Carlos Andrés López . Luis Zambrano . Rafael Ruiz Ortega . María Alicia Guzmán Rosario Pérez Espejo . Ricardo Sandoval . Gonzalo Hatch Kuri . Nicolás Pineda Pablos Raúl Pacheco-Vega . Alex Caldera

El agua en MéxicoActores, sectores y paradigmas para una transformación social-ecológica

agua embotellada en méxico . raúl pacheco-vega . 215

Alex Ricardo Caldera Ortega

Cambio y confrontación de proyectos políticos en la gestión del agua en México

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1 Alex Ricardo Caldera OrtegaProfesor del Departamento de Gestión Pública y Desarrollo, Campus León, de la Universidad de Guanajuato. Correo: arcaldera@ugto.mx.

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1. Introducción

Este texto aborda una descripción de lo que contemporáneamente se le ha dado en llamar la crisis del agua en México a partir de la escasez, así como un recuento del desarrollo de la política hídrica en el orden nacional durante el siglo XX, poniendo énfasis en las dos últimas décadas, particularmente desde 1989 y hasta 2015.

De una manera crítica se analiza la forma en que el gobierno federal, a través de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), ha generado un proceso que intenta descentralizar la gestión del agua lo que, según el paradigma “mercan-til-ambiental” en que inserta su acción, incluye la introducción de mecanis-mos de mercado y la participación del sector privado en varios subsectores, así como la incentivación de la participación social (Aboites, 2004, 2005, 2009). Bajo la racionalidad del agua como bien económico se asume el impulso del modelo dominante de gestión del agua, el cual ha tenido resultados acotados.

Al final del capítulo se presenta una reflexión en torno a la gobernanza del agua en función de la idea de proyectos políticos enfrentados en el diseño de las instituciones que han tratado de alcanzar los objetivos de manejo efectivo y sustentable a nivel de cuenca, descentralización del proceso de decisiones, for-talecimiento de la sociedad civil y materialización del derecho humano al agua.

2. El panorama de la crisis del agua en México

Los recursos hídricos que se ubican en cuencas y acuíferos de los ecosistemas de México son la base del sustento de su sociedad, tanto desde el punto de vis-ta del consumo humano como desde la perspectiva del desarrollo económico (Carabias y Landa, 2005: 28). En México, a pesar de contar con una precipi-tación total anual de cerca de 1,511 km3 y un potencial de agua naturalmente disponible de 476 km3, la disponibilidad natural media por habitante al año en 2000 se calculaba en 4,900 m3; para 2013 ya era del orden de los 3,982 m3 y para 2030 se calcula sea menor a 3,500 m3 (Comisión Nacional del Agua, 2015). Estos datos, considerados en una perspectiva comparada entre países, hablan de una disponibilidad de agua baja para el país, lo cual en sí es preo-cupante. El problema se agrava al considerar una relación interna geográfica de la disponibilidad en México, ya que mientras en el sureste del país encon-tramos un promedio de disponibilidad natural cercana a los 11,768 m3/hab/año (68%), en el centro, norte y noreste se tiene una disponibilidad natural de 1,650 m3/hab/año (32%) (Comisión Nacional del Agua, 2014a).

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Esta comparación regional marca un escenario más complicado cuando se iden-tifica que esta relación de disponibilidad natural de agua es contrastante con una relación poblacional y de actividad económica donde el sureste concentra 23% de habitantes y 21% del Producto Interno Bruto (PIB); y la región conjunta del centro, norte y noreste, reúne 77% de población y produce 79% del PIB.

Los problemas ecológicos, sociales, económicos y políticos asociados a este pa-norama son cada vez más visibles en estas regiones del país. Se registra una cre-ciente conflictividad asociada entre diferentes usuarios del agua. La principal manifestación es el conflicto entre el campo, las industrias y las ciudades que se disputan la disponibilidad del recurso. Las ciudades y los actores privados de mayor peso económico y político están ganado terreno y generando desequi-librios importantes de los ecosistemas, y poniendo en riesgo la gobernabilidad democrática, la sustentabilidad del recurso y la sostenibilidad del desarrollo.

La respuesta de los actores gubernamentales no ha estado a la altura de las circunstancias y ha sido rebasada por la explotación irracional del agua super-

Mapa 1Contraste entre el desarrollo y la disponibilidad de agua

Fuente: SEMARNAT-CONAGUA (Plan Nacional Hídrico 2014-2018). Disponible en: http://www.dof.gob.mx/ (Octubre de 2015).

Promedio nacional3982

m3 / hab /año

Centro-norte1 650

m3 / hab / año

Sur-sureste11 768

m3 / hab / año

Rural

32% Agua renovable

Agua renovable

Población

PIB

Población

PIB

77%

79%

68%

23%

21%

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ficial y subterránea (García, 2004: 96). La limitación viene dada por un am-biguo impulso al manejo integral y descentralizado de los recursos hídricos, la capacidad diferenciada por parte de las entidades federativas y municipios para actuar eficazmente en las áreas que se les ha concedido actuar, así como de un impulso insuficiente a la participación de los usuarios en un esquema plenamente democrático. Una revisión a la evolución y estructura del marco institucional, así como de las ideas que moldearon el cambio puede servir para demostrar la anterior aseveración.

3. Respuestas institucionales a la crisis del agua

La crisis del agua que actualmente vive México se expresa como escasez y ac-ceso inequitativo. El primer problema se manifiesta a su vez en dos dimensio-nes: sobreexplotación, por un lado, y contaminación, por otro.2 Sin embargo, esta perspectiva sólo es propia de una nueva etapa en la gestión del agua en el país donde el diagnóstico y el discurso de las autoridades expresan que las causas provienen básicamente de la irracionalidad en la extracción y en el con-sumo, a los que se suma la falta de presupuesto público y la falta de pago por parte de los diferentes consumidores.

En términos de acceso, se contabiliza que en 2012, 10.3 millones de personas no cuentan con agua potable y 10.7 millones de personas no tienen drena-je. Desafortunadamente, las zonas rurales pobres son las que menos acceso a agua potable y saneamiento tienen, pues sólo un 6% logra tener este servicio en la vivienda. Pese al derecho humano consagrado en ese mismo 2012, aque-llos que no reciben el servicio en su vivienda llegan a pagar hasta veinte veces más por este recurso, principalmente a distribuidores informales.

Se trata de la convergencia de varias crisis. Las más preocupantes son: la am-biental, la de capacidad del Estado y la de exclusión social. Estas crisis son, además, convergentes con un modelo de gestión al que Luis Aboites llama “mercantil ambiental”, el cual se ha instaurado en el país por lo menos desde 1989 con el arribo de una elite política y económica al poder que tenía por objetivo redimensionar el papel y el tamaño del Estado.

Los dos últimos periodos, el de transición y el mercantil-ambiental, son un re-conocimiento de la debilidad del Estado en el control de los usos del agua. Par-ticularmente, el segundo es una formalización del (neo)liberalismo que trató de desprenderse de lo que llamó “excentricidades” del régimen populista de la Revolución interesado en “promover la justicia social […], la redistribución del ingreso y el mejoramiento de las condiciones de vida de ciertos estratos populares” (Aboites, 2005: 29).

2 “La escasez no es una pro-piedad intrínseca del agua, sino es una construcción social donde se perciben res-tricciones en el aprovecha-miento” (Ávila, 2003: 41).

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El debilitamiento del Estado, durante la etapa mercantil-ambiental, se inter-preta como fortaleza de la sociedad, pero no de cualquiera, sino de aquella representada por los grupos y sectores de la economía que ofrecen mayores beneficios potenciales para el desarrollo económico del país y de las regiones, valor este último superior al de igualdad e, incluso paradójicamente, al de sustentabilidad.

Lo que sigue es una descripción sucinta de estos periodos por los que la ges-tión del agua en México ha pasado.

3.1 Ascenso y crisis del modelo burocrático-desarrollista (1946-1988)

La idea de consolidar la “grandeza de México” y llevar el progreso a cada rin-cón del país mediante la conducción de un Estado fuerte era la base de la acción de los gobiernos posrevolucionarios.4 El proyecto político de la Re-volución plasmado en la Constitución de 1917 había puesto en manos de la “Nación” la propiedad de las aguas, así como la administración, regulación y distribución de las mismas en el Ejecutivo Federal. El énfasis de este proyecto se dio en primera instancia en la expansión agrícola como motor del creci-miento económico del país, por lo que a partir de 1926, a través de la Comi-sión Nacional de Irrigación (CNI), se dio un fuerte impulso a la estructuración del sistema de irrigación nacional. La CNI fue la agencia gubernamental en la materia dedicada básicamente al diseño, construcción y manejo de los dis-tritos de riego. Estos últimos fueron los instrumentos centrales sobre los que se fincó el entramado de las nuevas relaciones Estado-sociedad rural que, en esencia, posibilitaron la consolidación del poder presidencial sobre los poderes de facto de la oligarquía hacendada de las regiones, y construyó los vínculos clientelares y corporativos con respecto a la mayoría campesina.5

A partir de 1946, el gobierno de Miguel Alemán, en el ánimo de la “moderni-zación” del país y con el diseño y operación del ingeniero Adolfo Orive Alba, creó la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) que fue la respuesta institu-cional a lo “diseminado” que estaba el tratamiento de las responsabilidades del sector agua hasta el momento (Vera, 2004). Se trataba de centralizar la política hídrica la cual era atendida, antes de la creación de la SRH, por la CNI (irriga-ción), la Secretaría de Salud (agua potable), la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas (control de inundaciones), así como por la Comisión Federal de Electricidad (generación de energía).6

La orientación con la que la SRH quiso trabajar fue precisamente la de incluir la idea de gestión por cuencas hidrográficas. Inspirados en la experiencia del Tennessee Valley Authority (TVA) que desde su instalación en 1933 había re-sultado todo un caso exitoso de manejo integrado de una cuenca para detonar el desarrollo regional, el grupo de ingenieros de la SRH consideró adoptar el concepto y propuso instalar comisiones ejecutivas de cuencas hidrográficas

4 El lema tanto de la Comi-sión Nacional de Irrigación (CNI) como de la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH), fue: “Por la grandeza de México”, el cual refleja muy bien esta característica del Estado mexicano que prevaleció durante tanto tiempo en el imaginario de la clase política (Aboites, 2004: 91).

5 El primer distrito de riego se constituyó en 1926 en Aguascalientes con la cons-trucción de la presa que se concluyó en 1931. A partir de entonces, lleva el nombre del Presidente de la República, Plutarco Elías Calles, quien ideó estas estructuras. La historia del Distrito de Riego 001 y de la conformación de estas relaciones de poder, mismas que se reprodujeron en todo el país bajo esta configuración institucional, es bien documentado por Edgar Hurtado Hernández (2004).

6 Se trata de la primera vez en que en un gobierno del hemisferio occidental la administración del agua ocupa un lugar predominan-te a nivel gabinete” (Melville, 1997: 88).

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en regiones clave del país: Papaloapan (1947), El Fuerte (1951), El Grijalva (1951), Lerma-Chapala-Santiago (1950) y Valle de México (1951).

Las comisiones hidrológicas no lograron convertirse en las estructuras inter-medias con enfoque “transversal” que esperaban los ingenieros del SRH, pues lo único que lograron implementar fueron programas de orientación produc-tiva en términos agrícolas. Las tensiones entre estas estructuras y los goberna-dores o hasta con actores representantes de otras dependencias del gobierno federal, fue la historia corriente. Durante las décadas de los cincuenta y sesen-ta, las comisiones se tuvieron que enfrentar a fuertes presiones y oposiciones en su intento por actuar más allá de la orientación mencionada.7

Adicionalmente, con la creación de la SRH se consolidó el manejo centralizado de este último subsector. A través de la Dirección General de Agua Potable y Al-cantarillado (DGPA) se manejaban las Juntas Federales de Agua Potable, desde donde se abrió cierto espacio para la participación de los gobiernos estatales, los municipales y hasta de algunos empresarios.8

Fue un periodo en el que esta “burocracia hidráulica” ganó poder e hizo suyo el subsistema de la política hídrica del país configurando su red de relaciones e influencia alrededor de instituciones académicas (como la Escuela de Inge-niería de la UNAM o la Universidad de Chapingo), compañías constructoras privadas [como el grupo Ingenieros Civiles Asociados (ICA)], asociaciones profesionales u organizaciones internacionales.9

El esplendor de la SRH comenzó su descenso en la primera mitad de la década de los setenta. Los últimos frutos del milagro mexicano que acababan por con-solidar un México “moderno” durante la década de los setenta vinieron acom-pañados de nuevas prioridades para el gobierno federal: urbanización e in-dustrialización de varias regiones del país. Una nueva complejidad social, con una sociedad en pleno proceso de transformación -más urbana, más de clase media, más industrial y hasta más joven- demandó priorizaciones diferentes del uso del agua. Esta nueva realidad mexicana tenía como nuevos motores de la economía nacional a la industria y a los servicios urbanos, rezagando, sin duda, la aportación agrícola.

La Ley Federal de Aguas de 1972 fue un instrumento jurídico que, aunque in-tentó ordenar la dispersión existente de la legislación en la materia, mantuvo como central al componente de irrigación a pesar de las nuevas necesidades. No obstante, la SRH dio muestra de su reconocimiento a una nueva comple-jidad del sector. Se abrió a la pequeña irrigación, a aquella que había dejado olvidada por mucho tiempo; abrió una oficina de atención a la contaminación del agua y creó una subsecretaría de planeación del sector. Esta última obede-ció a los compromisos que el gobierno mexicano adquirió con el Banco Mun-dial (BM) y el recientemente creado Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a partir del convenio tripartito que se firmó con la inten-ción de generar hacia 1975 el primer Plan Nacional Hidráulico (PNH) (Vera,

7 Luis Aboites ilustra un caso: “El entonces gobernador de Veracruz, Adolfo Ruiz Cortines, no ocultó su incon-formidad con las labores de la Comisión del Papaloapan, a la que combatió con tenacidad alegando que tal comisión significaba crear un estado dentro de otro estado” (Aboites, 2009: 70).

8 Hacia 1971, la SRH convirtió a la DGPA en la Dirección General de Operación de Sistema de Agua Potable y Alcantarillado la cual llegó a contar con 34 delegaciones y jefaturas regionales en todo el país a partir de las cuales se operaban 873 juntas federales, 143 comités municipales y 37 comités ad-ministrativos. Con datos de la SRH, Memoria de recursos hidráulicos 1970-1976, Méxi-co, D.F. 1976, mencionados por Nicolás Pineda Pablos (2002: 47).

9 Jordi Vera (2004) refiere que la relación depen-dencia federal-compañías constructoras-instituciones académicas (SRH-ICA-UNAM/UCH, incluso hay que agregar al Instituto Politécnico Nacional) jugó un papel trascendental en la formulación de la política hidráulica nacional a partir de la influencia mutua, inclu-so creando vínculos de red importantes con instancias como el Banco Mundial (BM), el Banco Interame-ricano de Desarrollo (BID) y la Organización de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentación (FAO, por sus siglas en inglés).

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2004: 19). La comisión encargada de este proyecto fue encabezada por Fer-nando González Villareal, posteriormente primer director general de la CO-NAGUA. Aunque el plan diseñado tiene una fuerte orientación “ingenieril”, es un documento que plantea muchas de las ideas base sobre las cuales se asentó una nueva trasformación de la política hídrica del país algunos años después.

El presidente Luis Echeverría aceptó algunas de las recomendaciones hechas por el plan, entre ellas la creación del Programa de Desarrollo Rural Integrado del Trópico Húmedo (PRODERITH), que estaría a cargo de la propia Comi-sión del PNH.10

Una comisión de estudios administrativos integrada en 1968 y encabezada por José López Portillo ya había manifestado su punto de vista alrededor de que era necesario reunir en una sola a todas las dependencias que atendían el sector rural. La SRH debía fusionarse con la SAG, incluso con el Departamen-to de Asuntos Agrarios y Colonización de la Secretaría de la Reforma Agraria (Aboites, 2009: 79). Quién firmó esta recomendación ocho años antes se con-virtió en 1976 en Presidente de la República. El gobierno de López Portillo, en una de sus primeras decisiones, impulsó a finales de ese año ante el Poder Legislativo la desaparición de la SRH y la creación de la Secretaría de Agri-cultura y Recursos Hidráulicos (SARH).11 Las responsabilidades no suscritas al sector rural se volvieron a dispersar en otras nuevas estructuras creadas en esta misma reforma administrativa. Los asuntos del abasto de agua urbana y contaminación pasaron a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP) y las de energía y uso industrial quedaron en manos de la Secretaría de Fomento Industrial.12

La desaparición de la SRH fue el signo más claro de un proceso de cambio en la orientación del gobierno mexicano que comenzó por dejar de tener como prioridad a la inversión pública en la irrigación -aunque durante el gobierno de López Portillo se intentó un repunte en el marco de la “administración de la abundancia” a partir del boom petrolero-, con un incremento en el sector público-urbano e industrial.

Luis Aboites interpreta este cambio no sólo como el agotamiento del “modelo SRH”, es decir, aquel que apostaba por la gran irrigación, sino también de un modelo político donde el poder central del gobierno federal era “el motor del desarrollo general del país” (Aboites, 2009: 81). Este agotamiento tenía raíces en una crisis político-institucional profunda del sistema político mexicano, el cual obligó no sólo a una reforma política en términos de representación, sino a un proceso de descentralización administrativo más claro.

La reforma administrativa desde el sector agua generó un acuerdo presiden-cial en 1980 en el que se ordenó a la SAHOP iniciar la transferencia de los sistemas de agua potable y alcantarillado a los gobiernos estatales.13 Aunque ciertos estados incluso pudieron delegar a su vez la responsabilidad en algunos municipios, la capacidad de invertir en infraestructura en este subsector que-dó en manos del gobierno federal (Pineda, 2002: 48).

10 El PRODERITH tenía como función estimular el desa-rrollo social y productivo de zonas tradicionalmente mar-ginadas. Precisamente esta comisión fue la que permitió mantener temporalmente a un grupo de ingenieros encabezados por González Villareal ajenos a los vaivenes institucionales que sufriría la política hídrica en esos momentos.

11 El equipo de ingenieros que antes eran los funciona-rios de primera línea en la SRH fueron relegados a una subsecretaría encargada de los asuntos relativos a la infraestructura hidráulica en la SARH. La Subsecretaría de Infraestructura Hidráulica fue el último bastión de la apuesta por la obra pública en el sector y la gestión dirigida a la oferta de agua (Aboites, 2009).

12 Desde la nacionalización de la industria eléctrica en 1960 se empezó a involucrar particularmente a la Comi-sión Federal de Electricidad (CFE) en la construcción de presas. A partir de esta reforma de 1976-1977 se le empezó a involucrar más en esta tarea sin dejarle aún toda la responsabilidad, la cual siguió estando en su mayor parte en la SARH.

13 Sin embargo, Aboites (2009: 81) identifica que desde 1975 esta intención era manifiesta en el fideicomiso de Banobras creado con fondos provenientes de prés-tamos externos, particular-mente con el BM, en el que uno de los propósitos era ir transfiriendo la responsabi-lidad de este subsector a los gobiernos locales.

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En 1982, el presidente Miguel de la Madrid creó la Secretaría de Desarrollo Ur-bano y Ecología (SEDUE) y le delegó las funciones que hasta ese momento ha-bían permanecido en la SAHOP en materia de infraestructura hídrica urbana. Fue hasta 1983 que el proceso de descentralización se afianzó con la reforma constitucional al 115, y en la que se asignó expresamente la función de prestar el servicio de agua potable y alcantarillado a los gobiernos municipales.14 Sin embargo, en la mayoría de los casos esa “revitalización” de la vida local o muni-cipal no logró los resultados esperados.15 Los gobiernos municipales estuvieron en la disyuntiva de “endeudarse o cobrar más”. En la mayoría de los casos, en términos políticos la opción elegida fue la primera combinada con un apoyo “subsidiario” por parte del gobierno federal y los gobiernos de los estados.

Además, la desaparición de las Comisiones de Cuenca entre 1986 y 1988 se justificó no sólo como necesidad de fortalecer el federalismo, sino como par-te de una estrategia de redimensionamiento y reorientación de las tareas del Estado mexicano.

Bajo este contexto, la idea emergente fue la de la eficiencia aplicada a los pro-gramas gubernamentales que, junto con la idea de la escasez del recurso para todos los usos, llevaron a que las prioridades en el sector cambiaran para ge-nerar modelos de gestión y esquemas de intervención que cuidaran ambos aspectos. Éste fue el momento en que el gobierno federal asumió una idea que marcaría la orientación de la gestión hacia el futuro inmediato: el agua, como recurso escaso, debía tener un valor a través del cual el mercado incentivara su cuidado y generara los recursos necesarios para la inversión requerida para to-dos los usos. Así, en 1986 se estableció la base tributaria del sistema financiero del agua a través de modificaciones a la Ley de Aguas y a la Ley de Derechos.16 La perspectiva fue “gastar menos y cobrar más”; asimismo, “quedó establecido que el agua tiene un valor económico y que todos los usuarios del recurso, por el simple hecho de serlo, deben contribuir a su disponibilidad física”. Ante ideas como éstas, el cambio en la política hídrica se hacía más que evidente.17 Coincidentemente, en este año México firmó su adhesión al Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), lo que fue la antesala a la firma posterior con Estados Unidos y Canadá del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en 1994. El Estado desa-rrollista daba paso al Estado neoliberal.

3.2 Apertura a los mecanismos de mercado, participación y medio ambiente

La crisis presupuestal de los ochenta puso en jaque al enfoque de gestión de la oferta, aquel que ponía en la obra hidráulica la base del abordaje de la proble-mática del agua en el país. El grupo de ingenieros que promovía este enfoque desde la Subsecretaría de Infraestructura Hidráulica de la SARH siguió per-diendo influencia y poder, lo cual quedó demostrado en los propios presu-puestos públicos. Las políticas de austeridad y de adelgazamiento del Estado

14 La reforma constitucio-nal al artículo 115 de 1983 intentaba poner al municipio como un auténtico orden de gobierno con responsabilida-des en materia de planeación del suelo, servicios públicos, capacidad de generar sus propios reglamentos, e incentivar la búsqueda de la autonomía presupuestal, entre otras cosas (Aboites, 2009: 49).

15En el corto plazo salió a la luz la debilidad estructural de los gobiernos locales para hacerse cargo de los servicios públicos antes cen-tralizados. Estas instancias mostraron su incapacidad física, institucional y humana para recibir con certidumbre la descentralización (Merino, 1996: 358).

16Se mantuvo en tasa ‘cero’ al sector agrícola, y para el uso público urbano y el industrial se establecieron montos escalonados a las asignaciones y derechos, respectivamente, según disponibilidades (Cantú y Garduño, 2005: 270).

17Las citas textuales son de un informe de la CONAGUA que en 1993 hacía referencia a las reformas fiscales de 1986. Citas en Aboites (2009: 88-99).

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dieron la “estocada final” al modelo SRH, el cual podemos decir duró un poco más de 40 años (1946-1988).

El pequeño grupo de “planificadores” encabezados por el doctor Fernando González Villareal -quienes de alguna manera se habían mantenido relativa-mente ajenos a los vaivenes de la reestructuración organizacional en el paso de la SRH a la SARH-, en 1986 crearon el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) con la intención de generar investigación aplicada y formación de los cuadros de la burocracia hídrica. Lo cierto es que, desde la comisión del PNH y la coordinación del PRODERITH hasta los primeros años del IMTA, este grupo de planificadores fue de alguna manera delineando las principales orientaciones que la política hídrica seguiría a partir de la creación de la Co-misión Nacional del Agua (CONAGUA) en 1989.18

La política de precios del agua, la participación social y la gestión de la de-manda se empezaron a promover como las alternativas “óptimas” a la crisis del agua que en ese momento ya se diagnosticaba como crisis de escasez, con-taminación y falta de recursos financieros en el sector.

Estos planteamientos del equipo de planeadores encabezados por González Villareal no podían estar más acordes tanto con la visión que abanderaba el candidato presidencial Carlos Salinas de Gortari, como con las recomendacio-nes que instancias como el BM, el BID o el FMI estaban haciendo a sus acree-dores -entre ellos México- para transformar el sector agua. Este conjunto de actores hicieron posible el paquete de reformas que a partir de 1989 se inició con la creación de la CONAGUA (como única autoridad en materia hídrica), el impulso de la participación de los usuarios, así como la promoción de los mecanismos de mercado como mejor estrategia para incentivar la eficiencia y el cuidado del agua (Vera, 2004: 21).

La reorientación de esta nueva etapa llamada por Luis Aboites como mercan-til-ambiental se basaba en los siguientes componentes del diagnóstico hecho por el grupo encabezado por González Villareal: “1) La creciente escasez e inequidad en el acceso al recurso; 2) La cultura del despilfarro; 3) La con-taminación y sobreexplotación; 4) La necesidad de consolidar la valoración económica del agua, y 5) La necesidad de involucrar a la sociedad en el manejo del recurso” (Aboites, 2005: 103-104).

La CONAGUA se creó dependiente de la SARH, pero pronto la nueva visión de la gestión del agua la subordinó a la perspectiva del naciente ambientalismo gubernamental materializado en la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) hacia 1994.19 La CONAGUA nació como una instancia de planeación, apoyo y promoción de los usos públicos y privados del agua, y en el discurso de sus creadores se manifestaba la intención de dejar atrás la intervención gubernamental lo más posible y dejar las puertas abier-tas al libre mercado en tareas de inversión y construcción de infraestructura (Romero-Lankao, 2007).

18 Fernando González Villareal fue en 1988 el líder del equipo del eje temático sobre agua de la campaña del candidato presidencial Carlos Salinas de Gortari, trabajo que le mereció el nombramiento de primer director general de la CO-NAGUA.

19 A partir de 2000, la SEMARNAP se convierte en la Secretaría del Medio Am-biente y Recursos Naturales (SEMARNAT), dejando el componente de Pesca al ám-bito de la también reformada Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA).

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20 Principio número 4 de la Conferencia Internacional sobre Agua y Medioambien-te de Dublín en 1992.

En México, desde este momento la gestión del agua se basaría en los siguientes principios: 1) Promoción de mayor participación privada en el sector de pro-visión de servicios y la introducción de tarifas con la intención de incrementar la recaudación e inversión; 2) Gestión integrada de los recursos hídricos a par-tir del manejo de cuencas y fomento a la participación social desde el centro, y 3) Descentralización (acotada) de la política hídrica.

3.2.1 Participación privada y mecanismos de mercado

El caso mexicano en materia de política hídrica regularmente es recurrido como ejemplo de influencia de las ideas neoliberales desarrolladas durante la década de los ochenta y promovidas por organismos internacionales como el BM (Wilder y Romero-Lankao, 2006). En el contexto global, cada vez con más fuerza fue imponiéndose una perspectiva del recurso hídrico como un bien finito y, por lo tanto, a ser valorado en su dimensión económica. En la Conferencia Internacional sobre Agua y Medioambiente de Dublín en 1992 fue ratificada esta perspectiva y a partir de entonces se convirtió en el pa-radigma de las reformas emprendidas en el sector: “El agua posee un valor económico en todos sus usos competitivos y debe ser reconocido como un bien económico”.20

Un documento del BM sobre gestión de recursos hídricos en ese 1992 reco-mendaba a los países beneficiarios de sus préstamos enfocarse en tres reformas esenciales: 1) Tratamiento del agua como un bien económico; 2) Mejoramien-to de los arreglos institucionales que involucraran la participación de los prin-cipales usuarios, incluido el del sector privado, y 3) Una administración “com-prehensiva” del agua (Briscoe, Anguita y Pefia, 1998). La administración del agua, en este sentido, debía equilibrar una combinación entre “instrumentos económicos, de orden y control, regulatorios y participativos” que estuvieran claramente reflejados en las leyes nacionales (Cantú y Garduño, 2005: 272).

La construcción de un andamiaje institucional de este tipo en México comen-zó un poco antes, tal cual lo mencioné arriba. La reforma de 1985 a la Ley de Derechos y a la Ley de Aguas de 1972 puso fin al “largo periodo, iniciado en 1929, en el que el gobierno federal prácticamente se abstuvo de cobrar por el uso del agua de la nación” (Aboites, 2009: 88), por lo que desde el año siguien-te la recaudación por concepto de usos del agua se convirtió en crucial para la implantación de la orientación general que estaba tomando la política hídrica y que posteriormente se institucionalizaría a través de la CONAGUA.

El diseño de la nueva Ley de Aguas Nacionales (LAN) de 1992 incluyó la con-cesión de derechos de agua a particulares en periodos que van de 5 a 50 años; además, se reconoció la capacidad de transferir los derechos o parte de ellos con la condicionante de que se hiciera dentro de los límites físicos del acuí-fero o cuerpo de agua superficial donde originalmente estuvieran registrados y que este cambio se notificara ante el Registro Público de Derechos de Agua

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(REPDA). El REPDA se creó con la LAN con la idea de generar el control del manejo de las concesiones y asignaciones otorgadas por la propia autoridad federal y para estimular una circulación mercantil de estos derechos.21 Si bien esto último abría las posibilidades para la existencia de mercados de agua, éstos no quedaron plenamente establecidos o liberados.

Hacia 1992 sólo se contaba con un padrón de 2,000 títulos de concesión de un universo estimado en 300,000 usuarios. El Congreso de la Unión, a través de la LAN, ordenó a la CONAGUA regularizar a todos los usuarios en un lapso de un año, plazo que se extendió dos años más después de 13 meses en los que se expidió el reglamento de la ley. En lo sucesivo, se concedieron varios periodos de “gracia” para la regularización.

En diferentes documentos y estudios se reconoce la incapacidad técnica y ope-rativa de la propia CONAGUA para llevar a cabo este registro de la manera más confiable posible, incluso se plantea la idea de que este proceso ha servi-do para que ciertos usuarios -principalmente agrícolas e industriales- pre-sionen a la autoridad para no aplicar rigurosamente las penas por extracción ilegal del agua o la falta de cumplimiento de las regulaciones relativas a la descarga de contaminantes de los afluentes superficiales.22

El proceso de regularización ha sido hasta el momento un proceso inacabado lleno de complicaciones y retrasos burocráticos. Algunos problemas serios se han ocasionado por el hecho de que en el decreto original se estableció que los volúmenes a concesionar fuesen los que el usuario declarase “bajo protesta de decir verdad”. De entrada, muchos usuarios exageraron en los montos que realmente usaban, por lo que después ellos han podido transferir los montos que no utilizaban, propiciando mayor demanda y presión sobre acuíferos y cuencas, los cuales han rebasado su real capacidad física (Cantú y Garduño, 2005: 279). El REPDA en este sentido es, hasta el momento, poco confiable aunque de alguna manera útil para mostrar que en muchas regiones del país la sobre-concesión es preocupante.

Los ingresos por concepto de aprovechamientos provienen principalmen-te de la industria, mientras que a los organismos operadores del servicio de agua potable se les cobra una cuota menor y a los usuarios agrícolas se les ha otorgado una tasa igual a cero (hasta el volumen concesionado).23 Las tarifas de descarga de agua contaminada se establecen por tipo de contaminante y en términos del grado en que se rebasan los límites máximos establecidos en la Norma Oficial Mexicana NOM-001-ECOL-1996 (Cantú y Garduño, 2005: 273-274).

La recaudación ha permanecido muy conservadora. Simplemente, como se muestra en la siguiente tabla, la recaudación por parte de la CONAGUA no ha variado sustancialmente hacia la alza a pesar de la rigurosidad con la que esta dependencia dice actuar para que los usuarios cumplan con su obligación de pago. Una segunda característica es que la inversión, por ejemplo, en el

21 La diferencia entre derechos y asignación de concesiones radica en que los primeros se otorgan a particulares y los segundos a las entidades públicas, como los organismos prestadores del servicio o alguna otra instancia gubernamental que lo requiera.

22 Particularmente, se hace referencia a los casos de 1991, cuando la CONAGUA había anunciado la aplicación de penas a usuarios clandes-tinos, pero que nunca se verificó, así como las propias amnistías presidenciales de los decretos de 1995 y 1996 para extender el periodo de legalización de usuarios.

23 La Ley Federal de Dere-chos clasifica al país en 9 zo-nas de disponibilidad a cada uno de los municipios del país a partir de la escasez. A partir de 2001 se condonó los adeudos anteriores a este año de los organismos ope-radores del servicio de agua potable por concepto de derechos a la CONAGUA. A partir de esto, los montos pagados por los organismos operadores le son devueltos a los municipios a través del Programa de Devolución de Derechos (PRODDER) en forma de recursos para inver-sión exclusiva en el sector.

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subsector de agua potable, alcantarillado y saneamiento regularmente ha sido mayor al propio presupuesto de la CONAGUA, quien atribuye este financia-miento tanto a la iniciativa privada como a las inversiones a partir de lo recau-dado por las tarifas. Este comportamiento es contrario a partir del periodo que inicia con la crisis económica de 1995, pero que se revierte a partir de 2002 cuando en el subsector se contabilizan las inversiones de otros ramos guber-namentales como los de desarrollo social o el de las inversiones en infraes-tructura a partir del retorno de derechos a organismos operadores a través del PRODDER. El problema con esto es que no se puede apreciar exactamente cómo la iniciativa del sector privado ha invertido en el subsector. Sin embargo, es preciso decir que las mayores aportaciones provienen, de cualquier manera, de lo que los usuarios pagan tanto directamente a través de la tarifa como de otros impuestos que después se canalizan a obra e infraestructura hídrica.

Por su parte, las inversiones en infraestructura hidroagrícola en la etapa mer-cantil-ambiental han sido significativamente menores con respecto al subsec-tor de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Sin embargo, en los últimos años, principalmente a partir de 2003, se verificó un incremento más o menos importante dirigido a grandes proyectos de infraestructura y a la rehabilita-ción y modernización de los distritos de riego.

La apuesta por la adopción de mecanismos de mercado para incentivar la in-versión y el uso racional del recurso hídrico fue promovida en el sector agua potable, alcantarillado y saneamiento por la CONAGUA desde el inicio de su vida institucional. Desde 1989 publicó los lineamientos para “modernizar” este subsector bajo las premisas de descentralización, autonomía y participa-ción de la iniciativa privada en la provisión de estos servicios.24 Ante la per-cepción de que los organismos operadores del servicio en estados y munici-pios operaban con una gran carencia de capacidad técnica y niveles bajos de eficiencia administrativa y de recaudación, la CONAGUA empezó a promover las transformaciones legales e institucionales pertinentes para que la trans-formación se materializara bajo el principio primordial de la autosuficiencia financiera de los organismos operadores (Pineda, 2002; Caldera, 2004).

Con el fin de impulsar estas transformaciones institucionales en estados y municipios, la CONAGUA se apoyó en el Programa Nacional de Agua Pota-ble, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas (APAZU) que incluía la formulación de planes y proyectos maestros de infraestructura hidráulica y reestructuración de organismos operadores. Cerca de 206 millones de pesos fueron invertidos en estudios y proyectos, así como 5,000 millones de pesos en infraestructura entre 1991 y 1994 para este programa (Pineda, 2002: 56).

Dentro de la transformación a las legislaciones locales, la CONAGUA promo-vió la inclusión en los propios textos legales de la posibilidad expresa para que se permitiera la participación privada en varias etapas de la provisión del ser-vicio de agua potable y alcantarillado o, incluso, la concesión total del mismo en lapsos mayores a quince años.25 Según información de la Organización para

24 CONAGUA, Linea-mientos para el Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado, 1989. Citado en Nicolás Pineda Pablos (2002: 54).

25 Asimismo, la CONAGUA se dedicó a impulsar decidi-damente la participación de la iniciativa privada en esque-mas tipo COT (construcción, operación, transferencia) de infraestructura hidráulica, principalmente en acue-ductos para transferencia de agua potable a grandes distancias, así como en plan-tas de tratamiento de aguas residuales.

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Tabla 1Montos de recaudación, presupuesto e inversión en dos subsectores de la CONAGUA. 1989-2013 (Millones de pesos. Precios base 2010)

(A) Inversiones de la CONAGUA y contrapartes (gobiernos estatales y municipales), in-cluidos desarrollo de vivienda, créditos, aportaciones de la iniciativa privada y, a partir de 2002, inversiones hechas a través de SEDESOL, BANOBRAS, Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y PRODDER.(B) Incluye infraestructura de riego y temporal (nueva), rehabilitación, operación y conservación de presas, protección de áreas productivas, conservación y operación de distritos de riego, programa de desarrollo parcelario y (grandes) proyectos de infrae-structura hidroagrícola.

Fuente: CONAGUA (2014, 2014b).

AñoRecaudación de la

CONAGUA por cobro de derechos

Presupuesto de la CONAGUA

Inversiones en agua potable, alcantarillado

y saneamiento (A)

Inversiones en infraestructura

hidroagrícola (B)

1989 4,483 5,871 n.d. n.d.

1990 7,097 8,389 n.d. n.d.

1991 8,158 9,603 14,310 219

1992 9,902 10,621 11,891 269

1993 11,463 7,898 13,896 178

1994 9,669 8,302 9,594 231

1995 9,007 6,870 6,844 297

1996 7,241 8,659 3,961 453

1997 7,940 7,555 4,535 573

1998 7,374 9,676 4,236 855

1999 8,088 10,375 3,816 1,322

2000 8,064 10,994 4,973 1,422

2001 7,901 9,226 3,258 1,491

2002 8,287 10,147 11,754 1,427

2003 8,803 13,487 13,399 2,299

2004 8,353 13,543 13,979 2,416

2005 8,566 18,889 21,607 2,160

2006 8,133 22,945 15,729 2,459

2007 11,561 31,617 27,725 5,984

2008 12,624 28,779 32,260 7,470

2009 12,474 33,880 35,208 7,181

2010 12,338 36,170 35,205 8,864

2011 13,193 38,825 40,501 9,520

2012 14,710 43,220 42,044 11,409

2013 14,722 42,088 37,113 10,538

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la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD, por sus siglas en inglés), en México actualmente destacan 19 contratos de tipo COT, tres concesiones y dos de tipo M&L (Gestión y Arrendamiento).

El municipio de Aguascalientes fue el primer caso de la firma de un contra-to de prestación de servicios integral (extracción, conducción y cobranza) en concretarse en 1993; le siguió Cancún en 1994, después el de Navojoa en 1996 y finalmente el de Saltillo en 2001 a partir de una modalidad variante, pues se trata de la conformación de una empresa mixta donde el 51% del capital financiero es público y el restante 49% es privado. Dentro de los ejemplos con modelo M&L resaltan los casos del Distrito Federal, Puebla y San Luis Potosí.26

El balance de los contratos de concesión de prestación de servicios integrales, como es el caso de Aguascalientes y Cancún, arroja resultados que en algunos aspectos parecen ser muy similares. Si bien los dos casos plantean que en tér-minos de cobertura, calidad del servicio y continuidad son eficientes, muestran no obstante evidentes déficits en lo que respecta a un compromiso mayor por parte de los concesionarios para cubrir satisfactoriamente las necesidades de inversión para la recuperación de caudales perdidos en la conducción, y para la implementación de mecanismos que permitan una mayor transparencia y rendición de cuentas. Ambos casos tuvieron que enfrentar desde el principio un periodo de fuerte oposición política al modelo de participación privada debido, principalmente, a la forma en que se designaron a las empresas que finalmente se hicieron cargo de los servicios. En ambos casos aplicó la asigna-ción directa a empresas con las que ya se tenían compromisos previos a partir de contratos que se venían trabajando años atrás, así como por el alza de tarifas que de inmediato se verificó. Este clima político de inicio difícil, junto con la situación que ocasionó la crisis mexicana de 1995 y que dejó a las empresas sin posibilidad de hacer frente a sus compromisos financieros, motivó la inter-vención de las autoridades locales en 1996 para tratar de rescatar el servicio; sin embargo, el propio gobierno federal (a través de la CONAGUA y BANO-BRAS) y los gobiernos de los estados promovieron la salvaguarda del modelo comprometiéndose en ambos casos con el apoyo para cubrir los pasivos de las empresas y conllevar la mayor carga en las inversiones en infraestructura urba-na y rural requerida en el futuro (Comisión Nacional del Agua, 2003: 164-172).

Los problemas de los casos de Aguascalientes y Cancún -incluso reciente-mente se debe sumar el de Saltillo- incluyeron en un principio mecanismos de indexación de las tarifas donde la carga de lo que se debía cubrir se le deja-ba totalmente a los usuarios, no incluyéndole mecanismos donde la eficiencia y eficacia por parte de la empresa fuera un factor o criterio para su modifica-ción. El principal problema, al parecer, sigue siendo el diseño de instrumentos adecuados para que el gobierno municipal, a través de sus organismos supervi-sores, ejerza eficazmente la tarea de regulación sobre las empresas concesiona-rias. Los esquemas de incentivos y penalidades o de resolución de controversias entre las partes no quedan aún muy claros en los marcos institucionales desa-rrollados en todos los casos hasta el momento.

26 Es de resaltar que en los informes de la OECD, e incluso otros de la CONA-GUA, no se menciona el caso de Navojoa, Sonora, que después de tener un contrato de concesión para la presta-ción del servicio en términos integrales firmado en 1996, se decidió rescindirlo en 2005 (Comisión Nacional del Agua, 2003).

230

En general, a la población se le sigue considerando sólo en su dimensión de usuarios con responsabilidad de pagar y hacer uso racional del agua que con-sumen, pero en absoluto se han procurado mecanismos institucionales que les aseguren el ejercicio de su ciudadanía permitiéndoles influir en el proceso de toma de decisiones o, por lo menos, manteniéndoles informados integralmen-te de los resultados del trabajo de las empresas concesionarias, incluso de los acuerdos con los propios gobiernos.

En los casos de la Ciudad de México, Puebla y ahora el municipio de San Luis Potosí -con un modelo M&L para que una empresa privada se haga cargo del servicio en el sector de más alta calidad de vida de la ciudad-, los procesos con los que se han asignado y renovado los contratos y su desempeño resultan generalmente opacos a los ojos de la ciudadanía.

3.2.2 Participación social y planeación

Dentro del esquema de reforma del sector, una de las primeras acciones de la CONAGUA fue la transferencia de los distritos de riego a los usuarios. La entrega de los distritos de riego se justificaba con un discurso que en primera instancia hacía referencia a la eficiencia. La CONAGUA reconocía que esta decisión se tomaba antes que nada por el tamaño de los costos de operación de los distritos, ya que de éstos sólo se podía recaudar 18% del total de la inver-sión pública que se les destinaba. En la nueva orientación de la política hídrica eran inadmisibles los subsidios de este tamaño a un sector que ya no era prio-ridad política y económica para el nuevo gobierno federal (Aboites, 2009: 91-92). La medida general fue “transferir primero y rehabilitar después” sobre la base de la creencia que los usuarios agrícolas tendrían la capacidad de decidir democráticamente cómo utilizar los pocos recursos financieros disponibles para modernizar los sistemas de riego (Wilder y Romero-Lankao, 2006: 1988).

Pero, ¿cómo explicar el avance de la CONAGUA en este proceso? Para 1994, la CONAGUA había logrado transferir 70% del total de la superficie de 49 distritos de riego, lo que significaban 2.2 millones de hectáreas (has).27 Ser-gio Vargas reconoce que el “éxito” de este proceso se debió a dos situaciones combinadas aparentemente contradictorias: a) la aplicación de un modelo no-vedoso de comunicación y consulta rural -que se había gestado tiempo atrás desde el PRODERITH y el IMTA-, y b) por la operación de mecanismos de control político corporativo y clientelar que la CONAGUA pudo aún echar a andar (Vargas, 2006).

Varios casos confirman la confianza que tanto la CONAGUA como el BM tuvieron en su momento en este proceso, tal es el caso de distritos de riego como el 011 Alto Río Lerma en Guanajuato o el 041 del Río Yaqui en Sonora, los cuales a sus ojos lograron convertirse en instancias reales de autogobierno de los agricultores mexicanos. Sin embargo, se ha documentado que muchas de las organizaciones de usuarios de este tipo estaban dominadas por las elites

27 En 2000 se hablaba de que la transferencia había alcanzado 82 distritos de riego (3.24 millones de has), de los cuales 72 en ese mo-mento habían finalizado sus trámites para conformarse como asociaciones civiles. En siete estaba el trámite en curso y tres estaban en la etapa inicial de definición de módulos y creación de la asociación de usuarios (Pérez Pardo, 2003: 382).

28 “[Generalmente] los precios de mercado por el arrendamiento de tierras o transferencia de derechos de agua se tornan insuficien-tes para compensar a las familias de los ejidatarios por la pérdida de sus recursos productivos, mientras que los ingresos obtenidos por esas transacciones son frecuentemente utilizados en emergencias financieras (i.e. atención médica a algún niño) o para pagar las deu-das agrícolas vencidas con el banco” (Wilder y Rome-ro-Lankao, 2006: 1990).

29 En 1992, el presidente Carlos Salinas de Gortari impulsó una reforma al artí-culo 27 constitucional a partir del cual hay posibilidades de enajenar la tierra ejidal (Wilder y Romero-Lankao, 2006: 1992).

30 Artículo 15 de la LAN de 1992. El Reglamento de la LAN que se formularía en 1994 estableció que los Consejos de Cuenca se inte-grarían de la siguiente forma: la SARH, la CONAGUA, la SHCP, las Secretarías de Desarrollo Social, Energía, Minas e Industria Paraestatal, Salud y Pesca, los ejecutivos de las entidades federativas de influencia dentro de la cuenca, hasta seis vocales re-

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locales, particularmente por medianos y grandes propietarios de tierras -re-gularmente productores corporativos ligados, por ejemplo, a la agroindustria de hortalizas e industria lechera o intermediarios de grandes trasnacionales- que acaparan no sólo la producción sino que incluso anulan la posibilidad de fortalecimiento de capacidades técnicas y financieras de los pequeños produc-tores o ejidatarios, pues les rentan la tierra o los subcontratan en condiciones ventajosas para los primeros (Vargas, 2002).

Al respecto, se opina que en este sector, a partir de estos últimos fenómenos, se está dando una “privatización silenciosa”, ya que muchos de los montos de los derechos que han sido asignados originalmente en propiedad comu-nal a los ejidatarios han pasado a manos de medianos y grandes productores agrícolas y, en el peor de los casos, han sido obtenidos por acaparadores que comercializan con éstos.28

Apertura comercial en el ámbito agrícola, cambio en la naturaleza de los eji-dos, volatilidad de precios en un mercado internacional e incremento en los costos de producción han creado un insuperable escenario para muchos pe-queños productores y ejidatarios que ya no han podido sostener una produc-ción activa, “lo que ha conducido a una mayor privatización del agua y de la tierra”.29

En esta misma tesitura, en términos de relación ambigua y contradictoria den-tro de las estrategias de reforma del sector hídrico, está también el proceso de promoción de la participación social que la propia CONAGUA ha llevado a cabo. A partir de la Ley de Aguas Nacionales (LAN) expedida en 1992, se es-tableció que los Consejos de Cuenca (“o en su defecto otros mecanismo [sic]”) serían las instancias de carácter consultivo para la gestión integral del agua y la representación de los intereses de los usuarios en el que se retomaba a la cuenca hidrológica como unidad de gestión.30 Este espacio serviría, además, para la coordinación de las instancias de gobierno de los tres órdenes (federal, estatal y municipal) y la concertación entre éstos y los propios usuarios.

En 1993 se instaló el Consejo de Cuenca Lerma-Chapala como respuesta na-tural a la relación compleja que se venía dando desde hacía mucho tiempo en materia hídrica entre los estados de Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Estado de México y Querétaro.31 A pesar de que la promoción de la participación social era un valor expreso tanto en la visión como en la misión institucional de la CONAGUA,32 la articulación de acciones encaminadas a materializar los demás Consejos de Cuenca y sus órganos auxiliares no se dio sino hasta un proceso posterior a 1998.

Los órganos auxiliares, que no son otros que las Comisiones de Cuenca (nivel de subcuenca), los comités de cuenca (nivel de microcuenca) y los comités técnicos de agua subterránea (COTAS a nivel de acuífero) no fueron conside-rados en la LAN de 1992 sino hasta 1994 en que la CONAGUA los incluyó en la reglamentación. Sin embargo, su implementación inició hasta 1997 cuando

presentantes de los usuarios correspondientes a cada uno de los usos presentes en la cuenca. En la SARH recaía la presidencia del Consejo de Cuenca y en la CONAGUA, la secretaría técnica. Todos los integrantes tendrían voz y voto, a excepción de estos dos últimos, pero, en caso de empate, la presidencia tendría voto de calidad.

31 Como antecedente más remoto está la Comisión de Cuenca Hidrográfica del Ler-ma-Chapala-Santiago que, como ya se mencionó, desde 1950 tuvo como principal ob-jetivo generar acuerdos para los trasvases entre los estados pertenecientes a la cuenca. Más recientemente está la conformación del Consejo Consultivo integrado por los gobernadores de la cuenca Lerma-Chapala que se ins-taló en 1990 por el Ejecutivo Federal con la intención de dar seguimiento a los acuerdos de 1989 para or-denamiento y regulación de los usos del agua, así como la preservación de la calidad del agua y su saneamiento (Landeros, 2000: 18).

32 La misión de la CONA-GUA es: “Administrar y pre-servar las aguas nacionales y sus bienes inherentes, para lograr su uso sustentable, con la corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno y la sociedad en general”. Mientras que la visión dice que la dependencia federal deberá “ser autoridad con calidad técnica y promotor de la participación de la sociedad y de los órdenes de gobierno en la gestión integrada del recurso hídrico y sus bienes públicos inhe-rentes” (Comisión Nacional del Agua, 2014).

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la dependencia federal concluyó que los Consejos de Cuenca no podrían fun-cionar y tener resultados sin un impulso importante de la participación, como ya lo estaban haciendo estados como Baja California, Querétaro y Guanajuato (Marañon y Wester, 2000: 24).

Como todo proceso “de arriba a abajo”, la articulación de acciones por parte de la CONAGUA para que se construyeran las bases del andamiaje institucio-nal para la participación social fue lento y, hasta el momento, inacabado. El Programa de Modernización del Manejo del Agua (PROMMA) nació en 1994 -de la mano del BM a partir de un apoyo de 221.7 millones de dólares- con el objetivo de materializar en México los postulados que desde la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medioambiente y Desarrollo en Río en 1992 se habían asumido, en un plan de acción que buscaba generalizar un modelo de Gestión Integral de los Recursos Hídricos (GIRH) en el mundo.33

El PROMMA ha sido un programa acompañado muy de cerca también por la Organización Meteorológica Mundial de la ONU (OMM) en términos de ca-pacitación y asistencia técnica, a partir de lo cual también se han considerado los siguientes objetivos: 1) Promover e impulsar acciones que conduzcan a la protección, preservación y regeneración de los cuerpos de agua superficiales y subterráneos; 2) Generar los sistemas de provisión de datos e información hidrológica confiables y oportunos; 3) Fortalecer procesos de planeación “par-ticipativa”, y 4) Consolidar los Consejos de Cuenca y sus órganos auxiliarles (Arreguín, Martínez y Trueba, 2005: 262).

Con el fin de materializar estas estrategias y estructurar la planeación hidráu-lica nacional se siguieron por lo menos cinco etapas dirigidas por la CONA-GUA (Sandoval, 2004: 69-70).

Primera etapa. Entre 1994 y 1998 se trabajó en una reagrupación de las regio-nes hidrológicas que previamente la SRH había generado para la integración del PNH de 1975, a partir de las cuales se propusieron 13 regiones hidroló-gico-administrativas (RHA) con el fin básico de la coordinación de la acción gubernamental. Con base en éstas se definieron las jurisdicciones de 26 Con-sejos de Cuenca para estructurar el proceso de participación ciudadana. El principal problema con esta estructuración territorial es que el sentido prag-mático prevaleció sobre la consideración de los límites reales de las cuencas hidrográficas (Sánchez-Meza, 2008: 29).34

Hasta 1997 se reformó el Reglamento de la LAN tratando de dar mayor peso a la participación social al reducir el número de integrantes de los representantes gubernamentales y abriendo a un número ilimitado a los representantes de los usuarios. Al mismo tiempo, se creó la Gerencia de la Coordinación de Con-sejos de Cuenca a la que se le encargó la estrategia general de gestación, ins-talación, consolidación inicial, operación y desarrollo de estos instrumentos.

Segunda etapa. La Subdirección General de Programación de la CONAGUA

33 La Agenda 21 resultado de Río 1992 planteó en su sección 2, capítulo 18 que: “La gestión holística del agua dulce [...] y la integración de planes y programas sectoria-les de agua en el marco de la política económica y social, son de suma importancia para la acción tanto en la década de los noventa como más allá”. Véase capítulo dos, sección cuatro. El objetivo del PROMMA fue desde el prin-cipio: “Contribuir a estable-cer y consolidar la capacidad tecnológica que requiere México para el desarrollo y el manejo integrado de sus recursos hídricos” […] “lo cual implica el diseño, desa-rrollo y establecimiento de políticas públicas de carácter intersectorial, que permitan responder a las demandas crecientes de volúmenes de agua dentro de un entorno de recursos hídricos limita-dos, finitos, e incluso escasos” (Arreguín et al., 2005).

34 Esta división geopolítica puede facilitar los acuerdos de gestión, pero al no corresponder con los límites naturales de las cuencas se han generado problemas serios que la mayoría de las veces quedan sin resolver, ya que algunos asuntos co-rrespondientes a una cuenca hidrográfica deben ser atendidos por alguna RHA ajena a la problemática real (Carabias y Landa, 2005: 48).

cambio y confrontación de proyectos políticos . alex ricardo caldera ortega . 233

35 Esta técnica combina metodologías como el marco lógico (muy promovida por el BM o el BID), con métodos de integración grupal como el árbol de decisiones (San-doval, 2008).

36 Se calcula que el costo promedio de cada Guía Es-tratégica fue de $1.2 millones de pesos (Vera, 2004: 27).

37 Los programas hidráulicos estatales dependieron del financiamiento conjunto de la CONAGUA y los gobiernos de los estados, situación que ocasionó que varios estados de la República no gestionaran los propios. En donde sí se elaboraron no se siguió el proceso de planea-ción participativo, sino que básicamente consultoras se encargaron de su elabora-ción (Medina, 2008) .

empezó en 1995 un proceso de desarrollo de diagnósticos regionales aplicados a partir de cada una de las 13 RHA, y a partir de las cuales también se desa-rrollaron 6 oficinas regionales en 1996 (Vera, 2004: 25). Desde estas oficinas se comenzó con la integración de bases de datos de partida de cada RHA, los balances hídricos y una visión general de la problemática del agua en cada una de ellas. En esta etapa, la CONAGUA sólo consultó a compañías consultoras contratadas con los recursos y autorizaciones del BM.

Tercera etapa. A partir de lo anterior, en 1998 se pasó a la elaboración de Guías Estratégicas para el Desarrollo de cada región. Para ello, a cada una de las RHA se les dotó de una subgerencia de programación encargada de coordi-nar la elaboración de estos documentos que debían recoger tanto los objetivos prioritarios como las líneas de acción para conseguir el desarrollo sustentable de cada región y subregiones (Vera, 2004). Las guías incluían tanto la elabora-ción de pronósticos de demanda y disponibilidad por región con proyecciones al 2020, como los comentarios y propuestas recogidas en talleres de planea-ción participativa basados en la metodología ZOPP (Ziel Orientierte Projekt Plannung, por sus siglas en alemán, o Planificación de Proyectos Orientada a Objetivos).35 Si bien la CONAGUA intentó integrar a varios representantes de usuarios así como de los gobiernos estatales y municipales de cada región, en las reuniones para estos ejercicios dominaban los representantes guberna-mentales.36

Cuarta etapa. Después vino la elaboración, bajo contrato, de los programas hi-dráulicos regionales. Éstos se elaboraron a partir de la base de los diagnósti-cos, lineamientos y hasta de algunos programas estatales, donde los había. La supervisión y el control de la CONAGUA desde oficinas centrales y estatales, según el caso, incluyó la definición de alcances y la concreción de los propios contratos.37

Quinta etapa. A partir de 2003 se inició un proceso de transferencia y vincula-ción con los Consejos de Cuenca, así como un proceso de conexión con las estructuras programáticas y presupuestales de la CONAGUA. Los Consejos de Cuenca debían seguir un proceso de discusión y aprobación de los programas regionales, a partir de lo cual el trabajo por delante que se planteaba era el de la implantación de medidas de monitoreo, ajuste y modificación de objetivos y metas, según se hubiera dado el avance o rezago (Sandoval, 2004: 70).

Como se ve, éste es un proceso que, contrariamente a toda lógica de gestión integrada, inició de arriba a abajo, pues la elaboración de estos programas regionales, incluso los estatales, debían procurar respetar las directrices y orientaciones tanto de la propia CONAGUA como de lo planteado en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Plan Nacional Hídrico (Vera, 2004: 31). Por otro lado, la mayoría de los documentos tanto de programas regionales como estatales -se ha demostrado con el tiempo- se ha convertido en letra muerta, ya sea por falta de recursos para cumplir con las líneas de acción sugeridas o por abierta falta de voluntad política por parte de actores públicos y privados

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para cumplir con ellos. Los mecanismos de control y seguimiento, dado el alcance y facultades de los propios Consejos de Cuenca, son inexistentes para hacer cumplir los acuerdos. Sólo se lleva el simple registro de los avances y no se tiene ninguna posibilidad real para influir en el ejercicio del gasto público dirigido a las regiones o en la formulación de los proyectos trascendentales para la sustentabilidad de la cuenca (Sandoval, 2004: 74).

Un problema claro en todo esto es que la estructura sobre la que se debía facilitar la participación social se fue armando a la par que debían estarse su-perando cada una de las etapas de la planeación, así que la mayoría de estos programas no fue discutida ni validada por los organismos auxiliares de los Consejos de Cuenca que, se supone, son las unidades básicas de gestión del agua en México. La CONAGUA comenzó la instalación de los primeros CO-TAS hasta 1998.38 Sólo hasta después de que Guanajuato propusiera los pro-pios un año antes, las primeras Comisiones de Cuenca también lo hicieron en 1998;39 sus primeros comités de cuenca en 2000,40 y los primeros Comités de Playas Limpias hasta 2003.41 La CONAGUA, en 2012, contabilizaba en total la instalación de 32 Comisiones de Cuenca, 41 comités de cuenca, 81 COTAS y 31 Comités de Playas de Aguas Limpias, así como 85 distritos de riego y 22 distritos de temporal tecnificado (OECD, 2012).

Sin embargo, sus resultados son limitados, ratificado con el simple hecho de que los principales problemas que pretendía hacer frente en el sector conti-núan. Las principales dificultades al parecer son las resistencias a descentrali-zar efectivamente la gestión del agua a nivel de cuenca, no otorgar capacidades a estados y municipios para resolver problemas contingentes y no ceder mayor capacidad de decisión a los propios usuarios quienes padecen las complicacio-nes de la crisis del agua en sus regiones.

Al respecto de la participación social, sólo para cerrar este apartado, no se debe dejar de mencionar que las reformas a la LAN de 2004 trataron de avanzar al respecto,42 pero las capacidades otorgadas y el alcance de dicha participación es aún muy limitada y sin posibilidades de generar un contrapeso efectivo a las autoridades. Lo referente a esta reforma se aborda enseguida.

3.2.3 Descentralización acotada

El modelo de gestión mercantil-ambiental que el gobierno federal ha asumido a través de la CONAGUA insiste en que uno de sus objetivos es transferir cada vez más responsabilidades a la sociedad (Aboites, 2009: 21). Sin embargo, por lo menos en lo revisado en los apartados previos, el proceso de descentraliza-ción seguido en México ha sido acotado y limitado. Como hemos visto, el pro-ceso de descentralización ha incluido: primero, la sesión de la responsabilidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento a estados y mu-nicipios -o esencialmente a los segundos-, pero la autoridad federal conserva la mayor capacidad para invertir en la materia; segundo, la transferencia de los

38 Los primeros incentivados por la CONAGUA fueron los de Baja California, Baja California Sur y Querétaro, después de que Guanajuato impulsara los suyos en Celaya y Laguna Seca en 1997 (Comisión Nacional del Agua, 2008).

39 En el lago de Chapala, Ayuquila-Armería y Río Conchos (1999) (Comisión Nacional del Agua, 2008).

40 Río Blanco, Veracruz, Cañada de Madero en Hidalgo y Río Salado (2001) (Comisión Nacional del Agua, 2008).

41 Pánuco en el estado de Tamaulipas; Manzanillo, Colima; playas de Jalisco y Nayarit, Santa María Huatulco en Oaxaca; Puerto Peñasco, Sonora; playas de Sonora; Los Cabos, y La Paz (Comisión Nacional del Agua, 2008).

42 Estas reformas incluyeron: la inclusión en el Consejo Técnico de la CONAGUA de “un representante, una organización ciudadana de prestigio y experiencia relacionada con las funciones de la Comisión”, la cual es nombrada por el Presidente de la República. En los recién creados organismos de cuenca se integra a ciudadanos con voz pero sin voto en su consejo consultivo; y en los Consejos de Cuenca se estableció que al menos 50% de sus integrantes sean miembros pertenecientes a la sociedad, ya sean usuarios, empresas u organizaciones sociales. También se crea el Consejo Consultivo del Agua como “organismo autónomo de consulta, integrado por personas físicas del sector privado y social, estudiosas o sensibles a la problemá-tica en materia del agua […]”(Carabias y Landa, 2005: 143-144).

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43 Margaret Wilder y Patricia Romero-Lankao (2006: 1993) hacen referencia al término “paradojas de la descentrali-zación” en una forma irónica en su trabajo.

distritos de riego a los usuarios incluyó efectos no deseados (o como dirían los economistas “externalidades negativas”) en los que pocos privados han con-centrado beneficios y ganancias a costa de una mayoría de campesinos sin ca-pacidades efectivas para sobrevivir en el mercado; y, en tercer lugar, a pesar de que el proceso general de cambio institucional en el sector agua en México fue influenciado por el paradigma de la GIRH, éste se convirtió más en un discurso de buenas intenciones que en una realidad materializada a través de las insti-tuciones creadas hasta el momento. Incluso hay quien ha dicho que el proceso general de descentralización que dice encabezar la CONAGUA es más bien en sí mismo “una paradoja” ya que éste ha demandado mayor centralización en el control sobre la gestión del agua a través del diseño de un conjunto complejo de mecanismos, instrumentos y habilidades políticas en el orden nacional.43

Un periodo crítico en la definición de reglas y estructuras para materializar una gestión descentralizada del agua fue el que se abrió con la reforma a la LAN en abril de 2004, y que de alguna manera ha ido cuesta arriba con la instalación de los Organismos de Cuenca (OC) a partir de 2007 y su articulación con el tra-bajo de los Consejos de Cuenca ya existentes, pero donde el centralismo sigue siendo el principal obstáculo para diseñar estrategias y asumir compromisos creíbles y efectivos entre los actores locales para procurar superar la crisis del agua de las respectivas regiones.

La reforma a la LAN se empezó a gestar en 2001 desde la Comisión de Re-cursos Hidráulicos de la Cámara de Senadores, presidida por el priísta Ulises Ruiz, apoyado por un grupo de asesores liderado por Eduardo Mestre, exfun-cionario de la CONAGUA y uno de los especialistas mexicanos en manejo de cuencas más reconocidos a nivel internacional, quienes presentaron una primera iniciativa ante dicha comisión. Una segunda iniciativa fue presentada en abril de 2002 por el senador del Partido Acción Nacional (PAN) Felipe de Jesús Vicencio Álvarez. Ambas fueron discutidas y a partir de ellas se articuló una sola propuesta que fue turnada para aprobación del pleno de la Cámara de Senadores, el cual sancionó favorablemente la iniciativa el 24 de abril de 2003 con 94 votos y ninguno en contra. Por su parte, la Cámara de Diputados, el día 29 de ese mismo mes, ratificó la aprobación de dichas reformas con 413 votos a favor, una abstención y ninguno en contra (Cámara de Diputados, 2003).

Uno de los principales argumentos que se destaca como principal motivo de esta reforma a la legislación hídrica consiste en la idea sustentada en la evi-dencia de que la GIRH era sólo un discurso de la autoridades federales no ma-terializado con los esfuerzos realizados hasta ese momento, por lo cual había que impulsar efectivamente una mayor participación “sobre las necesidades de resolver la gobernabilidad del agua, la descentralización del sector agua, la atención de los daños ambientales vinculados con el agua y el mejoramiento del marco de concesiones y asignaciones de agua” (Cámara de Diputados, 2003).

Lo cierto es que, hasta el momento de la aprobación, estas reformas legislativas entre la Federación, estados y municipios sólo tenían un marco de actuación

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limitado a los Consejos de Cuenca. En estricto sentido, al ser entidades de apo-yo, coordinación y consulta con los gobiernos y grupos locales, pero carentes de atribuciones ejecutivas, se generaban demandas específicas de creación de una instancia a nivel de cuenca sobre la cual estados, municipios y usuarios tuvieran mayor margen de actuación. Se consideraba que en este sentido, la CONAGUA no había hecho nada realmente por la descentralización con la instalación de los Consejos de Cuenca, ya que éstos permanecían sólo como instancias co-adyuvantes de la autoridad federal en la planificación, gestión, control y fisca-lización de las acciones a realizar, pero sin ninguna posibilidad para que los acuerdos fueran vinculantes, conservando para la propia CONAGUA “la más absoluta facultad discrecional para asumirlos o desecharlos”.44 Así, se justifica-ba la creación de los Organismos de Cuenca (OC) como unidades especiali-zadas con características técnica, administrativa y jurídicamente autónomas, a las cuales se les daba la facultad de expedir títulos de concesión, asignación y permisos. Los OC serían el complemento efectivo de los Consejos de Cuenca para pasar de una gestión desconcentrada a una descentralización total de la gestión del agua (Mestre, 2004).

De la mano con lo anterior, y que de alguna manera parece ser lo más contro-versial del cambio propuesto en esta reforma, se dio la transformación de la naturaleza jurídica de la CONAGUA, la cual pasaba de ser un órgano descon-centrado de la SEMARNAT, a un organismo descentralizado con personali-dad jurídica y patrimonio propio.

Esta última disposición y la consideración acerca del alcance de los OC fueron los elementos que originaron la respuesta negativa de los propios funcionarios de la CONAGUA y de la SEMARNAT quienes, a través del presidente Vicente Fox, promovieron un veto a esta reforma basada en el argumento de la inconsti-tucionalidad de la propuesta. El 1° de septiembre de 2003, la Consejería Jurídica de la Presidencia, a través del subsecretario de Enlace Legislativo de la Secretaría de Gobernación, Humberto Aguilar, remitió al Senado el veto presidencial a la LAN reformada en abril. De entre lo planteado por el Ejecutivo destaca:

• El cambio de naturaleza jurídica de la CONAGUA, convirtiéndola en or-ganismo público descentralizado es inconstitucional ya que estos entes jurídico-administrativos no son parte propiamente del Ejecutivo, lo que contravendría lo dispuesto por el artículo 27 constitucional donde básica-mente se establece que el agua es propiedad de la Nación y su dominio “es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades cons-tituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y con-diciones que establezcan las leyes [...]” (Presidencia de la República, 2003).

• De acuerdo con la Presidencia de la República, esta transformación traería dificultades en los regímenes fiscal, laboral y administrativo para llevar a cabo su función. Incluso, por ejemplo, al darle facultades fiscales, se con-

44 La LAN de 1992 en su artículo 5 planteó la posibili-dad de que la Federación, a través de la CONAGUA, se coordine con los gobiernos de las entidades federati-vas y los municipios, pero acotando: “[…] sin afectar sus facultades en la materia […]”, dicho común del cen-tralismo jurídico y legislativo mexicano (Sánchez-Meza, 2008: 30).

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travendría con la actividad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

• Se hace énfasis en la confusión relativa a las características legales tanto de la propia CONAGUA como de los OC. De acuerdo con el artículo 12 bis del Decreto de Reforma a la LAN aprobado por el Congreso de la Unión se considera que los OC son órganos desconcentrados adscritos a la CONA-GUA que contarían con facultades, recursos y presupuestos específicos, y se les concede para su actuación “autonomía ejecutiva, técnica, administrativa y presupuestal en el manejo de los recursos que se les destine y de los bienes que tengan en los términos de esta Ley, así como con autonomía de gestión para el cabal cumplimiento de su objeto y de los objetivos y metas señaladas en sus programas y presupuesto”.45 En este sentido, el Ejecutivo argumenta a favor del veto el hecho de que “no resulta procedente otorgar a dos figuras administrativas, coexistiendo en una misma persona moral, característi-cas idénticas y, por lo tanto, excluyentes”.46

El Ejecutivo abunda en los argumentos en contra de la autonomía de los OC, particularmente en lo que respecta a la autonomía presupuestal propuesta, ya que “cualquier ente público, independientemente de su naturaleza jurídi-ca, está sujeto a observar reglas generales para el manejo de los recursos, los cuales no obstante de dónde se obtengan, son recursos públicos federales”, por lo que independientemente de la autonomía de gestión, dice el documento de veto presidencial, todo órgano desconcentrado debe estar sujeto al marco económico y legal de toda la Administración Pública Federal (Presidencia de la República, 2003).

Una vez remitidas las observaciones a la cámara de origen, es decir, al Senado, la Comisión de Recursos Hidráulicos inició rondas de discusión y consulta entre algunos interesados, incluidas las propias autoridades de la CONAGUA y la SEMARNAT, con lo que el 12 de diciembre de 2003 se sometieron al pleno senatorial las adecuaciones consensadas a la LAN, aprobándose con 98 votos a favor. Se remitieron entonces a la Cámara de Diputados la que, en periodo extraordinario de sesiones hacia finales de ese mes, las aprobó con 469 sufra-gios (Cámara de Diputados, 2004).

La reforma, sin embargo, fue publicada por el Ejecutivo hasta el 29 de abril de 2004. A pesar de que se dice que esta transformación se sustentó en el fortale-cimiento de la gestión por cuencas, se favoreció abiertamente el centralismo, pues consolidó la presencia del gobierno federal a nivel regional a través de OC totalmente subordinados a la jerarquía de la autoridad federal. Los artícu-los reformados, en un conjunto de por lo menos 10 de ellos, hacen referencia al proceso de descentralización que deberá procurar y fortalecer la CONA-GUA.47 El discurso de la ley es insistente en ello, así como en el fomento a la participación social. Asimismo, calificó de interés público la descentralización y el mejoramiento de la gestión del agua “con la participación de los estados, el Distrito Federal y los municipios”. Sin embargo, no se creó un arreglo insti-tucional que lo posibilitara, ya que no sólo se dejó intocadas las atribuciones

45 Artículo 12 bis 6, Decreto de Reforma a la LAN de abril de 2003 (Presidencia de la República, 2003).

46 Se refiere a la caracte-rística otorgada tanto a la CONAGUA como a los OC de “organismos descentra-lizados” (Presidencia de la República, 2003).

47 Juan Jaime Sánchez-Meza dice que no obstante lo limitado de la reforma en materia de descentralización real, hay que reconocer su “magnitud cuantitativa” sin precedente, ya que se refor-maron 114 artículos de un total de 124, se adicionaron otros 66 y se derogaron dos (Sánchez-Meza, 2008: 54).

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de la CONAGUA en términos de control centralizado del agua, sino que las fortaleció (Sánchez-Meza, 2008: 83).

La CONAGUA permaneció como organismo desconcentrado de la SEMAR-NAT. El nombramiento y remoción de su titular quedó en manos de un Con-sejo Técnico que presidiría el titular de la Secretaría mencionada. Se establece que el Consejo Técnico estaría integrado por la SEMARNAT (quien lo pre-side), SHCP, SAGARPA, SEDESOL, Salud, Economía, IMTA y la Comisión Nacional Forestal, así como dos representantes de los gobiernos de los estados que designaría el propio titular del Ejecutivo Federal, lo mismo con un repre-sentante de los usuarios o la sociedad civil organizada. Dicho Consejo debería aprobar el proyecto de presupuesto de la CONAGUA, así como aprobar y eva-luar los programas y proyectos a su cargo.48

Los OC se crean en cada una de las RHA como “unidades técnicas, adminis-trativas y jurídicas especializadas, con carácter autónomo”, adscritas al titu-lar de la CONAGUA, de quien también depende la asignación de recursos y presupuesto. A los Consejos de Cuenca de integración mixta se les asigna un papel de apoyo a estos OC, y se determina que la relación entre estos dos de-berá ser “armónica” en la consecución de la gestión integrada de los recursos hídricos en las cuencas hidrológicas y la RHA de su competencia.49

En torno a la autonomía ejecutiva, técnica y administrativa que se les otorga a los OC, la misma ley aclara que no es en menoscabo de la actuación directa de la CONAGUA cuando a ésta le competa de acuerdo a la fracción IX del artículo 9 (i.e. cuando se trate de asuntos que comprendan a más de una RHA, incluya cuencas transfronterizas o cuando así lo disponga el Presidente de la República y aquellas a cargo directamente del Ejecutivo Federal). El nombra-miento del Director General de cada OC estaría a cargo del Consejo Técnico de la CONAGUA a propuesta de su Director General.50

A pesar de todos los “candados” descritos anteriormente para asegurar el con-trol tanto del Presidente de la República como de la CONAGUA sobre los OC, se consideró que estos espacios eran un avance importante, pues de esta manera se atendía el reclamo de administración regional del agua basada en la cuenca. Además, tanto el hecho de que la CONAGUA permaneciera adscrita a la Administración Pública Federal Centralizada, sectorizada en la SEMAR-NAT, como la creación de órganos de gobierno a su interior con presencia de varias instancias gubernamentales -como es el caso del Consejo Técnico-, favorecería y facilitaría la acción pública transversal a favor de una gestión integrada de los recursos naturales del país y de la formulación de estrategias que permitieran armonizar políticas dirigidas a la conservación, el crecimien-to económico y el desarrollo social regionales (Carabias y Landa, 2005: 132).

De acuerdo con el decreto publicado el 29 de abril de 2004, la integración, organización y puesta en marcha de los OC debía concluir en un plazo no mayor a 18 meses. La idea era que las gerencias regionales fueran sustituidas

48 Artículos 10 y 11 de la Ley de Aguas Nacionales, Diario Oficial de la Federación, 29 de abril de 2004.

49 Artículo 12 bis 1, de la Ley de Aguas Nacionales, Diario Oficial de la Federación, 29 de abril de 2004.

50 Artículos 12 bis 1 y bis 2, de la Ley de Aguas Nacionales, Diario Oficial de la Federa-ción, 29 de abril de 2004.

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51 “[Por parte de las autorida-des] es común argumentar que tanto usuarios como gobiernos no tienen ni la capacidad suficiente ni el interés para manejar bien el agua. [Existe] el rechazo a la reforma en donde uno de los puntos centrales es la conformación de organismos ejecutivos de cuenca y la reestructuración de los Consejos de Cuenca. Desde este punto de vista, y muy pragmáticamente, les es más fácil ponerse de acuerdo con poquitos para toda la cuencota [sic] que estar lidiando con muchos para muchas más subcuencas” (Vargas, 2005).

52 Idea atribuida al ingeniero Guillermo Chávez Zarate, exgerente de Coordinación de Consejos de Cuenca de la CONAGUA, en el Seminario de “Gestión Integral en Cuencas Hídricas: teoría y práctica”, llevado a cabo el 10 y 11 de junio de 2004 en la Ciudad de México, orga-nizado por la Dirección de Manejo Integral de Cuencas Hídricas del Instituto Na-cional de Ecología (Melville, 2004).

53 Véase artículos 12 Bis, 12 Bis 1 y 12 Bis 2 de la Ley de Aguas Nacionales de 2004.

por estos organismos, por lo que el artículo 12 transitorio del decreto daba pie a que la transformación no se diera de inmediato al dejar que dichas ge-rencias funcionaran hasta que la CONAGUA propusiera primero su propio reglamento interior y después el manual de integración, la estructura orgánica y el funcionamiento general de los OC (Comisión Nacional del Agua, 2004).

Sin embargo, lo demorado del proceso para que la CONAGUA instalara los OC refleja las resistencias y las dudas que permanecieron dentro de esta de-pendencia gubernamental, aún y con lo acotado que resultó el diseño de estos organismos a partir del decreto de abril de 2004. El concepto de “autonomía” de los OC, al parecer, generaba “incertidumbre” sobre cómo las oficinas centrales deberían diseñar un reglamento interior para no ver vulnerada su capacidad de control, principalmente en materia presupuestal. Incluso se dice que se identi-ficaron manifestaciones abiertas de duda por parte de funcionarios del sector y legisladores en torno a si la reforma había sido pertinente ya que la creación de los OC estaba “dispersando la capacidad institucional” de la autoridad federal.51 Lo cierto es que la CONAGUA tardó casi tres años en instalar los primeros 11 OC de un total de 13 que marca la ley: diez el 15 de febrero de 2007 y otro más el primero de marzo de ese mismo año (Comisión Nacional del Agua, 2007).

Para algunos, la reforma consistió en “un cambio para seguir igual”,52 incluso se considera que los OC son la manera en que la CONAGUA consolida ahora su presencia en la regiones, ya que aunque la ley otorga “autonomía”, la obliga a alinear su actuación con la política hídrica nacional y con el PNH, y se les adscribe organizacionalmente de manera directa al titular de la Comisión.53

Como dice Juan Jaime Sánchez-Meza, lejos de ver materializada la idea des-centralizadora, lo que se puede leer del Decreto de Reforma de 2004 es que “el gobierno federal favorecerá la descentralización, en los términos que discre-cionalmente considere pertinentes, no sólo en cuanto a su oportunidad, sino en lo que se refiere a las materias, grados, regiones, etcétera. Es decir, la ley no descentraliza -ni fija las reglas para ello-, sólo menciona que tiene el propó-sito de hacerlo” (Sánchez-Meza, 2008: 58).

4. La coyuntura reciente en el que se enfrentan dos proyectos políticos en torno a la gestión del agua en México

Después de un largo proceso iniciado en 2006, tanto por la conformación de la Coalición de Organizaciones Mexicanas para el Derecho Humano al Agua

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(COMDA), como por varias iniciativas de reforma al artículo 4° constitu-cional por diferentes partidos políticos (principalmente PVEM, PRD, PT y Convergencia), y después de que en 2010 el pleno de la Asamblea de la ONU reconociera el derecho humano al agua (Resolución 64/292), el 8 de febrero de 2012 se reformó dicho ordenamiento constitucional, para quedar como sigue:

Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y sanea-miento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participa-ción de la ciudadanía para la consecución de dichos fines.54

Los artículos transitorios de esta reforma planteaban que en el lapso de un año se debía promulgar una Ley General de Aguas. Durante todo 2013, la CO-NAGUA organizó varias reuniones con el Poder Legislativo e interlocutores “sociales”, principalmente empresariales.55

El 5 de marzo de 2015 se dio a conocer el dictamen del proyecto de decreto de la Ley General de Aguas (LGA) que fue publicado en la Gaceta Parlamenta-ria de la Cámara de Diputados. La propuesta fue aprobada en comisiones en lo general (por PRI, PAN, PVEM y Nueva Alianza), pero la presión política detuvo el proceso (los partidos de izquierda como el PRD, Movimiento Ciuda-dano y PT, incluso participantes del Movimiento de Regeneración Nacional, se salieron de la sesión del pleno que la votaría).56

No sólo este hecho presionó para detener la aprobación de la iniciativa sino que tres de sus componentes llamaron fuertemente la atención. El primero de ellos tenía que ver con la priorización que se hace del agua como bien econó-mico y la promoción de la participación de la iniciativa privada en la construc-ción, operación y gestión de obra (trasvases, pozos ultraprofundos y desalina-doras) y servicios de agua potable y saneamiento. En ese punto coincidieron, en intensidad de enfrentamiento, la oposición que existe en tres mega proyec-tos hidráulicos de trasvase: el acueducto Independencia en Sonora, donde bá-sicamente se afectó a pueblos yaquis y productores agrícolas para llevar agua a la ciudad de Hermosillo; el proyecto Monterrey VI que busca llevar agua de la cuenca del río Pánuco a la ciudad de Monterrey, donde grupos de productores y asociaciones civiles de Nuevo León, San Luis Potosí, Tamaulipas y Veracruz se han opuesto al proyecto; así como la construcción de la presa El Zapotillo que pretende llevar agua a Guadalajara, Jalisco, y a León, Guanajuato, inun-dando principalmente a tres pueblos (Temacapulín, Acásico y Palmarejo) y que afecta a productores agrícolas locales de Jalisco.

En este mismo tenor está la conceptualización de la propuesta gubernamental en cuanto a la materialización del derecho humano al agua, la cual se limita

54 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2015.

55 La iniciativa estaba siendo trabajada desde diciembre de 2013 a través de la Comi-sión de Recursos Hidráulicos de la Cámara de Diputados, teniendo como principales interlocutores a la propia CONAGUA y a los sectores “sociales” participantes en un Grupo Interinstitucional del Sector Privado (integrado por las principales agrupa-ciones empresariales del país) y el Consejo Consultivo del Agua (CCA). En esta últi-ma “asociación civil” destaca la participación de empresas tan importantes como FEMSA, Coca-Cola, Nestlé, Grupo Carso, CEMEX, Lala, Peñafiel y el grupo ICA (Consejo Empresarial para el Desarrollo Sostenible, 2015).

56 La Ley General de Aguas formulada por la CONA-GUA fue presentada por los legisladores Kamel Athié Flores (PRI), José Antonio Rojo García de Alba (PRI), Sergio Augusto Chan Lugo (PAN), y Gerardo Gaudiano Rovirosa (PRD).

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a decir que la autoridad competente debe garantizar la dotación a los asenta-mientos humanos de 50 litros diarios por persona. El problema identificado es que la obligación es para usuarios conectados a una red hidráulica o, en su caso a habitantes que no viven en áreas urbanas irregulares. Asimismo, pre-viamente la Suprema Corte había resuelto en Amparo (Revisión 2190/2014) una sentencia en el sentido de que la cantidad diaria obligada debía ser de 100 litros por persona. A la limitada concepción del derecho humano al agua (centrado en el consumo individual) por parte del proyecto de ley de la CO-NAGUA, se incluye el nulo reconocimiento de las dimensiones sociales y físi-co-naturales del derecho humano relacionados con los usos culturales (identi-tarios-étnicos) y medioambientales.

Otro de los componentes controversiales de la propuesta de la CONAGUA tiene que ver con la permisividad en torno a la práctica del fracking (o fractura hídrica) tanto para la extracción minera y petrolera como de gas. Previamente, la reforma energética promovida un año antes por el presidente Enrique Peña Nieto ponía condiciones de “facilitación” para fuertes inversiones privadas en ese sector y, en este sentido, el tema fue de especial atención por varios grupos que venían oponiéndose.

El tercer componente clave para evitar que el proyecto de ley avanzara -que desde ese momento fue conocido como “Ley Korenfeld”57- fue la disposi-ción de regulación de los estudios técnicos y científicos sobre disponibilidad y calidad del agua a través de la propia CONAGUA, lo que “prendió aler-tas” por parte de la comunidad científica, principalmente de académicos de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), quienes de inmediato presionaron en este contexto al rector José Narro Robles para que intervinie-ra. Lo mismo sucedió con los rectores de la Universidad de Guadalajara y la Universidad Autónoma Metropolitana, quienes respaldaron a su comunidad firmando desplegados dirigidos a los legisladores para abrir el debate y discu-sión en torno a la nueva LGA.

Por su parte y desde dos años antes, organizaciones de la sociedad civil junto con investigadores y ciudadanos se dieron a la tarea de analizar, discutir y elaborar colectivamente una propuesta de LGA con base en décadas de experiencia en investigación y acción para lograr la gestión sustentable y la defensa de cuencas y sus aguas. Estos actores, agrupados en la llamada Coalición Agua para Todos, presentaron ante las Cámaras de Diputados y Senadores la propuesta ciudadana, argumentando que la propuesta del gobierno presentaba los siguientes problemas:

1) Promueve la privatización del agua al considerarla principalmente un bien económico y no un bien cultural y social; 2) Promueve el desplazamiento de personas y la muerte de los ríos; 3) Amplía los márgenes para poder conta-minar el agua, y 4) Restringe, condiciona y sanciona los estudios, la investi-gación científica y el monitoreo del agua (Córdova, 2015). En este sentido, la propuesta ciudadana dice plantear las bases para materializar el artículo 4° constitucional (Cámara de Diputados, 2015).

57 David Korenfeld era el nombre del director de la CONAGUA en ese momento.

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El documento de la propuesta pone el acento en que se debe garantizar el acceso equitativo y sustentable al agua a través de mecanismos, instancias e instrumentos de planeación, gestión y contraloría ciudadana, sustentadas en el principio de derechos sociales, culturales y ambientales.

La siguiente tabla resume y compara selectivamente algunos temas de las pro-puestas presentadas.

Cuadro 1Comparación de propuestas de Ley General de Aguas

Temas Iniciativa CONAGUA Iniciativa ciudadana

Dé dónde vendríael agua

Grandes obras intensivas en energéticos, privadas, en torno a grandes ciudades: trasvases, acuíferos ultraprofundos, desalinizadores; además de ríos y acuíferos sobreexplotados.

Restauración y gestión integral de cuencas.

El derecho humano al agua

“El derecho humano al agua comprende la obligación de la autoridad […] de garantizar a los asentamientos humanos el mínimo vital, que se otorgará con la periodicidad que permita la dotación equivalente a cincuenta litros diarios por persona.” Se institucionaliza la política de pipas.

La Contraloría Social del Agua, ciudadana y auto-organizada, realizaría monitoreo ciudadano, con financiamiento público, del acceso equitativo a agua de calidad.El Fondo Nacional por el Derecho Humano al Agua financiaría sistemas autogestionados en zonas sin acceso como prioridad nacional.

Privatización del agua

Las concesiones a aguas nacionales serían objeto de libre compra-venta.Se promovería el concesionamiento de grandes obras hidráulicas, así como de trasvases y de las aguas trasvasadas. Se obligaría a las autoridades municipales y estatales a promover la privatización de los servicios de agua y saneamiento vía las figuras del contrato, la concesión o la asociación públi-co-privada.

El agua se consideraría un bien común de la na-ción, proveniente de la naturaleza, a ser manejada por el sector público y comunitario sin fines de lucro.

Prelación de usos

En nombre del “derecho humano al agua”, se prioriza el uso “público urbano”, el cual incluye cualquier uso (industrial, construcción) del sistema de agua potable municipal o metropolitano, garantizando sólo 50 litros diarios por persona para uso doméstico.La explotación minera NO requeriría de una concesión de aguas nacionales y, por lo tanto, estos volúmenes no serían contabilizados ni existirían mecanismos para limitar su acceso.

El Consejo Ciudadano de Cuenca asignaría los volúmenes aprovechables, priorizando el uso personal (doméstico y servicios públicos) y la soberanía alimentaria.El Consejo de Cuenca recomendaría anualmente los volúmenes a ser destinados a usos no prioritari-os (industrias, agricultura de exportación) según la disponibilidad y su importancia para el bienestar de la cuenca y sus habitantes.

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Fuente: Agua para Todos, 2015.

Temas Iniciativa CONAGUA Iniciativa ciudadana

Participación ciudadana

El Consejo Consultivo del Agua sería la “Insti-tución de Participación Ciudadana”. El Ejecutivo Federal podría solicitar opiniones de ANUR (usuarios de riego principalmente para export-ación) y ANEAS (privatizadores de sistemas municipales).Los Consejos de Cuenca serían efectivamente controlados por la CONAGUA. Los únicos “ciudadanos” garantizados con voz y voto serían las empresas concesionarias. Sus acuerdos no serían vinculantes.Para hacer cumplir con sus determinaciones, las autoridades podrían solicitar el auxilio de la fuerza pública.

Los Consejos Ciudadanizados de Cuenca, construidos vía participación abierta desde el nivel local, consensarían planes vinculantes para cumplir con metas nacionales.Se daría reconocimiento y prioridad a los sistemas de agua potable y saneamiento organizados por pueblos, comunidades o usuarios.Los sistemas municipales y del DF serían admi-nistrados por consejos compuestos mayoritaria-mente por representantes territoriales elegidos en asambleas abiertas, con controles para garantizar equidad, eficacia y transparencia.

TrasvasesSe consideraría a los trasvases de “utilidad públi-ca” y serían concesionables junto con las aguas trasvasadas a particulares.

Los Planes Rectores plantearían las obras y políticas requeridas para lograr el equilibrio en cada cuenca. Se prohibirían nuevos proyectos de expansión urbana en cuencas de extremo estrés hídrico.

Financiamiento

Las tarifas cobradas a los usuarios finales obligatoriamente tendrían que cubrir el costo de recuperación de inversión (incluyendo utilidades), operación, mantenimiento y expansión de grandes obras hidráulicas aprobadas sin revisión pública y de sistemas de agua potable y alcantarillado.Los tres niveles de gobierno serían obligados a des-tinar recursos para subsidiar las tarifas cobradas a las poblaciones más vulnerables.

Se financiarían obras de bajo costo y óptimos beneficios para los más marginados, a través de políticas fiscales progresivas (paga más quien tiene más).Se prohibirían contratos con inversionistas extran-jeros que vulnerarían el país.

Vigilancia, inspec-ción y sanciones

Se proponen programas voluntarios de auditoría y autorregulación. Se consideran faltas graves las contenidas en las fracciones X a XXVIII […] mismas que no podrían sancionarse con multa inferior a 1,000 días de salario mínimo.

La Contraloría Social del Agua, ciudadana y auto-organizada, contaría con financiamiento pú-blico para monitorear calidad, acceso equitativo, con la facultad de recomendar la revocación del mandato de autoridades incumplidas.

Estudio, monitoreo y contraloría

Sólo con autorización de la autoridad se podrían hacer estudios técnicos (investigación científica incluida) de disponibilidad y calidad del agua.

La Defensoría Sociohídricoambiental contaría con financiamiento garantizado para poder realizar demandas desde la ciudadanía por violación de la legislación vigente.

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5. Gobernanza del agua y proyectos políticos en México: a manera de cierre

En este documento se explica la persistencia de la crisis del agua en México en el proceso político que ha dado forma al entramado institucional de la gestión del agua en los últimos cinco lustros (1989-2015). En este sentido, se reconoce que las instituciones del agua son tanto el resultado como el vehículo de proce-sos políticos, los cuales han moldeado el cambio institucional y sus resultados (Castro et al., 2006). Los procesos políticos son relativos al ejercicio del poder y pueden ser mejor entendidos si se remiten a un proceso de enfrentamiento entre proyectos políticos rivales en torno al entendimiento mismo de la crisis del agua y las formas para hacerle frente.

En este sentido, los temas relativos a la gobernanza del agua que resultan más disputados en este sentido son: a) ¿Bajo qué principios se logra el mejor go-bierno del agua?; b) ¿Cómo lograrlo?, ¿con quién?; c) ¿Con qué objetivos?, ¿con qué programas y proyectos?

Al respecto, se ubican dos proyectos políticos encontrados a partir de la con-cepción que se adopte relativa a la naturaleza del recurso hídrico: a) El agua como bien económico; b) El agua como derecho humano (Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006).

Aparte de la tensión existente entre estos dos proyectos políticos en torno a la inclusión o exclusión en el acceso al agua, existe una disputa relativa al alcance de la descentralización del proceso de toma de decisiones y de la participación ciudadana.

El logro del consenso y la promoción de la cooperación en el proceso de toma de decisiones políticas quizá sólo sea posible si se reconoce primero esta con-frontación entre proyectos políticos.

Los proyectos políticos se toman como “tipos ideales” de lo que defienden los actores en un momento determinado a partir de su concepción de la na-turaleza del agua, del entendimiento que se tenga del origen o causa de los problemas, así como de las soluciones y estrategias que se planteen como las más adecuadas para superar la crisis del agua. La observación tanto de los proyectos políticos defendidos por cada conjunto de actores y las asimetrías de poder en el desarrollo institucional, como del desempeño de las políticas públicas se convierte en algo fundamental para un buen entendimiento del proceso de gobernanza.

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Cuadro 2Configuración como tipos ideales de los proyectos políticos defendidos por los actores en el proceso de gobernan-za del agua

Fuente: Elaboración propia

El reconocimiento de la disputa a partir de proyectos políticos defendidos en la construcción de las instituciones del agua se debe dar en los diferentes ór-denes de interacción entre actores protagonistas del debate, diseño y adopción de las políticas que, a fin de cuentas, se implementan para hacer frente a los principales problemas relativos a la escasez, la distribución, la calidad, el apro-vechamiento y la garantía de acceso al agua.

Agua como bien económico Agua como derecho humano

El agua es un bien económico y el mercado es el mejor instrumento para la asignación eficiente.

El agua es un derecho universal e inalienable constitutivo de la dignidad humana. Su asignación debe estar goberna-da por principios de equidad y justicia social.

Se deben solucionar los problemas de asignación entre usos competitivos procurando el cuidado de los recursos naturales en tanto bienes económicos escasos.

Se deben solucionar los problemas de inequidad en el acceso al agua superando la pobreza y asegurando la sustentabilidad de los recursos naturales en un compromi-so intergeneracional.

Instrumentos como las cuencas son un medio para estructurar eficientemente los mercados de agua e introducir incentivos para el cuidado del medio ambiente

La gestión por cuenca es un medio que permite la participación democrática y la asignación justa del agua. Además, transparenta y sanciona las posibles acciones oportunistas de los actores.

La participación se da en asociaciones público-privadas.Los mercados de agua existen a nivel de cuenca.Son necesarios los derechos de propiedad (privada) sobre el agua.

La sociedad civil asegura la participación y el control democrático sobre el manejo del agua.Debe asegurarse la propiedad pública del agua.

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