El desafío del fortalecimiento de los Estados de derecho y ... · para que, a diferencia de los intentos en la déca-da de los 40, la actual apertura resulte en algo más que una

E S T A D O D E L A R E G I O N 195

Valoración general

Ninguno de los conflictos militares que en1988 desgarraban la región, perdura. Ningunode los regímenes autoritarios existentes en 1978sobrevive hoy1. Si la democracia tenía, hasta ha-ce pocos años, un arraigo excepcional, hoy todoslos países del istmo, incluso su democracia másantigua, experimentan un impulso democratiza-dor2. Los gobernantes son electos por la ciudada-nía; las fuerzas armadas, allí donde existen, estánsubordinadas al poder civil; las violaciones de losderechos humanos no son, como en el pasadoreciente de varios países, política de Estado, y seexperimenta con nuevas formas de control polí-tico e institucional, débiles aún en muchos casos,sobre el poder estatal.

La fortaleza, y hasta el arraigo, de este impul-so democratizador es objeto de un intenso deba-te político. ¿Han concluido o no las transicionesdemocráticas en Centroamérica? ¿Qué tipo deregímenes políticos ha emergido, democraciasdisminuídas o democracias “a secas” (Collier yLevistky, 1997)3? ¿Ha ocurrido un proceso deconsolidación democrática? (Linz y Stepan,1996)? Estas interrogantes son la contraparte de

innumerables problemas políticos que, en lapráctica, afectan a los regímenes democratizadosdel istmo. La inclusión de los indígenas comociudadanos plenos es un hecho reciente y toda-vía precario, a pesar de ser ellos uno de cadacinco centroamericanos. En la región existen dis-paridades notables en lo que concierne a la ges-tión transparente de los sistemas electorales. Ladebilidad del Estado de derecho en amplias zo-nas es tal, que puede decirse que la poblacióncentroamericana obtiene sus derechos políticossin tener garantizado el ejercicio de sus derechosciviles. En todos los países, la ciudadanía expre-sa crecientes dudas y apatía hacia la política y suseguridad personal y jurídica es, en muchos ca-sos, precaria.

Sin embargo, la existencia e importancia delimpulso democratizador es incuestionable enuna Centroamérica que ha visto de todo en lasúltimas décadas. Golpes de Estado e insurreccio-nes; revoluciones y contrarrevoluciones; invasio-nes militares y abolición de las fuerzas armadas;violaciones sistemáticas de los derechos huma-nos (hasta etnocidio) y defensa colectiva de las li-bertades democráticas. Incuestionable es, tam-bién, que este impulso es resultado del quehacer

El desafío del fortalecimiento de los

Estados de derecho y la representación democrática

7C A P I T U L O

de generaciones de centroamericanas ycentroamericanos, una conquista duramenteconseguida por muchos. Hoy en día, por fin, lademocracia es un compromiso regional, suscritoprimero en Esquipulas y luego en la Alianza pa-ra el Desarrollo Sostenible (ALIDES)4 y una ga-rantía constitucional en todos los países.

Las y los centroamericanos enfrentan un grandesafío, el de enraizar la democracia en la regiónpara que, a diferencia de los intentos en la déca-da de los 40, la actual apertura resulte en algomás que una “primavera democrática”. Cierta-mente, el horror de los conflictos militares es unacicate contra el autoritarismo, pero no una va-cuna. Una experiencia democrática duradera re-quiere afianzar dos condiciones básicas: por unaparte, un Estado democrático de derecho y, porotra, una democracia electoral. Sin ellas, no sólolas condiciones mínimas para la existencia deuna democracia son incumplidas, sino la posibi-lidad misma de avanzar hacia democracias demayor calidad5.

Este capítulo explora, pues, una interrogante:¿cuáles son los avances y rezagos en el estableci-miento de Estados democráticos de derecho y dedemocracias electorales en la región? Interesadocumentar la respuesta desde una perspectivaregional, la de las tendencias que priman en elistmo. Los informes nacionales sobre desarrollo

196 E S T A D O D E L A R E G I O N P A R T E I I • C A P I T U L O 7

humano de Guatemala, Honduras, El Salvador yCosta Rica, ya han estudiado aspectos relevantesdel funcionamiento democrático desde una pers-pectiva nacional, que no compete aquí reiterar orevisar. Además, no todos estos informes tratanlos mismos temas6. En consecuencia, en este do-cumento la situación de los países tiene siempreuna utilidad comparativa, para marcar su simili-tud o contraste con una tendencia regional. Pesea severas limitaciones en la información, espe-cialmente en el caso de Belice, que no pudo serincluido, el estudio basa sus apreciaciones en in-dicadores cuantitativos (Recuadro 7.1).

El díficil surgimiento de una región con Estados democráticos de derecho

En la presente década ocurre, por primeravez en Centroamérica, una generalización de sis-temas políticos basados en Estados democráticosde derecho (Recuadro 7.2). En efecto, en pocosaños se logró abrir paso al control civil sobre elEstado y, en particular, sobre la administraciónde la justicia y los órganos policiales. Se ha desa-rrollado una institucionalidad para la defensa delos derechos humanos, se han creado poderes ju-diciales más independientes y se han realizadocambios en el marco legal que favorecen el ejer-cicio de los derechos de las personas.

RECUADRO 7.1

Metodología para la investigación sobre el Estado de derechoy las democracias electorales

La medición de las tendencias en torno alos desafíos institucionales y ciudadanospara el establecimiento de Estados de-

mocráticos de derecho y democracias electo-rales, es un complejo desafío. Pese a unaabundancia de estudios políticos, la escasez y,en muchos casos, la ausencia de indicadoresrigurosos y comparables en los temas jurídi-cos, institucionales y políticos, impuso un ca-rácter exploratorio a este informe. Aún así, lainformación recopilada permitió documentaravances y rezagos de la experiencia democrá-tica en la región, es decir, sus principales ten-dencias.

La estrategia metodológica aplicada se ba-só en la elaboración de matrices de variablese indicadores que investigadores nacionalesdebían completar. Mediante ellas se procuró

reconstruir series estadísticas para el período1990-1998, basadas en información confia-ble, verificable y comparable, aunque en algu-nas materias existen datos estadísticos sólopara algunos años. Hasta donde las fuentesde información primaria lo permitieron, se rea-lizó un ejercicio comparativo y una identifica-ción de tendencias y actores en cada uno de lostemas investigados: por una parte, el desarrollode Estados democráticos de derecho y, porotra, el desarrollo de democracias electoralesen la región. Para aquellos temas sobre los cua-les no se dispuso de datos cuantitativos, seidentificaron casos que ilustraran tendencias ypermitieran visualizar buenas o malas prácti-cas, sin pretensiones de generalización.

Un punto importante en la estrategia fue laconstrucción de tres redes de investigadores

especializados por tema y por país, en totalveinticuatro personas. Además, tres personasse encargaron de sintetizar la información yefectuar un análisis comparativo regional.

Conviene reiterar los serios problemas re-gistrales y de administración de los registrosexistentes, que es, en sí mismo, un indicadorde lo mucho que se debe progresar en Cen-troamérica para establecer regímenes políti-cos e institucionales más transparentes. A pe-sar del carácter público de la informaciónsolicitada, persisten dificultades de acceso yconfiabilidad. Contingencias como los cam-bios de gobierno, procesos electorales e, in-cluso, la personalidad de los funcionarios, in-ciden en la disponibilidad de la información o,lo que es peor aún, en la posibilidad de que lainformación desaparezca.

Sin embargo, los nuevos Estados democráticosde derecho, en la mayoría de los casos, muestranimportantes debilidades, pues su capacidad paraimpartir una justicia pronta, cumplida e igualpara todos, es todavía baja. Pugnan con el lega-do autoritario y militarista prevaleciente hastahace muy poco; se han logrado contados, aun-que significativos progresos para atacar la impu-nidad con que, hasta fecha reciente, se violaronlos derechos humanos en la región; además, laindependencia de los poderes judiciales respectoa otros poderes del Estado es todavía incomple-ta.

Quizá el desafío mayor que enfrenta lareciente generalización de Estados democráticosde derecho en Centroamérica es la creación deun clima de seguridad personal y jurídica. Pese ala notable escasez de información, la pocaevidencia empírica sugiere la existencia de unaextendida inseguridad personal y jurídica queafecta la confianza de la ciudadanía en lasinstituciones, situación de la cual no se escapaCosta Rica, el país con mayor tradicióndemocrática.

Una reforma política,jurídica e institucional en marcha

Los principales avances en la emergencia deuna región con Estados democráticos de derechose concentran en las transformaciones políticas,jurídicas e institucionales que, en la presente dé-cada, son múltiples y profundas.

El punto de partida:creciente control civil sobre lo militar

En diez años, las fuerzas armadas en Centroa-mérica han visto disminuir su influencia políticay hoy están sujetas al poder civil. Para 1998, to-dos los países con ejército habían efectuado re-formas constitucionales que modificaron las rela-ciones cívico-militares. En un caso extremo, elde Panamá, se abolió el ejército y se formó, jun-to con Costa Rica, el único espacio binacional sinfuerzas armadas en el mundo. En El Salvador,Honduras y, más recientemente, Guatemala, me-diante el acuerdo sobre el fortalecimiento del po-der civil y función del ejército en una sociedaddemocrática, se limitaron las competencias delejército y se establecieron mecanismos de controlcivil. Otras evidencias de la declinación del mili-tarismo son la reducción del gasto militar y delpersonal reclutado (Cuadro 7.1)

P A R T E I I • C A P I T U L O 7 E S T A D O D E L A R E G I O N 197

RECUADRO 7.2

“Las reformas delEstado.y Estado dederecho. Ambas sonparte de una mismadimensión, pues lasreformas del Estadoson también creaciónde Estados dederecho”

DIRIGENTE ORGANIZACIÓN

NO GUBERNAMENTAL DE

PROMOCIÓN DEL

DESARROLLO, HONDURAS

“En América Centralel Estado moderno(como institucionali-dad) ha sido tardío yretardado. En suausencia, la presenciamilitar se haceindispensable paralabores dearticulaciónterritorial y social.El tema clave es laconstrucción delEstado moderno, laconstrucción deciudadanía”

INVESTIGADOR Y ACADÉMICO,

COSTA RICA

¿Qué es un Estado democrático de derecho?

Un Estado democrático de derecho es aquelque asegura las libertades políticas de la ciu-dadanía, los derechos civiles de la población y

establece redes universales para el ejercicio de laresponsabilidad política, legal y administrativa de laspersonas investidas con autoridad y para el ejerciciode la rendición de cuentas. Es decir, provee garantíaspara el ejercicio del status de la ciudadanía bajo ladominación legal del Estado democrático. Como tal,se distingue de la ausencia del Estado de derecho,que torna imposible la existencia de una democracia,así como del Estado de derecho antidemocrático. Eneste último, el Poder Judicial aplica leyes antidemo-cráticas a la ciudadanía, que sancionan limitacionesal ejercicio de los derechos civiles y políticos, y legiti-man la falta de control ciudadano sobre el poder po-lítico.

Fuente: O’Donnell, 1997.

CUADRO 7.1

Centroamérica:comportamiento del gasto

militar. 1989, 1996

Gastos militares como porcentaje del PIB

1989 1996El Salvador 3.5 1.5Guatemala 2.6 1.4Honduras 8.4 1.3Nicaragua 28.3 1.5

Fuente: PNUD, 1992 y 1998.

Sin embargo, pese a la reducción del gastomilitar, éste continúa siendo una importante car-ga fiscal dentro de los débiles presupuestos delos gobiernos del itsmo. Así por ejemplo, entre1990 y 1991 el gasto militar representó el 97%de lo gastado en educación y salud en Nicaragua,el 66% en el caso de El Salvador, el 92% en Hon-duras y el 31% en Guatemala (PNUD, 1998).

Todos los países han realizado cambios en el marco jurídico e institucional

En la última década, los marcos jurídicos einstitucionales de la región han sido modifica-dos. Estos cambios incluyen las constitucionespolíticas, los códigos penales y procesales pena-les y las leyes que rigen la estructura y funciona-miento de instituciones tales como el Poder Judi-cial y la policía. (Cuadro 7.2). Además de lo yaseñalado, el control civil sobre los militares y lareducción de las competencias de las fuerzas ar-madas, las reformas constitucionales han fortale-cido las disposiciones que protegen las garantíasfundamentales y una mayor independencia de lafunción jurisdiccional.

Los poderes judiciales son hoy más independientes frente a otros poderes del Estado

En diez años, se ha logrado establecer en elistmo una mayor independencia del Poder Judi-cial, en el sentido de una mayor autonomía fren-te al Ejecutivo y el Legislativo. En todos los paí-


RECUADRO 7.3

El desafío militar:del poder político

al poder económico

No obstante el avance experimentado en lospaíses centroamericanos en cuanto al forta-lecimiento del control civil sobre los milita-

res, las fuerzas armadas han consolidado posicionesen lo que respecta a su papel como agente econó-mico.

Según un estudio realizado en Guatemala, Hon-duras, Nicaragua y El Salvador, en los últimos añoslos militares han incursionado fuertemente en laseconomías de sus respectivos países, a partir, funda-mentalmente, de la inversión de los fondos de pre-visión social militar.

El caso más representativo es el de Honduras,donde las fuerzas armadas controlan al menos die-ciocho empresas en los sectores financiero, agrope-cuario, manufacturero, servicios y comunicación, locual coloca a esta institución entre los ocho gruposeconómicos más importantes del país.

Esta situación genera algunas tensiones, puestoque plantea dudas sobre la posible existencia deprivilegios que pudieran favorecer una competenciadesigual con otros grupos empresariales; asimismo,se mantiene en el ambiente la preocupación sobreel posible ejercicio autónomo del poder económi-co de las fuerzas armadas sobre el poder político.

Fuente: Brenes y Casas, 1998.

CUADRO 7.2

Centroamérica: fechas de promulgación de las constituciones políticas y de las leyes en materia penal

Normativa Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

Constitución Política 1949 1983 1985 a/ 1982 1987 1972Código Penal 1970 1998 1973 1984 b/ 1974 1982Código Procesal Penal 1996 1998 1992 1984 1879 1986Ley Orgánica de la Policía 1994 1992 1997 1998 1996 1997

a/Enmendada en varios aspectos en 1993.b/Enmendado casi en su totalidad en 1996 y 1997.

Fuente: Chinchilla, 1999.

“Es indudable que enlos poderes judicialesde todas partes sejuega política, perohay reglas ymecanismos decontrol que hacenmenos peligroso esejuego. EnCentroamérica lapolítica ha tomado alos sistemasjudiciales”

EMPRESARIO, HONDURAS

ses, la función jurisdiccional es reconocida en lasconstituciones políticas como un poder del Esta-do, por tanto autónomo. Se tienen disponibles,sin embargo, otros indicadores que reflejan me-jor la existencia de dicha independencia judicial.Estos son: el mecanismo para el nombramientodel personal, especialmente los magistrados yjueces superiores, la existencia de una carrera ju-dicial y la autonomía en materia presupuestaria.

La tendencia en Centroamérica es a dismi-nuir, mediante reformas constitucionales, la inje-rencia del Poder Ejecutivo en el nombramientodel personal judicial y trasladar esa competenciaal Legislativo. Este es el caso de Guatemala, elSalvador y Costa Rica. Más aún, en Guatemala yEl Salvador se ha incluido la participación de di-versos sectores de la sociedad civil en los proce-sos de nominación de candidatos a los puestos.No obstante, en Nicaragua y Panamá se mantie-ne, en diverso grado, una fuerte intervención delEjecutivo.

Otro elemento importante, que aumenta laindependencia del Poder Judicial, es la tendenciaregional, con excepción de Honduras, a estable-cer períodos para la ejecución del cargo que su-peran el período constitucional de gobierno(Cuadro 7.3).

Avances en la creación de la carrera judicial dan mayor autonomía a los jueces

La existencia de una carrera judicial ayuda a


la autonomía de la función jurisdiccional, puesprotege a las instancias jurisdiccionales inferio-res, frente a imposiciones o presiones indebidasejercidas por las instancias superiores. Aquí elprogreso es importante en la región, pues haceuna década la carrera judicial era un elementobásicamente extraño. Cuatro países, El Salvador,Honduras, Costa Rica y Panamá, cuentan conuna carrera judicial debidamente normada. En ElSalvador está consagrada en la constitución y esregulada por la Ley de Carrera Judicial, de octu-bre de 1990. En Honduras la respaldan la Ley deCarrera Judicial y su reglamento, aprobados en1980 y 1987, respectivamente. En Costa Rica laampara la Ley de Carrera Judicial, de mayo de1993. En Panamá se cuenta con el Reglamentode la Carrera Judicial, de 1991. A la fecha, el56% de los jueces costarricenses y el 14.5% delos panameños están protegidos por este estatuto.

Otro indicador de independencia del PoderJudicial es la autonomía para la determinación yadministración de su presupuesto. Todos los paí-ses centroamericanos han introducido reformas asus cartas magnas, estableciendo un porcentajefijo dentro del presupuesto nacional (Cuadro7.4). Sin embargo, no en todos los países se res-peta el monto estipulado y se tiende a asignar unporcentaje menor, lo que en algunas ocasionesgenera roces entre los poderes del Estado y obli-ga al Poder Judicial a negociar su presupuestocon los otros dos poderes del Estado.

CUADRO 7.3

“Necesitamos unEstado donde la leytenga dientes. Esto nosignifica mano dura,es un asunto delegalidad funcional,de justicia operativa”

EMPRESARIO, GUATEMALA

Centroamérica: mecanismos para el nombramiento de los magistrados de laCorte Suprema de Justicia y períodos de nombramiento

País Autoridad que nombra Término en años

Costa Rica Congreso 8El Salvador Congreso, a partir de una lista presentada por el 9

Consejo Nacional JudicialGuatemala Congreso, a partir de nómina sometida por una comisión de 5

postulación integrada por diversos sectores gubernamentales y no gubernamentales (colegio de abogados, universidades,tribunales)

Honduras Congreso 4Nicaragua Congreso, a partir de una terna sometida por el 6

presidente del EjecutivoPanamá Miembros del gabinete con aprobación del Congreso 10


CUADRO 7.4

Centroamérica: fuentes del presupuesto del Poder Judicial. 1992, 1997

País Porcentaje del presupuesto general, Porcentaje efectivamente asignadofijado por la Constitución 1992 1997

Costa Rica a/ 6.0 6.0 5.8El Salvador 6.0 2.7 4.7Guatemala 2.0Honduras 3.0 1.5 2.8Nicaragua 4.0 6.0Panamá 2.0 1.4 1.3

a/ En Costa Rica se incluye el Ministerio Público o Fiscalía General dentro del porcentaje asignado al órgano judi-cial, institución que en los otros países pertenece al Ejecutivo o es independiente.

Fuente: Chinchilla, 1999a.

Transición hacia un modelomixto en lo procesal penal

En la administración de justicia, las reformasa los códigos penales y procesal penal han cam-biado la normativa procesal penal vigente en laregión (Rico, 1997). Del tradicional modelo in-quisitivo se ha pasado a un modelo de naturale-za acusatoria o mixta, cuyas características esen-ciales son:

◗El fortalecimiento del papel del Ministerio Pú-blico, tanto durante la etapa de instrucción comodurante la realización del juicio mismo. ◗Un mayor respeto y tutela de las garantías pro-cesales; reducción de los plazos procesales y delos supuestos para la prisión preventiva e intro-ducción de alternativas a la persecución penal. ◗ Una mayor participación de la víctima en elproceso y la oralidad y publicidad en todas lasetapas del proceso (Rico, 1997).

Los cambios en los códigos procesales pena-les han estado acompañados, en algunos casos,por reformas a la legislación que regula la mate-ria de menores infractores, inspiradas en la doc-trina de la protección integral que promueve laConvención de Derechos del Niño, de 1989, quehan supuesto el abandono del modelo tutelar yla adopción de un modelo de responsabilidadesy garantías (véase Capítulo 10).

Creación de instituciones para la defensa de los derechos humanos

En los años 90 se han dado pasos importan-tes en toda la región para el control institucional,por parte de entidades públicas, sobre los abusosy la violación de derechos humanos cometidospor los Estados. Ello contrasta con la situaciónde la década anterior, cuando la defensa de losderechos humanos era desarrollada con exclusi-vidad por organizaciones no gubernamentales.Hoy se han establecido vínculos importantes en-tre las instituciones públicas y privadas en estamateria.

Así, se estableció la Procuraduría para la De-fensa de los Derechos Humanos de El Salvador(1992), la Defensoría de los Habitantes de CostaRica (1993), la Procuraduría de Derechos Huma-nos en Guatemala (1985), el Comisionado parala Protección de los Derechos Humanos en Hon-duras (1991) y la Defensoría del Pueblo de Pana-má (1997). En el caso de Nicaragua, si bien en1996 se creó la Procuraduría para la Defensa delos Derechos Humanos, ésta aún no entra enoperación. El funcionamiento de estas institucio-nes, cuya existencia era impensable en décadasanteriores, ha permitido la canalización sistemá-tica de las demandas ciudadanas en torno a abu-sos y desviaciones cometidos por las institucio-nes estatales, así como mayores controles sobrelas acciones gubernamentales.


RECUADRO 7.4


Disminuye el control militar sobre la función policial

La principal característica de la reforma poli-cial emprendida en todos los países centroameri-canos que a finales de la década anterior teníanejércitos, es su desmilitarización y despolitiza-ción. Hoy en día, las leyes separan la función po-licial de la militar, a la que la primera estuvo su-bordinada por largo tiempo, lo que provocabauna participación de las policías en la violaciónsistemática de los derechos humanos.

Las leyes vigentes en esta materia le adjudi-can a la policía una naturaleza estrictamente ci-vil. Así por ejemplo, en Panamá, mediante undecreto ejecutivo de 1990, se desmembró laFuerza de Defensa y se organizó la Policía Nacio-nal, bajo la jurisdicción del Ministerio de Gober-nación y Justicia. En El Salvador, y como partede los Acuerdos de Paz, se creó la Policía Nacio-nal Civil, mediante decreto legislativo, en 1992.En Guatemala, se desarticularon los tradicionalescuerpos de seguridad tutelados por el ejército yse estableció la nueva Policía Nacional Civil, en1997. Finalmente, en Honduras, el Congresoaprobó en 1995 la separación de la Fuerza de Se-guridad Pública de las Fuerzas Armadas, la cualse hizo efectiva en 1998, mediante la aprobaciónde su ley orgánica.

El proceso de desmilitarización y de profesio-nalización se ha visto reforzado, además, con

cambios en los programas de capacitación y en-trenamiento, los cuales enfatizan los aspectos denaturaleza humanística, jurídica y de derechoshumanos. También se han establecido mecanis-mos para el control interno y externo de los des-víos cometidos por miembros de las fuerzas deseguridad; Guatemala, Nicaragua y Costa Ricacuentan con las inspectorías generales, y ElSalvador, con la Unidad de InvestigacionesDisciplinarias.

El surgimiento de la doctrina de la seguridad democrática

La reforma institucional se ha visto reforzadapor instrumentos de naturaleza regional promo-vidos en los últimos años, particularmente por laConferencia Internacional de Paz y Desarrollo,realizada en Tegucigalpa en 1994, y el TratadoMarco de Seguridad Democrática en Centroamé-rica, firmado en San Pedro Sula en 1995. En elprimer caso, los presidentes centroamericanoshicieron el primer llamado a reactivar la Comi-sión Centroamericana de Seguridad, con el pro-pósito de que ésta se abocara a concretar un mo-delo de seguridad democrática regional, que seconcretó un año después, mediante lasuscripción, por parte de los mandatarios delistmo, de dicho tratado.

Un indicador de la adopción de la doctrina

El concepto de seguridad democrática implica im-portantes cambios en la forma de concebir la se-guridad de los Estados en Centroamérica:

◗ Se conceptualiza la seguridad como una condiciónpara el desarrollo, más que como un fin en sí mismo.

◗ Se avanza de una definición de seguridad estricta-mente militar, característica de décadas anteriores, ha-cia una definición integral que supone la consideraciónde diversos factores indispensables para el desarrollohumano.

◗La seguridad deja de ser una tarea que emprende elEstado frente a la sociedad civil, para la defensa a ul-tranza de una estabilidad entendida como statu quo yse convierte en un proceso que resulta de la libre inte-racción entre gobernantes y gobernados.

◗ Finalmente, se establece una diferencia conceptualentre seguridad ciudadana y defensa nacional, lo quesupone, a su vez, una diferenciación de los papelesasignados a las instituciones de justicia y la policía, porun lado, y a las fuerzas armadas, por el otro.


“En el fortalecimientodel estado de derechoson claves elestablecimiento deministerios públicos,la carrera dejudicatura, un PoderJudicial como órganoque se manejatransparentemente, ladespartidización delsistema judicial, lasreformas en laelección de jueces y elacceso a losciudadanos a losservicios judiciales”

FUNCIONARIO PÚBLICO,

HONDURAS”

El concepto de seguridad democrática

CUADRO 7.5

es la débil posición de las víctimas en la socie-dad, particularmente las que sufrieron flagranteviolación de sus derechos humanos fundamenta-les durante los años de guerra. Pese a contar coninstituciones judiciales civiles, son pocos los pro-cesos existentes en contra de los violadores delos derechos humanos y, en los casos en que seha abierto un proceso judicial, éste ha terminadogeneralmente en absolución. Los casos más pa-tentes son los de El Salvador y Guatemala, paísesen los que amplios sectores de la población con-sideran que la impunidad sigue pesando sobrelos actuales procesos de reconciliación nacional.

Un indicador importante del acceso a la jus-ticia es la existencia de sistemas de defensa pú-blica. La creación de estos sistemas responde a lanecesidad de garantizar a todo ciudadano y ciu-dadana que el costo económico de los procedi-mientos judiciales (pago de honorarios de aboga-dos, timbres, trámites o desplazamientos) noimpida el ejercicio del derecho procesal a unadefensa plena. Existen diversas modalidades dedefensa pública, desde aquellas costeadas por elEstado mismo, con personal profesional exclusi-vamente dedicado a esta misión, hasta otras denaturaleza no gubernamental o adscritas a

de la seguridad democrática es la tendencia a laratificación de los tratados internacionales e inte-ramericanos para la protección de los derechoshumanos (Cuadro 7.5).

Rezagos en la consolidación de una justicia pronta, cumplida e igual para todos

La igualdad de todos los ciudadanos ante laley supone, por sobre todo, la posibilidad real deque cualquier persona que lo requiera, indepen-dientemente de su condición económica, políti-ca, de sexo o raza, pueda recurrir ante la admi-nistración de justicia para dirimir suscontroversias. Si bien las reformas institucionaleshan sentado las bases de los Estados democráti-cos de derecho en la región, existe evidencia so-bre las limitaciones de las reformas para garanti-zar una justicia pronta, cumplida e igual paratodos.

Subsisten importantes barreras en el acceso a la justicia

Una de las principales debilidades de los es-tados democráticos de derecho en Centroamérica


Centroamérica: tratados internacionales e interamericanos de derechos humanos ratificados

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

Pacto Internacional de Derechos X X X X X XCiviles y Políticos (PIDCP)Protocolo facultativo del PIDCP X X a/ X X2° Protocolo facultativo del PIDCP X X Xsobre la abolición de la pena de muertePacto Internacional de Derechos Económicos, X X X X X XSociales y CulturalesConvención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes X X X X XConvención sobre el estatuto de los refugiados X X X X X XProtocolo sobre el estatuto de los refugiados X X X X X XConvención americana sobre derechos humanos X X X X X XConvención interamericana para prevenir y sancionar la tortura X X XConvención interamericana sobre desaparición forzada de personas X a/ X X

a/ Ya han sido aprobadas por el Congreso de la República, pero falta aún la ratificación y el depósito del instrumento de ratificación por partedel Ejecutivo (a junio de 1999).Fuente: Amnistía Internacional, 1997; Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica, 1999.

“En Centroaméricaburlar las leyes esmuy fácil y no pasanada”


RECUADRO 7.5

facultades de derecho de instituciones de educa-ción superior, a cargo de estudiantes de nivel avan-zado.

En Centroamérica se observa el surgimiento yfortalecimiento de los sistemas de defensa públi-ca, especialmente a partir de finales de la décadaanterior. En Costa Rica se cuenta con uno de lossistemas de defensa pública pioneros de AméricaLatina, adscrito al Organo Judicial y financiadocon sus recursos presupuestarios. Creado desde1966, este servicio provee de defensor público acualquier imputado que solicite sus servicios,por no contar con los recursos económicos paracostearlos. En El Salvador, los primeros esfuerzosdirigidos a establecer un sistema de defensa pú-blica se iniciaron en 1986, con financiamientoproveniente de la cooperación internacional. En1993, el programa pasó a ser responsabilidad di-recta del Estado y se creó el Departamento deDefensoría Pública, adscrito a la Dirección deAsistencia Legal de la Procuraduría General de laRepública. En Honduras, en 1989 y bajo la es-tructura del Poder Judicial, se organizó el servi-cio de defensa pública, con profesionales del de-recho exclusivamente dedicados a la atención dela población indigente, menores e incapacitados.En Panamá se creó el Instituto de Defensa deOficio, mediante normativa expresada en el Có-digo de Procedimiento Penal. Este es dependien-te del Organo Judicial y está constituido por abo-gados que designa el Pleno de la Corte Supremade Justicia. En Guatemala, el Código Procesal Pe-nal de 1992 estableció el Servicio Público de De-fensa Penal, el cual, sin embargo, no llegó a serlo que se esperaba, por lo que en 1997 se pro-mulgó la Ley del Servicio Público de Defensa Pe-nal. Dicha ley entró en vigencia en julio de 1998

y creo así el Instituto de la Defensa Pública Penal,que se compone de defensores de planta y defen-sores de oficio.

Empero, dos indicadores son preocupantes.Por una parte, la tasa de defensores públicos por100,000 habitantes es, en general, muy baja, es-pecialmente en Guatemala, Panamá y Honduras(Cuadro 7.6). Por otra parte, en Nicaragua nofunciona el sistema de defensores públicos, loque mantiene a las personas de escasos recursosdependiendo de la buena voluntad de los defen-sores de oficio, designados por rotación entreabogados en ejercicio y cuyos servicios son pres-tados de manera gratuita, o bien de los egresadosde las escuelas de derecho. Pese a que la recien-te Ley Orgánica del Poder Judicial, de enero de


“En el Poder Judicialhay atraso de lajusticia, malascondiciones en lascárceles y jueces pocopreparados”.

POLÍTICO, NICARAGUA

En febrero de 1999 se presentó ante la sociedadguatemalteca el Informe de la Comisión para elEsclarecimiento Histórico (CEH), el cual removió

los cimientos del proceso de reconciliación nacional deeste país al recordar, entre otras cosas, las miles de víc-timas de una guerra en la que el saldo de desapareci-dos y muertos se estima en unas 200,000 personas.Mediante un minucioso proceso de documentación delos hechos de violencia ocurridos durante el enfrenta-miento armado, la CEH logró identificar un total de42,275 víctimas, de las cuales 23,671 fueron objeto de

ejecuciones arbitrarias y 6,159 de desaparición forza-da. El Informe hace un llamado para impulsar medidasdirigidas a preservar la memoria de las víctimas, repa-rar moral y materialmente los daños ocasionados y en-juiciar y castigar penalmente a los responsables de losdelitos de genocidio, tortura y desaparición forzada, se-gún lo contempla la Ley de Reconciliación Nacional.

Fuente: Comisión para el Esclarecimiento Histórico deGuatemala, 1999.

Las víctimas del silencio: derechos humanos e impunidad

CUADRO 7.6

Centroamérica: defensores públicos. 1998

País Número de Tasa por 100,000defensores públicos habitantes

Costa Rica 153 4.2El Salvador 357 5.8Guatemala 80 0.7Honduras 142 2.3NicaraguaPanamá 38 1.4

Fuente: Guatemala, Instituto de la Defensa Pública Penal; El Salvador, Dirección deAsistencia Legal de la Procuraduría General de la República; Honduras, Dirección Na-cional de la Defensa Pública; Costa Rica, Oficina de la Defensa Pública. Panamá, Ins-tituto de Defensoría de Oficio.

CUADRO 7.7

circunstancias se estimaba en más de cien; en elcaso de El Salvador, en varias decenas; en Nica-ragua, en al menos treinta personas; y en Hondu-ras, en cinco (Amnistía Internacional, 1997). Lasinstituciones más comprometidas con este tipode violaciones son el ejército, la policía y los cen-tros penitenciarios. Así por ejemplo, la mayorparte de las denuncias presentadas ante la Procu-raduría para la Defensa de los Derechos Huma-nos de El Salvador durante 1997 fueron contra laPolicía Nacional Civil y en relación con la viola-ción del derecho a la integridad física.

Igualmente, el informe de Human Rights Watchdestaca, para el caso de Guatemala, la prevalencia deprácticas violatorias, tales como las ejecuciones ex-trajudiciales y la tortura (Human Rights Watch,1999). Una causa de ello es la participación que si-gue teniendo el ejército en actividades de seguridadinterna, propias de la Policía Nacional Civil, y la uti-lización, para fines policiales, de unidades militaresespecializadas en procedimientos contrarios a la leyy al derecho. Por su parte, el Departamento de Esta-do del gobierno de los Estados Unidos ha documen-tado también varios casos de ejecuciones extrajudi-ciales, arrestos arbitrarios y maltratos a detenidospor parte de las fuerzas de seguridad, particular-mente en los casos de Guatemala, Honduras y, enmenor medida, en El Salvador y Nicaragua (UnitedStates Department of State, 1998).

1999, prevé la creación de la Defensoría Públicacomo órgano dependiente de la Corte Supremade Justicia, la carencia de recursos presupuesta-rios no ha permitido su constitución.

Menores abusos de las fuerzas del orden, pero la situación es preocupante

Fuentes como Amnistía Internacional y elDepartamento de Estado de los Estados Unidoscoinciden en afirmar que, con respeto al pasado,todos los países de la región observan una im-portante mejora en el respeto y protección de losderechos humanos. Un indicador de ello es latendencia hacia una mayor denuncia de violacio-nes a derechos de naturaleza social, con respectoal inicio de la década, cuando predominaban lasdenuncias por violación a derechos individualestales como la vida, la integridad física y la liber-tad. Estos son los casos de Guatemala y El Salva-dor (Cuadro 7.7).

Sin embargo, en el istmo persisten graves ca-sos de violaciones a derechos humanos funda-mentales como la vida, la integridad física y la li-bertad. En su informe de 1997, AmnistíaInternacional denunció ejecuciones extrajudicia-les en varios países centroamericanos. Para el ca-so de Guatemala, la cifra de personas que ha-brían muerto a lo largo de ese año en tales


Guatemala El Salvador1992 1998 1992 1998

Derecho a la vida 20.4 1.72 17.8 3.5Derecho a la integridad física 1.8 3.4 16.2 24.2Derecho a la seguridad y la privacidad 10.9 11.7 2.4 10.1Derecho a la libertad 7.5 5.8 10.9 13.1Derecho a un debido proceso judicial 3.8 10.1 21.6Derecho a un debido proceso administrativo 2.8 10.3Derechos sociales (trabajo, salud, educación, etc.) 20.1 40.0 17.2Derecho a un medio ambiente sano 2.9 9.6 1.9Otros 32.4 8.4

Nota: Todas las procuradurías de derechos humanos en Centroamérica tienen clasificadas las denuncias, pero sólo para Guatemala y El Salva-dor se tienen clasificaciones comparables.


Centroamérica: tipo de denuncias presentadas ante las procuradurías de derechos humanos (tasa con respecto al total de denuncias)


CUADRO 7.8

CUADRO 7.9

Uso poco difundido de los medios de protección de derechos humanos

Pese a la existencia de mejores mecanismospara la denuncia de violaciones a los derechoshumanos, la población centroamericana, con ex-cepción de los habitantes de Costa Rica (Estadode la Nación 1997 y 1998), hacen poco uso deellos (Cuadro 7.8).

Incremento en las sanciones penales por presiones sociales y políticas

Un indicador preocupante es la tendencia

hacia la reforma de los códigos penales para ele-var los topes máximos de la pena privativa de li-bertad, instaurar la cadena perpetua o bien esta-blecer la pena de muerte. Esta situacióncontradice el espíritu de la reforma de la justiciadescrita anteriormente, pues violenta el principiode moderación, según el cual el sistema penaldebe ser el último recurso para la solución deproblemas de naturaleza delictiva7.

Además, la utilización de la pena de muerte,donde ésta ha existido, ha sido profusa. Así, enGuatemala, desde 1995 hasta el mes de julio de1998, se contabilizaron 25 personas condenadasa la pena capital8.

“La delincuenciainfluye en la calidadde vida de loscentroamericanos. Esun tema de lademocracia porque leda excusa a los estilospolíticos autoritarios”


COSTA RICA

Centroamérica: total de denuncias presentadas ante las procuradurías de derechos humanos. 1992-1998

País 1992 1993 1994 1995 1996 1997Costa Rica a/ 18,253 18,047El Salvador 2,636 2,040 3,577 4,802 4,307Guatemala 1,420 1,692 1,950 1,650 1,594 1,332Honduras 2,431 4,362NicaraguaPanamá

a/ En el caso de Costa Rica las denuncias ante la Defensoría de los Habitantes.b/ Para guardar consistencia en la información se utilizó la Procuraduría de Derechos Humanos como fuente. Sinembargo, es preciso reconocer la asistencia de otras fuentes de información, tales como MINUGUA y la Oficinade Derechos Humanos del Arzobispado.

Fuente: Guatemala, Procuraduría de Derechos Humanos; El Salvador, Informes de la Procuraduría de DerechosHumanos; Honduras, Informe del Comisionado Nacional para la Defensa de los Derechos Humanos; Costa Rica,Defensoría de los Habitantes.

Centroamérica: evolución de las penas máximas

País 1990 1998Costa Rica 25 años 50 añosEl Salvador 30 años 30 años a/

Guatemala Pena de muerte Pena de muerteHonduras 30 años 30 años a/

Nicaragua 30 años 30 añosPanamá 20 años 20 años

a/ Actualmente se discute en el Congreso de El Salvador la conveniencia o no de aprobar la pena de muerte paraciertos delitos. También en Honduras llegó al Congreso la discusión en torno a la iniciativa enviada por el Ejecutivo,para la aprobación de la instauración de la cadena perpetua.



que se encuentran los privados de libertad y crí-ticos niveles de sobrepoblación en los centros dereclusión.

Mayoría de los encarcelados son presos sin condena

Un alto porcentaje de la población peniten-ciaria corresponde a personas procesadas a la es-pera de ser juzgadas. Con la excepción de Nica-ragua y Costa Rica, en la región los presos sincondena representan la mayor parte de la pobla-ción carcelaria. Sin embargo, se debe destacar latendencia que se observa en la mayor parte delos países que reportan información al respecto,hacia una leve disminución en el porcentaje de lapoblación indiciada.

Agravamiento de las condiciones carcelarias

El mal estado de la seguridad ciudadana enlos países del istmo, como se verá más adelante,y la intensificación del uso de los instrumentosde justicia penal (particularmente de la prisiónpreventiva) para controlar dicha problemática,ha supuesto un crecimiento de la población pri-vada de libertad y, con ello, un agravamiento desus condiciones. En Costa Rica, Nicaragua yHonduras el incremento supera el 60% entre1994 y 1998; en Panamá es superior al 40% enel mismo período (Chinchilla, 1999).

El crecimiento de la población penitenciariano ha estado acompañado de una expansión dela infraestructura penitenciaria y de los recursosasignados al sistema carcelario, lo que ha ocasio-nado un grave deterioro en las condiciones en

CUADRO 7.10

Centroamérica: sobrepoblación penitenciaria 1991-1998 (100=capacidad de la instalación penitenciaria)

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998Costa Rica 163.0 188.7 131.5El Salvador 193.1 197.2 201.1 214.2 243.2 259.1 264.5 227.5Honduras 137.1 152.9 164.8 194.2 252.2 238.3 261.3 278.7Nicaragua 110.8Panamá 102.0 117.3 119.7 128.0 135.5

Fuente: El Salvador, Departamento de Reos sin Sentencia, Corte Suprema de Justicia; Honduras, Secretaría de Seguridad, Dirección de ServiciosEspeciales Preventivos; Nicaragua, Dirección General del Sistema Penitenciario Nacional; Costa Rica, Dirección General de Adaptación Social;Panamá, Departamento de Estadísticas, Ministerio de Gobierno y Justicia.

CUADRO 7.11

“Antes habían leyespero no Estado dederecho; ahora laspersonas sienten quepueden reclamar susderechos y hayinstituciones dondepuede recurrir paraesto”


HONDURAS

Centroamérica: presos sin condena. 1991 – 1998(tasa con respecto a la población penitenciaria)

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998Costa Rica 34.4 24.7 29.2 33.7 33.0 20.8 20.9El Salvador 89.9 88.7 81.7 77.8 78.4 78.7 78.4 78.2Honduras 91.0 91.4 90.4Nicaragua 46.0 33.5 26.2 25.2 32.1Panamá 59.0 64.7 57.3 59.9 44.4 65.3 64.1 70.0

Fuente: El Salvador, Departamento de Reos sin Sentencia, Corte Suprema de Justicia; Honduras, Secretaría de Seguridad, Dirección de Servi-cios Especiales Preventivos; Nicaragua, Dirección General del Sistema Penitenciario Nacional; Costa Rica, Dirección General de AdaptaciónSocial; Panamá, Departamento de Estadísticas, Ministerio de Gobierno y Justicia.

GRAFICO 7.1

Un tema candente:la seguridad de las personas y sus activos

La seguridad de los ciudadanos y sus activosfísicos (casas, fincas, empresas) y financieros(ahorros e inversiones) se ha convertido en la dé-cada de los 90 en uno los problemas que másaquejan a las y los ciudadanos centroamericanos,y el que representa uno de los mayores retos pa-ra la nueva institucionalidad democrática. Noexisten fuentes de información para medir ade-cuadamente la inseguridad personal y jurídica;por ello en este acápite se utilizan indicadores in-directos. Para el caso de la seguridad personal, serecurre a percepciones y a tasas de victimización;para el de la seguridad jurídica, a un somero pe-ro ilustrativo recuento de situaciones.

Prevalece en la región un sentimiento de gran inseguridad personal

Pese a la falta de información comparable(Recuadro 7.6), un indicador disponible sobre laseguridad personal en el istmo es la tasa de victi-mización. De acuerdo con las encuestas realiza-das a la fecha, se puede afirmar que todos lospaíses presentan índices de victimización relati-vamente altos, con una tendencia hacia el incre-mento (Gráfico 7.1).


RECUADRO 7.6

“¿Hasta dónde losesfuerzos pordemocratizar noshacen vulnerablesfrente a temas quevienen con lademocracia, porejemplo, lanarcoeconomía?”

FUNCIONARIO PÚBLICO,

GUATEMALA

Dificultades para la medición de la criminalidad

Una perspectiva comparada en materia de se-guridad personal es un ejercicio delicado, de-bido a la escasa disponibilidad de estadísticas

confiables y a la falta de uniformidad de las fuentesentre los distintos países9. La falta de preocupaciónpor el fenómeno criminal, la inexistencia de cuerposde policía civiles y profesionales, el carácter secretoy restringido de la información relacionada con lostemas de seguridad, han hecho que durante muchosaños fuese imposible documentar el comportamien-to del fenómeno criminal en algunas naciones cen-troamericanas. Sin embargo, si las estadísticas oficia-les se complementan con algunos otros instrumentos,como encuestas de victimización, es posible realizaruna aproximación, todavía muy tentativa, al comporta-miento del delito en la región.


Guatemala

El Salvador

Nicaragua

Costa Rica

Honduras

Panamá

0 10 20 30 40 50

1997 1996

Tasas de victimización en los países de Centroamérica1996 y 1997

Fuente: Garita, 1996 y 1997.

CUADRO 7.12

Si se analiza el comportamiento de las escasasestadísticas criminales disponibles en Centroa-mérica, se observa que, además del incrementogeneral de la criminalidad, se ha producido uncrecimiento especialmente notorio en la catego-ría de los delitos violentos10. Así, en Costa Rica,entre 1991 y 1997, mientras la tasa total de deli-tos creció en un 2%, la tasa de los delitos contrala persona lo hizo en un 19%; en Nicaragua la ta-sa global en el mismo período creció un 64%,frente a un 92% de incremento en los delitoscontra la vida. Una de las mayores expresionesde violencia delictiva en una sociedad, el homi-cidio, alcanza alarmantes dimensiones en las so-ciedades centroamericanas. El Salvador muestrauna elevadísima tasa de homicidios, catalogadaentre las más altas del mundo; Honduras tienetambién una tasa elevada. Finalmente, en losotros dos países (Costa Rica y Nicaragua), el fe-nómeno muestra una contención en niveles rela-tivamente bajos desde 1994 (Cuadro 7.12).

Por otra parte, existen evidencias sobre laprevalencia de una marcada sensación de insegu-ridad personal en la región. Una reciente encues-ta efectuada en cinco ciudades determinó que lamayor parte de la población catalogaba sus paí-ses como inseguros o muy inseguros (IIDH,1998). Ello coincide con la información suminis-trada por el Barómetro Centroamericano (Garita.1997 y 1998).

No es casualidad, entonces, que el tema de laseguridad ciudadana sea un asunto preocupantepara la región. Así, por ejemplo, según la últimaencuesta aplicada por el Barómetro Centroameri-cano, para los guatemaltecos y los salvadoreños,estos últimos desde 199411, los problemas


RECUADRO 7.7

Delincuencia: las nuevas formas de violencia en

Centroamérica

Aunque el fenómeno delictivo golpea e in-quieta a la población, es en El Salvador don-de dicho fenómeno ha tenido sus más cru-

das expresiones.Se estima que los delitos violentos en ese país

son de los más numerosos en el mundo y las muer-tes provocadas por acciones delictivas han llegadoa ser mayores que las muertes que ocasionaron losaños de guerra. Mientras durante los doce años delconflicto armado se contabilizó un promedio anualde 6,330 personas fallecidas, las estadísticas dehomicidios de los últimos años arrojan tasas quesuperan las 8,000 muertes al año.

Como reacción ante el problema, los ciudadanossalvadoreños expresan cada vez mayor simpatíahacia medidas que contrarían el proceso de forta-lecimiento de un Estado de derecho y de un régi-men democrático. Así, por ejemplo, un 54% apoyala pena de muerte, un 52% el derecho a tomar lajusticia por mano propia, un 49% la creación dejuntas de vecinos armados, y un 37% el funciona-miento de grupos ilegales para reprimir el crimen.

Fuente: UCA, 1998.

Centroamérica: tasas de homicidios. 1994–1997(tasa por 100,000 habitantes)

1994 1995 1996 1997

Costa Rica 5.5 5.4 5.5 6.0El Salvador 138.2 138.9 117.4 109.1GuatemalaHonduras 30.3 40.9 52.5Nicaragua 9.9 9.5 8.8 9.2Panamá 6.8

Fuentes: El Salvador, Fiscalía General de la República; Honduras, Fuerza de Seguridad Pública; Nicaragua, PolicíaNacional; Costa Rica, Organismo de Investigación Judicial; Panamá, Policía Nacional.


relativos a la inseguridad (delincuencia, violen-cia, drogas y narcotráfico) son los de mayor im-portancia a nivel nacional; para los panameños,ocupan el segundo lugar en importancia; paralos hondureños, el cuarto lugar; para los costarri-censes, desde 1986, el quinto lugar; y para losnicaragüenses, el sexto lugar. Paralelamente, seobserva una preocupante falta de confianza enlas instituciones estatales llamadas a enfrentar, enel plano del control, la problemática delincuen-cial, así como la convicción de que no exiseigualdad ante la ley (Garita, 1996 y 1997a). En elCuadro 7.13 llama la atención, sin embargo, lamejora en la percepción ciudadana sobre la poli-cía, aunque la información disponible no permi-te sugerir ni razones ni tendencias.

El problema de la falta de credibilidad de lasinstituciones llamadas a intervenir en materia deseguridad ciudadana se ve agravado con las ten-dencias que se observan entre la población cen-troamericana hacia el uso de la fuerza y la violen-cia para la resolución de problemas de naturalezacriminal. La más clara manifestación de dichastendencias es la cada vez más frecuente utiliza-ción de mecanismos de sanción popular, comolos linchamientos de presuntos delincuentes.Aunque existen recuentos de este tipo de accio-nes en todos los países de la región, el caso másdelicado lo presenta Guatemala, donde en el tér-mino de un año (enero de 1997 a febrero de1998) se registraron alrededor de 90 linchamien-tos populares; en algunos de esos casos se

demostró que las víctimas no habían estado rela-cionadas con el delito que los ciudadanos lesachacaban.

Es necesario afianzar la seguridad jurídica en la región

Centroamérica ha emprendido durante lapresente década un importante esfuerzo paramodernizar el marco jurídico e institucional queregula la propiedad, tangible e intangible, y lasinversiones. Ello es parte de la promoción de unmejor clima para el crecimiento económico y laatracción de inversiones (veáse Capítulos 5 y12). Sin embargo, subsisten grandes obstáculoslegales e institucionales. En general, los principa-les problemas se refieren a la ausencia de legisla-ción clara y precisa en materia comercial; la ina-decuada protección de la propiedad intelectual;los defectos de los registros de la propiedad; losprocedimientos engorrosos e inciertos en materiade expropiaciones y las limitaciones para la apli-cación de mecanismos propios del arbitraje in-ternacional para la resolución de controversias12.

En materia de regulaciones comerciales, Gua-temala es un claro ejemplo de un marco jurídicoconfuso y disperso. Su Código de Comercio con-siste en una serie de decretos legislativos que noabarcan todos los aspectos, muchos de los cualesse encuentran en diversas partes de la ConstituciónPolítica o de otras legislaciones. Honduras carecede un adecuado marco legal, siendo la mayor

CUADRO 7.13

Centroamérica: nivel de desconfianza en el Poder Judicial y la policía. 1996-1997 (porcentajes)

País Porcentaje de personas que dijeron Porcentaje de personas no tener ninguna confianza en el que dijeron no tener Poder Judicial ninguna confianza en

la policía1996 1997 1996 1997

Costa Rica 22 27 37 37El Salvador 49 31 51 33Guatemala 51 51 59 60Honduras 61 50 64 49Nicaragua 48 51 50 46Panamá 66 60 57 42

Fuente: Garita, 1996 y 1997a.

"Se produce entoncesla inversión enseguridad privada: secrean ejércitosprivados y ¿quién loscontrola?"


parte de las leyes relativas a la materia de viejadata; el caso, por ejemplo, del Código de Comer-cio, que tiene más de cuarenta años de existen-cia. No obstante, se realizan esfuerzos tendientesa modernizar la legislación, como el caso de laLey de Inversiones promovida en 1992.

En El Salvador se observan avances impor-tantes en materia de legislación, al haberse pro-movido, en los últimos años, un marco legal ex-haustivo y coherente. La legislación primaria queregula la inversión extranjera es la Ley de Reacti-vación de la Exportación, de 1990, y la Ley deGarantía y Promoción de la Inversión Extranjera,de 1988. Asimismo, existe legislación que com-plementa el marco legal esencial, como la Ley deBancos, la Ley de Firmas Aseguradoras, la Ley deMinería, la Ley de Derechos de Propiedad Inte-lectual, de 1993, y la Ley de Intercambio de Mer-cancías.

En materia de propiedad intelectual, en el ca-so de Guatemala la situación se considera inade-cuada, por cuanto no existen mecanismos legalesefectivos para garantizar su protección. Las pe-nas tienden a ser leves, y la preparación del per-sonal judicial para manejar este tipo de casos esdébil o inexistente. En el caso de El Salvador sereconoce una mejora en la aplicación de la legis-lación vigente desde 1996.

En Honduras se observan significativos avan-ces en materia de protección de la propiedad in-telectual; sin embargo, la situación es crítica conrespecto a la protección de la propiedad inmue-ble, debido a las constantes invasiones de tierraspor parte de grupos organizados y a la existenciade un marco legal poco confiable en relación conlos títulos de propiedad. En el caso de Costa Ri-ca, se plantean también serias críticas ante el pro-blema de las invasiones de tierras y lo engorrosoy lento de los procesos judiciales y administrati-vos para resolver este tipo de disputas.

En Nicaragua la situación con respecto a lapropiedad, tanto la tangible como la intangible,se considera inadecuada. Existe en la actualidadun importante número de disputas no resueltasen torno a una cantidad significativa de expro-piaciones efectuadas en la década anterior, asícomo en relación con la validez de muchos delos reclamos sobre eventuales derechos propieta-rios. Esta situación ha generado serias tensionespolíticas internas, así como incertidumbre sobrelos derechos de propiedad.

En relación con las expropiaciones, los pro-cesos tienden a ser sumamente lentos y engorro-sos. Por ejemplo, en Costa Rica existen casos deexpropiaciones cuyas disputas han tomado hasta

quince años para resolverse. En El Salvador, laúltima expropiación fue hecha en 1986 y pasa-ron seis años para que los accionistas recibieransu primer pago. Se han realizado esfuerzos pormejorar las leyes y procedimientos en esta mate-ria, tal como lo ejemplifica la legislación aproba-da en Costa Rica en cuanto a expropiaciones, en1995, y enmendada en 1998 para agilizar aúnmás los procedimientos.

En materia de arbitraje internacional, Guate-mala ha suscrito algunas convenciones interna-cionales, aunque aduce prohibiciones de natura-leza constitucional que hacen nugatoria laefectiva utilización del arbitraje internacional. EnEl Salvador y en Costa Rica, la situación se faci-lita al ser ambos países miembros del Centro In-ternacional para la Resolución de Disputas. Cos-ta Rica, además, se ha incorporado a la AgenciaMultilateral de Garantía de las Inversiones de lasNaciones Unidas, que brinda un espacio para elarbitraje y la resolución de disputas en materiade inversiones. Honduras acepta el arbitraje in-ternacional mediante convenios bilaterales fir-mados con ciertos países.

Ante lo engorroso de los procedimientos ju-diciales en materia comercial, se observa unatendencia regional hacia la adopción de mecanis-mos alternativos de resolución de disputas. EnCosta Rica se ha iniciado una experiencia pilotoy se ha presentado ante el Congreso un proyectode ley para la creación de un Centro de Arbitra-je en materia comercial.

El difícil tránsito hacia las democracias electorales

Las democracias del istmo, las más nuevas yla más antigua, son presidencialistas13, con la ex-cepción de Belice. En general, poseen un PoderEjecutivo fuerte, un Poder Legislativo relativa-mente débil y poco disciplinado vis a vis el Eje-cutivo14, y mecanismos ineficientes de rendiciónde cuentas y de participación ciudadana en laformulación de políticas nacionales. En todasellas, las elecciones nacionales, especialmente lade la Presidencia de la República, constituyen elevento político más importante y el medio másdesarrollado de participación cívica en la políticanacional, junto con la participación de la pobla-ción en los gobiernos locales (véase Capítulo 8).

La democracia electoral ocupa, pues, un lu-gar privilegiado en las democracias de la región(Recuadro 7.8). Pero ¿qué fortalezas y debilida-des tiene esta democracia electoral? Una revisiónde los sistemas electorales, los sistemas de parti-


“La corrupción en laadministraciónpublica es una cargapara el país y afecta atodos los poderes delEstado”


NICARAGUA

dos políticos y la participación ciudadana en lapolítica electoral, da lugar tanto al optimismo co-mo a la preocupación.

Mejores sistemas electorales enfrentan, sin embargo, serios desafíos

Una revisión de dos aspectos clave de los sis-temas electorales en Centroamérica: las reglasque rigen las elecciones nacionales y las que ri-gen a los partidos políticos, evidencia que losprogresos en el marco jurídico institucional re-quieren ser complementados con rapidez poruna mayor equidad e inclusión política. Si bienlas nuevas democracias del istmo han adoptadoprogresivamente la experiencia costarricense (unmodelo nativo de la región), sus sistemas electo-rales contienen, en mayor o menor grado, nor-mas que afectan esa equidad e inclusión política.

Tendencia a homologar las reglas electorales

En los últimos años, los nuevos sistemas elec-torales surgidos en la región siguen, en general,la experiencia costarricense, consolidada desdehace varias décadas. En efecto, en las eleccionespresidenciales predomina el sistema mayoritario,mediante el cual la cabeza del Ejecutivo se eligepor mayoría de votos; en las elecciones legislati-vas, en cambio, prevalece el sistema de represen-tación proporcional, basado en listas cerradas ybloqueadas, para la escogencia de las personas

electas al Congreso16 . Para la definición de esca-ños, este sistema se fundamenta en criterios po-blacionales o en criterios geográficos o territoria-les (Cuadro 7.14). Además, en todos los países sehan creado entidades especiales, tribunales deelecciones, independientes del Poder Ejecutivo,para la gestión de los procesos electorales. Este esun importante avance, pues eliminó el controldirecto sobre dicho proceso que históricamentehabía ejercido el Poder Ejecutivo en la mayoríade las naciones del istmo.

Existen, obviamente, importantes diferenciasque conviene subrayar. En las elecciones presi-denciales, todos los países, excepto Honduras yPanamá, tienen una segunda ronda si ningúncandidato logra una mayoría de votos absoluta orelativa, según el caso. En las elecciones legislati-vas, nuevamente Panamá muestra una particula-ridad, pues posee un sistema mixto, representa-ción proporcional en la mayor parte de losdistritos electorales y el sistema de mayoría sim-ple en algunos distritos. Finalmente, la capaci-dad técnica y administrativa de los tribunales deelecciones, y su misma legitimidad política, varíanotablemente. El Tribunal Supremo de Eleccio-nes de Costa Rica es, además del más antiguo(fue fundado en 1952), el de mayor competenciatécnica y legitimidad. Su padrón electoral estáreconocido como uno de los más depurados delhemisferio.


“El peor oficio hoy endía es ser político.Usted puede ser unhumanista pero entraa la política y esseñalado. Los partidosestán corruptos, perola gente siguepensando en terminosde partidos políticos”


RECUADRO 7.8

En este informe, se entiende por democracia elec-toral el conjunto de normas y organizaciones queregulan la elección de los representantes políti-

cos, garantizando la libertad de sufragio y el cumpli-miento de la premisa básica de una democracia, segúnla cual toda persona vale por un voto (Dahl, 1971; Sar-tori, 1987; O’Donnell, 1997). Puede asemejarse a untrípode que incluye, primero, los sistemas electorales;es decir, las reglas que rigen los procesos mediante loscuales los ciudadanos se organizan para elegir a susrepresentantes. Segundo, incluye los sistemas de parti-dos políticos. Por sistema de partidos se entiende elconjunto de las relaciones de todos los partidos políti-cos que funcionan en una democracia. Debe recordar-se que los partidos constituyen el puente comunicante

entre los ciudadanos de una sociedad y el poder polí-tico, particularmente el Estado. Pero no sólo juegan unpapel de representación, sino que procuran canalizarlas preferencias de los grupos sociales, más aún, debi-do a su centralidad en la competencia para acceder alpoder estatal; influyen y modelan el desarrollo socioe-conómico, político y cultural de las sociedades (Sartori,1976; Scully y Mainwaring, 1995)15. Finalmente, la de-mocracia electoral incluye a los y las ciudadanas quese organizan de manera no partidaria para influir enlos resultados electorales o para vigilar la transparen-cia y pureza de éstos. Este último componente esusualmente poco estudiado en la literatura sobre laselecciones democráticas.

El concepto de democracia electoral

electoral seguro; b) mejorar los sistemas de ac-tualización asociados básicamente, aunque no enforma exclusiva, con los cambios de residenciade los electores, y los sistemas de depuración re-feridos a la eliminación de las defunciones y lasinhabilitaciones por razones judiciales, de modoque los electores con derecho a voto sean los queefectivamente lo tengan; c) asegurar la calidad dela información incluida en los registros electora-les, de modo que se eviten problemas de doblesinscripciones o alteraciones en los datos básicosdel elector, que puedan limitar el derecho a ejer-cer el voto.

Merece especial atención la necesidad de que

Tres asuntos parecen ser críticos para la vi-gencia de reglas electorales equitativas en todoslos países del istmo:

◗ La actualización y depuración permanente delos registros electorales es una tarea de primeraimportancia para el desarrollo de los sistemaselectorales, así como para la legitimidad de la or-ganización electoral. Por ello en la región existentres retos esenciales: a) asegurar la inclusividadde los registros, de modo que todo ciudadano enedad de ejercer el voto cuente con una inscrip-ción cierta y con un documento de identificación


CUADRO 7.14

Centroamérica: elección de los cargos del Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo17

País Ejecutivo Legislativo Observaciones legislativo

Costa Rica Mayoría simple. Segunda ronda a/ Representación proporcional, Lista cerrada y bloqueada, un voto g/

cociente electoral simple,subcociente y residuo mayor

El Salvador Mayoría absoluta. Representación proporcional, Lista cerrada y bloqueada, un voto h/

Segunda ronda b/ cociente nacional y departamental e/

Guatemala Mayoría absoluta Representación proporcional, Lista cerrada y no bloqueada, dos votos i/

Segunda ronda c/ cociente por lista nacional y cociente departamental

Honduras Mayoría relativa Representación proporcional,cociente nacional, departamental y residuo mayor Lista cerrada y bloqueada, un voto g/

Nicaragua Mayoría relativa Representación proporcional,Segunda ronda d/ cociente nacional, departamental Lista cerrada y bloqueada, un voto. g/

y residuo mayorPanamá Mayoría relativa Sistema mixto f/ Lista cerrada y no bloqueada, un voto i/

a/ Segunda ronda cuando el ganador no obtenga el 40% del total de votos válidos.b/ Segunda ronda cuando el ganador no obtenga, al menos, la mitad más uno de los votos válidos.c/ Segunda ronda cuando el ganador no obtenga, al menos, la mitad más uno de los votos.d/ Segunda ronda cuando el ganador no obtenga, al menos, el 45% de los votos válidos.e/ Por cociente electoral departamental se elige aproximadamente al 22% de congresistas. Por cociente nacional se elige cerca del 78%.f/ Dos terceras partes se eligen por representación proporcional en circuitos electorales plurinominales; una tercera parte por mayoría simple encircuitos electorales uninominales.g/ Lista bloqueada y cerrada significa que las personas elegibles, y su orden de elegibilidad, están predefinidos en la papeleta de votación. Unvoto significa que las personas votan sólo una vez para el Congreso.h/ Dos votos, para la lista nacional vale la votación presidencial de primera vuelta, y listas departamentales. Ambas listas son cerradas y bloqueadas.i/ Lista bloqueada y no cerrada significa que las personas elegibles están predefinidas, pero su orden de elegibilidad depende del caudal de vo-tación. Así, en los distritos plurinominales están las listas cerradas y no bloqueadas. Dentro de las listas ganan los candidatos con más votos.

Fuente: Rosales, 1999.


los registros electorales cuenten con informaciónprecisa sobre la identidad de las personas, lo cualremite a la necesaria modernización de los regis-tros civiles. No obstante, debe reconocerse queha habido esfuerzos efectivos para superar las li-mitaciones propias de registros civiles con insu-ficiente cobertura o nivel de certeza en la infor-mación que emiten. Este aspecto es un áreacrítica para la modernización institucional.

◗Reducción de la desproporcionalidad de los dis-tritos electorales (la sobre o subrepresentaciónde votantes) por tasas de número de electorespor escaño muy diversas. Ciertamente, todo sis-tema electoral tiene algún grado de despropor-cionalidad; sin embargo, la evidencia preliminarpareciera sugerir que en las nuevas democraciasesta desproporcionalidad puede ser más alta18.

◗ Mejoramiento de la capacidad técnica y admi-nistrativa de los tribunales electorales. Las debi-lidades institucionales de estos organismos danpie a dudas sobre la credibilidad del proceso ylos resultados electorales, un cuestionamientoque puede afectar la legitimidad misma de lossistemas políticos, como el caso que ilustra Nica-ragua. El trabajo de entidades como IIDH/CA-PEL y la USAID se ha orientado precisamente alfortalecimiento institucional de los tribunaleselectorales de las nuevas democracias.

El marco de regulación de los partidos políticos genera desigualdades

De manera similar a la mayoría de las demo-cracias en el mundo, en Centroamérica existemonopolio de los partidos políticos para las elec-ciones presidenciales y legislativas, aunque, co-mo se analizará en el próximo capítulo, variospaíses del istmo lo han roto en el caso de las elec-ciones locales19. No hay en la región barreras difí-ciles de superar para la inscripción de partidos, eincluso, en países como Honduras y Guatemala,los requisitos son poco exigentes. De manera si-milar, las causales de desinscripción son míni-mas: abstenerse de participar en una ronda elec-toral o no obtener una pequeña proporción devotos (Cuadro 7.15).

Sin embargo, el marco de regulación de lospartidos políticos no propicia, como podríacreerse, sistemas partidarios abiertos a nuevosactores y a la fiscalización de la ciudadanía. Porel contrario, las normas para el financiamientode los partidos políticos son excluyentes y omi-sas. Por una parte, el financiamiento público a

los partidos, directo e indirecto, favorece a lospartidos políticos mayoritarios. El Cuadro 7.15resume esta situación. El financiamiento públicose recibe por cuota, es decir, se asigna un valor acada voto recibido, sin que se combine este cri-terio con garantías mínimas para todos los parti-dos que participan en una elección. Esto creaenormes disparidades, pues mientras se regula elmáximo aporte estatal posible, las reglas electo-rales se desentienden del establecimiento de unmínimo equitativo. Cuando ello se combina conla figura del financiamiento público anticipado,como en el caso de Honduras y El Salvador, seobtiene entonces una desigualdad mayor, pueslos partidos inscritos más grandes reciben liqui-dez para financiar su esfuerzo electoral, no así losnuevos partidos.

Por otra parte, el financiamiento privado estámuy escasamente regulado. En tres países del ist-mo la legislación es omisa y en uno se establecenrequisitos mínimos (que el dinero tenga origenlegal y de nacionales). Pero, aún en los casos enlos que existe mayor restricción para el financia-miento privado, como el costarricense, los siste-mas de verificación y rendición de cuentas estánpoco desarrollados.

La credibilidad de los procesos electorales es un reto

Los nuevos sistemas electorales centroameri-canos parecen enfrentar el doble reto de lograruna mayor credibilidad ante la población y faci-litar la participación ciudadana en los procesoselectorales. De acuerdo con el Barómetro Cen-troamericano, en buena parte de los países losprocesos electorales enfrentan serios problemasde credibilidad. En Guatemala, el 48% de laspersonas entrevistadas considera que las eleccio-nes son fraudulentas; en El Salvador, el 46% y enHonduras, el 45% (PNUD, 1998).

Asimismo, dadas las limitaciones del marcoregulatorio de los partidos, no es casual que untema recurrente en la opinión pública sea el ori-gen de los gastos de campaña de los partidos po-líticos. Durante los procesos electorales se de-nuncian casos de dineros presuntamenteprovenientes de fuentes ilegales, como el narco-tráfico y otros actos de corrupción. En los últimosdiez años, diversas instancias ciudadanas como laFundación para la Libertad Ciudadana en Pana-má y Transparencia Internacional, han planteadocontinuas demandas en pro de una mayor trans-parencia en la rendición de cuentas sobre el fi-nanciamiento de los partidos políticos (véase másadelante). El Barómetro Centroamericano aporta

“Es indispensable lamodernización departidos políticos,tienen un discurso yestructuras obsoletas"


“Las estructuras delos partidos políticosno responden a lasnecesidades de losciudadanos"

EMPRESARIO, EL SALVADOR

con partidos permanentes y caudales electoralespoco fluctuantes, tienen mayor capacidad de re-presentación de intereses y de crear bases socia-les más sólidas para los gobiernos.

En Centroamérica pueden encontrarse am-bos tipos de sistemas de partidos. Por un lado,existen sistemas de partidos relativamente anti-guos, que tienden a ser sistemas bipartidistas es-tables. Por otro lado, existen sistemas de partidosmás nuevos, que tienden al multipartidismoinestable.

Los sistemas bipartidistas institucionalizados

En Honduras y Costa Rica, el número efecti-vo de partidos es cercano a dos, tanto para laselecciones presidenciales como para las legislati-vas, y la volatilidad es particularmente baja, en

evidencia, además, de que la mayoría de la po-blación apoya los esfuerzos por hacer de conoci-miento público permanente las fuentes de finan-ciamiento de las candidaturas a cargos deelección (PNUD, 1996 y 1997).

Dos tipos de sistemas de partidos en la región

El grado de institucionalización de un siste-ma de partidos políticos es muy importante parael funcionamiento de la democracia electoral. Enefecto, sistemas poco institucionalizados, aque-llos con gran cantidad de partidos que surgen yrápidamente fenecen, con grandes transferenciasde caudal electoral entre partidos, tienen seriasdificultades para crear estabilidad política y polí-ticas de gobierno estables (Mainwaring y Scully,1995; Sartori, 1976). Sistemas institucionalizados,


CUADRO 7.15

Centroamérica: reglas para los partidos políticos

Inscripción Desinscripción Candidaturas Financiamiento Financiamientoindependientes público e/ privado

Costa Rica 1% padrón < 1% padrón, No No anticipo, cuota, Restringido f/

una abstención con mínimo, únicoEl Salvador 2% votos a/ < 3% votos, No Anticipo, valor por tipo

dos abstenciones c/ de elección, sin mínimo, único Sin restricciónGuatemala 0.1% padrón No hay causal Municipio No anticipo, cuota, Sin restricción f/

con mínimo, dobleHonduras 0.66% padrón, < 0.33% votos Presidente, Anticipo, cuota, sin mínimo Poca restricción g/

territorial b/ congreso, municipioNicaragua un diputado Municipio No anticipo, cuota, Restringido f/

con mínimo, doblePanamá 5% votos a/ < 5% votos, Municipio No anticipo, cuota, único Sin restricción

una abstención d/

a/ Se refiere al total de votos emitidos en la última elección presidencial.b/ En Honduras, los partidos políticos deben presentar acreditación de organizaciones directivas en más de la mitad de los municipios y depar-tamentos.c/ Dos abstenciones se refiere a no participar en dos o más elecciones.d/ Una abstención se refiere a no participar en la última elección.e/ Las definiciones son: a) anticipo significa que los partidos pueden solicitar los recursos antes de la elección, con base en el desempeño en laelección previa; b) cuota significa que los partidos obtienen una cuota por voto recibido; c) con mínimo significa que los partidos deben obtenerun mínimo de votos para aspirar al financiamiento público; d) doble significa que los partidos reciben financiamiento directo (por caudal electo-ral) y financiamiento indirecto (exenciones aduaneras e impositivas, tiempos en radio, capacitación, subsidios para transportes y alimentación enlas elecciones).f/ Restringido significa que existen prohibiciones legales específicas, como deducciones a remuneraciones de servidores públicos, contribucionesu otros aportes privados que superen cierto monto, aportes de personas físicas y jurídicas extranjeras, salvo para actividades específicas.g/ Se refiere a prohibición de fondos de extranjeros y provenientes de actos delictivos.


especial en las elecciones para presidentes, en lasque el índice de volatilidad ronda el 5% (Recua-dro 7.9 y Cuadro 7.16). Se trata de sistemas departidos institucionalizados, en los cuales cabeesperar una orientación centrista de los principa-les partidos, de acuerdo con la predicción deDowns para sistemas bipartidistas (Downs,1957).

Los sistemas multipartidistas inestables

El segundo tipo de sistema de partidos es elmás reciente, que se caracteriza por una tenden-cia al multipartidismo y la alta volatilidad. Estees el caso de Guatemala, El Salvador y Panamá,países en los cuales el número efectivo de parti-dos ronda tres o más y la volatilidad es usual-mente mayor a un 40%; es decir que, de una

elección a otra, cuatro de cada diez electorescambian banderas. Nótese que el índice de vola-tilidad en Guatemala alcanza el nivel más alto dela región y el índice de efectividad partidaria essimilar al de El Salvador. En este caso, se puedeconfirmar la tesis de Mainwaring y Scully, en elsentido de que un formato partidario fragmenta-do (de tendencias multipartidistas) puede gene-rar un alto índice de volatilidad, característico deun bajo grado de institucionalización del siste-ma. En el caso panameño, la alta volatilidad delsistema se mantuvo en las elecciones de 1994 y199920.

El sistema de partidos nicaragüense es un ca-so especial. El número efectivo de partidos es ba-jo, tiene un formato bipartidista, pero su volati-lidad es elevada. Esta extraña combinaciónpuede explicarse como sigue: se trata de un sis-


RECUADRO 7.9

¿Cómo abordar el estudio de los sistemas de partidos?

Un estudio básico de los sistemas de partidos po-líticos en la región debería indagar sobre tresaspectos: la estructura del sistema (si es bipar-

tidista o multipartidista), su estabilidad (si es volátil ono) y su polarización (la distancia ideológica entre losprincipales partidos). En este capítulo se hicieron me-diciones para los dos primeros aspectos, la estructura yestabilidad del sistema, pero no sobre su polarización.Ello por la limitación de las fuentes de informaciónexistentes, pues se disponía de apreciaciones muy sub-jetivas para la clasificación de los partidos.

La estructura de los sistemas de partidos se midiópor medio del índice del número efectivo de partidospolíticos. Este mide el peso o caudal electoral de lospartidos que componen un sistema, con el fin de de-terminar su carácter bipartidista o multipartidista. Esteíndice revela la importancia real de los partidos políti-cos, al examinar el grado de desproporcionalidad de larepresentación partidaria en las instancias estatales,especialmente en los parlamentos. El número efectivode partidos es siempre menor que el número de parti-dos elegibles o legalmente inscritos, ya que no todoslos partidos reciben una cantidad igual de votos y, portanto, no tienen una representación política similar.

El segundo índice, denominado volatilidad, midecuan estable en el tiempo es un sistema de partidos, alcontabilizar la importancia de la transferencia de votos

entre partidos en diferentes elecciones. La volatilidadpartidaria ocurre, en especial, cuando partidos que al-canzan votaciones significativas aparecen y rápida-mente se extinguen. Para algunos autores, los sistemaspartidarios institucionalizados se caracterizan por unabaja volatilidad, por la regularidad o permanencia delos partidos.

En este informe, el índice de partidos efectivos seaplicó a las elecciones legislativas y el de volatilidad, alas elecciones presidenciales y legislativas de los años90, tomando como referencia los votos legalmenteemitidos.

Se utilizó la fórmula de partidos efectivos propuestapor Laakso y Taagapera: N = 1/ Σ (e)2, donde (e) sonlas proporciones de escaños obtenidos por los diversospartidos en el parlamento. Cuando el resultado seacerca a 2.0, se está en presencia de un sistema bipar-tidista; cuanto mayor sea el resultado, más multiparti-dista es dicho sistema.

La fórmula de volatilidad empleada es la de Peder-sen: V = Σ /e2 – e1/ /2, que mide la variación neta deescaños parlamentarios o votos presidenciales, obteni-dos de una elección a otra, dividida entre el número deprocesos electorales. A mayor valor, mayor es la volati-lidad.

Fuente: Mainwaring y Scully, 1995.

bleas generales, las asambleas nacionales o loscongresos nacionales, que son instancias de re-presentación política. No obstante, en todos lospartidos la estructura más importante es el Co-mité Nacional o Directorio Político que, en lamayoría de los casos, tiene el control sobre la or-ganización y supervisión de los procesos eleccio-narios internos. Es importante subrayar la deci-siva ausencia de supervisión externa a lospartidos por parte de los organismos nacionaleselectorales, en lo que respecta a procesos eleccio-narios internos (ASIES, 1999; Custodio y Aceve-do, 1999; Ulloa, 1999; Rosales, 1999). Incluso,en el caso costarricense, el Tribunal Supremo deElecciones pretendió inhibirse frente a denunciasque fueron interpuestas acerca de irregularidadesen las elecciones de un partido político. A esto se

tema polarizado que enfrenta al FSLN, únicopartido que mantiene su caudal electoral, concoaliciones sucesivas de partidos antisandinistas.En otras palabras, la polarización se mantiene,pero cambian los actores; en 1990 fue la UniónNacional Opositora (UNO), una coalición demás de diez partidos, y luego, en 1996, la Alian-za Liberal.

Falta democracia interna en los partidos políticos

En general, en Centroamérica los partidospolíticos muestran una falta de garantías para lalas elecciones internas de los candidatos a cargosde elección popular. En teoría, los partidos reser-van las facultades estatutarias a sus máximosorganismos de dirección, por ejemplo las asam-


Centroamérica: volatibilidad y efectividad numérica del sistema de partidos políticos 1990-1999(datos absolutos y relativos)

Indice de efectividad numérica en el parlamento Indice de volatilidad en el parlamento y la presidenciaI eleccióna/ II elecciónb/ Promedio Parlamento Presidencia Promedio

Guatemala c/ 4.60 2.70 3.65 70.2% 62.4% 66.3%Honduras d/ 2.20 2.20 4.3% 4.3%El Salvador e/ 3.00 4.10 3.55 23.0% 41.3% 32.2%Nicaragua f/ 2.08 2.16 2.12 59.2% 58.4% 58.8%Costa Rica g/ 2.30 2.60 2.45 11.9% 5.0% 8.5%Panamá h/ 4.00 4.00 4.00 35.6% 32.5% 31.4%

a/ Primera elección registrada en la década de los 90.b/ Segunda elección registrada en la década de los 90.c/ Elecciones de 1991 y 1995. En 1994, ocho partidos y una coalición (Coalición MLN y Frente de Avance Nacional, formado, a su vez, por dospartidos) obtuvieron representación parlamentaria. Para efectos del cálculo de ambos índices, la coalición se asumió como un partido, pues enesa calidad pidió el voto a los electores.d/ Elecciones de 1993 y 1997. En ambos años, cinco partidos obtuvieron representación parlamentaria.e/ Elecciones de 1994 y 1999. En 1994, seis partidos obtuvieron representación parlamentaria, ocho en 1999.f/ Elecciones de 1990 y 1996. En 1990, once partidos y una coalición (la Unión Nacional Opositora -UNO- formada, a su vez, por doce parti-dos) obtuvieron representación parlamentaria; en 1996, diez partidos y ninguna coalición obtuvieron representación parlamentaria. Para efec-tos del cálculo de ambos índices, la coalición se asumió como un partido, pues pidió en esa calidad el voto a los electores.g/ Elecciones de 1994 y 1998. En 1994, cinco partidos obtuvieron representación parlamentaria, siete en 1998.h/ Elección es de 1994 y 1999. A la fecha de elaboración del presente informe no se había celebrado el comicio de 1999. En 1994, seis parti-dos y tres coaliciones obtuvieron representación parlamentaria. La primera es la coalición Pueblo Unido, formada por el Partido RevolucionarioDemocrático, el Partido Liberal Republicano y el Partido Laborista. La segunda es la coalición Alianza Democrática, formada por el Partido Ar-nulfista, el Partido Liberal Auténtico y la Unión Democrática Independiente. La tercera es la Coalición Cambio 94, formada por el MovimientoLiberal Republicano Nacionalista, el Partido Renovación Civilista y el Movimiento de Renovación Nacional.

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados oficiales de los órganos electorales de cada país centroamericano: Tribunal Supremo Elec-toral de la República de Guatemala, Tribunal Nacional Electoral de la República de Honduras, Tribunal Supremo Electoral de la República de ElSalvador, Consejo Supremo Electoral de la República de Nicaragua, Tribunal Supremo de Elecciones de la República de Costa Rica, TribunalElectoral de la República de Panamá.

CUADRO 7.16

suma la debilidad de las instancias u órganospartidarios de ética y disciplina.

Sin embargo, los partidos políticos centroa-mericanos exhiben diversos grados de democra-tización interna. En un extremo se encuentranlos partidos tradicionales, en los cuales los can-didatos a elección, especialmente el candidato apresidente, son electos por las instancias partida-rias superiores (Comités Nacionales o AsambleasGenerales) en eventos cerrados a la participaciónde la ciudadanía. Este es el caso, por ejemplo, deun partido mayoritario como ARENA, en El Sal-vador, y de muchos partidos minoritarios en laregión. Otros partidos utilizan una combinaciónde sistemas. Aplican las convenciones abiertaspara la elección de su candidato a presidente, pe-ro reservan la elección de los candidatos al Con-greso para las instancias partidarias. Este es el ca-so, por ejemplo, del Partido Liberación Nacionalde Costa Rica hasta 1998, y los partidos Liberaly Nacional de Honduras. Por último, se ha co-menzado a experimentar con la elección abiertapara los candidatos al Congreso, para citar el ca-so del Partido Unidad Socialcristiana de CostaRica.

Finalmente, puede decirse que los partidospolíticos centroamericanos han sido conservado-res en cuanto a la democratización de su vida po-lítica. Han mostrado resistencia u oposiciónabierta a:

◗una mayor fiscalización externa e interna sobreel financiamiento privado que reciben sus líderespolíticos;

◗ la posibilidad de presentar candidaturas inde-pendientes para los cargos de presidente y vice-presidente; y

◗ la fiscalización externa de los procesos eleccio-narios internos de los partidos políticos en lamayoría de los países centroamericanos.

Los partidos políticos enfrentan la desconfianza ciudadana y la apatía electoral

La mayoría de las y los centroamericanossienten lejanos a los partidos políticos, con la ex-cepción notable de los partidos hondureños. Se-gún el Barómetro Centroamericano, cerca del 40%de la población no se siente próxima a ningúnpartido; en Panamá es un 58%; en Costa Rica, un46% y en Guatemala y El Salvador, un 45%(PNUD, 1997). De acuerdo con los resultadosdel Latinobarómetro, los entrevistados en los seis

países, en porcentajes que oscilan entre el 79% yel 87%, consideran que los políticos se preocu-pan “nada o muy poco” por los problemas queinteresan a la gente (Garita, 1998). A ello se de-be sumar la poca confianza que, sin excepción,inspiran en la ciudadanía (ASIES, 1999; UCA,1997; Garita, 1997). Esta falta de identificacióny de confianza en los partidos políticos coincidecon significativos (y crecientes) índices de abs-tención electoral en todos los países de la región,salvo Honduras (Gráfico 7.2). Por supuesto queel abstencionismo también tiene que ver con lasdificultades existentes todavía, en algunos países,para empadronarse y votar, y con la percepciónciudadana sobre la política y su utilidad, tanto entérminos sociales como personales.

La acción ciudadana y el control político de los procesos electorales

El tercer componente de la democracia elec-toral es la participación ciudadana en procesoselectorales, fuera de los partidos políticos. Se tra-ta de nuevas formas de participación política nopartidista, pero con influencia directa en la com-


RECUADRO 7.10

Igualdad de oportunidades y de representación política

de las mujeres

La igualdad de oportunidades y la equidad departicipación y representación política de lasmujeres es un proceso incipiente en los partidos

políticos de la región. En promedio, en las eleccionespara cargos de nivel nacional, las mujeres alcanzanmenos del 10% de los puestos en disputa. Sólo enCosta Rica y Panamá existen regulaciones expresasen materia de la representación política de mujeres.Pero, en Costa Rica, donde la legislación obliga a lospartidos políticos a una cuota de 40% de represen-tación de las mujeres en los puestos de elección po-pular, en las elecciones de 1998 los partidos incum-plieron abiertamente, o encontraron fórmulas paramantener su baja elegibilidad (Proyecto Estado de laNación, 1998). Algunas situaciones atípicas han sidola elección de Violeta Barrios como presidenta de Ni-caragua, en 1990; y la reciente elección de MireyaMoscoso en Panamá.


◗ Puede ser un indicador del ejercicio de unaciudadanía más activa; pero, a la vez, refleja ladesconfianza de la ciudadanía en los procesoselectorales, en la posibilidad de que estos seanconducidos en forma eficiente y arrojen resulta-dos que muestren fehacientemente la voluntadpopular expresada en las urnas22.

◗ Finalmente, esta participación puede consti-tuirse también en un mecanismo de rendición decuentas de los actores partidistas e instituciona-les del proceso electoral, que podría ayudar en sudesarrollo y perfeccionamiento. Como ha sidoseñalado, en Centroamérica la política es vistacomo una actividad de élites, alejada de las preo-cupaciones cotidianas de la mayoría de la pobla-ción. Un mayor control ciudadano sobre estasactividades podría influir sobre los partidos y losorganismos encargados de conducir los procesoselectorales.

petición política formal, mediante la introduc-ción de controles, el desarrollo de mecanismosde información y la aplicación de presiones sobrelos partidos y las instancias que tienen la respon-sabilidad de conducir los procesos electorales,tanto para ampliar la democracia interna comopara introducir mecanismos que faciliten laparticipación ciudadana21.

La participación cívica electoral no partidariaes reciente en Centroamérica, tanto en paísescomo Costa Rica, de larga tradición democrática,como en aquellos que iniciaron aperturas demo-cráticas en los años 80 y 90. Sin embargo, suemergencia en la región es importante por variasrazones:

◗Se trata de una forma de participación ciudadanaque se ha desarrollado en democracias consoli-dadas.


GRAFICO 7.2

El Salvador

Guatemala

Costa Rica

Honduras

Panamá

Nicaragua

0 10 20 30 40 50 60 70

Primera elección Segunda elección Tercera elección

Centroamérica: porcentaje de abstencionismo por país en las elecciones presidenciales de la década de los 90

Las fechas de cada elección son:Costa Rica: 4 de febrero de 1990, 6 de febrero de 1994 y 1 de febrero de 1998.El Salvador: 20 de marzo de 1994 (1a vuelta), 24 de abril de 1994 (2a vuelta) y 7 de marzo de 1999.Guatemala: 11 de noviembre de 1990 (1a vuelta), 6 de enero de 1991 (2a vuelta) y 12 de noviembre de 1995(2a vuelta).Honduras: 28 de noviembre de 1993 y 30 de noviembre de 1997.Nicaragua: 25 de febrero de 1990 y 20 de octubre de 1996.Panamá: 8 de mayo de 1994 y 2 de mayo de 1999.

Fuente: Informes de las misiones de observación. IIDH/CAPEL.

“Existe una falta detransparencia en laactividad del Estado,una falta de autoridadpolítica que se agravapor la ausencia de laparticipación de lasociedad civil en lapolítica”


RECUADRO 7.11Este tipo de participación adopta distintasformas según las circunstancias nacionales, estoes, el nivel de legitimidad alcanzado por las ins-tancias que organizan y desarrollan los procesoselectorales, el grado de organización de la socie-dad civil y de desarrollo de la opinión pública, yla extensión del respeto a las libertades ciudada-nas esenciales. No obstante, las reglas electoralesen la región levantan barreras importantes parala participación cívica no partidaria.

Poca apertura legal a la participación cívica no partidaria

No existe en el istmo un marco jurídico quepermita la participación de organizaciones cívicasen las elecciones, salvo en el caso de Guatemala,donde la Ley Electoral y de Partidos Políticos au-toriza el establecimiento de asociaciones con fi-nes de cultura y formación política, que tengancomo finalidad esencial el conocimiento, estudioy análisis de la problemática nacional y, en talcarácter, puedan hacer publicaciones de índolepolítica por cualquier medio y, por tanto, partici-par en el proceso electoral23. En Nicaragua la LeyElectoral faculta al Consejo Supremo Electoralpara la acreditación de observadores del proceso.Aunque un reglamento de observación interna-cional prohibía la presencia de nicaragüensesdentro de los grupos observadores, se aprobaronciertas normas para posibilitar su participación.

En la mayoría de los casos, entonces, las ini-ciativas ciudadanas de participación en los pro-cesos electorales se han realizado fuera de losmarcos legales, acogidas a lagunas u omisionesen las leyes electorales, o a reglamentaciones par-ciales. En Costa Rica, el Código Electoral, quedata de 195224, define implícitamente el procesoelectoral como un espacio para la acción ciuda-dana organizada en partidos. Hasta 1994 eraprácticamente imposible participar de otraforma, sobre todo en los últimos tres meses de lacampaña electoral, en los que solamente los par-tidos políticos podían hacer uso de los medios decomunicación, con el propósito de emitir comu-nicaciones que tuvieran que ver con el proceso.La contravención a esta norma implicaba lacomisión de un delito electoral. En marzo de1997, la Sala Constitucional declaró inconstitu-cional el inciso c) del artículo 85 del Código, quecontenía dicha prohibición, abriendo así la posi-bilidad de que la ciudadanía recibiera mensajesrelacionados con el proceso electoral, emitidosdesde fuera del ámbito de los partidos legalmenteinscritos.

En El Salvador, el Código Electoral de 1992define implícitamente el proceso electoral comoun espacio para la acción ciudadana organizadaen partidos. Se prohibe a los directivos y a los or-ganizadores de asociaciones, agrupaciones o en-tidades no constituidas en partidos políticos, de-sarrollar cualquiera de las actividades reguladaspor el Código. Algo similar ocurre en Honduras,donde tampoco existe una reglamentación espe-cial que ampare otro tipo de participación ciuda-dana que no sea propiamente con fines electora-les.

En Nicaragua, pese a que la Ley Electoral de1995 no prevé la participación ciudadana con fi-nes que no sean la elección de autoridades, enjulio de 1996 la Asamblea Nacional aprobó lapersonalidad jurídica del Grupo Cívico Etica yTransparencia. En Panamá existe un reglamentopara regular la observación internacional, pero elCódigo Electoral de 1988 no establece un marcojurídico específico para las iniciativas ciudadanassin fines electorales, ni el Tribunal Electoral haemitido reglamentación alguna, salvo en lo que


Tipos de participación ciudadana

Valverde y Núñez, con base en la observaciónde las experiencias latinoamericanas, hanpropuesto una tipología integrada por cinco

categorías que facilita la observación del caso cen-troamericano:

◗ Experiencias de control y denuncia.

◗Experiencias de observación cualitativa del procesoy del día de las elecciones.

◗Conteos rápidos y paralelos de resultados electorales.

◗ Experiencias de movilización ciudadana para incre-mentar la participación electoral.

◗Experiencias de información, educación ciudadanay promoción de la participación política y electoral.

Las dos últimas categorías, sin embargo, pueden serresumidas en una sola, pues las experiencias de in-formación, educación y movilización ciudadana pro-mueven la participación política y electoral.

Fuente: Valverde y Núñez ,1997.


se refiere a los conteos rápidos de los resultadoselectorales. No obstante, la acción cívica en esteplano se ha realizado sin mayores contratiempos.

Las acciones cívicas son predominantemente las de control ciudadano y denuncia

En Centroamérica, la mayoría de las accionesde participación cívica en las elecciones han esta-do dirigidas a la observación del proceso electo-ral y al control y la denuncia, aunque, porsupuesto, la situación varía de país a país. Otraacción importante es la información, educación ymovilización ciudadana, con miras a la participa-ción política y electoral. Solamente se pudodocumentar dos casos de conteos rápidos y para-lelos, en El Salvador y Nicaragua (Cuadro 7.18).La mayoría de las iniciativas han sido desarrolla-das por organizaciones no gubernamentales ysus redes, aunque también están presentes otrostipos de asociaciones. Muchas de las experien-cias, sin embargo, no son recurrentes; es decir,están presentes en un proceso electoral y no enel siguiente, lo que denota cierta inestabilidad.Excepciones notables pueden encontrarse enGuatemala y El Salvador.

En el caso de Costa Rica, por primera vez ensu historia reciente grupos organizados y ciuda-danos en forma independiente intentaron influiren el proceso electoral de 1998, lanzando inicia-tivas como el llamado a votar nulo, a manera deprotesta contra el incumplimiento de las prome-sas de campaña por parte de los dos grandes par-tidos políticos y la corrupción; al abstencionis-mo, también como forma de protesta25 , ohaciendo propuestas concretas a los candidatos ylos partidos políticos, como fue el caso de laAgenda Política de Mujeres Costarricenses, unintento de información, educación y moviliza-ción ciudadana alrededor de demandas concre-tas en beneficio de la equidad de género26.

En El Salvador, después de la firma de losAcuerdos de Paz, se realizaron algunas experien-cias de participación de instancias de la sociedadcivil en los procesos electorales de 1994 y 1997.El Consorcio de las Organizaciones no Guberna-mentales de Educación Cívica promovió, en1994, la participación política y electoral de lapoblación y desarrolló tareas de observaciónelectoral, incluyendo conteos paralelos el día delas elecciones27. Con objetivos diferentes, tam-bién concurrió en el proceso de 1994 el grupoprecisamente denominado Mujeres 94 (Concer-

tación para la Paz y la Dignidad), integrado pororganismos de mujeres y ciudadanas indepen-dientes, que habían participado en política desdeuna posición de izquierda28. Este esfuerzo fue re-tomado en 1997 por la Iniciativa de Mujeres pa-ra la Igualdad en la Participación Política y se re-flejó en el documento Plataforma de las Mujeres1997-2000, una actualización del documento ela-borado en 199329.

En Guatemala, el Consejo de OrganizacionesMayas (COMG), estableció una comisión perma-nente de asuntos políticos que ha realizado tareasde control del proceso electoral. El grupo AcciónCiudadana edita Alerta Legislativa, una publica-ción que da seguimiento a la acción de los parti-dos en el parlamento guatemalteco. El Centropara la Defensa de la Constitución ha realizadotareas de control y seguimiento de los procesoselectorales. En los años 90 la atención de la so-ciedad guatemalteca, sin embargo, ha estadoconcentrada en las negociaciones de paz y elcumplimiento de los acuerdos a que llegaron elgobierno y las fuerzas insurgentes30.

Activistas del Comité para la Defensa de losDerechos Humanos en Honduras (CODEH), cu-yos orígenes se remontan a 198131, desarrollaronen este país acciones de vigilancia del procesoelectoral en 1997. Al igual que el CODEH, otrasorganizaciones no especializadas en el segui-miento de los procesos electorales han realizadoacciones dirigidas a denunciar irregularidades,informar a la población y promover la participa-ción electoral. Entre otras, es posible mencionara la Fundación Democracia y Desarrollo, el Fren-te Cívico para la Transformación de Honduras, elForo Ciudadano, el Movimiento de Mujeres porla Paz Visitación Padilla, el Centro de Documen-tación de Honduras y la Asociación para una So-ciedad más Justa.

En Nicaragua, el Grupo Cívico Etica y Trans-parencia integró una red de 3,500 voluntariospara observar el proceso electoral de 1996, des-pués de haber pasado por una etapa de seleccióny capacitación32. Para el día de las elecciones, elgrupo montó un sofisticado y ágil dispositivo pa-ra el conteo paralelo de los votos emitidos en lasdiversas regiones del país. Los resultados obteni-dos no se dieron a conocer al público hasta cua-tro días después de celebradas las elecciones, res-petando una directriz emanada del ConsejoSupremo Electoral; sin embargo, sirvieron paraconstatar que el conteo oficial reflejaba la volun-tad popular.


Centroamérica: tipos de intervención ciudadana en acciones de observación electoral, por países

Tipo de intervención Acción concreta Instancia responsable

Costa Rica Control y denuncia Llamados a votar nulo como forma de protestar Iniciativas individuales y(1998) contra el incumplimiento de las promesas de Grupo Soberanía

campaña y la corrupción políticaControl y denuncia Llamados al abstencionismo electoral como forma Revista KASANDRA

de protestar contra el proceso electoral, calificado de “antidemocrático, partidocrático y tramposo”

Información, educación Agenda Política de Mujeres Costarricenses: Agenda Política de Mujeresy movilización ciudadana; demandas de las mujeres para definiciones de Costarricensespromoción de la participación política pública política y electoral

El Salvador(1994) Información, educación y Documentación de la población en general y de las Consorcio de ONG de

movilización ciudadana; zonas que estuvieron bajo control del FMLN; educación cívicapromoción de la participación capacitación de miembros de juntas receptoras de votos;política y electoral campaña de difusión sobre derechos civiles; orientación

al electorado; recuento rápidoInformación, educación y Plataforma de las Mujeres Salvadoreñas: demandas de Mujeres 94movilización ciudadana; las mujeres para definiciones de política pública (Concertación para la pazpromoción de la participación y la dignidad)política y electoral

(1997) Información, educación y Plataforma de las Mujeres 1997-2000: demandas de Iniciativa de Mujeresmovilización ciudadana; las mujeres para definiciones de política pública por la Igualdad en lapromoción de la participación Participación Políticapolítica y electoralControl y denuncia Decreto transitorio que obligó a los diputados Asociación de Madres

electos a presentar constancia de estar al día en Demandantes y Movimiento las pensiones alimenticias, como requisito para de Mujeres Mélida Anaya recibir la acreditación correspondiente Montes

Guatemala(1990, 1995 Observación electoral Consejo de Organizaciones y 1996) Mayas (COMG)

Control y denuncia Publicación periódica de Alerta Legislativa, que da Acción Ciudadanaseguimiento a las acciones de los partidos en el Parlamento

Control y denuncia Estudio permanente y control de los procesos electorales Centro para la Defensa de la Constitución

Honduras(1993) Información, educación y Fundación Democracia

movilización ciudadana; y Desarrollopromoción de la participación política y electoral

(1997) Observación electoral Conformación de un grupo de observación doméstica CODEH

CUADRO 7.17

Relaciones interinstitucionales,financiamiento e impacto

Buena parte de las organizaciones cívicascentroamericanas que participan en los procesoselectorales mantiene relaciones con partidos po-líticos e iglesias. Los problemas que afrontan losorganismos electorales, tanto desde el punto devista técnico como de legitimidad social, llevan aalgunos partidos a propiciar el surgimiento deinstancias de control ciudadano, a veces con elapoyo de instituciones de reconocido prestigio,como la Iglesia Católica. Estas relaciones con lospartidos aparecen desdibujadas y, en algunos ca-sos, son neutralizadas por la presencia de gruposrealmente independientes. En otros casos, se tra-ta de grupos auspiciados por la Iglesia Católica,con la cual mantienen relaciones abiertas y trans-parentes. No es posible afirmar, entonces, que enla mayoría de los casos se trata de iniciativas dela sociedad civil stricto sensu.

Dadas las limitaciones señaladas en las leyeselectorales para el funcionamiento de estas ini-ciativas, las relaciones con los organismos electo-rales son generalmente débiles y, en algunoscasos, conflictivas. Desde el punto de vista deestos organismos, las iniciativas ciudadanas

En Panamá, la primera experiencia deobservación electoral doméstica fue realizada porla Comisión Arquidiocesana de Coordinación yAnimación Laical (CADCAL), en las eleccionesde 1989. A partir de 1992, la Comisión Interdio-cesana de Justicia y Paz ha continuado realizandotareas de observación del proceso electoral con elapoyo de organizaciones de la sociedad civil y esla instancia líder en las tareas de control y obser-vación de los procesos electorales en ese país33.En las elecciones generales de 1994, en las quepor primera vez se aplicó una encuesta de salidade las urnas (exit poll), también participó el Co-mité Ecuménico de Panamá. Por iniciativa delComité, en ocasión del referéndum celebrado en1998, veintiocho organizaciones suscribieron elCompromiso de la Sociedad Civil, un documentoen el cual se comprometieron “a permanecer vigi-lantes, a exigir que las conductas electorales delTribunal Electoral, los funcionarios electoralesdel Tribunal Electoral, los funcionarios públicos,los colectivos políticos y los medios de comuni-cación estén apegadas a la ley y a los principioséticos y a exigir que los partidos políticos respe-ten el Pacto Etico Electoral que han firmado”34.También por iniciativa de la Comisión los parti-dos políticos firmaron el Pacto Etico Electoral.


CUADRO 7.17 (continuación)

Tipo de intervención Acción concreta Instancia responsable

Nicaragua (1996) Observación electoral Conformación de un grupo de observación doméstica Grupo Cívico Etica y Transparencia

Conteos rápidos Capacitación de observadores; diseño de un sistema Grupo Cívico Eticade captura y procesamiento de datos, conformación y Transparenciade un centro de cómputo (con la colaboración de la

Universidad Politécnica y la Universidad Americana;asesoría de la Universidad de Toronto)

Panamá Observación electoral Conformación de un grupo de observación doméstica Comisión Interdiocesana(1992) (referéndum) de Justicia y Paz(1994) Observación electoral Conformación de un grupo de observación doméstica; Comisión Interdiocesana

encuesta de salida de urnas de Justicia y Paz; Comité Ecuménico de Panamá

(1998) Observación electoral Conformación de un grupo de observación doméstica Comisión Nacional de Justicia(referéndum) y Paz; grupos cristianos; ONG

Fuente: Rojas, 1999; Escobar, 1999; Custodio y Acevedo, 1999; Cansino y Ronualdo, 1999; Vega, 1999.

posiblemente son percibidas como una amenazapara su legitimidad, todavía en proceso de con-solidación en buena parte de los casos35.

En lo referente al financiamiento, sobre todopara las actividades que tienen que ver con pro-cesos sofisticados de conteo de resultados electo-rales, la ayuda externa ha sido un soporte funda-mental, aunque no existen datos sobre losrecursos recibidos. Tampoco es fácil determinarel impacto de las iniciativas señaladas sobre elsistema político de cada país. Los resultados delas elecciones hacen pensar que las tareas de in-formación, educación y movilización ciudadana,y de promoción de la participación política yelectoral distan de impactar a amplios grupos delelectorado.

El desafío regional de la calidad democrática

Pese al impulso democratizador que se ha ex-perimentado durante la última década, hoy las ylos habitantes de la región abrigan importantes ycrecientes dudas acerca del funcionamiento de lademocracia y acerca de la capacidad de la convi-vencia democrática para acercarse a los idealesde igualdad política, pluralismo, civilidad políti-ca y rendición de cuentas, sobre los cuales la de-mocracia dice sustentarse. Mucha atención ha si-

do dedicada, con razón, a las fallas y debilidadesde las democracias del istmo, algunas de las cua-les han sido documentadas en este informe, es-pecialmente las referidas al establecimiento deEstados democráticos de derecho y las democra-cias electorales. Corregir estas debilidades cierta-mente implica grandes esfuerzos por parte de laciudadanía y las instituciones, con el fin de esta-blecer bases firmes y duraderas para todas las de-mocracias del área.

Sin embargo, el principal desafío político delos centroamericanos es elevar la calidad de susdemocracias. Pugnar por afianzar los requisitosmínimos para el funcionamiento democrático re-sulta indispensable para evitar las tentacionesautoritarias que afloran en otras partes del conti-nente. Pero es insuficiente. Resulta necesario for-talecer los componentes representativos y parti-cipativos de las democracias centroamericanas, yno enfatizar uno en detrimento del otro, con elfin de crear convivencias políticas basadas en elejercicio de los derechos y deberes ciudadanosen la resolución de los asuntos de interés públi-co. Una experiencia democrática importante,que debe ser estudiada con mayor detalle porcrear nuevas formas de representación y de par-ticipación de la sociedad civil, es el de los recien-tes procesos de concertación en la mayoría de lospaíses del istmo (Recuadro 7.12)


RECUADRO 7.12

Mario Solórzano

El cambio sufrido por las sociedades cen-troamericanas en el curso de los últimostres quinquenios podría medirse por el

salto entre los regímenes políticos autoritariosdel pasado, encabezados por figuras militares,y la existencia actual de presidentes civilesdemocráticamente electos, en procesos legíti-mos y en el marco del respeto a las libertadesde opinión, de organización y de participaciónde la ciudadanía.

La democracia instrumental, entendida co-mo el régimen político que se caracteriza porla celebración de elecciones periódicas, libresy abiertas, para elegir autoridades en una ge-nuina competencia política, dentro de un librey respetado ejercicio de las libertades de aso-ciación, información y comunicación, y en el

cual participa sin restricciones la ciudadanía,bajo la garantía que ofrecen las institucioneselectorales y judiciales autónomas, es unarealidad desde Panamá hasta Guatemala.

Sin embargo, este salto impresionante enel sistema político regional ha requerido unsoporte adicional, que va más allá de la for-malidad del sistema político y que viene a for-talecer su legitimidad. Este apalancamientodescansa fundamentalmente en el papel delas expresiones organizadas de la sociedad ci-vil, de los partidos políticos y de los gobiernosde la región, dentro de un mecanismo que, entérminos generales, ha sido denominado co-mo diálogos nacionales, aunque en cadapaís ha recibido denominaciones diferentes.

En Panamá se denominaron EncuentrosPanamá 2000 y Visión Nacional 2020; en

Costa Rica, Concertación Nacional; en Nicara-gua, Diálogo Nacional; en El Salvador, Foro deConcertación y Proyecto de Nación. En Guate-mala, desde l982 se han venido dando dife-rentes diálogos de este tipo, los cuales hancontinuado luego de la suscripción de losAcuerdos de Paz, en los Encuentros para laActualización.

En los distintos procesos de diálogo y ne-gociación entre sociedad civil, partidos políti-cos y gobiernos se han planteado diversasmetodologías, aunque en los casos de Pana-má y Guatemala se impulsó un modelo de ca-rácter sistémico, que permitió desarrollar exi-tosamente el proceso en su conjunto, y quesirvió como una metodología ilustrativa parael Diálogo Nacional en Nicaragua y la Concer-tación Nacional en Costa Rica (Figura 7.1)

Diálogo y negociación en Centroamérica

RECUADRO 7.12 (continuación)


FIGURA 7.1

A. Indicadores de ElegibilidadAMBIENTE

INTERNACIONAL

AMBIENTE

NACIONAL

Demandas Actores Facilitadores Productos

GESTION ENCUENTRO PARALA ACTUALIZACION

GOBIERNOPARTIDOS POLITICOSSOCIEDAD CIVIL

Centroamérica: modelo de facilitación para los procesos de concertación

Este modelo descansa en la existenciade un ente facilitador autónomo que, to-mando en cuenta el ambiente nacional einternacional, integra la mesa de diálogo,procesa las demandas de los actores y en-trega productos, que van siendo legitima-dos por los actores. El ente facilitador varióentre Panamá y Guatemala, en virtud deque en el primero de los países sirvió comotal la Representante Residente del Progra-

ma de las Naciones Unidas para el Desa-rrollo, que se hizo acompañar por unGrupo de Ciudadanos Notables, aceptadospor el conjunto de los participantes y queasumieron la función de facilitación. En elcaso de Guatemala, la facilitación estuvo acargo de la empresa consultora GestiónAdministrativa Múltiple, S.L.

El modelo descansa en cuatro principios:dinamismo, inclusión, consulta y transpa-

rencia. Estos principios son fundamentalespara poder alcanzar los objetivos de crearconfianza entre los actores, ir solucionandogradualmente las tensiones, convertir las di-ferencias en un elemento constructivo y es-tablecer un diálogo franco entre los actores.

Las mesas se integraron con diversasexpresiones de la sociedad civil, partidospolíticos y gobierno, tal como se observaen el Cuadro 7.18.

FIGURA 7.2Centroamérica: contenido del modelo de facilitación para la concertación

PRINCIPIOS

◗ Dinamismo◗ Inclusión

◗ Consulta

◗ Transparencia

PROCESO DEDIALOGO Y

CONCERTACION

OBJETIVOS

◗ Crear confianza◗ Solución gradual

de tensiones◗ Convertir diferencias

en un elemento constructivo

◗ Diálogo franco

➤

C O N T E N I D O D E L M O D E L O

RECUADRO 7.12 (continuación)


cionales mediante el fortalecimiento de lasinstituciones y las prácticas democráticas. Lademocracia no se opone a las reformas, pero sí alos actos autoritarios. El arraigo de todas lasdemocracias centroamericanas pasa por la capa-cidad de la ciudadanía y los gobernantes paraoponer a la falsa disyuntiva de “más reformas,menos democracia”, una respuesta más inteli-gente: “a más democracia, más reformas”.Redoblar los esfuerzos para fortalecer el sentidocívico y el poder de la ciudadanía es, pues, unode los principales desafíos democráticos en laregión.

En muchos países latinoamericanos, los go-bernantes consideran que para ejecutar con rapi-dez las reformas económicas y sociales, se nece-sita vaciar a las instituciones de su contenidodemocrático, pues se achaca a la democraciacierto grado de ineficiencia y gradualismo.Además, se ha canalizado el descontento ciuda-dano para estimular la antipolítica, un rechazo alos políticos y las instituciones democráticas.Con un pasado reciente tan dramático, Centroa-mérica no puede darse el lujo de desperdiciar suoportunidad democrática.

Se necesita elevar la capacidad política paraefectuar reformas económicas, sociales e institu-

CUADRO 7.18

Centroamérica: participantes en los procesos de diálogo y negociación

Partidos políticos a/ Sociedad civil b/ Gobierno c/

Oficiales Empresarios Representantes designados

Oposición TrabajadoresPequeña y mediana empresaMujeresGrupos étnicosIglesias de todas las denominacionesUniversidadesCentros académicos y de investigaciónCooperativasMedios de comunicaciónOrganizaciones no gubernamentales

a/ La participación de la oposición política ha tomado rumbosdiferentes en cada país: en Panamá se incorporó al proceso de diá-logo luego del primer Encuentro Panamá 2000; en Guatemala selevantó de la mesa de diálogo luego de la aprobación de la Agen-da, del Reglamento Interno y de las primeras mesas de negocia-ción.

b/ La integración de la sociedad civil depende de su grado de de-sarrollo en cada país; esta es una decisión difícil, dada la comple-jidad del concepto. En Panamá y Guatemala se siguieron los mis-mos criterios, en cuanto a representatividad, incorporación de unamesa amplia e invitaciones a organizaciones para dialogar sobretemas particulares de su interés; por ejemplo, para tratar el temadel seguro social se invitó a los sindicatos de dichas instituciones.

c/ Una característica de estos dos procesos de diálogo fue la par-ticipación del gobierno como un invitado más, sin que tuviera una

representación diferente a la del resto de las instituciones.El resultado de estos diálogos ha sido, en primer lugar, el de dar-

le un mayor contenido participativo a la sociedad en su conjunto.Asimismo, han permitido tratar temas de la agenda de Estado, co-mo, en el caso panameño, lo que concierne a las Leyes del Canal,o temas de la agenda de gobierno, como ha sucedido en Guate-mala, Nicaragua y Costa Rica, lo cual dificulta los acuerdos y sucumplimiento, aunque se han logrado avances en ese sentido. Porotro lado, estos procesos han llevado a generar consensos para laaprobación a nivel del órgano legislativo. En el caso de Panamá,los temas de debate, particularmente la Ley de la Autoridad del Ca-nal de Panamá y la Ley de los Planes General y Regional de Uso deSuelo de la Autoridad de la Región Interoceánica (ARI), luego de suaprobación en los Encuentros de Coronado, fueron aprobados porunanimidad por la Asamblea Legislativa.


Notas

1 En 1978, sólo Costa Rica tenía un régimen democrático (Paige, 1997;

Booth, 1989; Rueschemeyer, et al, 1992). En el resto de los países existían

diversos tipos de regímenes autoritarios, todos ellos con fachada electo-

ral (Collier y Levitski, 1996). Por su parte, Belice era todavía una colonia

inglesa.

2 Por razones conceptuales y prácticas, en este capítulo se emplea el tér-

mino impulso democratizador y no los conceptos de transición democrá-

tica (O’Donnell, Schmitter y Whitehead, 1986) o el de consolidación demo-

crática (Linz y Stepan, 1996). Por transición democrática se entiende el

proceso de sustitución de un régimen autoritario por uno democrático, en

el sentido de que cumple con los requisitos poliárquicos estipulados por

Dahl, 1971. Por consolidación democrática se entiende aquella situación

política en la que la democracia se instaura como “la única opción dispo-

nible”, the only game in town (véase también, Przeworski, 1991). El tér-

mino impulso democratizador se emplea como sinónimo de democratiza-

ción, es decir, el proceso tendiente a crear instituciones democráticas en

una transición democrática, o bien, a profundizar el carácter democrático

de las instituciones de un régimen democrático (es decir, democratizar la

democracia). Como tal, un impulso democratizador puede ocurrir, enton-

ces, tanto en transiciones democráticas como en procesos de consolida-

ción. ¿Por qué emplear este término en lugar de los otros? Primero, cuan-

do se analiza tendencias regionales en Centroamérica, debe lidiarse con

la variedad de situaciones, desde Costa Rica, cuya democracia es la más

estable y antigua de Latinoamérica, hasta Nicaragua, que todavía enfren-

ta problemas para culminar su transición democrática. Segundo, el interés

es captar el proceso democratizador en la última década, común a todos

los países de la región, incluida Costa Rica, más allá de las diferencias

apuntadas anteriormente. Debe anotarse, sin embargo, que el término im-

pulso democratizador es de carácter descriptivo y no pretende sustituir a

los otros. Finalmente, este informe, antes de entrar en una discusión sobre

las transiciones democráticas, tiene el interés de examinar los avances y

debilidades democráticas de la última década.

3 Collier y Levitski encuentran que la literatura politológica sobre demo-

cracia ha acuñado más de trescientas calificaciones para regímenes que

cumplen con algunos pero no todos los requisitos poliárquicos. Son las de-

mocracias disminuidas, por ejemplo, “pseudemocracias”, “democracias

electoralistas”, “democracias delegativas” o “semidemocracias” (Collier

y Levitski, 1996). Democracia “a secas” es una expresión equivalente al

concepto de poliarquía (Dahl, 1971).

4 Sobre la ALIDES, véase el Capítulo 12. Por otra parte, los tres principios

básicos e interdependientes del proceso de Esquipulas (paz, democracia y

desarrollo) se fundamentaban en la necesidad de superar la exclusión so-

cial y económica, causa primaria de los conflictos armados y la violencia

política. Dentro de los países centroamericanos, y en el proceso de inte-

gración regional, se asume una dimensión política y un nuevo modelo de

seguridad democrática que incorpora la participación de la ciudadanía y

el desarrollo institucional como ejes básicos para el progreso.

5 Por calidad de la democracia se entiende el grado en que, amparada a

las garantías de un régimen poliárquico, una convivencia política se basa

en el ejercicio de valores democráticos. Este concepto es una herramienta

conceptual para penetrar en los complejos nexos existentes entre demo-

cracia (como visión) y poliarquía (como democracia realmente existente).

Permite postular la existencia de poliarquías con distinta calidad demo-

crática y distinguir los requisitos mínimos para la existencia de una demo-

cracia, las garantías poliárquicas del proceso de democratización, que es

siempre un proceso abierto (Gutiérrez y Vargas, 1998).

6 Así, por ejemplo, el Informe de Desarrollo Humano de Honduras (1998)

centra su atención en la transición democrática y en la reforma del Esta-

do. El informe Guatemala: los contrastes del desarrollo (1998) estudia

tambén el tema de la transición democrática, pero incluye otros aspectos,

tales como la multietnicidad, la violencia y la inseguridad ciudadana. El

Informe sobre el Estado de la Nación de El Salvador (1999), como los an-

teriores, atiende el tema de la transición, e incluye aspectos relativos al

sistema de partidos políticos y la descentralización. Los cuatro informes

sobre el Estado de la Nación de Costa Rica (1995-1998) profundizan en

aspectos relacionados con el funcionamiento institucional del sistema po-

lítico y no incluyen referencias a la multietnicidad.

7 La mayor parte de las reformas a los códigos penales que incrementan

la pena privativa de libertad o introducen la pena de muerte ha obedeci-

do a presiones ejercidas sobre las instituciones estatales, provenientes de

diversos sectores sociales que experimentan una alta sensación de inse-

guridad ante el problema delictivo.

8 Según lo denunció Amnistía Internacional, en el caso de las primeras

ejecuciones realizadas existían serias dudas sobre la calidad de la asisten-

cia legal que habían tenido los sentenciados (Amnistía Internacional,

1997). Sin embargo la cifra citada no se refiere a la firmeza de las senten-

cias a muerte. Varias de ellas se han revertido mediante las impugnaciones

legales previstas por el ordenamiento jurídico guatemalteco.

9 Sobre las dificultades del análisis histórico debe indicarse que, mientras

en algunos países las series estadísticas datan de hace veinte años (Cos-

ta Rica y Nicaragua), en otros apenas se inician (Guatemala, El Salvador y

Honduras).

10 Se entiende por crimen violento el conjunto de infracciones a las leyes

penales tipificadas como delitos contra la persona o delitos contra la vida

y la integridad personal; por ejemplo, lesiones (con arma blanca y de

fuego), agresiones, homicidios.

11 Al respecto, veáse los estudios realizados por el Instituto Universitario

de Opinión Pública de la Universidad Centroamericana José Simeón Ca-

ñas, El Salvador.

12 El análisis de estos aspectos tiene como fuente principal a United Sta-

tes Government, Department of State, Country Commercial Guides, 1997,

1998 y 1999.


13 Un régimen presidencialista es uno en el cual el jefe del Ejecutivo es

electo por votación universal y directa de la ciudadanía (Mainwaring y

Shuggart, 1998; Linz y Valenzuela, 1994).

14 Un Poder Legislativo débil es aquel con pocos medios para a) ejercer

eficazmente una labor de control político sobre el Ejecutivo, mediante sis-

temas de rendición de cuentas; b) ejercer eficazmente una influencia po-

lítica sobre las políticas de Estado, mediante la iniciativa parlamentaria y

la capacidad de bloquear ciertas iniciativas del Ejecutivo. Por su parte, un

Poder Legislativo indisciplinado resulta cuando a) el Ejecutivo no logra

mantener una fracción oficial que responda oportuna y eficazmente al

partido en el gobierno; b) la fracción oficial no tiene mayoría en el Con-

greso ni puede formar coaliciones estables para ejercer de manera recu-

rrente una mayoría parlamentaria.

15 “Los partidos políticos son los agentes principales de la representación

política y son, virtualmente, los únicos que permiten el acceso a las posi-

ciones elegibles en las democracias políticas. (…) Los partidos, entonces,

son actores fundamentales en la configuración del paisaje político. En es-

te sentido, enfatizamos que no sólo son un reflejo, sino que también mo-

delan las estructuras sociales económicas y culturales” (Mainwaring y

Scully, 1995; traducción libre).

16 Bajo este esquema, el votante marca sobre la bandera del partido (o

coalición) de su preferencia en la papeleta de votación, con lo que se obli-

ga al elector a que escoja entre las listas, decididas generalmente por las

estructuras internas de los partidos políticos. En la región no se practica

la forma de voto uninominal, mediante el cual el elector tiene la posibili-

dad de escoger al candidato que desee, independientemente del lugar que

ocupe en las listas respectivas.

17 Información complementaria considerada en esta tabla tiene como

fuente el ensayo “Sistemas electorales y gobernabilidad”, en Elecciones y

Sistemas de Partidos en América Latina. Nohlen, Dieter (editor). IIDH. San

José, Costa Rica. 1993.

18 Por ejemplo, en Guatemala, la desproporción entre distritos electora-

les es la siguiente:

19 Por ejemplo, en Nicaragua se establece la figura electoral de la suscrip-

ción popular como un medio más por el cual los ciudadanos nicaragüenses

tienen derecho de presentar candidatos para participar en las elecciones de

alcaldes, vicealcaldes, concejales municipales en todo el país y miembros de

los consejos en las regiones autónomas de la costa atlántica. En Guatemala

los comités cívicos electorales también postulan candidatos para integrar las

corporaciones municipales, alcalde, síndicos y concejales (véase Capítulo 8).

20 Lo anterior por el hecho de que en 1994 predominaron las coaliciones,

en vez de los partidos unitarios. El índice del número efectivo de partidos

se situó en un 4.0 en ambas elecciones, lo cual indica que su formato tien-

de al multipartidismo (cuatro partidos).

21 Las razones que explican dicha participación son varias. Para algunos,

tienen que ver con el creciente distanciamiento ciudadano con la política

tradicional y los partidos y, en general, con las transformaciones que está

sufriendo la política como consecuencia de la introducción “de las nuevas

tecnologías de la información sobre el debate político y las estrategias de

búsqueda del poder”. (Castells, 1998).

22 Refiriéndose a la crisis de la política que afecta en mayor o menor me-

dida a todos los países democráticos, Manuel Castells dice que es posible

observar tres tendencias en el comportamiento ciudadano: creciente inte-

rés en el espacio político local, un mayor aprovechamiento de la oportu-

nidad que ofrece la comunicación electrónica para incrementar la partici-

pación política y la movilización en torno a causas “no políticas”, cuando

menos no enmarcadas dentro de lo que tradicionalmente ha sido señala-

do como de interés político. Se trata de un tipo de participación ciudada-

na que tiene como objetivo incidir sobre el proceso político, pero que no

está interesada en la elección de candidatos propios para puestos de elec-

ción. Dice Castells que “Estas formas de movilización política, que podrían

definirse como política no partidista, orientada a un tema concreto, pare-

cen obtener cada vez mayor legitimidad en todas las sociedades y condi-

cionar las reglas y resultados de la competición política formal.” Y agre-

ga: “Relegitiman la preocupación por los asuntos públicos en las mentes

y vidas de la gente.”(Castells, 1998).

23 Al respecto, veáse artículos 115-120 de la citada ley.

24 Cabe mencionar que, en más de cuatro décadas de vigencia, ha sufri-

do reformas sucesivas. La última reforma importante fue aprobada en

1996.

25 Los llamados a votar nulo como una mecanismo de denuncia fueron

sustentados por personas y grupos que no estaban orgánicamente articu-

lados, salvo en el caso de Soberanía, grupo cívico cuyos orígenes se re-

montan a 1985. El abstencionismo como forma de protesta contra un pro-

ceso electoral considerado como “antidemocrático, partidocrático y

tramposo”, también ubicado dentro de la categoría de control y protesta,

fue promovido, por segunda vez durante un proceso electoral, por la re-

vista Kasandra, fundada en 1989. Esta revista se caracteriza por sus posi-

ciones iconoclastas. A pocos días de las elecciones de 1998 participó en

una manifestación cuyo lema era “Si nadie cumple, vote por nadie”.

Número de escaños por habitantes en Guatemala (elección de 1995)

Habitantes por escaño # departamentos % departamento % población

Menos 100,000 habitantes 13 56.5 73.5

100,000 a 125,000 habitantes 6 26.1 17.0

125,001 a 150,000 habitantes 2 8.7 4.4

Más de 150,000 habitantes 2 8.7 5.1

Fuente: datos del TSE y elaboración de ASIES.


26 La Agenda Política de Mujeres Costarricenses, que se desarrolló a par-

tir de las acciones de seguimiento realizadas por un grupo de mujeres a

los compromisos asumidos por el gobierno costarricense en la Conferen-

cia Mundial de Beijing, celebrada en 1995, se nutrió de los esfuerzos rea-

lizados en esa misma línea por otras mujeres centroamericanas. En el gru-

po participaban tanto mujeres de ONG, de instituciones del Estado y de

diversos partidos políticos, como ciudadanas independientes. La Agenda

se definió como “...una iniciativa de mujeres costarricenses, independiente

de los partidos políticos, que pretende poner a jugar en el ámbito político

y público planteamientos y propuestas de las mujeres, que tiendan a al-

canzar la justicia, igualdad y equidad de género en la economía, la salud,

la educación, la toma de decisiones, la ecología, la familia, el arte, la di-

versidad cultural, los medios de comunicación masiva y el trabajo...”

27 En El Salvador, el Consorcio de ONG de Educación Cívica agrupó a

cuatro organizaciones: la Iniciativa Social para la Democracia (ISD); el

Instituto de Estudios Jurídicos de El Salvador (IEJES); el Instituto Salvado-

reño para el Desarrollo Local y la Democracia (Fundaspad); la Asociación

Camino de la Paz (CAPAZ) y el Instituto Salvadoreño de Estudios Demo-

cráticos (ISED).

28 La Concertación para la Paz y la Dignidad (Mujeres 94) fue el produc-

to de una convocatoria realizada por los organismos de mujeres, en la que

también participaron mujeres independientes. Mujeres 94 lanzó, en agos-

to de 1993, la Plataforma de las Mujeres Salvadoreñas, un documento di-

rigido a “incidir políticamente en la coyuntura electoral, en las estructu-

ras partidarias, asumiendo nuevas formas de hacer política desde los

intereses de las mujeres...”. Pese a la prohibición contenida en el Código

Electoral, cuarenta mujeres pertenecientes a Mujeres 94 fueron acredita-

das por la Procuraduría de los Derechos Humanos como observadoras del

proceso electoral. Una situación similar se presentó con la Iniciativa de

Mujeres por la Igualdad en la Participación Política, que elaboró la Plata-

forma de las Mujeres 97-2000.

29 También en 1997, la Asociación de Madres Demandantes y el Movi-

miento de Mujeres Mélida Anaya Montes lograron que se aprobara un de-

creto transitorio que obligó a los diputados electos a presentar una cons-

tancia de que sus obligaciones por concepto de pensiones alimenticias se

encontraban en regla, como un requisito para recibir sus credenciales.

30 En Guatemala, el COMG es una agrupación de quince organizaciones.

Incluye a la Asociación Guatemalteca de Escritores Mayas (AEMG), la Aso-

ciación para la Cooperación Indígena Integral (ASOCOINDI) y la Funda-

ción Agrícola de Guatemala (ULEU). Acción Ciudadana es una entidad

constituida en 1996, registrada legalmente como Sociedad Civil, que pro-

mueve la participación ciudadana en el control de los procesos políticos,

sobre todo en los ámbitos legislativo y municipal. Además del COMG, Ac-

ción Ciudadana y el Centro para la Defensa de la Constitución, se puede

mencionar otras asociaciones y grupos que realizan actividades de infor-

mación y promoción electoral, como la Asociación de Investigación y Es-

tudios Sociales (ASIES), la Asociación para el Avance de las Ciencias So-

ciales en Guatemala (AVANCSO), la sede en Guatemala de la FLACSO, la

Asociación Pro-Democracia y Desarrollo, el Instituto de Relaciones Inter-

nacionales y de Investigación para la Paz y Convergencia de Mujeres.

31 CODEH es una organización especializada en la vigilancia del respeto

a los derechos ciudadanos, incluyendo los político-electorales.

32 En Nicaragua, el Grupo Cívico Etica y Transparencia estuvo apoyado

por el Consejo de Organismos e Instituciones, integrado por once entida-

des. Se recibió, además, la colaboración de la Universidad Politécnica, la

Universidad Americana y la Universidad de Toronto, así como la asistencia

económica procedente de cuatro de las organizaciones estadounidenses

que son financiadas por la AID, además del Centro Carter y organismos

suecos. Los orígenes de Etica y Transparencia, que se organizó en los pri-

meros meses de 1996, se encuentran en un viaje que realizaron dos líde-

res de organizaciones no gubernamentales nicaragüenses a Perú, en no-

viembre de 1995, para observar las elecciones municipales de ese país,

apoyados por el Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internaciona-

les, del Partido Demócrata de los Estados Unidos (Saballos, 1997).

33 Aunque su misión es la defensa y promoción de los derechos humanos,

la justicia y la paz, de acuerdo con lo que postulan el Evangelio y la Doc-

trina Social de la Iglesia, las acciones de la Comisión Interdiocesana de

Justicia y Paz también han estado dirigidas hacia la información, educa-

ción y movilización ciudadana, y a la promoción de la participación políti-

ca y electoral. Esta Comisión, que depende precisamente de la Conferen-

cia Episcopal y pertenece a la Pontificia Comisión Iustitia et Pax, con sede

en Roma, ha contado con un creciente apoyo de ONG, otras iglesias cris-

tianas y asociaciones diversas de la sociedad civil. Entre ellas se puede

mencionar el Comité Ecuménico de Panamá, el Centro de Estudios y Ac-

ción Social Panameño (CEASPA), el Comité Panameño por los Derechos

Humanos, la Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana, el

Centro de Asistencia Legal Popular (CEALP), el Centro de Capacitación So-

cial y CIVITAS, capítulo de Panamá.

34 Las organizaciones firmantes (organizaciones no gubernamentales,

grupos cívicos, sindicatos, asociaciones de productores, gremios profesio-

nales, organizaciones de derechos humanos, grupos de mujeres), se reu-

nieron en diversas ocasiones con la comisión y se involucraron activamen-

te en las tareas de capacitación, orientadas a realizar la observación del

proceso electoral en óptimas condiciones (Vega, 1999).

35 En Costa Rica, por ejemplo, el Tribunal Supremo de Elecciones, ante los

llamados a votar nulo o abstenerse, lanzó una fuerte campaña por los me-

dios con el lema “Yo sí voto, porque amo a Costa Rica.”


Capítulo 7El desafío de los Estados de derecho y la representación democrática.

Coordinadores: Eduardo Núñez, del Centro de Asistencia y Promoción Electoral delInstituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH-CAPEL) y Fernando Zeledón, de laMaestría Centroamericana de Ciencias Políticas de la Universidad de Costa Rica (MCCP-UCR), con la asistencia de investigación de Krissia Brade.

La investigación fue realizada mediante convenio con IIDH-CAPEL y MCCCP-UCR .Investigadora regional de la sección de estado de derecho: Laura Chinchilla.

Informes nacionales sobre Estado de Derecho: Brenda Quiñonez, Guatemala; KennethMadrid, Honduras; Rafael Benítez, El Salvador, Sergio Cuarezma, Nicaragua; JavierArguedas, Costa Rica; Marcela Márquez, Panamá. El asistente de investigación fueRandall Arias.

El tema sobre el estado de derecho fue realizado gracias a un acuerdo con el proyectoRegional de Justicia del PNUD.

Investigador regional sobre sistemas electorales y partidos políticos: Rotsay Rosales, deMCCP-UCR.

Investigadores nacionales de la sección de sistemas electorales y partidos políticos:Carlos Escobar, de Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES), Guatemala;Ramón Custodio y José Acevedo, Comisión de Defensa de los Derechos Humanos enHonduras (CODEH), Honduras; Félix Ulloa hijo, El Salvador; Gladys Bodán, HagamosDemocracia, Nicaragua; Guillermo Villalobos, Centro de Estudios Democráticos deAmérica Latina (CEDAL), Costa Rica; Lina Vega, Fundación para el Desarrollo de laLibertad Ciudadana de Panamá y para la elaboración de indicadores de volatilidad ypartidos políticos efectivos, César Zúñiga, Universidad de Costa Rica.

Investigador regional de la sección sobre acción ciudadana en los procesos electorales:Manuel Rojas, de MCCP-UCR.

Investigadores nacionales de la sección sobre acción ciudadana en los procesoselectorales: Carlos Escobar, ASIES de Guatemala; Ramón Custodio y José Acevedo,CODEH de Honduras; Sonia Cansino y América Ronualdo, El Salvador; Manuel Rojas,MCCP-UCR Costa Rica; Lina Vega Abad, Fundación para el Desarrollo de la LibertadCiudadana de Panamá.

Las ideas sobre calidad de la democracia están tomadas de la propuesta formulada porMiguel Gutiérrez Saxe y Jorge Vargas Cullell.

Recuadro de Mario Solórzano sobre concertación democrática en Centroamérica.

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El desafío del fortalecimiento de los Estados de derecho y ... · para que, a diferencia de los intentos en la déca-da de los 40, la actual apertura resulte en algo más que una