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Eficiência operacional e avanços da logística de pagamento e de cartões do Programa Bolsa Família
Autoria: Anderson J. L. Brandão
Resumo: Embora o País conte com uma boa infraestrutura financeira para o pagamento de benefícios sociais, dificuldades iniciais da unificação dos programas de transferência condicionada de renda precedentes, em 2003, conformaram a necessidade de um agenda de eficiência operacional da logística de pagamentos sociais. A principal contribuição deste artigo é trazer um relato dessa agenda de eficiência operacional do Programa Bolsa Família, comprovando sua importância para o fortalecimento institucional do PBF e alcançando ganhos para a população e uma parcela significativa da logística de serviços bancários do País.
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Introdução
Programas de transferência condicionada de renda que possuem uma complexidade significativa de gestão, sobretudo quando envolvem variadas instituições (Samson, Niekerk, & Mac Quene, 2010). No caso brasileiro, por causa da implementação descentralizada (Lindert, Linder, Hobbs, & la Brière, 2007) a gestão do PBF requer relações intergovernamentais de complexidade significativa, ampliada por um federalismo de três níveis de governo autônomos (Licio, Mesquita, & Curralero, 2011) e por um desenho intersetorial para condicionalidades, efetuada num contexto de uma Administração Pública de hábito organizacional departamentalista e de orçamento setorializado, impondo um modelo de gestão intersetorial essencial para a eficácia da política de transferência condicionada de renda (Cunha, 2008) e para combate à multidimensionalidade da pobreza (Bronzo, 2007).
No entanto, no que se refere ao Programa Bolsa Família é grande a concentração de atividades operacionais na Caixa Econômica Federal (Lindert et al., 2007). A aplicação da tecnologia da informação e comunicação possui grande complexidade e alcança diversos processos operacionais do funcionamento do Cadastro Único (CadÚnico) e do PBF (De Lorenzo, 2012). Aliás, a integração entre sistemas computacionais do CadÚnico, do PBF e da automação bancária revela-se crítica para um boa prestação serviços por parte da Caixa Econômica Federal.
Os programas de transferência condicionada de renda, em países emergentes, dependem de um sistema bancário para conseguirem a devida eficiência operacional (Pickens, Porteous, & Rotman, 2009). Nesse sentido, o Programa Bolsa família (PBF) se beneficia da eficiência do setor bancário brasileiro que, com o término do período inflacionário em 1994, emergiu com grande capacidade institucional e tecnológica para prover ampla rede de serviços bancários aos seus clientes, estabelecendo modelo de referência no mundo. (Listfield & Montes-Negret, 1996). A expansão foi iniciada principalmente a partir de 2000, aproveitando a infraestrutura de tecnologia bancária desenvolvida pelos bancos até a estabilização financeira; logo depois, em 2003, essa expansão possibilitou que todos os municípios já tivessem acesso mínimo a serviços bancários (Kumar, Nair, Parsons, & Urdapilleta, 2006). Logo, o sistema bancário no Brasil tem conseguido expandir a infraestrutura e reduzir a barreira geográfica de acesso, sendo utilizado principalmente para o pagamento de contas e de benefícios sociais. (Gonzalez, Piza, & Garcia, 2009; Kumar, 2005; Kumar et al., 2006).
A infraestrutura de pagamento construída pela Caixa representa uma exemplar conquista do sistema financeiro nacional, na superação de acesso à serviços financeiros. A literatura sobre acesso a serviços financeiros revela a exist6encia de um conjunto de limitações a serem superadas (Beck & la Torre, 2006): (i) Limitações geográficas – normalmente relacionadas à falta de agências bancárias ou de pontos de distribuição de serviços financeiros em áreas remotas ou rurais, esparsamente povoadas, onde há maiores custos para provisão do serviço; (ii) Limitações socioeconômicas – quando serviços financeiros se apresentam inacessíveis a grupos específicos com base em questões étnicas, sociais ou de renda, ou ainda por causa de custos altos ou falta de educação financeira. (iii) Limitações de oportunidade – quando, por exemplo, novos clientes ou investidores, com perfil ou projetos promissores são rejeitados pelo sistema financeiro por falta de garantias ou de contatos e referências.
Aqui chama a atenção a necessidade de superação da limitação geográfica do acesso a serviços do sistema financeiro, fundamental para a eficiência operacional dos programas de transferência de renda (Pickens et al., 2009). A expansão dessa rede da Caixa também sendo instada a ocorrer por causa de uma agenda de eficiência operacional do Programa Bolsa
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Família. Eficiência, aliás, é um conceito utilizado amplamente e de muitas maneiras diferentes. Ora pode ser usada como uma medida técnica de produção (e.g., a quantidade de pagamentos que podem ser processados em uma hora); ora, é usada no sentido de eficácia em relação ao custo, i.e., uma medida do custo operacional unitário do sistema de pagamento (BIS, 2001).
A principal contribuição deste artigo é trazer um relato dessa agenda de eficiência operacional de maneira detalhada. Considerando que o autor teve a oportunidade trabalhar muito tempo na unidade administrativa do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) este artigo foi construído com uso da metodologia da observação participativa, amparada por uma revisão documental que cobre os oito anos da Administração Lula.
O artigo está organizado da seguinte maneira. Primeiramente, apresenta-se o Programa Bolsa Família e o impacto do pagamento de benefícios. Em seguida, uma contextualização da gestão do PBF é feita, no intuito de demonstrar porque uma agenda de eficiência operacional foi introduzida no PBF. Na sequência, explicam-se a relação contratual ente a Caixa e o MDS, a fim de demonstrar a importância que o projeto básico e o Acordo de Nível de Serviço desse contrato possui para a agenda da eficiência operacional do Programa. Adiante, descreve-se a agenda propriamente mencionada, numa evolução histórica, detalhando-se as razões de algumas decisões tomadas. Compõem esta parte achados de pesquisas de impacto sobre o PBF a fim de ilustrar os ganhos operacionais, em parte, conseguidos por uma administração de pagamento e cartões focada em eficiência operacional. Programa Bolsa Família
O Programa Bolsa Família (PBF) decorre da unificação dos programas de transferência condicionada de renda pré-existentes. O PBF unificou os atos e procedimentos de gestão de antigos programas federais de transferência de renda (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio-Gás e Cartão Alimentaçãoi. Cada um desses programas remanescentes estava sob a responsabilidade de um órgão específico, o que implicava sobreposição de ações, duplicidade de pagamentos, dificuldades de coordenação de ações transversais de governo para o combate à pobreza. Assim, a unificação conferiu maior racionalidade administrativa e aumentou a eficácia dessa política no enfrentamento da pobreza, unificou de procedimentos e a gestão e viabilizou o combate à pobreza mediante integração com outras políticas públicas. Portanto, desde seu início uma agenda de eficiência operacional faz parte do DNA do PBF, sendo, como se pretende demonstrar adiante, uma parte importante do funcionamento e do sucesso do Programa.
O PBF foi instituídoii em outubro de 2003, com os seguintes objetivos legalmente definidos: (i) promover o acesso à rede de serviços públicos, em especial, de saúde, educação e assistência social; (ii) combater a fome e promover a segurança alimentar e nutricional; (iii) estimular a emancipação sustentada das famílias que vivem em situação de pobreza e extrema pobreza; (iv) combater a pobreza; e (v) promover a intersetorialidade, complementaridade e a sinergia das ações sociais do Poder Público.
O PBF condiciona o pagamento do benefício ao cumprimento de certas condicionalidades em Saúde e Educação: (i) acompanhamento de saúde para mulheres grávidas ou nutrizes; (ii) vacinação para crianças de zero a sete anos; e (iii) uma frequência escolar mínima de 85% para os dependentes das famílias beneficiárias até 15 anos e de 75% para aqueles com 16 ou 17 anos. A coleta e registro dessas informações de acompanhamento é de responsabilidade dos Ministérios da Saúde e da Educação, sob a coordenação do MDS, e operacionalmente realizada pelos estados e municípios.
A transferência condicionada de renda é feita às famílias em situação de pobreza ou extrema pobreza, correspondentes a níveis de renda familiar per capita de R$ 140,00 e R$
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70,00, respectivamente. Em 2010, o PBF transferiu R$ 13,46 bilhões a 12,78 milhões de famílias, pagando um benefício médio de R$ 96,97/mês. (Senarc, 2011)
O PBF também busca integrar programas ou ações complementares a fim de superar a condição de pobreza numa perspectiva multidimensional da pobreza, contribuindo para uma emancipação econômica e social.
Instituídoiii em 2001, o Cadastro Único de Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico) é instrumento de coleta de informações que tem como objetivo identificar todas as famílias pobres com renda por pessoa de até meio salário mínimo, ou renda familiar de até três salários-mínimos, representando “o” registro administrativo das famílias pobres do País. O cadastramento é compartilhado entre municípios e Governo Federal de modo que as Prefeituras são responsáveis pela identificação e registro das famílias pobres em formulários padronizados, sistemas de informação e com treinamento providenciados pelo MDS. O CadÚnico coleta informações sociais sobre as pessoas e o domicílio em dezenas variáveis, disponibilizando essas informações aos estados, municípios e outras políticas públicas. Impactos dos benefícios pagos pelo Programa Bolsa Família
Estudos e pesquisas sobre o PBF apontam a contribuição para queda de desigualdade de renda no Brasil. Os impactos conseguidos pelo PBF evidenciam a alta efetividade do programa e seu baixo custo social, haja vista que a transferência condicionada de renda, no valor de R$ 13,46 bilhões/ano significa menos 0,43% do PIB, ou cerca de 0,06% do orçamento federal, com um custo administrativo inferior a 5% do montante transferido às famílias.(Senarc, 2011)
Estudo recente aponta inúmeras contribuições do Programa Bolsa Família a redução da desigualdade de renda no Brasil (Soares, Souza, Osório, & Silveira, 2010). De 1999 a 2009, o pagamento de benefícios do PBF responde por 15% da queda de desigualdade no período (vide Figura 1). Houve redução da pobreza e da extrema pobreza no período: (i) a pobreza (linha de R$ 100,00, em 2004) caiu de 25,8% para 14,1%, com os benefícios do Bolsa Família explicando aproximadamente 16% da queda’(ii) a extrema pobreza (linha de R$ 50,00, em 2004), caiu de 9,9% para menos de 4,8%, com os benefícios do PBF respondendo por quase um terço da redução.
Figura 1 – Evolução da pobreza e reduções devidas ao PBF – 1998-2010
Fonte: (Soares et al., 2010)
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Síntese e contextualização da administração de pagamento e cartões do PBF
No primeiro mandato do Presidente Lula (2003-2006), a nova política de transferência condicionada de renda procedeu à unificação dos programas de transferência de renda anteriores e do CadÚnico, em outubro de 2003, com a criação do Programa Bolsa Família. De outubro/2003 a janeiro/2004, o PBF esteve sob subordinado à Presidência da República, sendo de responsabilidade de uma Secretaria Executiva instituída na própria lei de criação do PBF. Logo depois, discussões acerca da necessidade unificação das políticas de transferência condicionada de renda, de segurança alimentar e de assistência social culminaram na criação do MDS, em janeiro de 2004, e na instituição da Senarc, em maio de 2004. Ainda neste ano, uma conjuntura interna conturbada (Kohn, 2010), com disputa entre as políticas públicas recém-unificadas no MDS, atrasou a organização administrativa da Senarc. Dificuldades para redefinição de procedimentos operacionais dos diferentes programas unificados, de tratamento de dados inconsistentes no CadÚnico, de definição do acompanhamento de condicionalidades levaram a uma crise pública do Programa Bolsa Família a partir de setembro de 2004. A partir daí tem início uma Administração dedicada a promover um “choque de gestão”, tendo em vista as dificuldades iniciais do PBF. (Pinheiro, 2007; Vieira, 2011)
A crise de legitimidade do PBF teve ampla cobertura da mídia culminando na troca de comando da Senarc, em novembro de 2004. No caso do Bolsa Família a imprensa normalmente confundia irregularidades operacionais com fraudes financeiras (Lindert & Vicensini, 2010). A figura 2 mostra a cobertura jornalística da época. Assim, a Senarc desde o início do PBF, esteve concentrada em debelar focos da crise, demandando uma eficiência operacional constante da administração de pagamento e cartões e dos respectivos processos do Agente Operador. Figura 2 - Matérias jornalísticas sobre fraudes e irregularidade no Bolsa Família – 2001 a 2006
Fonte: (Lindert & Vicensini, 2010)
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No segundo mandato do Presidente Lula (2007-2010), a política de transferência condicionada de renda mantém o foco em melhoria da gestão, embora num contexto de menos turbulência, haja vista que a crise fora superada. A agenda de gestão voltou-se então a solidificação e aprimoramento dos processos operacionais implantados, em alguns casos, com certa urgência. De 2007 a 2009, a administração de pagamento e de cartões dedica-se à redução do estoque de cartões nas agências bancárias e ao aperfeiçoamento do pagamento de benefícios. Paralelamente, também retoma o debate sobre a inclusão bancária em 2007, culminando no início do projeto em 2008 e seu lançamento oficial em 2009. Em 2009-10, houve a regulamentação da administração de pagamento e de cartões, com modificação do Decreto do PBF e a edição, já em 2011, de Portaria no. 204, de 8 de julho de 2011, sobre a matéria. (Senarc, 2008a; 2009; 2010; 2011; 2012) A administração de pagamento e de cartões de benefícios do Programa Bolsa Família
A gestão de benefícios do PBF compreende a transferência continuada dos valores dos
benefícios financeiros instituídos na lei do Programa Bolsa Família, desde o ingresso da família até seu desligamento da família, englobando inclusive ações relativas ao pagamento de benefícios. Os principais processos que compõem a gestão de benefícios do PBF são habilitação, seleção e concessão de benefícios financeiros, administração de benefícios pela Senarc e pelos municípios, revisão cadastral e pagamento dos benefícios financeiros. O último processo é subdividido em administração de pagamento e administração de cartões do PBF. (MDS, 2010a)
A Senarc e a Caixa exercem um conjunto de atividades operacionais para a gestão de benefícios, porém a parcela cabível ao Agente Operador, naturalmente, é maior (Lindert et al., 2007). Uma parcela significativa de sistemas de informação são utilizados na gestão do PBF e do CadÚnico, que convergem para a gestão de benefícios, haja vista que os processos do Programa Bolsa Família são, em última análise, para efetuar a transferência condicionada de renda às famílias em conformidade com as regras de funcionamento no tocante à gestão do CadÚnico, das condicionalidades e da administração de benefícios (De Lorenzo, 2012; MDS, 2010b).
Logo, a administração de pagamento e de cartões do PBF consiste no processo de planejamento, implementação e controle dos fluxos necessários para o saque do benefício pelas famílias. Considerando a função bancária da Caixa, grande parcela dos procedimentos são estritamente realizados pelo Agente Operador, cabendo à Senarc prever no contrato com a Caixa o planejamento e os procedimentos específicos do pagamento de benefícios do PBF, acompanhando as atividades efetuadas pelo Agente Operador.
Para cada um dos 5.561 municípios, há uma agência bancária da incumbida da gerência local do pagamento de benefícios e da entrega de cartões do PBF na localidade. Em cada agência, o respectivo gerente-geral ou funcionário designado deve realizar a interlocução institucional com a Prefeitura, estando permanentemente informado e capacitado pelo Agente Operador. Ao município que não tenha canal de pagamento da Caixa, ou que o mesmo esteja inoperante/descredenciado temporariamente, ou com sobrecarga de atendimento (mais de 3 mil famílias por terminal bancário instalado na cidade) — situação que caracteriza o município como “desassistido de canal de pagamento” — a Caixa, por obrigações contratuais, deve proceder ao pagamento dos benefícios na localidade utilizando meios alternativos.
Os benefícios do PBF podem ser sacados pelo responsável declarado pela família no ato de cadastramento, utilizando o cartão magnético (cartão pré-pago) do Bolsa Família. Em caso de necessidade o saque pode ser feito sem cartão, somente nas agências bancárias. Os benefícios financeiros do PBF são pagos mensalmente, seguindo calendário nacional, nos
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últimos 10 dias úteis de cada mês, ficando à disposição da família para saque por 90 dias corridos, depois dos quais são devolvidos pela Caixa ao MDS.
Vantagem significativa do PBF é que os benefícios financeiros podem ser sacados diretamente pelas famílias, sem intermediários, com a utilização de um cartão magnético e uma senha eletrônica (Maldonado, S, Pérez, & Orjuela, 2011). Esse cartão magnético personalizado é emitido para o responsável familiar, sendo utilizado para realizar o saque integral dos benefícios do PBF em toda a rede de pagamento da Caixa, depois da senha eletrônica ser cadastrada nas agências bancárias do Agente Operador.
Uma preocupação constante dessa administração envolve a entrega do cartão efetuada pelos Correios, por correspondência enviada pela Caixa às famílias que ingressam no PBF, com base no endereço residencial fornecido no cadastramento. A entrega residencial do cartão, efetuada por remessa postal, representa a materialização da concessão de benefícios e ingresso da família no PBF. Sem a ativação do cartão, ou seja, o cadastramento da senha eletrônica pelas famílias nas agências da Caixa, não se consegue sacar benefícios, ou, dependendo do número de cartões a ativar, pode o gestor municipal de cidades sem agências bancárias da Caixa, solicitar uma equipe volante para que esse cadastramento seja facilitado às famílias.
A administração de cartões, então, constitui um processo crítico, necessário ao ingresso da família no PBF, podendo a família ser desligada do PBF depois de 6 meses sem sacar benefícios, o que ocorrerá se a entrega ou a ativação do cartão não for feita em tempo hábil. Endereços mal registrados ou desatualizados no CadÚnico fazem com que os cartões não sejam entregues pelos Correios e permaneçam nas agências à espera do comparecimento das famílias. Cabe aos gestores municipais do PBF localizar essas famílias cujo endereço ele registrou no CadÚnico, encaminhando-as as agências para retirada do cartão, mantendo interlocução permanente com o gerente-geral da agência de sua cidade.
Paralelamente, o pagamento de benefícios pode ser feito mediante depósito em conta bancária, conforme o projeto de inclusão bancária do PBF adiante apresentado. Neste caso, o beneficiário abre uma conta bancária e recebe um cartão bancário personalizado com a imagem do Bolsa Família. A administração de cartões do Bolsa Família restringe-se aos cartões pré-pagos, não alcançado os cartões bancários para os quais se aplicam regras estabelecidas pelo Banco Central do Brasil e procedimentos de autonomia da instituição bancária. A relação contratual com a Caixa Econômica Federal
De acordo com o art. 12 da lei no 10.836, de 2004, à Caixa é atribuída a função de Agente Operador do PBF, mediante remuneração e condições a serem pactuadas com o Governo Federal, no caso representado pelo MDS. Por força do art. 16 do Decreto no 5.209, de 2004, o MDS pode contratar a Caixa para serviços como: (i) fornecimento de infraestrutura para o CadÚnico; (ii) desenvolvimento dos sistemas de processamento de dados; (iii) organização e operação da logística de pagamento; e (iv) elaboração de relatórios e fornecimento de bases de dados necessários ao acompanhamento, controle, avaliação e fiscalização do PBF.
Nesse sentido cumpre ressaltar que a Caixa é uma instituição singular, efetuando paralelamente à atividade bancária uma prestação de serviços delegados ou contratados pelo Governo Federaliv. Com 150 anos de existência, mais de 83 mil funcionários, sendo o quarto maior banco do País, a Caixa está presente em quase todo o território nacional, exercendo atividades financeiras e bancárias, com aproveitamento de sua rede de atendimento: 2.749 agências bancárias (inclui agências e Postos de Atendimento Bancário - PAB), 17.151 unidades lotéricas, 2.036 terminais de autoatendimento e 5.374 correspondentes bancários “Caixa Aqui” (dados da Caixa, março de 2012).
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O MDS vem realizando contratos bianuais (2006-07, 2008-09 e 2010-11) com o Agente Operador, incorporando ou aperfeiçoando procedimentos operacionais, por ocasião da negociação contratual. O MDS vem conseguindo manter o montante dos custos administrativos do contrato, ao mesmo tempo em que obtém pelo crescimento do Programa Bolsa Família percentuais de taxa de administração do PBF cada vez menores (Figura 3).
A relação contratual, em 2005, incorporou um Acordo de Nível de Serviço (ANS) para acompanhamento da qualidade e da performance do Agente Operador, na esteira de uma agenda de gestão pós-crise do Bolsa Família. O ANS, que chega a ter 25 indicadores sobre funcionamento do PBF (a quantidade em vigência varia conforme o contrato e o mês), vem sendo aperfeiçoado a cada negociação contratual, com uma elevação gradual dos níveis de performance exigidos e revisão das multas em caso de descumprimento dos índices pactuados. No primeiro ano do contrato 2006-07, o ANS resultou em multas de R$188 mil; em 2010 foram de cerca de R$ 250 mil. Em 2006, interlocutores da Caixa diziam que “o ANS seria uma oportunidade de comprovar a eficiência dos serviços; com comprometimento de filiais e prestadores de serviços, por meio de um instrumento que torna mais clara a relação interna entre as áreas de benefícios e de tecnologia” (Senarc, 2006). De fato, a Caixa empenhou-se para demonstrar performance, ao ponto de, em 2007, por ocasião da negociação contratual do novo contrato ter utilizado o argumento a seu favor. Figura 3 – Custo e taxa de administração do Programa Bolsa Família Percentual do Custo Administrativo do Contrato Caixa em relação ao valor do Programa Bolsa Família
Valores em R$ do Custo Anual de Administração de uma Família no Programa Bolsa Família
Fonte: Senarc
A agenda de eficiência operacional da administração de cartões do PBF No começo do Programa Bolsa Família, a administração de pagamento e cartões
efetuada pela Senarc, seguindo a própria legislação da época, entendia que a responsabilidade pela entrega e ativação de cartões do Bolsa Família era inteiramente do Agente Operador. Mas problemas operacionais na unificação dos programas remanescentes revelaram-se durante a crise pública do Bolsa Família, e apontando a necessidade de também providenciar uma administração de pagamento e cartões do PBF de maior eficiência operacional. A recepção de auditores do Tribunal de Contas da União, em maio de 2004, representou uma oportunidade para a Senarc revelar o diagnóstico, e algumas propostas de melhoria. A equipe de auditoria visitou municípios e às agências bancárias, confirmando as sugestões da Senarc e incorporando as propostas ao relatório final. O relatório de auditoria, coincidentemente, foi publicado em plena crise pública do Bolsa Família, em novembro de 2004, tendo ampla cobertura da imprensa brasileira, e terminou sendo parte da agenda de melhorias do Programa Bolsa Família, elaborada pela nova equipe da Senarc. (Senarc, 2005; 2006; 2007a; Vieira, 2011)
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A agenda de melhorias da Senarc, em 2005, respaldada pelo relatório de auditoria de 2004, incluía: (i) disponibilização mensal aos municípios de listagens das famílias com cartões em estoque nas agências bancárias, em face dos problemas na entrega e ativação de cartões; (ii) redução do risco de fraudes no saque de benefícios, mediante melhoria no processo de cadastramento das senhas eletrônicas, com introdução de crítica à senha contendo algarismos repetidos (“111111”, “999999”, e etc., ou iguais ao final do número de identificação social gravado na face do cartão); (iii) inserção de mensagens nos comprovantes de pagamento para troca das senhas eletrônicas cadastradas com essas deficiências; (iv) descentralização do processo de entrega de cartões em grandes cidades.
No início do PBF, em 2003, havia sido decidido que não era preciso trocar os cartões magnéticos dos programas remanescentes, haja vista que a função de saque era comum a todos os cartões magnéticos. Mas em 2005, constatou-se que as famílias migradas dos programas remanescentes para o Bolsa Família tinham dúvidas se deviam cumprir as duas condicionalidades do Bolsa Família (agenda de saúde e frequência escolar) porque a imagem de face de seus cartões magnéticos era ainda dos programas remanescentes; alguns cartões do Bolsa Escola, em trânsito, também já tinham quase cinco anos de uso. Assim, a Senarc aproveitou para solicitar à Caixa a troca de cartões junto com os procedimentos acima mencionados. Por ocasião da troca, ocorrida de maio a julho de 2006 para cerca de 5,78 milhões de famílias (Senarc, 2008a), a Caixa estreou novos procedimentos de entrega de cartões. Ao invés de enviar os cartões para a agência bancária e aguardar o comparecimento da família, os cartões passaram a ser enviados por correspondência postal diretamente para a residência da família. Assim, apenas os cartões não entregues pela via postal seguiam para as agências, elevando a eficiência do procedimento de entrega e diminuindo filas nas agências bancárias para retirada de cartões.
Nos anos de 2007-2009, a fim de diminuir um estoque de cartões, demandou-se à Caixa um planejamento de entrega gradual. Cerca de 40% do estoque de cartões era relativo a troca dos cartões remanescentes, fazendo-se necessário conciliar a entrega do cartão do PBF com o cancelamento do cartão remanescente. Um cancelamento generalizado dos cartões remanescentes impediria o saque e implicaria reclamações e filas de famílias nas agências bancárias. A outra parcela era composta de famílias inseridas no Bolsa Família nos anos anteriores e que ainda não tinham retirado seus cartões nas agências da Caixa. Além do envolvimento da Caixa, também houve intensa mobilização dos municípios e das famílias
(Senarc, 2007b; 2007b; 2007b; 2008b). Paralelamente, a Senarc demandou uma auditoria nas listagens de cartões a entregar, o que possibilitou um diminuição de 141 mil cartões. Vários projetos de entrega e cancelamento de cartões foram elaborados, considerando que apenas 20% das cidades possuíam agências bancárias da Caixa: (i) no 1o. semestre de 2007, um projeto piloto em 202 cidades com agências, em 5 estados; (ii) no 2o. semestre de 2007, expansão do projeto a outras 872 cidades com agências bancárias, em 2007; (iii) a continuidade do projeto para mais de 4,4 mil cidades sem agências bancárias que, embora programada para 2008 somente transcorreu em 2009, em razão de dificuldades técnicas da Caixa. Vale ressaltar que estoques de cartão sempre existirão no PBF, tendo em vista que são criados em função de dificuldades de entrega de correspondências expedidas com base endereços preenchidos de forma insuficiente ou desatualizados. Isto cria um aumento do número de cartões em estoque a cada expansão do PBF. Nos anos de 2007 e 2008, tinha-se ainda estoques criados em anos anteriores. Portanto, a medida de performance utilizada pela Senarc para acompanhamento do estoque de cartões era o percentual de cartões a entregar, em relação ao número de cartões emitidos. A Figura 4 mostra a rápida redução do estoque em 2007-2008, em decorrência da medidas tomadas.
Além disso, a fim de combater a formação de novos estoques de cartões a Senarc deu início, em 2008, a uma série de estudos acerca de todo o processo de emissão, entrega e
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ativação de cartões do Bolsa Família. Tendo em vista a discussão acerca de um novo sistema para o CadÚnico, a participação da Caixa nesses estudos terminou sendo pequena. Depois de visitas técnicas às capitais com mais estoques, a Senarc elaborou um Plano de Modernização da Logística de Cartões Sociais do Bolsa Família. O documento preconizava uma cadeia logística que se estendia para além de atividades efetuadas apenas Agente Operador, na medida em que os cartões em estoque nas agências somente podem ser retirados com envolvimento de outros atores do PBF. Também houve a revisão e expansão dos indicadores de administração de cartões no ANS. A agenda da administração de cartões em 2009 foi praticamente toda pautada pelo convencimento da Caixa da necessidade de implementação das medidas desse Plano, o que foi facilitado pela negociação de um novo contrato para o biênio 2010-2011. Figura 4 - Histórico de entrega do cartão social do Programa Bolsa família- 2006 a 2010
Fonte: (Senarc, 2011)
A administração de pagamento do Programa Bolsa Família
No primeiro mandato do Presidente, conforme ressaltado, a agenda relativa à
administração de pagamento do PBF, por razões já mencionadas esteve orientada ao acompanhamento da efetividade de saque dos benefícios. Destaca-se desse período o debate acerca da infraestrutura de pagamento do benefícios da Caixa, haja vista o aumento do PBF, de 3,6 milhões em 2003, para 11,1 milhões de famílias, em 2006. Ao mesmo tempo, algumas cidades, mais comumente da região amazônica, levantavam a questão da infraestrutura financeira naquelas localidades, pedindo a instalação de canais de pagamento. Contratualmente, a Senarc devia demandar à Caixa a apuração de dificuldades de pagamento, sendo este o padrão de resposta daquele começo do PBF.
No entanto, em 2005, durante a negociação do contrato do biênio 2006-07, introduziram-se indicadores de acompanhamento da efetividade de pagamento (benefícios sacados/ benefícios disponibilizados) e sobre cidades desassistidas de canal de pagamento (mais de 3 mil famílias por terminal bancário instalado na cidade) no primeiro ANS. No contrato posterior, o patamar de desassistência foi reduzido para 2.500 famílias por terminal de saque a fim de promover aumento dos terminais de saque, e redução de filas de atendimento nos dias de saque.
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No segundo mandato do Presidente Lula, a administração de pagamento buscou diagnosticar a situação de pagamento de benefícios do PBF e a negociar, nos contratos bianuais, a melhoria do atendimento das famílias, a cobertura dos canais de pagamento e o monitoramento do saque de benefícios. Contribuiu para esse diagnóstico a publicação a partir de 2007 de pesquisas que apontavam alguns indicadores de avaliação da experiência das famílias com o saque de benefícios. A Figura 5 traz, para 2007, a distância percorrida pelas famílias, da residência até canal de pagamento, segundo a pesquisa efetuada pelo Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas – Ibasev, em 2007.
Figura 5 - Distância percorrida pelas famílias, da residência até canal de pagamento
Fonte: Pesquisa Ibase/2007 No início de 2009, a Senarc realizou a 1a. Oficina Técnica do Programa Bolsa Família
sobre Pagamento de Benefícios, com dois encontros. O primeiro, realizado em Brasília, debateu com outros órgãos (INSS, Ministérios da Fazenda e da Previdência Social, INSS e bancos públicos) a questão da infraestrutura de pagamento de benefícios do PBF. Na sequência, outro encontro em Manaus reuniu municípios com dificuldades de pagamento de benefícios. Como decorrência, a Caixa desencadeou estudos internos e instituiu Grupos de Trabalho para efetuar ajustes no pagamento de benefícios do PBF, a exemplo de: (i) incorporação do número de famílias atendidas pelo PBF na matriz de cálculo e de decisão sobre a instalação de canais de pagamento; (ii) revisão de requisitos de instalação de canais de pagamento na Amazônia, os quais tinham um modelo de contrato nacional que exigia construções de alvenaria, e que prejudicava a expansão dos canais nas cidades do interior; (iii) estabelecimento de redundâncias de equipamentos nos canais de pagamento do interior a fim de redução do risco de desassistência dos municípios; (iv) estabelecimento de rotinas operacionais para diminuir o tempo de reparo de canais de pagamento no interior do País.
Por ocasião da discussão do contrato para o biênio 2010-11, a Senarc também aprimorou o contrato, inserindo novas especificações sobre o pagamento de benefícios, passando a detalhar as ações alternativas para o pagamento de benefícios, que devem ser tomadas em caso de um município ficar desassistido. Desde 2010, nos municípios em que, eventual e provisoriamente, os canais de pagamento estejam indisponíveis por período superior a 30 (trinta) dias, por força contratual, a Caixa deve providenciar o pagamento do benefício por qualquer mecanismo identificado de acesso aos beneficiários, como: (i) equipe volante de pagamento; (ii) pagamento em município vizinho mais próximo com condições de
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realizar o pagamento, limitado a municípios em um raio de 30 Km; (iii) pagamento via ordem de pagamento ou vale postal; (iv) custeio pela CAIXA do deslocamento dos beneficiários para os municípios próximos; (v) outros meios acordados com a Senarc. Nesses municípios, o gestor municipal do PBF pode contribuir para melhoria da infraestrutura de pagamento, informando ao gerente da Caixa quais os estabelecimentos comerciais com possibilidade de serem credenciados como correspondentes bancários, assim como pode articular com o gerente bancário de sua agência de vinculação, quando necessário, o agendamento de equipe volante de pagamento da Caixa em sua cidade.
Também expandiu os indicadores de pagamento, passando a monitorar estas ações alternativas, e negociou a redução do patamar de desassistência para 2 mil famílias atendidas por terminal.
Alguns resultados demonstram os avanços conseguidos no período. Primeiramente, a evolução da efetividade de pagamento (saques efetuados em relação ao benefícios disponibilizados (Figura 6), que revela uma melhoria constante, a despeito do crescimento no número de famílias atendidas pelo PBF. O tempo que as famílias que as famílias informavam gastar para buscar os benefícios do PBF, desde a saída de casa. (Figura 7) nas pesquisas Pesquisas Ibase e 2a. AIPBFvi (avaliação de impacto do PBF), realizadas, respectivamente, em 2005 e 2009.
Figura 6 - Evolução da efetividade de pagamento do Programa Bolsa Família
Famílias Beneficiadas e Efetividade de Pagamento
3,6 6,7 8,7 10,9 11,0 10,3 11,7 12,5
95,6895,70
94,8595,13
93,45
91,5391,5992,12
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*Nota: Os valores apresentados em 2010 referem-se à média calculada até a folha fechada de junho/10.
Fonte: MDS/Caixa Figura 7 – Comparação do tempo gasto para o saque de benefícios do PBF
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Fonte: Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI) do MDS.
A fim de avaliar a infraestrutura de pagamento de benefícios do Programa Bolsa Família (e também as causalidades entre os resultados acima conseguidos e as medidas administrativas tomadas), a Senarc e a Caixa iniciaram, ainda em 2010, a contratação de consultores especializados, bem como se deu início aos trâmites legais para realização pesquisa de avaliação da logística de pagamento de benefícios do PBF. Conclusões
A administração de pagamento e cartões do MDS conseguiu durante o período Lula
imprimir uma agenda de reformas da logística de pagamento disponibilizada pela Caixa Econômica Federal, buscando uma eficiência operacional que atendia aos próprios desígnios da unificação dos programas de transferência condicionada precedentes. Esse esforço teve foco inicialmente na superação de uma crise de legitimidade que abalou a incipiente política de combate à pobreza, em parte causada por uma cobertura de imprensa abrangente e pouco crítica das diferenças entre fraudes e problemas operacionais. Os órgãos de controle interno e externo também cumpriram seu papel institucional, listando providências a serem tomadas que, em alguns momentos, foram colocadas a eles pela própria equipe de comando do PBF.
A agenda de gestão que se seguiu esteve dedicada a implantar o Programa Bolsa Família em todo o País, enfrentando o desafio de “consertar o avião, com ele voando”. Paulatinamente, toda a agenda de providências foi sendo superada, junto que a crise inicial. Nos anos do segundo mandato, a agenda de eficiência operacional volta-se para a melhorar a abrangência da rede de pagamentos do PBF, ao mesmo tempo em que buscava finalizar pendências dos anos anteriores. A administração de pagamento e cartões do PBF do MDS ganha envergadura, mesmo, no segundo mandato, utilizando da credibilidade conseguida no anos anteriores, para imprimir ao Agente Operador uma esforço de melhoria de seus processos, notadamente com relação à entrega de cartões. A logística de pagamento disponibilizada também recebe atenção, com vistas a expandir o monitoramento dos saques e possibilitar uma melhor qualidade da experiência de pagamento de benefícios.
A administração da Senarc adotou uma postura de cooperação com o Agente Operador para superação da crise inicial, porém imprimindo uma agenda de repercussões sobre a atividade bancária efetuada pela Caixa. A administração de pagamento no período de 2003-2010 se caracteriza por um gradualismo de ações, negociados com o Agente Operador, e materializado pela evolução de conteúdo do projeto básico do contrato e de mais desempenho do Agente Operador para cumprimento do Acordo de Nível de Serviços. Em 2010, a Senarc consegue criar um departamento de benefícios, e elevando o status da antiga Coordenação-geral de Benefícios, passando a se dedicar a concluir a administração de pagamento e de cartões com edição de uma norma sobre a matéria, conseguindo o intento em 2011. Portanto, a agenda de eficiência operacional empreendida também ajudou a legitimar a criação de um novo departamento, pondo na estrutura administrativa as dimensões de benefícios, de cadastro e de condicionalidades que tanto caracteriza um programa de transferência de renda (Mesquita, 2007).
O relato da experiência de eficiência operacional do Programa Bolsa Família, por outro lado, revela a importância da persistência por uma agenda de eficiência operacional, esmo num contexto de forte assimetria de informações do relacionamento entre instituições tão distintas, e dedicadas a temas tão díspares como assistência social e prestação de serviços bancários. Para evitar os problemas de reputação e conflitos de interesse apontados na teoria da agência (Alchian & Demsetz, 1972), a Senarc reduziu a assimetria de informações e estabeleceu mecanismos de incentivo para a cumprimento dos serviços delegados por meio de
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uma boa gestão do contrato e do Acordo de Nível de Serviço associado, conseguindo, possivelmente por causa disso, melhorar indicadores de qualidade do atendimento da população pobre e, também, colaborar a expansão e eficiência operacional do pagamento de cartões realizada pelo referido banco. Referências Alchian, A., & Demsetz, H. (1972). Production, information costs, and economic
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i Instituídos, respectivamente, pelas seguintes normas: Lei no 10.219, de 21/04/2001, MP no 2.206, de 6/09/2001, Decreto no 4.102, de 24/1/2002 e Lei no 10.689, de 13/6/2003. ii Medida Provisória nº 132, de 20/10/2003, convertida na Lei nº 10.836, de 9/1/2004, e regulamentado pelo Decreto nº 5.209, de 17/09/2004.
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iii Decreto nº 3.877, de 24/7/2001, substituído pelo Decreto nº 6.135, de 26/6/2007, e Portaria GM/MDS nº 376, de 16/10/2008, substituída pela Portaria no. 177, de 16 de junho de 2011. iv Cf. em http://www1.caixa.gov.br/download/index.asp v De acordo com apresentação da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI) do MDS, a pesquisa do Ibase cobriu 229 municípios brasileiros do Nordeste, Centro‐Oeste, Norte, Sudeste e Sul. As entrevistas foram realizadas em setembro e outubro de 2007. Com 5 mil titulares do cartão Bolsa Família. vi De acordo com apresentação da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI) do MDS, 2a. AIPBF envolveu 269 municípios, em 23 estados + DF, tendo como entrevistas completas e válidas 11.433 domicílios (~5 mil/região geográfica).
