I. Introducción

1. La investigación se proponeaclarar la significación actual delos conceptos "asilo" y "refugio"en América Latina y establecercuál ha sido la inserción del siste-ma americano de protección a losrefugiados en la práctica mundialdel asilo, con la finalidad de con-tribuir a evitar restricciones en losalcances de aquella protección y aque los países cuenten con herra-mientas útiles que les permitanresolver mejor problemas tales co-mo los desplazamientos o migra-ciones forzosas de carácter masi-vo, en el marco de las ConsultasGlobales sobre la ProtecciónInternacional.

2. La investigación recae en unaregión que posee una pionera ycentenaria tradición en materia deasilo y en la cual surgió la prime-ra Convención conocida sobre eltema,el Tratado sobre Derecho In-ternacional Penal (Montevideo1889), al que siguieron la Con-vención sobre Asilo (La Habana1928), la Convención sobre AsiloPolítico (Montevideo 1933),el Tra-tado sobre Asilo y Refugio Político(Montevideo 1939), la Conven-ción sobre Asilo Diplomático y laConvención sobre Asilo Territorial(ambas de Cara c a s, 1 9 5 4 ) ; u ncontinente donde se desarrollóuna práctica de hospitalidad degobiernos y pueblos a persegui-dos políticos y que ha exhibido

INVESTIGACIÓN: "EL ASILO Y LA PROTECCIÓN DE LOS REFUGIADOS EN AMÉRICA LAT I N A "

ACERCA DE LA CONFUSIÓN TERMINOLÓGICA "ASILO-REFUGIO"INFORME DE PROGRESO*

Elaborado por el equipo de investigación de la Universidad Nacional de Lanús, Buenos Aires, Argentina**

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*Este documento constituye el primer Informe de Progreso de la Investigación que lleva a cabo el Centro de De-rechos Humanos de la Universidad Nacional de Lanús (Argentina) con la cooperación del ACNUR.

**Leonardo Franco es el director de la investigación.El equipo se integra,asimismo, por Jaime Esponda y CésarSan Juan bajo la coordinación operativo de Juan Alejandro Kawabata.

capacidad para buscar solucionesen grandes crisis de refugiadosacaecidas en los últimos treintaaños, como la de América Central.

3 . La investigación se inserta,también, en el contexto de unaevaluación positiva de los 50 añosde historia del ACNUR en Améri-ca, especialmente los últimos 25a ñ o s, que se manifiesta, e n t r eotros alcances, en el rol jugadopor la institución en la proteccióny asistencia a distintos grupos derefugiados y en la adhesión final-mente casi unánime de los paísesa la Convención de 1951 y su Pro-tocolo de 1967.

4. Sin embargo, habrá de conside-rarse que la convergencia entrelas normas y prácticas tradiciona-les de protección a los asilados enAmérica, el sistema universal y lasnuevas corrientes jurídicas que elACNUR promovió en el continen-te, no ha sido sencilla, y quedanaún temas que merecen ser abor-dados, para consolidar lo alcanza-do y crear mejores bases para eltratamiento de futuros problemas.La búsqueda de esa convergenciaha estado presente en eventoslatinoamericanos organizados porel ACNUR, con participación deGobiernos, Agencias de la ONU,a c a d é m i c o s, ONGs y agencias vo-

luntarias, entre los cuales cabe ci-tar el Coloquio sobre Asilo y Pro-tección Internacional de los Refu-giados en América Latina (Tlate-l o l c o, México DF, 1 9 8 1 ) , c u ya sConclusiones se abocan funda-mentalmente a esta cuestión; lat ranscendental Declaración deCartagena, surgida del Coloquiosobre Protección Internacional delos Refugiados en América Cen-tral, México y Panamá: ProblemasJurídicos y Humanitarios (Cartage-na de Indias 1984);la ConferenciaInternacional sobre RefugiadosCentroamericanos (CIREFCA), dela que surgieron los Principios yCriterios para la Protección yAsistencia a los Refugiados, R e-patriados y Desplazados Cen-troamericanos en América Latina,y la Declaración y Plan de A c c i ó nC o n c e rtado a favor de los Refu-giados, Repatriados y Desplaza-dos Centroamericanos (Ciudad deGuatemala 1989); el Coloquio In-ternacional con Ocasión de los 10Años de la Declaración de Carta-gena (San José de Costa Rica1994), que se propuso evaluar losdiez años transcurridos desde laD e c l a ración de Cartagena en suMemoria del Coloquio, y, más re-c i e n t e m e n t e, la Declaración deT l a t e l o l c o, del Seminario sobreA cciones Prácticas para Optimizarla Aplicación del Derecho de los

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Refugiados y Atender Satisfacto-riamente los intereses Legítimosde los Estados (Tlatelolco, México-DF, 1999), que examinó nuevosdesafíos.

5. La persistencia o la solución delos problemas relacionados conlos temas que se están investigan-do, los cuales repercuten en elcontenido, interpretación y aplica-ción de las legislaciones internas,influye en el desarrollo de un sis-tema regional de protección delos refugiados que sea compatiblecon los principios universales.

6. En tal sentido, habrá de tener-se en cuenta que, como lo señalala "Declaración de T l a t e l o l c osobre Acciones Prácticas en elDerecho de los Refugiados enA m é r ica Latina y El Caribe" de1999, "las causas que dan origena los refugiados, la persecución,laviolación de los derechos huma-n o s, los conflictos armados in-ternos e internacionales y lasv i o l aciones al derecho internacio -nal humanitario siguen presentesen los países de la región".

7. Prácticamente superada la si-tuación de América Central y res-

catando la experiencia en ella ga-nada, destaca hoy el desafío querepresenta la situación que viveColombia y su impacto actual ypotencial como origen de despla-zamientos de poblaciones.

8. En esta etapa preliminar, la in-vestigación se centró, principal-mente, en el análisis del uso de losconceptos "asilo" y "refugio", re-curriendo para ello a la lectura deciertos autores, principalmente la-tinoamericanos, que trataron eltema en la década de los 80, épo-ca que coincide con la gran crisisde refugiados en América Central,en cuyo contexto, por primera vez,se realiza una reflexión sobre laconvergencia de los sistemas in-ternacional y americano de pro-tección a los refugiados. Sobre elpensamiento de algunos de estosautores se desarrollaron docu-mentos de análisis1.

9 . Q u e d a , p a ra etapas posteriores,entre otras cuestiones desarrolla-das en el documento "Informe deActividades y Plan de Tra b a j o " , e lcrucial análisis de las distintaslegislaciones y prácticas nacio-n a l e s.

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1Se elaboraron fichas bibliograficas de algunos expertos en la materia (entre ellos, A.Cançado Trindade, R.Galin-do Pohl,H.Gros Espiell. D.Lopez Garrido, C.Sepulveda).

II. Temas objeto de investi-gación

10. Los temas que aborda la in-vestigación son: por una parte, eluso de los términos "asilo" y "re-fugio", sus causas y consecuen-cias, y, por otra, la inserción delsistema americano en la prácticamundial del asilo, analizando laposible existencia de un "troncocomún" que permita desarrollosintegrados en el futuro.

A. Uso de los términos "asi-lo" y "re f u g i o " , d i s t i n t a sacepciones:

11. La investigación parte de lanoción que "asilo" es la forma deprotección a los refugiados porexcelencia y, a tal efecto, se adop-ta la siguiente definición: "Protec-ción otorgada, en su territorio, porun Estado frente al ejercicio de lajurisdicción del Estado de origen;es basada en el principio de la nodevolución y caracterizada por elcumplimiento de los derechos in-ternacionales reconocidos a los

refugiados. Por lo general,se otor-ga sin límites de tiempo"2.

1 2 . En este mismo sentido, e ldestacado jurista R. Galindo Po h lsostiene que "la institución quehace efectivos los varios derechosdel refugiado es el asilo"... y que"los Estados reciben a personascon calidad de refugiados paraluego concederles asilo"... y que"el único y necesario resultado dela ‘calificación de refugiado’ es elasilo"3.

13. Para "refugio temporal", setiene en cuenta la definición:"Protección temporal otorgadapor el país de refugio, normalmen-te en situaciones de afluencia ma-siva. Incorpora la aplicación delprincipio de no devolución y elg oce de los derechos básicosmientras los refugiados aguardanuna solución duradera"4.

14. Ya los primeros avances deltrabajo de investigación mostra-ron que los términos "asilo" y" r e f u g i o " , especialmente este

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2Pág.37, Tesauro Internacional de Terminología sobre Refugiados. Versión en español.Instituto Interamericano deDerechos Humanos (1991).

3Ficha bibliográfica "Notas sobre la ponencia ‘Refugio y Asilo en la Teoría y en la Práctica Jurídica’ presentada porel profesor R.Galindo Pohl en el Coloquio realizado en Cartagena de Indias en 1983-Memorias del Coloquio, pá-ginas 145 a 172" (Jaime Esponda).

4Pág.37 op.cit.(pie de Pag.4).

ú ltimo, son utilizados con distin-tas acepciones en América Latina.Esta utilización indistinta de losconceptos -frecuente en la teoría,la legislación y la práctica- ocasio-na una confusión, cuyo últimoejemplo aparece en la versión fi-nal de la reciente "Declaración deRío de Janeiro sobre la Institucióndel Refugio", suscrita por seis go-biernos sudamericanos, en la cual,pese a un evidente espíritu positi-v o, se reemplazó (o tradujo) elv ocablo "asilo" por "refugio"5.

15. Esta confusión se manifiestaen la diversidad de interpretacio-nes sobre la diferencia entre am-bos términos, que hemos siste-matizado como ‘ a c e p c i o n e s ’ :"sentido o significado en que setoma una palabra o una fra s e "(Diccionario de la Real A c a d e m i aE s p añola, XXI edición). La clasifi -cación de acepciones que sigueno es exhaustiva; constituye unabase del catálogo de interpreta-ción de las palabras "asilo" y"refugio" para los futuros tra b a-jos que contemplará la investiga-ción, y permite profundizar losreales alcances de cada uno deellos. Las distintas acepciones de

esos términos no son, todas ellas,excluyentes entre sí, y varias sesobreponen unas a otras.

16. Las acepciones identificadasson:

a) "Asilo" como instituciónexclusivamente latinoameri-c a n a , y "refugio" como insti-tución univers a l

En una primera acepción, muy di-fundida actualmente, "el refugio"es la institución genérica del siste-ma universal de protección a losrefugiados, o sea, el emanado dela Convención de 1951 y su Pro-tocolo de 1967,que cuenta con lasupervisión del ACNUR, en tantoque el "asilo" es el institutorepresentativo del sistema in-t e ramericano de protección aa s i l a d o s.

A nuestro juicio, en esta erróneaconcepción subyace el prejuicioque el "asilo" es una institucióne x c l u s i vamente latinoamericana,idea ésta fuertemente arraigadaincluso en círculos académicos.Lamentablemente encontró sus-

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5"Declaración de Río de Janeiro sobre la Institución del Refugio",suscrita por representantes de las Repúblicas deArgentina,Bolivia,Brasil,Chile, Paraguay y Uruguay, el 10 de noviembre de 2000.

tento en un documento deAC N U R6, que tuvo bastante cir-c u l ación,al menos en Argentina, yque es citado en sectores especia-lizados; en él se dice textualmen-te: "en tanto el Refugio es unainstitución convencional universal,el Asilo representa una instituciónconvencional regional establecidaen el mundo latinoamericano".

Otro uso a examinar sería el de laexpresión conjunta de ambos tér-minos, "asilo y refugio". Se hausado en el viejo sistema latinoa-mericano abarcando el conjuntode los mecanismos de protecciónde un Estado. No obstante se pue-de también encontrar en normati-va contemporánea, por ejemplo,en la actual Constitución de Vene-zuela de 2000, que en su Art. 69"reconoce y garantiza el derechode asilo y refugio"7. Ver otraacepción de "asilo y refugio" enel párrafo 24 (página 7).

b) "Asilo" y "refugio" comosinónimos

Esta concepción es recogida en laDeclaración Final del Seminario de

Tlatelolco, de 1999, sobre Accio-nes Prácticas en el Derecho de losRefugiados en América Latina, enmérito del cual, por primera vez,se llamó la atención sobre estaconfusión, pero sin aclararla. EnDicha Declaración se lee lo si-guiente:

"El Seminario abordó la utiliza-ción de los términos "asilo" y"refugio" en América Latina y,en este sentido, señaló que ambosson sinónimos, porque extiendenla protección del Estado a las víc-timas de persecución, cualquieraque sea el procedimiento pormedio del cual, en la práctica, s eformalice dicha protección, s e ael régimen de refugiados según laConvención de 1951 sobre el Es-tatuto de los Refugiados y su Pro-tocolo de 1967 o el de asiladossegún los Convenios interamerica-nos en la materia."

Esta acepción encuentra antece-dentes en cierta tradición latinoa-mericana, según la cual "asilo" y"refugio" son, prácticamente, si-nónimos y se usan en forma indis-tinta. Así por ejemplo, lo señala

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6"ASILO Y REFUGIO. DIFERENCIAS Y SIMILITUDES". ACNUR,Oficina Regional para el Sur de América (este docu-mento ya ha sido retirado de la circulación por dicha Oficina de ACNUR).

7Ficha de trabajo "Referencias Constitucionales al Derecho de Asilo"(Laura Gianelli).

Héctor Gross Espiell, quien mani-fiesta que "hay que precisar queen América Latina, según estasConvenciones, asilo territorial yrefugio son absolutamente sinóni-m o s "8, y el jurista ecuatorianoS a lvador Lara, quien, refiriéndoseal Tratado de Montevideo de1889, alude a la "sinonimia queesta Convención da al ‘asilo’ conel ‘refugio’"9. No obstante, oca-sionalmente se procuró estableceruna diferencia entre ambos térmi-nos, según la cual, el término"refugio" se usaría fundamental-mente para el asilo territorial y noen el caso del asilo diplomático,también llamado político. E s t aconcepción prevaleció en el Trata-do sobre Asilo y Refugio Políticode Montevideo, de 1939, pero nofue reiterada por las posterioresConvenciones sobre asilo diplomá-tico y asilo territorial de Caracas de1 9 5 4 .

En una variante de esta sinonimia,utilizada en la literatura y el perio-dismo, con las expresión "asilo yrefugio" se trata de significar ‘el

conjunto de los mecanismos deprotección que un Estado brinda asujetos perseguidos’, como exten-sión de antiguas expresiones delDerecho intera m e r i c a n o. Po rejemplo, se dice: "(...) ¿De quédepende que ante alguien se des-plieguen los ritos de la cortesía yla civilidad, del asilo y del refugio,m i e n t ras otros sólo encuentra npuertas cerradas, desprecio, ex-plotación o abusos?"10.

c) "Refugio" como tra d u c-ción simplicista, al idiomae s p a ñ o l , de los términos"asilo" y/o "estatuto de losrefugiados"

Debe destacarse que el términoingles "asylum" y su equivalentefrancés "asile" fueron sistemáti-camente traducidos al español co-mo "asilo" en todos los textosclásicos de derechos humanos ydel derecho de los refugiados. Asíocurre, por ejemplo, en la Declara-ción Universal de Derechos Huma-nos (Art. 1 3 ) , la Convención de1951 sobre el Estatuto de Refugia-d o s, la Declaración de la A s a mblea

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8"El Derecho Internacional Americano sobre Asilo Territorial".Compilación de Instrumentos Jurídicos Interameri-canos, página XXIII.

9Coloquio de Tlatelolco, México 1981,Conclusiones del Coloquio, página.90.

10Sandra Russo:"Extranjeros",Página 12,Buenos Aires, 7 de diciembre de 2000.

General de Naciones Unidas de1967 sobre Asilo Te r r i t o r i a l , l aConferencia del Asilo territorial deNaciones Unidas de 1977, las Re-soluciones pertinentes de laAsamblea General de NacionesUnidas, las Conclusiones y Docu-mentos del Comité Ejecutivo delACNUR, etc.

Igualmente, el término genéricoutilizado en los grandes eventosinternacionales del ACNUR, dedi-cados a la materia,en América La-tina (México 1981, C a r t a g e n a1984, CIREFCA 1989, Costa Rica1994) ha sido, invariablemente, elde "asilo".Ello demostraría que eluso de la palabra "refugio",comotraducción de "asilo", se habríapropagado más recientemente,sobre todo a nivel más localizado.

Según esta acepción, "pedir elrefugio" equivaldría a solicitar ele statuto de refugiados según laConvención de 1951 y el Protocolode 1967, y la consiguiente protec-ción del Estado requerido, la cualse manifiesta en el permiso depermanencia en el territorio res-pectivo y otros derechos conferidospor los instrumentos internaciona-l e s. El "refugio", o "el instituto delr e f u g i o " , e q u i valdría entonces, enel lenguaje tradicional del derechointernacional de los refugiados, al

asilo extendido por un Estado arefugiados, según los instrumen-tos universales en la materia.

El abuso en la utilización de lap a l a b ra "refugio", en la práctica,e stá relegando el uso del término"asilo" a situaciones muy conta-das. La investigación propuestadebiera poder coadyuvar a exami-nar las razones y los móviles de taldesliz lingüístico. Una primerahipótesis tiene que ver con lasdificultades de promocionar elsistema universal de protecciónde los refugiados, en medio deuna cultura fuertemente impreg-nada por la centenaria tradiciónlatinoamericana del asilo.

O t ra razón más simple, que obede-ce a una cierta comodidad lingüís-t i c a , es que resulta más sencillomencionar "refugio", que "estatu-to de refugiados según los instru-mentos internacionales".

d) "Asilo" como ‘ p ro t e c c i ó na individuos’ y "re f u g i o"como ‘protección a grupos’

Según esta acepción, la institu-ción del "asilo" protege a perso-nas que son perseguidas a títuloindividual, en tanto la del "refu-gio" beneficia a grupos, funda-

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mentalmente en situaciones dedesplazamientos de población engran escala.

En este sentido, en los trabajospreparatorios de la investigaciónse examinó el pensamiento delmaestro César Sepúlveda,jurista ydiplomático mexicano, que copre-sidió el mencionado Coloquio deMéxico de 1981, quien, en susdistintas obras, asume una con-cepción que es relevante para lamateria objeto de la investiga-ción11. Sepúlveda,en su tratado deDerecho Internacional y en variostrabajos publicados en los 80, dacuenta de una situación nueva enel Continente, suscitada por laafluencia masiva de refugiadoscentroamericanos en esa década.

Sostiene Sepúlveda que "asilo yrefugio son ahora conceptos die-ferentes, aunque en un tiemposignificaron la misma cosa". Ladistinción que hace entre "asilo"y "refugio" la basa en dos aspec-tos: i) uno sustantivo: "...el asiloterritorial es una cuestión exclusi-va de la soberanía y del dominiointerno los Estados",que operaríaen virtud del solo ejercicio de las o b e ra n í a , en tanto que "...el refu-gio tiene que ver con la comuni-

dad internacional organizada" yoperaría sobre la base de un me-canismo previamente acordado, yii) otro meramente cuantitativo:las reglas del asilo territorial fue-ron pensadas para casos aislados-o poco numerosos- de indivi-duos, en tanto que el derecho delos refugiados tiene por objeto laprotección en casos de afluenciamasiva: " (...) pudiera decirse queen América no había gran diferen-cia entre asilado y refugiado (...)al no existir el problema del flujomasivo, los Estados podrían consi-derarlos como similares, (...) perolentamente, a medida que empe-zaron a surgir los graves proble-mas económicos y políticos por lasafluencias de refugiados, y que lasmedidas migratorias empezaron aendurecerse en este Hemisferio,empezó a notarse la distinción en-tre una figura y otra".

En la misma dirección, GalindoPohl afirma que la institución delrefugio de la Convención de1951.. "concierne principalmentea la persecución de grupos, (...) norequiere persecución individuali-zada (y) cubre numerosos casosque escapan a las convencionesinteramericanas"12.

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11Ficha bibliográfica "La cuestión ‘asilo’ y ‘refugio’ en César Sepúlveda" (Leonardo Franco)

12Ficha bibliográfica citada en pie de página No. 5.

Una explicación histórica, q u ec o n l l e va también contenidos socio-lógicos y hasta ideológicos, t i e n eque ver con diferencias de perfilentre los perseguidos políticos tra-dicionales (personalidades de clasemedia o alta, i n t e l e c t u a l e s, etc.), yel de los nuevos refugiados de los80 (campesinos, muchos de ellosde grupos de origen indígena,como maya s, miskitos etc.).

Esta acepción del término "refu-gio" tiene un gran peso hasta eldía de hoy y se aplica incluso acasos aislados, y muchas vecesi n d ividuales, de peticionantes deasilo de clases sociales, o paísesmás desfavorecidos, etc.13.

e) "Refugio" como ‘protec-ción mínima’, en casos deafluencia en gran escala

Esta concepción asume que el"refugio", en los escritos y en lapráctica internacional, está aso-ciado a la protección temporal,sólo destinada a garantizar elprincipio de "no refoulement" ylos derechos mínimos de la perso-na, mientras que el "asilo" es la

protección permanente o definiti-va, que permite la protección delEstado a las víctimas de persecu-ción.

Se advertirá que la concepciónque la investigación ejemplificó,en América Latina con los trabajosde Sepúlveda, está profundamenteligada a la búsqueda de respues-t a s, en el ámbito internacional, alproblema de la afluencia a granescala. Como "protección míni-ma" o "protección temporal", elrefugio aparecería como un pri-mer grado de asilo orientado ap r o t e g e r, e x c l u s i va m e n t e, c o n t rael "refoulement", esto es, a no re-chazar a quien busca refugio hu-yendo de un Estado que lo persi-gue, en virtud de los supuestos delprincipio de "non refoulement".Un documento anexo14 analiza laposición del jurista español DiegoLópez Garrido: "En un plano másabstracto, el autor toma posiciónal afirmar que las figuras del asiloy del refugio, y sus expresiones ju-rídicas, son dimensiones o gradosde un concepto básico único, quees ‘el derecho de asilo’ ". Cabeconsignar que en la expresión pre-

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13Ibidem.

14Ficha bibliográfica "Diego López Garrido. El Derecho de Asilo" (César San Juan).Debe consignarse que el librode López Garrido data de 1991 y no puede reflejar la nueva legislación que suprimió el término "refugio" (Ley9/1994).

valeciente en América Latina nose aceptaría la afirmación de L.Garrido de que el refugio es partedel asilo.

En los tramos posteriores de la in-vestigación se debiera examinar laexperiencia de América Latina encircunstancias de afluencia masi-va, en particular el impacto de laDeclaración de Cartagena (1984).Como hipótesis de trabajo se pue-de sustentar que en los años 80,salvo algunas excepciones, el usode una definición ampliada no im-pidió la búsqueda de soluciones alargo plazo de los refugiados cen-troamericanos, como lo atestiguala integración de guatemaltecosen México. Este enfoque puedeser útil para las Consultas Globa-les sobre la Protección Internacio-nal. En este contexto, se deberáestudiar también el nuevo decretode Panamá, que crea un régimenmínimo en caso de afluencia ma-siva, en el contexto de la situacióncolombiana.

Al abordar esta crucial cuestión,en los primeros avances de lai nvestigación se examinaron refe-rencias de Guy Goodwin-Gill sobre

"el principio del refugio" aplica-ble a situaciones no previstas porel derecho de los refugiados15.

B. Inserción del sistema ame-ricano en la práctica mundialdel asilo:¿existe un "tronco común"?

17. En América Latina coexistennormas de Derecho InternacionalPúblico, normas regionales, legis-laciones internas y prácticas quehan tratado de responder a diver-sos desafíos, en contextos históri-cos diferentes y en etapas distintasdel desarrollo del derecho interna-cional de los refugiados, pero sepuede afirmar que su vocación co-mún se inscribe en la centenariat radición latinoamericana del asilo,en el sentido amplio del término.

18. Un segundo tema objeto de lainvestigación será pues la inser-ción de las normas y prácticas enel sistema universal, analizando sien esta historia existe un "troncoc o m ú n " , que permita supera rdualidades difíciles de sostenerhistóricamente y poner de relievela práctica generosa de los Esta-dos por sobre las particularidades

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15Guy S. Goodwin-Gill,"The Refugee in International law",2ª edición de 1996,en particular, nota a pie de pági-na No. 170.

de los sistemas jurídicos, y permi-ta desarrollos futuros.

19. En América Latina no ha sidofácil marchar hacia la convergenciao armonización entre las prácticasy normas regionales sobre protec-ción de los asilados, la Convenciónde 1951 y nuevos conceptos jurídi-cos y soluciones prácticas, espe-cialmente impulsadas por elACNUR, la cual es necesaria si sec o n s i d e ra que ningún sistemaresuelve jurídicamente, por sí solo,situaciones que hoy preocupan ala comunidad internacional, e nrelación con los principios de losderechos humanos y del DerechoHumanitario.

20. Puede no ser superfluo inten-tar actualizar la reflexión de losaños 80 sobre la convergencia deambos sistemas, luego de 30 añosde aplicación intensa del sistemauniversal del derecho de los refu-giados. La revisión actual a em-prender debe tomar en cuenta lavigencia actual del sistema ameri-cano, estadísticas en su aplica-ción, casos que puedan revelartendencias sociopolíticas en suaplicación, etc. Y, asimismo, debetomar en cuenta desarrollos tales

como la Recomendación de laCIDH relativa a la materia 16.

III. Conclusiones preliminaresde este informe

A . Posibles causas de laconfusión terminológica yc o n c e p t u a l

21. Con la finalidad de hacer pro-puestas fundadas, la investigacióndeberá indagar más profunda-mente sobre las causas de estaconfusión,que, sin duda,son múl-tiples. Se pueden adelantar las si-guientes hipótesis de trabajo:

a) La consideración de la tradicióndel asilo latinoamericano como unfenómeno autónomo. Si bien afir -mar su importancia tiene baseshistóricas en el aporte latinoame-ricano de la primera mitad del si-glo XX, como señala Gros Espiell,constituye un error concebirlo"como un sistema autónomo, dis-tinto, hermético y ajeno frente alderecho internacional sobre lamateria"17;

b) Los vaivenes de los usos termi-nológicos de "asilo" y "refugio"aplicados en la normativa intera-

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16"El asilo y su relación con los crímenes internacionales",Recomendación de la CIDH de 20-X-2000.

17Héctor Gros Espiell,"El Derecho Internacional Americano Sobre Asilo Territorial y la Extradición,en sus Relacio-nes con la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre Estatuto de los Refugiados".Compilación de Instru-mentos Jurídicos Interamericanos, Relativos al Asilo Diplomático , Asilo Territorial,Extradición y Temas Conexos".ACNUR,1992.

mericana sobre el asilo territorial yel asilo diplomático;

c) La ausencia de una base con-vencional sobre el asilo en dere-cho internacional (salvo en cuantoal principio de no devolución);

d) La influencia de la legislaciónespañola, que contenía la distin-ción entre "asilo" y "refugio"18,aunque la actual legislación19 lasuprime20;

e) Los nuevos fenómenos de refu-giados latinoamericanos, a partirde los años 70 y 80, y su diferen-ciación social, económica y políti-ca con los tradicionales asiladospolíticos;

f) Ciertas iniciativas en materia decapacitación y difusión llevadas acabo por funcionarios del ACNURen América del Sur, que denomina-ron "refugio" al sistema universalde protección a los refugiados21.Estas iniciativas de hecho dieron

sustento al uso de la palabra "re-fugio" en tal sentido.

B. Posibles consecuencias

2 2 . La investigación deber exa-minar no sólo posibles remediospreventivos a consecuencias adver-sas por los malos usos terminológi-cos mencionados, sino también, yde manera constructiva ,c o n s i d e ra rde qué forma el creciente usoregional del término "refugio"esté teniendo, o pueda tener, unimpacto positivo en el derechointernacional para la protecciónde los refugiados.

23. El problema pareciera tenermás importancia,por el momento,desde el punto de vista académi-co que práctico. Si ello fuera así,se estaría aún a tiempo para ini-ciar acciones de consolidación delderecho de los refugiados enAmérica Latina, antes de que esaconfusión favorezca consecuen-cias negativas asociadas a la idea

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18(Ver referencias al libro de D. López Garrido en pie de página No. 16).

19Ley 9/1994 "Reguladora del derecho de asilo y la condición de refugiado".

20Ibidem:la Exposición de Motivos dice textualmente.."suprime la doble figura de asilo y refugio con estatutosdiferenciados, dualidad que no se deriva en modo alguno de las exigencias de protección a los extranjeros vícti-mas de persecución,y que se ha revelado como una fuente de confusión y abusos".

21El documento más revelador es el ya citado "ASILO Y REFUGIO. DIFERENCIAS Y SIMILITUDES" (pie de páginaNo. 8).

de "refugio tempora l " . E n t r edichas consecuencias se destacanlas siguientes:

a) El traslado de la confusión,desde el ámbito del debate doc-t r i n a r i o, a la práctica y a laslegislaciones de algunos paísesde la región;

b ) La dificultad de asumir unconcepto adecuado frente a si-tuaciones de afluencia masiva der e f u g i a d o s, al igual que en otrosc o n t i n e n t e s, pero con la diferen-cia de la experiencia específicaa c u m u l ada en la región 22;

c) Hay otras dos posibles conse-cuencias, fundamentalmente co-municacionales, a tener en cuentaen este punto:

i) Que el uso predominante delvocablo "refugio", sumado a ladisminución de casos de asilo se-gún las Convenciones interameri-canas, conduzca a la desaparicióngradual de la utilización, en idio-ma español, del término "asilo",que alude al instituto jurídico que,por antonomasia, hace efectivoslos derechos de los refugiados;

ii) Qué entender cuando, enforos internacionales, un lati-noamericano utiliza el térmi-no "refugio"

2 4 . Algunas de las acepcionesdesarrolladas en el capítulo IIguardan en común la cara c t e r í s-tica de contener deslizamientoso distorsiones lingüísticas que noc o n l l e varían serios riesgos parala protección de los refugiados.Otras, en cambio, contienen elri e s g o, latente o potencial, d eprecarizar innecesariamente laprotección internacional de losr e f u g i a d o s.

2 5 . De todas formas, incluso res-pecto de las primera s, será nece-sario tomar recaudos para suadecuada interpretación deacuerdo al derecho internacionalde protección de los refugiados,en tanto que pueden dificultar lacomprensión de la comunidadi n t e r n acional sobre lo que se en-tiende en América Latina por lapalabra "refugio", en momentos,además, en que el ACNUR pro-mueve un proceso mundial deconsultas sobre la proteccióninternacional de refugiados.

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22Se debe tener presente que, en la experiencia de América Latina,la solución del mayor problema de las últimasdécadas, como fue el de América Central,culminó en la integración plena de los refugiados a los países de acogi-da,bajo la aplicación de la definición ampliada (de origen regional),lo cual pone de manifiesto que, si existen vo-luntad política y cooperación internacional,como las hubo en dicha experiencia,una afluencia de refugiados engran escala no tiene por qué significar un bajo nivel de protección a las personas.

IV. Recomendación: plan det rabajo para la segundaetapa de la investigación

2 6 . De conformidad con los objeti-vos generales de la investigación,establecidos en el Acuerdo de In-t e n c i o n e s, y tomando en cuenta losresultados de los trabajos lleva d o sa cabo hasta el presente, r e l a t a d o sen este Informe de Progresos, l asegunda etapa de la investigaciónse centrará en las dos áreas detrabajo siguientes:

a) Examen de la confusión termi-nológica y conceptual a tra v é sdel estudio de las legislacionesnacionales en los países de laregión y, en la medida de lop o s i b l e, complementado con laj u r i s p r u d e n c i a , prácticas admi-n i s t ra t iva s, e t c . ;

b) La cuestión del "tronco co-mún", conforme a lo detallado enel epígrafe "B", apartado "II",delpresente Informe2 3, i n d a g a n d osobre la contribución específica deAmérica Latina en el estableci-miento y desarrollo de la institu-ción del asilo, y recíprocamente,sobre la interacción con desarro-llos del derecho internacional delos refugiados en otros continen-

t e s. A tal efecto, y dada la novedaddel tema, se detallan los puntos ai n v e s t i g a r :

i) La naturaleza jurídica de lanoción de asilo territorial enlas Convenciones americanas,en comparación con las ten-dencias de la época en otrospaíses y regiones;

ii) Las causas de la lenta re-cepción de la Convención de1951, por América Latina, ysu impacto en pro b l e m a sactuales;

iii) Análisis cuantitativos ycualitativos de la aplicacióndel sistema intera m e r i c a n oen los últimos 30 años;

27. Un principio orientador delque no deberá apartarse la inves-tigación, es buscar la relación, entorno a cada uno de los temas so-bre protección de los refugiados yasilados, entre el sistema america-no de asilo, el Derecho Internacio-nal de los Refugiados, el DerechoInternacional de los Derechos Hu-manos, el Derecho InternacionalHumanitario y los ordenamientosjurídicos nacionales.

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23Ver párrafos 17-20 de este Informe.

28. Asimismo, se pondrá particu-lar atención en el marco teóricoque ha sido adoptado por el AC-NUR en el proceso de consultasque actualmente realiza a nivelmundial, que está representadopor tres círculos concéntricos, delos cuales el interior abarca losprincipios básicos de la Conven-ción de 1951, el siguiente aque-llos aspectos de la Convenciónque son susceptibles de diversainterpretación o sobre los que noexiste consenso, y el exterioraquellas materias que la Conven-ción no contempla o trata de ma-nera inadecuada.

Resultados previstos para lasegunda etapa de la investi-gación

29. Al término de la misma seprevé producir el Informe Final dela Investigación, en el que se con-

solidarán las cuestiones aborda-das en el Informe de Progreso, alo que se adicionarán los avancesy conclusiones a los que se arribecon la tarea reseñada para la se-gunda etapa.

30. Del mismo se podrán des-prender ‘recomendaciones’ con-cretas que sean factibles y compa-tibles, a la vez, con los principiosuniversales de la protección inter-nacional y con los usos, prácticasy valores de nuestra región.

31. Por último, se formularán ‘su-gerencias’ respecto de las vías po-sibles para interesar sobre estaproblemática a órganos e instan-cias interamericanas de derechoshumanos, con el fin de solicitar suorientación con vistas al futuro.

(24 de enero de 2001)

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