El gobierno electrónico. Una herramienta estratégica … · El gobierno electrónico. ... * Este documento forma parte del marco conceptual de la tesis de investigación doctoral

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El gobierno electrónico. Una herramienta estratégica de toma de decisiones

Univ. Empresa, Bogotá (Colombia) 2 (3, 4, 5): 20-45, mayo de 2004

El gobierno electrónico.Una herramienta estratégica detoma de decisiones*

Diego Fernando Cardona Madariaga MBA PhD (c)* *

Recibido: febrero de 2004 - Aprobado: marzo de 2004

RESUMENEl gobierno electrónico ha evolucionado desde la década de los noventa como herramientade apoyo estatal para desarrollar su función de servicio a los ciudadanos. Dentro de lacreciente tendencia por aplicar conceptos clásicos de la gestión privada en el ámbito públi-co, es clave identificar las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) comoelemento de apoyo y no como un fin, de tal manera que soporten el proceso de toma dedecisiones ejecutado por los gestores públicos. Para justificar esta aseveración, se presen-tan los conceptos básicos relacionados con gobierno electrónico y su relevancia internacio-nal, para terminar planteando un reto a nuestros dirigentes en el sentido de aprovechar estaherramienta para acercarse a la ciudadanía.

Palabras clave: gobierno electrónico, gestión pública, sociedad del conocimiento.

ABSTRACTThe electronic government has been developed from the decade of the 90 as a governmentaltool to support its function as citizen servant. Besides the increasing tendency to applyclassic concepts of management in the public scope, it is key to identify the Informationand Communications Technologies (ICT) as a support element and not as an aim, in orderto improve the decision making process executed by the public managers. In order tojustify this asseveration, the basic concepts related to electronic government and itsinternational relevance are presented, to finish challenging our leaders to take advantageof this tool to approach the citizenship.

Key words: electronic government, public management, knowledge society.

* Este documento forma parte del marco conceptual de la tesis de investigación doctoral “Las TIC en larelación gobierno-ciudadano. Evaluación comparativa del pago electrónico de impuestos entre el casocolombiano y peruano”, desarrollada por el autor en Esade, Universidad Ramón Llull, como becario dela cátedra Unesco – URL. BCSH

** Profesor visitante Esade, Universidad Ramón Llull, Barcelona, España. Correo electrónico:[email protected].

2. Diego Cardona.p65 19/07/05, 11:18 p.m.20

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Diego Fernando Cardona Madariaga


CONCEPTOS BÁSICOS

La sociedad delconocimiento

Para comenzar esta discusión es im-portante aclarar que no nos encontra-mos en un cambio de era sino en unaera de cambios denominada sociedaddel conocimiento,1 que implica nue-vas oportunidades y desafíos a partirde tres características centrales:

• Es “global”, trascendiendo fron-teras geográficas y políticas.

• Se sustenta en la informacióncomo factor productivo intangible.

• Está intensamente interconectada(Kelly, 1999).

Un reciente estudio (Tesoro yArrambari, 2002) concluye que di-versos autores (Shapiro y Varian,1998; Armstrong y Hagel, 2000;Evans y Wurster, 2000; Handy,2000; Tapscott, 2000) plantean queesta sociedad también cumple con lassiguientes características:

• Descentralización coordinada: lasredes abiertas generan impactossociales favorables porque impul-san iniciativas que suplen las ex-pectativas del ciudadano.

• Rendimientos crecientes: el va-lor de una red aumenta a medidaque aumenta el número de parti-cipantes.

• Conjunción de alcance y riquezainformativa: el alcance se refiere

al número de personas que parti-cipa en el intercambio de infor-mación2 y la riqueza se refiere ala calidad de la información.3

• Inducción de confianza: la socie-dad del conocimiento amplía ypotencia las oportunidades decompartir información y desarro-lla la confianza a través de la in-tegridad, la responsabilidad y elcumplimiento.

De acuerdo con la Organisationfor Economic Co-operation and De-velopment (OECD), la expresión so-ciedad del conocimiento es usadapara describir el creciente uso de lasTIC y el impacto social, político, cul-tural y económico que está teniendoen la sociedad, los gobiernos y la eco-nomía. La sociedad de hoy está con-virtiéndose en una sociedad másinterconectada, interactiva, instantá-nea, rica en información, informal, ymás incierta (Gualtieri, 1999:71).

Para el caso particular de Latinoamé-rica, el Banco Interamericano de De-sarrollo (BID) define la sociedad delconocimiento como el nivel de desa-rrollo social, económico y tecnológi-co caracterizado por la participaciónde diversos agentes4 dispuestos a ge-nerar, difundir y usar la información

1 También llamada sociedad digital, sociedad de lainformación, o nueva economía digital o de redes.

2 A mayor alcance, menor personalización.3 A mayor riqueza informativa, mayor personaliza-

ción.4 Gobierno, empresas, investigadores, centros tec-

nológicos, organizaciones sociales y ciudadanos.


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para la producción de conocimientoeconómicamente útil a los fines deldesarrollo (Valenti, Anta y Bendersky,2003:168).

Esta sociedad del conocimiento seexpresa en tres hechos fundamenta-les (Cardona, 2002):

• Las organizaciones dependencada vez más del uso de las TIC.

• El ciudadano está cada vez más ymejor informado, puesto que utili-za las TIC en su actividad diaria.

• Se está consolidando un sector delconocimiento constituido por tressubsectores:

ContenidosDistribución y acceso a la in-formaciónIndustria telemática

Observando este último factor, vale lapena aclarar que una economía delconocimiento es aquella en la que seha desarrollado un sector que contri-buye de forma relevante al crecimien-to y en la que existe una industriapotente en contenidos, acceso y pro-cesamiento de información. De otrolado, en una sociedad del conocimien-to, éste se usa intensivamente en la vidasocial, cultural, económica y política.Ahora bien, la consecución de unaeconomía del conocimiento no garan-tiza que se desarrolle una sociedad delconocimiento. Un país puede dispo-ner de una potente economía del co-nocimiento sin que llegue a ser unasociedad del conocimiento.5 Y al re-vés, una nación puede estar constitui-

da por ciudadanos y organizacionesen una sociedad del conocimiento, sinque ello requiera de una economía delconocimiento.6 De hecho, se trata deconceptos que indican un diferente ni-vel de desarrollo (Cornella, 2001:352).

En los anteriores términos se puedeafirmar que la sociedad del conoci-miento7 no es la que viene, es en laque estamos ya, la que se está desa-rrollando desigual y contradictoria-mente en todas las partes del mundoy que se caracteriza por ser infor-macional, global y estar conectadaen redes (Castells, 2000).

La condición de desarrollo desigual ycontradictorio motiva la reflexión so-bre si esta sociedad del conocimientoayudará a disminuir las diferenciasentre ricos y pobres cuando precisa-mente las discrepancias en el gradode desarrollo hacen que el impactotecnológico no sea equitativo. La vi-sión de una economía global basadaen el conocimiento, y un comercioelectrónico universal, caracterizadospor “el fin de la distancia”, deben sercontrastados por la realidad de que lamitad de la población del mundo nun-ca ha hecho una llamada telefónica ymucho menos ha tenido acceso a lainternet (OECD, 2000).

5 Caso de la India.6 Caso de Francia.7 La cursiva es del autor teniendo en cuenta que

cuando Castells habla de sociedad del conoci-miento incluye aspectos económicos, socio-cul-turales y políticos (Castells, 1999a).


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Esta situación lleva al concepto de“brecha digital”, entendida como ladiferencia que existe entre individuos,hogares, empresas, organizaciones yáreas geográficas de diferentes nive-les socioeconómicos, debida a laoportunidad que tienen de acceder alas TIC y el uso que dan a la interneten diferentes tipos de actividades(OECD, 2000).

Desde esta perspectiva, la administra-ción pública debe enfrentar una de susmúltiples funciones: la de ofrecer laopción al ciudadano de ingresar en lasociedad del conocimiento evitando ladenominada “brecha digital”.

Las tecnologíasde la informacióny las comunicaciones

Desde la óptica semántica, y sin teneren cuenta la especificación de la in-formación y las comunicaciones, la tec-nología corresponde a inventos queresuelven los problemas directamente,por medio de un conjunto de conoci-mientos (ciencia) de tipo especializa-do que se manifiesta en máquinas,programas o procedimientos y queimplica un patrón de desarrollo de acti-vidades (Tapscott, 1997:324). Desdeuna óptica productiva, la tecnología esel uso del conocimiento necesario paraproducir un bien o un servicio(Tapscott y Caston, 1995:129).

Al hacer la especificación de la tecno-logía en el campo de la información y

las comunicaciones, se encuentran di-ficultades debido a su continuo desa-rrollo y diaria expansión. Para tenerun punto inicial de discusión, se asu-me que las TIC corresponden al con-junto de actividades que facilitan pormedios electrónicos8 el archivo, pro-cesamiento, transmisión y despliegueinteractivo de información (OECD,2000). Esta definición comúnmenteaceptada en el ámbito de interés9 cu-bre una amplia gama de acepciones.

Según el reporte del grupo de ac-ción política del gobierno del ReinoUnido (Gobierno Británico, 1996),las TIC se transformaron en foco deatención en el momento en el que losPC10 se convirtieron en una utilidadde fácil acceso para el ciudadano enla primera parte de la década de losaños ochenta. Esta situación se co-noce como “La tercera ola” (Toffler,1981:537), después del desarrollo dela agricultura y de la revolución

8 Ejemplos de estos medios electrónicos son:escáner, computadoras, equipos de proyección,teléfono, fax, televisión digital, fuentes de vídeoy radio, periféricos como pueden ser sistemasalternativos de acceso, interfaces para el con-trol de equipos, facilidades para vídeo conferen-cia, juguetes electrónicos (hardware) y bases dedatos, hojas electrónicas, acceso y uso de lainternet, sistemas de correo electrónico, sistemasintegrados de aprendizaje, programas multimedia(software).

9 (Baum y Di Mario, 2001; Holmes, 2001;Heichlinger, 2002; Marcet, 2002; Lenhart,2000; Peters, 2001; Hunter y Jupp, 2001; Seiferty Petersen, 2001; Ronaghan, 2002).

10 PC Personal Computer, computadores perso-nales.


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industrial, y coincide con el proce-so de incorporación en la sociedaddel conocimiento.

En esta tercera ola, las TIC ofrecenal ciudadano costos más bajos, co-municación y acceso más eficientesy seguros a la información y servi-cios de la administración pública(Castells, 1999b:416). Según laOECD, las TIC tienen como forta-leza su velocidad (compresión deltiempo y la distancia), e informali-dad, así como su fácil acceso y bajocosto relativos (Gualtieri, 1999:71)que se expresan en posibles benefi-cios como los siguientes (Ballard,2001:55):

• Encontrar fácilmente lo que sedesea: el ciudadano está en capa-cidad de encontrar información yservicios sin necesidad de cono-cer cómo está organizada la ad-ministración pública ni qué hacecada agencia que la compone.

• Consultar y obtener informacióny servicios cómo, dónde y cuán-do lo desee: el ciudadano está encapacidad de contactar a la ad-ministración pública mediantemuchas formas, incluyendo siste-mas en línea y los tradicionales;como hablar con un representan-te de la administración vía telefó-nica o presencialmente en unaoficina (el fin de las restriccionesespacio-temporales).

• Evaluar fácilmente los serviciosrecibidos: el ciudadano puede pro-veer retroalimentación respecto alos servicios recibidos.

• Participar en la generación depolíticas: las TIC hacen la tareade generación de políticas másabierta e inclusiva, facilitando losprocesos de consulta entre la ad-ministración pública, el ciudada-no y las empresas.

• Mantener la reserva: aunque lasTIC se fundamentan en sistemasabiertos, éstas mismas proveenlas herramientas necesarias paramantener la privacidad del ciuda-dano en su relación en línea conlas agencias de la administraciónpública.

• Asegurar el buen uso de la in-formación: nuevamente, el com-promiso de la administraciónpública debe incorporar el uso desistemas de seguridad para elacceso a la información y los ser-vicios.

Como se observa, las TIC no son másque una nueva expresión de la impor-tancia que están cobrando los deno-minados factores intangibles, como elconocimiento, frente al tradicionalequilibrio de los factores productivostradicionales, tierra, trabajo y capital(Salvador, 2002).

En fin, hay que recordar que el vaporfue a la industria como la electrónicaes a los sistemas de información, y alremontarse aún más en la historia, hayque recordar que la administraciónpública fue diseñada a finales del si-glo XVII con tecnología de esa época(papel, lápiz e imprenta), que sopor-taba a los músculos (físico), mientras


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que las tecnologías modernas sopor-tan a la mente (abstracto). Por lo tan-to, la administración pública debepasar de los átomos a los bits o, loque es lo mismo, del “brick to click”(Negroponte, 1999:281).

Si se tiene en cuenta que el hecho dedisfrutar de una buena disponibilidadde información pública y privada,que es relevante para la ciudadanía,constituye un requisito previo indis-pensable tanto para el ejercicio de losderechos del ciudadano como para lacompetitividad de la industria, la ad-ministración pública tendrá que asu-mir que el reto del futuro reside en laeducación y la formación. Por estarazón, el conocimiento de las TICresulta vital para la sociedad (Comi-sionado para la Sociedad de la In-formación, 1999).

GOBIERNOELECTRÓNICO

Concepto

Dado que el concepto de gobiernoelectrónico se encuentra en continuoproceso de innovación, existe unaamplia variedad de definiciones queno generan consenso (Ronaghan,2002:81). Adicionalmente, las expre-siones “estado electrónico”, “gobier-no digital”, “gobierno electrónico”,“gobierno en línea”, “administraciónelectrónica” y “estado digital”, equi-valentes a las anglosajonas “electro-nic government” “e-government”,

“e-governance” o “e-democracy” serefieren al paradigma tecnológicoasociado a la prestación telemáticade servicios por parte de los poderespúblicos, para:

• Proveer más y mejores prestacio-nes a los ciudadanos.

• Proveer puntos de acceso unifi-cados y sencillos para satisfacermúltiples necesidades informati-vas y de servicios.

• Adicionar productividad, calidady valor a los servicios.

• Proveer atención personalizada.• Resolver trámites, consultas, re-

clamos y sugerencias “en línea”.• Aumentar la participación ciuda-

dana.• Aumentar la calidad y reducir el

costo de las transacciones dentrodel Estado.

• Reducir el costo (en dinero, tiem-po, molestia y carga anímica) detramitaciones del público.

• Aumentar la transparencia de lagestión pública.

Estas expresiones, que se han difun-dido globalmente para referirse a lainteracción telemática dentro del Es-tado y entre éste y la comunidad, re-saltan la autoridad y el mediotecnológico sobre el verdadero cen-tro de atención que debe ser el ciu-dadano (Tesoro y Arrambari, 2002).

Una revisión, no necesariamente ex-haustiva ni excluyente, de las dife-rentes definiciones encontradas(Cardona, 2003:391-423) concluye


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que el concepto de gobierno electró-nico engloba por lo menos los si-guientes elementos:

• Implica innovación en las relacio-nes internas y externas del gobier-no con:

Otras agencias gubernamenta-les.Sus propios empleados.El sector privado en sus ám-bitos lucrativo y no lucrativo.El ciudadano.

• Afecta la organización y funciónde gobierno en lo relativo a:

Acceso a la información.Prestación de servicios.Realización de trámites.Participación ciudadana.

• Busca optimizar el uso de los re-cursos para el logro de los objeti-vos gubernamentales.

• Su implementación implica elpaso por una serie de fases, nonecesariamente consecutivas.

• Está relacionado con la aplicaciónde las TIC.

• Es un medio, no un fin en sí mis-mo.

Esta definición implica la existenciade relaciones internas y externas pro-pias de la gobernanza.11

En las relaciones externas se identi-fican al menos dos componentes:• Participación ciudadana: que hace

énfasis en la interacción entre ciu-dadanos y representantes elegidospara participar en la toma de de-cisiones que afectan a las comu-nidades.

• Prestación de servicios públicosy acceso a la información públi-ca: que garantiza la atención delos requerimientos efectuados porel ciudadano.

En lo que tiene que ver con las rela-ciones internas, se involucra un ter-cer componente (Seifert y Petersen,2001):

• Integración horizontal: que permi-te la creación de los servicios ex-ternos a partir de la interacciónentre distintas agencias de la ad-ministración pública.

El desarrollo conjunto sobre los com-ponentes anteriores se debe traducirnecesariamente en innovaciones deservicio al ciudadano, a las empre-sas y a los funcionarios (Valenti etal., 2003:168), tratando de alcanzarresultados en las áreas descritas grá-ficamente en la figura 1:

• G2G: relaciones entre agenciasgubernamentales, corresponde a lacoordinación interagencial. Aun-que existe la definición de G2E en-tendida como las relaciones entrelas agencias gubernamentales ysus empleados, siguiendo variosautores12 se considera para la in-

11 Un interesante documento (Salvador, 2002) pre-senta otra perspectiva que coincide en su funda-mento con la desarrollada en este documento yen la que existen cuatro dimensiones: la inter-na, la externa, la relacional y la promocional.

12 (Holmes, 2001; Marcet, 2002; Seifert yPetersen, 2001).


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vestigación como un subgrupo delas relaciones G2G.

• G2B: relaciones entre las agen-cias gubernamentales y las empre-sas, para proveeduría de bienes yservicios e intercambio de infor-mación.

• G2C: relaciones entre las agen-cias gubernamentales y el ciuda-dano para prestación de serviciospúblicos e intercambio de infor-mación.

Lo anterior coincide con los plantea-mientos de Gómez (2003:109-119) yla definición de Baum y Di Mario(2001).

Después de la cuidadosa revisión deun grupo de estudios,13 se puede con-cluir que el gobierno electrónico seestá implementando a través de pro-yectos que tienen una serie de fases,no necesariamente consecutivas, que

en términos generales corresponden alas siguientes: presencia, interacción,transacción, transformación y parti-cipación democrática.

Una aproximación gráfica de estasfases contrastando sobre el eje hori-zontal el nivel de compromiso ciu-dadano, sobre el eje vertical el nivelde cambio organizacional, y en laapotema del hexágono el costo de im-plementación, se puede observar enla figura 2.

Gobierno

CoordinaciónCoordinación

Com

ercio

Elec

tróni

co

Com

ercio

Elec

tróni

co

Suba

stas

Suba

stas

Adquis

icion

es

Adquis

icion

es

Infor

mación

Infor

mación Información

Información

Trámites

Trámites

Comercio ElectrónicoComercio Electrónico

BenchmarkingBenchmarking

Negocio Personas

* Elaboración propia sobre la base de Alejandré yAmoros (2000).

13 (Baum y Di Mario, 2001; Fountain, 2001;Hunter y Jupp, 2001; Ronaghan, 2002; UniónEuropea, 2001; OECD, 2001; Bourn, 2002;Breen, 2000; Wescott, Pizarro y Schiavo-Cam-po, 2001; Atallah, 2001; Layne y Lee, 2001;Camilleri, 2001).

FIGURA 1. Relaciones de las interacciones en la internet*


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FIGURA 2. Fases del gobierno electrónico*

En la primera fase, de presencia, lasagencias gubernamentales utilizan lasTIC para entregar información bási-ca al público. Muchas agencias se en-cuentran en esta etapa14 con unasimple presentación desde la perspec-tiva de la organización y ahora estáncambiando hacia una perspectiva delciudadano,15 o lo que es lo mismo,desde una posición de oferta hacia unade demanda (Echeberría, 2000:736).

En la segunda fase, de interacción,las agencias amplían la capacidadde los servicios que proveen a tra-vés de las TIC de tal manera que elciudadano puede acceder a informa-ción crítica, así como a formatos quepuede “bajar”, y además puede con-

* Elaboración propia a partir de los estudios ana-lizados. En particular la propuesta de la UniónEuropea (Unión Europea, 2001), la AsociaciónNacional de Administración Pública de EstadosUnidos (Ronaghan, 2002) y la perspectiva delGartner Group (Baum y Di Mario, 2001).

14 De acuerdo con las Naciones Unidas, en el 2002de 190 Estados evaluados, 169 tenían presen-cia en la WEB (Dutta et al., 2003).

15 Entre otros muchos ejemplos se pueden consul-tar la página del gobierno de Cuba http://www.cubagob.cu/ (12 de abril, 2002), la pági-na no oficial del gobierno de Afganistán http://www.gksoft.com/govt/en/af.htm (12 de abril,2002), la página del Ministerio de Trabajo y Se-guridad Social del gobierno de Colombia http://www.mintrabajo.gov.co (5 de junio, 2002).

16 Nuevamente, entre muchos ejemplos se puedenconsultar la página del Ministerio de Educación,

tactar la institución vía correo elec-trónico.16 Hasta este nivel ya han


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llegado una gran cantidad de agen-cias.17

Una tercera fase más adelantada yen la que se encuentran las agenciasmás avanzadas,18 es la de transac-ción, en la que las agencias adicio-nan aplicaciones de autoservicio paraque el ciudadano pueda realizar trá-mites completos en línea.19

Hasta esta fase, el avance se generafundamentalmente por un salto tec-nológico. Es decir, no se generanimplicaciones en las estructuras or-ganizacionales o funcionales de lasagencias de la administración públi-ca. Los proyectos de gobierno elec-trónico se pueden adelantar hasta estaetapa sin la generación de sinergiasentre instituciones, ya que correspon-de a la automatización de las activi-dades que se desarrollan de maneraindependiente y “usan” al ciudadanocomo enlace entre las organizaciones.

En la cuarta fase, que corresponde ala transformación, el salto es cultural.Esta situación genera un reto mayorpara su implementación porque impli-ca una redefinición de los servicios yde la operación de la administraciónpública. Crea una integración total en-tre agencias y entre niveles regiona-les, así como con el sector privado,las organizaciones no gubernamenta-les y el ciudadano, permitiendo servi-cios cada vez más personalizados. Enesta fase se encuentran muy pocasagencias en el ámbito mundial,20 peroaquellas que han logrado llegar, son

paradigmas de cambio organizacionalque han de seguirse. La funcionalidadde las TIC las convierte en comple-mento de otros canales de atención,permitiendo el concepto de ventanillaúnica y el sistema de agencias cruza-das con servicios compartidos.

Finalmente, el Estado debe imple-mentar el paso a la participación de-mocrática que le permite al ciudadano

Cultura y Deporte del gobierno Español http://www.mec.es (2 de marzo, 2002), la página dela Universidad Autónoma de México http://www.unam.mx (20 de noviembre, 2001), laventanilla única del gobierno colombiano http://www.gobiernoenlinea.gov.co (9 de abril, 2002)o la ventanilla única del gobierno de Brasil http://www.redegoverno.gov.br (6 de agosto, 2002).

17 De acuerdo con las Naciones Unidas, en el 2002una docena de Estados se encontraban en estaetapa (Dutta et al., 2003).

18 De acuerdo con las Naciones Unidas, en el 200217 Estados se encontraban en esta etapa (Duttaet al., 2003).

19 Como ya se ha dicho, entre otros muchos ejem-plos se pueden consultar la página del gobiernobritánico http://www.ukonline.gov.uk (27 dejulio, 2002), la página del gobierno de Austra-lia http://www.dewrsb.gov.au (27 de julio,2002), la página del gobierno de Nueva Zelandahttp://www.e-government.govt.nz (25 de julio,2002) o la página del gobierno de Noruega http://www.skatteetaten.un (25 de julio, 2002).

20 En este nivel se encuentran muy pocos proyec-tos, así que se plantean casos muy particularescomo la página de la ciudad de Indianápolis enUSA http://www.indygov.org (10 de julio, 2002),el portal único del gobierno de los Estados Uni-dos de Norteamérica http://www.firstgov.gov (4de julio, 2002), el portal único del gobierno deSingapur http://gov.sg (20 de enero, 2002), elportal único del gobierno de Canadá http://www.canada.gc.ca (20 de enero, 2002) y el casode la ciudad de Barcelona http://www.bcn.es (6de agosto, 2002).


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intervenir activamente en la defini-ción de las políticas públicas a tra-vés del ejercicio del voto y de larevisión del quehacer político de losdirigentes elegidos.21

En estas fases se desarrollan diver-sas iniciativas que se pueden agru-par, de acuerdo con la afectación dela función del gobierno22 y la admi-nistración,23 como objetos de lasTIC, en tres niveles:

• Gobernanza electrónica• Gobierno electrónico• Administración electrónica

Esta clasificación también cobra sen-tido cuando se revisa que el Estado,a partir de la participación ciudada-na, expresada por canales democrá-ticos, toma decisiones en cabeza delgobierno y las ejecuta a través de laadministración.

Niveles

Gobernanza electrónica

La gobernanza no corresponde algobierno como una entidad física, seentiende como el proceso medianteel cual las instituciones, organizacio-nes y los ciudadanos se guían ellosmismos. La gobernanza electrónica(e-governance), por lo tanto, corres-ponde a todas aquellas iniciativas queponen énfasis en la interacción entreciudadanos, agencias gubernamenta-les y representantes públicos, paraparticipar en el devenir de las comu-

nidades a través de medios electróni-cos (Ronaghan, 2002).

De estas iniciativas, tal vez la másrepresentativa es la democracia elec-trónica (e-democracy), que correspon-de a todas aquellas iniciativas queponen énfasis en el proceso democrá-tico y la participación ciudadana sinrestricciones espacio-temporales,usando las TIC como complemento,no en reemplazo, de los sistemas tra-dicionales (Hacker y Van Dijk,2001:240). El potencial de las TICestriba en el carácter no jerárquicoy cibernético que favorece la inte-ractividad.

Son varias las acciones llevadas acabo en este ámbito, entre las quecabe destacar la votación electróni-ca,24 la interacción electrónica con

21 Existen varios ejemplos sobre aplicaciones departicipación democrática, entre los que se pue-den contar la experiencia del gobierno cataláncon la Fundación Jaume Bofill http://www.democraciaweb.org (5 de enero, 2002), losesfuerzos hechos por el gobierno canadiensehttp://www.elections.ca (7 de agosto, 2002), losexcelentes resultados obtenidos por el gobiernode Nueva Zelanda http://www.elections.org.nz(7 de agosto, 2002), el pionero del tema StevenCliff http://www.e-democracy.org (4 de mayo,2002) o una fuente de direcciones interesantespara el tema en http://www.publicwork.org/0_links.html (4 de mayo, 2002).

22 Equipo que acompaña a la persona elegida po-pularmente. Representa una voluntad pública ytiene carácter decisor.

23 Órganos que toman decisiones públicas sin ha-ber sido escogidos popularmente.

24 http://www.e-democracy.org (4 de mayo,2002).


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los estamentos legislativos,25 la rea-lización en línea de referéndum,26 etc.

Gobierno electrónico

El gobierno electrónico (e-govern-ment) corresponde a todas aquellasiniciativas que implican el uso de lasTIC en la gestión interorganizacionaldel Estado e incluye la definición,coordinación, implementación y de-sarrollo de las políticas públicas (Ro-naghan, 2002:81).

Estas iniciativas en el ámbito de laspolíticas públicas se ejecutan a tra-vés de:

• Desarrollo de programas centra-dos en el ciudadano.

• Promoción de la participaciónciudadana.

• Mejora en la prestación de losservicios electrónicos mediante suanálisis y evaluación, midiendo sueficiencia y comparándolos conotras formas de prestación.

• Comparación y análisis del des-empeño del gobierno electrónico.

Administraciónelectrónica

La administración electrónica (e-administration) corresponde a todasaquellas iniciativas que implican el usode las TIC en la gestión de la admi-nistración pública (Ronaghan, 2002).

Son varias las acciones llevadas acabo en este ámbito y se pueden agru-

par en dos grandes aspectos, por unlado el acceso de los ciudadanos a lainformación y, por otro, la prestaciónde servicios públicos y trámites.

En el primer aspecto la administraciónpública recopila información que usapara sus propios fines y en la que lasociedad tiene interés. Esta informa-ción se puede agrupar en tres tipos:divulgativa, operativa y específica.

Disponer de esta información a tra-vés de mecanismos digitales impli-ca beneficios como reducción decostos de distribución, acceso sinrestricciones espacio-temporales,disminución del tiempo de ciclo enla producción de la información,incremento de la eficiencia, eficacia,efectividad y transparencia.

En esta línea de acción, una de lasiniciativas de mayor éxito es la im-plementación de los portales únicos27

de acceso a la información.

En el segundo aspecto, la prestaciónelectrónica de servicios y trámites28

garantiza la provisión de serviciospúblicos a través del uso de las TIC.Los llamados servicios en línea seadaptan mejor a los usuarios y cum-plen con sus expectativas pues elimi-nan las barreras espacio-temporales.

25 http://www.democraciaweb.org (5 de enero,2002).

26 http://www.elections.org.nz (7 de agosto, 2002).27 Denominado “One Stop Shop”.28 Denominado “Electronic Service Delivery”.


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Iniciativas adelantadas en esta áreapueden estar enmarcadas por ejemploen el sector de la salud, la educacióno hacienda.

Una de las principales actuaciones eneste ámbito es la creación de un portalúnico que permita el acceso a todoslos servicios o trámites que se puedansolicitar o realizar a cualquier nivel gu-bernamental. Simplifica la interaccióndel ciudadano con la administraciónpública, presentándola como una uni-dad e incrementando su eficiencia, efi-cacia, efectividad y transparencia.

A pesar de las dificultades que laimplantación de un proyecto de es-tas características tiene, como porejemplo la necesidad crear confian-za a través de sistemas de transac-ciones seguras o la implementaciónde la firma digital, es en esta áreadonde más adelantos se han logrado.

RELEVANCIA DELCONCEPTO

Las TIC son un elemento fundamen-tal del proceso de incorporación de lascomunidades en la sociedad digital y,por lo tanto, es responsabilidad de laadministración pública generar polí-ticas que soporten esta incorporación.

Esta responsabilidad la describen ins-tituciones como el Banco Mundial aldefinir, entre otras directrices para lareforma del Estado, la promoción desistemas eficientes y efectivos, reque-

ridos en la provisión de servicios através de medios adaptados a las cir-cunstancias (Shepherd, 1999). Ade-más, para el caso de los países endesarrollo, la evaluación de las apli-caciones de las TIC supondrá la iden-tificación de retos y oportunidadescríticas que si no son aprovechadasimplicarán su irremediable retraso(Hallberg y Bond, 2001:4).

De otro lado, la Unión Europea re-comienda (Carelli, 2001:75):

• Acelerar la transformación de laadministración pública y la mejorade los servicios gubernamentalespor medio de un uso más intensivode las herramientas de las TIC.

• Garantizar el acceso de todos losciudadanos comunitarios a la “in-formación vital” de sus gobiernos.

• Establecer canales seguros parala comunicación entre el ciudada-no y la administración pública.

• Fomentar las asociaciones públi-co-privadas dirigidas al suminis-tro de servicios e información delsector público.

Adicionalmente, la OECD planteaque las TIC ofrecen nuevas oportu-nidades de negocios, incluso para laspersonas más modestas. Usadas am-pliamente, proporcionan a las comu-nidades medios para participar ennuevas fuentes de crecimiento eco-nómico y de expresión, mientras queen el camino se adquieren nuevas ca-pacidades. La administración públi-ca tiene la importante responsabilidad


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de trabajar junto con el sector em-presarial y la sociedad civil para ase-gurar que estas oportunidades no sepierdan (Johnston, 2000:15).

Dentro de este espectro del gobiernoelectrónico y, en particular, en el sec-tor G2C, se han de tener en cuenta losdiferentes roles que el ciudadano de-sempeña (Duivenboden, 2002: 50):29

• Solicitante de servicios e infor-mación: con un comportamientodiferente al del comprador tradi-cional del sector privado, quesiempre actúa voluntariamente.30

• Sujeto del Estado: es sujeto denormas, regulaciones y decisio-nes definidas por la administra-ción pública.

• Participante: está en capacidad departicipar activamente en los pro-cesos de definición de políticas.

• Elector: está en capacidad de ele-gir a sus representantes.

En su posición de solicitante de ser-vicios e información, el ciudadanotiene expectativas que se distribuyena lo largo de las fases de un proyectode gobierno electrónico de la siguien-te manera:31

• Presencia: mantener informado alciudadano.

• Interacción: oír requerimientos yconocer las necesidades del ciu-dadano. Iniciar trámites, aunqueel procesamiento final se tengaque realizar a través de los cana-les tradicionales. Retroalimentarsobre los procesos emprendidos.

• Transacción: trabajar para que lasnecesidades y los requerimientosse expresen en las políticas defi-nidas. Ejecutar trámites comple-tos en línea, que no impliquenintegración interagencial.

• Transformación: ejecutar todoslos trámites en línea, gracias a laintegración interagencial verticaly horizontal que obliga a la rede-finición de las funciones y de lasorganizaciones. “Concepto deventanilla única”.

29 Duivenboden en su texto los denomina “customer,subjet of the state, citoyen and voter”.

30 En este apartado no existe consenso sobre el usodel algún término en particular. Una buenaaproximación la tiene Fiorentini en su texto “Ad-ministración pública y ciudadano: la relaciónde intercambio” (Chias, 1995), al hablar de trestipos de ciudadano:

• Ciudadano administrado: cuando hay bajo po-der y grado de sustitución (permisos, certifica-dos).

• Ciudadano usuario: cuando hay equilibrio enel intercambio (educación, salud).

• Ciudadano cliente: cuando hay alto grado depoder y sustitución (transporte).Aún sin entrar a revisar diferencias entre cliente(quien paga) y consumidor (quien se beneficia),lo que sí es claro es que no es recomendableusar la palabra “cliente” en sustitución de lapalabra “ciudadano” (Barzelay, 1992).

31 Adecuación del autor a partir de los plantea-mientos de varios estudios de expectativas delciudadano (Clark, 2002; Cook, 2001), de laAsociación Internacional para la ParticipaciónPública-IAP2-http://www.iap2.org/ (10 demayo, 2002), la política de atención al ciuda-dano del gobierno australiano (Gallop, 2002) yde la revisión existente sobre metodologías deevaluación de los proyectos de gobierno elec-trónico (Cardona, 2003). Es importante teneren cuenta que las expectativas son independien-tes del posterior cumplimiento de las mismaspor parte de los proyectos que se implementen.


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• Participación democrática: imple-mentar lo que el ciudadano decide.

El cumplimiento o no de estas expec-tativas genera un nivel de satisfac-ción con el servicio recibido, el cualse puede estudiar identificando losmotivos de las siguientes cuatro de-ficiencias (Parasuraman, Zeithaml yBerry, 1994):

• Desconocer lo que espera el ciu-dadano.

• Establecer normas equivocadas.• Tener deficiencias en la prestación.• Encontrar diferencias entre lo pro-

metido y lo servido.

Una aproximación interesante planteaque la administración pública entró enla década de los años ochenta en la erade la gestión; luego, en la década delos años noventa, entró en la era delmercado, y finalmente, en la décadadel principio de milenio deberá entraren la era de la gobernabilidad y de lasredes de colaboración (Mendoza,1999), razón por la cual es importan-te revisar las implicaciones de la tec-nología en la gestión pública.

A partir de las anteriores premisasse observa que el gobierno electróni-co es un concepto clave que nuestrosgestores públicos deben tener encuenta en esta entrada de milenio.

LAS DIMENSIONES DEANÁLISIS

Una aproximación al concepto degobierno electrónico por parte de

nuestros gestores públicos, desde unaperspectiva de herramienta de apoyoestratégica, debe pasar por lo menospor las siguientes dimensiones: geo-gráfica, nivel de competencias, ser-vicios públicos y participantes.

Geográfica

Más que la perspectiva geográfica,debe quedar claro que existen varia-ciones importantes en los resultadosobtenidos en diferentes contextosculturales.

Los proyectos de gobierno electróni-co adelantados en la Unión Europeaestán siendo evaluados bajo metodo-logías desarrolladas para el contextogeográfico europeo (Kerschot yWauters, 2002:23).

Los proyectos definidos para el ám-bito de los países árabes también tie-nen metodologías diferenciadas quepermiten tener en cuenta sus particu-laridades culturales, como por ejem-plo el hecho de que los gobiernosafricanos, altamente burocratizados,con limitadas capacidades tecnológi-cas y metodologías autoritarias parala toma de decisiones, deben ser eva-luados desde perspectivas diferentesa las de otras regiones del mundo(Atallah, 2001:14).

Los países de la región Asia-Pacífi-co también hacen énfasis en las dife-rencias que se encuentran al intentarrealizar el diseño, implantación yposterior evaluación de proyectos de


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gobierno electrónico, pasando por lacaracterización a partir de variablescomo la cantidad de población, elingreso per cápita, el nivel de corrup-ción, etc. (Wescott, 2001:31).

Al aproximarse a la realidad latinoa-mericana, el gobierno electrónico debetener en cuenta ciertas condicionesúnicas, necesidades y obstáculos. Porejemplo, una arraigada tradición oral,la falta de infraestructura, los altosniveles de corrupción, la falta de sis-temas educativos y el desigual accesoa la tecnología, expresados en dife-rencias en el acceso al conocimientoy a la información (Hachigian,2002:36).

También se observa que estudiosglobales relacionados con temascomo por ejemplo niveles de corrup-ción (Transparencia Internacional,2002:11); el índice de gobierno elec-trónico desarrollado por la UnitedNations Online Network in PublicAdministration and Finance (Rona-ghan, 2002); el Global Competiti-veness Report (GRC) (Cornelius,2003:696);32 el Human Develop-ment Index (HDI) del 2001 (UNDP,2001), dedicado a la evaluación delimpacto de la tecnología; el Networ-ked Readiness Index (NRI) (Dutta,Lanvin y Paua, 2003:350), la cali-dad política (CIFP, 2002); la divi-sión digital (Figueres, 2001:36); elestudio realizado por The EconomistIntelligence Unit, que anualmenteha venido generando un índice de e-readiness (The Economist, 2002), o

estudios sobre el estado de desarro-llo de las iniciativas en administra-ción electrónica como el adelantadopor la Universidad de Brown (West,2001) se ejecutan sobre la base dela desagregación geográfica.

Con la anterior descripción quedaclaro que la dimensión geográfica esrelevante en el estudio de las TIC enla administración pública.

Nivel de competencias

En cualquier proceso de valoraciónde las iniciativas de gobierno elec-trónico, es importante tener en cuen-ta que el gobierno es grande,complejo y confuso. Está profunda-mente estratificado y tiene miles deinstituciones públicas y jurisdiccio-nes políticas que coinciden parcial-mente unas con otras (Osborne yPlastrik, 1998). Por otro lado, en laperspectiva del ámbito regional so-bre el cual se tiene jurisdicción polí-tica, existen diferentes niveles decompetencias (López 1990:380)

Como se observa en varios estudiosdel ámbito europeo relacionados conla evaluación de las iniciativas en ad-ministración electrónica (Kerschot yPote, 2001:23; Kerschot y Wauters,

32 Estos datos y otros más de interés puedenconsultarse en http://www.weforum.org/site/knowledgenavigator.nsf/Content/ (15 de agos-to, 2003).


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2002:35), cada servicio público sepuede estudiar asociado con un pro-veedor único y un nivel administrati-vo relevante. La misma OECD (1999)ha estimado como necesaria la clasi-ficación de las iniciativas en los nive-les municipal, regional y nacional.

Esta clasificación es importante ha-cerla, ya que existen claras diferen-cias entre los resultados que seobtienen en diferentes niveles de go-bierno (West, 2000), además de queproyectos pioneros han detectado estavariable como clave para la implemen-tación de las iniciativas de adminis-tración electrónica (Alamango,Zammit y Scicluna, 2000:74; Larseny Rainie, 2002:20).

Esta situación se ha presentado tam-bién en el caso latinoamericano. Enparticular el peruano en un estudiosobre las perspectivas de la sociedadde la información (Bustamante,2002:194), y el colombiano con unestudio sobre el impacto de las TIC(Arteta, 2002). Adicionalmente seasume por parte del Banco Interame-ricano de Desarrollo (Dinsdale,Chhabra, y Rath-Wilson, 2002:63).

En los anteriores términos, los nive-les de competencia se pueden esque-matizar como sigue:

• Supranacional: nivel en el quese toman decisiones de maneraconjunta y que afectan a más deuna nación. Claros ejemplos co-rresponden a la formalización de

la Constitución de la Unión Eu-ropea (Trías, 2003). En el casolatinoamericano, la formaliza-ción de la Organización de losEstados Americanos (OEA,1948:36). En el caso africano laComunidad Económica de losEstados Africano-Occidentales.33

En el ámbito mundial podría ho-mologarse a la conformación delas Naciones Unidas (UN,1946:29).

• Nacional o estatal: nivel en el quese toman decisiones que afectana toda una nación. Es claro quecorresponde al gobierno propio decada país, como por ejemplo elgobierno central del Estado espa-ñol (López, 1990).

• Autonómico o regional: en estenivel se incorpora una ampliagama de agrupaciones regionalesen los países. Por ejemplo, en elcaso español, las comunidadesautónomas, en algunos casos lasdiputaciones y las provincias(López, 1990). Para el caso pe-ruano, los departamentos (Con-greso de la República, 1999) quetambién se repiten en Colombia,además de los denominados Con-sejos Regionales de Planificación(Pérez, 1991:145).

• Local o municipal: es el nivel degobierno expresado principalmen-te por el municipio y que, depen-

33 The Economic Community of West AfricanStates – por sus siglas en inglés http://www.ecowas.int/ (8 de septiembre, 2003).


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diendo de las diferentes formas deurbanización que se han produci-do en los países, pueden llegar aconvertirse en áreas metropolita-nas (Orellana, 2003: 595) o man-comunidades (Congreso de laRepública, 1999). En los munici-pios es factible encontrar nivelesde gobierno aún más desagrega-dos, como por ejemplo en Colom-bia las Juntas de Acción Local(Pérez, 1991), o en Perú los lla-mados distritos municipales (Con-greso de la República, 1999).

Servicios

Al revisar los elementos asociados alconcepto de gobierno electrónico(Cardona, 2003:391-423) se obser-va que:

• Afecta la organización y funciónde gobierno en lo relativo a: ac-ceso a la información, prestaciónde servicios, realización de trámi-tes y participación ciudadana, sise restringen los servicios al ac-ceso a la información pública, laprestación de servicios y la reali-zación de trámites, de acuerdo conla Unión Europea (Kerschot yWauters, 2002).

La valoración de esta dimensión for-ma parte de los elementos definidoscomo parámetros dentro de la inicia-tiva e-Europe de la Comisión Euro-pea (Unión Europea, 2001:4; UniónEuropea, 2000:17).

En los anteriores términos, queda cla-ro que la dimensión de los trámitespermite obtener una valoración con-sensuada en la implementación de lasTIC en la administración pública.

Participantes

Al revisar los elementos asociados alconcepto de gobierno electrónico(Cardona, 2003) se observa que estoimplica innovación en las relacionesinternas y externas del gobierno con:otras agencias gubernamentales, suspropios empleados, el sector priva-do en sus ámbitos lucrativo y no lu-crativo y el ciudadano.

De lo anterior se deducen los cuatroparticipantes que se deben tener encuenta en el diseño e implementaciónde cualquier proyecto de gobiernoelectrónico y en su posterior etapade evaluación y control.

En cuanto a las agencias gubernamen-tales, y a partir de una aproximaciónsimplista de gobierno (Fabra Valle,1998), el sistema de democracia re-presentativa que se ha adoptado en lamayoría de las naciones a partir delsiglo XIX implica la división del po-der del Estado en tres ramas:

• Poder legislativo: su función es-pecífica es la sanción de las leyes.

• Poder ejecutivo: es el poder ad-ministrador el que ejecuta o poneen vigencia las leyes y controlasu cumplimiento.


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• Poder judicial: es el encargadode la administración de justicia.Está desempeñado por la CorteSuprema de Justicia y por los tri-bunales inferiores (cámaras deapelaciones y tribunales de prime-ra instancia).

Ahora bien, la expresión “división depoderes” no se ajusta exactamente ala realidad. En efecto, la diversidadde órganos y funciones del Estado nodetermina de manera alguna la divi-sión del poder. El poder del Estadoes uno solo. Lo que se divide son losórganos que ejercen ese poder y lasfunciones que se les atribuyen. Porello, el poder del Estado es único eindivisible, pero la actividad de esepoder se realiza mediante diversosórganos a los que se confían diferen-tes funciones.

Estos tres poderes, independientesunos de los otros, deben en princi-pio obrar en armonía, cada uno ejer-ciendo las atribuciones que laconstitución les otorga y sin entro-meterse en las funciones del otro(Bovero, 2002: 175).

En este mismo orden de ideas, lasfunciones del Estado son “las diver-sas actividades que éste desarrolla enel ejercicio o en el cumplimiento desus fines”, a través de las cuales vivey se actualiza la competencia delEstado. Desde esta perspectiva sepueden distinguir determinadas fun-ciones estatales de carácter principal(Kaplan, 1996:29), a saber:

• La función ejecutiva es aquellaactividad estatal que es desarrolla-da en forma continua y permanen-te. Le corresponde, por una parte,la determinación, dirección y co-ordinación de la política generaldel Estado, y por otra parte, el de-sarrollo de disposiciones jurídicassuperiores, ya sea en forma gene-ral o particularizada, a efectos degestionar los asuntos públicos.

• La función legislativa es aquellaactividad estatal que, manifesta-da conforme a la Constitución, lasleyes y los reglamentos de las cá-maras, tiene por objeto la produc-ción y sanción de actos jurídicosde naturaleza legislativa.

• La función judicial o jurisdiccio-nal es aquella actividad estatal en-cargada de la actuación y elmantenimiento del ordenamientojurídico, mediante la determinacióny posterior aplicación del derechoal caso concreto, para la soluciónde conflictos surgidos entre losmiembros de la comunidad, y parala prevención y represión de lasconductas antisociales que que-brantan dicho ordenamiento.

• La función contralora es la ac-tividad de control que tiene lugarentre los detentadores del poder,a través de las interrelaciones quesurgen entre los órganos estata-les, como consecuencia de la des-concentración del poder, y quetiene por objeto procurar el equi-librio entre los detentadores delmismo y el respeto a las bases fun-damentales del Estado de derecho.


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Esta función es ejercida por las di-versas agencias gubernamentales.

Aunque las diferentes ramas del po-der tienen una función principal, esposible que ejerzan más de una fun-ción; sin embargo, las agencias gu-bernamentales cobijadas bajo la ramadel poder ejecutivo, son las princi-pales encargadas de llevar a cabo lasfunciones ejecutivas y son, por tan-to, actores principales dentro de lavaloración de los proyectos de go-bierno electrónico.

Al implementar iniciativas de gobier-no electrónico se debe evaluar sucomportamiento a través de su pro-greso y éxito, por lo tanto, las medi-ciones se deben realizar a partir delas percepciones de los stakeholdersque para este caso corresponden alos ciudadanos. Sin la participaciónciudadana y la definición clara de quése desea medir, se corre el riesgo dehacer evaluaciones mediante estánda-res de medida arbitrarios (Mechling,2002:34).

Es de observar que el interés inter-nacional en el concepto de gobiernoelectrónico, así como los elementosasociados, justifican que los gesto-res públicos asuman un papel deliderazgo en la apropiación de lasTIC en las funciones gubernamenta-les, más aún si recordamos a PeterDruker quien, desde el ámbito de lagestión privada, plantea que el retode los líderes de hoy es definir unavisión económica, social y política

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El gobierno electrónico. Una herramienta estratégica … · El gobierno electrónico. ... * Este documento forma parte del marco conceptual de la tesis de investigación doctoral