permasalahan yang dihadapi pemerintah sebagai lembaga penyelenggara

negara. Permasalahan yang semakin kompleks tersebut bukanlah terjadi

secara alami atau terjadi dengan sendirinya, tanpa campur tangan yang

secara sengaja oleh pihak lain. Tetapi permasalahan tersebut, baik

sebagian maupun keseluruhan merupakan hasil campur tangan pemerintah

melalui kebijakan-kebijakannya. Interaksi antara lingkungan dengan

kebijakan tidak berjalan satu arah, melainkan berjalan dua arah sehingga

membentuk proses timbal balik.

Interaksi antara lingkungan dengan kebijakan diwujudkan melalui

implementasi kebijakan. Mewujudkan kebijakan publik yang masih

bersifat abstrak kedalam realitas merupakan proses yang terjadi dalam

xxx

implementasi kebijakan. Implementasi kebijakan merupakan tahapan

terpenting dalam proses kebijakan publik. Suatu kebijakan belum bisa

dinilai baik atau buruk, efisien atau tidak, efektif atau tidak, jika belum

menimbulkan dampak tertentu dalam masyarakat. Untuk menimbulkan

dampak tersebut suatu kebijakan harus diimplementasikan terlebih dahulu.

(Notwithstanding the validity of the criticism that social scientists

tend to see everything as a problem that must be solved, as though

life itself were merely a mathematical exercise, certainly many

circumstances do exist that should not. We should be capable of

improvingand in some cases, even of eliminatinga number of these

circumstances. It should be clear to all that public policy has a key role to

play; in fact, most thoughtful observers recognize that its role is the key.

Recent economic developments make that role even more difficult to

ignore. Sound information is required, however, before deciding upon

which public policies to adopt, and before crafting and implementing

those policies. Much of the necessary information no doubt already exists,

often in studies around the world that receive little or no attention, but

certainly more information also needs to be developed and widely

disseminated). (Meskipun kebenaran dari kritikan bahwa para ahli ilmu

sosial cenderung berpandangan bahwa segala sesuatu merupakan suatu

permasalahan yang harus dipecahkan, seolah-olah kehidupan itu sendiri

hanya seperti suatu penggunaan ilmu pasti atau matematis, tentunya

banyak hal atau keadaan yang demikian yang seharusnya tidak ada. Kita

seharusnya mampu memperbaikinya dan dalam beberapa hal, bahkan

xxxi

dalam melenyapkan berbagai keadaaan ini. Seharusnya jelas bahwa semua

kebijakan publik memainkan peranan penting. Faktanya, sebagian besar

pengamat yang bijaksana mengakui bahwa peranan kebijakan publik

adalah yang utama. Kemajuan di bidang ekonomi belakangan ini bahkan

membuat peranannya lebih sulit untuk dielakkan. Bagaimanapun juga,

diperlukan bermacam bentuk informasi yang tepat, sebelum memutuskan

untuk mengadopsi beberapa alternatif kebijakan publik, dan sebelum

merumuskan serta mengimplementasikannya. Tidak diragukan lagi bahwa

telah ada banyak sekali informasi yang penting dan diperlukan, yang

seringkali terdapat di dalam berbagai studi di seluruh dunia yang

mendapatkan sedikit perhatian atau bahkan tidak ada perhatian sama

sekali. Namun yang pasti, informasi juga perlu dikembangkan dan

disebarluaskan." (Max J. Skidmore, 2009 : 1)).

Hal itu terkait dengan pengumpulan data dan informasi yang

diperlukan sebelum suatu kebijakan diimplementasikan, sehingga dengan

memperoleh data dan informasi yang tepat dan memadai, kebijakan

tersebut akan dapat dilaksanakan dengan baik sesuai dengan apa yang

telah dirumuskan sebelumnya.

Dengan bertumpu pada pendapat-pendapat tersebut, maka dapat

diambil pengertian bahwa implementasi program atau kebijakan adalah

rangkaian usaha yang terpola yang memerlukan berbagai macam sumber

daya dan informasi untuk merealisasikan kebijakan sehingga menimbulkan

dampak nyata pada masyarakat. Dalam kenyataan, keberhasilan

implementasi suatu program atau kebijakan dapat diukur dari hasil akhir

xxxii

yang dicapainya. Asumsinya adalah bahwa kebijakan itu dibuat untuk

mendapatkan hasil yang diukur dan diamati.

Dalam rangka mencapai tujuan nasionalnya, pemerintah Indonesia

telah banyak menghasilkan dan mengimplementasikan program

pembangunan, baik program pembangunan teknologi maupun

pembangunan sosial. Namun demikian, dari sekian banyak kebijakan yang

diterapkan, dalam kenyataan banyak yang tidak mencapai sasaran, terjadi

penyelewengan dan sebagainya sehingga tidak mencapai tujuan yang telah

ditetapkan.

Dengan kata lain semakin menuntut kita untuk menguji keefektifan

program-program tersebut. Untuk itu diperlukan suatu penelitian yang

menguji kembali proses kebijakan, pelaksanaan kebijakan dan pengukuran

hasil kebijakan. Dengan demikian dapat digunakan oleh para pengambil

kebijakan dan pelaksana kebijakan untuk digunakan di tingkat politik

sebagai bahan pertimbangan untuk memutuskan apakah kebijakan itu

dapat diteruskan, diperluas, dipersempit atau diubah sama sekali. Selain itu

juga untuk mengetahui penyebab kegagalan dari suatu program agar hal

yang sama tidak terulang kembali di masa depan. Informasi tersebut dapat

diperoleh dengan adanya evaluasi kebijakan. Untuk mengetahui apa itu

evaluasi kebijakan, sebelumnya perlu diketahui arti kebijakan itu sendiri.

James E. Anderson dalam buku Solichin Abdul Wahab

menjelaskan makna kebijakan adalah:

langkah tindakan yang secara sengaja dilakukan oleh seorang aktor atau sejumlah aktor berkenaan dengan adanya masalah atau persoalan tertentu yang dihadapi. (Solichin A. Wahab, 2005 : 3)

xxxiii

Dari pengertian ini mendalilkan bahwa perhatian kita dalam

mempelajari kebijakan ini seyogyanya diarahkan pada apa yang

senyatanya dilakukan pemerintah dan bukan sekedar apa yang ingin

dilakukan. Disamping itu konsep tersebut juga membedakan secara tegas

antara kebijakan (policy) dan keputusan (decision), yang mengandung arti

pemilihan diantara sejumlah alternatif yang tersedia.

Carl J. Friedrick (dalam Solichin Abdul Wahab, 2005 : 3)

merumuskan kebijakan sebagai berikut :

serangkaian tindakan yang diusulkan seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu dengan menunjukkan hambatan-hambatan dan kesempatan-kesempatan terhadap pelaksanaan usulan kebijaksanaan tersebut dalam rangka mencapai tujuan tertentu... Sedangkan menurut pandangan Prof. Heinz Eulau dan Kenneth

Prewith (dalam Solichin Abdul Wahab, 2005 : 3) kebijakan dinyatakan

sebagai berikut :

a standing decision characterized by behavioral consistency and repetitiveness on the part of both those who make it and those who abide by it. (keputusan tetap yang bercirikan dengan konsistensi dan pengulangan dari pihak yang membuatnya dan yang mematuhinya). Dari ketiga pendapat tersebut dapat diambil kesimpulan bahwa

kebijakan (policy) adalah serangkaian tindakan yang dipatuhi dan

dilaksanakan untuk memecahkan masalah dalam suatu bidang tertentu dan

mencapai tujuan tertentu setelah adanya pemilihan dari berbagai alternatif

yang tersedia.

xxxiv

Setelah mengetahui arti kebijakan, maka perlu diketahui juga

definisi evaluasi kebijakan, Lester dan Stewart (dalam Budi Winarno,

2008 : 226) memberikan definisi sebagai berikut :

evaluasi kebijakan adalah suatu usaha untuk melihat apakah suatu kebijakan mencapai tujuan atau dampak yang diinginkan atau tidak, dan untuk menilai keberhasilan atau kegagalan dari suatu kebijakan berdasarkan standard atau kriteria yang telah ditetapkan sebelumnya. Subarsono (2005:119) juga memberikan definisi evaluasi kebijakan

menurut pengertiannya sebagai berikut :

evaluasi adalah kegiatan untuk menilai tingkat kinerja suatu kebijakan. Evaluasi baru dapat dilakukan kalau suatu kebijakan sudah berjalan cukup lama. Abdillah Hanafi dan Mulyadi Guntur (1984:16) memberikan

pengertian yang hampir sama mengenai evaluasi, yakni :

Yang dapat dilakukan oleh evaluasi adalah memberikan data untuk mengurangi ketidakpastian dan menjelaskan perolehan-perolehan dan kerugian-kerugian yang menyertai setiap keputusan. Dalam hal ini evaluasi memungkinkan pembuat keputusan menerapkan nilai-nilai dan preferensinya secara lebih tepat, dengan pengetahuan yang lebih baik mengenai alternative-alternatif yang akan diputuskan. Sedangkan Suchman (dalam Moh. Nazir, 1988:108)

mendefinisikan evaluasi adalah :

penentuan (apakah berdasarkan opini, catatan, data subjektif atau objektif) hasil (apakah baik atau tidak baik, sementara atau permanent, segera atau ditunda) yang diperoleh dengan beberapa kegiatan (suatu program, sebagian dari program dan sebagainya) yang dibuat untuk memperoleh suatu tujuan mengenai nilai atau performance. Secara rinci Ripley (dalam Samodra Wibawa, 1994:8-9)

mengemukakan beberapa persoalan yang harus dijawab oleh suatu

kegiatan evaluasi sebagai berikut :

xxxv

1. Kelompok dan kepentingan mana yang memiliki akses di

dalam pembuatan kebijakan ?

2. Apakah proses pembuatannya cukup rinci, terbuka, dan

memenuhi prosedur ?

3. Apakah program didesain secara logis ?

4. Apakah sumber daya yang menjadi input program telah cukup

memadai untuk mencapai tujuan ?

5. Apa standar implementasi yang baik menurut kebijakan

tersebut ?

6. Apakah program dilaksanakan sesuai standar efisiensi dan

ekonomi ?

7. Apakah kelompok sasaran memperoleh pelayanan dan barang

seperti yang didesain dalam program ?

8. Apakah program memberikan dampak kepada kelompok non

sasaran ? Apa jenis dampaknya ?

9. Apa dampaknya, baik yang diharapkan maupun yang tidak

diharapkan, terhadap masyarakat ?

10. Kapan tindakan program dilakukan dan dampaknya diterima

oleh masyarakat ?

11. Apakah tindakan dan dampak tersebut sesuai dengan yang

diharapkan ?

Sementara Leslie A. Pal (1987:52) membagi evaluasi kebijakan

dalam empat kategori :

1. Planning and needs evaluations

xxxvi

Mencakup penilaian terhadap target populasi, kebutuhan

sekarang dan yang akan datang serta sumber daya yang ada.

2. Process evaluations

Evaluasi terhadap tindakan pelaksana, media pelaksanaan

program dan system informasi.

3. Impact evaluations

Evaluasi dampak kebijakan baik yang diharapkan serta

perluasan hasil program.

4. Efficiency evaluations

Evaluasi efisiensi kebijakan yang dapat dilihat dari

perbandingan keuntungan biaya.

Dalam penelitian ini penulis tidak mengevaluasi keseluruhan tahap

kebijakan, melainkan memilih salah satu tahap kebijakan, yaitu

implementasinya (evaluasi implementasi) dengan latar belakang bahwa

implementasi merupakan hal yang penting dalam keseluruhan tahap

kebijakan. Seperti yang diungkapkan oleh Chief. J O. Udoji (dalam

Solichin A. Wahab, 2005:59) :

the execution of policies is as important if not more important than policy making. Policies will remain dreams or blue prints file jackets unless they are implemented. (pelaksanaan kebijakan adalah sesuatu yang penting, bahkan mungkin jauh lebih penting daripada pembuatan kebijakan. Kebijakan-kebijakan akan sekedar berupa impian atau rencana bagus yang tersimpan rapi dalam arsip kalau tidak diimplementasikan) Menurut Van Meter dan Van Horn (dalam Solichin A. Wahab,

2005:65) implementasi adalah sebagai berikut :

those actions by public or private individuals (or groups) that are directed at the achievement of objectives set forth in prior policy

xxxvii

decisions. (tindakan-tindakan yang dilakukan baik oleh individu-individu atau pejabat-pejabat atau kelompok-kelompok pemerintah atau swasta yang diarahkan pada tercapainya tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijakannya). Pariatra Westra (1989:32) memberikan definisi implementasi atau

pelaksanaan yaitu :

usaha-usaha yang dilakukan untuk melaksanakan semua rencana dan kebijakan yang telah dirumuskan dan ditetapkan, dengan melengkapi segala kebutuhan alat-alat yang diperlukan, siapa yang melaksanakan, dimana tempat pelaksanaannya, kapan waktu dimulai dan berakhirnya serta cara yang harus dilaksanakan. Evaluasi implementasi dirumuskan oleh Ripley (dalam Samodra

W, 1994:10-11) sebagai berikut :

1. Evaluasi ditujukan untuk melaksanakan evaluasi proses.

2. Dilaksanakan dengan menambah pertanyaan yang harus

dijawab pada perspektif apa yang terjadi selain pada perspektif

kepatuhan.

3. Dilakukan untuk melaksanakan evaluasi aspek-aspek dampak

kebijakan yang terjadi jangka pendek.

3. Evaluasi Pelaksanaan Program

Suatu keputusan kebijakan akan dapat diimplementasikan jika

telah diinterprestasikan ke dalam program-program aksi yang lebih

operasional. Definisi program menurut Pariatra Westra (1989:41) adalah

perumusan yang memuat gambaran pekerjaan-pekerjaan yang akan

dilaksanakan berikut petunjuk mengenai cara pelaksanaannya. Biasanya

dalam program ini dikemukakan pula fasilitas-fasilitas yang diperlukan,

xxxviii

seperti waktu penggunaan alat-alat perlengkapan, ketentuan wewenang

serta tanggung jawab pelaksanaan program.

Menurut Pariatra Westra (1989:42), dalam suatu program

terkandung komponen kebijakan yang lain yaitu siapa pelaksananya,

berapa besar dan darimana dana diperoleh, siapa kelompok sasaran,

bagaimana program dilaksanakan serta bagaimana kinerja keberhasilan

program diukur. Selanjutnya agar lebih operasional lagi, program

dirumuskan sebagai proyek, yang dengannya pelaksana di tingkat

lapangan dapat bertindak. Proyek adalah suatu bagian dari program yang

relatif lebih terpisah dan mempunyai batas-batas yang tegas yang

direncanakan dan dilaksanakan tersendiri. Jadi evaluasi pelaksanaan

program adalah penilaian terhadap tindakan-tindakan yang dilakukan

untuk mencapai tujuan yang telah dirumuskan, kebutuhan yang

diperlukan, sikap pelaksana, waktu pelaksana, dan cara pelaksanaan serta

dampak yang terjadi jangka pendek.

Grindle berpendapat bahwa pengukuran keberhasilan implementasi

program dilaksanakan pada program aksi dan hasil kebijakan. Program

aksi meliputi isi kebijakan dan konteks implementasi sedangkan hasil

kebijakan terdiri dari dampak dan perubahan pada masyarakat.

Selengkapnya seperti yang ditunjukkan pada gambar berikut :

xxxix

Bagan 1.1 Model Implementasi Kebijakan Menurut Grindle

Keterangan :

a. Isi Kebijakan :

1. Kepentingan yang dipengaruhi

Kebijakan yang menyangkut banyak kepentingan yang berbeda

akan lebih sulit diimplementasikan dibanding yang

menyangkut sedikit kepentingan.

2. Tipe manfaat

Suatu kebijakan yang memberikan manfaat yang aktual dan

langsung dapat dirasakan oleh sasaran bukan hanya formal,

ritual dan simbolis akan lebih mudah diimplementasikan.

xl

3. Derajat perubahan yang diharapkan

Kebijakan cenderung lebih mudah diimplementasikan jika

dampak yang diharapkan dapat memberikan hasil yang

pemanfaatannya jelas dibanding yang bertujuan terjadi

perubahan sikap dan perilaku penerima kebijakan.

4. Letak pengambilan keputusan

Kedudukan pembuat kebijakan akan mempengaruhi

implementasi selanjutnya. Pembuat kebijakan yang mempunyai

wewenang dan otoritas yang tinggi akan lebih mudah dan

mempunyai wewenang dalam pengkoordinasian organisasi

dibawahnya.

5. Pelaksana program

Keputusan mengenai siapa yang ditugasi untuk

mengimplementasikan program yang ada dapat mempengaruhi

proses implementasi dan hasil akhir yang diperoleh. Dalam hal

ini tingkat kemampuan, keaktifan, keahlian, dan dedikasi yang

tinggi akan berpengaruh pada proses.

6. Sumber daya yang dilibatkan

Sumber daya yang digunakan dalam program, bentuk, besar

dan asal sumber daya akan menentukan pelaksanaan dan

keberhasilan kebijakan atau elit politik dan penguasa setempat

akan mempengaruhi pelaksanaan program.

b. Konteks implementasi, meliputi :

xli

1. Strategi yang digunakan dalam proses, kekuasaan dari badan

pelaksana.

2. Kondisi dan keberadaan badan pelaksana yang didukung

otoritas penguasa akan sangat berpengaruh dalam proses.

3. Kepatuhan dan daya tanggap

Kepatuhan dapat berupa dukungan dari elit politik, kesediaan

agen atau instansi pelaksana birokrat yang ditugasi

melaksanakan program dari elit politik, juga kepatuhan

penerima manfaat atau sasaran program. Sedangkan daya

tanggap merupakan kepekaan lembaga publik seperti birokrasi

terhadap kebutuhan atau permasalahan yang timbul dalam

pelaksanaan.

Menurut Leslie A. Pal (1987:52) bahwa dalam evaluasi proses

terdapat beberapa hal yang perlu ditinjau yaitu :

1. Program guidelines (program panduan)

2. The organization of field offices (badan-badan pelaksana)

3. Staff training (pelatihan staf)

4. Communication system (sistem komunikasi)

5. Even staff morale to improve organizational performance

(moral dari staf terhadap peningkatan kerja organisasi)

Van Meter dan Van Horn, merumuskan sebuah model yang

memperlihatkan hubungan antara berbagai faktor yang mempengaruhi

hasil atau kinerja kebijakan.

Bagan 1.2 Model Proses Implementasi Kebijakan

xlii

(Sumber : Samodra Wibawa, 1994:21)

Menurut model ini, kinerja kebijakan pada dasarnya merupakan

penilaian atas tingkat ketercapaian standar dan sasaran. Oleh karena

dijadikan sebagai kriteria evaluasi dan pedoman konkret bagi pelaksana

maka standar dan sasaran ini harus dirumuskan secara spesifik dan

konkret. Kebijakan juga menuntut adanya sumber daya, baik berupa dana

maupun insentif lain. Kinerja kebijakan akan rendah jika dana yang

dibutuhkan tidak disediakan secara memadai.

Kejelasan standar dan sasaran tidak menjamin implementasi

kebijakan yang efektif jika tidak ada komunikasi antar organisasi dan

aktivitas pengukuhan, terlebih bila pelaksanaan kebijakan merupakan

kerjasama dari beberapa organisasi. Dengan komunikasi maka pelaksana

dapat memahami apa yang diidealkan oleh suatu kebijakan yang menjadi

tanggung jawab mereka.

Variabel di atas berkaitan erat dengan karakteristik yang dimiliki,

organisasi atasan ataupun koordinator program dapat mengkondisikan

Komunikasi antar organisasi dan

pengukuhan aktivitas Standar dan

sasaran kebijakan

Sumber daya

Karakteristik organisasi komunikasi antar

organisasi

Sikap pelaksana

Kinerja kebijakan

Kondisi sosial, ekonomi dan politik

xliii

pelaksanaan agar bertindak sesuai dengan yang diidealkan oleh kebijakan.

Menurut Meter dan Horn, organisasi pelaksana mempunyai enam variabel

yang harus dicermati, yaitu kompetensi dan jumlah staf, rentang dan

derajat pengendalian, dukungan politik yang dimiliki, kekuatan organisasi,

derajat keterbukaan dan kebebasan komunikasi serta keterkaitan dengan

organisasi lain.

Kondisi ekonomi, sosial, politik juga berpengaruh terhadap

efektivitas implementasi kebijakan baik kondisi sosial ekonomi sasaran

maupun dukungan opini publik dan elit politik. Sikap pelaksana dibentuk

oleh kelima variabel diatas. Kognisi, netralitas, dan objektivitas pelaksana

sangat mempengaruhi bentuk respon pelaksana. Kejelasan tujuan dan

karakteristik pelaksana sangat mempengaruhi sikap dan loyalitas

pelaksana terhadap organisasi (Samodra Wibawa, 1994:21)

Mazmanian dan Sabatier merumuskan model mengenai

implementasi kebijakan yang merupakan fungsi dari tiga variabel, yaitu:

(1) karakteristik masalah, (2) struktur manajemen program yang tercermin

dalam berbagai macam peraturan yang mengoperasionalkan kebijakan,

dan (3) faktor-faktor di luar peraturan. Kerangka berpikir mereka pada

dasarnya tidak jauh berbeda dengan model Meter dan Horn ataupun model

Grindle, dalam hal perhatiannya terhadap dua persoalan mendasar yakni

kebijakan dan lingkungan kebijakan. Hanya saja pemikiran Sabatier dan

Mazmanian ini terkesan menganggap bahwa suatu implementasi akan

efektif apabila birokrasi pelaksananya mematuhi apa yang telah digariskan

xliv

oleh peraturan (petunjuk pelaksanaan/teknis). Oleh karena itulah model ini

disebut sebagai model top-down.

Selanjutnya, faktor yang mempengaruhi proses implementasi suatu

kebijakan adalah: kondisi sosial ekonomi, perhatian pers terhadap masalah

kebijakan, dukungan publik, sikap dan sumber daya kelompok sasaran,

dan dukungan kewenangan. Sedangkan daya dukung peraturan yang

mempengaruhi proses implementasui adalah: teori kausal yang memadai,

sumber kejelasan/konsistensi tujuan, kewenangan yang mencukupi,

integrasi organisasi pelaksana, diskresi pelaksana, rekruitmen dari pejabat

pelaksana, dan akses formal pelaksana ke organisasi.

Bagan 1.3

Model Implementasi Kebijakan Menurut Mazmanian dan Sabatier

Karakteristik Masalah

1. Ketersediaan teknologi dan teori teknis 2. Keragaman perilaku kelompok sasaran 3. Sifat populasi 4. Derajat perubahan perilaku yang diharapkan

Daya Dukung Peraturan 1. Kejelasan/konsistensi

tujuan/sasaran 2. Teori kausal yang memadai

Variabel Non Peraturan 1. Kondisi sosio ekonomi dan

teknologi 2. Perhatian pers terhadap masalah

xlv

(Sumber : Samodra Wibawa, 1994:26)

Adang Setiana (2009:5) menyebutkan mengenai nilai-nilai dasar

yang menjadi landasan atau acuan setiap pengambilan keputusan dalam

pelaksanaan rangkaian kegiatan, yang diyakini mampu mendorong

terwujudnya tujuan Program Raskin. Adapun prinsip-prinsip tersebut

sebagai berikut :

a. Keberpihakan kepada Rumah Tangga Sasaran. Ini bermakna bahwa

program atau kebijakan ini mengusahakan agar kelompok sasaran

xlvi

dapat memperoleh pelayanan yang baik, yakni memperoleh beras

kualitas baik, cukup sesuai alokasi dan terjangkau.

b. Transparansi. Ini bermakna membuka akses informasi kepada

pemangku kepentingan Program Raskin, terutama Rumah Tangga

Sasaran, yang harus mengetahui dan memahami adanya kegiatan

Program Raskin serta dapat melakukan pengawasan secara mandiri.

c. Partisipatif. Ini bermakna mendorong masyarakat terutama Rumah

Tangga Sasaran untuk berperan secara aktif dalam setiap tahapan

pelaksanaan Program Raskin, mulai dari tahap perencanaan,

sosialisasi, pelaksanaan dan pengendalian.

d. Akuntabilitas. Ini bermakna bahwa setiap pengelolaan kegiatan

Program Raskin harus dapat dipertanggungjawabkan kepada

masyarakat setempat maupun kepada semua pihak yang

berkepentingan sesuai dengan peraturan dan ketentuan yang berlaku

atau yang telah disepakati.

4. Program Raskin

Program Raskin merupakan salah satu program pemerintah dari 3

kluster upaya penanggulangan kemiskinan, yaitu Kluster I (Bantuan dan

Perlindungan Sosial), Kluster II (PNPM Mandiri), dan Kluster III (Kredit

Usaha Rakyat). Program Raskin masuk di dalam Kluster I bersama

program perlindungan dan bantuan sosial lainnya seperti Jamkesmas,

Bantuan Langsung Tunai (BLT), Program Keluarga Harapan (PKH), dan

Bantuan Operasional Siswa (BOS). Sepuluh tahun lebih Program Raskin

xlvii

telah dilaksanakan pemerintah untuk membantu pemenuhan kebutuhan

pangan masyarakat dan telah dirasakan manfaatnya untuk membantu

meringankan beban pengeluaran masyarakat. Karena itu pemerintah tetap

mengalokasikan anggaran untuk Program Raskin. Namun sebelum

mengetahui lebih jelas mengenai Program Beras untuk Keluarga Miskin

ini, maka kita perlu mengetahui pengertian kemiskinan terlebih dahulu.

Kemiskinan merupakan sebuah kondisi yang berada di bawah garis

nilai standar kebutuhan minimum, baik untuk makanan dan non makanan,

yang disebut garis kemiskinan (poverty line) atau batas kemiskinan

(poverty threshold). Garis kemiskinan adalah sejumlah rupiah yang

diperlukan oleh setiap individu untuk dapat membayar kebutuhan

makanan setara 2100 kilo kalori per orang per hari dan kebutuhan non-

makanan yang terdiri dari perumahan, pakaian, kesehatan, pendidikan,

transportasi, serta aneka barang dan jasa lainnya (BPS dan Depsos, 2002).

Konsep kemiskinan terkait dengan kemampuan seseorang/rumah

tangga untuk memenuhi kebutuhan dasar baik untuk makanan maupun

non-makanan. Seseorang/rumah tangga dikatakan miskin bila

kehidupannya dalam kondisi serba kekurangan sehingga tidak mampu

memenuhi kebutuhan dasarnya. Batas kebutuhan dasar minimal

dinyatakan melalui ukuran garis kemiskinan yang disetarakan dengan

jumlah rupiah yang dibutuhkan (BPS dalam (www.kompensasi-bbm.com),

2005).

(There is no doubt that achieving economic development in

developing countries can only advance reduction of poverty. The crucial

xlviii

role of technological and industrial development for economic expansion

and alleviating poverty in developing states is widely recognized.)

(Tidak ada keraguan bahwa untuk mencapai keberhasilan pembangunan

ekonomi di negara berkembang hanya dapat dilakukan dengan membantu

pengurangan jumlah kemiskinan. Peranan yang krusial dari perkembangan

industri dan teknologi, dan pengurangan kemiskinan di negara-negara

berkembang diakui secara luas. (Klaus Bosselmann, 2006:21)). Dari

pernyataan tersebut dapat diartikan bahwa kemiskinan merupakan masalah

serius yang dihadapi oleh negara-negara yang sedang berkembang.

Sehingga dapat dikatakan bahwa suatu negara yang berkembang dapat

meningkatkan taraf hidup masyarakatnya dan mencapai keberhasilan

pembangunan dengan mengurangi angka kemiskinan yang ada di negara

tersebut. Kemiskinan tersebut dapat ditentukan dengan beberapa kriteria,

sehingga mempermudah pemerintah di negara yang bersangkutan dalam

mencapai target sasaran yang diharapkan dapat mengurangi jumlah

kemiskinan di negara tersebut. Menurut Riant Nugroho Dwidjowijoto,

kriteria kemiskinan yang menggunakan pendekatan gabungan antara

konsep kebutuhan dasar dan rumah tangga menghasilkan empat asumsi

dasar, yaitu (1) unit masyarakat paling kecil adalah keluarga sehingga

status kemiskinan seseorang/individu sangat terkait dengan status

kemiskinan keluarga/rumah tangga; (2) setiap rumah tangga miskin selalu

beranggotakan individu miskin sehingga keberhasilan menentukan sebuah

rumah tangga miskin berarti menunjukkan keberhasilan menentukan

individu-individu miskin dalam sebuah rumah tangga; (3) kebutuhan dasar

xlix

lebih mudah diformulasikan dalam unit rumah tangga dibandingkan dalam

unit individu; (4) tidak setiap individu miskin mampu mempunyai

pekerjaan dan penghasilan, dan tidak setiap individu miskin yang

mempunyai/memiliki pekerjaan dan penghasilan itu mampu memenuhi

standar minimal konsumsi untuk dirinya sendiri (Riant Nugroho

Dwidjowijoto, 2007 : 152).

Perlu disadari bahwa kemiskinan bukan hanya sederetan angka,

tetapi menyangkut nyawa jutaan rakyat miskin, terutama masyarakat yang

tinggal di pedesaan, kawasan pesisir, dan kawasan tertinggal. Sehingga

masalah kemiskinan menyentuh langsung nilai-nilai kemanusiaan,

kesetaraan dan keadilan. Masalah kemiskinan ini berkaitan erat dengan

tidak terpenuhinya hak-hak dasar masyarakat miskin dalam

mempertahankan dan mengembangkan kehidupannya secara bermartabat.

Untuk bisa bermartabat dalam kehidupannya, masyarakat perlu ditopang

oleh kemampuan mereka dalam memenuhi kebutuhan dasarnya secara

layak. Banyak hal yang mempengaruhi seseorang dikatakan miskin bila

keadaannya memang tidak mampu berdiri sederajat dengan lingkungan

masyarakat secara memadai (Aep Rusmana, 08 Februari 2006).

Kemiskinan tersebut dapat membuat seseorang tidak mempunyai

kemampuan untuk mengakses kebutuhan pokok bagi keberlangsungan

hidupnya. Dan, salah satu kebutuhan pokok yang harus dipenuhi setiap

harinya adalah kebutuhan pangan. Kebutuhan pangan pokok yang

dimaksud adalah beras.

l

Terkait dengan pemenuhan kebutuhan pangan pokok berupa beras,

khususnya untuk rumah tangga miskin, maka Pemerintah melaksanakan

Program Raskin untuk memberikan akses kepada mereka dalam

memenuhi kebutuhan pangan dengan harga yang terjangkau. Program

Raskin merupakan sebuah program beras bersubsidi bagi keluarga miskin

yang menyediakan 15 kg beras per rumah tangga miskin dengan harga

Rp.1.600 per kg. Program ini adalah program nasional yang bertujuan

membantu akses rumah tangga miskin untuk memenuhi kebutuhan pangan

dan mengurangi beban finansial melalui penyediaan beras bersubsidi.

Program ini merupakan kelanjutan Program Operasi Pasar Khusus (OPK)

yang diluncurkan pada Juli 1998. Melalui Program Raskin, rumah tangga

miskin diringankan beban pengeluarannya sehingga dapat mengalokasikan

sisa pendapatannya untuk kebutuhan lain. Dengan demikian dapat

disimpulkan bahwa yang dimaksud dengan Efektivitas Program Raskin

adalah merupakan tingkat keberhasilan yang menunjukkan tercapainya

tujuan atau sasaran yang telah ditetapkan dalam rancangan kegiatan yang

dilaksanakan pemerintah untuk membantu Rumah Tangga Miskin dalam

memenuhi kecukupan kebutuhan pangan dan mengurangi beban finansial

melalui penyediaan beras bersubsidi.

5. Efektivitas Program Raskin di Kecamatan Banjarsari Kota Surakarta

Menurut Handayaningrat (1986:18) Efektivitas adalah pengukuran

dalam arti pencapaian sasaran atau tujuan yang telah ditetapkan

sebelumnya. Sedangkan menurut The Liang Gie (1981:36) Efektivitas

adalah suatu keadaan yang mengandung pengertian terjadinya suatu efek

li

atau akibat yang dikehendaki. Dalam pengertian ini penekannya adalah

pada sasaran yang akan dicapai, yang sebelumnya telah ditetapkan

bersama. Intinya efektif atau tidaknya suatu kegiatan sangat tergantung

kepada bagaimana kegiatan tersebut dilaksanakan apakah sesuai dengan

tujuan dan sasaran yang diharapkan atau tidak.

Untuk mengetahui efektivitas Program Raskin penulis melakukan

evaluasi Program Raskin dengan mengacu pada proses pelaksanaan dan

hasil pencapaian tujuan. Adapun tujuan yang ingin dicapai dalam Program

Raskin adalah mengurangi beban pengeluaran Rumah Tangga Miskin

melalui pemenuhan sebagian kebutuhan pangan pokok dalam bentuk

beras. Sedangkan sasaran Program Raskin Tahun 2009 adalah

berkurangnya beban pengeluaran 18,5 juta Rumah Tangga Sasaran (RTS)

berdasarkan data Badan Pusat Statistik (BPS), melalui pendistribusian

beras bersubsidi sebanyak 15 kg/RTM/bulan selama 12 bulan dengan

harga tebus Rp 1.600,- per kg netto di tempat penyerahan atau titik

distribusi yang disepakati.

Untuk mengetahui sejauh mana keberhasilan Program Raskin di

Kecamatan Banjarsari Kota Surakarta dapat dilakukan dengan menilai dari

segi efektivitasnya, yaitu mengetahui sejauh mana pelaksanaan kebijakan

tersebut telah mencapai tujuan yang diharapkan dengan diukur

berdasarkan indikator keberhasilan dari kebijakan tersebut. Tentu saja

untuk mengetahui efektivitas kebijakan tidak terlepas dari faktor-faktor

yang mempengaruhinya. Indikator-indikator yang menjadi dasar penilaian

dalam penelitian ini adalah :

lii

1. Ketepatan Komunikasi dan Koordinasi

Program atau kebijakan akan berjalan efektif bila ukuran-ukuran dan

tujuan-tujuan dipahami oleh individu-individu yang bertanggung

jawab dalam kinerja program atau kebijakan. Dengan begitu, sangat

penting untuk memberi perhatian yang besar kepada kejelasan ukuran-

ukuran dasar dan tujuan-tujuan kebijakan, ketepatan komunikasinya

dengan para pelaksana, dan konsistensi atau keseragaman dari ukuran

dasar dan tujuan-tujuan yang dikomunikasikan dengan berbagai

sumber informasi. Komunikasi dan koordinasi di dalam dan antara

organisasi-organisasi merupakan suatu proses yang kompleks dan sulit.

Dalam meneruskan pesan-pesan ke bawah dalam suatu organisasi atau

dari suatu organisai ke organisasi lainnya, para komunikator dapat

menyimpangkannya atau menyebarluaskannya, baik secara sengaja

atau tidak sengaja. Oleh karena itu, menurut van Meter dan Van Horn

(dalam Budi Winarno, 2008 : 159) kebijakan yang efektif ditentukan

oleh kejelasan ukuran-ukuran dan tujuan-tujuan yang dinyatakan dan

oleh ketepatan dan konsistensi dalam mengkomunikasikan ukuran-

ukuran dan tujuan tersebut. Komunikasi adalah sesuatu yang mutlak

harus ada dalam pelaksanaan program koordinasi dan implementasi

pada umumnya. Koordinasi juga merupakan faktor penunjang

keberhasilan program terutama pada program yang melibatkan banyak

instansi juga untuk menyamakan pemahaman pelaksana dengan apa

yang dikehendaki oleh kebijakan. Komunikasi tersebut juga membuka

akses informasi kepada kelompok sasaran program, yang harus

liii

mengetahui dan memahami adanya kegiatan program serta dapat

melakukan pengawasan secara mandiri. Adapun komunikasi dan

koordinasi yang dilaksanakan dalam pelaksanaan Program Raskin di

Kecamatan Banjarsari ini dilakukan secara intensif dan transparan.

Komunikasi dan koordinasi terjadi dalam pelaksanaan Program

Raskin, baik komunikasi antar pelaksana, maupun antara pelaksana

dengan kelompok sasaran. Agar dapat mencapai tujuan yang

diidealkan komunikasi dan koordinasi yang terjalin diantara kedua

belah pihak haruslah berjalan lancar. Dengan melakukan komunikasi

dan koordinasi diharapkan dapat menggali permasalahan yang dialami

oleh sasaran dan sekaligus membantu mencari penyelesaian yang tepat.

Melalui komunikasi dan koordinasi yang dijalankan Tim Koordinasi

Raskin, akan dapat diketahui apakah Tim Koordinasi Raskin ini

mampu menyampaikan tujuan yang diemban oleh pemerintah sehingga

kelompok sasaran menjadi sadar dan ikhlas dalam mentaati dan

melaksanakan setiap tahap pelaksanaan program, serta dapat

melakukan pengawasan demi keberhasilan program.

2. Transparansi dan Akuntabilitas

Transparansi dalam Program Raskin bermakna membuka akses

informasi kepada pemangku kepentingan Program Raskin, terutama

Rumah Tangga Sasaran, yang harus mengetahui dan memahami

adanya kegiatan Program Raskin serta dapat melakukan pengawasan

secara mandiri. Dan, Akuntabilitas bermakna bahwa setiap

pengelolaan kegiatan Program Raskin harus dapat

liv

dipertanggungjawabkan kepada masyarakat setempat maupun kepada

semua pihak yang berkepentingan sesuai dengan peraturan dan

ketentuan yang berlaku atau yang telah disepakati.

3. Sumber Daya Yang Memadai

Tersedianya sumber daya yang memadai akan mendukung dalam

pelaksanaan suatu program untuk dapat mencapai tujuan yang

diinginkan. Sumber daya tersebut dapat berupa materi/bahan pokok,

sumber dana/anggaran, perlengkapan, sarana dan prasarana yang

dibutuhkan maupun sumber daya manusia. Dalam Program Raskin ini,

sumber daya yang digunakan yaitu beras Raskin, dana dari APBN

untuk pengadaan beras bersubsidi, dan tenaga pelaksana program baik

dari pemerintah maupun non pemerintah.

4. Sikap Positif Pelaksana

Sikap positif pelaksana timbul sejalan dengan pemahaman terhadap

tujuan program, yang didukung ketersediaan sumber daya dan

lancarnya komunikasi. Kreativitas dalam pelaksanaan program akan

muncul dari sikap pelaksana yang mendukung program. Sikap ini

ditentukan oleh tingkat pemahaman pelaksanaan terhadap tujuan

program yang terlihat dalam sikap penerimaan aparat pelaksana guna

mensukseskan program dan kepatuhan aparat pelaksana dalam

memenuhi prosedur/ketentuan yang telah ditetapkan. Hal ini terlihat

dalam implementasi program Raskin baik dari tahap sosialisasi,

penentuan kuota dan seleksi penerima hingga pelaksanaan penyaluran

dan pendistribusian beras. Misalnya; sosialisasi yang menyeluruh dan

lv

tepat waktu, komunikasi secara rutin, penentuan Rumah Tangga

Sasaran yang benar-benar layak menerima beras Raskin secara benar

dan adil, pendistribusian beras sesuai dengan jadwal penyalurannya

dan tidak ada beras yang tersisa, dan sebagainya.

5. Dukungan dan Partisipasi Kelompok Sasaran

Daya dukung kelompok sasaran bisa meliputi kepatuhan dan

partisipasi kelompok sasaran dalam pelaksanaan program. Untuk

keberhasilan program, mutlak diperlukan sikap patuh dan daya dukung

dari kelompok sasaran sebagai bentuk partisipasi yang mendukung

setiap kegiatan program. Dalam kaitannya dengan implementasi

Program Raskin, daya dukung kelompok sasaran dapat dilihat dari

kesediaan kelompok sasaran menerima program ini yang salah satu

contohnya adalah dengan datangnya masyarakat penerima program ke

kelurahan atau tempat penyerahan beras Raskin untuk mengambil

beras dan membayarnya. Selain itu, partisipasi kelompok sasaran

dalam program dapat diketahui dari adanya peran serta kelompok

sasaran dalam setiap tahapan program, baik dalam tahap sosialisasi dan

seleksi penerima program, maupun pelaksanaan program.

Komponen-komponen diatas merupakan komponen yang

mendukung pelaksanaan program dan juga untuk menentukan

keberhasilan suatu program yang dalam hal ini adalah Program Raskin

Tahun 2009 di Kecamatan Banjarsari.

F. Kerangka Pemikiran

lvi

Berbagai kebijakan, termasuk Program Raskin yang dikeluarkan oleh

pemerintah bertujuan untuk mengatasi berbagai permasalahan yang ada di

dalam masyarakat. Namun demikian, kebijakan yang telah dikeluarkan oleh

pemerintah tersebut belum tentu sepenuhnya dapat mengenai sasaran sesuai

yang diharapkan, dengan kata lain belum efektif. Sehingga untuk mengetahui

efektivitas suatu program atau kebijakan, diperlukan indikator-indikator yang

menjadi ukuran efektivitas kebijakan tersebut sehingga dapat diketahui

seberapa jauh keefektifan dari kebijakan tersebut.

Setiap organisasi baik organisasi swasta maupun pemerintah, proses

atau pelaksanaan manajemen sangat diperlukan agar segala pelaksanaan

kegiatan dapat berjalan sesuai dengan rencana yang diharapkan. Untuk itu,

perlu adanya koordinasi yang baik antara semua unsur yang mendukung

tercapainya sasaran tersebut. Dalam hal ini kaitannya dengan kebijakan yang

berorientasi pelayanan kepada publik, khususnya dalam memberikan

kemudahan akses terhadap masyarakat miskin untuk mendapatkan kebutuhan

pangan dengan harga yang terjangkau, maka pemerintah perlu memperhatikan

beberapa hal untuk memastikan bahwa program pemerintah ini berjalan

dengan efektif, misalnya dalam pelaksanaan distribusi, proses monitoring dan

sebagainya. Sehingga dengan adanya manajemen yang baik, pelaksanaan

Program Raskin sebagai program subsidi pangan dari pemerintah kepada

masyarakat miskin dapat berjalan dengan baik dan tepat sasaran. Proses

manajemen yang dimaksud adalah proses perencanaan, pelaksanaan dan

proses pengawasan. Dari ketiga proses tersebut memang tidak bisa dipisahkan

satu sama lain. Perencanaan tanpa adanya pelaksanaan dan pengawasan tidak

lvii

akan tercapai apa yang menjadi tujuan dari organisasi tersebut, begitu juga

sebaliknya.

Salah satu proses manajemen yang penting dalam kegiatan organisasi

adalah pelaksanaan. Dalam kaitannya dengan pelaksanaan bantuan pangan ini,

maka perlu adanya dukungan dan koordinasi yang baik antara pemerintah

pusat dengan pemerintah daerah yang bersangkutan beserta unsur pelaksana

lainnya. Sehingga dalam proses distribusinya dapat tepat kepada sasaran yang

dituju, yaitu keluarga miskin berhak menerima manfaat beras Raskin tersebut.

Efektivitas suatu program kegiatan merupakan hal yang mutlak diperlukan,

tetapi seberapa jauh keefektifan kegiatan tersebut dapat terlaksana, merupakan

hal yang masih menjadi pertanyaan. Untuk mengetahui hal itulah maka

penulis tertarik untuk meneliti lebih jauh tentang efektivitas Program Raskin

Tahun 2009 di Kecamatan Banjarsari Kota Surakarta, mengingat bahwa

Kecamatan Banjarsari merupakan kecamatan dengan jumlah keluarga miskin

terbanyak di Kota Surakarta. Sehingga penulis ingin mengetahui lebih jauh

apakah Program Raskin di Kecamatan Banjarsari ini sudah berjalan dengan

baik, dalam arti Program Raskin yang dilaksanakan mampu mencapai tujuan

dan sasaran yang telah ditetapkan oleh pemerintah.

Sebagai salah satu kebijakan yang dibuat untuk memberikan subsidi

pangan terhadap Rumah Tangga Miskin yang layak menerimanya, tentu saja

Program Raskin memiliki tujuan tertentu. Untuk mengetahui sejauh mana

keberhasilan Program Raskin di Kecamatan Banjarsari Kota Surakarta dapat

dilakukan dengan menilai dari segi efektivitasnya, yaitu mengetahui sejauh

mana pelaksanaan kebijakan tersebut telah mencapai tujuan yang diharapkan

lviii

dengan diukur berdasarkan indikator keberhasilan dari kebijakan tersebut.

Tentu saja untuk mengetahui efektivitas kebijakan juga tidak terlepas dari

faktor-faktor yang mempengaruhinya. Efektivitas Program Raskin

menyangkut pertama, ketepatan komunikasi dan koordinasi yang merupakan

salah satu penentu kebijakan yang efektif melalui kejelasan ukuran dan tujuan

kebjakan yang dinyatakan oleh ketepatan dan konsistensi dalam

mengkomunikasikan ukuran dan tujuan kebijakan tersebut. Pelaksanaan

kebijakan memerlukan persepsi dan pemahaman yang sama dalam

pengalokasian tugas dan sumber daya. Selain itu komunikasi dan koordinasi

akan mendukung pelaksanaan sosialisasi kebijakan, kejelasan aparat pelaksana

dalam memberikan informasi akan mempermudah kelompok sasaran untuk

mengetahui isi, tujuan, manfaat dan ketentuan dari kebijakan tersebut. Oleh

karena itu, Tim Koordinasi Raskin Kecamatan Banjarsari Kota Surakarta

sebagai pemegang kebijakan pelaksanaan Raskin di tingkat Kecamatan harus

mampu menjalin koordinasi dan komunikasi yang baik dengan para

stakeholder dan kelompok sasaran. Kedua, Transparansi dan Akuntabilitas,

yakni dalam Program Raskin dibukakan akses informasi kepada pemangku

kepentingan Program Raskin, terutama Rumah Tangga Sasaran, yang harus

mengetahui dan memahami adanya kegiatan Program Raskin serta dapat

melakukan pengawasan secara mandiri. Selain itu, setiap pengelolaan kegiatan

Program Raskin harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat

setempat maupun kepada semua pihak yang berkepentingan sesuai dengan

peraturan dan ketentuan yang berlaku atau yang telah disepakati. Ketiga,

Sumber Daya yang Memadai yang merupakan faktor penunjang pelaksanaan

lix

kebijakan, baik berupa sumber daya manusia maupun sumber daya material.

Ketersediaan sumber daya yang memadai secara tidak langsung akan

memperlancar pelaksanaan kebijakan. Keempat, sikap positif pelaksana akan

timbul seiring adanya sumber daya yang memadai dan ketepatan komunikasi.

Keduanya akan mendorong terbentuknya dukungan sikap pelaksana dalam

melaksanakan kebijakan tersebut. Terakhir adalah dukungan dan partisipasi

kelompok sasaran, faktor ini ditentukan oleh adanya sumber daya yang

memadai, ketepatan komunikasi dan koordinasi, transparansi dan

akuntabilitas, dan sikap positif pelaksana. Sumber daya yang memadai,

komunikasi yang baik dan sikap pelaksana yang mendukung kebijakan serta

adanya transparansi dan akuntabilitas kebijakan akan mendorong kepatuhan

dan daya dukung kelompok sasaran. Keseluruhan faktor-faktor tersebut satu

sama lain saling berpengaruh terhadap efektivitas Program Raskin. Sehingga

dengan mengetahui efektivitas program atau kebijakan tersebut dan

mengidentifikasi faktor-faktor yang mempengaruhinya, setidaknya penelitian

ini dapat memberikan rekomendasi tentang kebijakan yang dapat diambil oleh

pemerintah dalam menangani permasalahan pangan di masa yang akan datang.

Kerangka pikir efektivitas Program Raskin dapat ditunjukkan dengan gambar

sebagai berikut:

lx

Gambar 1.1

Kerangka Pemikiran

G. Metode Penelitian

1. Lokasi Penelitian

Penelitian ini dilaksanakan di beberapa kelurahan yang terdapat di

wilayah Kecamatan Banjarsari. Kantor Kecamatan Banjarsari beralamat di

Jl. Adi Sumarmo No.136, Surakarta. Adapun pemilihan lokasi di wilayah

Kecamatan Banjarsari tersebut berdasarkan pada beberapa pertimbangan

sebagai berikut :

Program Pemerintah (Beras untuk Kel