EKONOMSKE IDEJE I PRAKSA - Економски факултетEKONOMSKI fAKultEt uNIvERzItEtA u BEOgRADu / BEOgRAD, DEcEMBAR 2013 / u O v OM I z DANJ u: b iljana b ogićević m ili

EKONOMSKEIDEJE I PRAKSA

BROJ 11

Kvartalni Časopis iz oblasti eKonomije, poslovne eKonomije i menadŽmenta, statistiKe i poslovne informatiKeEKONOMSKI fAKultEt uNIvERzItEtA u BEOgRADu / BEOgRAD, DEcEMBAR 2013 / www.EIP.ORg.RS u

OvOM

IzDA

NJu:

bilja

na b

ogić

ević

mili

Kić

// ni

Kola

altip

arma

Kov /

/ vuj

ica l

azov

ić -

tijan

a sta

nKov

ić -

gora

n jo

vetić

// b

oban

mel

ović

- mi

livoj

e rad

ović

// sl

aÐan

jova

nović

// d

amir

juri

Čić -

dan

ijel K

ušlji

ć //

mio

mir

jaKšić

// n

iKol

a njeg

ovan

EKONOMSKE IDEJE I PRAKSAKvartalni Časopis iz oblasti eKonomije, poslovne eKonomije i menadŽmenta, statistiKei poslovne informatiKe

IzdavačCentar za izdavačku delatnostEkonomskog fakulteta u BeograduKamenička 6, tel. 3021-045, faks 3021-065E-mail:[email protected]

Dekan Ekonomskog fakultetaProf. dr Branislav Boričić

Dizajn korice i priprema za štampuMaxnova Creativewww.maxnova.rs

ŠtampaČugura Print, Beogradwww.cugura.rs

Godina2013.

RedakcIja časopIsa ekonomske Ideje I pRaksa

Glavni urednik časopisaprof. dr Miomir Jakšić

Urednici časopisaprof. dr aleksandra Praščevićprof. dr Vlade Milicevićdr Saša Veljković, vanr. prof.

članovi Redakcijeprof. dr Miomir Jakšićprof. dr Marko Backovićprof. dr Ðorđe Ðukićprof. dr Siniša Zarićprof. dr Nebojša Janićijevićprof. dr radovan Kovačevićprof. dr Stipe Lovretaprof. dr Dragana Pokrajčićprof. dr gojko rikalovićprof. dr Božidar Cerovićprof. dr Čedomir Čupićprof. dr aleksandra Praščevićprof. dr Predrag Bjelić prof. dr Vlade Milicevićprof. dr Žaklina Stojanovićdr radmila Dragutinović Mitrović, vanr. prof.dr Saša Veljković, vanr. prof. dr Miroslav Todorović, vanr. prof.Svetozar Tanasković– sekretar redakcije

Tehnički sekretarJelena Cvetanović

Kontakt redakcijeTelefon: +381 11 3021 068Faks: +381 11 3021 068e-mail: [email protected]

sloŽene intraorganizacione struKtureBiljana Bogićević milikić

unapreÐenje unutar-generacijsKe praviČnosti i odrŽivosti penzijsKog sistema srbijenikola altiparmakov

measures of economic policY in tHe conditions of tHe neW economY – lessons learned from tHe economic crisis on eXample of montenegroVujica Lazović Tijana stankovićGoran jovetić

zaštita potrošaČa u eri modernog poslovanja – inostrana isKustva i primjer crne gore Boban melović milivoje Radović

energetsKi menadŽment Kao preduslov energetsKe odrŽivosti loKalniH zajednicaslađan jovanović

principi organizacije i upravljanja trŽištem javno-privatnog partnerstva – pristup javnog seKtoradamir juričićdanijel kušljić

priKaz: veselin drašKović, radislav jovović, mimo drašKović - “KnoWledge KeYstone of tHe modern economYmiomir jakšić

priKaz: KinesKi „Kapitalizam”nikola njegovan

sadrŽaj

07

31

71

55

85

99

119

123

sloŽene intraorganizacione struKture

jel KlasifiKacija: m10, m19

7EkonomskE idEjE i praksa | broj 11 | oktobar- dEcEmbar 2013.

biljana bogićević miliKić1

[email protected]

apstraKt:Savremeni organizacioni modeli su, po svojoj prirodi, složene strukture, koje su nastale kao odgovor kompanija na sve složenije i neizvesnije uslove poslovanja. U radu se anali-zira pet složenih modela intraorganizacione strukture sa ciljem da se istraži da li imaju neke zajedničke karakteristike i koje. Rezultati istraživanja su pokazali da bez obzira na specifičnosti svakog od posmatranih modela, svi oni imaju zajedničke karakteristike.

1 Ekonomski fakultet, Univerzitet u beogradu.

KljuČne reČi:matriČna struKtura, Hibridna struKtura, «front-bacK» Hibridna struKtura, ambideKstralna struKtura, procesna struKtura

SLOŽENE INTRAORGANIZACIONE STRUKTURE8abstract: Contemporary organisational models are, in their nature, complex structures which are created as the companies’ response to more and more complex and uncertain business settings. In this paper we analyse five complex intraorganisational structures in order to explore whether they have some common characteristics, and, if have, which ones. Research findings suggest that, regardless of their particular features, all of explored structures have some shared characteristics.

KeY Words:matriX structure, HYbrid structure, «front-bacK» HYbrid structure, ambideX-trous structure, process structure

1. uvod


Savremene intraorganizacione strukture su, po svojoj prirodi, kompleksne strukture, koje su nastale kao odgovor kompanija na sve složenije i neizvesnije uslove poslovanja. Komplek-sni strateški zahtevi zahtevaju i složene organizacione strukture (Bartlet, Ghoshal, 1990) koje odgovaraju potrebi upravljanja kompleksnim biznisima (galbraith, 2009). Izrazito brze promene u poslovnom okruženju vrše pritisak na organizacije da ozbiljno preispitaju tra-dicionalne modele strukture (Vanhaverbeke, Torremans, 1998). Pojava složenih struktura karakteriše poslednje decenije XX i početak XXI veka, kada dolazi do značajnih promena u okruženju, a koje se ogledaju u globalizaciji, intenzivnim tehnološkim promenama, inten-ziviranju konkurencije, promenljivim zahtevima potrošača, skraćenju životnog ciklusa proi-zvoda, značajnijoj primeni informacione tehnologije i ekonomskoj krizi. u takvim uslovima kompanije su morale da potraže organizaciono rešenje da ostvaruju često konfliktne ciljeve: niski troškovi vs. kvalitet, lokalna responzivnost vs. globalna integracija, eksploatacija po-stojećeg biznisa vs. inovacije itd. Posledica navedenih promena je da mnoge organizacije nemaju «čiste» modele strukture, već kombinuju nekoliko kriterijuma grupisanja poslova istovremeno: proizvodno i funkcionalno, proizvodno i geografsko i sl.

u ovom radu analiziraćemo pet modela složenih struktura koji se najčešće pominju posled-njih decenija u relevantnoj literaturi, a na njih se često nailazi u savremenoj praksi. To su: (1) matrična struktura, (2) hibridna struktura, (3) »front-end» hibridna struktura, (4) ambidek-stralna struktura i (5) procesna (horizontalna) struktura. Cilj rada je da odgovori na pitanje da li obuhvaćeni modeli imaju neke zajedničke karakteristike i koje. rad je strukturiran u šest delova. u prvih pet delova su analizirani izabrani modeli, a u poslednjem delu rada diskutovani su rezultati analize i izvedeni zaključci.

matrična struktura je model organizacione strukture koji se formira oko dve ili više dimenzija organizacije, kao što su: funkcije, proizvodi, teritorije, programi i sl. Često se definiše kao «mreža odnosa». Nastala je u kosmičkoj industriji u SaD-u tokom 1960-ih godina (Larson & Gobeli, 1987), a postala je naročito popularna 1970-ih i 1980-ih godina (Bartlett & Ghoshal, 1990). američke kompanije koje su imale ugovore sa Federalnom vladom morale su da razviju sistem upravljanja projektima pod neposrednom kontrolom top menadžmenta, pa su formirale horizontalne projektne grupe oko tradicionalnih vertikalno postavljenih funk-cionalnih područja (Knight, 1977). Iz kosmičke industrije praksa primene matrične strukture se dalje širila u sektor istraživanja i razvoja, a danas mnoge multinacionalne kompanije, obrazovne institucije, bolnice, finansijske institucije i farmaceutske kompanije uspešno pri-menjuju ovaj model organizacione strukture (Kolodny, 1979). Iako je 1980-ih godina kon-cept matrice napušten, usled neuspešne primene u mnogim kompanijama, krajem 1990-ih godina ponovo se započelo sa njenom primenom, jer se pokazalo da je ipak predstavljala odgovarajući organizacioni izbor u nekim kompanijama, i da čak postoje situacije kada ona predstavlja najbolje rešenje (Galbraith, 2009). Ovaj tip strukture objedinjuje prednosti funk-

2. matriČna struKtura

cionalnog i divizionalnog grupisanja poslova i, kao takav, predstavlja vrstu organskog dizajna (Jones, 2004).

Najčešći tip matrične strukture je jednostavna (standardna, dvodimenzionalna) matrična struktura koja u praksi ima različite varijacije (Galbraith, 2009). Ovaj tip matrice se često pojavljuje u skoro svim organizacijama. Iz vertikalno postavljenih korporativnih funkcija re-grutuju se funkcionalni stručnjaci koji postaju članovi većeg broja projektnih, programskih, proizvodnih ili teritorijalnih timova. Time struktura organizacije dobija izgled matrice (vidi slike 1, 2 i 3).

u istorijskom kontekstu projektna organizacija se smatra pretečom matrične strukture (Ko-lodny, 1979). Vertikalnu dimenziju matrice čine funkcije, a horizontalnu projektni timovi (vidi sliku 1). Projektna organizacija ima prilično nestabilnu strukturu zbog ograničenog vre-mena trajanja projekata - treba postići cilj u definisanom vremenskom periodu, prema una-pred definisanom budžetu i standardima performansi koje treba ostvariti. Nakon ostvarenja cilja projekat se završava, a projektni tim se rasformira.

Nakon projektne nastala je proizvodna matrična struktura (vidi sliku 2), koja pred-stavlja stabilniju strukturu, jer menadžeri proizvoda imaju zadatak da stvaraju uslo-ve za rast i profitabilnost proizvoda dokle god je to moguće. Menadžer proizvoda je u stvari «mini» generalni direktor koji odgovara za ceo biznis, profit i gubitke, za njegov budući potencijal i sadašnje funkcionisanje. u ovoj fazi razvoja matrične strukture u organizaciju se ugrađuju određeni sistemi podrške, kao što su: (a) dualni sistem za evaluaciji i nagrađivanje – zaposlene ocenjuje i funkcionalni rukovodilac i menadžer

SLOŽENE INTRAORGANIZACIONE STRUKTURE10

sliKa 1: primer projeKtne matriČne struKture

tima i oni imaju različite oblike stimulacije da motivišu zaposlene; (b) dualni sistem računovodstva i kontrole – funkcionalno i po proizvodima; (c) kontinuirani programi razvoja timskog rada i interperosnalnih veština; (d) intenzivna razmena informacija kroz česte sastanke; (e) sistem planiranja koji omogućuje menadžerima proizvoda stratešku i operativnu odgovornost; (f) opisi poslova za zaposlene sa dva šefa koji su opštijeg karaktera (Kolodny, 1979).

Nakon proizvodne matrične strukture nastaje «prava matrična organizacija», koju ka-rakteriše veći stepen stabilnosti, kompleksnije ponašanje članova organizacije i snažna potreba za obezbeđenjem kontinuirane koordinacije.

Osnovna logika matrične strukture je da obezbedi uslove organizaciji da istovremeno od-govori na dva oprečna zahteva. Prvi zahtev je da omogući organizaciji da brzo reaguje na promene u okruženju preko menadžera proizvoda, projekata, regiona ili programa. Drugi zahtev se odnosi na potrebu da organizaciji omogući da preko funkcionalnih stručnjaka obezbedi visok nivo funkcionalne ekspertize.

Matrična struktura je plitka, odnosno ima mali broj hijerarhijskih nivoa u okviru različitih korporativnih funkcija i decentralizovan autoritet (Jones, 2004). Zaposleni u korporativ-nim funkcijama direktno su podređeni svojim funkcionalnim rukovodiocima, ali ne rade pod njihovom neposrednom kontrolom. umesto toga, rad zaposlenih u različitim funk-cionalnim područjima je određen njihovim članstvom u različitim međufunkcionalnim timovima pod vođstvom menadžera proizvoda, programa, projekta, regiona. Timovi se kreiraju od funkcionalnih stručnjaka različitih ekspertiza u procesu pregovaranja između funkcionalnih rukovodilaca i menadžera timova i na preporuku ostalih članova tima. Čla-


sliKa 2: primer proizvodne matriČne struKtura

novi ovih timova često se nazivaju «zaposleni sa dva šefa», zato što imaju dva nadređena rukovodioca: funkcionalnog rukovodioca i menadžera tima.

u nadležnosti funkcionalnih rukovodilaca su sledeće aktivnosti: raspoređivanje struč-njaka u timove, stvaranje uslova za kontinuirano unapređivanje znanja, sposobnosti i veština stručnjaka, praćenje njihovih performansi u odnosu na profesionalne standar-de u određenoj oblasti (Hatch, 1997). S druge strane, u nadležnosti menadžera timo-va su sledeće aktivnosti: upravljanje proizvodom, programom, regionom ili projektom, staranje o budžetu, rokovima, ostvarenju ciljeva, koordinacija performansi u odnosu na postavljene ciljeve itd. u matričnoj strukturi tim ima dve funkcije: predstavlja struk-turni parametar matrice, ali i mehanizam koordinacije i integracije (Jones, 2004). Individualne uloge i linije autoriteta su svesno postavljene nejasno, zato što je u ma-tricu ugrađena pretpostavka da u situaciji kada članovi tima imaju povećan stepen odgovornosti, a bez odgovarajućeg stepena delegiranog autoriteta, oni jednostavno moraju da sarađuju da bi ostvarili planirane rezultate. Zato matricu karakteriše mini-malna vertikalna kontrola ugrađena u formalnu hijerarhiju i maksimalna horizontalna kontrola bazirana na timu koji predstavlja ugrađen mehanizam integracije i koji pod-stiče međusobno usklađivanje. Paralelne linije autoriteta reflektuju suprotne potrebe funkcionalnih, proizvodnih i regionalnih grupa rukovodilaca i predstavljaju formalni mehanizam za njihovo usklađivanje i razrešavanje potencijalnih konflikata. Višestruki kanali komunikacije dopuštaju organizaciji da prepozna i analizira kompleksno ek-sterno okruženje. Preklapanje odgovornosti omogućuje kombinovanje parohijalizma i ugrađene fleksibilnosti u njen način odgovora na promene u okruženju (Bartlet & Ghoshal, 1990).


sliKa 3: primer programsKe matriČne struKture

Članstvo zaposlenih u timu nije stalno – oni se premeštaju iz tima u tim u skladu sa potrebom da se njihova znanja, sposobnosti i veštine iskoriste na najbolji način. Time se umanjuju razlike u funkcionalnim orijentacijama unutar organizacije i podstiče se veći stepen integracije rada zaposlenih.

u praksi mnogih kompanija su se pojavile i izvesne varijacije dvodimenzionalne matrične strukture, koje je Galbraith (2009) opisao kao: (1) Model dva šešira i (2) Model promene liderstva.

matrični model dva šešira («Two-hat» matrix) je nastao u kompanijama koje nisu mogle da dozvole da imaju veliki broj potpredsednika – za funkcije i za proizvode/kupce/regio-ne. Pošto im je bilo neophodno da zadrže dualni fokus, one su modifikovale standardni matrični model na način da su rukovodiocima dodeljena dva «šešira», odnosno dve vrste odgovornosti istovremeno – za funkcionalno područje i za proizvod ili region (vidi sliku 4). Ovaj model je, na primer, koristila kompanija Crysler, pre akvizicije od strane kompanije Daimler-Benz, zatim Shell itd.

matrični model promene liderstva («Baton pass» matrix). Ova varijacija standardnog matričnog modela nastala je u kompanijama gde postoji izuzetno dug ciklus razvoja proizvoda, pa se u različitim fazama ciklusa menadžeri proizvoda suočavaju sa ra-zličitim izazovima i zahtevima. Svaka nova generacija proizvoda ima ciklus razvoja i komercijalizacije na tržištu, i to u svim zemljama u kojima kompanija posluje i preko svih distributivnih kanala. Nakon nekoliko godina kompanija razvija inoviran proizvod. Tokom razvoja inoviranog proizvoda proizvodnim timom rukovodi rukovodilac istraži-vanja i razvoja, sve do njegovog «izbacivanja» na tržište. Tada se rukovođenje proi-zvodnim timom prebacuje na rukovodioca marketinga. I tako ponovo u svakom novom ciklusu inoviranja proizvoda. u farmaceutskoj industriji ciklusi su mnogo duži, pa je moguće da se rukovođenje timom dodeljuje većem broju funkcionalnih rukovodilaca u različitim fazama ciklusa.


sliKa 4: matriČni model dva šešira u Kompaniji sHell

Osim dvodimenzionalnog matričnog modela u praksi se primenjuju i složeniji matrični modeli, kao što su: matrica u matrici, trodimenzionalna ili četvorodimenzionalna matrič-na struktura, koje se prvenstveno mogu naći u praksi internacionalnih kompanija, koje imaju izuzetno diverzifikovan poslovni portfolio (Galbraith, 2009).

Iz svega gore navedenog mogu se izvesti dve najznačajnije karakteristike matrične struk-ture koje je i definišu (Galbraith, 2009): (1) dvostruki (višelinijski) sistem rukovođenja i (2) kontinuirano balansiranje moći između funkcionalnih rukovodilaca i menadžera ti-mova. Članovi tima imaju najmanje dva neposredna rukovodioca: funkcionalnog rukovo-dioca i menadžera tima. ako su, međutim, funkcionalni stručnjaci istovremeno članovi većeg broja timova, onda se broj njihovih neposrednih rukovodilaca dalje uvećava.2 S druge strane, balansiranje moći između dve vrste rukovodilaca se postiže jasnom pode-lom odgovornosti između njih. Menadžer tima donosi odluku ŠTa da se radi i KaDa, a linijski funkcionalni rukovodilac KaKO da se uradi. Zadatak top menadžmenta je da us-postavi ravnotežu moći između dva tipa rukovodilaca u matričnoj strukturi i da razrešava eventualne konflikte između njih (Hodge et al., 2003). Na taj način se koristi efikasnost funkcionalne i fleksibilnost i responzivnost divizionalne strukture (Hatch, 1997).

Prednosti matrične strukture u odnosu na tradicionalne strukture su višestruke (Burns, 1989): (1) korišćenje međufunkcionalnih timova treba da umanji funkcionalne barijere i prevaziđe problem zatvorenosti funkcija – efekat silosa; kada se stepen diferenciranja između funkcija drži na minimumu lakše se ostvaruje integracija, jer timovi podstiču prilagođavanje i učenje u celoj organizaciji, dok timsko grupisanje čini organizaciju flek-sibilnom i sposobnom da brzo reaguje na promene zahteva potrošača; (2) matrica otvara kanale komuniciranja između funkcionalnih stručnjaka i stvara mogućnosti za članove timova iz različitih funkcionalnih područja da uče jedni od drugih i razvijaju svoja znanja, sposobnosti i veštine, čime matrična struktura podstiče tehnološki progres i inovacije koje prerastaju u ključne kompetencije organizacije; (3) matrica omogućuje organizaciji da maksimizira upotrebu sposobnosti svojih stručnjaka, koji se sele iz jednog u drugi tim u skladu sa potrebama – članstvo u timu je promenljivo u zavisnosti od potreba timova (Hatch, 1997); (4) dualni fokus (na funkcije i proizvode, programe, regione) podstiče organizaciju da se istovremeno bavi i troškovima i kvalitetom: primarni cilj funkcionalnih stručnjaka je tehničke prirode - da proizvedu najkvalitetniji i najinovativniji mogući pro-izvod/uslugu, nezavisno od troškova, dok su menadžeri proizvoda primarno orijentisani na kontrolu troškova i brzinu procesa razvoja proizvoda – uraditi sve što je moguće za raspoloživo vreme i novac; zato je matrica dobra za zadatke i ciljeve koji nisu rutinski i visoko su nezavisni (Hodge et al., 2003: 205); (5) matrična struktura se prilično jed-nostavno formira: prostim izborom menadžera projekta i regrutacijom članova timova (Hatch, 1997).

u teoriji principi na kojima je izgrađena matrična struktura zvuče sasvim logično. Me-đutim, u praksi se javljaju mnogi problemi koji su uglavnom uslovljeni onim što matrici nedostaje (Davis & Lawrence, 1978; Larson & Gobelli, 1987; Kuprenas, 2003). Prvo, matričnoj strukturi nedostaju prednosti birokratske strukture. Sa plitkom hijerarhijom i minimalnim pravilima , matrici nedostaje struktura kontrole koja omogućava da zaposleni


2 Postojanje višelinijskog sistema rukovođenja datira još iz perioda Naučnog menadžmenta, kada se Tejlor zalagao da svaki zaposleni ima nekoliko neposredno nadređenih rukovodilaca, kako bi se specijalistička znanja rukovodilaca što više približila radnicima.

razviju jasna očekivanja jedni u odnosu na druge. Iako se u teoriji naglašava da članovi timova treba stalno da pregovaraju oko svojih uloga i odgovornosti, čime se postiže flek-sibilnost, u praksi, međutim, mnogi ljudi ne vole neizvesnost sopstvenih uloga i konflikte uloga koje matrica može da proizvede. Funkcionalni rukovodilac, orijentisan na kvalitet, i menadžer tima, orijentisan na troškove, najčešće imaju sasvim različita očekivanja od članova tima. rezultat je konflikt uloga, pa članovi tima postaju nesigurni u pogledu toga šta treba da rade, pa matrična struktura koja je kreirana da podstiče fleksibilnost može u praksi da je umanji, ako članovi tima počnu da izbegavaju preuzimanje odgovornosti (Jones, 2004: 185; El-Najdaw & Liberatore, 1997). Drugo, nedostatak jasno definisane hijerarhije autoriteta može dovesti do konflikta između funkcija i timova u odnosu na ras-položive resurse. u teoriji, menadžeri timova «kupuju» usluge funkcionalnih stručnjaka u timu (na primer, po ceni od 5.000 dinara dnevno po stručnjaku). u praksi, međutim, troškovi i alokacija resursa postaju prilično nejasni kako projekti ili proizvodi počnu da premašuju unapred utvrđene budžete, a stručnjaci ne mogu da prevaziđu tehničke ba-rijere u predviđenim vremenskim rokovima. Takva situacija podstiče političke procese moći između funkcionalnih rukovodilaca i menadžera timova za dobijanje podrške top menadžmenta (Pitagorsky, 1998; Kuehn et al., 1996; Johns, 1999). Matrica se mora kontinuirano balansirati i ne sme se dozvoliti da i bilo kom trenutku jedna strana matrice dominira nad drugom (Hatch, 1997), mada se u praksi često dešava da funkcionalna dimenzija matrice prevlada, budući da funkcionalni rukovodioci teško usvajaju projektnu orijentaciju (Lawler, 1999). Treće, od članova matrične organizacije se zahteva da pose-duju izražene sposobnosti komunikacije i rada u timu (El-Najdawi & Liberatore, 1997; Turner et al., 1998). Međutim, matrična struktura ne obezbeđuje automatski visok nivo koordinacije, dok dvostruke linije autoriteta vode konfliktima i konfuziji, zbog čega se ljudi koji rade u matričnim strukturama često žale na visok nivo stresa i neizvesnosti, a česti su i intergrupni konflikti zbog heterogenosti članstva u timu (Khandwalla, 1977: 497). Četvrto, postojanje velikog broja komisija i izveštaja i preklapanje odgovornosti dovode do stvarnog gubitka odgovornosti (Bartlet & Ghoshal, 1990), pa tokom vremena pojedinci nastoje da kreiraju svoje lične birokratije kako bi sebi obezbedili izvestan stepen stabilnosti i izvesnosti, što stvara uslove za pojavu neformalnih lidera u okviru timova koji postaju prepoznatljivi kao veliki eksperti, pa se unutar timova pojavljuju statusne hijerarhije. Članovi tima odbijaju da pređu u druge timove kako bi nastavili da rade sa istim kolegama (Jones, 2004), ili u zavisnosti od značaja drugih projekta (Hatch, 1997). Najzad, kada top menadžment shvati da ne dobija od matrice ono što se želelo, počinje da povećava kontrolu i autoritet za donošenje odluka. Lagano, ali sigurno, kako se po-jedinci sve više bore za autoritet i moć, matrična organizacija, koja iako je nastala kao plitka decentralizovana forma, prerasta u birokratizovanu centralizovanu formu, sa svim njenim problemima.

u matričnu strukturu je ugrađen svojevrstan paradoks (Hodge et al., 2003). Matrična struktura treba da brzo reaguje na promene u okruženju, dok, s druge strane, nejasne linije autoriteta i potreba za stalnim balansiranjem između funkcionalnih rukovodilaca i menadžera timova nameće potrebu intenzivnog pregovaranja, rešavanja konflikata i čestih sastanaka, što usporava proces reagovanja organizacije na izmenjene okolnosti. Zato se smatra da matrična struktura nije najbolje rešenje kada je brzina reagovanja najznačajniji faktor uspeha, već kada je potrebno kombinovati brzo reagovanje sa


visokim kvalitetom i preciznošću, a to znači u situacijama kada organizacija ima više strateških prioriteta, kada posluje u okruženju koje je složeno sa intenzivnim pro-menama pa je neophodno da reaguje brzo, ali na sofisticiran način - neophodna je snažna ekspertska podrška u različitim oblastima (El-Najdawi & Liberatore, 1997), a organizacija raspolaže ograničenom ponudom funkcionalne ekspertize, zbog čega se mora deliti između različitih projekata, proizvoda, programa ili regiona (Hatch, 1997; Galbraith, 2009; Daft, 1998: 146). Da bi matrična struktura efikasno funkcionisala, presudno je da se i u glavama menadžera kreira matrica, zato što konfliktni ciljevi koji su ugrađeni u matricu usmeravaju menadžere u nekoliko različitih pravaca istovreme-no (Bartlet & Ghoshal, 1990).

Hibridna struktura je struktura koja kombinuje karakteristike različitih modela strukture, odnosno ima dualni fokus u grupisanju poslova: funkcionalni vs. tržišni (Daft, 1998). Kako organizacija raste i razvija višestruke proizvode i tržišta, njena organizacija dobija divizionalnu formu u kojoj dominiraju samostalne organizacione jedinice – divizije. Za-jedničke funkcije su obično decentralizovane. Međutim, zbog ekonomije obima i razvo-ja specijalističke ekspertize u nekim oblastima, određene korporativne funkcije ostaju centralizovane i locirane u sedištu kompanije. Kombinujući karakteristike funkcionalne i divizionalne strukture kompanije mogu da iskoriste prednosti oba modela i izbegnu neke od slabosti pojedinačnih modela.

Na slici 5 predstavljen je model hibridne strukture. Svaka proizvodna divizija je odgovor-na i za proizvodnju i za marketing, što olakšava koordinaciju. Svaki divizionalni direktor je odgovoran za planiranje, nabavku i distribuciju u svojoj oblasti. Na nivou kompanije centralizuju se zajedničke funkcije: upravljanje ljudskim resursima, finansije, moguća nabavka sirovina (ako je zajednička za sve divizije), strategija i planiranje. S druge strane, moguće je i da se neke funkcije, kao što je to, na primer, upravljanje ljudskim resursima, decentralizuju po divizijama (vidi sliku 6). Zato je kod primene hibridnog modela central-na odluka koju treba doneti: koja funkcionalna područja centralizovati a koja decentra-lizovati. Čest je slučaj da se centralizuju pravni poslovi i informacioni sistem (Hodge et al., 2003: 203).

Hibridna struktura zahteva da menadžeri divizija i funkcionalni menadžeri međusobno koordiniraju svoj rad. Funkcionalni menadžeri uvek nastoje da aktivnosti koje su zajed-ničke za sve organizacione jedinice standardizuju, dok divizionalni menadžeri ostvaruju veći profit tek kada te aktivnosti prilagode svojim jedinicama i potrebama svojih kupaca. Koordinirano odlučivanje o tome koje aktivnosti da se standardizuju je veoma izazovan posao u uslovima kada dve grupe rukovodilaca imaju divergentne interese koji proizilaze iz njihovih različitih ciljeva. Logika kojom treba da se rukovodi proces odlučivanja jeste da su neka funkcionalna područja zajednička za sve aktivnosti i potrebna im je veličina da bi efikasno funkcionisala (Hodge et al., 2003).


3. Hibridna struKtura

S druge strane, neka funkcionalna područja moraju se fokusirati i prilagoditi speci-fičnim zahtevima određenih tržišnih segmenata. Zato je važan podsticaj koji treba ugraditi u hibridni dizajn sistem stimulacija za menadžere i definisanje strukture au-toriteta kako bi se ipak ostvarile sve prednosti od standardizacije određenih aktivnosti (Dessein et al., 2010). Divizije su profitni centri a centralizovane funkcije – centri troškova. Formalni autoritet imaju divizionalni menadžeri, dok je koordinacija između divizija prepuštena centralnim funkcijama.

Prednosti koje se ostvaruju primenom hibridnog modela su višestruke: (a) omogućava organizaciji da istovremeno ostvari prilagodljivost i efektivnost preko divizija, ali i efi-kasnost (ekonomija obima i ekspertiza) u okviru centralizovanih funkcionalnih područ-ja; (b) divizionalno grupisanje olakšava koordinaciju unutar divizija, dok funkcionalno grupisanje obezbeđuju koordinaciju između divizija, (c) omogućava bolju usklađenost između korporativnih i divizionalnih ciljeva (Daft, 1998; Hodge et al., 2003; Hatch, 1997). Zbog višestrukih prednosti mnoge kompanije biraju hibridnu strukturu radije nego čistu funkcionalnu ili divizionalnu, jer mogu da istovremeno koriste prednosti oba modela, ali i da izbegnu njihove slabosti.


sliKa 5: primer Hibridne struKture

S druge strane, hibridni model pati i od određenih slabosti. Prvo, hibridna struktu-ra je sklona nepotrebnom povećanju administrativnog osoblja u korporativnom vrhu zbog efikasnije kontrole divizija. Neke centralizovane funkcije obavljaju poslove koji se već obavljaju unutar divizija, što dovodi do nepotrebnog dupliranja resursa. Kako se povećava broj administrativnog osoblja u vrhu, tako se i uvećava njihova težnja za kontrolom, i odlučivanje postaje sve centralizovanije, a divizije gube sposobnost da brzo reaguju na promene i zahteve iz eksternog okruženja. Zato je važno da se broj zaposlenih u centralizovanim funkcijama drži na minimumu, čime se smanjuju mo-gućnosti za birokratizaciju i ohrabruje fleksibilnost divizija. Drugo, hibridnoj strukturi je imanentan konflikt između zaposlenih u sedištu i divizijama. Centralizovane funk-cije nemaju linijski autoritet u odnosu na aktivnosti u divizijama. Zato je moguće da se divizije oglušuju o zahteve funkcija, jer one često ne razumeju specifične potrebe pojedinih divizija koje treba da zadovolje različita tržišta i obično postaju veoma uda-ljene od divizija.

Uslovi za hibridni model. Hibridna struktura je pogodan izbor za velike organizacije koje mogu da obezbede dovoljne resurse za dupliranje aktivnosti unutar divizija i čije okruženje karakteriše umeren stepen promena i umerena do visoka neizvesnost. Tehnologija može biti i rutinska i nerutinska, sa međuzavisnošću između funkcija. Strategija kojoj pogoduje hibridni model jeste eksterna efektivnost i prilagođavanje, i efikasnost u nekim funkcionalnim oblastima koja se centralizuju (Ackerman, 1982).

«Front-back» struktura je složena hibridna struktura koja na jedinstven način kom-binuje elemente proizvod i kupac divizionalnog modela koristeći prednosti oba po-menuta modela. Prvi ju je opisao Galbraith (2002, 2009) našavši je u primeni kod mnogih svetski poznatih kompanija kao što su: Proctor & Gamble, Citibank i ABB.


4. «front-bacK» Hibridna struKtura

sliKa 6: primer Hibridne struKture sa decentralizovanom uljr funKcijom

Ova struktura omogućava da kompanija ostvari dualni fokus: unapređenje proizvoda u zadnjem delu («back-end») i povećanje zadovoljstva kupaca u prednjem delu («front-end»). Posledično, «front-back» model čine dva različita dela ili dve grupe jedinica: (1) prednje jedinice orijentisane na kupca («front-end») i (2) zadnje jedinice orijentisane na proizvod («back-end»).

Prednje jedinice imaju u svom fokusu kupce, pa se grupisanje najpre vrši prema in-dustrijskom sektoru, a zatim prema klijentima. Lokalni akaunt menadžeri se uvode za zemlje u kojima su prisutne najvažnije grupe klijenata, i njihovi primarni zadaci su da razvijaju odnose na lokalnim tržištima i obezbede isporuku proizvoda do kupca. glo-balni akaunt menadžeri imaju ulogu da koordiniraju sve procese pružanja kompletne usluge kupcima (vidi sliku 7). Svaka industrijska grupa ima odgovornost i za profit i za gubitke. Njihovu unutrašnju organizaciju najčešće čine sledeća funkcionalna pod-ručja: prodaja, servis i lokalni marketing. Svaka industrijska grupa prodaje proizvode na način prilagođen potrebama ciljnog kupca. Budući da ima fokus na određenu in-dustriju u kojoj funkcioniše, ovaj deo «front-back» strukture je sposoban da prikuplja informacije u lokalu o novim idejama za unapređenje proizvoda. rad prednjih jedinica bazira na resursima zadnjeg dela. Pošto se prednje jedinice pojavljuju kao kupci kod zadnjih jedinica, one od njih mogu zahtevati da svoju ponudu prilagode specifičnim potrebama njihovih kupaca.

Zadnje jedinice organizovane su oko proizvoda ili proizvodnih linija, snabdevaju sve prednje jedinice i usmerene su na korišćenje prednosti ekonomije obima. Za svaki proizvod obezbeđuje se funkcionalna podrška: IT, marketing, istraživanje i razvoj i operativa. ako je organizacija manja, ove funkcionalne oblasti se dele između proi-zvodnih linija.

«Front-back» struktura ima važne prednosti, koje se ogledaju u sledećem (Galbraith et al., 2002): (1) ostvarivanje kontakta sa kupcem u jednoj tački (ovo je velika pred-nost u situaciji kada kupci kupuju različite proizvode jedne kompanije, pa umesto da komuniciraju sa različitim prodajnim strukturama, oni ostvaruju kontakt sa kompani-jom preko jednog čoveka – uspostavlja se jednostavna i jasna veza sa kupcem); (2) unakrsna prodaja (pošto je privlačenje novih kupaca skup proces, unosnije je da se poveća prodaja i to različitih proizvoda postojećim kupcima i da se sa njima razvija dugoročan odnos, nego da se traga za novim kupcima - iz baze podataka izvlače se podaci o svim kupcima i daje im se jedinstvena ponuda za sve proizvode preduzeća); (3) sistemi i rešenja koji dodaju vrednost (svakom kupcu se, pored osnovnog proizvo-da, nude i sve ostale prateće usluge - saveti, podrška za implementaciju, oprema i ugovor o servisu - koje značajno dodaju novu vrednost); (4) fokus na proizvod (tako što zadržava proizvodne divizije koje omogućuju inovacije proizvoda i održivi razvoj proizvoda što karakteriše proizvod divizionalni model); (5) korišćenje višestrukih ka-nala distribucije (razvija se integrisana strategija distribucije uz istovremeno korišćenje različitih distributivnih kanala: elektronska trgovina, direktan odnos sa kupcima itd).


Potencijalne slabosti «front-back» strukture proizilaze iz njene složenosti: (1) konflikti oko resursa (ako je, na primer, prednja jedinica mali geografski ili tržišni segment, može se desiti da ne dobije punu pažnju od zadnjih jedinica u pogledu prilagođavanja plana proizvodnje, karakteristika proizvoda ili podrške u traganju za novim kupcima, a važi i obrnuto, kada zadnja jedinica može postati frustrirana ako prednja jedinica odbije da promoviše njene proizvode); (2) neslaganja u vezi sa kupcima i cenama (prednje jedi-nice mogu zatražiti koncesiju nad cenovnom politikom ili prilično skupa prilagođavanja proizvoda kako bi zadovoljili specifične potrebe svojih kupaca, dok se zadnje jedinice fokusiraju na održavanje cena i profitnih margina, zbog čega mogu insistirati na prodaji postojećeg proizvoda bez obzira da li odgovara potrebama kupaca, da bi održali profitne margine za taj proizvod/grupu proizvoda - neophodno je da postoje jasne procedure za rešavanje potencijalnih konflikata od strane obučenih menadžera – isticanje šta je dobro za kompanije a ne za pojedine organizacione jedinice); (3) određivanje uloge i mesta marketinga (često rešenje je da se marketing proizvoda organizaciono locira u okviru zadnjih jedinica, a tržišni marketing u okviru prednjih jedinice, što zahteva koordinaciju napora marketing stručnjaka lociranih u dve jedinice i izbegavanje ili uspešno razreša-vanje mogućih konflikata); (4) konfliktna metrika (prednje jedinice uglavnom mere svoju uspešnost na osnovu brzine, agilnosti i sposobnosti prilagođavanja rešenja, dok se zadnje jedinice uglavnom fokusiraju na efikasnost, uniformnost, integrisanost i ekonomiju obima - različiti fokusi u praćenju i merenju uspešnosti za posledicu imaju i različita ponašanja ovih dveju grupa jedinica, što zahteva od menadžera da ovaj potencijalni konflikt na vre-me prepoznaju i njime upravljaju); (5) kompleksnost informacija i računovodstva (front-back struktura bazira na deljenju informacija i zajedničkom sistemu računovodstva, kako

SLOŽENE INTRAORGANIZACIONE STRUKTURE20sliKa 7: primer front-bacK organizacione struKture

bi se kreirali uslovi da obe vrste jedinica imaju jednak pristup informacijama koje su često predstavljene na različite načine, videći se različitim perspektivama).

Front-back organizaciona struktura predstavlja adekvatno rešenje za organizacije: (a) koje su velike i imaju veći broj proizvodnih linija i tržišta, odnosno posluju u većem broju zemalja; (b) koje opslužuju različite grupe globalnih kupaca i treba da obezbede međudr-žavnu koordinaciju; (c) kojima je neophodno da istovremeno ostvare i savršenost proizvo-da i zadovoljstvo kupaca; (d) koje imaju menadžere sposobne da upravljaju u složenim uslovima (Galbraith et al., 2002).

Ambidekstralna struktura je struktura koja je sposobna da istovremeno bude i efikasna i fleksibilna. Naziv potiče od reči «ambideksteri» - ljudi koji su sposobni da uspešno kori-ste i levu i desnu ruku. ambidekstralna organizacija je dualna struktura u kojoj se jedan deo strukture fokusira na efikasnost, a drugi na fleksibilnost. Prema nekim autorima, sve uspešne organizacije u savremenom okruženju su ambidekstralne – istovremeno su i efikasne i fleksibilne (Duncan, 1976; Tushman & O'Reilly, 1996).

Tradicionalno, u organizacionoj literaturi, ambidekstralna organizacija se definiše kao organizacija koja je istovremeno sposobna da ostvari dva kontradiktorna cilja: proizvodnu efikasnost i fleksibilnost (Adler et al., 1999), diferenciranje i strategiju vođstva u troško-vima (Porter, 1980, 1996), ili globalnu integraciju uz lokalnu responzivnost (Bartlett & Ghoshal, 1989). To znači da ambidekstralna organizacija istovremeno ostvaruje uskla-đenost u svojim sadašnjim operacijama i efektivno se prilagođava promenama u zah-tevima okruženja. Neki autori organizacionu ambidekstralnost definišu kao sposobnost organizacije da istovremeno podstiče inkrementalne i diskontinuelne inovacije i promene (Duncan, 1976; Tushman & O'Reilly, 1996), odnosno da se uspostavi ravnoteža između eksploatacije i eksploracije (March & Simon, 1958).

u relevantnoj literaturi često se nailazi na stav da efikasnost zahteva birokratizaciju struktu-re, da birokratija sa visokim stepenom standardizacije, formalizacije, uskom specijalizacijom i definisanom hijerarhijom onemogućava flreksibilnost, i da se zato organizacije stalno suo-čavaju sa potrebom balansiranja efikasnosti i fleksibilnosti. Kontingentna teorija, na primer, sugeriše da će organizacije biti efektivnije ukoliko su dizajnirane na način koji odgovara potrebama njihovog primarnog biznisa. u tom smislu, organizacije treba da primene meha-nički dizajn ukoliko je njihov biznis jednostavan i stabilan a njihov cilj je efikasnost, odnosno organski dizajn ako imaju kompleksne i promenljive ciljeve a njihov fokus je na fleksibilnosti (Burns & Stalker, 1961). Sama organizaciona teorija predstavlja simbol kontrasta koji re-flektuje ovaj mehanički/organski polaritet: mašinska birokratija vs. adhokratija (Mintzberg, 1979); adaptivno učenje bazirano na formalnim pravilima i hijerarhijskoj kontroli vs. ge-nerativno učenje bazirano na zajedničkim vrednostima, timovima i lateralnoj komunikaciji (McGill et al. 1992). March (1991) i Levinthal & March (1993) su sugerisali da organi-


5. ambideKstralna struKtura

zacije moraju da izaberu između struktura koje podstiču eksploraciju (traganje za novim znanjima) i onih koje podstiču eksploataciju (upotrebu postojećih znanja). S druge strane, koncept ambidekstralne organizacije je sugerisan od strane onih koji smatraju da organizaci-ja na superioran način može istovremeno da ostvari i efikasnost i fleksibilnost (Adler et al., 1999; Kurke, 1988).

Osnovne karakteristike ambidekstralne organizacije su: (1) postojanje meta rutina koje sistematizuju interne procese, i time dovode do snižavanja troškova ostvarenje fleksibil-nosti autputa; (2) obogaćivanje posla, koje omogućava radnicima da postanu inovativniji i fleksibilniji čak i u obavljanju postojećih poslova, (3) sekvencijalno diferenciranje uloga koje omogućava zaposlenima da prelaze sa obavljanje jedne vrste zadataka na druge, da imaju vremena i za jedne i za druge, a ne da ih obavljaju istovremeno, što omogućava veći fokus na određen tip zadatka i smanjuje rizik konfuzije; (4) diferenciranost struktura za različite uloge – neke organizacione jedinice se specijalizuju sa rutinske aktivnosti a neke za nerutinske.

ambidekstralna organizacija se može definisati kao kompleksna organizaciona struktura koja je sačinjena od većeg broja interno konzistentnih arhitektura koje su zajedno sposobne da istovremeno ostvare efikasnost u kratkom roku i inovativnost u dugom roku (Duncan, 1976; Weick, 1979; Tushman & Smith, 2002). Svaka organizaciona jedinica je nezavisna i ima svoju strukturu, procese i kulturu, ali su integrisane u jedinstvenu upravljačku hijerarhiju. ambidekstralna organizacija ima dva fundamentalno različita biznisa: jedan koji je orijen-tisan na eksploataciju postojećih resursa i sposobnosti da bi se ostvario profit i drugi tip biznisa fokusiran na istraživanje novih mogućnosti i šansi za rast i razvoj (vidi tabelu 1). Dva tipa biznisa zahtevaju različite strategije, strukture, procese i kulture. Integracija se u okviru ambidekstralne organizacije ostvaruje kroz postojanje jedinstvenog top menadžmenta, vizije, vrednosti i sistema nagrađivanja za rukovodioce (O'Reilly & Tushman, 2004).


tabela 1: KaraKteristiKe ambideKstralne organizacije3

postojeći biznis (eKsploatacija)

potencijalni biznis (istraŽivanje)

stratešKa orijentacija Troškovi, profit Inovacije, rast

glavni ciljevi Efikasnost, funkcionisanje, inkrementalne inovacije

Prilagođavanje, novi proizvodi/usluge, radikalne

inovacije

Kompetencije Operativne Preduzetničke

organizaciona struKtura Formalizovana, mehanička Prilagodljiva, neformalna

Kontrola, nagrade Produktivnost, profit rast

KulturaEfikasnost, izbegavanje

rizika, kvalitet, orijentacija na potrošača

Visoko preuzimanje rizika, brzina, fleksibilnost, eksperimentisanje

uloga lidera autokratski stil liderstva Vizionarska, uključenost

3 izvor: Adaptirano prema O'Reilly, C.A., Tushman, M.L. (2004), “The Ambidextrous Organization“, Harvard business review 82(4), Pp 74–81.


Organizaciona arhitektura za kontinuelne inkrementalne inovacije se fundamentalno ra-zlikuje od onih koje su pogodne za sve ostale vrste inovacija. Nju karakterišu relativno formalizovane uloge i mehanizmi koordinacije, centralizovane procedure i procesi, kultura orijentisana na efikasnost i visoko tehnicizirani radni procesi sa ciljem eksploatacije i eliminisanja varijabiliteta, kratkoročna orijentacija i stare i velike organizacione jedinice (Eisenhardt & Tabrizi, 1995; Burns & Stalker, 1961; Nadler & Tushman, 1997; Levitt & March, 1988).

Za razliku od kontinuelnih inovacija, diskontinuelne inovacije se pojavljuju u preduzet-ničkim strukturama. Preduzetničke organizacione jedinice (strukture) su relativno male, imaju decentralizovane proizvod divizionalne strukture, kulturu orijentisanu na eksperi-mentisanje, neformalne radne procese, jake preduzetničke i stručne kompetencije i re-lativno mladu i heterogenu strukturu zaposlenih (McGrath & MacMillan, 2000). Ove organizacione jedinice kreiraju nova znanja, nova iskustva i mreže. Obično su neefikasne, kreiraju se ili interno ili nastaju akvizicijom malih kompanija.

procesna struktura je struktura vođena procesnom paradigmom, koja je orijentisa-na na horizontalno viđenje poslovnih aktivnosti i povezivanje organizacionih sistema prema poslovnim procesima. u osnovi nastanka procesne ili horizontalne strukture jeste pretpostavka da su poslovni procesi centralni za funkcionisanje organizacije. Na osnovu ključnih poslovnih procesa kreira se strategija, struktura, sistemi, kultura, kompetencije i vođstvo (Miles, 1997). Poslovni proces se definiše kao „...strukturiran, merljiv skup aktivnosti kreiran da proizvede specifičan rezultat (autput) za određenog kupca na tržištu“ (Davenport, 1993: 5). Hammer & Champy (1993) definišu poslovni proces kao „...skup aktivnosti koje koriste jedan ili više inputa da kreiraju autput koji ima vrednost za kupca“ (str. 35).

Povećana pažnja poslovnim procesima data je najpre kroz različite koncepte kvaliteta (npr., upravljanje totalnim kvalitetom, Six sigma), a posebno sa konceptom reinžinje-ringa poslovnih procesa 1990-ih, kada se popularizuje pojam «horizontalne» organi-zacije i prvi put u literaturi opisuje model strukture orijentisan na poslovne procese. Kasnije su se mnogi autori bavili proučavanjem organizacije postavljene oko poslovnih procesa (Crosetto & Macazaga, 2005; Davenport, 1993; Galbraith, 2002; Ostroff, 1999).

Kreiranje procesne ili horizontalne organizacije započinje identifikovanjem ključnih poslovnih procesa (vidi tabelu 2). Obično mapa procesa sadrži od pet do petnaest izdvojenih ključnih poslovnih procesa (Vanhaverbeke & Torremans, 1998).

6. procesna (Horizontalna) struKtura

Nakon identifikovanja ključnih poslovnih procesa, neophodno je odrediti «vlasnike» procesa – to mogu biti bilo pojedinci bilo timovi. Vlasnik (menadžer) procesa ima višestruku odgo-vornost: (a) definiše ciljne performanse za svoj proces, a u skladu sa strategijom preduzeća; (b) prati performanse članova tima, ohrabruje njihovo kontinuirano unapređenje i razrešava eventualne konflikte između njih; (c) kreira plan i budžet procesa; (d) ocenjuje napredak u ostvarenju postavljenih ciljeva; (e) prepoznaje i nagrađuje članove tima na osnovu njihovog doprinosa, pomaže onima kojima je pomoć potrebna i u slučaju potrebe donosi odluku da se nekome da otkaz (Ostroff, 1999: 196). Zatim se kreiraju procesni timovi koji obično imaju 10-15 članova, komplementarna znanja, sposobnosti i veštine, posvećenost cilju i međusobno se uvažavaju i poštuju. Na nivou organizacije centralizuju se zajedničke funkcije, kao što su: finansije, strategija i upravljanje ljudskim resursima. Ove funkcije su u obavezi da na partnerskoj osnovi sarađuju sa grupama zaposlenih u okviru identifikovanih ključnih procesa. Sve ostale aktivnosti grupisane su prema identifikovanim procesima i u nadležnosti su vlasnika ili menadžera procesa. Procesna struktura je zato «niža» ili « tanja» u odnosu na tradicionalne strukture. Međutim, ona ipak ima određene nivoe hijerarhije koji imaju ulogu integratora – da vode osnovne operacije kompanije, da definišu ciljne performanse za svaki od identifikovanih ključnih procesa i da definišu strategiju kompanije. Članstvo u procesnim timovima može da bude stalno, ali i promenljivo, odnosno stručnjaci se mogu seliti iz tima (procesa) u proces u zavisnosti od potreba za njihovim kompetencijama.

Fundamentalni principi horizontalne organizacije su: (a) organizovanje u odnosu na me-đufunkcionalne ključne procese, a ne u odnosu na ciljeve ili funkcije; (b) uvođenje vlasni-ka (menadžera) procesa koji preuzimaju odgovornost za određeni proces u celoj organiza-ciji; (c) timovi, a ne pojedinci, postaju osnovni strukturni element dizajna i performansi; (d) smanjenje hijerarhije kroz eliminisanje aktivnosti koje ne dodaju vrednost za potroša-ča, i davanjem članovima timova potrebnog autoriteta za odlučivanje u vezi sa pitanjima koja su direktno vezana za aktivnosti koje oni obavljaju u okviru određenog procesa; (e) integrisanje sa potrošačima i dobavljačima - ponašanje u skladu sa ciljevima potrošača, a ne u odnosu na lokalizovane funkcionalne ciljeve; (f) osamostaljivanje zaposlenih kroz procese motivacije, obuke, delegiranja autoriteta za donošenje odluka koje su kritične za ostvarenje timskih performansi; (g) korišćenje IT koja će pomoći zaposlenima da ostvare ciljne performanse i kreiraju vrednost za kupce; (h) fokus na višestrukim kompetencjama i obučavanje zaposlenih za rad u različitim funkcionalnim oblastima u novoj organizaciji, promovisanje multi veština, sposobnosti kreativnog razmišljanja i fleksibilnog reagovanja na izazove koji se pojavljuju u radu tima; (i) redizajniranje funkcionalnih jedinica na način da rade kao partneri u okviru određenog ključnog procesa; (j) fokus je eksterni više nego

SLOŽENE INTRAORGANIZACIONE STRUKTURE24tabela 2: identifiKovanje KljuČniH poslovniH procesa4

Da li proces značajno utiče na kreiranje vrednosti u preduzeću?

Da li su u proces uključene sve aktivnosti, informacije, tokovi materijala i sl čak iz svih funkcionalnih, geografskih ili dr. vrste poslovnih jedinica?

Da li ključni proces značajno učestvuje u ukupnim troškovima ili prihodima preduzeća?

Da li proces postoji nezavisno od drugih identifikovanih ključnih procesa?

Da li proces ima merljive rezultate?

4 izvor: Adaptirano prema Ostroff, F. (1999), The Horizontal Organization, Oxford University Press, str. 191.


interni, budući da se za svaki proces postavljaju specifični ciljevi i indikatori njihovog ostvarenja: merenje performansi realizacije procesa, zadovoljstva potrošača, zadovoljstva zaposlenih i doprinosa finansijskim rezultatima kompanije; (k) izgradnja koorporativne kulture koja je usmerena na otvorenost, saradnju, kontinuirano unapređenje performansi, osamostaljivanje zaposlenih, preuzimanje odgovornosti i dobrobit zaposlenih (Ostroff, 1999: 10; Daft, 1998: 155-156).

Prednosti horizontalne organizacije su višestruke: značajna unapređenja u pogledu brzine u efikasnosti što vodi povećanju zadovoljstva potrošača; smanjene i skoro elimisane barijere između organizacionih jedinica, što olakšava koordinaciju; bolji je moral zbog osamostalji-vanja i osnaživanja zaposlenih; administrativmo osoblje se značajno smanjuje, jer članovi timova preuzimaju i administrativne aktivnosti (Daft, 1998: 158). Najvažnija prednost pro-cesne strukture svakako je njena sposobnost da značajno uveća fleksibilnost organizacije i njenu responzivnost na promene u zahtevima potrošača, zato što ima značajno unapređene mehanizme koordinacije. Sama struktura sve zaposlene usmerava prema potrošačima, što posledično vodi povećanju njihovog zadovoljstva, ali i povećanju produktivnosti, brzine i efikasnosti. Najzad, budući da nestaju granice između funkcionalnih oblasti, zaposleni stiču znatno širu perspektivu organizacionih ciljeva u odnosu na uske perspektive pojedinačnih funkcionalnih jedinica (Daft, 2006).

Međutim, prelazak na procesnu organizaciju može biti dug i skup proces, koji zahteva ogro-mne promene u dizajnu posla, menadžment filozofiji, informacionom sistemu i sistemu na-građivanja. Neophodan je ekstenzivan trening menadžera i zaposlenih. Procesna struktura ima svojih nedostataka. Prvo, mogu nastupiti problemi već u fazi identifikovanja ključnih poslovnih procesa, posebno ako se ovaj proces ne odvija u skladu sa organizacionim ciljevi-ma. Drugo, uvođenje procesne strukture podrazumeva radikalnu promenu usluge srednjeg menadžmenta, koji gube linijski autoritet i dobijaju više medijatorsku ulogu unutar proce-snih timova, i ulogu instruktora članova timova. Najzad, procesna struktura može značajno umanjiti mogućnosti za razvoj karijere zaposlenih, budući da za članove procesnih timova ne stvara uslove za razvoj specijalističke ekspertize.

Procesna struktura se smatra odgovarajućim organizacionim rešenjem za organizacije koje u svom fokusu imaju potrošača, koje su zainteresovane da im pruže potpunu uslugu, koje primenjuju nerutinsku tehnologiju i koje posluju u okruženju koje karakteriše intenzivna kon-kurencija i neizvesnost.

u ovom radu je detaljno analizirano pet izabranih složenih modela intraorganizacione struk-ture: (1) matrična struktura, (2) hibridna struktura, (3) «front-back» hibridna struktura, (4) ambidekstralna struktura i (6) procesna (horizontalna) struktura. analiza je pokazala da, bez obzira na njihove specifičnosti, svi analizirani modeli imaju neke zajedničke karakteristike strukturnih parametara, koje se ispoljavaju na sledeći način:

7. zaKljuČaK

• Višestruki kriterijumi u grupisanju poslova. Svi analizirani modeli strukture predstavljaju svojevrsne dualne strukture koje kombinuju različite kriterijume grupisanja (funkcionalno, divizionalno, matrično, timsko, procesno). Primena višestrukih kriterijuma u grupisanju svim analiziranim modelima omogućuje da istovremeno koriste prednosti različitih «či-stih» modela strukture.

• Razvijeni mehanizmi koordinacije kroz međusobno usklađivanje. Budući da su svi anali-zirani modeli interno veoma složeni, njihova primena u praksi zahteva izrazito razvijene mehanizme koordinacije kroz međusobno usklađivanje (sastanci, razgovori). To, praktično, znači da primena analiziranih modela strukture podrazumeva da zaposleni imaju razvije-ne sposobnosti i veštine komunikacije, a da su menadžeri osposobljeni za pregovaranje, razrešavanje i prevazilaženje potencijalnih konflikata između različitih delova organizacije, odnosno grupa zaposlenih.

• Visok stepen vertikalne i horizontalne decentralizacije. Primena svih analiziranih modela u praksi podrazumeva visok nivo vertikalne i horizontalne decentralizacije, čime se obez-beđuje da autoritet za odlučivanje dobiju oni koji su u najvećoj meri upoznati sa pitanjima o kojima donose odluke. Budući da linije autoriteta nisu najjasnije postavljene, moguće je da dođe do preklapanja autoriteta i intenzivnih političkih procesa za prisvajanje veće moći u organizaciji između različitih delova organizacije.

• nizak nivo vertikalne specijalizacije uz istovremeno korišćenje prednosti uske i široke hori-zontalne specijalizacije. uspešna primena svih analiziranih modela strukture podrazume-va osnaživanje zaposlenih, ali i istovremeno korišćenje prednosti po osnovu funkcionalne ekspertize i šire specijalizacije u timovima.

analiza pomenutih modela je, takođe, pokazala da izabrani modeli predstavljaju adekvatno organizaciono rešenje za organizacije: (1) koje su uglavnom velike, (2) koje istovremeno ostvaruju različite, često suprotstavljene ciljeve, (3) koje se bave različitim – povezanim ili nepovezanim - biznisima na jednom ili više tržišta, (4) koje imaju nerutinsku tehnologiju i (5) koje posluju u umereno neizvesnom i složenom okruženju.

Najzad, ako se pođe od definicije hibridne strukture, svi pomenuti modeli, po svojoj suštini predstavljaju hibridne strukture, gde razlike između njih uglavnom proizilaze iz različitih kombinacija kriterijuma grupisanja.

Na osnovu navedenog može se zaključiti da se složeni modeli strukture značajno razlikuju od tradicionalnih modela strukture (funkcionalnog, divizionalnog) prvenstveno po tome što istovremeno kombinuju prednosti različitih modela. Složeni modeli strukture nastali su kao odgovor kompanija na intenzivne i složene promene u okruženju koje su se desile poslednjih decenija. Praksa će pokazati na koji način će se menjati modeli intraorganizacione strukture u budućnosti.


6. literaturaackerman, L.S. (1982), “Transition Management: an In-Depth Look at Managing Complex Change“, Organizational Dynamics, 11(1), Pp 46-66.


adler, P.S., goldoftas, B., Levine, D.I. (1999), “Flexibility Versus Efficiency? a Case Study of Model Changeovers in the Toyota Production System“, Organization Science, 10(1), Pp 43-68.

Bartlet, C.a., ghoshal, S. (1989), Managing Across Borders: The Transnational Solu-tion, Harvard Business School Press.

Bartlet, C.a., ghoshal, S. (1990), “Matrix Management: Not a Structure, a Frame of Mind“, Harvard Business Review, 68(4), Pp 138-145.

Burns, L.r. (1989), “Matrix Management in Hospitals: Testing Theories of Matrix Structure and Development“, Administrative Science Quarterly, 34, Pp 349-368.

Burns, T., Stalker, g.M. (1961), The Management of Innovation, London: Tavistock.

Crosetto, g., Macazaga, J. (2005), The Process-Based Organization: A Natural Orga-nization Strategy, HrD Press.

Daft, r. (1998), Essentials of Organization Theory and Design, South Western Colle-ge Publishing.

Daft, r. L. (2006), Organization Theory and Design, Thompson, Mason, Ohio.

Davenport, T.H. (1993), Process innovation; reengineering work through information technology, Boston: Harvard Business School Press.

Davenport, T.H. (1995), Reengineering a Business Process, Boston: HBSP.

Davis, S.M., Lawrence, P.R. (1978), “Problems of Matrix Organization“, Harvard Business Review, 56, Pp 131-143.

Dessein, W., garicano, L., gertner, r. (2010), “Organizing for Synergies: a Theory of Hybrid Organizations“, American Economic Journal, 2(4), Pp 77-114.

Duncan, r. (1976), “The ambidextrous organization: Designing dual structures for innovation“, in Killman, r. H., L. r. Pondy, and D. Sleven (eds.) The Management of Organization, New York: North Holland, Pp 167-188.

Eisenhardt, K.M., Tabrizi, B.N. (1995), “accelerating adaptive processes: Product innovation in the global computer industry“, Administrative Science Quarterly, 40, Pp 84–110.

El-Najdawi, M.K, Liberatore, M.J. (1997), “Matrix management effectiveness:an update for research and engineering prganizations“, Project Management Journal 28(1), Pp 25–31.

galbraith, J.r. (2009), Designing Matrix Organizations That Actually Work, Jossey-Bass.

galbraith, J., Downey, D., Kates, a. (2002), Designing Dynamic Organizations, aMa-COM.

Hammer, M., Champy, J. (1993), Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution, New York: Harper Collins Publishers.

Hatch, M.J. (1997), Organization Theory, Oxford university Press.

Hodge, B.J. anthony, W.P. gales, L.M. (2003), Organization Theory: A Strategic Approach, 6th ed., Prentice Hall.

Johns, T.g. (1999), “On creating organizational support for the project management method“, International Journal of Project Management, 17(1), Pp 47–53.

Jones, g.r. (2004), Organizational Theory, Design, and Change, NJ: Pearson.

Khandwalla, P.N. (1977), Design of Organizations, Harcourt Brace Jovanovich.

Knight, K., (1977), Matrix management, uK: gower Press, Teakfield Limited.

Kolodny, H.F. (1979), “Evolution to a Matrix Organization“, Academy of Management Review, 4(4), Pp 543-53.

Kuehn, r.r, Khandekar, r.P, Scott, C.r. (1996), The effects of marginality ad reward on matrix conflict, Project Management Journal, 27(3), Pp 17–26.

Kuprenas, J.a. (2003), “Implementation and performance of a matrix organization structure“, International Journal of Project Management, 21, Pp 51–62.

Kurke, L.B. (1988), “Does adaptation preclude adaptability? Strategy and performan-ce“, u L. g. Zucker (ed.) Institutional Patterns and Organizations: Culture and Envi-ronment, Ballinger, Cambridge, Ma., Pp 199–222.

Larson, E.W., gobeli, D.H. (1987), “Matrix management: contradictions and insi-ghts“, California Management Review, 29(4), Pp 126–38.

Lawler, E.E. (1999), “rethinking organization size“, IEEE Engineering Management Review, 27(2), Pp 3–10.

Levinthal, D.a., March, J.g. (1993), “The Myopia of Learning“, Strategic Manage-ment Journal, 14, Pp 95-112.

Levitt, B., March, J.g. (1988), “Organizational Learning“, Annual Review of Socio-logy, 14, Pp 319-340.

March, J. g. (1991), “Exploration and Exploitation in Organizational Learning“, Orga-nization Science, 2(1), Pp 71-87.

March, J.g., Simon, H.a. (1958), Organizations, NY: John Wiley & Sons.

Mcgill, M.E., Slocum, J.W., Lei, D. (1992), “Management Practices in Learning Orga-nizations“, Organizational Dynamics, 21(1), Pp 5-17.

Mcgrath, r.M., MacMillan, I.C.(2000), The entrepreneurial mindset, Boston: HBSP.


Miles, r.H. (1997), Leading Corporate Transformation, San Francisco: Jossey-Bass Publishers.

Mintzberg, H. (1979), The Structuring of Organizations, NY: Prentice-Hall.

Nadler, D., Tushman, M. (1997), Competing by Design: The Power of Organizational Architecture, Oxford university Press.

O'reilly, C.a., Tushman, M.L. (2004), “The ambidextrous Organization“, Harvard Bu-siness Review, 82(4), Pp 74–81.

Ostroff, F. (1999), The Horizontal Organization, Oxford university Press.

Pitagorsky, g. (1998), “The project manager/functional manager partnership“, Project Management Journal, 29(4), Pp 7–16.

Porter, M.E. (1980), Competitive strategy, NY: The Free Press.

Porter, M.E. (1996), “What is a strategy?“, Harvard Business Review, 6, Pp 61-78.

Turner, S.g., utley, D.r., Westbrook, J.D. (1998), “Project managers and functional managers: case study of job satisfaction in a matrix organization“, Project Manage-ment Journal, 29(3), Pp 11–19.

Tushman, M.L., Smith, W.K. (2002), “Organizational Technology“, in J.Baum (ed.) The Blackwell Companion to Organizations, uK: Blackwell Publishers, Pp 386-414.

Tushman, M.L., O'reilly, C.a. (1996), “The ambidextrous Organization: Managing Evolutionary and revolutionary Change“, California Management Review, 38(4), Pp 8-30.

Vanhaverbeke, W.P.M., Torremans, H. (1998), “Organizational Structure In Process-Based Organizations“, paper prepared for the 14th EgOS-Conference in Maastricht 9-11 July.

Weick, K.E. (1979), The Social Psychology of Organizing, 2nd ed. reading, Ma: addison-Wesley.


niKola altiparmaKov1

jel KlasifiKacija: H55, j22, g13

1 Fiskalni savet Srbije, [email protected]


unapreÐenje unutar-generacijsKe praviČnosti i odrŽivosti penzijsKog sistema srbije

KljuČne reČi:penzijsKi sistem, aKtuarsKa praviČnost, prevremeno penzionisanje

apstraKt:Jedan od uzroka trenutno neodržive finansijske pozicije javnog penzijskog sistema u Srbiji je činjenica da dosadašnje reformske mere nisu sankcionisale penzionisanje pre regularne starosne dobi. Otuda ne čudi podatak da se 70% muškaraca i 50% žena penzionišu pre regularne starosne dobi (65 godina za muškarce i 60 za žene). Otuda se kao reformski prio-ritet u narednom periodu nameće uvođenje tzv. sistema aktuarskih faktora koji će adekvatno smanjivati (ili povećavati) iznos penzije u skladu sa očekivanim brojem godina tokom kojih će osiguranik primati penziju. U praksi ovo znači da bi penzije trebalo smanjivati za 5,5% za svaku godinu penzionisanja pre regularne dobi, odnosno povećavati za 6,5% za svaku godinu penzionisanja nakon regularne starosne dobi. Takođe, Srbija se nalazi na evropskom začelju kada je u pitanju proces izjednačavanja starosne dobi za penzionisanje žena i muš-karaca. U skladu sa društvenim preferencijama, neophodno je usvojiti neki od alternativnih reformskih pristupa – izjednačavanje starosne dobi za penzionisanje žena i muškaraca na 65 godina starosti, izjednačavanje starosne dobi uz mogućnost da se žene penzionišu par godina ranije u zavisnosti od broja odgojene dece, ili neku kombinaciju povećanja starosne dobi za muškarce i žene koja će omogućiti fiskalne uštede istog obima. Navedene reformske mere će doprineti finansijskoj održivosti i takođe unaprediti unutar-generacijsku pravičnost penzijskog sistema – jer trenutni zakonski okvir izrazito negativno finansijski diskriminiše osiguranike koji se penzionišu u regularnoj dobi od 65 godina starosti.

UnaprEÐENJE UNUTAR-GENERACIJSKE PRAVIČNOSTI I ODRŽIVOSTI PENZIJSKOG SISTEMA SRBIJE32

KeY Words:pension sYstem, actuarial neutralitY, earlY retirement

abstract: One of the causes of the currently unsustainable financial position of the Serbian pub-lic pension system is the fact that previous reform efforts have not tackled the early retirement issue. Unsurprisingly, some 70% of men and 50% of woman are currently early retiring before the normal retirement age, which stands at 65 years for man and 60 years for woman. Thus, the pension reform priority in the coming period is the in-troduction of actuarial neutrality factors which would appropriately decrease/increase pension entitlements in line with expected duration of retirement. Basically this means that pensions should be decreased by 5.5% for each year of early retirement and in-creased by 6.5% for each year of late retirement. Furthermore, Serbia is lagging with respect to the European trend of equalization of retirement age for man and woman. Thus, based on social preferences, it is necesarry to adopt one of the possible reform approaches – equalize the retirement age for man and woman at 65 years of age, equalize the retiment age but allow for a couple of years of early retirement for woman based on the number of children raised, or some comination of raising the retirement age for both man and woman which would produce fiscal savings of the same magni-tude. Aforementioned reform measures would enhance financial sustainabilty and also increase intra-generational equity of the Serbian pension system – since the existing system is severely financially penalizing workers retiring at the normal retirement age of 65 years.

Javni penzijski sistem Srbije se bazira na principu međugeneracijske solidarnosti – ak-tivni radnici plaćaju penzijske doprinose iz kojih se isplaćuju penzije trenutnih penzio-nera. Slični sistemi postoje u najvećem broju zemalja kontinentalne Evrope i nastali su po ugledu na originalni Bizmarkov sistem penzijskog osiguranja koji je Nemačka uvela 1889. godine.2 Penzijski sistem Srbije je temeljno reformisan 2003. godine po ugledu na reformu koju je 1992. godine sprovela Nemačka. Penzijskom reformom iz 2003. godine, kao i dodatnim zakonskim izmena iz 2005. i 2010. godine, regularna starosna dob za penzionisanje je povećana za pet godina (65 godina za muškarce i 60 godina za žene), pooštreni su uslovi za sticanje invalidske penzije (koje su bile predmet masovnih zloupo-treba tokom devedesetih godina prošlog veka) i uveden je bodovni sistem određivanja i usklađivanja penzija.3

Bodovni sistem penzijskog osiguranja podrazumeva čvrstu finansijsku vezu između upla-ćenih doprinosa tokom radnog veka i penzijskih naknada tokom starosti.4 Da bi se ade-kvatno uspostavila ova finansijska veza, ključna su dva mehanizma: 1) da se visina penzije određuje u skladu sa visinom primanja i dužinom radnog veka osiguranika i 2) da se visina penzije koriguje u odnosu na očekivani broj godina tokom kojih će osiguranik primati penziju. Nažalost, penzijskom reformom iz 2003. godine uspostavljen je samo prvi od ova dva mehanizma. Drugi mehanizam, tzv. sistem aktuarskih faktora - nije usta-novljen - iako je ovaj sistem integralni deo penzijskih sistema širom sveta, uključujući i Nemački sistem koji je bio uzor pri koncipiranju srpske reforme.

Nepostojanje aktuarskih penala za penzionisanje pre regularne starosne dobi, odnosno aktuarskih bonusa za penzionisanje nakon regularne starosne dobi, predstavlja najveći strukturni nedostatak trenutnog penzijskog sistema Srbije. usled ovog nedostatka, svi osiguranici imaju velike finansijske motive da se penzionišu čim steknu pravo na penziju po bilo kom uslovu – jer će na ovaj način biti u prilici da isti iznos penzijske naknade uživaju tokom dužeg niza godina. Sa stanovišta individualnih korisnika, svakako da je racionalna odluka da se opredele da isti iznos penzije primaju, na primer, tokom 15 go-dina umesto tokom 10 godina, ukoliko im je ova opcija zakonski omogućena. Otuda ne čudi podatak da se 70% muškaraca trenutno penzioniše pre regularne starosne dobi od 65 godina, odnosno da se polovina žena penzioniše pre regularne starosne dobi od 60 godina. Na ovaj način se stvaraju znatne unutar-generacijske nepravičnosti jer penzijski sistem propisuje veću (implicitnu) stopu prinosa na doprinose osiguranika koji se ranije penzionišu u odnosu na osiguranike koji se (sa istim radnim stažom) kasnije penzionišu.

Omogućavanje ženama da se penzionišu pet godina pre regularne starosne dobi za muš-karce takođe utiče na pravičnost raspodele raspoloživih sredstava unutar istih generacija. Iako je mogućnost da se žene penzionišu pre muškaraca postojala u velikom broju država sredinom 20. veka, fiskalna neodrživost penzijskih sistema je dovela do izjednačavanja

33

1. uvod

EkonomskE idEjE i praksa | broj 11 | oktobar- dEcEmbar 2013.

2 Iako je originalni Bizmarkov koncept podrazumevao (delimično) kapitalisan penzijski sistem, praktično sve Evropske države, uključujući Srbiju, su nakon 2. svetskog rata prešle na tekuće finansiranje (Pay-as-You-go).

3 Preciznije, muškarci se penzionišu sa 65 godina starosti i minimum 15 godina staža, dok je ovaj uslov 60 godina starosti i 15 godina radnog staža u slučaju žena. Penzionisanje je takođe moguće sa punim radnim stažom od 40 godina, nakon minimalne penzione dobi koja se postepeno povećava sa 53 na 58 godina starosti za oba pola.

4 Detaljan opis bodovnog penzijskog sistema i specifične karakteristike srpske regulative su dati u aneksu 1.

UNAPREÐENJE UNUTAR-GENERACIJSKE PRAVIČNOSTI I ODRŽIVOSTI PENZIJSKOG SISTEMA SRBIJE34

5 Smanjenje penzijskih rashoda je izostalo i zbog dva vanredna i neopravdana povećanja penzija u 2008. godini koja su rezultovala ukupnim realnim rastom penzija za preko 20%. Ekonomska kriza i veliki porast nezaposlenosti takođe potkopavaju napore za stabilizaciju penzijskog sistema.

starosne granice za žene i muškarce u najvećem broju Evropskih zemalja na početku 21. veka. Srbija je ostala izuzetak, čak i u okviru tranzicionih zemalja Istočne Evrope, gde ništa nije urađeno po pitanju smanjenja izuzetno visoke razlike između starosne dobi za penzionisanje žena i muškaraca. Iako se radi o pitanju koje delimično zadire u oblast društvenih normi i vrednosti, iskustva iz okolnih zemalja i fiskalna neodrživost trenutnog sistema sugerišu da će u narednom periodu biti neophodne određene izmene kako bi se ukinula, ili barem znatno smanjila, neodrživo visoka razlika od čak pet godina između starosne dobi za penzionisanje muškaraca i žena.

Pomenuti sistemski nedostaci su jedan od razloga zašto penzijska reforma iz 2003. go-dine, kao ni dodatne izmene penzijskog zakona iz 2005. i 2010. godine, nisu (još uvek) uspele da smanje javne rashode za penzije na održiv nivo koji bi bio u skladu sa moguć-nostima srpske privrede.5 u Tabeli 1 možemo primetiti da učešće rashoda za penzije u bruto domaćem proizvodu (BDP) od čak 13% čini Srbiju negativnim rekorderom među uporedivim Evropskim zemljama. Otuda Zakon o budžetskom sistemu propisuje da je penzijske rashode u narednim godinama neophodno stabilizovati na 10% BDP – što se može smatrati gornjom granicom održivosti za tranzicionu državu poput Srbije koju oče-kuje dalje starenje stanovništva u narednim decenijama.

Ovaj rad ima za cilj da istraži moguće reformske mere kojima je moguće unaprediti finansijsku održivost penzijskog sistema Srbije i otkloniti gore pomenute izvore unutar-

tabela 1: uČešće rasHoda za (neto) penzije u bdp, u %, Članice eu, 2011. godina

austrija 11,2 luKsemburg 7,2

belgija 9,6 maÐarsKa 11,4

bugarsKa 8,2 Holandija 4,9

ČešKa 9,8 poljsKa 9,8

dansKa 5,9 portugalija 12,4

nemaČKa 9,2 rumunija 9,0

estonija 13,8 slovenija 11,1

irsKa 8,1 slovaČKa 7,7

grČKa 12,1 finsKa 9,8

španija 10,2 švedsKa 6,7

francusKa 12,8 veliKa britanija 7,0

italija 13,0 razvijene eu-15 zemlje 8,9

letonija 9,4 tranzicione eu-10 zemlje 9,5

litvanija 8,4 srbija – 2012 13,0

Napomena: Zvaničan BDP je u Srbiji uvećan za 10% kako bi podaci bili uporedivi za državama EU koje u obračun BDP uključuju i procenu neobuhvaćene sive ekonomije, što je joj uvek nije slučaj u Srbiji.Izvor: MMF (2012)

generacijske nepravičnosti, bez povećanja trenutne regularne dobi za penzionisanje od 65 godina starosti (za muškarce). rad je organizovan na sledeći način: prva dva dela su posvećena najvećem strukturnom nedostatku trenutnog sistema – nepostojanju aktuar-skih penala za rano i aktuarskih bonusa za kasno penzionisanje. Prvi deo rada opisuje međunarodna iskustva sa sistemom aktuarskih faktora, dok drugi deo kvantifikuje izno-se aktuarskih penala i bonusa koji bi bili odgovarajući u slučaju Srbije. Treći deo rada je posvećen mogućnosti za delimično ili kompletno ukidanje neodrživo niske granice za penzionisanje žena u odnosu na muškarce. Četvrti deo rada pokazuje, na osnovu međunarodnih iskustava iz proteklih decenija, da povećanje efektivne starosne dobi za penzionisanje ne izaziva (dodatno) pogoršanje uslova za zapošljavanje mladih. Zaključna razmatranja i relevantne pouke za dalje unapređenje javnog penzijskog sistema Srbije su sumirani u poslednjem petom delu.

Penzijski sistemi u većini evropskih država u periodu do drugog svetskog rata nisu ostavljali mogućnosti za penzionisanje pre regularne starosne dobi, koja je bila jed-naka za muškarce i žene. Međutim, period brzog privrednog rasta i prelaska na (is-ključivo) tekuće PaYg finansiranje u decenijama nakon drugog svetskog rata je bilo praćeno povećanjem darežljivosti penzijskih sistema, koje se između ostalog ogledalo u omogućavanju penzionisanja pre regularne starosne dobi. Otvaranje mogućnosti za prevremeno penzionisanje starijih radnika je postalo naročito popularno krajem se-damdesetih i početkom osamdesetih godina prošlog veka, kao (neadekvatan) odgovor na ekonomsku krizu i povećanje nezaposlenosti (mladih) u tom periodu.6

gruber i Wise (1999) objašnjavaju da je omogućavanje prevremenog penzionisanja dovelo do toga da se najveći broj osiguranika penzionisao upravo tokom prevremene starosne granice, umesto tokom regularne starosne granice. razlog za to su znatne fi-nansijske destimulacije kasnijeg penzionisanja koje su, u manjoj ili većoj meri, stvarali penzijski sistemi širom Evrope. Ove finansijske destimulacije kasnijeg penzionisanja praktično predstavljaju dodatni implicitni porez na rad posle granice za prevreme-no penzionisanje. u pojedinim zemljama, poput Francuske, finansijska destimulacija dodatnog rada nakon granice za prevremeno penzionisanje iznosi preko 70% neto prihoda koje bi osiguranik ostvario ostavši još jednu godinu na radnom mestu. Iznos finansijskih destimulacija kasnijeg penzionisanja znatno varira između zemalja. u grafikonu 1 možemo videti da postoji snažna negativna korelacija između finansijskih destimulacija kasnijeg penzionisanja i stope zaposlenosti starijih radnika (od 55 do 65 godine) u svih 11 zemalja OECD koje su bile predmet analize.


6 Ideja da se prevremenim penzionisanjem starijih radnika otvore slobodna radna mesta za mlade radnike je proble-matična iz više aspekata i pokazala se kao nedelotvorna, o čemu će biti više reči u 4. delu ovog rada.

2. meÐunarodna praKsa sistema aKtuarsKiH penala i aKtuarsKiH bonusa

Omogućavanje penzionisanja pre regularne starosne dobi i smanjenje efektivne starosti pri penzionisanju otežavaju finansiranje penzijskih sistema – jer na ovaj način osiguranici kraće plaćaju doprinose i duže primaju penziju. Ovaj problem je dodatno otežavao finansijsku poziciju penzijskih sistema koja je već postajala neodrživa usled sazrevanja penzijskih šema, starenja stanovništva i povećanja penzijskih prava koja nisu bila praćena adekvatnim povećanjima stopa penzijskih doprinosa. Tako su aktuarske projekcije krajem osamdesetih i početkom devedesetih godina prošlog veka jasno ukazivale na finansijsku neodrživost penzijskih sistema širom Evrope, što je iniciralo trend penzijskih reformi u cilju uspostavljanja dugoročne finansijske održivosti.

reformski zahvati su obuhvatili i oblast prevremenog penzionisanja. Međutim, usled društvenih ili političkih okolnosti, najčešće nije postojala podrška za kompletno elimi-nisanje mogućnosti za prevremeno penzionisanje. Otuda su se zakonodavci najčešće opredeljivali da penzijske izmene usredsrede na eliminisanje ranije pomenutih finan-sijskih destimulacija kasnijeg penzionisanja i na taj način smanje broj osiguranika koji se prevremeno penzionišu. Eliminisanje finansijskih podsticaja za prevremeno penzionisanja moguće je ostvariti uvođenjem sistema aktuarskih faktora – koji po-drazumevaju penale za penzionisanje pre, odnosno bonuse za penzionisanje posle regularne starosne dobi.

UNAPREÐENJE UNUTAR-GENERACIJSKE PRAVIČNOSTI I ODRŽIVOSTI PENZIJSKOG SISTEMA SRBIJE36grafiKon 1: Korelacija finansijsKiH destimulacija Kasnijeg penzionisanja i neisKorišćeniH potencijala

starijiH radniKa od 55 do 65 godina, oecd drŽave poČetKom devedesetiH godina

Izvor: Gruber i Wise (1999).

Ideja aktuarskih penala je da se osiguranicima koji se penzionišu pre regularne staro-sne dobi srazmerno smanjuje iznos penzije u skladu sa produženim periodom tokom kojeg će primati penziju. Na ovaj način se eliminiše finansijska destimulacija kasnijeg penzionisanja i sprečava se negativna diskriminacija osiguranika koji se penzionišu u redovnoj starosnoj dobi – jer upravo oni snose finansijski teret koji nastaje prevre-menim penzionisanjem. Bez sistema aktuarskih faktora, penzijski sistem propisuje različite stope prinosa na doprinose osiguranika iz istih generacija, u zavisnosti od starosne dobi pri penzionisanju – osiguranici koji se ranije penzionišu ostvaruje više stope prinosa od osiguranika koji se sa istim radnim stažom kasnije penzionišu. uvo-đenjem aktuarskih faktora uspostavlja se finansijska neutralnost, u smislu jednake sadašnje vrednosti penzijskih primanja, bez obzira na starosnu dob osiguranika pri penzionisanju. Odnosno, svi osiguranici (iz istih generacija) ostvaruje jednake prinose na doprinose koje su uplaćivali, bez obzira da li odluče da se penzionišu pre, tokom ili nakon regularne starosne dobi.

Iz Tabele 2 možemo videti zakonske iznose aktuarskih penala, za svaku godinu pre-vremenog penzionisanja, u državama članicama OECD.7 Možemo primetiti da su za-konski iznosi u znatnom broju država, naročito u kontinentalnoj Evropi, osetno ispod ravnotežnog nivoa koji omogućava punu finansijsku neutralnost u pogledu različite starosti osiguranika pri penzionisanju.8 u praksi, zakonski iznosi aktuarskih faktora su često niži od ravnotežnih iznosa usled ranije pomenutih društvenih i političkih okolnosti, koje su uostalom u najvećoj meri i onemogućile kompletno ukidanje mo-gućnosti za prevremeno penzionisanje. Otuda penzijski sistemi u većini Evropskih dr-žava ublažavaju finansijsku destimulaciju kasnijeg penzionisanja - ali je ne otklanjaju u potpunosti. Negativna diskriminacija osiguranika koji se penzionišu u regularnoj starosnoj dobi i dalje ostaje prisutna u određenoj meri, tako da osiguranici i dalje imaju finansijskih motiva da se penzionišu što je ranije moguće.

Nemačka je, na primer, reformom iz 1992. godine uvela aktuarske penale od 3,6% godišnje kako bi destimulisala prevremeno penzionisanje. Ova mera je dala određene rezultate i dovela je do delimičnog povećanja efektivne starosti pri penzionisanju (detaljnije o ovome u 4. delu teksta). Međutim, s obzirom da je propisani iznos ak-tuarskih penala duplo niži od iznosa koji bi obezbedio punu finansijsku neutralnost, i dalje se najveći broj osiguranika u Nemačkoj penzioniše u minimalnoj zakonskoj dobi (60 godina) umesto u regularnoj zakonskoj dobi (65 godina). Otuda Borsch-Suppan i Wilke (2006) identifikuju prevremeno penzionisanje i posledično nisku efektivnu starosnu dob pri penzionisanju kao jednu od najvećih boljki Nemačkog penzijskog sistema.


7 Sve OECD države iz Tabele 1 takođe propisuju i aktuarske nagrade za penzionisanje nakon regularne starosne dobi. Za vrednosti aktuarskih nagrada u pojedinim državama videti Queisser and Whitehouse (2006).

8 Metodologija i obračun ravnotežnih iznosa aktuarskih penala će biti detaljnije objašnjeni u sledećem delu.

u proteklom periodu je najveći broj tranzicionih Istočno Evropskih zemalja takođe uveo aktu-arske penale za prevremeno penzionisanje, uključujući Sloveniju, Estoniju i Litvaniju (MMF, 2011). Zakonski propisani penali u ovim državama su manji od aktuarskih ravnotežnih izno-sa i ne omogućavaju punu finansijsku neutralnost penzijskih sistema. Sa druge strane, Leto-nija i Poljska su uvele penzijski sisteme provizorno definisanih doprinosa (notional defined contributions) čija struktura imanentno podrazumeva penale za prevremeno penzionisanje koji su jednaki aktuarski ravnotežnim iznosima. Od zemalja u regionu koje takođe imaju bodovni penzijski sistem kao i Srbija, Hrvatska i Crna gora su u proteklih par godina uvele sisteme aktuarskih faktora. Međutim, obe države su propisale iznose aktuarskih penala koji su niži od ravnotežnih nivoa i ne omogućavaju punu finansijsku neutralnost – Crna gora je propisala aktuarske penale u visini od 4,2% a Hrvatska od 4,1% godišnje.

Iz grafikona 2a i 2b možemo zaključiti da su u 2009. godini finansijski podsticaji prevre-menog penzionisanja i posledično negativna finansijska diskriminacija osiguranika koji se penzionišu u regularnoj starosnoj dobi – bili najizraženija u Srbiji. Sa jedne strane, bilo je omogućeno osiguranicima da se penzionišu čak 12 godina pre regularne starosne dobi – mi-

UNAPREÐENJE UNUTAR-GENERACIJSKE PRAVIČNOSTI I ODRŽIVOSTI PENZIJSKOG SISTEMA SRBIJE38tabela 2: iznosi aKtuarsKiH penala za svaKu godinu prevremenog penzionisanja, u %

Izvor: Queisser and Whitehouse, 2006Napomena: U međuvremenu su iznosi aktuarskih penala povećani na 6% godišnje u Italiji, Portugalu i Švedskoj (Svetska Banka, 2009). Iznos penala je povećan i u Mađarskoj i Kanadi (MMF, 2011).

drŽavaaKtuarsKi penali za prevremeno penzionisanje

zaKonsKi iznos ravnoteŽni iznos

island 8,4 7,7

finsKa 7,2 7,5

španija 7,0 7,4

francusKa 7,0 6,2

sad 6,0 8,2

slovaČKa 6,0 7,1

japan 6,0 6,6

Kanada 6,0 7,3

ČešKa 5,6 7,4

švedsKa 4,7 6,8

švajcarsKa 4,5 6,4

portugal 4,5 8,2

grČKa 4,5 6,2

austrija 4,2 7,5

nemaČKa 3,6 6,3

italija 2,9 7,5

maÐarsKa 2,3 7,4

nimalna granica za penzionisanje iznosila je 53 godine starosti, naspram 65 godina starosne granice za penzionisanje muškaraca. Sa druge strane, usled nepostojanja aktuarskih penala, prevremeno penzionisanje je bilo omogućeno bez ikakvog umanjenja penzijske naknade. Otuda su svi osiguranici imali ogromne finansijske motive da se penzionišu što ranije, kako bi isti iznos penzijske naknade primali tokom što dužeg niza godina.9


9 Duži ostanak starijih radnika na tržištu rada takođe destimulišu zakonske odredbe kojima se upola umanjuje vrednost radnog staža nakon ispunjenih 40 godina penzijskog staža, dok je onemogućeno sticanje više od 45 godina penzijskog staža. Ove odredbe nisu predmet trenutne analize, ali napominjemo da nisu ekonomski opravdane i da bi ih trebalo revidirati u narednom periodu.

grafiKon 2a: razliKe izmeÐu regularne i minimalne starosne dobi za penzionisanje, za mušKarce, u izabranim zemljama, 2009. godina

Izvor: Svetska banka (2009).

grafiKon 2b: procentualno umanjenje penzije za svaKu godinu penzionisanja pre regularne starosne dobi, u izabranim zemljama, 2009. godina

Izvor: Svetska banka (2009).

Kako bi se smanjile mogućnosti za prevremeno penzionisanje, Zakonskim izmenama iz 2010. godine je povećana minimalna starosna dob sa 53 na 58 godina starosti. Međutim, ostavljen je veoma dugačak tranzicioni period koji će trajati do 2023. godi-ne, jer se minimalna starosna dob povećava za samo četiri meseca tokom kalendarske godine.10 Otuda ne čudi podatak da se 70% muškaraca i 50% žena u Srbiji penzionišu pre regularne starosne dobi. Čak i kada se završi tranzicioni period 2023. godine, uslovi za prevremeno penzionisanje u Srbiji će gotovo sigurno ostati najdarežljiviji u Evropi, jer će (po važećoj zakonskoj regulativi) biti omogućeno penzionisanje sedam godina pre regularne starosne dobi, bez ikakvog aktuarskog umanjenja penzijske na-knade.11 Otuda se uvođenje sistema aktuarskih faktora nameće kao imperativ u oblasti unapređenja srpskog penzijskog sistema u narednom periodu.

Sistem aktuarskih faktora – penala za prevremeno i bonusa za kasno penzionisanje – omogućava da penzijski sistem bude finansijski neutralan u odnosu na osiguranike (istih generacija) koji se penzionišu u različitim starosnim dobima. u praksi to znači da osiguranici koji se prevremeno/kasno penzionišu dobijaju srazmerno umanjenu/uvećanu penziju kako bi se ostvarila finansijska ekvivalencija između osiguranika koji se penzionišu u različitim starosnim dobima. Detaljno objašnjenje rezultata koje slede je dato u aneksu 2. Suština obračuna aktuarskih faktora je da se, uzimajući u obzir vremensku vrednost novca i verovatnoće smrtnosti osiguranika, obezbedi da sadašnja vrednost penzijskih naknada bude identična u slučaju penzionisanja u različitim sta-rosnim dobima.

u Tabelama 3a i 3b su dati obračuni aktuarskih faktora koji omogućavaju finansij-sku ekvivalenciju pri penzionisanju u različitim starosnim dobima. Obračuni koriste aktuelne verovatnoće smrtnosti u Srbiji, za muškarce i žene, kao i (realnu) diskontnu stopu od 2%. Možemo primetiti da prosečan iznos aktuarskih penala iznosi oko 5,5% u slučaju muškaraca i oko 5,2% u slučaju žena. Sa druge strane, prosečan iznos aktu-arskih bonusa za kasno penzionisanje iznosi oko 6,5% u slučaju muškaraca i oko 6% u slučaju žena. Međunarodna praksa je da se definišu zajedničke uniformne vrednosti aktuarskih faktora za oba pola osiguranika. Možemo zaključiti da u slučaju Srbije ravnotežni nivo aktuarskih penala iznosi preko 5% godišnje, odnosno oko 0,45% na mesečnom nivou, dok ravnotežni nivo aktuarskih bonusa iznosi preko 6% godišnje, odnosno oko 0,55% na mesečnom nivou.


3. uvoÐenje aKtuarsKiH penala i aKtuarsKiH nagrada u penzijsKi sistem srbije

10 Preciznije, minimalna starosna dob za muškarce se povećava za 4 meseca godišnje u periodu 2011-2018, odnosno za 6 meseci godišnje u periodu 2020-2023. Sa druge strane, minimalna dob za žene se povećava 4 meseca godiš-nje u periodu 2013-2015 i zatim za 6 meseci godišnje u periodu 2016-2023.

11 Ako se ima u vidu da značajan broj zemalja aktivno radi na smanjenju darežljivosti pri prevremenom penzionisanju, može se očekivati da će do 2023. godine uslovi u ostalim evropskim državama biti znatno oštriji nego što je trenutno slučaj u Tabeli 3 i Grafikonima 4a i 4b.

Pri obračunu aktuarskih faktora važna je pretpostavka o vrednosti realne diskontne stope koja se koristi pri računanju sadašnje vrednosti očekivanih budućih penzija koje će osiguranik ostvariti. Povećanje diskontne stope povlači i povećanje aktuarskih fak-tora (u apsolutnom iznosu), što možemo videti u Tabeli 4 koja prikazuje senzitivnost aktuarskih faktora na pretpostavljenu diskontnu stopu. Pri obračunu aktuarskih fak-


tabela 3a: obraČun aKtuarsKiH penala i aKtuarsKiH bonusa za osiguraniKe mušKarce, u %

tabela 3b: obraČun aKtuarsKiH penala i aKtuarsKiH bonusa za osiguraniKe Žene, u %

Izvor: Obračuni autora.

starost umanjenje/uvećanje

penzijegodišnji aKtuarsKi

faKtor

prevremeno penzionisanje

58 -32,4 -5,2

59 -28,8 -5,3

60 -24,9 -5,4

61 -20,6 -5,5

62 -16,0 -5,6

63 -11,1 -5,7

64 -5,8 -5,8

regularno 65 0,0 0,0

Kasno penzionisanje 66 6,2 6,2

67 13,0 6,3

68 20,3 6,5

69 28,2 6,6

70 36,8 6,8

starost umanjenje/uvećanje

penzijegodišnji aKtuarsKi

faKtor


55 -23,0 -5,0

56 -19,0 -5,0

57 -14,8 -5,1

58 -10,3 -5,2

59 -5,3 -5,3

regularno 60 0,0 0,0

Kasno penzionisanje 61 5,8 5,8

62 12,0 5,9

63 18,7 6,0

64 26,0 6,1

65 33,8 6,2

tora u Tabelama 3a i 3b korišćena je realna diskontna stopa od 2%, što je u skladu sa aktuarskim obračuna za OECD države u Tabeli 2. Sa druge strane, gruber i Wise (1999) koriste realnu diskontnu stopu od 3% pri analizi prevremenog penzionisanja u 11 razvijenih OECD država. adekvatna vrednost diskontne stope zavisi pre svega od potencijalne stope rasta BDP u dugom roku. S obzirom da trenutne makroekonomske projekcije sugerišu potencijalnu stopu rasta BDP u Srbiji od 4% u srednjem roku, postoje argumenti da se pri obračunu aktuarskih vrednosti koristi i viša diskontna stopa od 2%. u ovom radu ćemo koristiti pomenutu stopu od 2%, ali napominjemo da postoje argumenti i za korišćenje više diskontne stope, što bi značilo više iznose aktuarskih faktora.12

Pri uvođenju aktuarskih penala potrebno je posebnu pažnju posvetiti segmentu beni-ficiranog radnog staža. Ideja benificiranog radnog staža je da se posebno napornim profesijama gde je očekivani životni vek osetno kraći od društvenog proseka, poput rudara, omogući kraći radni vek i prevremeno penzionisanje. Problem je što postojeća regulativa omogućava previše širokom krugu profesija da ostvaruju prava na benificira-ni radni staž – pored rudara, tu su još i vojska, policija, kao i tehničko osoblje zaposle-no u ovim sektorima. u cilju povećanja pravičnosti penzijskog sistema, neophodno je u narednom periodu značajno smanjiti listu radnih mesta kojima se odobravaju prava na benificirani radni staž. Na primer, tehničko osoblje radi pod identičnim uslovima i


12 Upotrebu niže diskontne stope donekle opravdava i činjenica da obračun aktuarskih faktora (Aneks 2) pojedno-stavljeno ignoriše segmente invalidskih i porodičnih penzija, čije bi uključivanje (marginalno) smanjilo vrednosti aktuarskih faktora. Takođe, Zakon o budžetskom sistemu ostavlja mogućnost da indeksacija penzija, koja trenutno dominantno zavisi od inflacije, postane darežljivija u narednim decenijama, nakon što se rashodi za penzije stabilizu-ju na nivou od 10% BDP.

tabela 4: senzitivnost aKtuarsKiH faKtora na disKontnu stopu, osiguraniK mušKarac, u %

Izvor: Obračuni autora.

starost godišnji aKtuarsKi faKtori, uz realnu disKontnu stopu od:

1% 2% 3% 4%


58 -4,6 -5,2 -5,7 -6,3

59 -4,7 -5,3 -5,8 -6,4

60 -4,8 -5,4 -5,9 -6,5

61 -4,9 -5,5 -6,1 -6,7

62 -4,9 -5,6 -6,2 -6,8

63 -5,0 -5,7 -6,3 -6,9

64 -5,1 -5,8 -6,4 -7,1

regularno 65 0,0 0,0 0,0 0,0

Kasno penzionisanje 66 5,5 6,2 7,0 7,7

67 5,6 6,3 7,1 7,9

68 5,7 6,5 7,3 8,1

69 5,8 6,6 7,5 8,3

70 5,9 6,8 7,6 8,5

u sektoru bezbednosti i u sektoru obrazovanja, gde ne postoji mogućnost benificiranog radnog staža.

ukoliko se lista radnih mesta sa benificiranim stažom adekvatno smanji samo na pro-fesije koje zaista imaju teže uslove rada i posledično kraći životni vek, poput rudara – onda bi optimalni pristup bio da se u slučaju benificiranog staža umesto aktuarskih penala uspostavi aktuarski ravnotežno povećanje stope penzijskih doprinosa za ove osiguranike. Na primer, trenutna regulativa propisuje 50% veću stopu penzijskih do-prinosa za osiguranike kojima se penzijski staž na osnovu jedne godina osiguranja be-nificirano uvećava 50%. Međutim, aktuarska ravnoteža zahteva da se stopa penzijskih doprinosa povećava znatno više u ovakvim slučajevima benificiranih osiguranika.13 Na ovaj način bi se unapredila pravičnost penzijskog sistema (u okviru istih generacija), jer bi implicitna stopa prinosa koju penzijski sistem pruža osiguranicima sa benifici-ranim stažom postala uporediva sa stopom prinosa koju ostvaruju ostali „regularni“ osiguranici. Međutim, ukoliko se lista radnih mesta sa benificiranim stažom adekvatno ne smanji u narednom periodu, onda bi trebalo primeniti sistem aktuarskih penala i u slučaju pojedinih radnih mesta, poput tehničkog osoblja u sektoru bezbednosti, koji trenutno ostvaruju prava na benificirani radni staž iako ovi osiguranici nemaju kraći životni vek od „regularnih“ osiguranika.

Važno je napomenuti da je uvođenje aktuarskih faktora usmereno na ekonomske as-pekte penzijskog sistema i unapređenje njegove fiskalne održivosti putem jačanje fi-nansijske veze između uplaćivanih doprinosa tokom radnog veka i visine penzije. uvo-đenje aktuarskih penala neće kompromitovati socijalnu funkciju koju penzijski sistem obavlja putem instituta minimalne penzije. Naime, zagarantovani iznos minimalne penzije, koji ima za cilj sprečavanje siromaštva u starosti, će nastaviti da se primenjuje u punom iznosu i nakon uvođenja aktuarskih penala. Odnosno, osiguranicima koji se prevremeno penzionišu će se iznos penzije smanjivati u skladu sa aktuarskim pena-lima, ali samo do iznosa minimalne penzije, kako ne bi došlo do pogoršanja pozicije materijalno najugroženijih penzionera.

ranije pomenuto povećanje darežljivosti penzijskih sistema tokom ekonomski prosperitet-nih decenija nakon drugog svetskog rata se između ostalog ogledalo i u smanjenju regular-ne starosne dobi za penzionisanje žena – koja je inicijalno bila jednaka za muškarce i žene u većini Evropskih zemalja. Smanjenje starosne dobi za penzionisanje žena se ne može objasniti demografskim faktorima, s obzirom da je prosečan životni vek žena sredinom 20. veka, kao i danas, bio osetno viši od prosečnog životnog veka muškarca. Otuda je sma-njenje starosne dobi za penzionisanje žena bilo uslovljeno različitim društvenim prilikama, poput emancipacije žena i njihovim masovnijim učestvovanjem na tržištu rada. Takođe, u okviru društvenih okolnosti možemo primetiti da je smanjenje starosne dobi za penzioni-


13 U ovome radu nećemo detaljnije analizirati benificirani radni staž, kao ni odgovarajuće aktuarski ravnotežne stope penzijskih doprinosa u ovom segmentu penzijskog sistema. Ova zasebna tema zahteva posebnu analizu.

4. mogućnosti za povećanje starosne granice za penzionisanje Žena

sanje žena za pet godina (što je najčešći slučaj u praksi) omogućilo velikom broju bračnih parova da se otprilike istovremeno penzionišu – s obzirom da starosna razlika između brač-nih drugova najčešće iznosi upravo oko pet godina, u korist muškarca.

Kao što je pomenuto, veliki broj evropskih država krajem 20. veka započinje reforme sa ci-ljem uspostavljanja finansijske održivosti javnih penzijskih sistema. u okviru reformskih pro-cesa dolazi do revidiranja privilegovanog položaja žena i izjednačavanja granice za penzio-nisanje žena i muškaraca. Pojedine zemlje su već završile proces izjednačavanja (Nemačka, Belgija), dok zakonska regulativa u preostalim državama (Velika Britanija, Italija) propisuje da se izjednačavanje završi u toku narednih nekoliko godina.14 Otuda starosna granica za penzionisanje žena i muškaraca trenutno iznosi 65 godina u najvećem broju razvijenih drža-va. Međutim, zakonska regulativa u mnogim zemljama propisuje i dalje povećanje starosne granice (za oba pola) u budućim godinama i decenijama – u Italiji na 66 godina, u Norveš-koj, Nemačkoj, Španiji i SaD na 67 godina, odnosno u Velikoj Britaniji na 68 godina starosti. rakić i Chiappe (2008) detaljno analiziraju položaj žena u penzijskom sistemu Srbije i ukazuju da se proces povećanja starosne dobi za žene i izjednačavanje sa regularnom sta-rosnom dobi za muškarce odvijao sporije u Istočnoj Evropi. Tako je 2008. godine starosna granica za penzionisanje žena bila osetno niža u odnosu na regularnu starosnu granicu za muškarce u većini država Istočne Evrope. Čak i države koje su izjednačile starosnu dob za penzionisanje muškaraca i žena, poput Estonije, Letonije, Češke, Slovačke i Mađarske – su izvršile izjednačavanje starosne dobi na relativno niskom nivou od 62 ili 63 godine starosti. Jedino su uslovi za starosnu penziju u Federaciji Bosne i Hercegovine bili u skladu sa tren-dovima u razvijenim državama i iznosili su 65 godina starosti za oba pola.


14 Pojedine države, poput SAD, Kanade, Švedske, Norveške, Finske, Španije ili Francuske nikada nisu ni propisale mogućnost da se žene penzionišu pre muškaraca.

grafiKon 3: starosna granica za odlazaK u penziju u istoČnoj evropi, naKon završetKa zaKonsKog procesa podizanja starosne granice, podaci za 2008. godinu

Izvor: Rakić i Chiappe, 2008.

Iako je starosna granica za penzionisanje žena i u muškaraca u Srbiji u 2008. godini bila u skladu sa trendovima u ostalim državama Istočne Evrope, u grafikonu 4 mo-žemo primetiti da je Srbija pala na začelje u 2012. godini. Većina država je iskori-stila proteklo vreme tokom ekonomske krize za usvajanje zakonskih izmena sa ciljem poboljšanja finansijske održivosti penzijskih sistema. Zakonske izmene su najčešće uključivale i povećanje starosne dobi za penzionisanje žena. Najveće zakonsko po-većanje starosne dobi su usvojile Poljska i Crna gora, koje predviđaju penzionisanje sa 67 godina starosti za oba pola (nakon prilično dugog prelaznog perioda). Estonija, Litvanija, Češka i Mađarska su propisale starosnu dob od 65 godina za oba pola, dok su rumunija i Bugarska ostavile mogućnost da se žene penzionišu dve godine ranije od muškaraca, sa 63 godine starosti.15 Od zemalja regiona koje su 2008. godine bile u istoj situaciji kao Srbija, Hrvatska i republika Srpska su propisale povećanje starosne dobi za penzionisanje žena sa 60 na 65 godina starosti. Hrvatska se opre-delila za prilično dugačak prelazni period jer se starosna dob povećava za (samo) tri meseca tokom kalendarske godine, dok republika Srpska povećava starosnu dob za osam meseci tokom jedne kalendarske godine. Srbija je, zajedno sa albanijom, ostala na začelju Istočno Evropskih zemalja kada se radi o procesu izjednačavanje starosne dobi za penzionisanje žena i muškaraca. Pri tom, albanija možda i može sebi da kratkoročno priušti ovakav luksuz jer ima jednu od najmlađih populacija u Evropi sa prosečnom starosti od 30 godina i jednocifrenim učešćem rashoda za penzije u BDP. Međutim, ovo nije slučaj sa Srbijom koja spada među najstarije evropske populacije sa prosečnom starosti građana od 40 godina i pomenutim rekordno visokim rashodima za penzije od 13% BDP.


15 Inicijalni predlog u Rumuniji je bio da se i žene penzionišu sa 65 godina starosti. Slovenija je takođe pokušala da uvede starosnu granicu od 65 godina za oba pola, ali je ovaj predlog odbačen na referendumu.

grafiKon 4: starosna granica za odlazaK u penziju u istoČnoj evropi, naKon završetKa zaKonsKog procesa podizanja starosne granice, podaci za 2012. godinu

Izvor: Social Security Administration, 2012 i nacionalno zakonodavstvo datih država.

Za razliku od aktuarskih faktora koji prvenstveno predstavljaju ekonomsko pitanje, adekvatan tretman žena pri penzionisanju zadire i u oblast društvenih vrednosti. Me-đutim, sa ekonomskog stanovišta trenutna situacija u pogledu starosne granice za penzionisanje žena i muškaraca nije održiva i u znatnoj meri doprinosi neodrživo vi-sokom rashodima penzijskog sistema Srbije. Otuda povećanje starosne dobi za pen-zionisanje žena predstavlja jednu od prioritetnih izmena penzijskog sistema Srbije u narednom periodu. u zavisnosti od društvenih preferenci, moguće je razmotriti neko-liko alternativnih pristupa.

Sa ekonomskog/fiskalnog stanovišta, napoželjniji pristup je izjednačavanje starosne granice za žene i muškarce na 65 godina tokom relativno kratkog prelaznog perioda, po ugledu na republiku Srpsku. Iako nema sumnje da bi u dugom roku trebalo težiti ujednačavanju starosne granice za oba pola, u odsustvu društvene podrške za izjednačavanje starosne granice u srednjem roku moguće je razmotriti (samo) smanjenje neodrživo visoke razlike između granice za žene i muškarce – tako što bi se, po ugledu na rumuniju i Bugarsku, starosna granica za žene povećala na 63 godine starosti. Takođe, moguće je po ugledu na rešenja koje su primenjivale Češka i Slovačka, izjednačiti starosne granice za muškarce i žene, ali omogućiti da žene odlaze u penziju dve do tri godine ranije u odnosu na broj dece koje su odgajile.16

ukoliko su društvene preferencije u Srbiji takve da se insistira na zadržavanju privilegije da se žene penzionišu pet godina pre muškaraca – teoretski je i ova opcija moguća, s tim što iskustva iz ostalih Evropskih zemalja, kako razvijenih tako i tranzicionih, sugerišu velike izazove pri njenoj realizaciji. Ova privilegija ima svoju ekonomsku cenu koja će biti plaćena na drugom mestu, tako što će postati neophodno da se starosna dob za muškarce poveća na 67 godina starosti i 62 godine za žene. Izrael se na primer opredelio za ovu opciju kao privremeno rešenje 2004. godine. Međutim, i u Izraelu se do kraja 2020. godine planira povećanje starosne dobi za žene na 64 godine, odnosno izjednačavanje starosne dobi za muškarce i žene na 67 godina starosti u dugom roku. u svakome slučaju, neophodno je u što kraćem roku razviti jasnu društvenu poziciju po pitanju adekvatne starosne dobi za penzionisanje žena, koja će biti ekonomski održiva, i u skladu sa tim pristupiti izmenama penzijskog sistema.17

uvođenje sistema aktuarskih penala i povećanje starosne dobi za penzionisanje žena će rezultovati dužim radnim vekom osiguranika i kasnijim odlaskom u penziju. u široj javnosti se često mogu čuti strahovi da će produžavanje učešća starijih radnika na


16 Međunarodna praksa sugeriše da smanjivanje starosne dobi za penzionisanje žena u odnosu na broj dece ne stimuli-še povećanje stope fertiliteta, koja prvenstveno zavisi od datih društvenih prilika.

17 Pored mogućnosti da se penzionišu pet godina pre muškaraca, ženama je u trenutnom penzijskom sistemu omo-gućeno uvećane penzijskog staža za 6%, odnosno pun radni staž iznosi 38 godina naspram 40 godina u slučaju muškaraca. Ovaj segment penzijskog sistema nije u fokusu trenutne analize, ali je opravdanost ovih odredbi moguće detaljnije preispitati u narednom periodu.

5. povećanje efeKtivne starosne dobi za penzionisanje i zapošljavanje mladiH

tržištu rada dodatno pogoršati ionako loše perspektive za zapošljavanje mladih osoba. Ovaj strah se zasniva na (pogrešnoj) percepciji privrede kao „zatvorene kutije“ koja pruža ograničen broj radnih mesta, tako da svaki dodatni stari radnik povlači jedno manje radno mesto za mlade radnike. Sa teorijskog stanovišta, percepcija privrede kao „zatvorene kutije“ je problematična i u najvećoj meri prevaziđena – jer je tehnološki razvoj tokom proteklih decenija omogućio višestruko povećanje ukupnog broja radnih mesta širom sveta. Tako, na primer, proces emancipacije žena nakon drugog svetskog rata i posledično ogromno povećanje radnih mesta koje popunjavaju žene – nisu doveli do smanjenja mogućnosti za zapošljavanje muškaraca.

gruber i Wise (2010) detaljno analiziraju empirijske podatke iz 12 razvijenih OECD zemalja i predstavljaju čvrste nalaze da zaposlenost starijih osoba ne utiče negativno na zapošljavanje mladih radnika – naprotiv, čini se da je stopa zaposlenosti starijih osoba blago pozitivno korelisana za stopom zaposlenosti mladih u svim državama koje su bile predmet analize. Ovi autori pokazuju da prevremeno penzionisanje u mnogim državama nakon drugog svetskog rata nije bilo praćeno povećanjem zaposlenosti mla-dih radnika. Takođe, ukidanje i smanjivanje mogućnosti za prevremeno penzionisanje koje su mnoge evropske države sprovele krajem osamdesetih i početkom devedesetih godina prošlog veka – nije dovelo do smanjenja zaposlenosti mladih radnika. Naprotiv, ekonometrijski nalazi iz svih 12 analiziranih OECD zemalja pokazuju blago pozitivnu korelaciju između stope zaposlenosti starih i mladih radnika.

Za Srbiju su u ovom kontekstu veoma interesantna reformska iskustva Nemačke, koja je služila kao uzor pri koncipiranju srpske penzijske reforme. Nemačka je 1972. godi-ne usvojila izmene penzijskog sistema kojima je bilo omogućeno osiguranicima da se penzionišu dve godine pre regularne starosne dobi, kao i ženama da se penzionišu pet godina pre regularne starosne dobi od 65 godina. Ove zakonske izmene su u narednim godinama dovele do pada stope zaposlenosti starih radnika sa 48 na 41% u periodu između 1972. i 1976. godine. Međutim, u ovom istom periodu ne dolazi do povećanje stope zaposlenosti mladih – naprotiv, stopa zaposlenosti mladih se smanjuje za 2 pro-centna poena, odnosno stopa nezaposlenosti mladih se povećava za 1,7 procentnih poena – što je kompletno suprotno percepciji privrede kao „zatvorene kutije“ koja pru-ža ograničen broj radnih mesta. 1992. godine Nemačka sprovodi izmene penzijskog sistema u suprotnom smeru – starosna granica za penzionisanje žena se izjednačava sa muškarcima i uvode se aktuarski penali za prevremeno penzionisanje. Ove izmene dovode do povećanja stope zaposlenosti starih radnika za čitavih 15 procentnih po-ena tokom naredne decenije, pri čemu je stopa zaposlenosti mladih ostala praktično identična, dok je stopa nezaposlenosti mladih blago smanjenja. Iskustva Nemačke, kao i iskustva ostalih 11 zemalja OECD koja su bila predmet analize snažno govore u prilog tezi da su privredni rast i makroekonomska stabilnost ključni preduslov za po-zitivne tendencije na tržištu rada – i u segmentu starih i u segmentu mladih radnika. Mogućnosti za zapošljavanje mladih nije moguće ni popraviti ni pokvariti penzijskom regulativom koja propisuje kraći ili duži ostanak starih radnika na tržištu rada.


rashodi srpskog javnog penzijskog sistema su neodrživo visoki u odnosu na mo-gućnosti privrede i njihovo učešće u BDP je znatno više u odnosu na sve uporedive tranzicione Evropske države. Stabilizacija penzijskih rashoda u narednim godinama zahteva, između ostalog, da se otkloni najveći strukturni nedostatak trenutnog si-stema – nepostojanje aktuarskih penala za prevremeno penzionisanje, što dovodi do ozbiljne finansijske diskriminacije osiguranika koji se penzionišu tokom ili nakon regularne starosne dobi. Takođe, Srbija se nalazi na evropskom začelju kada je proces izjednačavanje starosne granice za penzionisanje žena i muškaraca u pitanju.

Odsustvo aktuarskih penala stvara (nepravične) raspodele sredstava u okviru istih ge-neracija osiguranika. Osiguranici koji se penzionišu u regularnoj starosnoj dobi snose teret finansijske darežljivosti koju trenutni penzijski sistem omogućava osiguranicima koji se penzionišu pre regularne starosne dobi. Takođe, nepostojanje aktuarskih pe-nala je usko povezano i sa problemom niske efektivne dobi pri penzionisanju, koja je znatno niža od regularne zakonske dobi. Otuda se kao reformski prioritet u narednom periodu nameće uvođenje sistema aktuarskih faktora – smanjenje penzije za oko 5,5% za svaku godinu penzionisanja pre regularne starosne dobi, odnosno povećanje penzije za oko 6,5% za svaku godinu penzionisanja nakon regularne starosne dobi. Od zemalja u regionu, Hrvatska i Crna gora koje takođe imaju bodovni penzijski si-stem kao i Srbija, su u proteklih par godina uvele sisteme aktuarskih faktora.

Mnoge evropske države su omogućavale ženama da se penzionišu (pet godina) pre muškaraca. Preferencijalni tretman žena nije bio rezultat demografskih faktora već društveno-političkih preferenci. usled neodrživosti javnih penzijskih sistema, sve za-padno-evropske i većina istočno-evropskih država su u proteklom periodu izjednačile starosne granice za penzionisanje žena i muškaraca. Penzijski sistem u Srbiji i dalje omogućava ženama da se penzionišu pet godina ranije od muškaraca – što znatno povećava penzijske rashode, koji su ionako na neodrživo visokom nivou. Neophodno je pristupiti postepenom izjednačavanju starosne granice za žene i muškarce na 65 godina starosti, ili pristupiti nekoj kombinaciji povećanja starosne dobi za muškarce i žene koja će omogućiti fiskalne uštede istog obima.

Penzijske reforme zahtevaju dugačak vremenski period da bi pokazale fiskalne re-zultate – nemoguće je menjati stečena prava postojećih penzionera, pa se zakonske izmene odnose samo na buduće generacije penzionera. Otuda je neophodno što pre postignuti društveni konsenzus o pomenutim unapređenjima jer prelazni period na-kon usvajanja zakonskih izmena iznosi oko 15 godina u slučaju uvođenja aktuarskih penala, odnosno 7 do 10 godina u slučaju izjednačavanja starosne granice za pen-zionisanje žena i muškaraca. Projekcije Međunarodnog Monetarnog Fonda (2013) sugerišu da bi ukupne uštede penzijskih rashoda na kraju prelaznog perioda iznosile oko 1% BDP.


6. zaKljuČna razmatranja i pouKe za unapreÐenje penzijsKog sistema srbije

Javni sistemi penzijskog osiguranja koji se mogu sresti u međunarodnoj praksi prate je-dan od od tri pristupa određivanju visine penzija na osnovu radnog staža – tradicionalni model definisanih penzija, sistem provizorno definisanih doprinosa i bodovni sistem.

Tradicionalni model defisanih penzija podrazumeva da osiguranici svake godine ostvare pravo na deo penzijske naknade koji iznosi određeni procenat (na primer, 1% ili 1,5% - tzv. akrualna stopa) zarade koje je osiguranik u datoj godini ostvario. Pri penzionisanju, vrednost zarada osiguranika tokom prethodnih decenija se uvećava za ostvarenu stopu rasta prosečnih zarada u privredi, kako bi se osiguralo da vrednost inicijalne penzije prati privrednu stopu rasta – tzv. proces valorizacije. Takođe, vrednost penzije se nakon penzionisanja redovno uvećava sa stopom inflacije kako bi se omogućilo da se kupovna moć i životni standard penzionera ne smanjuju tokom godina – proces indeksacije pen-zija. Države poput Sjedinjenih Država, Kanade, Velike Britanije ili Finske se oslanjaju na tradicionalni pristup definisanih penzija.

Sistem provizorno definisanih doprinosa (notional defined contributions) je zamišljen da imitira standardni proces štednje u banci – osiguranici svake godine uplaćuju penzij-ske doprinose čija se vrednost akumulira na provizornom/fiktivnom računu i uvećava za iznos provizorne kamate koja zavisi od stope privrednog rasta. Pri penzionisanju, visina penzije se određuje na osnovu ukupnog iznosa provizorno akumuliranih sredstava na štednom računu, koristeći standardne finansijsko-aktuarske obračune. Države poput Le-tonije, Švedske, Italije i Poljske su tokom proteklih par decenija reformisale svoje javne penzijske sisteme i uvele sistem provizorno definisanih doprinosa.

Bodovni penzijski sistem je zamišljen tako da osiguranici svake godine tokom radnog veka „kupuju penzijske bodove“, pri čemu je cena jednog boda jednaka je prosečnoj zaradi u državi. Na primer, osiguranik koji u toku godine ostvari zaradu koja je jednaka dvostrukom nacionalnom proseku ostvaruje pravo na dva penzijska boda, dok osiguranik čija je zarada bila jednaka polovini nacionalnog proseka ostvaruje pola penzijskog boda. Pri penzionisanju, visina penzije se određuje tako što se ukupan broj bodova koje je osi-guranik prikupio tokom radnog veka pomnoži sa (trenutnom) vrednosti penzijskog boda. u okviru bodovnog sistema, proces valorizacije prethodnih zarada pri penzionisanju i proces indeksacije penzija nakon penzionisanja - su objedinjeni. usklađivanjem vrednosti penzijskog boda, sa inflacijom, rastom zarada ili nekom kombinacijom, implicitno se va-lorizuje vrednost prethodnih zarada osiguranika i eksplicitno se indeksira vrednost penzije trenutnih penzionera. Kao što je originalni Bizmarkov koncept snažno uticao na razvoj penzijskih sistema u kontinentalnoj Evropi početkom 20. veka, tako je uvođenje bodov-nog sistema u Nemačkoj 1992. godine inspirisalo slične penzijske reforme i u drugim zemljama, uključujući Francusku, Norvešku, Estoniju, Slovačku, rumuniju, Hrvatsku, Srbiju i Crnu goru.

Iako tri gore opisana obračuna penzija deluju, na prvi pogled, kompletno različito – zapra-vo nema suštinske razlike među njima (Whitehouse, 2006). akrualna stopa, koja odre-


aneks 1. metodološke osnove bodovnog penzijskog sistema i njegova primena u srbiji

đuje koliki iznos penzijske naknade osiguranici ostvaruju svojom zaradom tokom jedne godine, eksplicitno je definisana u okviru tradicionalnih sistema definisanih penzija dok je u preostala dva sistema ova stopa implicitno definisana. u sistemu provizorno definisanih doprinosa akrualna stopa je jednaku raciju stope doprinosa i provizorne kamatne stope, dok je u bodovnom sistemu akrualna stopa jednaka raciju vrednosti penzijskog boda i ceni penzijskog boda. Iako nema suštinske ekonomske razlike između tri gore opisana pristupa obračunu penzija, svaki od ovih pristupa ima svojih formalnih specifičnosti.

glavna odlika tradicionalnog sistema definisanih penzija je mogućnost da se definišu progresivne akrualne stope u odnosu na zaradu osiguranika i na taj način omogući pro-gresivna raspodela penzijskih sredstava u okviru istih generacija. Sa druge strane, sistem provizornih penzijskih doprinosa i bodovni sistem prate principe penzijskog osiguranja po kojima visina penzije striktno zavisi od visine uplaćenih doprinosa, bez unutar-gene-racijskih preraspodela od bogatijih ka siromašnijim osiguranicima. Međutim, delimična preraspodela sredstava je moguća i u okviru ovih sistema – uvođenjem instituta minimal-ne i/ili maksimalne penzije. Oba ova instituta su prisutna u penzijskom sistemu Srbije – minimalna penzija iznosi 27% prosečne neto plate u republici, dok je pri penzionisanju maksimalno moguće ostvariti 3,8 penzijskih bodova godišnje, iako se penzijski doprinosi plaćaju do osnovice od 5 prosečnih zarada (što bi sugerisalo maksimalnih 5 penzijskih bodova godišnje). Otuda u Srbiji postoji delimična progresivna raspodela sredstava na krajevima distribucije – radnici sa najvišim zaradama tokom radnog veka ostvaruju ma-nja penzijska prava od ostalih radnika, dok su penzije radnika sa najnižim i neredovnim zaradama tokom radnog veka subvencionisane od strane ostalih osiguranika.

Prepoznatiljiva karakteristika sistema provizorno definisanih doprinosa je činjenica da se visina penzijskih naknada u ovim sistemima automatski prilagođava produžavanju životnog veka osiguranika. Konverzija provizorno akumulirane štednje u penziju se odvija u skladu sa finansijsko-aktuarskim računicama koje uzimaju u obzir očekivano trajanje života pri penzionisanju. Iako je ova karakteristika inicijalno izdvajala sistem provizorno definisanih doprinosa, automatsko usklađivanje visine penzije sa očekivanim trajanjem života je relativno lako integrisati i u preostala dva penzijska koncepta – kao što je na primer uradila Finska u okviru tradicionalnog sistema definisanih penzija 2010. godine, odnosno Nemačka i Norveška u okviru bodovnog penzijskog sistema.

Bodovni penzijski sistem odlikuje činjenica da su procesi valorizacije i indeksacije penzija objedinjeni putem vrednosti penzijskog boda i načinom njegovog usklađivanja. Otuda je moguće tokom godina ozbiljnih privrednih recesija posegnuti za oštrim merama štednje u okviru penzijskog sistema, poput zamrzavanja ili čak smanjivanja penzija – tako da teret štednje snose i trenutni penzioneri i trenutni radnici koji će se tek penzionisati u buduć-nosti. Slične efekte moguće je, uz dodatne komplikacije, simulirati i u preostala dva kon-cepta penzijskog osiguranja, ali se ovakve mere štednje i među-generacijske solidarnosti ipak najprirodnije uklapaju u koncept bodovnog penzijskog sistema. Tako je na primer Nemačka tokom privredne stagnacije 2000. i 2001. godine pribegla privremeno manjim povećanjima penzijskog boda, dok je Srbija tokom ekonomske krize 2009. i 2010. go-dine pribegla zamrzavanju vrednosti penzijskog boda. Nažalost, u široj javnosti se često pogrešno percepira da zamrzavanjem vrednosti penzijskog boda teret štednje snose samo


trenutni penzioneri. Naprotiv, u skladu sa principom među-generacijske solidarnosti, teret štednje snose i trenutni radnici koji će usled zamrzavanja penzijskog boda primati niže penzije u budućnosti.

u međunarodnoj praksi se može sresti nekoliko pristupa obračunu aktuarskih faktora. Svi alternativni pristupi se zasnivaju na obezbeđivanju finansijske ekvivalencije penzijskih prihoda osiguranika koji se penzionišu u različitim starosnim dobima. Međutim, specifič-ni obračuni se mogu razlikovati usled različitih pretpostavki za koje su se pojedine države opredelile. Obračuni aktuarskih faktora najčešće zanemaruju aspekte penzijskih sistema koji se tiču prava na porodične i invalidske penzije, s obzirom da bi njihovo uključivanje znatno zakomplikovalo računice, bez osetnijeg efekta na krajni rezultat koji je dominan-tno određen demografskim karakteristikama osiguranika i zakonskom regulativom koja se tiče sticanja prava na starosnu penziju. Ključne razlike među alternativnim obračunima aktuarskih faktora se tiču pretpostavki vezanih za period između prevremene i regularne penzijske dobi. Odnosno, pri uspostavljanju finansijske ekvivalencije penzijskih prihoda u slučaju prevremenog (ili kasnog) penzionisanja i penzionisanja u regularnoj starosnoj dobi, ključna je pretpostavka o ponašanju osiguranika u među-periodu – da li osiguranik radi, da li uplaćuje penzijske doprinose, odnosno da li se povećavaju stečena penzijska prava tokom eventualnog rada u među-periodu.

Obračuni aktuarskih penala za OECD države u Tabeli 2, preuzeti iz studije Queisser i Whitehouse (2006), podrazumevaju finansijsku ekvivalenciju identičnih stečenih pen-zijskih prava pri prevremenom i redovnom penzionisanju, odnosno pretpostavlja se da osiguranik ne uplaćuje doprinose i ne stiče dodatna penzijska prava u periodu između prevremene i regularne starosne dobi. u ovome slučaju, ako na primer razmatramo pre-vremeno penzionisanje osiguranika sa 60 godina i redovno penzionisanje (sa identičnim penzijskim stažom) sa 65 godina starosti, obračun aktuarskih penala (uz računanje fi-nansijske ekvivalencije u 60. godini) je sledeći:

(1) f60 * PV60(penzionisanje u 60. godini) = PV60 (penzionisanje u 65. godini), odnosno

(2) f60 * Penzija60 * a60 = 5p60 * (1 + i)-5 * Penzija65* a65, pri čemu je:

f60 – kumulativno aktuarsko smanjenje penzije ako se osiguranik penzioniše u 60. godini

5p60 – verovatnoća da će osiguranik koji trenutno ima 60. godina doživeti 65. godinu životai – diskontna stopaPVr() – sadašnja vrednost (engl. Present Value) izraza između zagrada, za godište RPenzija60 – novčani iznos penzije koju bi, samo na osnovu stečenog penzijskog prava,

ostvario osiguranik koji se prevremeno penzioniše u 60. godini životaPenzija65 – novčani iznos penzije koju bi, na osnovu identičnog stečenog penzijskog pra-

va, ostvario osiguranik koji se redovno penzioniše u 65. godini života


aneks 2. metodološke osnove obračuna aktuarskih penala i aktuarskih bonusa

a60, a65 – faktori „penzijskog bogatstva“ koji množenjem sa novčanim iznosom penzije pri penzionisanju (60 i 65 godina u našem primeru) daju sadašnju finansijsku vrednost očekivanih budućih penzijskih prihoda osiguranika, do njegove smrti.

ar je opšta formula za bilo koje godište R pri penzionisanju, gde je i ranije pomenuta diskontna stopa, dok pi opisuje prosečan godišnji procenat povećanja penzijske naknade.

Jednačinu (2) je moguće pojednostaviti u jednačinu (3) korišćenjem identiteta: Penzija65 = (1 + pi)5 * Penzija60.

Na kraju, ukoliko pretpostavimo da pi prati isključivo stopu inflacije, moguće je izvesti formulu (4) za obračun kumulativnog aktuarskog umanjenja koristeći definiciju realne diskontne stope ir: (1 + ir ) = (1 + i) / ( 1 + pi).18

(3) f60 * a60 = 5p60 * (1 + i)-5 * (1 + pi)5 * a65(4) f60 = 5p60 * (1 + ir)-5 * a65 / a60

Iz formule (4) korišćenjem relevantnih verovatnoća doživljenja u Srbiji dobijamo da ade-kvatno aktuarsko umanjenje penzije za osiguranika muškarca koji se prevremeno penzio-niše u 60. godini života iznosi 24,9 procenata, odnosno da odgovarajući iznos aktuarskog penala iznosi 5,4% godišnje. Na sličan način su obračunati i ostali aktuarski faktori u Tabelama 3a i 3b.

Za razliku od obračuna u Tabelama 2, 3a i 3b, pojedine države poput Nemačke ili austrije pri obračunu adekvatnih umanjenja penzije pri prevremenom penzionisanju pretpostavljaju da bi u periodu između prevremenog i redovnog penzionisanja osiguranici sticali dodatni penzijski staž koji dodatno povećava penziju u slučaju kasnijeg penzionisanja. Odsustvo ovog dodatnog penzijskog staža implicitno smanjuje penziju pri prevremenom penzioni-sanju. Otuda ovaj pristup sugeriše niže iznose eksplicitnog umanjenja penzija kod pre-vremenog penzionisanja, jer se podrazumeva implicitno umanjenje penzije usled kraćeg penzijskog staža. Međutim, problem sa ovim pristupom je taj što se kompletno ignoriše iznos penzijskih doprinosa koji neće biti prikupljeni u slučaju prevremenog penzionisanja. uostalom, da bi se ostvario dodatni penzijski staž u periodu između prevremene i redovne starosne dobi, neophodno je uplaćivati odgovarajuće iznose penzijskih doprinosa. uključi-vanje „neprikupljenih“ penzijskih doprinosa u obračun rezultuje višim iznosima penala za prevremeno penzionisanje nego što Nemačka ili austrijska metodologija sugerišu.19


18 U Srbiji pi zakonski prati stopu inflacije uvećanu za eventualni rast BDP preko 4% godišnje. S obzirom da usklađi-vanje penzija može biti i više od inflacije u slučajevima visokog privrednog rasta, formule koje će biti izvedene u ovoj sekciji marginalno precenjuje iznose ravnotežnih aktuarskih faktora. To je dodatni razlog zašto smo se opredelili za skromnu realnu diskontnu stopu od 2%, iako makroekonomske projekciju sugerišu viši iznos diskontne stope (koji bi implicirao i više iznose aktuarskih faktora).

19 Za više detalja oko obračuna penala u Nemačkoj i Austriji videti Queisser i Whitehouse (2006). Takođe, potrebno je imati u vidu da zvanični obračuni u slučaju Nemačke podrazumevaju neadekvatno nisku diskontnu stopu od 1%.

Kanadska kancelarija za nadzor finansijskih institucija (2003), odnosno Diamond i grueber (1999) u slučaju Sjedinjenih država, pri obračunu penala za prevremeno pen-zionisanje uzimaju u obzir oba pomenuta efekta tokom perioda između prevremene i regularne starosne dobi – efekat (ne)sticanja dodatnog penzijskog staža i efekat (ne)prikupljanja dodatnih penzijskih doprinosa. Međutim, primena ovog (najobuhvatnijeg) pristupa podrazumeva nezavisan penzijski sistem koji je finansijski održiv u dugom roku – jer u slučaju ovog pristupa postaje važna veza između (sadašnje vrednosti) dodatnih penzijskih doprinosa i dodatnih penzijskih prava koje osiguranici stiču u periodu između prevremenog i regularnog penzionisanja. Ovaj pristup metodološki nije opravdan u Srbiji gde postoji visoka hronična zavisnost penzijskog sistema od budžetskih transfera, jer penzijski doprinosi pokrivaju tek oko polovine sredstava neophodnih za isplatu penzija. Otuda smatramo da je u Srbiji najprimerenije koristiti prvo-opisani Queisser i Whitehouse (2006) pristup pri obračunu aktuarskih penala za prevremeno penzionisanje.


7. referenceBorsch-Supan, a. H. and C.B. Wilke. (2006), “The german Public Pension System: How it will Become an NDC System Look-alike”, in Pension Reform: Issues and Prospects for NDC Schemes, Holzmann, r and E. Palmer (eds).

Diamond, P and J. grueber. (1999), “Social Security and retirement in the united Sta-tes”, in Social Secutiry and Retirement Around the World, gruber, J and D.a.Wise (eds)

gruber, J and D.a.Wise (eds). (1999), Social Secutiry and Retirement Around the World, National Bureau of Economic research, The university of Chicago Press

gruber, J and D.a.Wise (eds). (2010), Social Security Programs and Retirement around the World: TheRelationship to Youth Employment, The university of Chicago Press

Kanadska Kancelarija za nadzor finansijskog sektora. (2003), Canada Pension Plan – Actuarial Adjustment Factors Study, Otava, Kanada

Međunarodni Monetarni Fond. (2011), “The Challenge of Public Pension reform in advanced and Emerging Economies”

Međunarodni Monetarni Fond. (2012), Fiscal Monitor, October Issue

Međunarodni Monetarni Fond. (2013), “republic of Serbia – article IV Consultation – Selected Issues Paper”

rakić, N. i r. Chiappe. (2008), „razlike između muškaraca i žena u penzijskom sistemu Srbije“, Kvaratalni monitor br. 14, FrEN, Beograd

Social Security administration. (2012), Social Security Programs Throughout the World: Europe, 2012, Washington, uSa


Svetska banka. (2009), Serbia: Doing more with less – Addressing the Fiscal Crisis by Increasing Public Sector Productivity, Vašington, SaD

Queisser, M. and Whitehouse, E. (2006), Neutral or Fair? Actuarial Concepts and Pension-System Design, OECD Social, Employment and Migration Working Papers #40

Whitehouse, E. (2006), „New Indicators of 30 OECD countries’ pension systems“, Journal of Pension Economics and Finance, Vol 5, Issue 3


jel KlasifiKacija: H (public economics)

1 Profesor na Ekonomskom fakultetu u Podgorici, Univerzitet Crne Gore2 Doktorant na Ekonomskom fakultetu u Podgorici, Univerzitet Crne Gore3 Doktorant na Ekonomskom fakultetu u Podgorici, Univerzitet Crne Gore

measures of economic policY in tHe conditions of tHe neW economY – lessons learned from tHe economic crisis on eXample of montenegro

mere eKonomsKe politiKe u uslovima nove privrede – leKcije nauČene iz eKonomsKe Krize na primeru crne gore

vujica lazović1

[email protected]

tijana stanKović2

[email protected]

goran jovetić3

[email protected]

MERE EKONOMSKE POLITIKE U USLOVIMA NOVE PRIVREDE – LEKCIJE NAUČENE IZ EKONOMSKE KRIZE NA PRIMERU CRNE GORE56

apstraKt:Da li su ekonomske politike zasnovane na izvesnim ekonomskim folozofijama pomogle zemljama u uslovima svetske ekonomske krize, ili, da li je ekonomija na adekvatan način odgovorila na izazove nove privrede? Ovo je pitanje koje se odnosi na sve nivoe različitih privrednih sistema današnjice, stručne zajednice i preduzeća kao na zabrinu-te vlade koje snose najveću odgovornost za efikasnost ekonomske politike. Ekonomija i modeli rasta ne uspevaju da daju potpun i opšte prihvaćen odgovor na pitanje koje su to najbolje ili dobre mere ekonomske politike. U tom smislu, ovaj rad ima za cilj da pokaže da male privrede zahtevaju kombinaciju isplativih mera zasnovanih na principu pragmatičkih rešenja bez obaziranja na to kojem naučno-teoretskom ili ideološkom korpusu ona pripadaju. Pokušaćemo da na primeru Crne Gore analiziramo i ocenimo efekte mera ekonomske politike za vreme krize.

abstract: Did economic policies based on certain economic philosophy help countries in the conditions of the global economic crisis, or, did economics adequately respond to the challenges of the new economy? This is the question that concerns all levels of differ-ent economic systems today, professional community and businesses as well as worried governments which are ultimately responsible for the efficiency of economic policy. Economics and models of growth fail to give a full and generally accepted answer to the question of which are the best or good measures of economic policy. In that regard, this paper aims to show that small economies need combination of cost-effective measures based on the principle of pragmatic solutions without concerns of which scientific theoretical or ideological corpus they belong to. Through case of Montenegro we will try to analyze and evaluate effects of economic policy measures as answer to world economic crisis..

KeY Words:crisis, economic policY, neW economY, montenegro

KljuČne reČi:Kriza, eKonomsKa politiKa, nova privreda, crna gora


Tačno prije pet godina bankrot jedne od najvećih američkih banaka Lejman Braders (Lehman Brothers Holdings Inc.) je obilježio početak svjetske ekonomske krize koju mnogi smatraju najvećom posle Velike depresije iz 1929. godine.

Najčešće pitanje koje se tada čulo bilo je: koliko će kriza trajati? analitičari su spekulisali sa 2011. godinom, mada oni realniji, svjesni dubine i brzine širenja krize u globalizovanom svijetu, govorili su da će godine, ako ne i decenija proći, da se njeni negativni efekti anuliraju privrednim rastom. Od čega zavisi koliko ćemo čekati, odnosno kada sa sigurnošću možemo potvrditi da je svjetska ekonomija izašla iz krize, je pitanje oko kojeg je podijeljena stručna javnost. No, to nije u fokusu ove analize.

Svjetska ekonomska kriza je u Evropi prouzrokovala, ili pak ubrzala, dužničku krizu, koja je pojedine zemlje dovela u bankrot ili pred sama vrata bankrota. rješenja su se nudila na različitim nivoima i manje više završavala sa visokim iznosima pomoći državama i bankama i restriktivnom politikom u javnom sektoru sa svim rizicima i neizvjesnostima koje su takve mjere nosile.

generalno gledano, ima se osjećaj da su, u nedostatku pravih rješenja, vlade zbunje-no tumarale tražeći spasonosni model izlaska iz krize, razapinjući se u teorijskom i ideološkom opsegu od Fridmana ka Kejnsu. Ključno je bilo pitanje: koje su to najbolje ili najmanje štetne mjere ekonomske politike u uslovima ekonomske krize? Od čega zavisi njihova efikasnost? Kako postići kratkoročne efekte, a ne narušiti dugoročnu održivost i stabilnost? Koje se ekonomske filozofije valja pridržavati? uostalom postoji li valjana ekonomska filozofija modernog doba? Ko je zadužen da na to da odgovor? Male zemlje su čekale odgovor od velikih, a velike su se međusobno dogovarale. Ja-snog pravca nije bilo.

Mnogi i dalje upiru prst ka akademskim i stručnim krugovima i razlog izbijanja krize nalaze u tome što se ekonomska nauka uspavala, a u krizi nije dala adekvatna rje-šenja. apstraktni modeli idealnih tržišta i primarno intervencionističke politike, nisu se pokazali kao održivi. Moderna ekonomija i društvo su rezultat stalnih promjena sa novim zakonitostima i principima funkcionisanja. Zamajac tih promjena su informaci-one tehnologije koje su omogućile efikasnije poslovanje na mikroekonomskom nivou, a zakomplikovale makroekonomske modele. Sadašnja kriza je posljednje upozorenje da ekonomska nauka mora imati novu paradigmu. Kriza iz 1929. godine porodila je novu ekonomsku filozofiju4. Šta je, u tom smislu, iznjedrila ova kriza? I pored određenih pokušaja još uvijek nemamo zaokruženu ekonomsku filozofiju koja bi tumačila novu ekonomiju. Poznato je, da se tržišne deformacije mogu ukloniti jasnom i proračunatom ekonomskom politikom vlade. Ovo pod uslovom da ekonomska nauka može pomoći da nam precizno tj. egzaktno sugeriše, kroz naučno verifikovano i u praksi potvrđeno znanje, koje su to mjere, odnosno kakva bi to politika trebala da bude. Da li je kod po-slednje krize to bilo baš tako i šta su vlade mogle da biraju: mjere iz Washingtonskog

1. uvod

4 Kejnsova teorija koliko god bila osporavna, ipak je dala drugačiji pogled na kapitalističku privredu i mogući način rješavanja problema izazavanih neasvršenosšću tržišta.

konsenzusa5 kao sofisticiranu varijantu mjera koje su i dovele do krize ili preporuke Spensove komisije6 za rast i razvoj? ali ovdje nisu bili u pitanju rast i razvoj. u pitanju je bilo spasavanje.

Fragmentna rješenja je možda nudila teorije Nove ekonomije kao kombinacije neoliberalnih i konzervativnih pristupa, ali se ona još uvijek dominantno bazira na eksplikaciji fenomena digitalne ekonomije i društva znanja sa dominantnim naglaskom na izvore rasta, a ne na rješavanju problema izazvanih krizom7.

Odavno je potvrđeno i dokazano da su ekonomski sistemi, kao i svi društveni sistemi, slože-ni, stohastični, otvoreni i veoma ih je teško usmjeravati ka ostvarenju funkcije cilja. Varijable se donekle daju prepoznati u situaciji relativne stabilnosti sistema, tj, umjerenog rasta i razvoja. Izazov upravljanja postaje mnogo veći u turbulentnim uslovima sa eskalacijom ne-kontrolabilnih parametara, koja sistem vraćaju nazad i prijete njegovom raspadu ili povratku na niže forme i modele. Normalno, nauka, pa i ekonomska, postoji da nam pomogne i u takvim situacijama. a da li je to tako bilo u toku ove krize?

I dok se rješenja za krizu još uvijek traže, a države pokušavaju da reformišu svoje privrede kako bi obezbijedile održivu stopu ekonomskog rasta, nakon recesione 2012., još uvijek svi živimo u neznanju do kada ćemo čekati i je li nas ova kriza čemu naučila? Da li je ojačan imunitet globalne ekonomije ili su neki signali oporavka samo privid? Da li je u pitanju struk-turni problem moderne kapitalističke privrede?

Pokušaćemo u daljem tekstu da, na primjeru ekonomske politike koja je vođena u jednoj maloj, otvorenoj, liberalizovanoj i uvozno zavisnoj ekonomiji kakva je ekonomija Crne gore, naslutimo moguće odgovore na neke od već spomenutih dilema. Šta raditi kada, iz jedne faze ekonomskog buma i razvoja sa ekonomskom politikom zasnovanom na uspješnim teo-rijskim postulatima 20. vijeka, udjete u izazove negativnih ekonomskih trendova i destruktiv-nih tokova koji urušavaju esenciju ekonomskog sistema, bilo je nametnuto kao imperativno pitanje pred glavne kreatore ekonomske politike.

Počećemo od kratkog objašnjenja ekonomskog stanja i suštine ekonomske politike koja je vođena u Crnoj gori u godinama neposredno prije ekonomske krize, uključujući i prve dvije godine trajanja krize.


2. struKtura eKonomije i eKonomsKa politiKa crne gore prije eKonomsKe Krize

5 možda je i kruto pridržavanje prinicpa Washingtonskog konsenzusa baziranih na deset neoliberalnih ekonomskih predloga, smjer-nica koje su predložene 1989. godine i koje su SAD, Kanada, Latinska Amerika i evropske države provodile zadnjih 20 godina, dobrim dijelom i generisalo krizu . Opšte je poznato da su to bili sljedeći predlozi: 1) Budžetska disciplina, 2) Usmjeravanje državne potrošnje od podrške ekonomskim granama prema širokoj bazi mjera za ekonomski rast i podršku siromašnom stanovništvu. 3) Poreska reforma čiji cilj je snižavanje poreza , 4) Kreditne stope usmjerene kako bi podržavale privredu, 5) Kompetitivni devizni kurs, 6) Trgovačka liberalizacija to jest ukidanje ili veliko smanjivanje poreza i carina na uvoz, 7) Liberalizacija stranih investicija, 8) Privatizacija državnih kompanija i usluga, 9) Deregulacija to jest ukidanje raznih zakona i drugih mjera koje ograničavaju tržišnu utakmicu, 10) Zakonska zaštita vlasničkih prava

6 Ekspertska Komisija za rast i razvoj koja je formirana 2006. Godine. Glavni zadatak je bio da zemaljama u razvoju ponudi model optimalnog i održivog razvoja. Komisiju je vodio nobelovac Majkl Spens, a u njenom radu učestvovalo oko 300 uglednih stručnjaka. Nepodijeljeno je mišljenje da su te preporuke ostale “mrtvo slovo na papiru”.

7 U tom smislu Pol Romer, Ričard Nelson i ostali, govore o novoj teoriji rasta.

Crna gora je u godinama prije krize uspjela da značajno poveća dohodak po glavi stanov-nika, smanji stopu siromaštva, ali je ipak zadržala visoku stopu nezaposlenosti, posebno rastuću među mladima. Od 2003. do 2012. godine Crna gora je utrostručila BNP per capita i trenutno je najvisočiji od svih šest zemalja Jugoistočne Evrope. Ekonomski rast i razvoj Crne gore i ekonomska politika u prethodnih 10 godina može se podijeliti u tri faze: 1. Od uvođenja eura do sticanja nezavisnosti 2006. okarakterisana je postepenim

unapređenjem makroekonomskog okruženja, stabilnom makroekonomskom po-litikom i strukturnim reformama usmjerenim ka privatizaciji, privlačenju stranih direktnih investicija i finansijskoj integraciji.

2. Ekonomski bum od 2007-2008. Prociklična fiskalna politika zasnovana na rastu domaće tražnje i SDI podstakla je rast ekonomije iznad potencijalnog, što je po teoriji rezultiralo pregrijavanjem. Visok priliv stranih direktnih investicija i jeftinog kapitala, je podstakao ogroman rast domaće kreditne potrošnje i tzv.„balon“ na tržištu nekretnina. Deformacije globalne ekonomije koje su generisale krizu, imale su svoju mikrokopiju u ekonomiju Crne gore.

3. Trenutno prilagođavanje, koje je počelo 2009. godine, kada je Vlada odgovorila na krizu usvajanjem čvršće makroekonomske politike i preduzimanjem mjera u fiskalnom i finansijskom sektoru kako bi stabilizovala ekonomiju, prestrukturirala i ojačala nadzor nad bankarskim sistemom i unaprijedila investicionu klimu.

Crnogorskoj privredi koja je u potpunosti euroizovana, fiskalna politika je jedino makroe-konomsko sredstvo koje može da posluži kao presudna fiskalna zaštita za sprječavanje problema fiskalnog i finansijskog sektora i da odgovor na eksterne šokove.

Stanje crnogorske ekonomije u pretkriznom periodu je u velikoj mjeri odredilo intenzitet i dinamiku uticaja krize na ukupan ekonomski sistem. realni rast BDP-a u prosjeku je iznosio 5 % godišnje za period od 2000–2008. godine, malo niže od stopa za zemlje Eu10. Domaća tražnja, podržana kreditima, doprinijela je rastu. rast podstaknut tra-žnjom bio je vezan za brz rast uvoza, ali je to dodatno pogoršalo eksterne neravnoteže. Model rasta crnogorske privrede u tom periodu bio je baziran na procikličnoj fiskalnoj politici8 i značajnom inostranom prilivu kapitala koji je podstakao kreditnu ekspanziju i doveo do nerealnog povećanja cijena imovine (nekretnina i akcija naročito) i bio je neodrživ u dugom roku. Drugim riječima, model rasta bio je zasnovan na lakoj zaradi9 i kreditnom bumu. Osnovica rasta u Crnoj gori je veoma ograničena.

rast se oslanjao na akumulaciji faktora i na osnovu neodrživog priliva kapitala a ne na produktivnosti, a izvoz je koncentrisan na samo nekoliko proizvoda metalne industrije male dodatne vrijednosti.


8 Inercija poznatih tokova cikličnih modela da javna potrošnja raste u vrijeme ekonomskog rasta, tj. rasta državnih prihoda, a smanjuje se u vrijeme ekonomskog pada, tj. pada prihoda, bila je karakteristična za ovu predkriznu fazu u Crnoj Gori. I ranija ekonomska praksa pa i iskustvo iz ove krize je pokazalo, da zemlje koje su vodile kontracikličnu fiskalnu politiku, poput Čilea npr., nijesu značajno osjetile negativne posljedice krize.

9 Sve ovo poznato izgleda, taj momenat teoretski je uzrokovao negativne trendove, ali i niz pozitivnih koji se na indivi-dualnom nivou ogledaju u rastu standarda. U tom momentu da se vodila obazrivija, kontraciklična fiskalna politika, sva priča oko pregrijavanja u najvećem dijelu bi pozitivno rezultirala.“Opijeni” nevjerovatnim rastom, glavni nosioci, su iako svjesni da to neće vječno trajati, odugovlačili promjenu ekonomske politke. Bez obzira na to, treba biti realan jer sigurno je da zaokret u ekonomskoj politici u tom momentu ne bi zaustavilo nadolazeću krizu, ali bi obezbijedio rezervu u njenom lakšem prevazilaženju.

Da bi slika bila jasnija i da bi predstavili suštinu ekonomije Crne gore u periodu uoči krize, uključujući kako smo napomenuli i prve dvije godine krize, osvrnućemo se na analizu izvora rasta, sektorskih struktura rasta, generalnih uzroka rasta kao i na stanje na finansijskom tržištu. Sve ovo sa namjerom da bi se shvatio ekonomski i institucionalni ambijent u koji se kasnije raznim mjerama animacije pokušavala očuvati stabilnost i ubrizgati ekonomski život.

razlaganje tražnje na njene elemente pokazuje da je, u osnovi, rast pokretala domaća tražnja. Privatna potrošnja raste brže od BDP-a i njen udio u BDP-u porastao je sa oko 70% na više od 91% 2008. godine. u naredne dvije godine ekonomska kriza je te nivoe ponovo spustila na oko 82%, ali je njen udio u BDP-u u prosjeku iznosio više od 100% za čitav period 2000–2010. godine i iznosio je gotovo 96% prije krize. Budući da je i javna potrošnja takođe rasla nešto brže od BDP-a, do 2010. godine njen udio u BDP-u popeo se na 23,4 %.

Investicije u fizički kapital rasle su još i brže nego sve ostale varijable: sa prosječnim ra-stom od skoro 16% prije krize, a udio u BDP-u je porastao sa 17% 2000. na 38% 2008. godine. Međutim, domaća tražnja je podstaknuta neodrživim naglim porastom eksternih priliva, što se pretočilo u domaći kreditni bum i u „balon“ na tržištu nekretnina.

Posmatrajući sektore ekonomije, Crna gora sve više postaje privreda orijentisana ka uslu-gama sa turizmom kao predvodnikom takve preorijentacije.

To može biti izvor stvarnih i velikih mogućnosti. Sektorska struktura agregatnog obima proizvodnje (bruto dodata vrijednost BDV) pokazala je značajan pad u udjelu poljoprivre-de (preko 3 procentna poena) i proizvodnje (gotovo 5 procentnih poena) i ekvivalentno povećanje udjela usluga, koji je porastao sa 68% 2000. na 77% 2010. godine. Trgovina, finansije, ugostiteljstvo i saobraćaj dominantni su sektori strukture BDV. Najviše je obe-shrabrujuće da je udio proizvodnje u ukupnom obimu opao za oko 6%.

Podaci o trendovima i strukturnim promjenama ne iznenađuju s obzirom na preovlađujući model rasta u kom su SDI u sektoru nekretnina odigrale najvažniju ulogu. Preorijentacija ka uslugama čini dio globalnog trenda, što se može uzeti kao šansa za budući model rasta.

Kada su u pitanju približni uzroci ekonomskog rasta interesantno je da najvažniji, produk-tivnost, nedostaje. analiza SB10 pokazuje da između 2000. i 2010. godine akumulacija kapitala objašnjava skoro 80 % rasta. Povećanje radne snage objašnjava otprilike jednu četvrtinu rasta; međutim, doprinos TFP-a (total factor productivity: mjera tehnološkog napretka) bio je negativan i neznačajan—što je nalaz koji posebno zabrinjava. On uka-zuje na to da Crna gora nije mnogo iskoristila tehnološke napretke kako bi unaprijedla produktivnost. Nasuprot tome, u mnogim zemljama Centralne i Istočne Evrope, rast je u protekle dvije decenije u osnovi podstaknut povećanjem produktivnosti nastale iz struk-turnih reformi.

Stanje na finansijskom tržištu. Priliv kapitala, zabilježen na finansijskom računu, doveo je do pogoršanja deficita tekućeg računa, kanalisanja dijela stranih direktnih investicija


10 Ekonomski izvještaj Svjetske banke za Crnu Goru br. 73826-ME: "Kako postići održivost, povezanost i fleksibilnost u korist dinamičnog privrednog rasta?", 21. decembar 2012.


u neproduktivne i izvozno neorijentisane sektore, što je u krajnjem vodilo daljem pove-ćanju domaće tražnje i potrošnje, daljem negativnom doprinosu u neto izvozu i pritisku na cijene.

Investicije su bile više orijentisane na potrošnju a manje na realni sektor. Investicije su uglavnom bile zasnovane na kreditnoj zaduženosti kod banaka, a banke su vođene eko-nomskim optimizmom neoprezno percipirale rizike i odobravale kredite sa nedovoljnim kolateralom. u bankarskom sektoru enormne - trocifrene stope rasta aktive, kredita i depozita ukazivale su na potencijalne probleme u budućnosti. Kreditna aktivnost banaka u godini prije krize (2007. godini) bila je intenzivnija nego ranijih godina. Krediti su rasli prosječno-mjesečno po stopi od 8,5%, što je značajno više od prosječnog rasta ostvare-nog u ranijem periodu i dostigli su iznos od 2,25 milijardi eura na kraju 2007. godine. Za godinu dana, krediti su uvećani 2,6 puta.

godine ekspanzivnog rasta crnogorske ekonomije pratila je prociklična fiskalna politika. Ekonomski bum je obilježio period od 2006-2008. godine, sa prosječnom stopom real-nog rasta BDP-a 8,7%, generisanim visokim učešćem stranih direktnih investicija (20% BDP-a prosječno godišnje) i rastom kredita (105% prosječno godišnje). globalna finan-sijska kriza se u većini zemalja odrazila na smanjenju ekonomske aktivnosti već u 2008. godini, dok se u Crnoj gori njen recesioni uticaj osjetio 2009. godine.

Svojom veličinom i otvorenošću crnogorska ekonomija je ranjiva na spoljašnje uticaje. Ekonomski pad od 5,6% i fiskalni deficit od 5,7% su zahtijevali brze, mudre, kratkoročno efektne i dugoročno održive mjere fiskalne politike. Kao eurizovana ekonomija, Crna gora je imala na raspolaganju ograničene instrumente monetarne politike. Fiskalna politika je bila osnov ekonomske politike i mjere u okviru nje su trebale da odgovore izazovima krize. Javna potrošnja, determinisana bržim rastom kapitalnog budžeta i zarada u javnom sek-toru i penzija od rasta produktivnosti privrede, dostigla svoj rekord u 2009. sa učešćem u BDP-u od 51% BDP-a.

Vlada Crne gore se opredijelila za fiskalnu konsolidaciju, koja je trebala biti orijentisana na rashodnu stranu budžeta, unaprjeđenje poslovnog ambijenta kroz smanjenje poreskih opterećenja i biznis barijera i strukturne reforme.

Drugim riječima, odgovor na krizu bile su investicije. Da bi ih privukli, Crna gora je mo-rala raditi na svojoj konkurentnosti. rastom stranih direktnih investicija težila se oživiti ekonomska aktivnost i otvarati nova radna mjesta. Takva politika nije podrazumijevala oslanjanja na bilo koji pravac utvrđen u ekonomskoj teoriji. u prvom planu su bili pra-

3. posljedice Krize, preduzete mjere i ostvareni efeKti

3.1. fiskalno prilagođavanje

MERE EKONOMSKE POLITIKE U USLOVIMA NOVE PRIVREDE – LEKCIJE NAUČENE IZ EKONOMSKE KRIZE NA PRIMERU CRNE GORE62gmatičnost, efektivnost i fleksibilnost u primjeni mjera, ne ugrožavajući održivost javnih finansija. Štaviše, moglo bi se reći, da je kriza bila povod (izgovor) da se neartikulisana državna potrošnja smanji, javni sektor dovede na nivo kvalitetnog i produktivnog servisa crnogorskim građanima, koji će podstaći individualnu, investicionu i produktivnu javnu potrošnju.

Sa ove distance, primjenu mjera fiskalne konsolidacije u Crnoj gori tokom krize možemo podijeliti u dvije faze: • Prva faza – fokus na smanjenju javne potrošnje i širenju poreske osnove: 2009-

2011. • Druga faza – fokus na povećanju državnih prihoda: 2012 – 2013. (u toku)

Smanjenje javne potrošnje Vlada je realizovala kroz sljedeće mjere fiskalne politike u periodu 2009-2011: • Smanjenje zarada u javnom sektoru već u 2009. godini; • Kontrola zapošljavanja i zarada u javnom sektoru; • ukidanje raznih dodataka na zarade u javnom sektoru; • Kontrola socijalnih davanja; • regulisanje otpremnina, beneficiranog radnog staža i dodataka na zarade za poseb-

na zanimanja; • uređeno donošenje kapitalnog budžeta koje je podrazumijevalo kriterijume za izbor

projekata; • reforma I stuba penzijskog sistema kroz promjenu formule usklađivanja penzija

(75% inflacija i 25% zarade) i postepeno povećanje starosne granice na 67 godina za muškarce i žene;

• Sporazum sa sindikatima, koji je definisao „zamrzavanje“ zarada u javnom sektoru u situaciji ekonomske stagnacije ili pada;

• Novi zakon o javnim nabavkama koji je bitno unaprijedio transparentnost i proce-dure i smanjio državne troškove;

• Izrada Nacrta zakona o fiskalnoj odgovornosti; • racionalizacija potrošnje na nivou lokalne samouprave.

Veličina sistema je Crnoj Gori u trenutku krize omogućila veću fleksibilnost u usvajanju i implementaciji mjera, kao i značajno manji socijalni pritisak koji je većinu evropskih zemalja u tom periodu onemogućavao u sprovođenju antikriznih politika. Fiskalna kon-solidacija je već u 2012. dala efekat u smanjenju javne potrošnje u iznosu od 450 miliona ili na 41% BDP-a. (za 10 procentnih poena).


Iako su mjere fiskalne konsolidacije podrazumijevale štednju na svim nivoima javne po-trošnje, Vlada Crne gore je, poput velikih država u to vrijeme, u cilju opstanka glomaznih i starih industrijskih sistema subvencionisala Kombinat aluminijuma Podgorica (KaP) u iznosu od nepunih 140 miliona € ili 5% BDP-a. razlog je bilo visoko učešće KaP-a u izvozu (oko 40%) i preko 1200 zaposlenih. Da je subvencionisanje bilo pogrešan potez za preduzeće koje u stvaranju BDP-a učestvuje sa nepunih 1% pokazala je i naplata ga-narcija u periodu od 2011-2013. godine što je u velikoj mjeri umanjilo pozitivne efekte fiskalne konsolidacije do tada.

Mjere koje su se odnosile na rast državnih prihoda su bile uslovljene različitim faktorima, a prvenstveno rastućom nelikvidnošću realnog sektora. Taj rast nelikvidnosti uzrokovan je padom stranih direktnih investicija, ali i velikim padom kreditne aktivnosti banaka. u prvim godinama od otpočinjanja krize, te mjere su bile determinisane idejom smanjivanja poreskih opterećenja u cilju širenja poreske osnovice. Tako su sprovedene mjere koje su imale za cilj oslobađanje agregatne potrošnje, kako finalne, tako i investicione (privatne i državne) u svrhu ekonomskog rasta: • Smanjenje poreza na dohodak fizičkih lica sa 15% na 12%, kao i smanjenje stopa

doprinosa za obavezno socijalno i zdravstveno osiguranje; • Prijevremena otplata unutrašnjeg duga po osnovu restitucije i stare devizne štednje,

čime je podstaknuta potrošnja i obezbijeđena dodatna likvidnost; • ukidanje naknade za auto-puteve koja je predstavljala dio maloprodajne cijene za

gorivo; • ukidanje eko takse od 10 € po vozilu što je smanjilo pritisak na turističku potrošnju; • ukidanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta; • Smanjenje cijena električne energije za malu i srednju privredu u iznosu od 10%, uz isto-

vremeno nastavljanje programa subvencionisanja najugroženijih kategorija stanovništva;

grafiKon 1: javne finansije u crnoj gori od 2007 - 2012.

Izvor: Ministarstvo finansija Crne Gore i MONSTAT

MERE EKONOMSKE POLITIKE U USLOVIMA NOVE PRIVREDE – LEKCIJE NAUČENE IZ EKONOMSKE KRIZE NA PRIMERU CRNE GORE64 • Povećanje produktivne-kapitalne potrošnje, odnosno jačanje investicija u infrastruk-

turu; • Početak sistemske kampanje za suzbijanje sive ekonomije u 2011. godini u koji je

uključena i centralna i opštinska vlast; • Zadržavanje konkurentnog i konzistentnog poreskog sistema.

Postepeno povećanje akciza u skladu sa potrebom da se iste usklade sa nivoom u Eu ali i sa regionalnim prosjecima se ne bi podsticala neformalna ekonomija.

u dijelu unapređenja poslovnog ambijenta Crna gora je primijenila sljedeće mjere koje su za cilj imale lakše započinjanje i obavljanje biznisa u Crnoj gori, kao i privlačenje novih investitora: • Elektronsko podnošenje zahtjeva za registraciju novih privrednih subjekata u Crnoj

gori preko Portala euprave; • uspostavljen one stop shop-a u resornom ministarstvu, odnosno organu lokalne

samouprave za izdavanje minimalno tehničkih uslova i građevinske dozvole; • Smanjenje naknada za rad notara, posebno u segmentu utvrđivanja nižih troškova

za registrovanje nepokretnosti i skraćivanja rokova u katastru; • Dalje pojednostavljenje procedure zapošljavanja stranaca; • uspostavljanje E-registar licenci sa svim neophodnim informacija dostupnim po-

tencijalnim privrednim subjektima u postupku pribavljanja svih oblika licenci; • Primjena rIa (regulatory Impact assessment) na zakonska i podzakonska akta; • Objavljivanje spiska privrednih subjekata čiji su računi blokirani u sistemu prinudne

naplate; • usvojen Plan unutrašnje reorganizacije javnog sektora, sa ciljem efikasne, ekono-

mične i efektivne javne uprave koja počiva na najboljim međunarodnim standardi-ma i praksama;

• Donošenje nove regulative o sporazumnom finansijskom restukturiranju; • registar kreditnih zaduženja pojedinih lica prema bankama, finansijskim instituci-

jama i Investiciono-razvojnom fondu Crne gore koji vodi Centralna banka Crne gore koji sadrži informacije potrebne za sagledavanje ukupnog zaduženja pojedinih lica;

Kao najbolji pokazatelj efekta sprovedenih mjera jeste poboljšanje položaja Crne Gore za 42 mjesta (sa 86. na 44. mjesto) na skali „Doing Bussines“-a Svjetske banke u periodu od 2008-2012. godine. Iako je došlo do smanjenja poreskih stopa i ukidanja nekih dažbina prema državi, državni prihodi su ostali na relativno visokom nivou od 35% BDP-a u 2011. godini.


tabela 1: pozicija crne gore na listi doing business-a u periodu 2007-2013.

odglobalni

rangrevidirani

rang

sprovedene reforme (crveno oznaČava

negativnu reformu)poslednjiH 5 top 5

2007 70 Plaćanje poreza Izdavanje licenci 154 Zaštita investitora 19

Izvršenje ugovora 115 Zatvaranje biznisa 43

175 92 (sicg) registrovanje nepokretnosti 106 Zapošljavanje

radnika 76

Plaćanje poreza 97 Prekogranična trgovina 80

Započinjanje biznisa 83 Dobijanje kredita 83

2008 81 - Izvršenje ugovora 131 Zaštita investitora 19

Plaćanje poreza 129 Zatvaranje biznisa 41

178 84 Izdavanje licenci 113 Dobijanje kredita 84Prekogranična trgovina 113 Zapošljavanje

radnika 98

registrovanje nepokretnosti 103 Započinjanje

biznisa 98

2009 90 Dobijanje kreditaIzdavanje građevinskih dozvola

167 Zaštita investitora 24

Izdavanje građevinskih dozvola Plaćanje poreza 139 Zatvaranje

biznisa 42

181 77 Izvršenje ugovora 130 Dobijanje kredita 43Prekogranična trgovina 125 Zapošljavanje

radnika 104

registrovanje nepokretnosti 123 Započinjanje

biznisa 105

2010 70 Započinjanje biznisaIzdavanje građevinskih dozvola

160 Zaštita investitora 27

Izdavanje građevinskih dozvola Plaćanje poreza 145 Dobijanje kredita 43

183 65 Zapošljavanje radnika Izvršenje ugovora 133 Zatvaranje biznisa 44

Plaćanje poreza registrovanje nepokretnosti 131 Zapošljavanje

radnika 46

Započinjanje biznisa 85 Prekogranična

trgovina 47

2011 66 Izdavanje građevinskih dozvola

161 Dobijanje kredita 8

Započinjanje biznisa Plaćanje poreza 139 Zaštita investitora 28

183 56 Plaćanje poreza Izvršenje ugovora 135 Prekogranična trgovina 35

Prekogranična trgovina registrovanje nepokretnosti 116 Započinjanje

biznisa 46

Započinjanje biznisa 51 Zatvaranje

biznisa 48


Privredni oporavak je sporo tekao, praćen negativnim uticajima iz Eu uslovljenim dužničkom krizom, strukturnim nesavršenostima crnogorske ekonomije, nelikvidnošću realnog sektora, rastućim poreskim dugom i ekstremnim vremenskim neprilikama. godina 2012., kao u većini evropskih zemalja, završila je recesijom i u Crnoj gori od 2,5%. Finansiranje rastućeg državnog duga (52% BDP-a u 2012.) i visokog budžet-skog deficita (6,2% BDP-a u 2012.) usmjerio je fiskalno prilagođavanje na prihodnu stranu budžeta, tačnije na povećanje državnih prihoda kroz povećanje poreskih stopa i taksi: • uvođenje akciza na gazirana pića i kafu donijelo je značajne prihode državi, ali

imalo pozitivan uticaj na opšte zdravlje stanovnika Crne gore. • uvođenje više reda u promet naftnih derivata posebno u dijelu prodaje mazuta i

gasa kako bi se onemogućile rasprostranjene zloupotrebe sistema da se ne plaćaju akcize na gas i mazut

• Takse od 1 euro na SIM kartice, električna brojila, pušačke zone i kablovsku televi-ziju su budžetu donijele godišnji prihod od 0,5% BDP-a, a nisu uticale na egzisten-cijalnu potrošnju.

• uvođenje kriznog poreza od 15% na zarade iznad prosječnih efektuiralo je rastom budžetskih prihoda od 0,2% BDP-a

• Naplata poreskog duga imovinom dužnika. • unapređenje poreske discipline borbom protiv sive ekonomije kroz pojačanu in-

spekcijsku kontrolu.

Kao pozitivan efekat sprovedenih mjera u dijelu povećanja poreskih prihoda kroz rast poreza i taksi i smanjenje sive ekonomije, a na osnovu ostvarenja Budžeta u 9 mjeseci 2013. godine, očekuje se rast prihoda u iznosu od 3% BDP-a i smanjenje keš deficita na 4% BDP-a.

2012 56Izdavanje građevinskih dozvola


Započinjanje biznisa Izvršenje ugovora 133 Zaštita investitora 29

183 56 Plaćanje poreza Plaćanje poreza 108 Prekogranična trgovina 34

Zatvaranje biznisa registrovanje nepokretnosti 108 Započinjanje

biznisa 47

Dobijanje priključka za el. energ.

71 Zatvaranje biznisa 52

2013 51Izdavanje građevinskih dozvola


Izdavanje građevinskih dozvola Izvršenje ugovora 135 Zaštita investitora 32

185 Dobijanje kredita registrovanje nepokretnosti 117 Prekogranična

trgovina 42

Zapošljavanje radnika Plaćanje poreza 81 Zatvaranje biznisa 44

Dobijanje priključka za el. energ.

69 Započinjanje biznisa 58


Monetarna politika u Crnoj gori, zbog nepostojanja emisione uloge Centralne banke, ogra-ničenog je dometa. Na samom početku globalne finansijske krize, Vlada Crne gore je bila svjesna da od stabilnosti bankarskog sektora zavisi opstanak crnogorskih građana. Donesen je Zakon o mjerama za zaštitu bankarskog sektora kojim se: garantuju depoziti građana i privrede kod banaka u Crnoj gori do punog iznosa; garantuje međubankarsko kreditiranje i pozajmice banaka od finansijskih institucija; obezbjeđuju mogućnosti prijevremene otplate kredita, kao i kreditna podrška bankama u Crnoj gori na njihov zahtjev iz sredstava državnog Budžeta, kao i iz sredstava rezervi i kapitala Centralne banke sa mogućnošću učešća države u postupku dokapitalizacije banaka. Tim zakonom opstalo je povjerenje crnogorskih građana i privrede u bankarski sektor, a tokom čitavog perioda krize bilježen rast depozita sa prosječ-nim godišnjim rastom od 3%. Pored toga, Centralna banka Crne gore je snizila stopu oba-vezne rezerve i omogućila ubrajanje u nju i dijela državnih obligacija, kao pomoć budžetu.

Sa još uvijek značajnim strukturnim i društvenim izazovima i ekonomski nestabilnim međunarodnim okruženjem, Crna gora mora sada da potraži novi model rasta. Sa novom „normalizacijom“ u međunarodnom okruženju sa puno ograničenijim prilivima kapitala i sporim kreditnim oporavkom, visokom stopom nezaposlenosti i potrošačkim dugom koji suzbija potrošnju, a sa usporenom eksternom tražnjom, postalo je jasno da stari obrazac privredne aktivnosti ne može dovesti do stopa rasta kakve su postojale prije nekoliko godina. Presudnu ulogu održivosti fiskalnog i finansijskog sektora za obezbeđe-nje makroekonomske stabilnosti i održivosti koje čine temelj dugoročnog rasta, Svjetska banka prepoznaje važnost povezanosti Crne gore––putem trgovine, infrastrukture (fizičke i informacione), znanja i ljudskog kapitala––sa svjetskim tržištima, te regulatorne i insti-tucionalne fleksibilnosti za unapređenje produktivnosti, izvoza i dugoročnog rasta Crne gore. To bi u suštini trebala da bude platforma nove ekonomije.

Kako bi se narednih decenija ubrzao rast privredne aktivnosti, zaposlenosti i investicija, Crna gora mora da se brže i više preorijentiše ka ekonomskim politikama zasnovanim na produktivnosti koje podstiču znanje i vještine i održivost fiskalnog i finansijskog sektora.

Čak i neznatno veći rast, ako se održi tokom dužeg perioda, može značajno da poboljša životni standard. ako bi Crna gora makar tek neznatno uspjela da poboljša svoje nedavne pokazatelje rasta, njeni građani bi mogli u roku od nekoliko godina uživati u značajno većem standardu života.

Svjetska banka11 je ekstrapolacijom nedavnih prosječnih stopa rasta ukazala na to da bi za 37 godina per capita dohodak odgovarao onom u Eu-27 zemalja 2010. godine. ako bi Crna gora mogla da poveća svoje istorijske stope rasta samo za 1,0–1,5 procentnih poena tokom 25 godina, nešto što bi trebalo da bude ostvarljivo ako se ambiciozni pro-gram reformi predložen u ovom izvještaju sprovede, to bi mogla ostvariti za 25 godina. Bez takvog poboljšanja, niži nivoi dohotka bi podrazumijevali manje potrošnje, manje mogućnosti zaposlenja i gore uslove za smanjenje siromaštva i prosperitet srednje klase.

3.2. mjere monetarne politike

3.3. šta dalje?

11 Svjetska banka, Country Economic Memorandum – Crna Gora, 2013


Kriza je pokazala da ekonomska nauka zaostaje za ekonomskom praksom i da su nam neophodni drugačiji modeli i instrumenti koji bi nam pomogli da proniknemo u zakonito-sti nove ekonomije, jer je ekonomska politika isključivo bazirana na klasičnim i neokla-sičnim modelima pokazala svoju nedostatnost.

Ekonomska kriza nas je takođe naučila da u ekonomiji nema šablona i čarobnih formula za rješavanja složenih problema. Pri tom je praksa nametala rješenja a ne zbirke teorij-skih modela svrstanih u već poznate zbirke postojećih ekonomskih filozofija. Svakako, pokazalo se lakšim rješavanje problema u malim ekonomijama čak iako su one otvorene i liberalizovane, jer se u takvim sistemima mjere mogu odmah korigovati ako su bile po-grešne. Čini se da tamo gdje su male ekonomije oponašali velike sisteme sa mjerama u uslovima krize da su se one pokazale najpogubnijim (direktna pomoć i davanje državnih garancija).

Da li ćemo bogatiji za jedno bolno iskustvo nešto promijeniti u teoriji, ostaje da se vidi. Ono što je sigurno jeste da se moraju pronaći kvalitetniji odgovori prije nego što nas novi talas krize zapljusne. Ovim radom se pokušava dati prilog tim nastojanjima.

4. zaKljuČaK

5. literaturaStiglitz, J.E. (2010) Freefall: America, Free Markets, and the Sinking of the World Eco-nomy, W.W. Norton & Company, Inc., New York,

Krugman, P. (2008) The return of depression economics and the crisis of 2008 , W.W. Norton & Company, Inc., New York

Kirman, a. (2010) The Economic Crisis is a Crisis for Economic Theory, Oxford university Press

Weder, M. (2010) Economic Crisis and Economic Theory, The university of adelaide School of Economics, research, Paper No. 2010, july 2010

Ministarstvo finansija Crne gore, Pretpristupni ekonomski programi, 2010, 2011, 2012

Ministartsvo finansija Crne gore, Pravci razvoja Crne Gore 2013-2016., 2013

World bank, Country Economic Memorandum: Montenegro – Preparing for Prosperity, 2012

International Monetary Fund, Article IV – Montenegro, 2013

Burda i Viploš, Makroekonomija, 2004, CLDS

Oliver Blanchard, Makroekonomija, 2005, MaTE


World Bank, Poverty reduction and Economic Management unit for Europe and Central asia region, South East Europe – Regular Economic Report, 2011

CBCg, Izvještaj o stabilnosti finansijskog sistema, 2012

KljuČne reČi:potrošaČ, zaštita potrošaČa, prava potrošaČa, poslovanje preduzeća...

zaštita potrošaČa u eri modernog poslovanja – inostrana isKustva i primjer crne gore

doc. dr boban melović1

[email protected]

prof. dr milivoje radović2

[email protected]

jel KlasifiKacija: m31, m38

apstraKt: „potrošač je kralj!” Jedno od načela marketing menadžmenta

Emancipacija ljudske svijesti, kao produkt stečenih sloboda i ljudskih prava koje je sa sobom donio razvoj i demokratija društva, dovela je do shvatanja i prihvatanja sebe kao jedinke koja uživa autonomiju i prava u društvu. U tim uslovima postalo je potrebno osluš-kivati istančane želje pojedinaca pažljivije nego ikada ranije. Savremeni potrošači postaju sve bolje informisani. Znaju šta hoće i gdje da to dobiju, jer sada imaju širok izbor, a njihove mogućnosti neprekidno rastu. Njihovo stečeno povjerenje se višestruko isplati, a izgubljeno teško vraća.

Kako zaštiti potrošače u modernim uslovima poslovanja, kada pojam „zaštita” dobija sve složeniji i dvosmisleniji smisao je pitanje koje se već neko vrijeme postavlja. Zaštita sada ne znači samo zaštiti potrošača od loših strana nekog proizvoda ili usluge, već eliminaciju svakog, čak i indirektnog, potencijalno štetnog uticaja neke akcije na potrošača.

1 Ekonomski fakultet, Univerzitet Crne Gore2 Ekonomski fakultet, Univerzitet Crne Gore


ZAŠTITA POTROŠAČA U ERI MODERNOG POSLOVANJA – INOSTRANA ISKUSTVA I PRIMJER CRNE GORE 72abstract: “The consumer is the king!” One of the principles of marketing management

Emancipation of human awareness as a product of gained freedom and human rights brought by the development and democracy of the society, produced the understand-ing and accepting oneself as an individual who enjoys the autonomy and rights in the society. Under such circumstances, it is necessary to listen to sophisticated wishes of the individuals more carefully than before. Modern consumers are becoming better informed. They know what they want and where to get it, because now they have a wide choice, and their possibilities keep growing. Their acquired confidence is paid off in many ways, but lost confidence is hard to regain.

How to protect the consumers in the modern circumstances of doing business, when the term “protection” gets more complex and ambiguous meaning? This is the issue that has been raised for quite a while. The protection nowadays doesn’t only anticipate protecting the consumer from the bad sides of some product or service, but eliminating every, even indirect, potentially bad influence of some action towards the consumer.

KeY Words:consumer, consumer protection, consumers’ rigHts, operating of tHe companies...

pojmovno određenje „potrošača“ i „zaštite potrošača“. Savremena poslovna politika svakog uspješnog preduzeća podrazumijeva i jasan odnos prema svojim potrošači-ma. Iako je zvaničan stav prema okruženju u kom posluje uvijek nedvosmisleno de-finisan, kao krajnje korektan i u skladu sa moralnim i etičkim principima poslovanja, izazovi sa kojima se menadžment preduzeća svakodnevno srijeće često, ne samo da relativizuju ta pravila, već ih dovode u pitanje. Koliko je preduzeće istrajno da se, uprkos ovim izazovima, drži etičkih principa je pokazatelj i kakav je odnos pre-duzeća prema potrošačima. Veoma je važno šta su u kolektivnoj svijesti konkretnog preduzeća potrošači, kako vide ljude koji kupuju njihov proizvod, odnosno koliko se rukovode zadovoljstvom istih.

ekonomski i pravni aspekt „potrošača“. Termin „potrošač“ se koristi da se opišu dvije različite vrste entiteta u ekonomskom sistemu: potrošač kao pojedinac i potrošač kao organizacija. u oba slučaja, ekonomskoj jedinici se pripisuje moć donošenja odluke o kupovini, kao i raspolaganje kupovnom moći. Pod potrošačem se podrazumijeva čitav dijapazon ekonomskih subjekata različite složenosti strukture, a koje objedinju-ju dva zajednička ekonomska aspekta: donosioci su odluka i platežno su sposobni. Dakle, individua (lice), porodica, više pojedinaca (grupa) koji čine određenu orga-nizaciju ili instituciju, preduzeće ili bilo ko, ko nije naveden ovim kategorijama, a ima dohodak i kupuje određeni proizvod (uslugu), sa ciljem zadovoljenja nekih po-treba se može nazvati potrošačem.3 Dalje razgraničenje sužava definiciju potrošača na korisnika upotrebne vrijednosti proizvoda (dok je kupac samo nosilac transakcije tj. davalac novca, pri čemu uopšte ne mora biti potrošač).

Sa aspekta prava i pravnih propisa, termin potrošač se najčešće koristi u kontekstu zaštite prava potrošača. Potreba da se preventivno djeluje u smjeru eliminisanja nee-fikasnosti i nekonkurentnog ponašanja na tržištu rezultirala je zahtjevom za zaštitu prava potrošača.

Mada se položaj potrošača različito uređivao u uporednim privrednim sistemima, u procesima globalizacije, pored usklađivanja drugih segmenata nacionalnih pri-vrednih sistema, dolazi i do usklađivanja položaja potrošača.4 Zaštita potrošača predstavlja proizvod djelovanja vladinog sektora usmjerenog ka zaštiti interesa po-trošača. Prava potrošača su dio sistema uzajamnih dužnosti i ovlašćenja na tržištu, i zato predstavljaju i interes drugih učesnika, prije svega, proizvodno–trgovinskih kompanija. Zaštita potrošača u uskoj je vezi sa idejom o pravima potrošača, kao i sa pojavom organizacija potrošača koje imaju za cilj edukaciju potrošača u cilju donošenja najboljih odluka prilikom kupovine. Zaštita potrošača istovremeno štiti i proizvođače, jer na taj način oni svoje snage koncentrišu ka potrošačima i tržištu na optimalan način, a istovremeno ih lišava i nelojalnih konkurenata.

73

1. teorijsKi oKvir i problematiKa sistema zaštite potrošaČa


3 Mihailović, B. (2013), str 187.4 Taboroši, S., Jovanić, T. (2010), str. 418.

Zaštita potrošača je potrebna i neophodna ne samo zbog usklađivanja sa standardima razvijenih zemalja, već prevashodno radi stvaranja pretpostavki za unapređenje privrede i društva, što doprinosi podizanju nivoa kvaliteta života građana. Primarni (trajni) ciljevi zaštite potrošača su: unapređenje kvaliteta života svih građana, ostvarenje i zaštita prava i interesa potrošača, uspostavljanje sistema i institucija zaštite potrošača i rav-nopravne partnerske saradnje svih nosilaca zaštite potrošača.5

Mada u svakoj zemlji zadatke sistema zaštite potrošača determinišu tradicija zaštite, razvi-jen institucionalni okvir i sredstva koja se ulažu, u suštini svaki sistem pred sobom ima, uz manja odstupanja koja se pripisuju pomenutim razlikama državnih uređenja, iste zadatke: • razvoj sistema pravne zaštite kako bi se osigurala vladavina prava i unapređenje

demokratije i civilnog društva, • stvaranje institucionalnih uslova za stvaranje jedinstvenog sistema na svim nivoima

i jačanje institucionalne saradnje između organa i organizacija uključenih u sistem zaštite potrošača,

• stvaranje uslova za partnersku saradnju i za aktivno uključivanje organizacija potro-šača za potpunije ostvarivanje prava i interesa potrošača,

• unapređenje obrazovanja potrošača i ostalih relevantnih subjekata i grupa na tržištu u cilju unapređenja svijesti potrošača o njihovom stvarnom položaju i snazi na tržištu,

• unapređenje informisanosti potrošača i ostalih relevantnih subjekata i grupa, plasi-ranje aktuelnih pitanja, podataka (rezultata istraživanja) i novina iz oblasti zakono-davstva i rada potrošačkih organizacija,

• stvaranje uslova za pružanje pomoći i podrške potrošačima u ostvarivanju njihovih prava, vansudskom zaštitom.

Prethodno navedeno, bez sumnje, potvrđuje kohezionost aktivnosti zaštite potrošača u većini savremenih društava.

Sredinom 60-ih godina XX vijeka propagiran je koncept „zelenog marketinga“, koji je postavljao zahtjev pred kompanije da, prilikom obavljanja svojih aktivnosti, posvete veći stepen pažnje zaštiti životne sredine. Ovaj zahtjev rezultat je istraživanja koja su

ZAŠTITA POTROŠAČA U ERI MODERNOG POSLOVANJA – INOSTRANA ISKUSTVA I PRIMJER CRNE GORE 74

3. zaštita prava potrošaČa u evropsKoj uniji

5 Uređeno tržište nije interes svake zemlje samo u cilju uspostavljanja efikasnog tržišnog mehanizma. Naime, bez uređe-nog tržišta domaći i strani investitori neće se lako odlučivati i usuđivati da započnu trajan i stabilan biznis u okruženju prepunom ekonomskih i onih rizika koji proizvode neuređeni tržišni odnosi. Harmonizacija zakona iz ove oblasti je samo jedan od zahtjeva za unapređenjem tržišta i podizanjem efikasnosti privrede. Uprkos interesima za inostranim ekonomskim integracijama koji vladaju, zahtjev za uređenjem legislature iz oblasti zaštite potrošača ne treba shvatiti kao eksterni, iako se tako doima. Potrebno ga je shvatati kao posledicu internih zahtjeva koji proizilaze iz prioriteta svake zemlje, kojima se iskazuje autentična nacionalna potreba.

6 Uredba o utvrđivanju nacionalnog programa zaštite potrošača za period od 2007. do 2012. godine (Službeni Glasnik RS, br. 11/2007)

2. ciljevi i zadaci zaštite potrošaČa u savremenom društvu

ukazala na ugroženost životne sredine čovjeka, kao i na uticaj promjena u životnoj sredini na dalji razvoj ljudske zajednice. Navedeni period je okaraktrerisala i evolucija svijesti potrošača, koji sve veću pažnju poklanjaju zdravlju. u ovim uslovima, sasvim je razumljivo zašto su u početku zaštita prava potrošača i zaštita životne sredine pred-stavljala jednu cjelinu, odnosno zašto se zaštita prava potrošača odvijala u okvirima zaštite životne sredine.

godine 1975. Savjet Eu je usvojio preliminarni plan zaštite potrošača. Potpuniji i samostalni plan zaštite potrošača usvojen je 1999. godine, te se ova godina, uslovno rečeno, uzima kao početak evolucije pravnog okvira ove oblasti. Najšira područja dje-lovanja sistema zaštite potrošača su:7

• potrošačke reklame, • neregularni ugovori i • kvalitet proizvoda.

ugovor o Evropskoj ekonomskoj zajednici nije sadržao posebne odredbe o zaštiti prava potrošača. Ova prava tretirana su u okviru poljoprivrede i prava konkurencije. Tek je u Ugovoru iz Mastrihta dodat član 3, koji govori da treba pojačati zaštitu potrošača.

Savremeni izazovi privrede i društva, koje je nametnula globalizacija, uslovili su odre-đivanje prioriteta i u oblasti zaštite potrošača. u tom smislu je Komisija za zaštitu potrošača, kao ključne prioritete, odredila sledeće:8

• odgovarajući finansijski servis, suštinski javni servis, javne koristi i hrana – ovi elementi se uzimaju kao određujući u kreditnim i potrošačkim poslovima, plaća-njima i legislaciji o neophodnim kvalitetima dodataka proizvodima za ishranu;

• edukaciju potrošača, kako bi se ohrabrilo održivo ponašanje potrošača i servisi-rao pristup informacijama;

• pomoć zemljama Istočne Evrope da razviju svoju potrošačku politiku.

Iako možemo govoriti o usklađenosti po pitanju odredbi, treba imati na umu da u ovoj sferi postoje određena neslaganja, ali to nipošto ne znači da se radi o jednom neefikasnom sistemu zaštite – naprotiv, ta neslaganja dala su svoj doprinos razvoju nevladinog sektora, kao i svijesti građana da moraju štititi svoja prava. Kada govorimo o zaštiti prava potrošača u Evropskoj uniji, generalno gledano, možemo govoriti o sljedećim cjelinama:9

• Zaštita prava potrošača u sferi informisanja, • Zaštita prava potrošača u sferi zdravlja i bezbjednosti, • Zaštita ekonomskih interesa potrošača, • Zaštita prava na adekvatnu reklamu i propagandu, • Zaštita ekonomskih interesa neadekvatnim ugovornim terminima.

Valja imati na umu da se naprijed navedene cjeline samo okvirno mogu posmatrati kao jasno razgraničene, jer se iste međusobno često prepliću, a ponekad u tolikoj meri da se potpuno razložno postavlja pitanje da li ih treba spojiti u jednu.


7 Turčinović, F. (2005), str 168.8 Ibid, str 168.9 Vidjeti detaljnije: „Zaštita potrošača“, Regionalna privredna komora Pančevo, dostupno na adresi http://www.

rpkpancevo.com/akti/Tema29.pdf (Pristup: 11.10.2013.)

Pitanje zaštite potrošača je jedna od vodećih tema širom svijeta. u dijelu koji slijedi daje-mo primjere vodećih i reprezentativnih ekonomija, odnosno objašnjenje koncepta zaštite potrošača u tim sistemima.

Zaštita potrošača u sjedinjenim američkim državama. Deklaraciju o osnovnim pravima potrošača je donio bivši američki predsjednik John F. Kennedy 1962. godine. Predstavljajući svoju Deklaraciju američkom Kongresu 13. marta te godine Kennedy je, uz ostalo, kazao i sljedeće: „Potrošači, po definiciji, uključuju sve nas. I mene kao predsjednika SAD-a. Po-trošači su najveća privredna skupina na koju utiče skoro svaka javna ili privatna privredna odluka. Oni su najvažnija skupina čiji se stavovi vrlo često ne čuju. Glas potrošača mora se čuti.”10 Spomenutom su Deklaracijom definisana četiri temeljna prava potrošača na tržištu roba i usluga. Već tada, prije više od pet decenija, kao temeljna prava naglašena su: • pravo na sigurnost roba i usluga, • pravo na cjelovitu, istinitu i pravovremenu informaciju, • pravo na izbor roba i usluga, • pravo potrošača da se čuje njihov glas.

u Sjedinjenim američkim Državama donesen je Zakon o zaštiti potrošača još 1972. godine, a na temelju tog Zakona osnovana je i posebna Savezna komisija za sigur-nost potrošačke robe – FTC (Federal Trade Comision), koja u svojoj nadležnosti kao dva konstitutivna segmenta obuhvata zaštitu potrošača i antitrust, odnosno zaštitu tržišne konkurencije. Jedan od osnovnih ciljeva, kako FTC navodi, jeste: „Osigurati mogućnost razumnog izbora potrošaču, jer ta mogućnost izbora osigurava snažnu inicijativu da prodavci održavaju svoje cijene nižima uz viši kvalitet – unapređenjem tržišne konku-rencije, ostvaruje se zaštita potrošača.“11

Zaštita potrošača u njemačkoj. Imajući u vidu da je Njemačka savezna država, Savezna vlada donosi zakone koji uglavnom regulišu zaštitu potrošača u okviru svojih ustavnih nadležnosti. Od 16 saveznih država svaka je posebno odgovorna za sprovođenje ovih zakona. u praksi to znači da su proizvođači i prodavci podređeni nadležnoj republičkoj Inspekciji za praćenje i sprovođenje odredbi o bezbjednosti proizvoda, koja je odgovorna republičkoj, a ne Saveznoj vladi. Pored toga, Vlada finansira privatne organizacije koje rade u polju zaštite potrošača „rame uz rame“ sa državnim organima.

Međutim, neka osnovna pitanja se ne mogu efikasno regulisati na nivou savezne države, već postoje savezni organi koji su posebno angažovani u zaštiti potrošača u različitim sferama ekonomskog djelovanja:12

• Savezna kancelarija za suzbijanje kartela, • Savezni finansijski nadzorni organ, • Savezna agencija za električnu energiju, gas, telekomunikacije, poštu i željeznicu, • Savezni ured za zaštitu potrošača i bezbjednost hrane, • Savezni ured za bezbjednost i zdravlje,


4. praKsa zaštite potrošaČa u svijetu

10 Popov, E., “Osam osnovnih prava potrošača – iskustva i primjeri”, dostupno na adresi http://www.politickiforum.org/index.php?vrsta=tribina&kategorija=&tekst=14&naredba=prikaz (Pristup: 08.09.2013.)

11 Post J., et al. (2002), str 360.12 Vidjeti na: http://ec.europa.eu/consumers/overview/country_profile/DE_web_ (Pristup: 18.09.2013.)

• Savezni ured za ljekove i medicinska sredstva, • Savezni zavod za procjenu rizika.

Zvanična lista potrošačkih organizacija i udruženja koja operišu kako na republičkom, tako i na saveznom nivou, nije dostupna. razlog za to je što potrošačke organizacije, koje započinju rad, ne trebaju nikakvo odobrenje vlasti ili nadležnih organa za samo započinjanje rada.

Najveće organizacije su Federacija njemačkih potrošačkih organizacija (Federation of German Consumer Organisations) i Vrhovna potrošačko-istraživačka organizacija (Germany's premier consumer testing organisation), koje dobijaju sredstva iz federalnog budžeta. Najmanje 42 organizacije - članice Federacije potrošačkih organizacija se mogu smatrati potrošačko – orijentisanim organizacijama, zajedno dobijaju 90% godišnjeg budžeta izdvojenog za istraživanje i unapređenje zaštite potrošača, što bi bilo oko 8,7 miliona eura.13 Druga pomenuta organizacija je osnovana još 1964. godine i ima za cilj informisanje potrošača. Procijenjeno je da na godišnjem nivou zaradi 50 miliona eura, i to većinom prodajom publikacija i časopisa kakvi su "Test" i "FinanzTest". Pored zarade, i ona dobija dio sredstava iz budžeta.

Takođe, kada govorimo o Njemačkom sistemu zaštite potrošača, treba pomenuti i Savjet za poslove potrošača (The Consumer Affairs Council) oformljen 1974. kao nezavisni komitet i na godišnjem nivou se iz saveznog budžeta za njegove potrebe izdvaja 900.000 eura, da bi predstavljao interese „ne-komercijalnih krajnjih korisnika” u standardizaciji na nacionalnom, evropskom i globalnom nivou.

Zaštita potrošača u kini. Zaštita potrošača u Kini je regulisana Zakonom o zaštiti prava i interesa potrošača Narodne Republike Kine (LPCRI), koji je usvojen 31. oktobra 1993., a stupio je na snagu 1. januara 1994. godine.

Jedno od glavnih nosećih tijela ekonomske politike u sferi zaštite potrošača jeste Komisija za zaštitu potrošača (Consumer Protection Commission). Oformljena 1. jula 1994. go-dine, ova komisija predstavlja nezavisnu regulatornu agenciju, čije su odgovornost mjere za zaštitu potrošača od (internet) prevara, obmanjujućih reklama, bezbjednost prehram-benih i drugih proizvoda, rješavanje sporova sa trgovcima, žalbe potrošača, licenciranje i etiketiranje, regulisanje pojedinih poslovnih aktivnosti i informisanje potrošača o njihovim pravima.

Ekonomija Kine je druga najveća ekonomija na svijetu iza SaD.14 Ona je i najbrže rastuća svjetska ekonomija sa prosječnim godišnjim rastom od 10% poslednjih 30 godina.15 uprkos tome, Kina je zemlja koja bilježi ubjedljivo najveći procenat pritužbi na svoju robu u svijetu. glavni uzroci pritužbi odnose se na štete od opasnih hemikalija, strujni udar, gušenje i sl. Prema godišnjem izvještaju o bezbjednosti proizvoda, članice Eu su u pro-teklih par godina, kao rizične, najviše prijavljivale odjeću i tekstil, zatim igračke, motorna vozila i električne aparate, a najviše prijava se odnosilo na robu proizvedenu u Kini. Pri-tužbe u Eu su raspoređene tako da odjeća i tekstil uzimaju 32%, igračke 25%, motorna


13 Opširnije vidjeti na: http://www.vzbv.de/start/index.php?page=english (Pristup: 09.09.2013.)14 Vidjeti opširnije na adresi: http://sh.wikipedia.org/wiki/Ekonomija_Narodne_Republike_Kine (Pristup: 07.09.2013.) 15 Ibid

vozila 9%, električni aparati 8%, proizvodi za djecu 4%. Od ukupnog broja prijavljenih proizvoda (igračke i tekstil) u proteklih par godina 58% se odnosilo na robu proizvedenu u Kini.16 To ukazuje na činjenicu da je više od 80% igračaka u Evropi proizvedeno u Kini, a koliki je značaj kineske proizvodnje pokazuje i to što je ovogodišnji izvještaj objavljen i na kineskom jeziku. Visoki bezbjednosni, tehnološki i higijenski standardi koje postavlja Eu pred uvoznike donekle filtriraju enormne količine robe koja pristiže iz Kine, tako da se smatra da je poslednjih godina potrošačko tijelo u Eu zaštićeno od proizvoda sumnjive bezbjednosti, koja se kompenzira niskim cijenama.

Kina nije zemlja koja se može pohvaliti superiornim sistemom zaštite potrošača.17 Pro-izvodi lakih industrija nalaze svoj put do krajnjeg potrošača, zaobilaženjem regulative i trgovinskih barijera, tako da su pored Eu, koja se zakonskim putem bori, najviše na udaru poslednjih godina SaD.

Zakon o zaštiti potrošača je donijela ustavotvorna skupština republike Crne gore na drugoj sjednici prvog redovnog zasijedanja u 2007. godini, dana 8. maja 2007. godine.18 Treba istaći da su propisi o zaštiti potrošača i ranije postojali, ali ni po obimu ni po sadr-žini nijesu odgovarali propisima država razvijene tržišne privrede i država članica Evrop-ske unije. Pored toga, postojeća pravna regulativa je u većini slučajeva bila zastarjela i „razbacana” u sistemu pravnih normi rCg. Zakon je sistematizovao i objedinio osnovna prava vezana za zaštitu potrošača.

Zakon iz 2007. se oslanja na osam osnovnih ljudskih prava iz sfere zaštite potrošača, definisanih poveljom ujedinjenih nacija i to:19

1) pravo na zadovoljenje osnovnih potreba, 2) pravo na bezbjednost, 3) pravo na informisanje 4) pravo na slobodan izbor, 5) pravo da se čuje glas potrošača, 6) pravo na obeštećenje, 7) pravo na obrazovanje potrošača, i 8) pravo na zdravu životnu sredinu.

Zakon je u velikoj mjeri usaglašen sa propisima Evropske unije, shodno državnim ambi-cijama za ulazak u istu. Na pozitivne efekte primjene Zakona o zaštiti potrošača, ukazuju


16 Vidjeti opširnije na adresi: http://www.ceap-montenegro.com/readarticle.php? (Pristup: 06.10.2013.). 17 Kina je svoj rapidan rast u skoroj prošlosti „platila“ etiketom jednog od najvećih zagađivača na svijetu, kojoj se,

zajedno sa Indijom, u skorije vrijeme upućuje sve više žalbi.18 Zakon je objavljen u Službenom listu RCG, br. 26/2007 od 16.05.2007. godine. 19 Vidjeti opširnije na adresi: http://www.cezap.org/files/pdf/zakon_o_zastiti_potrosaca.pdf (Pristup: 22.09.2013.)

5. crna gora i sistem zaštite potrošaČa

5.1. zaštita potrošača u pravu crne gore

podaci iz inspekcijskog nadzora koji potvrđuju sve veće interesovanje potrošača za zaštitu svojih prava. Sa primjenom ovog Zakona povećao se broj prijava potrošača, koje su se u odnosu na prethodni period udvostručile. Takođe, primijetan je i porast interesovanja potrošača za zaštitu prava i u oblasti javnih usluga.

u službi zaštite potrošača u Crnoj gori angažovane su sljedeće institucije:20

• Vlada Crne Gore donosi Program za period od dvije godine i jednom godišnje, do 31. marta (za prethodnu godinu), razmatra izvještaj o realizaciji mjera iz Programa i donosi druga akta iz oblasti zaštite potrošača.

• ministarstvo za ekonomiju je nosilac politike za zaštitu potrošača. Ministarstvo predlaže Program, stara se o njegovoj realizaciji i dostavlja Vladi godišnji izvještaj o sprovođenju aktivnosti utvrđenih Programom, sarađuje sa nevladinim sektorom za zaštitu potrošača.

• odsjek za zaštitu potrošača, u Ministarstvu za ekonomiju, vrši poslove iz nadlež-nosti ministarstva, prati sprovođenje Zakona o zaštiti potrošača i Programa, kao i druge poslove koji mu se stave u zadatak.

• Inspekcijski organi. Nad primjenom Zakona o zaštiti potrošača, inspekcijski nad-zor vrši ministarstvo preko tržišnih inspektora, druga ministarstva preko inspektora nadležnih u odgovarajućim oblastima, Sekretarijat za razvoj, Centralna banka i dru-gi nadležni organi, kao i jedinice lokalne uprave preko lokalnih inspektora. Pored ovog zakona, inspekcijski organi sprovode nadzor i nad primjenom drugih propisa, koji su u funkciji zaštite potrošača. Za efikasan inspekcijski nadzor, koji će osigu-rati zaštitu potrošača na propisanom nivou, neophodni su odgovarajući kadrovski i tehnički uslovi. u tom smislu potrebno je obezbijediti nedostajući stručni kadar u pojedinim inspekcijskim organima, kao i dodatno usavršavanje i praktičnu obuku inspektora. Istovremeno, neophodno je inspekcijskim organima obezbijediti bolje uslove rada, posebna finansijska sredstva za ispitivanje bezbjednosti proizvoda, razna vještačenja, informatičku opremljenost, službena vozila i sl. Prioritet u opre-manju inspekcija je uspostavljanje odgovarajućeg informacionog sistema i među-sobna povezanost, kao i povezanost sa drugim učesnicima u kontroli proizvoda. To je neophodno za efikasnu i brzu akciju državnih organa, nadležnih za sprovođenje zakonodavstva o bezbjednosti potrošača i za funkcionisanje pravila zaštite potroša-ča u zemlji. Neophodno je izgraditi i uspostaviti sistem brze razmjene informacija o opasnim proizvodima na nivou države.

• organizacije potrošača. uloga nevladinog sektora u oblasti zaštite potrošača ure-đena je Zakonom o zaštiti potrošača, shodno evropskim standardima. Dakle, orga-nizacije potrošača imaju aktivnu ulogu i, u tom smislu, cilj Programa koji se kon-struiše jeste da se obezbijede uslovi za partnersku saradnju nevladinog i vladinog sektora. Povjerenje i razumijevanje između ova dva sektora je neophodno u cilju prevazilaženja problema potrošača. Potrebno je da potrošači preko svojih organi-zacija budu zastupljeni na svim nivoima na kojima se donose odluke od značaja za interese potrošača. u interesu je Crne gore da nevladine organizacije za zaštitu potrošača budu što efikasnije u svom djelovanju, kao i međusobno povezane, kako


20 Vidjeti opširnije: „Nacionalni program za zaštitu potrošača za period 2008-2010. godine“ ministarstvo za ekonomi-ju, dostupno na adresi: www.minekon.gov.me

5.2. sistem i institucije u službi zaštite potrošača

bi na taj način pojačale svoj uticaj na one koji ugrožavaju prava potrošača. Kada je riječ o aktivnostima nevladinog sektora na području zaštite potrošača u Crnoj gori, u proteklom periodu, potrošači su svoje potrebe u zaštiti prava artikulisali preko CEZaP-a. Ova organizacija potrošača je svoje angažovanje ispoljila u toku izrade Zakona o zaštiti potrošača, kao i na promovisanju prava potrošača putem realiza-cije određenog broja projekata, o čemu će više biti riječi u dijelu koji slijedi.

• centar za zaštitu potrošača (ceZap). Centar za zaštitu potrošača osnovan je 5. septembra 1999. godine i registrovan kod Ministarstva pravde Crne gore, kao ne-vladina, neprofitna i nepolitička organizacija, čiji je osnovni cilj da se bavi svim vidovima zaštite potrošača u Crnoj gori, prema smjernicama iz rezolucije uN. Du-goročni programi na kojima CEZaP radi su:21

1. Unapređenje zakonodavstva u oblasti zaštite potrošača, 2. Obrazovanje i informisanje potrošača, 3. Povezivanje sa međunarodnim organizacijama, 4. Podrška i pomoć potrošačima pri rješavanju problema iz oblasti njihovih prava, i 5. Unapređenje zakonodavstva u oblasti zaštite potrošača.

u okviru programa unapređenja zakonodavstva u oblasti zaštite potrošača, CEZaP je napra-vio prvi i nezaobilazan korak aktivnim učešćem u izradi Predloga Zakona o zaštiti potrošača, i konstantno vršio pritisak na državne organe da se Zakon što prije donese i time mnoga pi-tanja, koja se odnose na pravnu zaštitu potrošača, pojasne i riješe. Nakon donošenja Zakona CEZaP je aktivno učestvovao i učestvuje u njegovoj implementaciji. Na osnovu ovog zakona Vlada je usvojila Nacionalni program zaštite potrošača (NPZP) sa Akcionim planom reali-zacije za period 2008-2010. godine, u čijoj izradi i realizaciji je CEZaP aktivno učestvovao kao redovan član međusektorske vladine radne grupe zadužene za izradu i praćenje realiza-cije programa, koji je skoro u cjelosti realizovan. Pažljivo osluškujući građane i učestvujući aktivno u svim aspektima njihove zaštite, počevši od predloga zakona, preko edukacije i po-sredovanja u sporovima, CEZaP je zasigurno najmjerodavniji za davanje ocjene postojećeg stanja sistema, institucija prakse zaštite potrošača u zemlji.

u savremenom društvu često se čuje stav "ako potrošač ne poznaje svoje pravo isto je kao i da ga nema.” S tim u vezi, vodeće organizacije za zaštitu potrošača u Crnoj gori i zemljama regiona kroz kampanje, oglašavanje u dnevnim novinama, putem flajera, dostupnosti preko raznih brojeva telefona, stranica na društvenim mrežama pomažu građanima u podizanju svijesti o pravima potrošača. adekvatni savjeti o tome gdje je i kada najpovoljnije kupovati određenu robu, na šta treba obratiti pažnju prilikom plaćanja računa i brojne druge preporu-ke su samo dio svakodnevnih aktivnosti brojnih udruženja koja se bave zaštitom potrošača. Međutim, i pored svih navedenih aktivnosti stiče se utisak da potrošači nijesu dovoljno infor-misani o svojim pravima i da na bazi toga nemaju precizno izgrađen odnos prema prodavcu


6. zašto potrošaČi (Češće) ne reaguju na Kršenje svojiH prava?

21 Vidjeti opširnije na adresi: http://www.cezap.org/?page_id=2 (Pristup: 14.10.2013.)

81ili da ne reaguju adekvatno u smislu ostvarivanja svojih prava. uobičajen stav prodavca je najčešće “uzmi ili ostavi”, ali potrošač ima pravo i na bolju informaciju, pravo da bude svjestan svojih mogućnosti, pravo da traži više informacija, garancije i proizvođač je dužan da se svega toga pridržava. Sa druge strane, dužnost potrošača je da u tome bude istrajan.

ranija praksa da se samo sudovi bave problemom zaštite potrošača sve se više napušta u korist novih načina rješavanja sporova, a u sistem zaštite potrošača uključuju se, pored or-gana za zaštitu potrošača i sudova, i paradržavne institucije (ombudsmani), specijalizovane posredničke institucije, korisnički servisi prodavaca i proizvođača.

Međutim, praksa nerijetko pokazuje da većina potrošača u Crnoj gori i zemljama regiona ne reaguje previše često na kršenje svojih prava. razlog zašto potrošači nerado reaguju na kršenje svojih prava nalazi se upravo u institucijama i neefikasnosti sistema. Većina sporova koja bi nastala je najčešće male vrijednosti i potrošač smatra da rezultat nije vrijedan truda, sredstava i vremena. administracija i birokratija u nerazvijenijim ekonomijama su kočnica za pokretanje ovakvih slučajeva. Potrebno je potrošaču pokazati da je sistem razrađen, brz i besplatan. u nekim državama Eu lokalne vlasti formiraju sudove za predmete male vrijed-nosti koji se bave ovim slučajevima, a drugima je to u nadležnosti privrednih komora. Cilj je da, kod sporova male vrijednosti, potrošač koji smatra da je oštećen, ne mora da pokreće postupak pred sudom i plaća advokata, nego se spor rješava u vrlo kratkom roku pred ovla-šćenim arbitrom.

u skladu sa prethodno navedenim, da bi sistem zaštite potrošača bio efikasan, neophodno je da institucije koje posredno ili neposredno pružaju zaštitu potrošačima: • istima budu lako dostupne uz niske troškove, • budu nezavisne od privrednog sektora, • njihov rad počiva na načelu pravičnosti i javnosti rada, i • njihove odluke ne budu samo akti deklaratorne prirode.

Bez sumnje, zakon garantuje dosta prava, ali edukacija građana treba da bude kontinu-irana, kao i njihov aktivniji pristup rešavanju ovog problema. u tom smislu „savjet“ koji se može dati potrošačima je da budu aktivni i da doprinose unapređenju svojih prava što je više moguće. Potrebno je imati dobar zakon, izgrađene institucije sistema, ali je i neophodno da potrošači shvate da sami moraju nešto da urade, kako bi u što većem obimu ostvarivali svoja prava.

Moderna era poslovanja donijela je specifičan vid komunikacije između subjekata na tržištu. u nizu raznovrsnih, za potrošače najmjerodavniji oblik komunikacije jeste putem kupljenog proizvoda. Potrošači cijene ono što Pr tim kompanije ima da kaže, ali mnogo više cijene djela nego riječi. Za kompanije je najbolje da shvate da vrijednost dobrog proizvoda (usluge) koju plasiraju na tržište, tržište višestruko vraća.


7. zaKljuČaK


8. literatura

Kao i u većini pravnih i ekonomskih varijabli, i kod sistema zaštite potrošača je fenomen optimalnog stanja imperativ kome preduzeće može samo težiti. Optimalno, najbolje stanje je stanje kom preduzeće može da se „približava u beskonačnosti“, a da ga gotovo nikad ne dosegne. Sistem zaštite potrošača i u najrazvijenijim, moćnim ekonomijama ima svoje nedostatke, koji uzrokuju nesavršenosti u performansama. Izazovi koji se stavljaju pred no-sioce sistema su utoliko veći i složeniji što je veća i složenija ekonomija i njen pravni sistem. razlika je u tome što su u razvijenim ekonomskim i pravnim sistemima ti nosioci sredstvi-ma i stručno osposobljeni za suočavanje sa izazovima. Optimalna stanja u privredi su cilj različitih akcionih planova i nacionalnih programa zaštite potrošača za određeni period, koji daju detaljne projekcije o budućim trendovima. Planovi koji se prave za periode od deset i više godina ne daju zacrtane rezultate, već samo djelimično bivaju sprovedeni u djelo i to je pojava koja karakteriše kako planove na nacionalnim bazama pojedinih zemalja, tako i međunarodne sporazume koji ne daju uvijek željene rezultate.

Ivanjac, J. (2006), Izazovi ekološkog marketinga, Zadužbina andrejević, Beograd

Melović, B. (2012), „unapređenje poslovanja kroz Customer relationship Management”, časopis Preduzetnik, broj 7., Ekonomski fakultet Podgorica

Mihailović, B. (2013), Marketing, CPI, Podgorica

Nikolić, Z. (2009), Sistem zaštite potrošača, Business Start-up centre Kragujevac

Post, E., Lawrence, a., Weber, J. (2002), Bussiness and Society - Corporate Strategy, Public Policy, Ethics, Mcgraw – Hill

Taboroši, S., Jovanić, T. (2010), Ekonomsko pravo, Pravni fakultet univerziteta u Beogradu

Turčinović, F. (2005), Pravo Evropske Unije, Megatrend, Beograd

Predlog nacionalnog programa zaštite potrošača za period 2008-2010 godine, Podgorica, mart 2008

uredba o utvrđivanju nacionalnog programa zaštite potrošača za period od 2007. do 2012. godine (Službeni Glasnik RS br. 11/2007)

http://www.ceap-montenegro.com

http://www.cezap.org

http://www.ec.europa.eu/consumers/safety/prod_legis

http://www.iso.org/iso/management_standards

http:/www.minekon.gov.me

http://www.nclnet.org

http://www.politickiforum.org

http://www.potrosac.info

http://www.reklamacija.in.rs

http://www.rpkpancevo.com

http://www.sr.wikipedia.org

http://www.sr.winelib.com

http://www.wikipedia.org


energetsKi menadŽment Kao preduslov energetsKe odrŽivosti loKalniH zajednica

jel KlasifiKacija: Q01, Q49, r58

apstraKt:Uloga lokalnih zajednica u energetskom sektoru je višestruka i veoma značajna. U sprovo-đenju energetske politike lokalna administracija, kao najbliža građanima, idealno je pozi-cionirana da razume njihove potrebe i ima mogućnosti i mehanizme usaglašavanja javnih i drugih interesa. Lokalna samouprava ima ovlašćenja kojima može značajno doprineti ostvarenju ciljeva energetske politike, kao i ostvarenju ustavnih prava svojih građana koja su povezana sa stvaranjem i korišćenjem energetskih usluga. Svojim aktivnim učestvova-njem lokalna samouprava može da obezbedi da se energetske usluge na njenoj teritoriji stvaraju i troše na efikasniji način i uz veće korišćenje obnovljivih resursa. U realizaciji po-menutih aktivnosti važnu ulogu ima i implementacija sistema energetskog menadžmenta.


slaÐan jovanović1

[email protected]

KljuČne reČi:energetsKi menadŽment, loKalna zajednica, energetsKa efiKasnost, odrŽiva energetiKa

1 JP „Elektroprivreda Srbije“ Beograd

abstract: The role of local communities in the energy sector is multi-faceted and highly signifi-cant. In implementation of the energy policy, the local administration as the citizens, is ideally positioned to understand their needs and has the capabilities and mechanisms for harmonization of public and other interests. Local governments have powers which can significantly contribute to the objectives of energy policy, as well as the realization of the constitutional rights of its citizens who are associated with the creation and use of energy services. Active participation of the local government can ensure that energy services in its territory, create and consume more efficiently and with greater use of renewable resources. In the implementation of these activities the implementation of energy management systems has an important role.

ENERGETSKI MENADŽMENT KAO PREDUSLOV ENERGETSKE ODRŽIVOSTI LOKALNIH ZAJEDNICA86

KeY Words:energY management, local communities, energY efficiencY, sustainable energY

Obezbeđivanje dovoljnih količina energije odgovarajućeg kvaliteta i po pristupačnim cenama od izuzetnog je značaja za normalno funkcionisanje svih važnih segmenata ljudskog društva. Ekonomski uticaj energije na društvene aktivnosti prisutan je direktno kroz povećanje cene energenata, ali ne treba izgubiti iz vida ni ekološku cenu energije koja je prisutna kroz uticaj koji proizvodnja i potrošnja energije imaju na životnu sredinu i klimatske promene. Zbog značaja koji ima, upravljanje energijom predstavlja kompleksnu veštinu koja se svrstava u poslove sa najvišom društvenom odgovornošću.

Lokalne zajednice, kao organizacione jedinice u javnom sektoru sa širokim nadležnostima, imaju vrlo značajnu ulogu u energetskom sektoru jer mogu biti istovremeno, proizvođači, distributeri i potrošači energije. Iz ovih razloga, energetski menadžment na lokalnom nivou predstavlja vrlo značajan segment sveobuhvatnog sistema lokalne samouprave, odnosno vođenja lokalnih poslova i upravljanja lokalnom administracijom.

Energija je suština socijalnog i ekonomskog razvoja i danas se smatra važnim elementom razvoja društva. Međutim, iako je nesumnjivo važan pokretač razvoja, rasta životnog stan-darda i smanjenja siromaštva, energetika se može posmatrati i kao faktor koji ugrožava životnu sredinu i zdravlje ljudi. u globalnim razmerama, još uvek je dominantno korišćenje fosilnih goriva, čija se upotreba smatra ekološki neodrživom. u lancu, od proizvodnje do pružanja energetskih usluga dešavaju se procesi koji mogu dosta loše uticati na životnu sredinu. u gradskim sredinama za takvu situaciju je „odgovorno“ sagorevanje fosilnih goriva, u zemljama sa visokom zastupljenošću nuklearne energije javljaju se sporadično problemi skladištenja visokorizičnog radioaktivnog otpada, dok je nekomercijalno korišćenje biomase u nekim zemljama u razvoju doprinelo gubitku biodiverziteta.

Po nekim procenama2, proizvodnja i potrošnja energije, sa udelom od 24%, predstavljaju najveće zagađivače životne sredine, dok su industrija, transportni sektor i poljoprivreda sa podjednakim udelom (14%) u emisiji gHg gasova sa „efektom staklene bašte“. u tom smi-slu, vrlo je važno prilikom izbora energenata i pratećih tehnologija za proizvodnju, isporuku i korišćenje energetskih usluga, uzeti u obzir sve ekonomske, socijalne i ekološke posledice takve odluke. Moraju postojati „metode za merenje“ sadašnjih i budućih posledica, koje korišćenje energije ima po ljudsko zdravlje, prirodne resurse i društvo u celini. Pomenutim metodama je potrebno utvrditi da li je trenutna potrošnja energije održiva ili ne, da li se energija efikasno koristi i šta treba uraditi da se to ostvari.

Osnova koncepta energetske efikasnosti sadržana je u toku energije, odnosno u transforma-ciji primarne energije iz energenata u korisnu energiju, koja je potom dostupna za različite društvene aktivnosti. Ovaj proces je praćen pojavom gubitaka koji nastaju u transformaciji,

87

1. uvodne napomene


2. Koncept odrŽivog energetsKog razvoja

2 Dizdarević, V.N. i Žiković, S. (2011.), Ekonomija energetskog sektora, izabrane teme, Ekonomski fakultet Sveučilišta u Rijeci, str. 19

prenosu i distribuciji energije, kao i kod krajnjeg potrošača. Dok smanjenje gubitaka u prve tri faze uglavnom zavisi od raspoložive tehnologije, smanjenje gubitaka kod potrošača treba da se rešava kako tehničkim, tako i netehničkim merama. Naime, često bi moglo da se izbe-gne nepotrebno korišćenje energije boljom organizacijom, boljim energetskim menadžmen-tom i promenom ponašanja potrošača, što predstavlja i najteži deo.3 u cilju unapređenja energetske efikasnosti, neophodno je u kontinuitetu upravljati potrošnjom energije. Drugim rečima, potrebno je stvoriti uslove za sprečavanje suvišnog korišćenja energije i smanjenje gubitaka energije u sistemu.

Većina zemalja u svetu ima jasno opredeljenje da tehnološkim inovacijama, boljom organiza-cijom sistema, zakonima i podsticajima stalno unapređuje energetsku efikasnost. Evropska unija je energetsku efikasnost prepoznala kao bitan uslov ostvarivanja održivog energetskog razvoja, koji se može dogoditi uz smanjenje negativnih uticaja na okolinu iz energetskog sek-tora, povećanje sigurnosti snabdevanja energijom i zadovoljavanje rastuće potrošnje energije bez značajnijeg osiromašenja prirodnih resursa4. uloga energetske efikasnosti je ključna, kako sa stanovišta ekonomskog razvoja, tako i u odnosu na rešavanje mnogih važnih pro-blema životne sredine. racionalna potrošnja energije podrazumeva i obaveznu primenu evropskih direktiva o energetskoj efikasnosti, čime se utiče na efikasnu upotrebu energenata koja može biti ključna zbog uticaja na obim i strukturu potrošnje kvalitetnih energenata i efikasnije zaštite životne sredine.

Po svojoj prirodi, energija i energetske usluge se svakodnevno proizvode i troše. Shodno tome, promene u energetskom sektoru odvijaju se neprekidno, iz dana u dan. Održivost energetskog sektora je, u tom smislu, statistički izraz velike dinamike aktivnosti u samom sektoru i između njega i okruženja. Kada se govori o održivosti energetskog sektora, misli se, zapravo, o tome da se može održati dinamika tih aktivnosti.

Energetski sektor treba ljudskom društvu da stavi na raspolaganje energiju i energetske usluge u potrebnoj količini, potrebnom kvalitetu, na odgovarajućem mestu i u odgovarajuće vreme, kao i uz troškove koje društvo može da plati. Dakle, svrhom održivosti energetskog sektora može se smatrati održivost proizvodnje, prenosa, distribucije i korišćenja energije i energetskih usluga.

Lokalne zajednice (gradovi i opštine) predstavljaju vrlo složene i dinamične sisteme u sektoru javne uprave. Njihove nadležnosti su propisane zakonom, one imaju svoje organe i službe putem kojih pružaju potrebne usluge građanima. u sprovođenju energetske po-litike lokalna administracija, kao najbliža građanima, idealno je pozicionirana da razume njihove potrebe i ima mogućnosti i mehanizme usaglašavanja javnih i drugih interesa.


3 Radojević, D. (ur.), (2010.), Putokaz ka održivom razvoju, Ministarstvo za nauku i tehnološki razvoj, Beograd, str. 314-343

4 Mihajlović, M.Z. (2010.), Obnovljivi izvori energije-uvod u ekonomiju održive energetike, Univerzitet megatrend, Beograd, str. 135

3. uloga loKalniH zajednica u sprovoÐenju politiKe odrŽivog energetsKog razvoja

Ovakva predstava gradova i opština, kao složenih sistema, mora se uzeti u obzir i prili-kom razmatranja energetskih pitanja, a uvođenje sistema energetskog menadžmenta na lokalnom nivou je jedno od njih.5

S obzirom da su lokalne javne uprave u gradovima i opštinama najbliže „centru po-trošnje“, njihova uloga je vrlo važna u vođenju energetske politike koja bi se ogledala u racionalnoj potrošnji energije i unapređenju energetske efikasnosti, korišćenju obnovljivih izvora energije (OIE), smanjenju negativnih uticaja korišćenja energije na životnu sredinu i prilikom implementacije sistema energetskog menadžmenta. uloga lokalnih vlasti u ovom procesu je svakako značajna, jer su opštine te koje mogu da utiču na potrošnju energije u javnim zgradama, javnoj rasveti i saobraćaju. u skladu sa tim, opštine će u budućnosti imati suštinsku ulogu u obezbeđivanju odgovarajućih uslova i primeni mera za poboljšanje energetske efikasnosti.6

Dostizanje održivog razvoja je globalni imperativ, koji i na nivou lokalne sredine (grada, opštine) znači postizanje privrednog rasta i socijalne dobrobiti bez ugrožavanja integriteta prirodne sredine. Lokalna administracija je ta koja bi potrebe građana trebalo da pretoči u jasno definisane ciljeve razvoja lokalne zajednice, a da pri tome u njih integriše i održivi razvoj energetike na lokalnom nivou. Zbog toga je neophodno da lokalna administracija ima vodeću ulogu u primeni politike održivog energetskog razvoja, i u tom smislu je uvo-đenje sistema energetskog menadžmenta za upravljanje tokovima energije na lokalnom nivou od presudnog značaja.

Lokalna samouprava ima mogućnosti da utiče na pružanje različitih energetskih usluga u različitim sektorima (domaćinstva, javni i uslužni sektor). Pravilnim planiranjem energet-skog sektora na lokalu, mogu se stvoriti uslovi za efikasno korišćenje energetskih usluga, uz veću primenu obnovljivih resursa. Efikasnost u lancu stvaranja i trošenja energetskih usluga može da omogući:7

• smanjenu potrošnju stanovništva za energetske usluge (grejanje, kućni aparati, pri-vatni prevoz...),

• bolje zdravlje stanovništva kroz unapređenje energetskih usluga, što utiče na sma-njenje zdravstvenih troškova,

• povećanu sigurnost i smanjene troškove snabdevanja za lokalne privredne subjekte, • smanjene budžetske izdatke i povećan kvalitet lokalnih usluga, poput javne rasvete,

vodosnabdevanja ili javnog prevoza, • smanjenje negativnih uticaja na lokalnu i globalnu životnu sredinu kroz smanjenje

emisije gasova sa „efektom staklene bašte“, i korišćenje otpadne toplote gde je to moguće.

Sve pomenuto treba organizovati i sprovoditi u jednom kompleksnom ambijentu, jer jedi-nice lokalne samouprave imaju više uloga kada je u pitanju vršenje energetske delatnosti. One se pojavljuju kao proizvođači i isporučioci energije i usluga (sistemi daljinskog gre-


5 Gluščević, M. (2010.), „Uvod u energetski menadžment na lokalnom nivou“, Racionalno korišćenje energije u funk-ciji razvoja lokalnih zajednica, Palgo centar, str. 15-22

6 Rezessya S. et al. (2005.) Municipalities and energy efficiency in countries in transition; Review of factors that determine municipal involvement in the; markets for energy services and energy efficient equipment, or howto augment the role of municipalities as market players

7 Macura, A. i Bilić Z. (2012.), Izrada planova za razvoj energetskog sektora na lokalnom nivou, Program podrške opštinama IPA 2007, str. 6

janja, javno osvetljenje), kao potrošači energije (javne zgrade, komunalne usluge i drugi javni servisi), kao regulatori tržišta (toplotna energija, javni transport), planeri i donosioci strateških dokumenata, ali, što je, takođe, vrlo važno, i kao motivatori i promoteri modela ponašanja.8

Primena mera energetske efikasnosti, korišćenje obnovljivih izvora energije i energet-ski menadžment sa svim svojim elementima u svetu su prepoznati kao najefikasniji i najisplativiji način postizanja ciljeva održivog razvoja9. Primenom sistema energetskog menadžmenta može se uticati na smanjenje negativnog dejstva energetskog sektora na životnu sredinu, na smanjenje emisije gasova sa „efektom staklene bašte“ (gHg efekat), na povećanje sigurnosti snabdevanja energijom i na doprinos povećanju konkurentnosti nacionalne privrede. u tom smislu, vrlo važna uloga u nacionalnoj energetskoj politici treba da pripadne i sistemu energetskog menadžmenta.

Energetski menadžment predstavlja upravljanje tokovima energije u definisanom sistemu, od faze nabavke ili proizvodnje, preko transformacije primarne u sekundarnu energiju, pa do finalne potrošnje energije10. Sistemi energetskog menadžmenta se mogu razlikovati po obimu, strukturi ili složenosti, i imaju odgovarajući okvir i organizacionu strukturu, definisane procedure i postupke, kao i potrebne resurse za realizaciju zacrtanih ciljeva proklamovane energetske politike. Naredni prikaz upravo govori o multidisciplinarnom karakteru pomenutog sistema.


8 Ivezić, D. i dr. (2011.), „Evropska politika i javno-privatno partnerstvo u oblasti energetske efikasnosti“, Energija, br. 1/2011, str. 23-27

9 Gluščević, M. (2010.), „Uvod u energetski menadžment na lokalnom nivou“, Racionalno korišćenje energije u funk-ciji razvoja lokalnih zajednica, Palgo centar, str. 15-22

10 Marković, D. (2010.), Procesna i energetska efikasnost, Univerzitet Singidunum, Beograd, str. 365

4. Koncept sistema energetsKog menadŽmenta

sliKa 1: multidisciplinarnost energetsKog menadŽmenta

Izvor: Marković, D. (2010.), Procesna i energetska efikasnost, Univerzitet Singidunum, Beograd, str. 366

Energetski menadžment se definiše i kao sistem specifičnih znanja i veština uokvirenih u organizacionu strukturu koja uključuje: stručnjake sa jasno definisanim odgovornostima, merenja i prikupljanje podataka o potrošnji energije i energetskoj efikasnosti, analize podataka, prezentaciju rezultata, postavljanje ciljeva, sprovođenje mera za unapređenje energetske efikasnosti, kao i nadzor i potvrđivanje ostvarenih rezultata. Na sledećoj slici prikazan je koncept sistema energetskog menadžmenta.

uvođenje energetskog menadžmenta počinje usvajanjem programa energetskog me-nadžmenta, a potom izradom akcionog plana u kojem se utvrđuju merljivi ciljevi. akcioni plan energetskog menadžmenta usvaja uprava lokalne zajednice i objavljuje ga, čime ima nameru da sebi i svim zaposlenima obezbedi podršku javnosti u toku realizacije plana. Nakon toga, formira se organizaciona infrastruktura za ostvariva-nje plana, time što se imenuje tim koji preuzima obavezu sveukupnog energetskog upravljanja u gradu (opštini). Svi članovi tima za energetsku upravu treba da budu na odgovarajući način obučeni i obrazovani za izvršavanje svojih zadataka. uvođenje sistema energetskog menadžmenta (SEM) u gradovima i opštinama podrazumeva da se na nivou organizacionih jedinica ovih uprava razviju procedure i promovišu tehničke i organizacione veštine kojim bi se omogućilo permanentno prikupljanje podataka o potrošnji energije, merenje energetskih performansi i sprovođenje energetskih analiza. Pored toga što zahteva podršku za neprekidno skupljanje, čuvanje, praćenje i analizu podataka o potrošnji energije, tim za energetsku upravu je odgovoran i za dalje obra-zovne i promotivne aktivnosti u ovoj oblasti, pre svega, po pitanju promene ponašanja i stavova prema potrošnji energije. Proces implementacije sistema energetskog me-nadžmenta, pored organizacionih promena, podrazumeva i uvođenje informacionog sistema za upravljanje energijom, koji omogućava kontinuirano prikupljanje podataka o potrošnji energije i analizu istih.


sliKa 2: Koncept sistema energetsKog menadŽmenta

Izvor: Radojević, D. (ur.) (2010.), Putokaz ka održivom razvoju, Ministarstvo za nauku i tehnološki razvoj, Beograd, str. 332

Poslednje, ali ne i najmanje važno, jeste da timovi za energetsku upravu koje su osnovali lo-kalni organi vlasti, informišu građane objavljivanjem rezultata svojih aktivnosti i pružanjem savetodavnih usluga.11 Time se i građani podstiču na promenu ponašanja, koje će u konač-nom rezultirati poboljšanjem efikasnosti potrošnje energije, posebno u sektoru zgradarstva.

Nosioci sistema energetskog menadžmenta u gradovima i opštinama treba da budu ener-getski menadžeri i lokalni energetski timovi. Za uspešno funkcionisanje energetskog me-nadžmenta treba obezbediti i adekvatne uslove za rad energetskog menadžera, odnosno punu saradnju i kvalitetnu komunikaciju sa drugim službama u lokalnoj administraciji, javnim komunalnim preduzećima, javnim ustanovama i drugim relevantnim subjektima u ovoj oblasti. To podrazumeva da su procedure za prikupljanje podataka i izveštavanje energetskog menadžera jasno definisane, a uloge svih učesnika u ovom procesu poznate.

Vrlo je važno da timovi za upravljanje energijom, odnosno lokalni energetski menadžeri imaju jasno definisana zaduženja i potrebne kvalifikacije. u idealnom modelu ovog si-stema12, jedan lokalni energetski tim bi mogao da se sastoji od energetskog menadžera i jednog predstavnika gradskog (opštinskog) rukovodstva, predstavnika javnih komunalnih preduzeća, kao i drugih stručnih lica pravne, ekonomske ili tehničke orijentacije koji se u lokalnoj sredini bave važnim pitanjima iz matičnih oblasti.

Međutim, važno je istaći da sistem energetskog menadžmenta ne može biti identičan, u organizacionom i kadrovskom smislu, u svim jedinicama lokalne samouprave. razlog za tako nešto treba tražiti u značajnim razlikama lokalnih samouprava po pitanju veličine i broja stanovnika, broja naseljenih mesta, broja javnih komunalnih preduzeća i sl. u op-štinama srednje veličine, ovim poslovima se može baviti energetski menadžer uz pomoć rukovodstva opštine, dok u gradovima struktura energetskog menadžmenta mora biti složenija, jer se, prirodno, na njihovim teritorijama nalazi veći broj javnih objekata.

aktivnosti u sistemu energetskog menadžmenta mogu se svrstati u nekoliko osnovnih kategorija, kao što su:13

• prikupljanje podataka i izrada baze o snabdevanju i potrošnji energije u objektima javne potrošnje,

• izrada lokalnog energetskog bilansa, • utvrđivanje mogućnosti i potencijala za uštedu energije, • priprema periodičnih izveštaja koji sadrže analizu potrošnje energije i troškova u

javnim objektima i sistemima, • priprema i realizacija projekata energetske efikasnosti i korišćenja obnovljivih izvora

energije, • izrada energetskog plana opštine, • informisanje, organizovanje promotivnih akcija, priprema i realizacija obuka.

uspešna implementacija sistema energetskog menadžmenta u lokalnim sredinama podra-zumeva i kontinuirani nadzor nad potrošnjom energije u javnim zgradama i ostalim javnim


11 Radojević, D. (ur.) (2010.), Putokaz ka održivom razvoju, Ministarstvo za nauku i tehnološki razvoj, Beograd, str. 314-343

12 Gluščević, M. (2010.), „Umrežavanje kao put do održivog upravljanja energijom“, AGENDA-časopis za javnu upravu i lokalnu samoupravu, br. 3, 2010./2011., str. 22-25, Palgo centar

13 Marković, D. (2010.), Procesna i energetska efikasnost, Univerzitet Singidunum, Beograd, str. 372-373

uslugama, u smislu kontrole primenjenih mera koje dovode do unapređenja energetskih perfor-mansi. Neki proračuni i dosadašnja iskustva kazuju da je primenom ovakvog sistema moguća ušteda od 20%-30% ukupne finalne potrošnje energije14. redovna i tačna analiza prikupljenih podataka i proračun adekvatnih energetskih indikatora koji omogućavaju objektivnu procenu ostvarenih rezultata imaju ključnu ulogu u sprovođenju sistema energetskog menadžmenta.

Proces planiranja razvoja energetike i dostizanja određenih ciljeva vezanih za energetsku efikasnost, korišćenje obnovljivih izvora energije i smanjenje gHg efekta, još uvek je u našoj zemlji na početku, pri čemu je uključivanje lokalnih samouprava u pomenuti proces tek u povoju.

Donošenjem Zakona o energetici, Strategije razvoja energetike republike Srbije, Progra-ma za ostvarivanje Strategije, kao i drugih zakona u različitim oblastima koji tretiraju oblast energetske efikasnosti, sve više se apostrofira uloga i značaj energetskog menad-žmenta. Ova vrlo važna oblast je obrađena i novim Zakonom o efikasnom korišćenju energije, sa posebnim naglaskom na obaveze jedinica lokalne samouprave kao obveznika sistema energetskog menadžmenta.

Iako su i prethodnom verzijom Zakona o energetici (iz 2004. godine) bile predviđene određene obaveze lokalnih samouprava na teritoriji republike Srbije u pogledu ispunjenja jasno definisanih aktivnosti iz oblasti energetike, aktuelnim zakonom iz ove oblasti te obaveze se potvrđuju i delimično proširuju. Pregled zakonskih obaveza je sledeći:15

• dostavljanje podataka u cilju izrade programa za ostvarivanje Strategije razvoja energetike,

• dostavljanje podataka za izradu energetskog bilansa, • izdavanje energetskih dozvola, • davanje saglasnosti na Pravila o radu distributivnog sistema nadležnog distributera

toplotne energije, • utvrđivanje uslova i načina za obezbeđenje kontinuiteta u snabdevanju kupaca to-

plotnom energijom na području lokalne samouprave, i utvrđivanje prava i obaveza distributera i kupaca toplotne energije,

• izdavanje licenci, donošenje tarifnih stavova i davanje saglasnosti na cene toplotne energije, odnosno propisivanje drugih uslova kojima se obezbeđuje sigurno snabde-vanje kupaca toplotnom energijom.

Programom ostvarivanja Strategije razvoja energetike republike Srbije za period od 2007.-2012. godine16, ukazano je na važnost uspostavljanja sistema energetskog


14 Čačić, G. (2008.), „Poboljšanje efikasnosti korištenja energije i održivosti gradova uvođenjem sustavnog gospodare-nja energijom“ - Sustavno gospodarenje energijom u gradovima i županijama u Hrvatskoj (UNDP Hrvatska)

15 Zakon o energetici, „Sl. glasnik RS“, br. 57/2011, 80/2011-ispr., 93/2012 i 124/201216 Program ostvarivanja Strategije razvoja energetike Republike Srbije za period od 2007.-2012. godine, „Sl. glasnik

RS“, br. 17/2007

5. uslovi za implementaciju sistema energetsKog menadŽmenta u srbiji

menadžmenta u opštinama sa posebnim akcentom na izradu planova energetskog razvoja, a sve u cilju sprovođenja energetske politike na lokalnom nivou. Pored toga, programom su definisane i druge obaveze jedinica lokalne samouprave u smislu pri-prema i sprovođenje planova za korišćenje OIE kao i promovisanje i sprovođenje mera energetske efikasnosti na lokalnom nivou.

Zakon o lokalnoj samoupravi17 daje lokalnoj samoupravi dovoljno ovlašćenja, omo-gućavajući da se ona aktivno angažuje na unapređenju pružanja energetskih usluga i pored toga što ovaj zakon ne sadrži izričite pravne norme u ovom pogledu.

Zakonom o komunalnim delatnostima18 definisane su „delatnosti od značaja za ostva-renje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad vršenjem“. Mnoge od ovih delatnosti nije moguće vršiti bez korišćenja odgovarajućih energetskih usluga (vodosnabdevanje, prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda, gradski i prigradski prevoz putnika, i druge), a neke od njih se direktno bave proizvodnjom energetskih usluga (proizvodnja i distri-bucija toplotne energije, obezbeđivanje javnog osvetljenja i sl.). Kvalitetno obavljanje komunalnih delatnosti nije moguće bez odgovarajućeg energetskog planiranja.

Zakonom o efikasnom korišćenju energije, predviđa se uvođenje sistema energetskog menadžmenta. Pod ovim sistemom se podrazumeva organizovano upravljanje energi-jom koje obuhvata najširi skup regulatornih, organizacionih, podsticajnih, tehničkih i drugih mera i aktivnosti, kao i organizovano praćenje i analiza proizvodnje, prenosa, distribucije i potrošnje energije, koje u okvirima svojih ovlašćenja, utvrđuju i sprovode organi državne uprave, organi jedinica lokalne samouprave i obveznici sistema ener-getskog menadžmenta.19

Subjekti sistema energetskog menadžmenta su pored Vlade i Ministarstva energeti-ke i obveznici sistema energetskog menadžmenta, energetski menadžeri i ovlašćeni energetski savetnici. u obveznike sistema energetskog menadžmenta, pored ostalih, spadaju i organi državne uprave, kao i drugi organi republike Srbije, organi autono-mne pokrajine, organi jedinica lokalne samouprave sa više od 20000 stanovnika, kao i druge javne službe koje koriste objekte u javnoj svojini. Na narednoj slici je prikazan opcioni SEM koncept lokalne zajednice (opštine).


17 Zakon o lokalnoj samoupravi, „Sl. glasnik RS“, br. 129/200718 Zakon o komunalnim delatnostima, „Sl. glasnik RS“, br. 88/201119 Zakon o efikasnom korišćenju energije, „Sl. glasnik RS“, br. 25/13

Međutim, određena istraživanja u Srbiji20 su pokazala, da ovaj sistem upravljanja ener-gijom, čiji je jedan od modela predstavljen na prethodnoj slici, kao alat za dostizanje ciljeva energetskih politika, nije zaživeo na adekvatan način, uz konstataciju da ima do-sta razloga zbog kojih je isti slabo organizovan, ili daje vrlo skromne rezultate u domenu upravljanja energijom.

u većini gradova i opština u Srbiji nije razvijeno energetsko planiranje, a samim tim ne može se govoriti ni o planiranju energetske efikasnosti. administrativno-tehnički kapa-citeti u domenu energetike na lokalnom nivou su vrlo neujednačeni, pri čemu je ovaj aparat znatno veći u gradovima nego u opštinama. Poseban problem predstavlja neuskla-đenost akademskog obrazovanja i multidisciplinarnog karaktera energetske efikasnosti, koji zahteva nadogradnju obrazovanja kod lica koja obavljaju poslove u vezi energetske efikasnosti21, pre svega, zbog praćenja brzih promena tehnologija, i to posebno onih koje povećavaju energetsku efikasnost.

Prikupljanje važnih energetskih podataka u lokalnim sredinama je na elementarnom ni-vou i motivisano je, pre svega, potrebom izrade lokalnih energetskih bilansa. u tom smislu gradovi i opštine uglavnom imaju određenu evidenciju objekata javne potrošnje i energetske infrastrukture na lokalnom nivou, dok potpuno izostaje praćenje podataka o stanju na tržištu energije.

Međutim, ono što posebno otežava funkcionisanje sistema upravljanja energijom na loka-lu jeste nedovoljno razvijen nadzor nad potrošnjom energije u objektima javne potrošnje. u najvećem broju slučajeva potrošnja energije u ovim objektima je u nadležnosti ruko-vodstva objekata, dok se kod organa gradske (opštinske) uprave nadzor nad potrošnjom energije u javnim objektima svodi na kontrolu trošenja i planiranja budžeta za energente (energetsku potrošnju). Ovakvo stanje upućuje na nizak nivo svesti na lokalnom nivou, pre svega kod donosioca odluka, u pogledu prednosti uvođenja sistema energetskog me-nadžmenta i primene mera energetske efikasnosti.


sliKa 3: elementi sistema energetsKog menadŽmenta (sem) u opštini

Izvor: Marković, D. (2010.), Procesna i energetska efikasnost, Univerzitet Singidunum, Beograd, str. 370

20 Uvođenje energetskog menadžmenta u gradove i opštine u Srbiji, 2011., Palgo centar-istraživački projekat21 isto, str. 13

Osim toga, određeni problemi u uspostavljanju sistema energetskog menadžmenta u lokalnim sredinama javljaju se i zbog neadekvatnih razvojnih planskih dokumenata. Lo-kalni prostorno-urbanistički planovi često nisu pripremljeni kao najširi razvojni planovi, nego samo kao pravni osnov za kontrolu gradnje objekata. Ovi planovi retko sadrže ili uopšte ne sadrže pravila u vezi energetskih svojstava izgrađenih objekata, što sigurno utiče i na domen energetske efikasnosti. Osim lokalnih energetskih bilansa gotovo i da nema planskih dokumenata specifično usmerenih na energetiku, a time i na energetsku efikasnost i obnovljive izvore energije (OIE).

I pored navedenog, u mnogim gradovima i opštinama Srbije sprovedene su određene mere povećanja energetske efikasnosti koje su bile realizovane kroz projekte redovnih aktivnosti na tekućem i investicionom održavanju objekata i postrojenja. Najčešće inve-sticije u energetiku i energetsku potrošnju bile su realizovane kroz ulaganja u javno osvet-ljenje, rekonstrukciju sistema daljinskog grejanja, rekonstrukciju objekata javne potrošnje (zamena stolarije, popravka krova) ili zamenu energenata za potrebe grejanja. Što se tiče investiranja u OIE, mali je broj opština sa instaliranim postrojenjima za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora.

u cilju unapređenja prakse upravljanja energijom u gradovima i opštinama Srbije, koja podrazumeva uspostavljanje integralnog sistema energetskog menadžmenta, a na osnovu primenjenog iskustva zemalja u kojima ovaj sistem funkcioniše na zavidnom nivou, mogu se dati sledeće preporuke:22

• potrebno je osnovati budžetski fond za unapređenje energetske efikasnosti radi evi-dentiranja sredstava namenjenih finansiranju poslova efikasnog korišćenja energije (osnivanje fonda u Srbiji planirano je za 2014. godinu),

• neophodno je sprovesti kampanju podizanja svesti kod lokalnih donosioca odluka o značaju i koristima uvođenja sistema energetskog menadžmenta,

• zbog dinamičnog razvoja oblasti energetske efikasnosti i obnovljivih izvora energije, strateškog i pravnog okvira koji ih uređuju, potrebno je definisati instrumente za stalno jačanje kapaciteta energetskih menadžera u smislu obuka i nadogradnje znanja iz ovih oblasti,

• obzirom da funkciju energetskog menadžera po potrebi mogu obavljati osobe različi-tih obrazovnih profila, neophodno je u obrazovni sistem uvesti predmete ili progra-me koji bi na sveobuhvatan način pokrili oblast energetske efikasnosti, korišćenja obnovljivih izvora energije i upravljanja energijom,

• investicije u obnovljive izvore energije se moraju povećati kako bi se obezbedila pro-izvodnja čiste energije, sigurnost u snabdevanju, veći udeo energije iz obnovljivih izvora u energetskom miksu23, pokrenule lokalne investicije i lokalna ekonomija i otvorila nova radna mesta,

• potrebno je inicirati stvaranje mreže lokalnih energetskih menadžera, organizacije koja bi u perspektivi trebalo da posluži razmeni znanja, iskustava i dobre prakse u jedinicama lokalne samouprave u Srbiji,

• prilikom angažovanja energetskih menadžera ne treba po svaku cenu angažovati već postojeće zaposlene iz lokalnih uprava, ukoliko oni za to nemaju potrebne kva-lifikacije, već angažovati stručne ljude koji nisu zaposleni u lokalnim upravama, a imaju potrebna znanja i iskustva.


22 Uvođenje energetskog menadžmenta u gradove i opštine u Srbiji, 2011., Palgo centar-istraživački projekat, str. 2323 Termin „energetski miks“ predstavlja strukturu energenata u ukupnoj potrošnji primarne energije.

ukoliko srpske opštine žele da se uključe u međunarodne aktivnosti i asocijacije poput Energie Cites, Climate Alliance of European Cities, Covenant of Mayors i dr., koje širom „otvaraju vrata“ za rad ESCO preduzeća24, neminovno je da se pored bavljenja problemi-ma komunalne infrastrukture, lokalnih finansija i sl., počnu baviti i pitanjima redukcije potrošnje energije, racionalnog upravljanja resursima, intenzivnijeg korišćenja OIE i sma-njenjem gasova sa „efektom staklene bašte“25. Ovakav pristup sagledan u širem kon-tekstu razvoja lokalnih zajednica daje mnoge mogućnosti koje su u funkciji rasterećenja lokalnih budžeta, lokalnog ekonomskog razvoja, unapređenja kvaliteta života i otvaranja novih radnih mesta.

Energetski menadžment predstavlja upravljanje parametrima energetskih tokova unutar definisanog organizacionog sistema, počev od procesa proizvodnje i nabavke energenata ili energije, preko procesa transformacije, pa do finalnog korišćenja energije. u zavisnosti od nivoa na kom se uspostavljaju (nacionalni, regionalni, lokalni, ili nivo organizacije - privrednog subjekta), sistemi energetskog menadžmenta se razlikuju po strukturi, obimu i složenosti. Iako ciljevi energetske politike mogu biti različiti, u zavisnosti od toga o kom sistemu energetskog menadžmenta je reč, ono što je zajedničko svim ovim sistemima je sledeće: • obezbeđenje sigurnog snabdevanja energijom (i energentima), • smanjenje potrošnje energije i troškova za energiju uz zadržavanje optimalnog kva-

liteta energetskih usluga, • smanjenje negativnog uticaja na životnu sredinu usled korišćenja energije.

Vrlo važnu ulogu u sprovođenju nacionalnih energetskih politika imaju jedinice lokalne samouprave. uvođenje sistema energetskog menadžmenta, odnosno racionalno uprav-ljanje potrošnjom energije na lokalnom nivou, značajno može doprineti razvoju lokalnih zajednica i njihovoj promociji, a samim tim i prosperitetu, kako u ekonomskom smislu, tako i po pitanju unapređenja životne sredine. Za uspešnu implementaciju sistema ener-getskog menadžmenta važno je pravilno sagledati lokalne okolnosti i energetske tokove, ali je za ceo proces možda presudna politička podrška. Ona bi trebalo da se ogleda u de-finisanju energetske politike i njenom unošenju u strateško-planske dokumente na lokal-nom nivou, nakon čega bi trebalo da usledi i donošenje odgovarajućih opštinskih odluka kojima bi se sistem energetskog menadžmenta institucionalizovao uvođenjem funkcije lokalnog energetskog menadžera i formiranjem energetskog tima.

Proces implementacije sistema upravljanja energijom u lokalnim sredinama u Srbiji se odvija vrlo sporo i ima sporadične efekte. glavne prepreke za uvođenje ovog sistema u jedinicama lokalne samouprave jesu nedovoljno razvijen nivo svesti o potrebi uspo-


24 ESCO (Energy Service Company) – preduzeća za pružanje usluga u oblasti energetike koje predlažu projekte za ostvarenje veće energetske efikasnosti i finansijska rešenja za njihovu realizaciju.

25 Ivezić, D. i dr. (2011.), „Evropska politika i javno-privatno partnerstvo u oblasti energetske efikasnosti“, Energija, br. 1/2011, str. 23-27.

6. zaKljuČaK

stavljanja ovako definisanog sistema na lokalnom nivou, njihovi administrativno-tehnički kapaciteti, kao i nedostatak planskih dokumenata specifično usmerenih na energetiku.


7. literaturaČačić, g. (2008.), „Poboljšanje efikasnosti korištenja energije i održivosti gradova uvođe-njem sustavnog gospodarenja energijom“ - Sustavno gospodarenje energijom u gradovima i županijama u Hrvatskoj (uNDP Hrvatska)

Dizdarević, V.N. i Žiković, S. (2011.), Ekonomija energetskog sektora, izabrane teme, Ekonomski fakultet Sveučilišta u rijeci

gluščević, M. (2010.), „umrežavanje kao put do održivog upravljanja energijom“, AGENDA-časopis za javnu upravu i lokalnu samoupravu, br.3, 2010./2011., str. 22-25, Palgo centar

gluščević, M. (2010.), „uvod u energetski menadžment na lokalnom nivou“, Racionalno korišćenje energije u funkciji razvoja lokalnih zajednica, Palgo centar, str. 15-22

Ivezić, D. i dr. (2011.), „Evropska politika i javno-privatno partnerstvo u oblasti energetske efikasnosti“, Energija, br.1/2011, str. 23-27

Zakon o energetici („Sl. glasnik rS“, br. 57/2011, 80/2011 – ispr., 93/2012 i 124/2012)

Zakon o efikasnom korišćenju energije („Sl. glasnik rS“, br. 25/13)

Zakon o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik rS“, br. 88/2011)

Zakon o lokalnoj samoupravi („Sl. glasnik rS“, br. 129/2007)

Marković, S.D. (2010.), Procesna i energetska efikasnost, univerzitet Singidunum, Beograd

Macura, a. i Bilić, Z. (2012.), Izrada planova za razvoj energetskog sektora na lokalnom nivou, Program podrške opštinama IPa 2007

Mihajlović, M.Z. (2010.), Obnovljivi izvori energije-uvod u ekonomiju održive energetike, univerzitet Megatrend, Beograd

Program ostvarivanja Strategije razvoja energetike republike Srbije za period od 2007.-2012. godine („Sl. glasnik rS“, br. 17/2007)

radojević, D. (ur.), (2010.), Putokaz ka održivom razvoju, Ministarstvo za nauku i tehnološ-ki razvoj, Beograd, str. 314-343

rezessya, S. et al. (2005.), Municipalities and energy efficiency in countries in transition; review of factors that determine municipal involvement in the markets for energy services and energy efficient equipment, or how to augment the role of municipalities as market players

„uvođenje energetskog menadžmenta u gradove i opštine u Srbiji“, (2011.), Palgo centar

jel KlasifiKacija: H11

1 Agencija za javno-privatno partnerstvo Republike Hrvatske, Zagreb.2 Centar za praćenje poslovanja energetskog sektora i investicija, Zagreb.

99

principi organizacije i upravljanja trŽištem javno-privatnog partnerstva – pristup javnog seKtora


apstraKt:U zadnjih dvadesetak godina modeli javno-privatnog partnerstva značajno su se razvili tako da nije više samo alternativni model tradicionalnom javnom sektoru, već zbog većih prednosti u odnosu na nedostatke postaje standardni model isporuke javnih infrastruktura. Štaviše, razvo-jem društva, većom raspoloživošću informacija, svešću o potrebi efikasnog trošenja javnog nov-ca, porezni obveznici kao glavni izvori finansiranja budžeta javnih tela postaju zainteresovani za efikasnu i efektivnu isporuku javnih investicija finansiranih njihovim novcem.

U članku obradiće se tri osnovna područja važna za sagledavanje ove problematike iz perspek-tive i nadležnosti javnog sektora. Prvi deo usmeren je ka razlozima primene JPP modela, drugi deo ka JPP programu, dok je treći deo usmeren ka JPP projektu. U prvom delu prezentovaće se osnovni razlozi, motivi i korist javnog sektora u primeni modela javno-privatnog partnerstva s posebnim naglaskom na korist poreznih obveznika od njegove primene u postupku redukcije asimetričnih informacija. U drugom delu obrazložiće se značaj političke podrške kao i uspo-stavljanje efikasnog tržišta javno-privatnog partnerstva određenog efikasnim zakonodavnim i optimalnim institucionalnim okvirom. U trećem delu prezentovaće se mehanizmi i faktori koji najznačajnije utiču na efikasnost implementacije projekata javno-privatnog partnerstva.

dr. sc. damir juriČić1

[email protected]

dr. sc. danijel Kušljić2

[email protected]

KljuČne reČi:jpp, merenje uspeHa, Kapacitet duŽniKa, politiČKa podršKa

PRINCIPI ORGANIZACIJE I UPRAVLJANJA TRŽIŠTEM JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA – PRISTUP JAVNOG SEKTORA100abstract: In the last twenty years public-private partnership (PPP) models have evolved signifi-cantly so that PPP is no longer just an alternative model in relation to traditional for the public sector, but because of the predominant advantages over the disadvantages PPP is becoming a standard model of delivery of public buildings. Furthermore, taxpayers are predominant sources of financing budget of public bodies and with the develop-ment of society, with increasing the availability of information and with the awareness of the need for efficient spending of public money, they are becoming more interested in the efficient and effective delivery of public investment financed with their money.

This article will cover three main areas relevant to the consideration of this issue from the perspective and responsibilities of the public sector. The first part focuses on the reasons for the application of the PPP model, the second part on the PPP program, while the third part focuses on the PPP project. The first section will present the basic reasons, motives and benefits of the public sector in the implementation of public-pri-vate partnerships, with special emphasis on the benefit of the taxpayers of its applica-tion in the process of reduction of asymmetric information. The second part will explain the importance of political support and the establishment of efficient markets PPP which is determined with effective legislative and the optimal institutional framework. The third section will present the mechanisms and factors that significantly influence the effectiveness of the implementation of public-private partnership projects.

KeY Words:ppp, measuring success, debt capacitY, political support

Koncept javno-privatnog partnerstva datira još iz 18. veka u formi koncesija, dok se 1970-ih i 1980-ih godina razvijaju BOT (engl. Bulid, Operate, Trasnfer) modeli i slični uopšteni nazivi. (Vukmir, 1999). Veliki građevinski projekti uobičajeno sadrže više pro-jektnih funkcija kao npr. projektovanje (Design), finansiranje (Finance), izgradnja (Build), upravljanje (Operate), održavanje (Maintance), posedovanje (Own), prenos (Transfer), najam (Lease), kupovina (Buy) i slično. Nazivi modela saradnje privatnog i javnog sektora stvaraju se upravo u odnosu na te funkcije, a u novije vreme za odgovarajuće modele po-čeo je da se primenjuje sveobuhvatniji naziv javno-privatno partnerstvo (JPP). Osnovna obeležja tog modela udruživanja privatnog i javnog sektora u izgradnji javnih infrastruk-tura i isporuci javnih usluga su postojanje partnerskog odnosa u okviru kojeg se udružuju resursi za postizanje zajedničkih ciljeva i podela rizika (Vukmir, 1999; Juričić, 2011). Stalnim rastom i razvojem tržišta javne infrastrukture razvijaju se i razni modeli javno-privatnog partnerstva čije karakteristike najviše i zavise o prenesenim rizicima projekta na privatni sektor. uporedo sa razvojem tržišta razvijaju se i zakonodavni i institucionalni okviri kroz koje javni sektor nastoji da uredi odnose i postavi pravila ponašanja na tržištu (European Commission, 2003).

Međutim, jedinstvene definicije javno-privatnog partnerstva još uvek nema. razlozi su široki spektar mogućih odnosa među partnerima u praksi, tehnološka složenost pojedinih vrsta javne infrastrukture iz kojih proizlaze specifični rizici, stepen razgraničenja između javne i privatne usluge kao i ideološki stav društva u pogledu učešća privatnog sektora u isporuku javnih projekata.

Privatni sektor može biti uključen u isporuku javnih projekata na različite načine. Njegov stepen učešća u pojedine faze životnog veka javnog projekta i rizike koje preuzima naj-više određuje organizacijski model isporuke. Šema 1 prikazuje spektar mogućih modela isporuke javnih projekata s obzirom na stepen učešća privatnog sektora i njegovu ulogu u isporuci:

101

1. uvod


šema 1: model organizacije isporuKe javniH projeKata u zavisnosti od uČešća privatnog seKtora

Izvor: Priređeno na temelju Juričić, 2011.

Iz šeme 1 jasno je da privatni sektor može da učestvuje u realizaciji javnih projekata u rasponu od tradicionalnog modela do privatizacije. Javno-privatno partnerstvo (JPP)3 pozicionirano je između modela ugovaranja usluga upravljanja isporukom samih javnih usluga u šta spadaju razni oblici lizinga i tzv. Contracting out4 s jedne strane i tzv. uslov-ljene privatizacije (privatni sektor upravlja svim projektnim funkcijama javnog projekta, ali uz određena ograničenja javnog sektora) s druge.

Iako se, u širem smislu5, JPP-om mogu nazvati svi dalje navedeni modeli (World Bank, 2007), danas, posebno nakon značajnog razvoja JPP-a u poslednjih dvadesetak godina, njegovo značenje se vezuje za puno određenije uslove saradnje. Ključne karakteristike saradnje javnog i privatnog sektora koje određuju da li je javno-privatno partnerstvo (JPP) poduhvat ili samo saradnja ova dva sektora, odnose se stepen učešća privatnog sektora u isporuci javne usluge iz aspekta transfera vlasništva, dugoročne saradnje i odgovarajuće raspodele projektnih rizika. u tom smislu osnovna obeležja JPP-a su:

(i) javni sektor definiše javnu uslugu i njene standarde (određuje izlazne karakteristike javne infrastrukture);

(ii) na osnovu matrice identifikovanih rizika nastoji se da se postigne optimalan prenos rizika na privatnog partnera;

(iii) uspostavlja se sistem ex-post plaćanja privatnom partneru nakon provere isporuče-nog ugovorenog standarda javne usluge;

(iv) po redovnom dospeću ugovora javna infrastruktura prenosi se u vlasništvo javnog partnera.

Kao i na svakom tržištu, tako i na JPP tržištu postoje uspešni i neuspešni projekti, me-đutim, zbog pretežno pozitivnih iskustava u odnosu na negativne, preporuke javnih vlasti usmerene su ka daljem razvoju JPP tržišta (House of Commons, 2011; TIF, 2011, HM Treasury, 2013; HM Treasury, 2012; NaO, 2011) iz razloga što dobro izabrani, pripre-mljeni i vođeni projekti, u uslovima niskog političkog rizika, mogu da osiguraju dodatnu vrednost poreznim obveznicima u obliku dugoročnih očekivanih ušteda s povoljnim uti-cajem na opštu zaduženost i deficit javnog sektora.

u uslovima dužničke i fiskalne restrikcije javna tela nastoje da povećanjem efikasnosti u realizaciji javnih investicija smanje jaz između potražnje i ponude za javnom infra-strukturom kroz koje se pružaju određene javne usluge. Jedan od ciljeva koji postav-ljaju sebi javna tela jeste smanjenje ukupnih životnih troškova u životnom veku javne infrastrukture uz nepromenjen standard isporučene javne usluge. razvojem društva,

PRINCIPI ORGANIZACIJE I UPRAVLJANJA TRŽIŠTEM JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA – PRISTUP JAVNOG SEKTORA102

3 U ovome radu JPP podrazumeva ugovorni model javno-privatnog partnerstva iako se u praksi, doduše ređe, koristi i tzv. statusni ili institucionalni model čija je osnovna karakteristika vlasničko udruživanje javnog i privatnog partnera u postojeće ili novo pravno lice.

4 Outsourcing, prenošenje pojedinih funkcija procesa isporuke javne usluge na privatni sektor uglavnom zbog ostvari-vanja manjih troškova isporuke.

5 Ovde je potrebno razlikovati pojam saradnja javnog i privatnog sektora i javno-privatno partnerstvo u užem smislu u koji spadaju, zavisno o zemlji, koncesije, ugovorni modeli (tzv. PFI) i ugovori o održavanju i upravljanju.

2. razlozi primene modela javno-privatnog partnerstva

većom raspoloživošću informacija, svešću o potrebi efikasne alokacije javnog novca, porezni obveznici, kao glavni izvori finansiranja budžeta javnih tela, postaju zaintere-sovani za razvoj i primenu postupaka efikasne i efektivne realizacije javnih investicija finansiranih njihovim novcem. Prema tome, postaju zainteresovani i za razvoj mehani-zama i postupaka nadzora i kontrole raspolaganja javnim novcem.

Iako se u procesu realizacije i nadzora javnih projekata pozicija javnog tela (formalnih predstavnika poreznih obveznika, tj. birača) izjednačava sa pozicijom samih poreznih obveznika, birača, praksa je pokazala da ipak postoje određene razlike i suprotstavlje-ne uloge. Naime, radi se o tome da su porezni obveznici i njihovi formalni predstavnici u svojevrsnom agencijskom odnosu najviše zbog nejednakih informacija koje poseduju u odnosu na vrednost javne imovine i novčani tok. Ta asimetrija obeležena je manjkom informacija na strani poreznih obveznika i viškom na strani formalnih predstavnika zbog čega su porezni obveznici u poziciji principala, a formalni predstavnici u poziciji agenta. u takvom odnosu principal snosi tzv. agencijske troškove prouzrokovane najvi-še potrebom uspostavljanja efikasnog sistema nadzora postupanja agenta. Ovaj odnos je istraživan u privatnom sektoru u odnosu deoničari – menadžeri gde se deoničari svr-stavaju u poziciju principala, a menadžeri u poziciju agenta (Jensen, Meckling, 1976).

u procesima isporuke javnih projekata primena modela javno-privatnog partnerstva može da doprinese smanjenju agencijskih troškova tako će da smanji asimetriju infor-macija između poreznih obveznika i njihovih formalnih predstavnika izjednačavajući njihove pozicije s pozicijom pricipala (akintoye i ostali, 2006). Osim učinka smanjenja asimetrije informacija između poreznih obveznika i njihovih formalnih predstavnika, smanjenje asimetrije informacija primenom modela javno-privatnog partnerstva je mo-guće i u odnosima između javnog tela i ostalih subjekata u procesu isporuke javnih projekata u kojima se primenjuju drugi modeli realizacije.

Po dole navedenom redosledu, mogu da se istaknu osnovna obeležja modela javno-pri-vatnog partnerstva u odnosu na ostale raspoložive modele isporuke javnih projekata:

1. u primeni tradicionalnog (budžetskog) modela realizacije javno telo preuzima sve (ili pretežno sve) rizike koje javni projekat sadrži. Pod glavnim rizicima pro-jekta podrazumevaju se, pre svega, rizici vezani za proces izgradnje (budžeta i vremena izgradnje), za proces održavanja (zamena istrošenih materijala, ope-rativni troškovi i slično) kao za rizike vezane za potražnju (naplata prihoda od krajnjih korisnika). u procesu javne nabavke, kada se kao osnovni kriterijum izbora izvođača radova iz privatnog sektora odabere onaj koji ponudi najmanju cenu kapitalnih troškova taj će biti izabran kao najpovoljniji. Međutim, najma-nja cena kapitalnih troškova, zbog racionalnog ponašanja izvođača radova i viš-ka informacija koju ima u odnosu na javno telo, često prouzrokuje veće troškove održavanja zbog ugrađenih materijala niskog kvaliteta. ugrađivanje materijala niskog kvaliteta rezultat je racionalnog ponašanja izvođača radova koji ima za cilj pobedu na tenderu. Međutim, nakon završetka izgradnje, izvođač radova ''izlazi'' iz posla i svi troškovi održavanja i zamene istrošenih materijala padaju na teret javnog tela, tj. poreznim obveznicima. Ovde treba skrenuti pažnju na či-


njenicu da porezni obveznici nemaju jasne informacije o mehanizmima primene javnog tendera što povećava njihove agencijske troškove koji se materijalizuju u obliku većih javnih rashoda zbog pokrića većih troškova održavanja. Takođe, primenom tradicionalnog modela nabavke javnih infrastruktura zbog ugradnje materijala nižeg kvaliteta u pogledu kvaliteta javnih usluga koje se isporučuju kroz te infrastrukture favorizuju se postojeće u odnosu na buduće generacije korisnika javne usluge6.

Primenom modela javno-privatnog partnerstva rizici izgradnje i održavanja (i/ili potražnje) prenose se na privatnog partnera. Kada privatni partner preuzima rizike izgradnje i održavanja prestaje da bude zainteresovan za ugradnju materi-jala niskog kvaliteta iz razloga što na njega pada teret troškova održavanja u du-gom periodu životnog veka javne infrastrukture koji je često veći od 20 godina7. u tom slučaju privatni partner postaje zainteresovan za optimizaciju ukupnih ži-votnih troškova8 iz razloga što materijalizacija tih troškova pada na njegov teret. Prema tome, javni partner ne definiše ulazne karakteristike infrastrukture kao što je to slučaj kod tradicionalne nabavke već izlazne (kapacitet, temperatura, osvetljenje i slično). Njima se definišu uslovi i stanje javne infrastrukture potreb-no za nesmetanu isporuku javnih usluga. Privatni partner postaje odgovoran za isporuku ugovorenih standarda u ukupnom ugovorenom periodu. u slučaju da se realizuje, javni partner ima pravo da sankcioniše umanjen kvalitet uskraćiva-njem plaćanja ugovorene naknade. Dakle, radi se o ex-ante ugovaranju standar-da isporuke javne usluge i ex-post plaćanja isporuke standarda.

2. u slučaju privatizacionog modela, privatni partner preuzima u celini javnu infra-strukturu i pravo na isporuku javnih usluga se trajno otuđuje od javnog sektora, a s njom i isporuka usluge. Javni partner biva jednokratno isplaćen prilikom pro-daje infrastrukture ili udela. Kod JPP modela javna infrastruktura je privremeno u vlasništvu privatnog partnera s ugovorenom obavezom prenosa vlasništva na javnog partnera po redovnom dospeću ugovora. Dakle, kod JPP modela postoji ugovorna obaveza vračanja vlasništva nad infrastrukturom po dospeću ugovor-nog roka, a u pogledu isporuke same javne usluge odlučuje javni partner: da li će je on isporučivati ili je efikasnije preneti pravo isporuke na privatnog partne-ra.

3. u odnosu na razne oblike lizinga (finansijski i operativni) i korporatizacije javnih poduzeća (Juričić, 2011; Smith, 1999), JPP model je transparentniji u pogledu upisivanja bilansa stanja imovine i duga. Naime, u uslovima budžetske restrikci-je9, pored postizanja efikasnosti u isporuci javnih projekata, važno obeležje mo-dela isporuke postaje i upisivanje imovine i duga u poslovnim knjigama javnog sektora. Tu postaju važne preporuke Eurostata (Eurostat, 2013) prema kojima se imovina i dug ne upisuju u poslovnim knjigama javnog sektora isključivo ukoliko privatni sektor pored rizika izgradnje preuzme i najmanje jedan od rizika održavanja i/ili potražnje.


6 Postojeće generacije imaju bolji odnos kvaliteta i cene u odnosu na buduće. Taj odnos budućim generacijama kori-snika narušava smanjen kvalitet same izgradnje i povećani troškovi održavanja.

7 Iz prakse je poznato da troškovi u periodu upotrebe mogu biti nekoliko puta veći od kapitalnih troškova.8 Eng. Whole Life Costs: troškovi opisani normom ISO 15686-5:2009. na primer, to su troškovi projektovanja, izgrad-

nje, održavanja, pozitivnih i negativnih eksternalija, finansiranja, poreza, uklanjanja infrastrukture i slično.9 Pre svega u pogledu prekomernog duga i deficita.

uspostavljanje efikasnog JPP tržišta bitno je uopšteno za efikasnu isporuku javnih projekata iz razloga što se na taj način uređuju pravila ponašanja i odnosi među subjektima koji sarađuju na JPP tržištu. Efikasno JPP tržište podrazumeva uspostav-ljanje nekoliko važnih faktora: (i) politička podrška, (ii) zakonodavni i institucionalni okvir kao i (iii) planiranje i izrada programa JPP projekata. Prvi korak u uspostavljanju efikasnog JPP tržišta je stvaranje političke podrške i razvoj političkog okvira za JPP, drugi korak je optimizacija zakonodavno-institucionalnog okvira, a završni korak je implementacija JPP programa.

Efikasno JPP tržište dovodi do efikasne pripreme i implementacije pojedinačnih ili niza sličnih JPP projekata koji su uklopljeni u razvojne strategije, imaju jasnu poli-tičku podršku i pripremljeni su, odobreni, ugovoreni i pod nadzorom su, po unapred definisanim pravilima. Efikasni JPP projekti predstavljaju rezultat uređenog JPP tržišta i omogućavaju ekonomski opravdanu isporuku kvalitetne javne usluge tokom dugog perioda. Kao i svako drugo tržište, tako i JPP tržište predstavlja sistem sa povratnom spregom koji nastoji da se drži u stanju dinamičke ravnoteže. Efikasno održavanje ravnoteže uslovljeno je stanjem njegovih osnovnih faktora prikazanih u šemi 2.

Na osnovu osnovnog znanja i iskustava u vezi sa efikasnošću sprovođenja javnih pro-jekata po tradicionalnom (budžetskom) modelu (1) kao i iskustava drugih zemalja u primeni JPP modela isporuke javnih projekata definišu se osnovni parametri koji odre-đuju smer razvoja i upravljanja JPP tržištem (2). Nakon definisanja vrednosti početnih parametara (osnovna politička podrška, zakon, institucije i program javnih projekata) započinje se s isporukom pojedinačnih JPP projekata (3). u postupku isporuke JPP projekata stvaraju se informacije na osnovu kojih je moguće oceniti uspeh isporučenih projekata (4), a na osnovu ocene isporučenih projekata stvara se novo stečeno znanje


3. faKtori razvoja efiKasnog jpp trŽišta

šema 2: ciKliČno Kretanje jpp trŽišta i faKtori stabilnosti i razvoja

izvor: autori

(1). Dinamička ravnoteža JPP tržišta je iterativan proces u kojem postoji kontinuirani ciklus obrtaja sistema (1) do (4). u nastavku više o osnovnim faktorima – parametri-ma o kojima pretežno zavisi efikasnost razvoja JPP tržišta.

Za sprovođenje JPP programa ili projekta neophodna je politička podrška. Praksa je pokazala da uprkos dobro uspostavljenim zakonodavnim i stručnim pretpostavkama, u slučaju nedostatka političke podrške razvoj JPP tržišta je, u najboljem slučaju, značajno usporen. Politička volja uslov je bez kojeg je nemoguće uspostaviti efikasan sistem razvo-ja JPP tržišta. Politička podrška je, može se slobodno reći, uslov bez kojeg nije moguće razvijati JPP tržište. Kao važan faktor uspostavljanja i razvoja tržišta, podložan je me-renju i postaje deo ukupnog sistema merenja uspeha JPP projekata (Kušljić, Marenjak, 2012.). usko je povezana s političkim okvirom za JPP koji uključuje razvojne strategije, smernice, zakonodavni i institucionalni okvir, implementaciju pilot projekata, pokretanje JPP programa i sl. Politička podrška JPP projektima je usko povezana i s političkim rizikom koji se najviše manifestuje u periodima promene vlasti kada se materijalizacija političkog rizika manifestuje odustajanjem od JPP projekta ustanovljenog od strane pret-hodne vlasti. Implementacija projekata velikih kapitalnih vrednosti uobičajeno uključuje više javnih tela koja mogu da budu vođena od strane različitih političkih opcija što pove-ćava verovatnost neusaglašavanja odluka o isporuci javnih projekata.

u dole navedenim razlozima politički rizik ispoljava se u sledećem: - neargumentovano odbacivanje JPP-a zbog njegove navodne složenosti i favorizova-

nje tradicionalnog modela isključivo iz razloga uvežbanosti administracije u imple-mentaciji tog postupka;

- odbacivanje projekta u poodmakloj fazi pripreme u slučaju promene vlasti; - raskidanje sklopljenog ugovora u slučaju promene vlasti; - korišćenje sklopljenog ugovora kao instrument za promenu vlasti; - dugotrajni postupci objavljivanja tendera za implementaciju projekata.

Nerazumno odbacivanje modela JPP-a bez navođenja argumenata usporava javne inve-sticije posebno u uslovima dužničke restrikcije. Samim tim propušta se mogućnost rasta BDP-a uzrokovan u delu koji se odnosi na uticaj javnih investicija na rast BDP-a. Nije redak slučaj ni da se odustane od konačne implementacije projekta nakon višegodišnje pripreme i političkog usaglašavanja i nakon što su značajna javna sredstva već potrošena. uzroci koji se indukuju u okviru političkog rizika može biti favorizovanje tradicionalne javne nabavke svih kategorija projektne dokumentacija u odnosu na prenošenje funkcija projektovanja na privatnog partnera. uzroci, takođe, mogu biti u neadekvatno prevedenoj projektnoj dokumentaciji i riziku potencijalnog utvrđivanja javne odgovornosti zbog loše pripremljene projektne dokumentacije. Takođe, praksa ukazuje i na slučajeve kada jedna politička opcija ''dovede'' projekat pred sklapanje ugovora, a zbog neprihvatanja konkret-nog projekta od strane društvene zajednice druga politička opcija koristi sklopljeni ugovor za osvajanje vlasti uz obećanje da će raskinuti sklopljeni ugovor bez obzira na potenci-jalnu nastalu štetu za javni sektor koja se ispoljava u plaćanju penala zbog jednostrano raskinutog ugovora.


3.1. politička podrška

Zakonodavni okvir predstavlja niz propisa koji uređuju procese identifikacije, pripreme predlaganja, ocene, nabavke, ugovaranja i implementaciju JPP projekata. Sastoji se iz tzv. čvrstih mera (sistem propisa) i mekih mera (niz priručnika s pojašnjenjima termina iz područja JPP-a i postupaka upravljanja JPP projektima). Značajnu ulogu u području mekih mera imaju procesi planiranja pripreme javnih projekata i postupaka za utvrđiva-nje sposobnosti preuzimanja dugoročnih obaveza od strane javnog sektora (aJPP, 2012a; aJPP, 2012b).

Efikasni zakonodavni okvir od velikog je značaja za razvoj JPP tržišta iz razloga što sistem propisa omogućava određena pravila ponašanja subjekata na tržištu. u javnom sektoru takvi propisi omogućavaju definisanje jasnih pravila postupanja u procesima pripreme projekata i dokumentacije. Praksa je pokazala da se zakonodavni okvir za javno-privat-no partnerstvo može pojaviti u tri oblika: posebnim zakonodavstvom, unutar postojećeg zakonodavstva i u okviru sektorskih propisa ili donošenjem jednokratnih odluka, a svaka zemlja bira svoj individualni pristup (Marenjak, Kušljić, 2009). Nezavisno o načinu or-ganizovanja zakonodavnog okvira, za efikasno JPP tržište potrebno je uspostaviti jasna pravila ponašanja između subjekata na JPP tržištu.

Institucionalni okvir određen je javnim institucijama koje učestvuju u postupcima pripre-me i odobravanja JPP projekata. u procesu isporuke javnih investicija, javni sektor je odgovoran najviše za (World Bank, 2007): definiciju strategije javnih investicija, analizu individualnih projekata, organizaciju javnih subjekata u postupku pripreme projekata, isporuku i ugovaranje. Međutim, u praksi očigledni su razni oblici nesavršenosti ovih postupaka čiji su razlozi: loši postupci javnih nabavka, nedostatak koordinacije među javnim subjektima u projektu, nedostatak veština javnih radnika, visoki transakcijski troš-kovi i nedostatak stručnih informacija. Kako bi se savladali navedeni nedostaci i njihovi uzroci, javni sektori osnivaju JPP agencije s ciljem koncentracije znanja i iskustva zbog povećanja efikasnosti isporuke javnih JPP projekata. u tom smislu, najvažniji zadaci JPP agencija su:

(i) definicija javnih politika u odnosu na isporuku javnih infrastruktura po JPP modelu; (ii) tehnička pomoć javnim telima u postupcima pripreme projekata; (iii) strandardizacija dokumentacije i edukacija; (iv) promocija JPP tržišta; (v) utvrđivanje procedura za kon-trolu kvaliteta.

Institucije se mogu podeliti na regulatorne, izvršne i kontrolne. regulatorne institucije su one koje određuju pravila ponašanja kroz propise (agencije za JPP i kancelarije za javnu nabavku). Kontrolne institucije su obično institucije vezane za ministarstva finansija u pogledu fiskalnih obaveza i rizika, tj. sposobnosti preuzimanja dugoročnih obaveza dok se u institucije za implementaciju ubrajaju javna tela koja učestvuju u pripremi projekata JPP-a (obično javna tela – naručioci projekata). Naravno, u zavisnosti od pojedinačne zemlje, organizacija institucija može biti drugačija, ali cilj ostaje isti: efikasna priprema


3.3. optimalni institucionalni okvir

3.2. efikasni zakonodavni okvir

i implementacija javnih projekata po JPP modelu. Najveće razlike u organizaciji JPP tržišta u svetu upravo se pronalaze u organizaciji institucija koje učestvuju u pripremi i implementaciji JPP programa i projekta (Juričić, 2011; Fitzpatrick, 2012; Farrugia at al, 2008). Cilj svake zemlje trebalo bi da bude optimalna organizacija javnih institucija s obzirom na brojne parametre (vrsta rizika kojem se budžet izlaže, veličina zemlje, veličina i broj projekata, kvalifikacijska struktura osoba koje učestvuju na tržištu, stepen pene-tracije JPP-a i projektnog finansiranja u akademsku zajednicu i slično) kako bi se razvili i održavali uslovi i visoki standardi razvoja JPP tržišta. Kod organizacije institucionalnog okvira bitna su tri aspekata: (i) politički, (ii) izvršni i (iii) nadzorni. Politički podrazumeva određivanje strategije kao i javnih potreba i investicijskih prioriteta, izvršni podrazumeva pripremu i implementaciju projekata od strane javnog sektora dok nadzorni podrazumeva kontrolu izvršenja i ocenu uspeha. Funkcije politike i izvršenja mogu da se postave pot-puno nezavisno jedna od druge ili mogu da se objedine, dok funkcija nadzora treba da ostane nezavisna. S obzirom da se institucionalni okvir određuje zakonskim pravilima, postoji značajna povezanost ova da aspekta. Veoma je važno razgraničiti zadatke insti-tucija s obzirom na kriterijume izlaganja riziku i nadzora izloženosti riziku. u tom smislu potrebno je voditi računa o sukobu interesa institucija. Tako, na primer, funkcije pripreme projekata i odobravanja ne bi smele da ostanu pri jednoj instituciji. Zbog toga institucija koja priprema projekat ne bi trebalo istovremeno i da odobrava projekat. S druge strane, institucija koja priprema projekat ujedno i izlaže budžet riziku. Izlaganje riziku treba da kontroliše i odobrava druga institucija. Na primer, kod zemalja koje imaju veći broj manjih potencijalnih projekata JPP-a optimalna organizacija institucija može da se pronađe u jednoj centralnoj instituciji koja za javna tela priprema projekte, a druga centralna institu-cija odobrava projekte i reguliše JPP tržište. Ovakvom organizacijom moguće je efikasnije koristiti učinak ekonomije obima spajajući više sličnih projekata u jedan objedinjen. Kod zemalja koje imaju veći broj većih projekata, zbog potrebe većeg broja učesnika vero-vatnije je da će se pronaći optimum u više sektorskih agencija koje pripremaju projekte i centralnom institucijom koja ih odobrava. Stoga, funkcije odobravanja mogu da se objedine u okviru ministarstva finansija, ali i da se podele između ministarstva finansija i centralne JPP jedinice. u okviru te podele ministarstvo finansija procenjuje fiskalnu efi-kasnost projekta prema budžetu javnog tela dok JPP jedinica procenjuje stručne aspekte pripreme projekta.

Planiranje JPP projekata pre svega se odnosi na definisanje programa projekata koji proizlazi iz strategije razvoja i isporuke javnih usluga u dužem periodu i infrastrukture kroz koje se te javne usluge isporučuju. Program predstavlja grupu projekata za koje se očekuje efikasnija isporuka ukoliko se primeni JPP model u odnosu na tradicionalni. u praksi se često javlja slučaj da javni sektor pokrene nekoliko pilot projekata prema JPP-u i očekuje velike ekonomske učinke od JPP-a, a prema ekonomiji obima pokretač ekonomije je upravo realizacija JPP programa. Iako implementacija jednog ili manje grupe JPP projekata može da bude podsticaj javnim telima u postizanju razvoja infra-strukture i uspostavljanju JPP tržišta, JPP program predstavlja mnogo veću razvojnu polugu jer obuhvata veći broj projekata (desetine ili stotine) i najčešće obuhvata razli-čite sektore (školstvo, zdravstvo, odbrana, pravosuđe, kultura i sl.).


3.4. planiranje jpp programa

Budući da uspeh JPP tržišta zavisi o uspešnoj implementaciji JPP projekata, procesi pripreme, predlaganja, ocene, odobravanja, nabavke, ugovaranja i merenja JPP proje-kata su od posebnog značaja za efikasan razvoj tržišta u celini. Kako bi se ostvario cilj efikasne isporuke pojedinačnog projekta, javni sektor treba da razvije instrumente po-moću kojih može da upravlja ukupnim tržištem. Instrumenti obuhvataju razne uprav-ljačke aspekte javnog sektora iz pozicije naručioca, pripremaoca i aktivnog učesnika u implementaciji tih projekata kako je prikazano u šemi 3.

Instrumentima (1) poput organizacije javnog sektora, objedinjavanjem više manjih projekata u jedan zbog korišćenja učinka ekonomije obima, subvencija javnih projeka-ta i sličnim moguća je efikasna priprema, isporuka i nadzor javne infrastrukture kroz koje se isporučuju javne usluge (2). Javna usluga u periodu isporuke mora da se meri na određeni način kako bi se utvrdio kvalitativan učinak poput zadovoljstva korisnika usluge, ali i kvantitativni učinak poput troškova isporuke javne usluge (3). Prikupljeni podaci kumuliraju objektivno znanje (4) o efikasnosti i opravdanosti isporuke javne usluge. Zbog toga, efikasno pripremljeni i isporučeni javni projekti doprinose rastu


4. mogući instrumenti za povećanje efiKasnosti jpp projeKata

šema 3: uticaj efiKasniH jpp projeKata na efiKasnost jpp trŽišta

izvor: autori

kvaliteta ukupnog tržišta JPP projekata (5) postavljajući nove standarde u sledećem ciklusu isporuke.

Organizacijski aspekt javnog sektora u procesu isporuke javnih projekata trebalo bi da se sagle-da posebno kroz aspekt pripreme i predlaganja projekata, a posebno kroz aspekt ugovaranja. aspekt pripreme i predlaganja određen je kompetencijama, znanjima i veštinama u primeni tehnika pomoću kojih se projekat identifikuje i izrađuje sva potrebna dokumentacija poput studija opravdanosti ulaganja, analize rizika, utvrđivanja standarda javnih usluga, mehanizma plaćanja, izrade JPP ugovora i slično. u slučajevima kada se radi o relativno manjoj zemlji sa JPP trži-štem u razvoju, nedostatak većeg broja potrebnih učesnika za primenu postupka individualne pripreme projekata može se kompenzovati osnivanjem jednog stručnog javnog tela u okviru kojeg će se okupiti eksperti za JPP projekte različitih struka. Ovakva zasebna javna tela predstavljaju javne centre znanja (think-thanks) u JPP-u i pomažu ostvarenju očekivane vrednosti za novac10 projekta. Finansiranje ovih tela može biti iz budžeta ili iz naknade koju plaća pojedinačno svaki javni naručilac. Drugi način organizacije pripreme i implementacije projekta zasniva se na indivi-dualnoj pripremi u okviru koje svaki naručilac (lokalna javna tela ili ministarstva) angažuje svog savetnika koji mu pruža stručnu tehničku, finansijsku i pravnu pomoć u pripremi projekta. Kada se radi o većoj zemlji ekonomski razvijenom, takav pristup može biti opravdan, ali u slučaju ma-nje zemlje u razvoju ekonomski je neracionalan. Nedostatak budžetskih sredstava za angažman JPP eksperata ili nedovoljan broj eksperata usporiće implementaciju projekata i programa.

aspekt ugovaranja odnosi se na organizaciju javnog sektora u odnosu na privatnog partnera u slučaju kada je na strani javnog partnera više javnih tela. Ova situacija u praksi je prisutna u slučaju kada više javnih tela učestvuju u isporuci jednog projekta veće kapitalne vrednosti ili kada više javnih tela učestvuju u isporuci više projekata manje kapitalne vrednosti kako bi iskoristili učinak ekonomije obima. grupisanjem više javnih tela u jedan ugovor javni sektor se konsoliduje a ima za cilj povećavanje atraktivnosti projekta za privatni sektor. Prvi način organizacije je da jedno javno telo preuzme ulogu javnog partnera u JPP ugovoru, dok preostala javna tela nisu u vezi sa privatnim partnerom već sklapaju nezavisne sporazume s predstavnikom koji je u ulozi javnog partnera. Ovaj oblik je stimulativan privatnom partneru iz razloga što jedno javno telo preuzima odgovornost za izvršenje ugovora i to što se smanjuje politički rizik u slučaju promene aktera vlasti u dugom periodu implementacije projekta. Dru-gi način organizacije je da više javnih tela stupi u ulogu javnog partnera. Ovaj oblik manje je stimulativan za privatnog partnera iz napred navedenog velikog političkog rizika.

Objedinjavanje ili grupisanje (clustering, bundling) podrazumeva spajanje više projekta ili naručioca u jedan JPP projekat. Postoje tri slučaja objedinjavanja: (i) objedinjavanje više

10 Engl. Value for Money. U prirodi predstavlja kvalitativni i kvantitativni postupak računanja razlike očekivanih ukupnih životnih troškova po tradicionalnom i JPP modelu. Ukoliko su ukupni životni troškovi po JPP modelu manji od onih po tradicionalnom, kaže se da se primenom JPP modela može očekivati vrednost za novac i, prema tome, dugoročne uštede.


4.1. organizacijski oblici javnog sektora za implementaciju jpp projekata

4.2. objedinjavanje više javnih tela i više manjih projekata u jedan zajednički jpp projekt

javnih tela za jedan JPP projekat, (ii) objedinjavanje više manjih projekata u domenu jednog javnog tela u jedan JPP projekat i (iii) objedinjavanje više javnih tela i više manjih projekata u jedan JPP projekat. uobičajena situacija na nivou lokalne vlasti (opštine, gradovi, županije) je postojanje više manjih investicijskih potreba koji samostalno nisu pogodni za primenu modela JPP-a iz razloga što bi troškovi pripreme značajno nepovoljno uticali na konačnu vrednost za novac. Kako bi se omogućila primena JPP-a i na ovakvim projektima manje kapitalne vrednosti, logično rešenje je objedinjavanje više projekata u jedan veći kako bi se učinkom ekonomije obima postigla vrednost za novac. ukoliko grupisanje obuhvata spajanje više javnih tela (npr. dva grada ili tri opštine), otvara se pitanje kredibiliteta javnog partnera prema privatnom partneru s obzirom da je u strukturu javnog partnera uključeno više politič-kih opcija. Kako bi takvi grupisani projekti bili atraktivni privatnom sektoru, odnosi između javnih tela (ko je javni partner - da li samo jedno vodeće ili više njih, kako je definisana procedura plaćanja JPP naknade, dugoročni boniteti javnih tela i sl.) moraju da budu jasno definisani i dobro uravnoteženi s nekim oblikom ugovora ili sporazuma. grupisanje, takođe, povećava rizik neadekvatne pripreme tehničke dokumentacije koju treba objediniti u jednu primereno izrađenu.

Procena sposobnosti plaćanja dugoročno preuzetih obaveza trebalo bi da bude sastavni deo svakog strateškog planiranja javnih investicija. Ona je tim važnija u uslovima smanje-ne ekonomske aktivnosti kada ograničenja duga i deficita postaju značajan faktor ograni-čenih mogućnosti javnih investicija zbog povećanja BDP-a. Naime, smanjena ekonomska aktivnost i pad BDP-a iziskuje pokretanje ukupnog investicijskog ciklusa u okviru kojeg su javne investicije njegov deo. Međutim, novo zaduživanje javnog sektora ograničeno je udelom ukupnog javnog duga u BDP-u (60%) i deficitom (3%)11. u takvim okolnostima veoma značajan postaje model isporuke javnih projekata.

Kod primene tradicionalnog (budžetskog) modela podrazumeva se novo javno zaduži-vanje za pokriće kapitalnih troškova projekata. Ovaj novi dug povećava ukupan javni dug bez obzira da li se radi o zaduživanju centralnog ili lokalnog nivoa vlasti, ustanova ili preduzeća u javnom vlasništvu. Takođe, kriterijum najniže cene koji se obično prime-njuje u postupku izbora izvođača radova, kako je to dalje u tekstu istaknuto, uticaće na smanjenje kvaliteta odabranih materijala, a koji, prema tome, uzrokuju veće troškove održavanja i upravljanja. Ovi veći troškovi održavanja u dugom periodu eksploatacije javne infrastrukture utiću na povećanje budžetskih rashoda, a koji, kasnije, mogu dovesti do povećanja deficita.

Kod primene JPP modela, u slučajevima kada privatni partner preuzima rizike osiguranja dovoljnih izvora finansiranja dug se upisuje u poslovne knjige javnog sektora pa u tom smislu JPP pomaže kod rasterećenja opšteg javnog duga. S druge strane, u slučaju posti-zanja vrednosti za novac, tj. postizanja očekivanih ušteda u ukupnim životnim troškovi-

11 Kriterijumi konvergencije, tzv., Maastrichtski kriterijumi za državne finansije, preuzeto iz Kesner-Škreb, 2006.


4.3. upisivanje duga u poslovne knjige javnog sektora i utvrđivanje sposobnosti preuzimanja dugoročnih obaveza javnog sektora

PRINCIPI ORGANIZACIJE I UPRAVLJANJA TRŽIŠTEM JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA – PRISTUP JAVNOG SEKTORA112ma, naknada koju javni sektor plaća u JPP projektima manje utiću na povećanje deficita u odnosu na ukupnu masu operativnih troškova u tradicionalnom modelu.

Međutim, posebno je potrebno istaći činjenicu da se i u tradicionalnom i u JPP modelu radi o preuzimanju dugoročnih obaveza javnog sektora sa tom razlikom što se u tradicio-nalnom modelu preuzimaju obaveze na osnovu duga (anuitet), a u JPP modelu na osnovu operativnih javnih rashoda (operativna naknada). ukoliko se dokaže da je opravdano oče-kivati vrednost za novac u primeni JPP modela, operativna naknada će, u odnosu na anu-itet i operativne rashode projekta u tradicionalnom modelu biti manja i unapred poznata. Ovo je važna odlika JPP naknade u postupku dugoročnog planiranja budžetskih rashoda. u tom smislu javna tela, u postupku planiranja javnih investicija, moraju da planiraju i rashode koje proizlaze iz javnih projekata. S obzirom da su u JPP naknadi obuhvaćeni ukupni životni troškovi, a u anuitetu u tradicionalnom modelu samo troškovi finansiranja, jasno je da JPP naknada doprinosi pouzdanijem planiranju budućih obaveza.

Pojedine zemlje, koje imaju za cilj da osiguraju nadzor nad preuzimanjem dugoročnih obaveza javnih tela, uvode limite lokalnom javnom sektoru i to kako u pogledu preuzima-nja duga, tako i u pogledu preuzimanja obaveza na osnovu naknada koja proizlazi iz JPP projekata. u postupku utvrđivanja kapaciteta preuzimanja dugoročnih obaveza razlikuju se tri nivoa (Juričić, 2011; aJPP, 2012c):

1. zakonski kapacitet; 2. ekonomski kapacitet i 3. rizično usklađeni kapacitet.

Pod zakonskim kapacitetom podrazumeva se limit određen zakonom o budžetu iz kojeg proizlazi maksimalni iznos svih zbrojenih godišnjih anuiteta ili naknade u odnosu na budžetske prihode12. u okviru zakonskog kapaciteta ne razmatraju se sve stavke budžet-skih prihoda i rashoda. To je omogućeno primenom postupka utvrđivanja ekonomskog ka-paciteta preuzimanja dugoročnih obaveza u okviru kojeg se analizira struktura budžetskih prihoda i rashoda i promenom strukture budžetskih rashoda nastoji se da se objektivno utvrdi maksimalni iznos slobodnog novčanog toka koji može bit namenjen za podmire-nje dugoročno preuzetih obaveza. Međutim, i ekonomski kapacitet se može unaprediti ukoliko se u analizu i projekciju stavki prihoda i rashoda ugrade i rizici pojedinih stavki prihoda i rashoda. Tada se radi o najvišem stepenu planiranja i utvrđivanja kapaciteta preuzimanja dugoročnih obaveza, tj. rizično usklađenom kapacitetu.

Jedan od faktora odluke o isporuci javnog projekta u slučaju njegove ekonomske oprav-danosti13 je i sposobnost plaćanja naručioca ili krajnjeg korisnika za isporučene javne us-luge. Čest je slučaj u praksi da korisnici javnih usluga konkretne javne infrastrukture ne-

12 Većina lokalnih nivoa vlasti (gradovi i opštine) zemalja u regionu ima određen limit: Albanija 20%, Bugarska 25%, Crna gora 10%, Hrvatska 20% za kredite i 25% za JPP naknade, Makedonija 30%, Moldavija 20%, Republika Srpska 18%, Rumunija 30%, Slovenija 8%, Srbija 15%, preuzeto iz NALAS, 2011.

13 Pod ekonomskom opravdanošću (ili društveno-ekonomskom opravdanošću) podrazumeva se samodovoljnost direktnih prihoda od prodaje usluga uvečanih za pozitivne eksternalije za izmirenje direktnih troškova i odliv uvečanih za negativne eksternalije. Ukoliko je sadašnja vrednost ovih navedenih koristi veća od sadašnje vrednosti troškova, javni projekat je ekonomski opravdan. Ekonomski opravdani javni projekti ne moraju da budu ujedno i finansijski održivi. U slučaju finansijske neodrživosti ekonomski opravdanih projekata društveno je opravdano da se subvencionišu iz javnih izvora (fondova).

4.4. subvencionisanje jpp projekata


maju dovoljan finansijski kapacitet (fiskalni kapacitet javnog tela ili lični dohodak krajnjeg korisnika) iz kojega mogu da plaćaju cenu isporučenih javnih usluga. Kako bi se povećao finansijski kapacitet, iz posebnih javnih izvora se finansira razlika (jaz) između potrebnih izvora finansiranja (izvori potrebni za namirenje ukupnih životnih troškova) i raspoloživih izvora (izvori koji stoje na raspolaganju za plaćanje cene javnih usluga određeni stvarnom sposobnošću plaćanja). Drugim rečima, subvencionisanjem javnih projekata iz javnih fondova troškovi proizvodnje javnog projekta usklađuju se sa kapacitetom potražnje za javnim uslugama koje se isporučuju konkretnim javnim projektom. Mogući izvori subven-cija JPP projekata su domaći ili Eu strukturni i kohezijski fondovi.

Jedan od značajnijih faktora postizanja vrednosti za novac je i dobra konkurencija ponu-đača (Bettignes, ross, 2004). Kako bi javni naručioci ostvarili najveće učinke konkuren-cije, od velikog je značaja da se na JPP takmičenju javi dovoljan broj takmičara. S obzi-rom da je pristup JPP takmičenju za privatni sektor složen i skup, instrumenti stimulacije prijave na tender su od velikog značaja kako za JPP projekat, tako i za uspešnu primenu JPP programa. Jedan od instrumenata stimulacije je organizacija tzv. fonda za ponude iz kojeg će se, po određenom ključu, neuspešnim ponuđačima u celini ili delimično na-miriti troškovi pripreme tenderske dokumentacije. razumljivo je da troškove osnivanja ovakvog fonda na kraju plaća javni partner, ali sistemom nominiranih troškova14 mogu se rasporediti na ukupni vek JPP ugovora. Fondovi za ponude primenjuju se u razvijenim JPP tržištima kao poluga za stimulisanje privatnog interesa za JPP takmičenja tj. za sti-mulaciju JPP tržišta.

Priprema i primena JPP projekata veoma je kompleksna i često izlazi iz okvira stručne sposobnosti javne administracije. Kako bi se projekat pripremio, a da bi se zaštitili javni interesi kao i da bi javni sektor bio kompetentan za vođenje pregovora u tenderskom dijalogu s privatnim ponuđačima, javni naručioci zapošljavaju savetnika koji raspolaže potrebnim tehničkim, finansijskim i pravnim stručnim znanjima iz područja JPP projeka-ta. Od kvaliteta rada savetnika u značajnoj meri zavisi i uspeh projekta. Izbor savetnika predstavlja svojevrsni izazov, ali i rizik izbora pa je, prema tome, potrebno dobro struktu-risati tendersku dokumentaciju za izbor savetnika.

Termin "uspeh" uveliko se koristi u javnom životu od strane političara, javnih funkci-onera, stručnjaka, ekonomista, novinara, profesora i drugih u opisu željenih ishoda i dostignuća, a vrlo malo se zna o njegovoj strukturi i prirodi. uspeh podrazumeva ujedi-

4.6. značaj savetnika

4.7. značaj i principi merenja uspeha jpp projekata

4.5. organizacija postupaka javne nabavke u cilju stimulacije ponuđača da se uključe u postupak javne nabavke – fondovi za ponudu

14 Troškovi pripreme dokumentacije koje ima javni naručilac, a koje transparentno ističe u dokumentaciji za takmičenje. Isplaćuje ih jednokratno odabrani ponuđač. Svaki ponuđač mora da ih istakne, u sklopu finansijskog modela, u strukturi ukupnih životnih troškova.

njenje ostvarenja različitih ciljeva u jedinstveni višedimenzionalni koncept i uveliko za-visi o percepciji i očekivanim postignućima posmatrača (Shenhar i sur., 2001). uspeh projekta je apstraktan koncept (Lam i sur., 2010). u istraživačkoj praksi prepoznate su dve bitne komponente uspeha projekta: uticaj na uspeh i merenje uspeha. uticaj na uspeh odnosi se na aktivnosti čiji je cilj povećati ili smanjiti uspeh projekta. Faktori us-peha su pozitivni i negativni događaji, odnosno varijable koje utiču na uspeh projekta (Muller i Turner, 2007). Merenje uspeha je proces kojim se donosi ocena o uspehu ili neuspehu projekta na osnovu rezultata primenjenih kriterijuma uspeha. Kriterijum je princip ili standard na osnovu kojeg se nešto ocenjuje i donosi zaključak (Oxford uni-versity Press, 2011). Odluka o uspehu/neuspehu projekta donosi se na osnovu rezul-tata izmerenih po pojedinim kriterijumima uspeha (Lim, Mohamed, 1999). S obzirom na značajne kapitalne troškove, dugoročnost i složenu strukturu ugovora, određivanje kriterijuma i merenje uspeha JPP projekata predstavlja veliki izazov. uspeh JPP proje-kata treba da se meri iz perspektive naručioca, izvršioca i korisnika. u praksi se često navodi da je JPP projekt uspešan za naručioca ako ostvari vrednost za novac koja obuhvata troškovnu isplativost, pouzdanu i pravovremenu uslugu po ugovorenim ce-nama i po ugovorenom kvalitetu kako je definisano u PFI ugovoru (NaO, 2001, HM Tr, 2003, House of Lords, 2010.). Navedeni aspekti vrednosti za novac odnose se samo na tradicionalne kriterijume uspeha koji obuhvataju trošak, vreme i kvalitet. S obzirom da su tradicionalni kriterijumi uspeha prepoznati kao nedovoljni za ocenu uspeha (La-vagnon, 2009), vrednost za novac je samo jedan deo ostvarenog uspeha JPP projekta, a uspeh podrazumeva puno širi i kompleksniji koncept. Merenje uspeha JPP projekata za naručioca treba da omogući sagledavanje celokupnog višedimenzionalnog koncepta uspeha tako da se obuhvate odgovarajuće dimenzije uspeha u kojima će se primeniti odgovarajući kriterijum uspeha. Ostvarene rezultate po svakom kriterijumu potrebno je postaviti na zajedničku mernu skalu kako bi se izračunala jedinstvena ocena us-peha koja se može nazvati indeks uspeha. S obzirom da interes za nabavku javnih infrastruktura primenom JPP-a raste u svetu i Evropi, a da su naručioci u obavezi da osiguraju najveću vrednost za novac konkretnim JPP projektom (Dillon, 2010), kod naručioca se stvara značajan interes za povećanjem uspeha JPP projekata.

JPP je složen model ugovaranja javnih projekata i omogućava javnom sektoru da ostva-ri najveće vrednosti za novac. Zbog sve složenijih zahteva u pogledu standarda javnih usluga koje postavljaju krajnji korisnici usluga, JPP modeli, zbog kompatibilnosti s ovim zahtevima, sigurno su u mogućnosti da odgovore na najbolji način povećavajući verovat-nost ostvarivanja vrednosti za novac.

razlika između nerazvijenih i razvijenih JPP tržišta određena je iskustvom koje proizlazi iz projekata koji je upotrebi kao i kvalitetom procesa strateškog planiranja. Politička volja, efikasan zakonodavni i optimalni institucionalni okvir kao strateško planiranje JPP pro-grama predstavljaju bitne faktore za razvoj JPP tržišta, a efikasni JPP projekti kao krajnji rezultat, konačna mera uspeha.

5. zaKljuČaK


Efikasno JPP tržište je iterativan proces koji se održava u stanju dinamičke ravnoteže, a zasniva se na primeni instrumenata sa kojima može da se postigne i održava efikasnost. Organizacija javnog sektora, objedinjavanje više manjih projekata u jedan, subvencija javnih projekata, izračunavanje sposobnosti plaćanja javnog tela, fondovi za ponudu, sa-vetnici i merenje uspeha projekata predstavljaju one najznačajnije. Na JPP tržištu u sve-tu, s obzirom na složenu prirodu javnih investicijskih projekata, svakodnevno se nailazi uopšteno na neodgovorena pitanja. u ovom članku se nude rešenja i odgovori u pogledu zakonodavnog i institucionalnog okvira za implementaciju JPP projekata. Međutim, cilj članka je ukazati pravac u kom treba da idu dalja istraživanja na području analize alter-nativnih modela isporuke javnih infrastruktura.

6. literaturaagencija za javno-privatno partnerstvo (2012a), ''Utvrđivanje sposobnosti plaćanja JLPRS u projektima javno-privatnog partnerstva'', Priručnici za pripremu i provedbu modela javno-privatnog partnerstva, Priručnik br. 5, Verzija 1, Zagreb.

agencija za javno-privatno partnerstvo (2012b), ''Priprema i provedba javnih investicija (projekti javno-privatnog partnerstva)'', Priručnici za pripremu i provedbu modela javno-privatnog partnerstva, Priručnik br. 9, Verzija 1, Zagreb.

agencija za javno-privatno partnerstvo (2012c), ''Utvrđivanje sposobnosti plaćanja JLPRS u projektima javno-privatnog partnerstva'', Priručnici za pripremu i provedbu modela javno-privatnog partnerstva, Priručnik br. 5, Verzija 1, Zagreb.

akintoye et al. (2006), Public-Private Partnerships – Managing risks and opportuniti-es, Blackwell Publishing.

Bettignes, J.E.; ross, T.W. (2004), ''The Economics of Public-Private Partnerships'', Canadian Public Plicy / Analyse de Politiques, Vol. 30. No. 2., June.

Dillon, M (2010), ''Operating PFI contracts problems, pitfalls and their solutions''; Construction study centre, London, Velika Britanija.

European Commission (2003), ''Guidelines for successful Public-Private-Partnerships''; Directorate general, regional Policy, Brussels.

Eurostat, European Comission (2013), ''Manual on Government Deficit and Debt, Implementation of ESA 95'', Eurostat Metodologies and Working Papers.

Farrugia, C. et al. (2008), ‘’Public-Private Agencies: A Global Perspective’’, CrgP, Stanford university, august.

Fitzpatrick, S. (2012), ''PPP Units across Europe – An overview and guidance'', Fo-roPPP Conference, Madrid, November.


HM Treasury (2003), ''PFI: meeting the investment challenge'', HM Treasury Public Enquiry unit, London, Velika Britanija.

HM Treasury (2012), ''A new approach to public private partnerships'', November.

HM Treasury (2013), ''A new approach to public private partnerships: consultation on the terms of public sector equity participation in PF2 projects''.

House of Commons, Treasury Committee (2011), ''Private Finance Initiative'', Sevente-enth report of Session 2010-12, July.

House of Lords (2010), ''Government Response to Report on Private Finance Pro-jects and off-balance sheet debt'', Committe of Economic affairs.

Jensen, M.C.; Meckling, W.H. (1976), ''Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownerhip Structure'', Journal of Financial Economics, October, V.3, No. 4, ss. 305-360.

Juričić, D. (2011), ''Osnove javno-privatnog partnerstva i projektnog financiranja'', Vitagraf, rijeka.

Kušljić, D; Marenjak, S. (2012), ''Evaluating political aspects of success for PPP/PFI project „Sports hall in town Varazdin“ in Croatia'', arCOM 28th annual confe-rence, september 3-5, Edinburgh, Scotland.

Kesner-Škreb, M. (2006), ‘’Kriteriji konvergencije’’, Financijska teorija i praksa, 30 (4), 407-408.

Lam, E.W.M. et al (2010), ''Benchmarking success of building maintenance pro-jects''; Facilities, Vol. 28, No 5/6, 290-305.

Lavagnon, a.I. (2009), ''Project Success as a Topic in Project Management Jour-nals''; Project Management Journal, Vol. 40 (2009), No. 4, 6-19.

Lim, C.S.; Mohamed, M.Z. (1999), ''Criteria of project success: an exploratory re-exemination'', International Journal of Project Management Vol 17, No. 4., 243-248.

Marenjak, S.; Kušljić, D. (2009), ''Pravni okvir javno-privatnog partnerstva'', građe-vinar, 61, 2, 137-145.

Muller, r.; Turner, r. (2007), ''The influence of Project Managers on Project Succe-ss Criteria and Project Success by Type of Project''; European Management Journal, Vol. 25., No. 4, 298 - 309.

NaLaS (2011), ''Vodič za zaduživanje lokalnih samouprava i najnovija dešavanja u zemljama Nalasa''.

audit Office (2001), ''Managing the relationship to secure a successful partnership in PFI projects'', report, London.

National audit Office (2011), ''Lessons from PFI and other projects'', april.


university Press; Oxford Dictionaries, Oxford, Velika Britanija, http://oxforddictionari-es.com/, 2011.

Shenhar, a.J. et al. (2001), ''Project success: A Multidimensional Strategic Con-cept''; Long range Planing 34, 699-725.

Smith, a.J. (1999), ''Privatized infrastructure: the role og governemt, Thomas Telford, London.

TIF - The Infrastructure Forum (2011), ''Learning the lessons of PFI – Securing lifecycle finance for public services'', November.

Vukmir, B.; Skendrović, V. (1999), ''Koncesije i ugovaranje BOT projekata''; Hrvatski savez građevinskih inženjera, Zagreb, 1999.

World Bank, PPIaF (2007), ''Public-Private Partnership Units – Lessons for their Design and Use in Infrastructure'', World Bank, Washington, October.


priKaz: veselin drašKović, radislav jovović, mimo drašKović“KnoWledge KeYstone of tHe modern economY”

prof. dr miomir jaKšić

Moto ove vredne, zanimljive i inovativne knjige je ocena Li Teina, Predsednik akademije društvenih nauka Kine: "Duša ekonomije znanja je neprekidna težnja prema inovacijama, a izvor njene snage je obrazovanje. u današnjem svijetu konkurencija moći država suštin-ski predstavlja konkurenciju nivoa znanja." Toj neraskidivoj i sve važnijoj vezi obrazovanja, znanja, inovacija i konkurentske prednosti nacija posvećena je knjiga Veselina Draškovića, radislava Jovovića, Mima Draškovića knoWLedGe keYsTone oF THe modeRn eco-nomY.

Nakon merkantilističkog otkrivanja izvora bogatstva u trgovini, fiziokratskog u poljoprivredi, klasičarskog u materijalnoj proizvodnji, danas se izvori bogatstva naroda moraju tražiti u ovim nematerijalnim faktorima. Odrednicu paradigmatičnost autori objašnjavaju na sledeći način: " u našem slučaju se misli na fundamentalnu ekonomsku teoriju koja dominira u određenom momentu (periodu) njenog razvoja. u osnovi svake paradigme leži neka opšta ideja vodilja ili koncepcija, koja svoj konkretni izraz nalazi u a) polaznim ili prvobitnim shva-tanjima i b) sistemu osnovnih principa, zakona ili dovoljno vjerovatnih hipoteza."

u tri dela – Nova ekonomija, Ekonomija znanja i upravljanje znanjem osvetljavaju se najvaž-niji faktori, uslovljenost i međusobni uticaji na ekonomski i ukupni društveni razvoj pojedinih zemalja. u ovoj knjizi autori razmatraju rastuću ulogu znanja za stvaranje konkurentskih


spH scientific publisHing Hub, 2013.

PRIKAZ KNJIGE KNOWLEDGE KEYSTONE OF THE MODERN ECONOMY120prednosti u savremenim uslovima neizvesnosti koja kao imperativ nameću odrednice inova-tivnost, održivost, inkluzivne institucije, podsticajno regulatorno okruženje, stalno učenje i usvajanje novih znanja, ulaganje u znanje, širenje znanja, usavršavanje postojećih i raspo-loživih znanja.

Ideja vodilja autora knjige je da dominantna važnost znanja određujuće determiniše razvojne strategije i odgovarajuće politike na nacionalnom i korporativnom nivou, i da su za razvoj znanja potrebni razvijeni i stabilni institucionalni uslovi.

Jedan od autora knjige to objašnjava ovako: "Svaka od etapa imala je svoju razvojnu pa-radigmu s odgovarajućim kriterijumima i sistemima vrijednosti. Oni su se revolucionarno mijenjali. Svaki novi istorijski period zahtijevao je (najčešće paradigmatičnu) promjenu na-čina razmišljanja i ponašanja. Ona se u principu svodila na prilagođavanje civilizacijskim normama, dostignućima i izazovima."

akademska, naučno utemeljena, tolerantna i otvorena sveobuhvatna analiza karakteriše opšti teorijski pristup i konkretnu realnu analizu koja autorima omogućava da svestrano i temeljno, bez apriorizma i isključivosti objašnjavaju važna pitanja savremenog društva i pri-vrede. a upravo je osa znanje - inovativnost - institucije – razvoj ono što odvaja uspešne od neuspešnih, prosperitetne od stagnantnih i omogućava im toliko željeno penjanje na svetskoj lestvici društvenog i ekonomskog razvoja.

Ta inovativnost i otvorenost za novo znanje ugrađeni su u nove institucije i društveni poredak i omogućile su, Engleskoj, za razliku od Španije, da atlantsku trgovinu iskoristi kao podsticaj uvođenju efikasnih ekonomskih tržišnih i političkih demokratskih institucija, za razliku od Španije i Portugalije koje tu priliku nisu iskoristile, održavajući srednjevekovni poredak mo-nopola i vladavine neproduktivne elite.

Ove važne pokretače društvenog i ekonomskog razvoja objašnjavaju i autori kada pišu da se "u uslovima ekonomije znanja formirao do skoro neviđeni fenomen - otvorena virtualizacija ekonomije, njena dematerijalizacija i velika nezavisnost od državnih granica. Ekonomsku, političku, državnu i društvenu moć u svijetu više neće određivati samo količina resursa koju posjeduje konkretna društvena i/ili državna zajednica, njena površina i ekonomska moć, nego znanje i sposobnosti da to njeno bogatstvo i moć najefikasnije oplemene." Ovo ukazuje na oslonce i ključne poluge društvenog i privrednog razvoja zemalja. Namesto Tiranije pro-stora i mesta, Vestfalskog poimanja nacionalnog suvereniteta, zemlje i njihove vođe moraju se okrenuti Prigožinovom i Valerštajnovom opstajanju u uslovima tolerancije, ili onome što Keniči Ome opisuje kao Više ništa nije iz inostranstva.

Da bi postalo „društvo znanja“, ono mora stalno da uči, ističu autori, ukazujući na posledice koje to ima na organizovanje preduzeća i privrede, prirodu institucija, ustanovljavanje mrež-nih odnosa, rastući značaj podsticajnih mehanizama regulatornih tela koje poput paukove mreže treba da podstiču umrežavanje ključnih aktera.

Termin Nova ekonomija upotrebljava se u istom smislu kao i termin „ekonomija zasnovana na znanju“ (ekonomija znanja), a ona je, pravilno ukazuju autori, industrijski intenzivna,


prilagođena meri, brzo se menjaju proizvodi, postoje fleksibilni proizvodni sistemi, mrežna virtuelna organizacija, kooperativno upravljanje, integracija, usluge su praćene proizvodima, distribucija moći / podela znanja, generalizacija veština i znanja, državna koordinacija i regulacija.

Kod stare ekonomije, zaključuju autori, tradicionalni proizvodni faktori (zemljište, radna sna-ga i kapital) su preovlađujući kao izvor komparativne prednosti, dok se u novoj ekonomiji komparativna prednost zasniva na inovativnoj aktivnosti. Novu ekonomiju karakterišu pro-mene, turbulentnost, raznovrsnost, heterogenost, konkurentnost i partnerstvo, fleksibilnost, podsticaji.

rastuća važnost znanja utiče na sve sfere društvenog i privrednog života – oblik organizo-vanja poslovnih subjekata, državnih i društvenih institucija, i ponašanje svakog pojedinca. autori ukazuju na izuzetnu važnost veze paradigmatičnost znanja i institucionalne paradi-gmatičnosti koja može obezbediti ukupni društveni i ekonomski napredak u uslovima stalnih promena.

priKaz:KinesKi „Kapitalizam”

jel KlasifiKacija: n45, n95, n15

niKola njegovan1

[email protected]

1 Ekonomski fakultet, Univerzitet u beogradu.

Nekada nezamisliva kombinacija kapitalističkog sistema i totalitarnog režima danas se više ne čini tako čudnom. Kinesko iskustvo nas je uznemirilo i podstaklo da za trenutak poveru-jemo u mogućnost ekonomskog uspona kao posledice nameravanog i pažljivo promišljenog plana „sveznajućih“. Međutim, prema mišljenju dobitnika Nobelove nagrade iz 1991. godine ronalda Kouza i kineskog ekonomiste Ning Vanga (Ning Wang) ovakvo tumačenje kineskog uspona je pogrešno. Dugogodišnja saradnja dobitnika Nobelove nagrade za doprinos u razjaš-njavanju značaja vlasničkih prava i posebno transakcionih troškova u funkcionisanju privrede, sa Ning Vangom koji je doktorirao upravo u Čikagu gde profesor Kouz predaje (profesor eme-ritus), rezultovala je brilijantnim poduhvatom koji ima za cilj da pruži jedno moguće objašnje-nje uspona Kine jer kako i sami autori tvrde: postoji još mnogo nepoznatih kada je u pitanju tranzicija Kine u tržišnu privredu. Prema njihovom mišljenju, tumačenja uspona mogu biti ra-zličita, ali on nipošto nije bio rezultat nameravanog, brižljivo osmišljenog plana kineskih vlasti.

Drugo veliko pitanje odnosi se na ex post objašnjenja događaja koji su se već odigrali. Kineski put gledano unazad većini deluje gotovo deterministički. Izgleda nam kao da je ono što se dogodilo bilo ne samo neizbežno već i očigledno. Istina je upravo suprotna.

coase, r., Wang, n., (2012), HoW cHina became capitalist, palgrave macmillan, neW YorK. (priKaz)

1. uvod


PRIKAZ KNJIGE “KINESKI KAPITALIZAM”124Kako tvrde autori, kapitalistički put Kine jeste bio neizbežan, ali je način na koji se sve odigralo bio daleko predvidivog. Bio je to put praćen velikim brojem sasvim slučajnih okolnosti, kako to obično i biva, iako nauka nije oduševljena, naročito društvena, kada u svojim objašnjenjima mora da koristi izraze poput „sreće“ ili „slučajnosti“.

Na prvi pogled može delovati da autori favorizuju tržišnu ideologiju, interpretirajući sve podatke u tom ključu. Međutim, pažljivim iščitavanjem, čitalac će uvideti da je argumen-tacija višeslojna i da u njoj nije prisutan isključiv ton što se jasno nazire već iz predgovo-ra.2 Višeslojnost argumentacije ogleda se u sagledavanju problema iz različitih uglova i to istorijskog, političkog, ekonomskog i kulturnog. ukratko, radi se o knjizi koju je mogao da napiše samo čovek koji poseduje kako opsežno ekonomsko znanje i iskustvo, tako i znanje koje se odnosi na oblasti ekonomske istorije, kulture i političke filozofije. Jasno je da ovakva tema nije slučajno završila u veštim rukama.

analiza počinje dolaskom na vlast Mao Cedung-a, osnivača Narodne republike Kine i pred-sednika Kineske komunističke partije od 1943. godine. u ovom periodu Kina je odavala sliku političkog diva, ali ekonomskog patuljka uprkos Maovim nastojanjima da modernizuje Kinu i razvije najpre poljoprivredu, a zatim i industriju. Socijalistički sistem je smatran supe-riornim, ali to je trebalo pokazati i u praksi. uprkos brojnim pokušajima reformi (od kojih su neke imale vrlo pozitivan uticaj, dok je značaj nekih prepoznat tek po početku drugog talasa reformi nakon 1976. godine) Mao nije uspeo u svojim nastojanjima. Imajući u vidu da je informacija o Kini iz tog perioda bilo malo (državni monopol nad medijima, radikalni anti-intelektualizam), na zapadu je kineski socijalizam viđen kao kopija sovjetskog, pa je Kina gledana kroz prizmu Staljinizma. Međutim, Maove ideje su bile drugačije. uprkos snažnom anti-tržišnom mentalitetu i zabrani migracija čak i u unutrašnjim okvirima,3 zahvaljujući Maovim idejama o decentralizovanom sistemu, principi centralizacije i decentralizacije u administraciji koegzistirali su u njegovo vreme. Nažalost, pozitivan efekat autonomije lokal-nih vlasti bio je u potpunosti neutralisan negativnim efektom odsustva njihove odgovornosti. Tako su recimo u slučaju proizvodnje pšenice lokalne vlasti podnosile Pekingu lažne izveštaje o spektakularnom rastu proizvodnje što je rezultovalo direktivama o povećanju izvoza. Kao rezultat ovakve politike, izvoz je postajao sve veći, a stanovništvo je gladovalo.

Jedan od ključnih momenata koji je napravio razliku između puteva Kine i Sovjetskog saveza nastupio je nakon Maove smrti. Za razliku od sovjetskog rukovodstva koje se

2. Kina u vreme mao cedung-a

3. otvaranje puta tranziciji

2 Čitaocima suprotnog stava trebalo bi postaviti pitanje šta uopšte znači neutralnost u intrerpretaciji činjenica i poda-taka koji nisu niti potpuni niti definitivni.

3 Nezaposlenost se morala svesti na minimum, pa su mladi iz grada bili premeštani na selo; migracije nisu bile dozvo-ljene čak ni u periodima gladi, a zahvaljujući slabom protoku informacija kroz sistem i zabrani privatne trgovine nije moglo da dođe do realokacije proizvedene hrane.


posle 1953. godine odreklo Staljina, Kinezi nisu želeli da nakon Maove smrti raskinu sa prethodnom ideologijom. Jedan od razloga za takav potez jeste i činjenica da bi to vero-vatno dovelo do političkih nemira koji bi samo dodatno prolongirali put ka boljem sutra za kineski narod. Mada su postojali različiti glasovi unutar partije, Kinezi su vešto sprečavali partijske sukobe tako što su dozvoljavali debatu, ali prebacivši je na teren inteligencije čiji glas je po potrebi bilo lako ugušiti. Tako su otvorena vrata kroz koja je počeo da duva vetar promena bez raskida sa prethodnom ideologijom.

Kina je počela da se otvara ka svetu, da uvozi kapital i tehnologiju, ali istovremeno i ideje o tržištu. Nakon takvog razvoja događaja, bilo je potrebno pokazati da određeni tržišni elementi nisu nesaglasni sa socijalističkom ideologijom4 što nije bilo nimalo jednostavno. Zato je proces tranzicije tako dugo i trajao uz neizbežno prisustvo određenih zastoja i grešaka. u ovom procesu je i razvojni put Jugoslavije imao određenu zaslugu u promeni percepcije o socijalizmu. Putujući po svetu, kineski zvaničnici su imali prilike da vide i dobre strane kapitalističkog sistema, pa je jugoslovenski sistem samoupravljanja koji je sadržao određene tržišne elemente, ali u osnovi ipak bio socijalistički, konačno prihvaćen kao jedna od varijanti socijalizma.

Tranzicija u Kini nije bila nikakav rezultat „šok terapije“ već se odvijala postepeno uz nekoliko zastoja imajući u vidu da nije bilo lako odreći se stare ideologije. Prema mišljenju autora, tranzicija u Kini odvijala se odozdo ka gore. Tranzicija je bila pokretana iz marginalnih zona (najsiromašnijih delova Kine) u kojima su spontano nastajali mehanizmi koji su ličili na tr-žišne. Jedan od primera je nastanak opštinskih i seoskih preduzeća koja su plaćala mito – praktično dodatni porez - kako bi mogla da uvoze sirovine i prodaju svoje proizvode. Takođe, pojavljivao se privatni uzgoj u poljoprivredi u prikrivenim oblicima. Kinezi su bili svesni pojave takvih mehanizama, ali su nastavili da podržavaju ove „eksperimente“ u pojedinim opšti-nama (zahvaljujući njihovom uspehu) iako su oni zvanično bili zabranjeni. Trojanski konj, u kojem je bila smeštena tržišna privreda, je u slučaju Kine bila stara kineska izreka „traženje istine u činjenicama“5 koju je reafirmisao Deng Sjaoping (Deng Xiaoping), glavni reformator u post-Maovoj eri.6 Ona je zauzela centralno mesto u okviru nove ideologije komunističke partije - socijalizma sa kineskim karakteristikama. reč je zapravo o interesom motivisanom prilagođavanju marksističke ideologije u okviru koje se forsira tržišna privreda sa dominan-tnim javnim sektorom, pa ne bismo pogrešili ni ako bismo je nazvali kineski kapitalizam.

Veliki deo knjige posvećen je ekonomskom aspektu reformi u Kini koji prožima nekoliko po-glavlja. Bez ambicije da se opsežno predstavi ekonomska argumentacija koja svakako pred-stavlja glavni deo knjige,7 na ovom mestu navešćemo nekoliko osnovnih pravaca reforme.

4. KinesKa tranzicija

4 Namerno koristimo termin „socijalistička“ umesto „marksistička“ ideologija da ne bi došlo do zabune jer je marksi-zam bio sankcionisan u vreme Maoa.

5 Drugačije bi se moglo reći da istinu treba tražiti iz onoga što se pokazalo kao dobro u praksi (neka vrsta pragma-tizma). Ovu filozofiju je inicijalno promovisao Mao, koji je citirao izreku na šestom nacionalnom kongresu Kineske komunističke partije.

6 Autori posebno insistiraju da postoji još nekoliko ličnosti između perioda vladavine Mao-a i Deng-a koje ne smeju biti zaboravljene, ako ni zbog čega drugog onda zbog značaja određenih političkih i ekonomskih poteza koje su povlačile. Jedna od njih je svakako Hua Guofeng.

126Jedno viđenje iz tog perioda bilo je da ahilovu petu kineske socijalističke privrede pred-stavlja nedostatak autonomije državnih preduzeća (donošenje odluka o proizvodnji, flek-sibilnost u okvirima politike zapošljavanja i uvođenje sistema odgovornosti menadžera). u tom smislu, bilo je neophodno reformisati i kreirati novi sistem podsticaja u ovim preduzećima. Sistem „dva koloseka“ u kome koegzistiraju centralno planiranje i tržište u koordinisanju proizvodnje u državnim preduzećima nije predstavljao najbolje rešenje (kao ilustracija, ispunjenje određene kvote proizvodnje po veštački niskoj ceni koju nameće država predstavljala je samo prikriven porez za proizvođače), ali je bio korak u dobrom pravcu, korak koji je kasnije olakšao tranziciju ka čistom tržišnom sistemu.8

u poljoprivredi je postepeno izvršena dekolektivizacija i uveden je sistem odgovornosti domaćinstava. Poljoprivrednici kojima je bilo dozvoljena trgovina jednim delom ukupnog proizvoda (nakon zadovoljenja državne kvote) značajno su doprineli povećanju produk-tivnosti i podstakli su rast poljoprivredne proizvodnje. Sa povratkom mladih u gradove, nakon velike debate, otvorena je i mogućnost samozapošljavanja kako bi se izbegla velika nezaposlenost.

I industrijalizacija u Kini je bila proizvod marginalne revolucije9 koja je potekla od novo-nastalih opštinskih i seoskih preduzeća. Ova preduzeća razvijena su na temeljima starih komuna i brigada, zaostavštine Maovih pokušaja industrijalizacije Kine. Imajući u vidu da ova preduzeća nisu bila u privatnom vlasništvu, njihov uspeh je u početku bio pripisivan sposobnostima lokalnih vlasti. Međutim, suprotno standardnoj interpretaciji, Vang i Kouz zaključuju da je većina ovih preduzeća bila privatna u svemu osim imenu. u njihovom vođenju, lokalne vlasti su morale da se ponašaju kao privatni preduzetnici i preuzimaju punu odgovornost za svoje poslovne odluke. Za razliku od državnih preduzeća, ona su se suočavala sa pravim budžetskim ograničenjima, a kao što je ranije pomenuto, ograniče-nja u pristupu tržištima inputa i autputa su prevazilažena plaćanjem mita koji je u ovom slučaju predstavljao samo „cenovnu premiju“.

Još jedan vid promena u pozitivnom pravcu predstavlja oformljenje specijalnih ekonom-skih zona koje su predstavljale samoodržive ekonomske entitete. Ove zone bile su nešto više od industrijskih parkova jer su bile podržane obrazovnim, trgovinskim, pravnim i dru-gim sadržajima (pored industrijskih parkova u ovim zonama su postojali okrug za nauku i istraživanje, stambeni, trgovinski i državni okrug). Za razliku od ostalih eksperimenata koji su dugo bili van zakona, specijalne ekonomske zone su morale što pre da budu oza-konjene kako bi spoljni investitori stekli određeno poverenje.

Prvi zastoj u reformama nastupio je nakon pokušaja reforme bankarskog sektora i nekoli-ko pogrešnih poteza koji su doveli do pojave inflacije (percipirane kao „zla kapitalizma“). Nakon prvog talasa reformi koji je označio kraj monopolske pozicije Narodne banke Kine (otvorene su još četiri državne banke koje su konkurisale jedna drugoj u prikupljanju de-pozita, ali su na drugoj strani imale osigurano tržište zajmova imajući u vidu da je svaka od njih poslovala sa posebnim skupom klijenata definisanim od strane države), 1984.

8 Autori naglašavaju Hajekovu misao da se glavna uloga tržišta ne sastoji u alokativnoj efikasnosti, već u prenosu informacija.

9 autori je nazivaju marginal revolution. Da ne bi došlo do zabune, naglašavamo da je reč o revoluciji koja je nastala na periferiji socijalističke ekonomije, gde je državna kontrola bila najslabija (ovo su ujedno bili i najsiromašniji delovi Kine).

PRIKAZ KNJIGE “KINESKI KAPITALIZAM”


godine je usledio novi talas koji je imao za cilj da dodatno podstakne konkurenciju izme-đu banaka i poveća njihovu autonomiju. Centralna banka je trebalo da odredi ukupnu sumu zajmova koju svaka banka može godišnje da odobri, a banke bi same mogle da odlučuju kome će zajmovi otići. Kada su saznale da će ukupna suma zajmova u sledećoj godini (u trenutku početka primene ove politike) biti određena na bazi izdatih zajmova u prethodnoj 1984. godini, banke su pojurile da izdaju što veću količinu zajmova. greška je napravljena i na drugoj strani (strana tražnje). u isto vreme je vršena i reforma sistema isplate nadnica gde je definisano da će nadnice iz 1984. godine predstavljati reper u budućem određivanju nadnica. Tako se trenutni interes banaka poklopio sa interesom državnih preduzeća (banke su želele da izdaju što više zajmova, a preduzeća su pojurila da uzmu što veće zajmove kako bi povećala plate). Nije teško zaključiti da je ovakav sled događaja mogao samo da rezultira inflacijom.

Po nesreći, u to nezgodno vreme je pokrenuta i reforma cenovnog sistema, pa je tako poljuljano poverenje u novi pravac reforme što je kulminiralo incidentom na Tjenanmenu. ubrzo je održana konferencija na kojoj su se susreli kineski i zapadni ekonomisti,10 a koja je imala za cilj utvrđivanje pravog korena problema i podsticanje nastavka tranzicije Kine ka tržišnom sistemu. Nakon zastoja je usledila reforma fiskalnog sistema, privatizacija i restrukturiranje javnih preduzeća (važno je naglasiti značaj velikog broja zajedničkih poduhvata - joint-ventures), stvaranje većeg broja industrijskih parkova,11 kao i priliv velikog obima stranih direktnih investicija. Takozvana marginalna revolucija počela je da se širi i zahvata celu Kinu.

Pošto su se eksperimenti uglavnom pokazali kao uspešni, polako je otvoren put, iz ide-ološkog ugla gledano, priznavanju tržišne privrede, a da pri tom nije u potpunosti raski-nuto sa starom ideologijom. Želeli bismo posebno da istaknemo uvid autora koji u ovom kontekstu interpretiraju Hjumove reči „razum je, i treba da bude, rob strasti“ kao „interes je rob ideje“12. Oni pokušavaju da naglase da je institucionalna promena isto toliko po-krenuta idejom koliko i interesom, i da često biva osujećena u slučaju konflikta ove dve sile. Nekada najjači akteri koji treba da promovišu promenu to ne čine zato što im najviše odgovara status-quo, ali nekada je problem činjenica da su oni toliko duboko kognitivno uslovljeni prethodnim sistemom da nisu u stanju da „vide izvan kutije“. Međutim, onog trenutka kada promena nastane, javlja se potencijalno novi problem ukoliko promena koju smo usvojili zbog njenog očekivanog praktičnog rezultata (interesa) preuzme statu-snu ulogu i počne da definiše naš individualni i društveni identitet.

Osnovni zaključak Kouza i Vanga je da Kina jeste upravljala promenama dopuštajući ili forsirajući određene eksperimente, ali da reforme nipošto nisu bile proizvod plana. Pozivajući se na oca moderne sociologije adama Fergusona, oni ističu da je reforma u

5. budućnost uspeHa

10 Posebno ističemo da su na konferenciji učestvovali Janoš Kornai i Džejms Tobin. 11 Veliki broj industrijskih parkova doveo je do dupliranja investicija i gubitaka na internoj ekonomiji obima (fizički

kapital), ali su ovi gubici bili više nego kompenzovani dobicima na eksternoj ekonomiji obima (ljudski kapital) jer je zahvaljujući velikom broju ponovljenih investicija veći broj ljudi stekao tehnička i menadžerska znanja.

12 Videti: (Coase & Wang, 2012, str. 97).

128Kini bila produkt ljudske akcije, ali ne i plana.13 Pošto se kroz ceo rad ključna mesta sumiraju koristeći kineske poslovice, što knjizi daje poseban ton, autori su to učinili i na ovom mestu: namenski zasađeno cveće ne cveta; vrbe o kojima niko nije brinuo izrasle su u veliko drveće koje pravi bogatu hladovinu.14 Verovanje da tržišna privreda može biti proizvod racionalnog plana predstavlja ono što je Hajek označio kao „kobna ideja“.15 Kina je srećna što je uspela da izbegne ovu zamku. Sasvim slučajno! Štaviše, kada bismo uspeh Kine pripisali „sveznanju“ kineske vlade, naše poverenje u buduć-nost kineske tržišne privrede nužno bi bilo mnogo manje.

Knjiga se upravo i završava pitanjem o budućnosti kineskog ekonomskog i političkog siste-ma. Pozivajući se na činjenicu da je Smitovo Bogatstvo naroda ponovo prevedeno 2004. godine,16 ali i na reči kineskog Premijera Vena Ðiabaoa (Wen Jiabao) koji posebno ističe značaj Smitovog dela Teorija moralnih osećanja i ključnu ulogu zakona, pravde i moralnosti u razvoju društva (zakon pravde ne može da funkcioniše ukoliko nije podržan principima moralnosti) autori očigledno postavljaju pitanje o budućoj političkoj transformaciji Kine.17 Oni podsećaju da tržišna privreda ne može dobro da funkcioniše ukoliko bi se poslovni ljudi ponašali oportunistički (motivisani kratkoročnom dobiti).

u pogledu daljeg ekonomskog razvoja, autori su optimistični, ali ističu nekoliko značajnih problema sa kojima se Kina trenutno suočava. glavni problem se odnosi na inovativnost. Najboljih 10 kineskih kompanija su i dalje državna preduzeća u oblasti energetike i pružanja finansijskih usluga. Osnovna prednost velikih firmi koje se bave proizvodnjom i dalje su niski troškovi (jeftina radna snaga),18 a ne novi inovativni proizvodi. Drugi problem se odnosi na obrazovanje u zemlji koja je najveći proizvođač doktora nauka na svetu i na čuvenu „Kjan zago-netku“.19 Obrazovanje u Kini je i dalje pod okriljem države. Jedna od posledica ovakve situacije jeste formiranje loših podsticaja (nagrada na bazi broja objavljenih naučnih radova). autori smatraju da državni monopol nad obrazovanjem u Kini ozbiljno utiče na smanjenje proizvod-nje ideja, odnosno da je deficit u ljudskom kapitalu jedan od ključnih nedostataka Kine koji

13 Misli se na „nenameravane posledice ljudske akcije“. Videti: (Coase & Wang, 2012, str. 154).14 Isto, prevod autora.15 U svojoj knjizi Kobna ideja: greške socijalizma Hajek kritikuje socijalizam i nastoji da pokaže da je reč o neefika-

snom načinu upotrebe znanja. Istom temom, ali u drugačijem kontekstu Hajek se bavi u knjizi Put u ropstvo. Videti: (Hajek, 2012).

16 Ovo je treći prevod Smitove knjige od trenutka njenog objavljivanja. 17 Brzi uspon Kine u ekonomskom, političkom i vojnom smislu nije prošao bez određenih bojazni. Da svetskim silama

poput SAD i zemalja Evropske unije nije svejedno svedoči i knjiga profesora Antoana Brinea (Antoine Brunet) i Žan-Pol Gišara (Jean-Paul Guichard) Ekonomski imperijalizam: hegemonijske težnje Kine u kojoj se Kineski uspon objašnjava pre svega agresivnom merkantilističkom politikom potcenjenog deviznog kursa koju su prethodno na putu do zvezda primenjivale svetske sile poput Velike Britanije, SAD i Japana. Finansirajući američki deficit kupovinom njihovih obveznica Kina je preko SAD uspela 2001. godine da pristupi Svetskoj trgovinskoj organizaciji gde je zahvaljujući potcenjenom deviznom kursu, za čije regulisanje više nije nadležna nijedna međunarodna institucija, otvorila sebi put ka ekonomskom, ali i političkom vrhu. Kako autori zaključuju: „Svet bi morao da drhti, a on živi bezbrižno“.

18 Zato se u Kini trenutno vodi debata o utvrđivanju čuvene Luisove „tačke preokreta“, odnosno trenutka kada počinje da se gubi prednost koju je zemlja imala u vidu jeftine radne snage. To je trenutak kada „neograničena” ponuda rada biva iscrpljena, pa nadnice koje su prethodno bile utvrđene na „egzistencijalnom” nivou počinju da rastu. Imajući u vidu da se o tački preokreta u Kini vodi čitava debata, postoji jako veliki broj radova koji se bavi ovom temom. Izdvojićemo rad autora (Minami Ryoshin) koji je stekao reputaciju u ovoj oblasti uspešnim utvrđivanjem tačke preokreta u Japanu: (Minami & Ma, 2009).

19 Zagonetka proizilazi iz pitanja koje je postavio kineski naučnik Kjan Ksuesen (Qian Xuesen): zašto kineski univer-ziteti nisu proizveli nijednog mislioca svetske klase ili inovativnog naučnika još od 1949. godine? Kina svakako poseduje kvantitet, ali joj nedostaje kvalitet na ovom polju.

PRIKAZ KNJIGE “KINESKI KAPITALIZAM”


bi mogao da utiče na njen budući razvoj.20 Međutim, kakav god da bude dalji pravac razvoja Kine, potencijal jedne petine čovečanstva u njegovom daljem napretku ne sme biti zanemaren.

***

Knjiga Kako je Kina postala kapitalistička je veoma slojevita, kako horizontalno (uspon je sagledan iz više uglova: istorijskog, kulturnog, ekonomskog, političkog) tako i vertikalno (ovo smo uočili na osnovu pojedinih delova knjige koji se bave tumačenjem činjenica sa kojima smo bili temeljnije upoznati). uprkos upoznavanju sa velikim brojem za nas novih činjenica, brilijantnost ove knjige leži na drugom mestu: interpretacija uspona Kine Kouza i Vanga se razlikuje od standardne, pa knjiga osvetljava već poznate činjenice iz jednog novog ugla (nezavisno od toga da li se čitalac slaže sa prezentovanom argumentacijom). Imajući u vidu da smo iz ove knjige mnogo naučili i da je ona prilagođena širokom krugu čitalaca, možemo da zaključimo samo jedno: knjiga Kako je Kina postala kapitalistička treba da bude uvrštena u standardnu lektiru svih istraživača koji žele da se bave proble-mom razvoja Kine, ali i onih koji jednostavno žele da steknu osnovna ili prodube posto-jeća znanja iz ove oblasti.

6. literatura

20 Ne treba zaboraviti da tržište ideja nije sinonim za demokratiju.

Brine, a., & gišar, Ž.-P. (2011). Ekonomski imperijalizam : hegemonijske težnje Kine. Beograd: Institut ekonomskih nauka.

Coase, r., & Wang, N. (2012). How china became capitalist. New York: Palgrave Macmillan.

Hajek, F. (2012). Put u ropstvo. Beograd: Službeni glasnik.

Minami, r., & Ma, X. (2009). The turning point of Chinese economy: compared with Japanese experience. Labor Market in the RPC and its Adjustment to Global Financial Crisis. Tokyo: aDBI.

© 2013.sva prava su zadržana. nijedan deo ove publikacije ne može biti reprodukovan niti smešten u sistem za pretraživanje ili transmitovanje u bilo kom obliku, elektronski, mehanički, fotokopiranjem, snimanjem ili na drugi način, bez prethodne pismene dozvole autora.

CIP - Кaтaлогизaцијa y пyбликaцијиНaроднa библиотекa Србије, Беогрaд

33

ekonomske ideje i praksa : kvartalničasopis iz oblasti ekonomije, poslovneekonomije i menadžmenta, statistike i poslovne informatike / glavni urednik miomirjakšić. - 2013, br. 11 (decembar)- . - Beograd(kamenička 6) : centar za izdavačku delatnostekonomskog fakulteta u Beogradu, 2013-(Beograd : čugura print). - 24cm

TromesečnoIssn 2217-6217 = ekonomske ideje i praksacoBIss.sR-Id 184934668

Documents

EKONOMSKE IDEJE I PRAKSA - Економски факултетEKONOMSKI fAKultEt uNIvERzItEtA u BEOgRADu / BEOgRAD, DEcEMBAR 2013 / u O v OM I z DANJ u: b iljana b ogićević m ili