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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICADIREITO AMBIENTAL

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EIA, licenciamento ambiental e competência

Consuelo Yatsuda Moromizato [email protected]


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Licenciamento ambiental

. Licenciamento como instrumento preventivo da Política Nacional do Meio Ambiente

. Relação entre os princípios do desenvolvimento sustentado e da prevenção e o licenciamento ambiental

. EIA e outros estudos ambientais integrantes do licenciamento ambiental


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Legislação básica de regência

Lei nº 6.938/81- Política Nacional do Meio Ambiente

Constituição Federal

Res. CONAMA 237/97

Lei Complementar nº 140/2011

Legislação específica (entre outras):

Lei 11.428/2006 – Mata Atlântica

Lei 12.651/2012 – Novo Código Florestal


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Legislação de regência

Aplicação da LC 140 (art. 18)

•aplica-se apenas aos processos de licenciamento e autorização ambiental iniciados a partir de sua vig ência

•enquanto não estabelecidas as tipologias (níveis federal e municipal), os processos de licenciamento e autorização ambiental serão conduzidos conforme a legislação em vigor


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Lei nº 6.938/81 (PNMA)

Art 9º - São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:

III - a avaliação de impactos ambientais;

IV - o licenciamento e a revisão de atividades efeti va ou potencialmente poluidoras;


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A defesa do meio ambiente como princípio da ordem econômica (CF, art. 170, VI – EC n. 42/2003)

A tutela ambiental diferenciada conforme o impactoambiental

VI. defesa do meio ambiente , inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.


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Estudo de Impacto Ambiental - o critério constituci onal (art. 225, § 1º, IV)

Exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividadepotencialmente causadora de significativa degradaçã o do meio ambiente , estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

. O rol exemplificativo da Res. CONAMA 01/86


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Estudo de Impacto Ambiental – metodologia das perícias ambientais (Res. 01/86 – art. 6º)

•diagnóstico ambiental da área de influência do projeto: meio físico, meio biológico e meio sócio-econômico;

•análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas;

•definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos;

•elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento.


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Impactos ambientais analisados pelo EIA/RIMA(RES 01/86, art. 6º, II)

Análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, através de identificação, previsão da magnitude e int erpretação da importância dos prováveis impactos relevantes :

- impactos positivos e negativos- diretos e indiretos- imediatos, a m édio e longo prazos- temporários e permanentes- grau de reversibilidade- propriedades cumulativas e sinérgicas- distribuição dos ônus e benefícios sociais


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Impactos cumulativos e sinérgicos

impactos cumulativos - resultam do impacto adicional de uma ação, quando somada a outras ações passadas, at uais, ou razoavelmente previsíveis no futuro, podendo mes mo resultar de ações pouco impactantes individualmente , mas de significativa importância no seu conjunto .

“Sinergismo – associação simultânea de dois ou mais fatores que contribuem para uma ação resultante superior àquela obtida individualmente pelos fatores sob as mesmas condições”.


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Estudos Ambientais (Res. CONAMA 237/97)

São todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença requerida.


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• relatório ambiental

• plano e projeto de controle ambiental

• relatório ambiental preliminar

•diagnóstico ambiental

•plano de manejo

•plano de recuperação de área degradada

•análise preliminar de risco


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Licenciamento e licenças ambientais


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Exigência de prévio licenciamento ambiental

Art. 10 da Lei 6.938/81 (PNMA): A construção, insta lação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, b em como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento (de órgão estadual competente, integrante do SISNAMA, e do IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis – suprimida es ta parte final pela LC 140/2011).

Anexo I da Resolução Conama 237/97 (rol exemplificativo)


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Resolução 237 /97 LC 140/2011

Art. 1 º, I. Procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais , consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental , considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso .

Art. 2º, I . Licenciamento ambiental Procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais , efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental .


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Licença Ambiental:

(Res. 237/97, art. 1º, II)

Ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.


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Fases do licenciamento(art. 8º da Res. 237/97)

Licença Prévia (LP)

Licença de Instalação (LI)

Licença de Operação (LO)


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I - Licença Prévia (LP)

Concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação.


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II- Licença de Instalação (LI)

Autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;


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III - Licença de Operação (LO)

Autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.

Parágrafo único: As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade


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O SISNAMA e a competência para o licenciamento ambiental


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Lei nº 6.938/81 LC 140/2011

Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do SISNAMA, e do IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis .

Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento ambiental .


O Município e o Federalismo Brasileiro na Constituição de 88

•Características do Federalismo Brasileiro (CF 88): trê s esferas de poder (federal, estadual e municipal)

•O Município como ente da federação brasileira: integra o sistema de competência legislativa concorrente e o si stema de competência administrativa comum em matéria ambienta l

• Federalismo cooperativo: art. 23, parágrafo único


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Competência para o licenciamento ambiental

•O sistema da Lei 6938/81/Resolução 237/97•O sistema da LC 140/2011


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O licenciamento no sistema da Lei 6.938/81 e Res. 237/97

• A regra é o licenciamento ambiental pelos Estados-Membros (LPNMA, art. 10, caput ). Rol de empreendimentos e atividades (Res. 237/97, art. 5º) . Taxatividade?

• O IBAMA tem competência originária e supletiva para o licenciamento, podendo delegar parcialmente a competência originária para o Estado


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Licenciamento Federal (IBAMA)

• competência originária : atividades e obras com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional (Lei 6938/81, art. 10, § 4°e art. 4°da R es. CONAMA 237/97)• competência supletiva : em caso de inexistência ou inércia do órgão estadual, ou de inépcia de seu licenciamento (Lei 6938/81, arts. 8°, I; 10, § 3°e 1 1, §1°; Res. 237/97, art. 4°, §2°)


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O sistema de competência comum da Lei Complementar 140/2011: modalidades

• Atuação/competência originária de cada ente da federação – discriminada (União/Municípios) e residual (Estados)

• Atuação/competência supletiva (substitutiva)

• Atuação/competência subsidiária


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•Atuação (competência) originária de cada ente federado:

•Ações administrativas da União (art. 7º, I a XXV) • Licenciamento federal – inciso XIV

•Ações administrativas dos Estados/DF (art. 8º, I a XXI)•Licenciamento estadual – incisos XIV e XV

•Ações administrativas dos Municípios (art. 9º, I a XV)•Licenciamento municipal – inciso XIV


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Competência originária para o licenciamento ambiental - critérios

Houve alteração substancial dos critérios definidor es da competência originária (federal, estadual, municipa l) para o licenciamento ambiental?


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Lei nº 6.938/81 e Resolução CONAMA 237/97

LEI COMPLEMENTAR 140/2011

Critérios mistos: a) A amplitude e/ou a significância do impacto ambiental (impacto nacional, regional e local) b) A localização e o tipo de atividade ou empreendimento

Critérios m istos: a) A localização, desenvolvimento e tipo de atividade ou empreendimento b) tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, proposição da Comissão Tripartite Nacional, participação de um membro do CONAMA, observados critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento (União);


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Lei nº 6.938/81 e Resolução CONAMA 237/97

LEI COMPLEMENTAR 140/2011

c) impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade (Município);


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Licenciamento ambiental federal (IBAMA)


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Lei nº 6.938/81 LEI COMPLEMENTAR 140/2011

Licenciamento Federal (IBAMA)

§ 4º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional, a saber :

Art. 7º São ações administrativas da União: XIV – promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades:


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I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União.

a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva; c) localizados ou dese nvolvidos em terras indígenas; d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental – APAs;


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II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados; III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados; IV - desti nados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear - CNEN; V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação específica.

e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados; f) de caráter militar, excetuando- se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999; g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer est ágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN; ou


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h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Naci onal de Meio Ambiente – CONAMA, e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento;


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• Art. 7º - Parágrafo único. O licenciamento dos empreendimentos cuja localização compreenda concomitantemente áreas das faixas terrestre e marítima da zona costeira será de atribuição da União exclusivamente nos casos previstos em tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.


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• Comissão Tripartite Nacional–Formação paritária - representantes dos Poderes Executivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios–objetivo de fomentar a gestão ambiental compartilhada e descentralizada entre os entes federativos


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Comissões Tripartites

• 1997 - pressão dos Municípios - omissão do Congresso Nacional - CONAMA define as competências de cada um dos entes envolvidos: Resolução CONAMA 237/97 (críticas à constitucionalidade da Resolução).• 2001 - MMA institui a Comissão Tripartite Nacional –finalidades: necessidade de definir as competências , construir um acordo nacional entre os três entes e pressionar o Congresso Nacional a regulamentar o assunto.


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2003 – início dos trabalhos da Comissão Tripartite Nacional - construir projeto de lei, elaborado em fo rma de entendimento, envolvendo os três entes.

2005 - Trabalho finalizado - recepcionado pelo Congresso Nacional através do Dep. Federal Sarney Filho, signatário do projeto original sobre o tema.


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2005 - MMA começa a disseminar implantação das Comissões Tripartites Estaduais - primeira: FAMURS (Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul) – presença da Min. Marina Silva.

Até 2011 – implantação das Comissões Tripartites Estaduais em aproximadamente 22 Estados da Federação. Na maioria destacaram -se as discussões sobre as competências de cada ente.


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Licenciamento ambiental estadual/distrital


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Resolução 237/97 LEI COMPLEMENTAR 140/2011

Licenciamento Estadual/Distrital Art. 5º. Compete ao órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades: I – localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal ;

Art. 8º São ações administrativas dos Estados : XIV – promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7º e 9º; XV – promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pelo Estado, exceto em Áreas de Proteção Ambiental - APAs;


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Licenciamento ambiental municipal


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Resolução 237/97 LEI COMPLEMENTAR 140/2011

Licenciamento municipal Art. 6º. Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal , quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.

Art. 9º São ações administrativas dos Municípios :

XIV – observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos: a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental – APAs;


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•Licenciamento e autorização ambientais por um único ente (LC 140)

Licenciamento em um único nível (Res. 237)

• LC 140/2011 – Art. 13 Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo , em conformidade com as atribuições estabelecidas nesta lei.

Resolução 237/97 - Art. 7º Os empreendimentos e atividades serão licenciados em um único nível de competência , conforme estabelecido nos artigos anteriores.


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•Manifestação não vinculante dos demais entes

(LC 140, art. 13, §§)

• Demais entes federativos interessados podem manifestar-se de maneira não vinculante , respeitados os prazos e procedimentos• A supressão de vegetação é autorizada pelo ente federativo licenciador• Valores das taxas de licenciamento ambiental - relaç ão de proporcionalidade com custo e complexidade do serviço


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•Atuação supletiva (substitutiva)nos licenciamento/autorização ambientais

(art. 15)

• inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente :• no Estado/Distrito Federal – cabe à União até a sua criação• no Município – cabe ao Estado até a sua criação

• no Estado e no Município – cabe à União até a criação em um desses entes


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• Ação administrativa subsidiária (auxiliar)(art. 16)

• solicitada pelo ente originariamente detentor da atribuição• prestada por meio de apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro , sem prejuízo de outras formas de cooperação


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• Autuação e instauração de processo administrativosomente pelo órgão responsável pelo

licenciamento/autorização(art. 17) - críticas

• Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização de um empreendimento ou atividade, lavr ar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legisl ação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividad e licenciada ou autorizada .


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Inovações mais relevantes e aspectos polêmicos


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Inovações mais significativasNo licenciamento ambiental federal

Possibilidade de o Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, estabel ecer outras hipóteses de licenciamento ambiental no âmbi to federal, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), e considerados os critérios de porte, potencial polui dor e natureza da atividade ou empreendimento.


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No licenciamento ambiental estadual (competência residual)

Além da hipótese de licenciamento de atividade ou empreendimentos localizados em unidade de conservação expressamente prevista, com a mesma ressalva referente às APAs, a competência dos Estad os para o licenciamento ambiental passou a ser residual .

Em vez de a lei tentar enumerar todas as hipóteses de licenciamento estadual, optou por elencar os casos de licenciamento federal e municipal (art. 7º e 9º), se ndo estadual o licenciamento de todos os empreendimento s e atividades que ali não se enquadrarem.


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No licenciamento ambiental estadual (competência residual)

A prevalência do licenciamento ambiental no âmbito estadual que já era uma tendência na legislação vige nte (Lei nº 6.938/81), ao que parece, não sofrerá grandes alterações, em que pesem os esforços para o licenciamento no âmbito local.


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No licenciamento ambiental municipal Conselho Estadual de Meio Ambiente ou

ComissãoTripartite Estadual?

• licenciamento de empreendimentos e atividades que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivo s Conselhos Estaduais de Meio Ambiente , considerados os critérios de porte, potencial poluidor e naturez a da atividade (alínea a);

A hipótese prevista na alínea “a” fere o princípio d a autonomia municipal?


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No licenciamento ambiental municipal

Compete ao órgão estadual, ainda que colegiado e representativo, a definição das hipóteses de impact o local, limitando de forma impositiva o exercício da competência ambiental municipal? Deveria ser garant ida a participação dos municípios na tomada dessa decis ão?

A definição de novas hipóteses de licenciamento no âmbito federal passa pela análise da Comissão Tripa rtite Nacional.


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Conselho Estadual de Meio Ambiente ou ComissãoTripartite Estadual?

• O Conselho Estadual de Meio Ambiente da Bahia (CEPRAM), antes mesmo da vigência dessa lei complementar, edita a Resolução nº 3.925/09• define as atividades de impacto local para fins de licenciamento ambiental municipal• Inicialmente o Conselho não possuia em sua composição representante do poder público municipal .


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Imperfeições da Resolução baiana

•Resolução prevê celebração de termo de cooperação técnica entre o Estado e o Município – finalidade: apoio às ações de descentralização da gestão ambiental co m o objetivo de implantação, implementação e fortalecim ento do Sistema Municipal de Meio Ambiente


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Imperfeições da Resolução baiana

O exercício da competência ambiental originária dos municípios independe da celebração de termo de cooperação ou de qualquer outro instrumento com o estado ou de reconhecimento de sua competência por parte do CEPRAM (art. 8º da referida Resolução).

Sua competência decorre da própria Constituição Federal, da Lei Complementar 140 e de outras normas pertinentes.


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Órgão ambiental capacitado

• A LC estabelece que o órgão ambiental capacitado será aquele que possui técnicos próprios ou em consórcio, devidamente habilitados e em número compatível com a demanda das ações administrativas a serem efetuadas.

• Dúvida - termo “técnicos próprios” não tem guarida quanto a sua definição nos termos das legislações q ue regram a administração pública. É comum falar-se em profissionais concursados, contratados ou em cargos decomissão.


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Órgão ambiental capacitado

Devem os Municípios, através das organizações que sustentam o movimento municipalista, unirem -se no resguardo da sua autonomia? Podem a União e os Estados efetuar um pacto para definir de forma centralizadora qual será a equipe técnica que um Município deve ter para que órgão municipal seja considerado capacitado para exercer um direito estabelecido pelo Constituição Federal de 1988 e reconhecido na Lei Complementar 140/2011?


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Grata pela atenção!

Consuelo Yatsuda Moromizato [email protected]

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